Công chúng

Quy trình chính sách

ấn bản thứ tư

Quy trình chính sách công

P EARSON

Giáo dục

Chúng tôi làm việc với các tác giả hàng đầu để phát triển các tài liệu giáo dục mạnh mẽ nhất về chính trị, mang đến tư duy tiên tiến và phương pháp học tập tốt nhất cho thị trường toàn cầu.

Dưới một loạt các nhà xuất bản nổi tiếng, bao gồm cả Longman, chúng tôi tạo ra các ấn phẩm in ấn và điện tử chất lượng cao giúp người đọc hiểu và áp dụng nội dung của họ, dù là học tập hay làm việc.

Để tìm hiểu thêm về toàn bộ phạm vi xuất bản của chúng tôi, vui lòng ghé thăm chúng tôi trên World Wide Web tại: www.pearsoned.co.uk

Quy trình chính sách công

MICHAEL HILL

Phiên bản thứ tư

bK

tôi*ĩ

LỀ

Long Mãn

Harlow, Anh • Luân Đôn • New York • Boston • San Francisco • Toronto • Sydney • Singapore • Hồng Kông Tokyo • Seoul • Đài Bắc • New Delhi • Cape Town • Madrid • Mexico City • Amsterdam • Munich • Paris • Milan

Công Ty TNHH Giáo Dục Pearson

Cổng Edinburgh

Harlow

Essex CM20 2JE

nước Anh

và các công ty liên kết trên toàn thế giới

Ghé thăm chúng tôi trên World Wide Web tại:

www.pearsoned.co.uk

Lần thứ tư xuất bản năm 2005

© Hội trường Prentice Vương quốc Anh 1997

© Công ty TNHH Giáo dục Pearson 2005

Quyền của Michael Hill được xác định là tác giả của tác phẩm này đã được ông khẳng định theo Đạo luật Bản quyền, Thiết kế và Bằng sáng chế năm 1988.

Đã đăng ký Bản quyền. Không phần nào của ấn phẩm này có thể được sao chép, lưu trữ trong hệ thống truy xuất hoặc truyền dưới bất kỳ hình thức nào hoặc bằng bất kỳ phương tiện nào, điện tử, cơ khí, sao chụp, ghi âm hoặc cách khác mà không có sự cho phép trước bằng văn bản của nhà xuất bản hoặc giấy phép cho phép sao chép hạn chế ở Vương quốc Anh do Copyright Licensing Agency Ltd, 90 Tottenham Court Road, London W1T 4LP cấp.

Tất cả các nhãn hiệu được sử dụng ở đây là tài sản của chủ sở hữu tương ứng của họ. Việc sử dụng bất kỳ nhãn hiệu nào trong văn bản này không trao cho tác giả hoặc nhà xuất bản bất kỳ quyền sở hữu nhãn hiệu nào đối với các nhãn hiệu đó, cũng như việc sử dụng các nhãn hiệu đó không ngụ ý bất kỳ sự liên kết hoặc chứng thực nào đối với cuốn sách này bởi những chủ sở hữu đó.

ISBN 0 5828 9402 6

Dữ liệu xuất bản trong danh mục thư viện Anh

Bản ghi danh mục cho cuốn sách này có sẵn từ Thư viện Anh

Thư viện Quốc hội Biên mục-trong-Xuất bản Dữ liệu

Hill, Michael J. (Michael James), 1937-

Quy trình chính sách công khai / của Michael Hill. - Tái bản lần thứ 4.

P. cm.

Rev. của: Quá trình chính sách trong nhà nước hiện đại. tái bản lần thứ 3 1997.

Bao gồm tài liệu tham khảo và chỉ mục.

ISBN 0-582-89402-6 (pbk.)

1. Chính sách khoa học. 2. Bộ máy quan liêu. I. Hill, MIchael J. (Michael James), 1937- Quá trình chính sách trong nhà nước hiện đại. II. Tiêu đề.

H97.H35 2005

320.6-dc22

2004053544

10987654321

08 07 06 05

Sắp chữ trong Stone Serif bằng 3

In và đóng bìa bởi Bell & Bain Limited, Glasgow

Chính sách của nhà xuất bản là sử dụng giấy được sản xuất từ rừng bền vững.

Part 1

Introduction

x

xii

lời nói đầu

Sự nhìn nhận

1 Nghiên cứu quá trình chính sách

tóm tắt       3

Giới thiệu       4

Mô tả và quy định trong phân tích chính sách       4

Ý nghĩa của 'chính sách'       6

Chính sách công       10

Nghiên cứu quá trình chính sách       12

Thách thức của chủ nghĩa hậu hiện đại đối với việc nghiên cứu quá trình chính sách       16

Cách tiếp cận truyền thống để xem quá trình chính sách như một hệ thống, và một số vấn đề với điều đó       19

Kết luận       22

Part 2

Policy theories

2 Các lý thuyết về quyền lực và quá trình chính sách       25

tóm tắt       25

Giới thiệu       26

Nguồn gốc lý thuyết đa nguyên: cứu cánh lý thuyết dân chủ đại diện       27

Dahl và những người theo ông       29

Phê bình chủ nghĩa đa nguyên       30

Những người theo chủ nghĩa đa nguyên suy nghĩ lại?       35

Quan điểm tinh hoa       36

chủ nghĩa Mác       39

Các khía cạnh cấu trúc luận của quan điểm mácxít       40

Các quan điểm cấu trúc luận khác       42

Định mệnh kinh tế không có chủ nghĩa Mác       44

Chủ nghĩa toàn cầu       45

Các biến thể khác của chủ nghĩa cấu trúc       47

Kết luận       50

3 Lý thuyết lựa chọn hợp lý       51

Tóm tắt nội dung       51

Giới thiệu       51

Sự phát triển của ý tưởng về thị trường chính trị       52

Lựa chọn hợp lý và hành động tập thể       53

Lý thuyết trò chơi       57

Lý thuyết kinh tế bộ máy quan liêu       58

Những hạn chế của cách tiếp cận lựa chọn hợp lý       61

Kết luận       62

4 Từ đa nguyên đến các mạng       63

tóm tắt       63

Lý thuyết nghiệp đoàn, hay chủ nghĩa nghiệp đoàn       63

Mạng lưới chính sách và cộng đồng chính sách       67

Cán bộ điều hành cốt cán       72

Cách tiếp cận liên minh vận động chính sách       73

Các vấn đề với việc sử dụng lý thuyết mạng       73

Kết luận       76

5 Lý thuyết thể chế       77

tóm tắt       77

Giới thiệu       77

Nguồn gốc của phân tích thể chế của quá trình chính sách       78

Lý thuyết thể chế ngày nay       81

Lý thuyết thể chế, ý tưởng và diễn ngôn       84

Các vấn đề với việc sử dụng lý thuyết thể chế       86

Chuyển giao chính sách       88

Từ lý thuyết thể chế đến thùng rác       89

Kết luận       90

6 Các quan điểm so sánh về phân tích quá trình chính sách       91

Tóm tắt nội dung       91

Giới thiệu       91

Các nghiên cứu về khác biệt chính sách       93

Các nghiên cứu về khác biệt thể chế       98

kết luận

105

Intermezzo: Rút ra kết luận từ việc xem xét các lý thuyết 106

Part 3

Phân tích quá trình chính sách

Tóm tắt

113

Giới thiệu

114

gây chiến

115

Nỗ lực kiểm soát nền kinh tế

118

Cung cấp duy trì thu nhập

120

Cung cấp giáo dục

124

Nỗ lực ngăn chặn ô nhiễm

127

Tổ chức lại chính quyền địa phương

132

Xem xét lại các vấn đề giai đoạn

134

Các loại chính sách

137

Lựa chọn nhạc cụ

140

7 Nhìn vào chính sách: loại hình, giai đoạn và công cụ?

113

kết luận

143

8 Xây dựng chính sách

144

Tóm tắt tập       144

Giới thiệu       145

Mô hình duy lý của việc ra quyết định chính sách       145

Chủ nghĩa gia tăng       147

Các quan điểm thay thế về việc ra quyết định       150

Mô hình quy trình thiết lập chương trình nghị sự của Kingdon       153

Một ví dụ về thiết lập chương trình nghị sự: chính sách lương hưu       155

Các vấn đề về áp dụng mô hình Kingdon       160

Các chính trị gia với tư cách là người thiết lập chương trình nghị sự       160

Công chức và hoạch định chính sách       163

Kết luận       172

9

Thực hiện: tổng quan

174

Tóm tắt

174

Giới thiệu

174

Mô hình nghiên cứu triển khai từ trên xuống

176

Những chỉ trích của cách tiếp cận từ trên xuống

179

Giải pháp thay thế từ dưới lên

183

Ngoài cuộc tranh luận từ trên xuống/từ dưới lên

185

Bản chất của khuôn khổ quy tắc chính sách

187

Tầm quan trọng của các biến thể trong hệ thống hành chính

192

kết luận

194

10

Tầm quan trọng của quy trình tổ chức

196

Tóm tắt

196

Giới thiệu

196

Tổ chức như quan liêu

197

Max Weber và lý thuyết về bộ máy quan liêu

199

Sự phát triển của xã hội học của các tổ chức

202

Quy tắc và quyền quyết định

206

Các quy tắc và quyền quyết định trong xã hội học tổ chức

209

Tổng hợp các quy tắc và quyết định

214

kết luận

215

11

Quy trình liên tổ chức

216

Tóm tắt

216

Giới thiệu

216

chiều dọc

221

chiều ngang

227

Mạng

235

kết luận

237

12

Quy trình chính sách ở cấp đường phố

238

Tóm tắt

238

Hành vi quan liêu và tính cách quan liêu

238

Bộ máy hành chính cấp phố

242

Tính chuyên nghiệp trong bộ máy hành chính

249

Phân tích quyền tự chủ nghề nghiệp: Cách tiếp cận của Mashaw

252

kết luận

257

13 Giữ tài khoản       258

Tóm tắt tập       258

Giới thiệu       258

Trách nhiệm giải trình từ cấp cao nhất: mô hình chính trị       261

Mô hình pháp lý về trách nhiệm giải trình và vấn đề quyền tự quyết       262

Trách nhiệm giải trình, thận trọng và chuyên nghiệp       265

Tác động của 'quản lý công mới'       267

Kiểm soát người tiêu dùng như một giải pháp thay thế       271

Trách nhiệm giải trình và quản trị ngày nay       273

Kết luận       278

Tài liệu tham khảo       280

Chỉ mục       304

Nguồn gốc của cuốn sách này nằm ở cuốn sách mà tôi đã xuất bản cùng với Chris Ham vào năm 1984, Quy trình Chính sách ở Nhà nước Tư bản Hiện đại . Cuốn sách đó đã trải qua một lần sửa đổi đáng kể khi tôi tự sản xuất Quá trình chính sách ở Nhà nước hiện đại vào năm 1997. Đây là bản sửa đổi cơ bản của cuốn sách sau này, không chỉ cập nhật nó để giới thiệu lý thuyết và nghiên cứu gần đây hơn, mà còn định hình lại văn bản. Loại thứ hai liên quan đến việc tăng cường nhấn mạnh vào tính phức tạp của toàn bộ hệ thống và chú ý nhiều hơn đến những thay đổi trong nội dung chính sách và bối cảnh thể chế.

Đây là một cuốn sách về quá trình thực hiện chính sách công. Những nỗ lực tác động đến quá trình chính sách, mối quan tâm của nhiều bài viết phân tích chính sách, cần phải dựa trên sự hiểu biết về nó. Hoạch định chính sách bao hàm sự xuất hiện của chính sách trong chương trình nghị sự, xây dựng chính sách và thực hiện chính sách. Đó là một quá trình liên tục, với nhiều vòng phản hồi, được thực hiện bởi nhiều tác nhân khác nhau. Đây là điều đã được công nhận trong những cuốn sách trước đó nhưng được làm rõ hơn nhiều ở đây.

Cuốn sách bắt đầu với một chương giới thiệu (Phần 1) đặt nghiên cứu về quy trình chính sách trong bối cảnh của tài liệu nghiên cứu chính sách rộng lớn hơn và xem xét một số khái niệm cơ bản và các vấn đề về phương pháp luận. Tiếp theo là năm chương (Phần 2) trình bày các cách tiếp cận lý thuyết khác nhau để phân tích quá trình chính sách. Phần 3 bao gồm 7 chương tìm hiểu việc áp dụng các cách tiếp cận đó. Những điều này bắt đầu bằng việc kiểm tra ý nghĩa của sự đa dạng chính sách đối với bất kỳ phân tích nào. Tiếp theo là các khám phá riêng biệt về xây dựng chính sách và thực hiện chính sách. Sau đó, hai chương xem xét rõ ràng các vấn đề về vai trò của các tổ chức trong quy trình chính sách (tạo sự khác biệt giữa các vấn đề liên tổ chức và nội bộ tổ chức). Sau đó, một chương đặc biệt chú ý đến các vấn đề về vai trò của người lao động 'cấp phố' trong quá trình chính sách. Cuốn sách kết thúc bằng việc khám phá tác động của những lo ngại về trách nhiệm giải trình đối với hoạt động của quy trình chính sách.

Bất chấp tất cả những thay đổi, cuốn sách rõ ràng vẫn mang ơn rất nhiều từ sự hợp tác ban đầu với Chris Ham, và tôi rất biết ơn anh ấy vì sự đóng góp ban đầu của anh ấy và sau đó đã để cuốn sách phát triển theo cách của tôi. Chúng tôi đã phát triển Quy trình Chính sách ở Nhà nước Tư bản Hiện đại khi chúng tôi làm việc cùng nhau trong một chương trình giảng dạy về quy trình chính sách cho khóa học thạc sĩ về nghiên cứu chính sách công tại Trường Nghiên cứu Đô thị Cao cấp thuộc Đại học Bristol.

Trong những năm tôi tham gia viết về chính sách, các khoản nợ của tôi đối với đồng nghiệp và sinh viên, cả ở các cơ sở mà tôi đã làm việc và ở nhiều nơi khác trong và ngoài nước, đã chồng chất đến mức tôi không thể trả hết. thừa nhận tất cả chúng. Tôi sẽ giới hạn bản thân mình với một số người đã đặc biệt hữu ích trong thời gian gần đây. Sau khi rời Bristol, tôi đã sử dụng cuốn sách này để giảng dạy bậc đại học tại Đại học Newcastle. Trong khoảng thời gian đó, tôi đã sửa lại cuốn sách gốc hai lần. Wendy Ranade, Bob Hudson và John Vail đã rất hữu ích trong giai đoạn đó.

Trong thời gian đó, tôi đã phát triển công việc cộng tác với Pieter Degeling và Peter Hupe. Sau đó, tôi đã viết Thực hiện chính sách công cùng với Peter Hupe. Sự hợp tác đó đã có tác động lớn đến suy nghĩ của tôi về cách phân tích quy trình chính sách. Tôi đã học được rất nhiều điều từ Peter, người có con mắt phân tích về chủ đề này và sự hoài nghi của người Hà Lan đối với một số điều mà người Anh coi là đương nhiên. Cuốn sách này chủ yếu dựa trên công việc gần đây với anh ấy. Công việc giảng dạy gần đây tại Goldsmiths College và University of Brighton đã cho phép tôi phát triển ý tưởng của mình hơn nữa, cũng như có nhiều cơ hội thuyết trình với khách mời ở Anh và nước ngoài.

Tôi biết ơn Caroline Hollingworth vì sự giúp đỡ mà cô ấy đã dành cho tôi trong việc chuẩn bị bản thảo này. Tôi xin cảm ơn Morten Fuglevand và Emma Travis của Pearson vì sự hỗ trợ của họ trong việc chuẩn bị ấn bản này, người biên tập bản sao của tôi, Katy Coutts, và năm người phản biện ẩn danh đã đưa ra một số nhận xét rất hữu ích.

Cuối cùng, tôi phải cảm ơn vợ tôi vì sự bao dung của cô ấy đối với mức độ xâm nhập của tôi vào thời gian nghỉ hưu một nửa của tôi khi tôi ngày càng bận tâm đến cuốn sách trong vài tháng qua.

Chúng tôi rất biết ơn những người sau đây đã cho phép sao chép tài liệu có bản quyền:

Hộp 1.3 phỏng theo Chính phủ và Chính sách công ở Vương quốc Anh , Nhà xuất bản Đại học Oxford (Richards, D. và Smith, M., 2002, Bảng 2.2); Hình 7.1 phỏng theo 'Tổng hợp các tài liệu thực hiện' trong Tạp chí Nghiên cứu Hành chính công và Lý thuyết , Nhà xuất bản Đại học Oxford (Matland, RE, 1995); Hình 11.2 từ 'Từ hệ thống quốc gia do địa phương quản lý đến hệ thống quốc gia do quốc gia quản lý: Leviathan mới trong giáo dục và đào tạo ở Anh' trong Tạp chí Chính sách Xã hội , Nhà xuất bản Đại học Cambridge (Ainley, P., 2001); Hộp 11.5 phỏng theo 'Chính phủ liên kết ở thế giới phương Tây trong quan điểm so sánh' trong Tạp chí Nghiên cứu và Lý thuyết Hành chính công , Nhà xuất bản Đại học Oxford (6, P., 2004); Bảng 13.2 được điều chỉnh từ Thực thi chính sách công , Sage Publications Ltd (Hill, M. và Hupe, P., 2002, Bảng 8.5).

Phần

1

Giới thiệu

Nghiên cứu quá trình chính sách

TÓM TẮT

Sau chương giới thiệu này, cuốn sách được chia thành hai phần tiếp theo. Phần 2 (Chương 2-6) khám phá một loạt các lý thuyết đã được phát triển để giải thích tất cả hoặc các khía cạnh chính của quy trình chính sách. Sau Chương 6, có một 'intermezzo' tóm tắt và rút ra một số kết luận tổng thể từ cuộc thảo luận về lý thuyết. Sau đó, Phần 3 (Chương 7-13) xem xét các khía cạnh khác nhau của quy trình chính sách, về cơ bản là phát triển và áp dụng một số ý tưởng chính từ phần đầu tiên. Mối liên hệ giữa các lý thuyết trong phần đầu tiên và các cuộc thảo luận về các vấn đề trong phần thứ hai sẽ được thực hiện theo nhiều cách khác nhau, bao gồm cả những quan sát tóm tắt ở cuối các chương.

Chương giới thiệu này xem xét một số cân nhắc tổng thể quan trọng về nghiên cứu quá trình chính sách. Nó bắt đầu bằng việc khám phá mối quan hệ giữa mục tiêu 'mô tả' của cuốn sách này và các mục tiêu 'mô tả' thúc đẩy nhiều phân tích chính sách. Tiếp theo là phần kiểm tra xem từ 'chính sách' có thể có nghĩa là gì, và điểm khác biệt của việc nghiên cứu chính sách công. Việc xem xét chủ đề thứ hai kết thúc bằng việc thừa nhận mức độ có vấn đề với việc xác định một khu vực công đặc biệt, một chủ đề được nhấn mạnh trong các nhấn mạnh hiện đại về mức độ mà 'chính phủ' cần được coi là 'quản trị'.

Sau đó, sẽ có một cuộc thăm dò chung về những gì liên quan đến việc nghiên cứu quá trình chính sách, cả về mối quan hệ của nó với khoa học chính trị và các ngành khoa học xã hội khác, cũng như về những thách thức về phương pháp mà các ngành hàn lâm đó phải đối mặt. Điều này dẫn đến việc xem xét thách thức cơ bản nhất - thách thức do lý thuyết hậu hiện đại đưa ra. Ở đây, một lập trường được đưa ra bác bỏ các hình thức thuyết tương đối cực đoan nhất được thể hiện trong lý thuyết đó, nhưng thừa nhận rằng nghiên cứu về quy trình chính sách phải rất sống động trong phạm vi có các diễn ngôn cạnh tranh trong đó các lợi ích và giá trị được lồng ghép. Chương này kết thúc bằng việc khám phá một diễn ngôn như vậy, chiếm ưu thế trong lịch sử ban đầu của nghiên cứu về quá trình chính sách, nhưng giờ đây đã được chứng minh là chứa đựng những giả định có vấn đề: khái niệm về quá trình bao gồm một hệ thống các giai đoạn hoặc chu kỳ.

Tất cả chúng ta đều có lúc chỉ trích các chính sách công. Hầu hết chúng ta đều có ý tưởng về cách chúng có thể tốt hơn. Khi chúng ta tham gia vào các cuộc trò chuyện bình thường về những khiếm khuyết của các chính sách mà chúng ta đưa ra, hoặc nghe những đề xuất nâng cao, khác nhau về lý do tại sao chúng bị khiếm khuyết. Những đề xuất đó có xu hướng liên quan đến quan điểm về các nhà hoạch định chính sách là thiếu hiểu biết hoặc bị lừa hoặc có thể là ác ý. Họ thường thể hiện quan điểm rằng các chính sách sẽ tốt hơn nếu chỉ những người khác nhau có ảnh hưởng nhiều hơn đến chính sách, tất nhiên, bao gồm cả chính chúng ta.

Cuốn sách này dựa trên niềm tin rằng trước khi bạn thực sự có thể bắt đầu đề xuất các chính sách thay thế cho những chính sách mà chúng ta có, hoặc đề xuất các cách hoạch định chính sách thay thế, điều cần thiết là phải cố gắng hiểu chính sách được hoạch định như thế nào. Nhiều đơn thuốc phổ biến để cải thiện chính sách dựa trên những hiểu lầm cơ bản về bản chất của quy trình chính sách. Ví dụ:

■ Quan điểm về sự cần thiết của các nhà hoạch định chính sách để nhận thức rõ hơn về 'sự thật' thường bỏ qua cách các sự kiện thực sự là vấn đề tranh chấp giữa các 'lợi ích' khác nhau.

■ Các đề xuất loại bỏ 'chính trị' khỏi quá trình hoạch định chính sách đã bỏ qua thực tế rằng chính trị không chỉ đơn giản là sự tương tác giữa các chính trị gia.

■ Những tuyên bố về vai trò của các chính trị gia (bao gồm nhiều tuyên bố do chính họ đưa ra) cho thấy rằng họ có nhiều ảnh hưởng hơn đối với quá trình chính sách so với thực tế.

Quan điểm được đưa ra trong cuốn sách này là quy trình chính sách về cơ bản là một quy trình phức tạp và nhiều lớp. Nó thực chất là một quá trình chính trị, nhưng theo nghĩa rộng nhất của thuật ngữ đó. Quy trình chính sách là một quy trình chính trị phức tạp, trong đó có nhiều chủ thể tham gia: các chính trị gia, các nhóm gây áp lực, công chức, các chuyên gia làm việc công và thậm chí đôi khi là những người tự coi họ là những người tiếp nhận chính sách một cách thụ động.

Mô tả và quy định trong phân tích chính sách

Một số nhà phân tích chính sách quan tâm đến việc hiểu sâu hơn về chính sách (analysis of policy); một số quan tâm đến nâng cao chất lượng chính sách (phân tích cho chính sách); và một số quan tâm đến cả hai hoạt động (xem Parsons, 1995, để biết tổng quan về nhiều cách tiếp cận). Hơn nữa, vượt qua sự khác biệt giữa 'phân tích' và 'phân tích cho' chính sách là mối quan tâm đến mục đích và mối quan tâm đến phương tiện , cùng với những người viết quan tâm đến cả hai và không hài lòng về việc tách chúng ra theo cách này. Thật vậy, sau này chúng ta sẽ khám phá những lập luận rằng hai điều này không thể tách rời nhau (xem trang 15-19).

Loại hình nêu trong Hộp 1.1 xác định một loạt các loại phân tích chính sách khác nhau.

Các loại phân tích chính sách khác nhau

Box 1.1

Phân tích chính sách

■ Các nghiên cứu về nội dung chính sách , trong đó các nhà phân tích tìm cách mô tả và giải thích nguồn gốc và sự phát triển của các chính sách cụ thể. Nhà phân tích quan tâm đến nội dung chính sách thường điều tra một hoặc nhiều trường hợp để theo dõi xem một chính sách đã hình thành như thế nào, nó được thực hiện như thế nào và kết quả ra sao. Rất nhiều công việc học thuật tập trung vào các chính sách đơn lẻ hoặc các lĩnh vực chính sách đơn lẻ (chính sách xã hội, chính sách môi trường, chính sách đối ngoại, v.v.).

■ Các nghiên cứu về đầu ra của chính sách , có nhiều điểm chung với các nghiên cứu về nội dung chính sách nhưng thường tìm cách giải thích tại sao mức chi tiêu hoặc cung cấp dịch vụ lại khác nhau (theo thời gian hoặc giữa các quốc gia hoặc chính quyền địa phương ).

■ Các nghiên cứu về quy trình chính sách , trong đó chú ý tập trung vào cách các quyết định chính sách được đưa ra và cách các chính sách được hình thành trong thực tế.

Phân tích chính sách

■ Đánh giá đánh dấu ranh giới giữa phân tích chính sách và phân tích chính sách. Các nghiên cứu đánh giá đôi khi còn được gọi là nghiên cứu tác động vì chúng liên quan đến việc phân tích tác động của các chính sách đối với dân số. Các nghiên cứu đánh giá có thể là mô tả hoặc mô tả .

■ Thông tin cho hoạch định chính sách , trong đó dữ liệu được sắp xếp theo thứ tự để hỗ trợ các nhà hoạch định chính sách đưa ra quyết định. Một xu hướng quan trọng của các nghiên cứu đương đại thuộc loại này thể hiện mối quan tâm thực dụng với 'điều gì hiệu quả', cố gắng đảm bảo rằng chính sách và thực tiễn là 'dựa trên bằng chứng' (Davies, Nutley và Smith (eds), 2000).

■ Vận động quá trình , trong đó các nhà phân tích tìm cách cải thiện bản chất của các hệ thống hoạch định chính sách thông qua việc phân bổ lại các chức năng và nhiệm vụ, và thông qua nỗ lực nâng cao cơ sở cho sự lựa chọn chính sách thông qua việc phát triển các hệ thống lập kế hoạch và các phương pháp tiếp cận mới để đánh giá các phương án. Phần lớn công việc học thuật trong tiểu lĩnh vực 'hành chính công ' có mối quan tâm này.

■ Vận động chính sách , liên quan đến việc nhà phân tích thúc đẩy các lựa chọn và ý tưởng cụ thể trong quy trình chính sách, cá nhân hoặc liên kết với những người khác, có thể thông qua một nhóm gây áp lực.

Kiểu chữ dựa trên những cái được cung cấp bởi Gordon, Lewis và Young (1977) và bởi Hogwood và Gunn (1981, 1984).

Cuốn sách này chủ yếu tập trung vào loại phân tích chính sách thứ ba được xác định trong Hộp 1.1. Tuy nhiên, nhiều nghiên cứu về kết quả đầu ra của chính sách góp phần giúp chúng ta hiểu rõ hơn về quy trình chính sách. Tương tự như vậy, các nghiên cứu đánh giá chú ý nhiều không chỉ đến đầu ra hoặc kết quả của chính sách là gì mà còn đến các câu hỏi về quá trình chính sách đã định hình chúng như thế nào. Điều tương tự cũng có thể xảy ra đối với các nghiên cứu tìm cách cung cấp thông tin cho việc hoạch định chính sách, vì 'điều gì hiệu quả' có thể được xác định bởi cách thức hoạt động của quy trình chính sách. Nhìn chung, để nhắc lại quan điểm đã nêu, thường không dễ để vạch ra ranh giới rõ ràng giữa 'phân tích' và 'phân tích cho' chính sách.

Mong muốn kiểm tra quá trình chính sách hoạt động như thế nào ở nhiều khía cạnh chỉ là một mối quan tâm nhỏ trong giai đoạn từ 1950 đến 1980 khi các nghiên cứu chính sách theo đúng nghĩa của chúng mọc lên như nấm một cách đáng kể. Nếu các chính sách phù hợp có thể được tìm thấy và những khó khăn trong thiết kế của chúng được giải quyết, thì tiến bộ sẽ được thực hiện đối với giải pháp cho các vấn đề của xã hội. Chỉ một thiểu số - những người phân tích cấp tiến về 'Cánh tả' nghi ngờ rằng các chính phủ hiện đại thực sự có ý chí giải quyết vấn đề, và các nhà phân tích cấp tiến về 'Cánh hữu' nghi ngờ về khả năng làm như vậy của họ - nêu lên nghi ngờ và gợi ý rằng cần chú ý hơn nên được trả cho các yếu tố quyết định các quyết định chính sách. Trong khi nhiều nhân vật hàng đầu trong việc phát triển phân tích chính sách chắc chắn đã chuyển đổi giữa quy định và mô tả, nỗ lực tìm ra các giải pháp cơ bản trong chủ nghĩa hiện thực chính trị và tổ chức, thì quy định chiếm ưu thế trong các nghiên cứu chính sách.

Tiền thân ban đầu của cuốn sách này (Ham và Hill, 1984), khi nó được xuất bản lần đầu, tương đối khác thường khi khẳng định rằng việc tập trung vào mô tả, khám phá bản chất của quy trình chính sách, giúp đảm bảo rằng các đề xuất về nội dung chính sách là phù hợp. hoặc về cách thay đổi chính sách nên dựa trên sự hiểu biết về thế giới thực trong đó chính sách được thực hiện. Ngày nay, đó là một lập trường ít đặc biệt hơn nhiều đối với việc nghiên cứu chính sách. Thay vào đó, vấn đề có thể thay vào đó là chủ nghĩa hoài nghi lan rộng đến mức khó có thể tạo ra cơ sở cho việc phát triển các cách tiếp cận phức tạp hơn đối với quy trình chính sách. Điều đó góp phần mở rộng khoảng cách giữa những người thực tế - chính trị gia, công chức, lãnh đạo nhóm gây áp lực, v.v. - những người có công việc kinh doanh là đạt được sự thay đổi chính sách và các nhà phân tích học thuật của quy trình chính sách. Do đó, lập trường của cuốn sách này là khẳng định rằng chúng ta phải tiếp tục cố gắng hiểu quy trình chính sách - cho dù nó có vẻ phi lý hay không thể kiểm soát được đến đâu - như một bước quan trọng đầu tiên hướng tới việc cố gắng đảm bảo việc hoạch định chính sách hiệu quả.

Ý nghĩa của 'chính sách'

Một cuốn sách giáo khoa về quy trình chính sách rõ ràng không thể tránh được vấn đề định nghĩa liên quan đến ý nghĩa của thuật ngữ 'chính sách'. Từ điển của Chambers định nghĩa chính sách là 'một quá trình hành động, đặc biệt là một hành động dựa trên một số nguyên tắc được tuyên bố và tôn trọng'. Định nghĩa đó rõ ràng coi chính sách là một thứ gì đó không chỉ đơn giản là một quyết định: nó thể hiện ý tưởng về hành động - thực sự là hành động hợp lý - vì có liên quan đến một số 'nguyên tắc'. Mỗi ngày

bài phát biểu đôi khi chúng ta nói những điều như 'chính sách của tôi là luôn ...'. Tất nhiên, cuốn sách này viết về chính sách công . Thật thú vị, Từ điển tiếng Anh Oxford mô tả những điều sau đây là 'ý nghĩa sống động chính' của từ 'chính sách': 'Một quá trình hành động được thông qua và theo đuổi bởi một chính phủ, đảng phái, nhà cai trị, chính khách ...'. Chúng tôi trở lại vấn đề này dưới đây.

Những định nghĩa này không giúp chúng ta tiến xa hơn trong việc xác định một chính sách. Có lẽ chúng ta không thể làm gì khác hơn là áp dụng chủ nghĩa thực dụng rất Anh của Cunningham, một cựu công chức hàng đầu của Anh, người đã lập luận rằng 'Chính sách giống như con voi - bạn nhận ra nó khi nhìn thấy nó nhưng không thể dễ dàng định nghĩa nó' (1963, tr. .229). Một cách tiếp cận khá mơ hồ tương tự được Friend và các đồng nghiệp của ông áp dụng, họ cho rằng: 'chính sách về cơ bản là một lập trường mà, một khi được trình bày rõ ràng, sẽ góp phần tạo nên bối cảnh trong đó một chuỗi các quyết định trong tương lai sẽ được đưa ra' (Friend, Power and Yewlett, 1974 , tr.40). Tuy nhiên, những người khác đã tìm cách làm tốt hơn thế. Hộp 1.2 đưa ra một số ví dụ.

định nghĩa về chính sách

Box 1.2

■ Định nghĩa của Heclo về chính sách, giống như từ điển của Chambers được trình bày trong văn bản, nhấn mạnh đến hành động: 'Một chính sách có thể được coi là một quá trình hành động hoặc không hành động hơn là các quyết định hoặc hành động cụ thể' (1972, trang 85).

■ Easton đưa ra một biến thể của điều này, lưu ý rằng 'một chính sách... bao gồm một mạng lưới các quyết định và hành động phân bổ... các giá trị' (1953, trang 130).

■ Jenkins coi chính sách là 'một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau... liên quan đến việc lựa chọn các mục tiêu và phương tiện để đạt được chúng trong một tình huống cụ thể...' (1978, tr. 15).

■ Smith gợi ý rằng 'khái niệm về chính sách biểu thị ... sự lựa chọn hành động hoặc không hành động có chủ ý, chứ không phải là tác động của các lực tương quan': ông nhấn mạnh 'không hành động' cũng như hành động và nhắc nhở chúng ta rằng 'sự chú ý không nên tập trung hoàn toàn vào các quyết định mà tạo ra sự thay đổi, nhưng cũng phải nhạy cảm với những điều chống lại sự thay đổi và khó quan sát bởi vì chúng không được thể hiện trong quá trình hoạch định chính sách bằng việc ban hành luật' (1976, tr. 13).

Các vấn đề định nghĩa do khái niệm chính sách đặt ra cho thấy rất khó để coi nó như một hiện tượng cụ thể và cụ thể. Chính sách đôi khi có thể được xác định dưới dạng một quyết định, nhưng nó thường liên quan đến một trong hai nhóm quyết định hoặc những gì có thể được coi là ít hơn một định hướng. Những nỗ lực trong việc định nghĩa cũng hàm ý rằng rất khó để xác định những dịp cụ thể khi chính sách được đưa ra.

Chúng ta hãy xem xét thêm một chút về hàm ý của thực tế (được nhấn mạnh trong định nghĩa của Easton và Jenkins ở Hộp 1.2) rằng chính sách liên quan đến một quá trình hành động hoặc một loạt các quyết định thay vì chỉ một quyết định. Có một số khía cạnh cho điều này. Đầu tiên, một mạng quyết định, thường có độ phức tạp đáng kể, có thể liên quan đến việc tạo ra hành động. Một mạng lưới các quyết định, diễn ra trong một thời gian dài và vượt xa quá trình hoạch định chính sách ban đầu, có thể tạo thành một phần của mạng lưới.

Khía cạnh thứ hai là chính sách thường không được thể hiện trong một quyết định duy nhất. Nó có xu hướng được định nghĩa theo một loạt các quyết định mà khi được kết hợp với nhau sẽ tạo nên một cách hiểu ít nhiều phổ biến về chính sách là gì.

Thứ ba, các chính sách luôn thay đổi theo thời gian. Những tuyên bố về ý định của ngày hôm qua có thể không giống như của ngày hôm nay, hoặc vì những điều chỉnh gia tăng đối với những quyết định trước đó, hoặc vì những thay đổi lớn về hướng đi. Ngoài ra, kinh nghiệm thực hiện một quyết định có thể phản hồi lại quá trình ra quyết định. Điều này không có nghĩa là các chính sách luôn thay đổi, mà chỉ đơn giản là quy trình chính sách là động chứ không phải tĩnh và chúng ta cần nhận thức được các định nghĩa về vấn đề đang thay đổi.

Thứ tư, do đó, điều quan trọng là không được rơi vào cái bẫy nhìn quá trình chính sách như thể nó tồn tại trên một hoang đảo. Hầu hết các chính sách có khả năng được nghiên cứu trong thế giới hiện đại là những thay đổi đối với các chính sách hiện có. Ngay cả khi họ dường như giải quyết một vấn đề hoặc vấn đề mới, họ sẽ không bao giờ ít bước vào một không gian chính sách đông đúc, tác động và bị ảnh hưởng bởi các chính sách khác. Do đó, như Wildavsky đã nói, 'bất kỳ động thái lớn nào cũng tạo ra một loạt thay đổi, nhiều trong số đó ... chắc chắn sẽ biến đổi bất kỳ vấn đề nào mà ban đầu chúng được cho là phải giải quyết' (1979, trang 71).

Thứ năm, sự phát triển của điểm này là việc ra quyết định chính sách có liên quan, như Hogwood và Gunn (1984) đã nhấn mạnh, với việc cố gắng thực hiện nhiệm vụ khó khăn là 'chấm dứt chính sách' hoặc xác định 'sự kế thừa chính sách' (xem thêm Hogwood và Peters, 1983 ).

Thứ sáu, hệ quả tất yếu của ba điểm cuối cùng là sự cần thiết phải nhận ra rằng việc nghiên cứu chính sách có một trong những mối quan tâm chính của nó là xem xét các quyết định phi quyết định. Đây là điều mà Heclo và Smith đang chỉ ra (xem Hộp 1.2) khi đề cập đến tình trạng không hành động. Người ta lập luận rằng nhiều hoạt động chính trị có liên quan đến việc duy trì hiện trạng và chống lại những thách thức đối với việc phân bổ các giá trị hiện có. Phân tích hoạt động này là một phần cần thiết của việc kiểm tra tính năng động của quá trình chính sách.

Cuối cùng, các định nghĩa được trích dẫn đặt ra câu hỏi liệu chính sách có thể được coi là hành động mà không cần quyết định hay không. Có thể nói rằng một mô hình hành động trong một khoảng thời gian sẽ tạo thành một chính sách, ngay cả khi những hành động này không bị xử phạt nghiêm khắc bởi một quyết định. Dery thậm chí còn đi xa hơn về điểm này để lập luận rằng chúng ta thường có thể viết về 'chính sách nhân tiện... sản phẩm phụ của các chính sách được xây dựng và thực hiện để theo đuổi các mục tiêu khác với mục tiêu của chính sách đang được đề cập' (1999, tr. 165-6). Theo nghĩa này, chính sách có thể được coi là kết quả mà các bên tham gia có thể hoặc không muốn tuyên bố là kết quả của hoạt động có mục đích.

Những người viết về chính sách ngày càng chú ý đến hành động của các chủ thể cấp thấp hơn, đôi khi được gọi là 'quan chức cấp đường phố' (Lipsky, 1980), để hiểu rõ hơn về quy trình chính sách. Có ý kiến cho rằng trong một số trường hợp, chính ở cấp độ này trong hệ thống mà chính sách thực sự được đưa ra. Có vẻ như điều quan trọng là phải cân bằng quan điểm quyết định, từ trên xuống về chính sách với quan điểm định hướng hành động, từ dưới lên. Do đó, các hành động cũng như các quyết định có thể được cho là trọng tâm thích hợp của phân tích chính sách.

Sau đó, chúng ta sẽ khám phá một số vấn đề xung quanh sự phát triển của chính sách, lưu ý các tác giả coi quá trình chính sách bao gồm các giai đoạn hoặc chu kỳ đặc biệt và một tài liệu (bao gồm cả các phiên bản trước của văn bản này) tạo ra sự khác biệt rõ ràng hơn giữa hoạch định và thực hiện chính sách . (xem tr. 19-21). Cách tiếp cận như vậy phụ thuộc rất nhiều vào một phiên bản đã được chấp nhận của định nghĩa của Chambers nêu trên. Nó có thể trái ngược với quan điểm cho rằng trong nhiều khía cạnh, chính sách cần được xem như những gì xảy ra, hơn là những gì các chính trị gia nói sẽ xảy ra.

Quan điểm cho rằng các chính sách có thể chỉ đơn giản là kết quả của các quy trình chính trị và bộ máy quan liêu trái ngược với các khóa học 'hành động được thông qua và theo đuổi' dẫn đến hai chủ đề quan trọng cho việc nghiên cứu quy trình chính sách: (1) mối quan hệ giữa chính sách và chính trị, và (2) quan điểm cho rằng hành động chính trị là (hoặc nên) có mục đích chiếm ưu thế trong nhiều điều được nói và viết về chính sách.

Khám phá sâu hơn về Từ điển tiếng Anh Oxford cho thấy từ 'chính sách' có một lịch sử thú vị bằng tiếng Anh. Trong số những cách sử dụng từ này hiện đã lỗi thời là các quan niệm về chính sách như một 'thủ tục thận trọng, phù hợp hoặc có lợi' và như một 'phương tiện, phương tiện, kế hoạch ... chiến lược, mẹo '. Parsons chỉ ra rằng Shakespeare đã sử dụng 'chính sách' theo nhiều cách khác nhau:

Chính sách bao gồm nghệ thuật ảo tưởng chính trị và lừa bịp. Biểu hiện, vẻ bề ngoài và ảo ảnh là những thứ tạo nên sức mạnh. Shakespeare đã sử dụng các thuật ngữ của triết học Machiavellian ... Quyền lực không thể duy trì hoàn toàn bằng vũ lực. Nó cần, theo nghĩa Machiavellian, chính sách : và 'chính sách đặt trên lương tâm', như người hát rong nói với chúng ta trong Timon of Athens . (Parsons, 1995, trang 14)

Hơn nữa, một số ngôn ngữ, bao gồm cả tiếng Pháp và tiếng Ý, không phân biệt rõ ràng giữa 'chính sách' và 'chính trị'.

Mục đích của chuyến du ngoạn rất ngắn này vào lịch sử ngôn ngữ là để nhấn mạnh không chỉ rằng chính sách đã được coi là một thành phần đơn giản và thiết thực, thậm chí là dối trá, trong chiến lược chính trị mà còn rằng đây có thể vẫn là một cách thích hợp để nghĩ về nó. Chúng ta cần hỏi: điều gì đang được nói khi ai đó nhấn mạnh rằng họ có chính sách? Có thể họ không chỉ cố gắng thuyết phục chúng ta rằng họ đang hành động hiệu quả và có mục đích? Edelman (1971, 1977, 1988) đã dành sự quan tâm đáng kể cho việc sử dụng khái niệm chính sách mang tính biểu tượng. Hơn nữa, ngay cả khi mọi người có thể thuyết phục chúng tôi, chúng tôi vẫn cần đặt câu hỏi: ý nghĩa của chính sách của họ là gì? Các hiện tượng như chuyên gia tuyên bố 'chính sách cơ hội bình đẳng' đặc biệt cần giải nén theo cách này. Khái niệm ở đây cho rằng các chính sách là 'tuyên bố' đưa chúng ta trở lại với định nghĩa đơn giản nhất trong từ điển, đó là khi chúng ta (và cũng giống như các chính trị gia) nói rằng chúng ta có một 'chính sách', theo một nghĩa nào đó, chúng ta đang đưa ra tuyên bố có 'tài sản'.

Một đặc điểm của diễn ngôn hiện đại về chính sách là các chính trị gia nên có chính sách - để các cử tri có thể đưa ra lựa chọn - và các chính phủ nên ban hành các chính sách đó một cách có hệ thống. Ở trên đã gợi ý rằng chính sự nổi lên của nghiên cứu chính sách đã bị chi phối bởi quan điểm đó, và nhiều đóng góp cho phân tích chính sách được thúc đẩy bởi mong muốn hỗ trợ quá trình hoạch định chính sách hợp lý. Tuy nhiên, các chính trị gia không nhất thiết phải nhìn nhận vai trò của họ theo cách này - đối với họ, quyền lực có thể quan trọng hơn chính sách, và quyền lực có thể được sử dụng cho mục đích cá nhân hơn là cố gắng giải quyết vấn đề theo cách được giả định trong các cuộc thảo luận về phân tích chính sách.

Do đó, điều cần được hiểu khi chúng ta xem xét quá trình chính sách là mặc dù khái niệm về chính sách là mơ hồ và khó nắm bắt, nhưng nó vẫn được sử dụng rộng rãi để đề xuất một quá trình hợp lý. Người đọc cần phải nghi ngờ về cách viết cho rằng quá trình hoạch định chính sách được tổ chức và có các mục tiêu cụ thể là điều hiển nhiên. Nó có thể được mong muốn rằng nó phải như thế này, nhưng nó có thực sự như vậy hay không phải là một vấn đề cần nghiên cứu.

Chính sách cộng đồng

Từ điển tiếng Anh Oxford về chính sách được trích dẫn ở trên đề cập đến hành động 'bởi một chính phủ, đảng phái, nhà cai trị, chính khách, v.v.'. Nhưng nó tiếp tục lưu ý cách sử dụng riêng tư hơn của 'bất kỳ quá trình hành động nào được chấp nhận là có lợi hoặc phù hợp'. Cần lưu ý rằng các cá nhân đôi khi nói về việc áp dụng 'chính sách '. Các tổ chức của tất cả các loại thường xuyên làm như vậy. Cuốn sách này viết về 'chính sách công'. Có điều gì khác biệt về bản chất về định nghĩa phát sinh từ thực tế là chính nhà nước hoặc các tổ chức nhà nước được coi là những người hoạch định chính sách? Câu trả lời cho điều đó chắc chắn là 'không' khi có liên quan đến các đặc điểm đơn giản của chính sách, nhưng 'có' khi có những tuyên bố đặc biệt về tính hợp pháp của chính sách nhà nước và tính ưu việt của nó so với các chính sách khác. Điều này đặt chúng ta vào hai khó khăn - một là về bản chất của nhà nước, hai là về những biện minh đặc biệt được sử dụng cho vai trò của nhà nước như một nhà cung cấp các chính sách.

Định nghĩa cơ bản của nhà nước là một tập hợp các thể chế có quyền lực vượt trội đối với một lãnh thổ cụ thể. Nó có thể được định nghĩa theo cả các thể chế tạo nên nó và các chức năng mà các thể chế này thực hiện. Các thể chế nhà nước bao gồm các cơ quan lập pháp, bao gồm các hội đồng quốc hội và các cơ quan làm luật cấp dưới; các cơ quan hành pháp, bao gồm văn phòng chính phủ và các cơ quan nhà nước; và các cơ quan tư pháp - chủ yếu là tòa án - chịu trách nhiệm thực thi và, thông qua các quyết định của mình, xây dựng luật. Các cơ quan nhà nước được đặt ở nhiều cấp độ khác nhau - quốc gia, khu vực và địa phương.

Nhưng cũng có những thể chế siêu nhà nước hoạt động, ở một mức độ nào đó, như những nhà nước siêu cấp. Những tổ chức này bao gồm cả các tổ chức quốc tế - Liên Hợp Quốc, Tổ chức Thương mại Thế giới, v.v., những tổ chức có thể tìm cách áp đặt các chính sách đối với các quốc gia - và các tổ chức như Liên minh Châu Âu hoạt động khá cụ thể với tư cách là những nhà lập pháp siêu quốc gia. Thực tế là sức mạnh vượt trội này đang gây tranh cãi và ở một mức độ nào đó

thách thức của các quốc gia dân tộc đưa ra một lời nhắc nhở về thực tế là nhiều quốc gia đã trải qua một quá trình đấu tranh để đạt được vai trò tối cao hợp pháp . Các thể chế khác nhau đáng kể về mức độ tự do mà chúng được hưởng từ các cơ quan trung ương.

Việc xác định một tổ hợp các thể chế cấu thành nên nhà nước gây ra một sự phức tạp khác. Điều này có nghĩa là nhà nước có thể hoạt động thông qua các thể chế có nhiều đặc điểm được coi là tư nhân hơn là công cộng. Trong quá khứ, đặc biệt là trong những năm đầu thành lập nhà nước, các bang đã thuê quân đội đánh thuê, thu thuế theo hợp đồng phụ và thực thi pháp luật được ủy quyền cho các nam tước địa phương, gần như tự trị. Ở nhiều quốc gia sơ khai, toàn bộ bộ máy chính quyền ban đầu không hơn gì một phần mở rộng của gia đình hoàng gia. Ở các xã hội khác, việc thành lập một hệ thống chính quyền tập trung có rất nhiều quan hệ đối tác giữa chính quyền và cơ quan tôn giáo.

Biểu hiện hiện đại của hiện tượng được thảo luận trong đoạn cuối là một sự chuyển đổi có chủ ý sang việc ủy quyền những gì đã được chấp nhận là các chức năng của chính phủ. Điều này ngụ ý là một hợp đồng giữa chính phủ và một cơ quan 'tư nhân' để vận hành tất cả hoặc một phần dịch vụ công. Điều này thường được trình bày đơn giản như một cơ chế để 'thực hiện' chính sách với việc hoạch định chính sách vẫn nằm trong tay chính phủ, nhưng ở phần sau của cuốn sách này, sẽ chỉ ra rằng sự phân biệt giữa hoạch định/thực hiện chính sách này không dễ dàng rút ra được. Việc ủy quyền cho một hoạt động chính, đặc biệt là hoạt động độc quyền, có xu hướng kéo theo một số thay đổi về kiểm soát đối với chính sách. Một hiện tượng liên quan là quan hệ đối tác công/tư trong đó các nguồn lực được rút ra từ cả nguồn thu công và nguồn tư nhân; kiểm soát chính sách rõ ràng là đặc biệt có khả năng được chia sẻ trong những trường hợp này. Cuối cùng, khi giới thiệu chủ đề này, từ 'riêng tư' đã được cố tình đặt trong dấu phẩy đảo ngược. Giống như khái niệm 'công chúng', điều này khó xác định khi có mối quan hệ đối tác phức tạp giữa các yếu tố khác nhau, bao gồm cả các yếu tố nhà nước. Hơn nữa, 'tư nhân' không nhất thiết ám chỉ một tổ chức tư nhân kiếm lợi nhuận - về mặt này, các thể chế đưa các tổ chức tự nguyện vào liên kết với nhà nước có thể được coi là cách để nhà nước và xã hội hội nhập hơn nữa và tăng cường sự tham gia dân chủ.

Những rắc rối này, phát sinh từ tầm quan trọng ngày càng tăng của các cơ quan siêu nhà nước và từ những thay đổi bên trong quốc gia dân tộc (đôi khi được mô tả là sự 'rỗng ruột' của nhà nước - xem Milward, Provan và Else, 1993) đã khiến nhiều nhà văn đương thời lên tiếng. của một phong trào từ 'chính phủ' sang 'quản trị'. Richards và Smith do đó nói:

'Quản trị' là một nhãn mô tả được sử dụng để làm nổi bật bản chất thay đổi của quy trình chính sách trong những thập kỷ gần đây. Đặc biệt, nó giúp chúng ta nhạy cảm với sự đa dạng ngày càng tăng của các địa hình và các chủ thể liên quan đến việc hoạch định chính sách công. Vì vậy, nó đòi hỏi chúng ta phải xem xét tất cả các tác nhân và địa điểm ngoài 'nhà điều hành cốt lõi' tham gia vào quá trình hoạch định chính sách. (Richards và Smith, 2002, trang 2)

Định nghĩa đó có lẽ không nhấn mạnh đầy đủ đến các vấn đề siêu nhà nước, tức là các chủ thể chủ chốt có thể ở bên ngoài cũng như bên trong nhà nước dân tộc. Có một cuộc tranh luận về tầm quan trọng của toàn cầu hóa và sự phát triển của các thể chế quản lý quốc tế đối với quản trị đương đại (xem Pierre, 2000).

Pierre và Peters khám phá việc sử dụng thuật ngữ 'quản trị', gợi ý rằng nó gây nhầm lẫn vì nó được sử dụng để mô tả các hiện tượng thực nghiệm và khám phá cách các hiện tượng đó vận hành (2000, trang 12). Một số tác giả nhấn mạnh nhu cầu chuyển đổi từ chính phủ sang quản trị vì những thực tế mới, trong khi những người khác sử dụng thuật ngữ này để phân tích các quá trình đang thực sự thay đổi như thế nào.

Richards và Smith (2002) cũng mô tả cách thức những bước phát triển này làm cho quy trình chính sách trở nên phức tạp hơn khi chuyển sang 'trạng thái hậu hiện đại' (xem Hộp 1.3). Cách sử dụng này đã được những người khác áp dụng (ví dụ, xem Bogason, 2000). Tuy nhiên, độc giả cần cẩn thận với cụm từ 'hậu hiện đại', được sử dụng theo nhiều cách khác nhau. Trong khi trong bối cảnh này, nó chỉ đơn giản đề cập đến các nguồn phức tạp mới cho việc phân tích quy trình chính sách, thì một cách sử dụng khác của hậu hiện đại lại đưa ra một thách thức về phương pháp luận, điều này không hề tiềm ẩn đối với công thức này. Điều này được khám phá sau.

Hộp 1.3

Nhà nước Weberian so với nhà nước hậu hiện đại

Nhà nước quan liêu Weberian

Chính phủ

Thứ bậc (Weberian)

Sức mạnh (1): trò chơi có tổng bằng không

Sức mạnh (2): tập trung

tinh hoa

Đơn nhất, tập trung, nguyên khối

tình trạng

Mạnh mẽ, điều hành trung tâm

Rõ ràng dòng trách nhiệm

Nhà nước kiểm soát trung ương

Đặc tính dịch vụ công đồng nhất duy nhất

Một trạng thái hậu hiện đại

quản trị

Heterarchy (mạng, v.v.)

Sức mạnh (1): trò chơi có tổng dương

Sức mạnh (2): khuếch tán

đa nguyên

Nhà nước phi tập trung, manh mún, rỗng ruột

giám đốc điều hành phân khúc

Đường trách nhiệm mờ nhạt/mơ hồ Chỉ đạo trung ương của nhà nước Văn hóa dịch vụ không đồng nhất

Lưu ý : các khái niệm tiềm ẩn trong ý tưởng về nhà nước Weberian được giải thích ở trang 199-202.

Nguồn: Richards và Smith, 2002, tr. 36, Bảng 2.2. Được phép của Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Nghiên cứu quá trình chính sách

Là một vấn đề đối với nghiên cứu học thuật, việc khám phá quy trình chính sách rõ ràng nhất là một phần của nghiên cứu chính trị hoặc khoa học chính trị. Ở đây, chúng ta quan tâm đến việc giải thích các kết quả đầu ra của chính trị - khía cạnh 'như thế nào' trong định nghĩa ngắn gọn của Lasswell về nghiên cứu chính trị là về 'ai nhận được gì, khi nào, như thế nào' (1936). Đồng thời, phần lớn nghiên cứu về chính trị là về cách giành được và sử dụng quyền lực, mà không đề cập đến các kết quả đầu ra, mà nó liên quan nhiều đến các cuộc bầu cử, quy trình lập pháp, v.v.

Bất kỳ cuộc thảo luận nào về quy trình chính sách công cần phải dựa trên sự xem xét sâu rộng về bản chất của quyền lực trong nhà nước. Bất kỳ sự cân nhắc nào về cách thức hoạt động của quá trình sẽ có xu hướng liên quan đến các mệnh đề về việc ai là người thống trị. Bỏ qua điều này, trong các tuyên bố về quy trình chính sách, sẽ có xu hướng hàm ý rằng không có yếu tố chi phối trong tiểu bang. Bản thân đó là một lập trường về chủ đề gây tranh cãi nhiều này, phù hợp với quan điểm đa nguyên rằng quyền lực được trải đều và tranh chấp công khai. Điều này đã bị phản đối rộng rãi bởi các quan điểm dựa trên lý thuyết của chủ nghĩa Mác hoặc lý thuyết ưu tú, coi quyền lực là một cấu trúc rất đặc biệt hoặc gợi ý rằng sự thống trị gắn liền với bản chất của bộ máy nhà nước.

Một yếu tố quan trọng trong tranh cãi về kiểm soát nhà nước liên quan đến bản chất của chính quyền lực. Điều này sẽ được khám phá thêm trong chương tiếp theo. Tranh luận về nhà nước, về quyền lực có quan hệ mật thiết với tranh luận về dân chủ. Nhìn chung, có một xung đột về mức độ có thể xác định, trong xã hội đang được xem xét kỹ lưỡng - trong phần lớn tài liệu tiếng Anh, tất nhiên đó là Hoa Kỳ hoặc Anh - một hệ thống quyền lực đối với nhà nước. có thể được coi là hợp lý theo một số tiêu chí cho một nền dân chủ. Trong khi các nhà khoa học chính trị hiện đại nhận ra các vấn đề về việc thực hiện bất kỳ mô hình dân chủ lý tưởng nào, vẫn có những quan điểm khác nhau về phạm vi mà bất kỳ hệ thống cụ thể nào cung cấp cho sự tham gia của công chúng. Đôi khi những khác biệt này dường như không hơn gì những cuộc tranh luận về việc cái chai đầy một nửa hay cạn một nửa. Tuy nhiên, đã có sự chia rẽ mạnh mẽ giữa phe đa nguyên, có quan điểm lạc quan về dân chủ, đặc biệt là dân chủ Mỹ, và phe tân Mác-xít hoặc tinh hoa nhấn mạnh, ví dụ, sự thống trị của 'tổ hợp công nghiệp-quân sự' (Mills, 1956).

Sau khi đã xác định việc nghiên cứu quá trình chính sách có liên quan mật thiết đến nghiên cứu chính trị như thế nào, thì cần lưu ý, mà không đi quá sâu vào lập luận , các vấn đề về việc áp dụng một quan điểm quá hạn chế về 'chính trị'. Hay, khi khám phá ý nghĩa của 'phân tích chính trị', đưa ra quan điểm sau:

chính trị nên được xác định theo cách bao trùm toàn bộ lĩnh vực xã hội. Hàm ý của điều này là các sự kiện, quy trình và thực tiễn không nên được dán nhãn là 'phi chính trị' hoặc 'ngoài chính trị' chỉ đơn giản dựa trên bối cảnh hoặc bối cảnh cụ thể mà chúng xảy ra. Tất cả các sự kiện, quy trình và thực tiễn xảy ra trong lĩnh vực xã hội đều có khả năng mang tính chính trị và do đó, có thể tuân theo phân tích chính trị. Theo định nghĩa này, lĩnh vực của chính phủ không mang tính chính trị bẩm sinh hơn là lĩnh vực văn hóa, luật pháp hoặc lĩnh vực nội địa. (Hay, 2002, tr. 3)

Từ đó Hay tiếp tục lập luận về sự cần thiết của phân tích chính trị bao gồm cả 'các biến số ngoài chính trị', chẳng hạn như liên quan đến các quá trình kinh tế và văn hóa. Do đó, ông lập luận: “Các nhà phân tích chính trị không thể đơn giản để việc phân tích kinh tế cho các nhà kinh tế học, lịch sử cho các nhà sử học, v.v.” (ibid., tr. 4). Nhưng cũng cần phải lật ngược lập luận đó theo hướng khác và thừa nhận rằng các nhà kinh tế học, sử gia, v.v. có thể đóng góp vào sự hiểu biết về quy trình chính sách.

Trong một số phần của cuốn sách này, người ta sẽ chú ý đến những lập luận về bản chất của quy trình chính sách bắt nguồn từ kinh tế học: những lập luận về mức độ mà nó có thể giúp chúng ta hiểu được quy trình chính sách nếu chúng ta xác định được một số hoặc tất cả những người tham gia vào nó với tư cách là 'các diễn viên hợp lý' theo sở thích của họ và tham gia vào các hình thức chơi trò chơi, có nhiều điểm chung với cách các nhà kinh tế học phân tích hành vi của con người trong 'thị trường'. Chúng ta cũng sẽ phải xem xét một loại kinh tế học rất khác vốn xem việc ra quyết định được quyết định bởi các lực lượng kinh tế hùng mạnh.

Một ngành học khác góp phần vào sự hiểu biết về quá trình chính sách là xã hội học. Có thể lập luận rằng phân tích hành vi chính trị là xã hội học chính trị. Nhưng hoàn toàn khác với điều đó, xã hội học về các tổ chức đóng góp quan trọng vào việc nghiên cứu quá trình chính sách, bởi vì hầu hết việc hoạch định chính sách diễn ra bên trong các tổ chức. Xã hội học tổ chức đặc biệt quan trọng đối với việc diễn giải quá trình chuyển hóa chính sách thành hành động, khám phá các vấn đề về hành vi của người lao động trong các tổ chức phức hợp (trong đó các cơ quan hành chính nhà nước chiếm tỷ lệ lớn).

Điều quan trọng cần nhấn mạnh là không có lý do gì để cho rằng việc nghiên cứu các quy trình chính sách là khác với bất kỳ doanh nghiệp nghiên cứu khoa học xã hội nào khác. Tuy nhiên, cần phải nói thêm một chút về cách thức mà các đặc điểm của quy trình chính sách đặt ra những vấn đề nhất định cho nghiên cứu.

Đối tượng nghiên cứu thường là một chuỗi các sự kiện duy nhất. Điều này có nghĩa là sẽ có rất ít phạm vi để thử nghiệm nghiên cứu trước đó bằng cách tìm kiếm một tình huống trong đó một quá trình được sao chép. Các thử nghiệm chính sách rất hiếm, và khi chúng xảy ra, chúng không nhất thiết phải được thiết lập theo cách giúp cho việc đánh giá nghiên cứu trở nên dễ dàng (Bulmer (ed.), 1987; Booth, 1988). Môi trường chính trị mà chúng được tiến hành có nghĩa là chúng rất khó có thể chạy theo con đường của mình nếu không có những điều chỉnh liên tục. Khi chúng xảy ra, chính thực tế là chúng không điển hình đã giới hạn những bài học có thể rút ra từ chúng. Hơn nữa, tác động của sự hiện diện của các nhà nghiên cứu đối với hành vi của đối tượng được nghiên cứu cũng sẽ làm sai lệch ấn tượng mà họ đưa ra về các quy trình.

Các nghiên cứu về quy trình chính sách thường là các nghiên cứu tình huống, sử dụng các phương pháp định tính. Khi các phương pháp định lượng được sử dụng, chúng có khả năng giải quyết tác động, từ đó các khoản khấu trừ có thể được đưa trở lại quy trình. Có lẽ lý tưởng ở đây là sự kết hợp giữa quan sát định tính quá trình với nghiên cứu định lượng về tác động.

Một lĩnh vực nghiên cứu chính sách mà các phương pháp định lượng được sử dụng để đánh giá các quá trình là trong các nghiên cứu so sánh. Nhiều nghiên cứu như vậy đã tìm cách giải thích các hoạt động tương tự ở các quốc gia khác nhau (hoặc chính quyền địa phương khác nhau) bằng cách tham khảo các biến số theo ngữ cảnh - dữ liệu nhân khẩu học, dữ liệu kinh tế, thông tin về mức độ hỗ trợ cho các vị trí chính trị cụ thể, v.v. Sẽ có một số thảo luận về những điều này trong Chương 6. Chúng đã đóng một vai trò quan trọng trong việc đánh giá một số giả thuyết rộng rãi về hệ thống điện nhưng chúng vẫn chưa giải thích được nhiều điều.

Có nhiều hoạt động liên quan rất khó quan sát. Điều này đưa chúng ta trở lại vấn đề quyền lực. Thực tế là nhiều quy trình quyền lực là bí mật - thực sự, chính sự thành công của chúng có thể phụ thuộc vào việc chúng được như vậy - được thừa nhận trong nhiều cách diễn đạt thông tục ('quyền lực đằng sau ngai vàng', 'tủ bếp', 'éminence grise ' ) . Bí mật chính thức được sử dụng công khai để biện minh cho việc hạn chế quyền truy cập vào các tình huống hoặc dữ liệu cần thiết để đánh giá các quy trình chính sách. Còn nhiều điều nữa chỉ được giữ bí mật mà không có bất kỳ nỗ lực nào để đưa ra lời biện minh cho việc làm đó.

Do đó, các nhà phân tích các quy trình chính sách bị ném trở lại vào các phương pháp phải liên quan đến suy luận từ dữ liệu mà họ có thể bảo mật. Họ cũng thấy mình trong những tình huống mà - giống như các nhà báo - họ không thể xác thực những phát hiện của mình bằng cách tiết lộ nguồn tin của họ. Tất cả các nhà khoa học xã hội đều cởi mở với những lời buộc tội rằng các lý thuyết và hệ tư tưởng của họ khiến họ có những diễn giải cụ thể về dữ liệu của họ. Những người nghiên cứu quy trình chính sách đặc biệt dễ bị tổn thương trước cáo buộc này.

Một cách thú vị để cố gắng giải quyết vấn đề này là công khai thừa nhận giá trị của các hệ quy chiếu cạnh tranh và sau đó khám phá một nghiên cứu điển hình bằng cách sử dụng mỗi hệ như một lăng kính thay thế (có khả năng khuếch đại một số phần của đối tượng và che khuất những phần khác). Việc sử dụng cách tiếp cận này của Allison (1971) được xem xét trong Chương 7 (xem trang 116). Một số nhà văn khác đã làm theo hướng dẫn của Allison, sử dụng các mô hình khác nhau. Một mối quan tâm đặc biệt là cố gắng đánh giá bằng chứng cho việc diễn giải các quy trình chính sách sẽ được thảo luận trong chương tiếp theo, như là những quy trình khá cởi mở và cạnh tranh hoặc là những quy trình được cấu trúc chặt chẽ hoặc thiên về lợi ích của các chủ thể hoặc lợi ích cụ thể (Ham , 1992; Blowers, 1984; Hill, Aaronovitch và Baldock, 1989).

Trong các ngành khoa học xã hội và chính trị, chúng tôi nhận ra mức độ phức tạp, sự thay đổi và ý thức của các chủ thể mà chúng tôi đang nghiên cứu đã giới hạn phạm vi của chúng tôi đối với việc thiết lập các khái quát hóa. Chúng tôi cũng nhận ra rằng, đặc biệt là trong một lĩnh vực như nghiên cứu chính sách, chúng tôi không thể sử dụng các phương pháp thực nghiệm và chúng tôi thường phải sử dụng các kỹ thuật định tính để nghiên cứu các hiện tượng. Do đó, trong khi nghiên cứu về quá trình chính sách được khẳng định là một ngành học thuật (Lasswell, 1951, 1968, 1970) cần dựa trên những đóng góp tích cực hơn cho việc phân tích chính sách, thì không cần phải lạm dụng sự khác biệt đó . Mọi người mô tả bởi vì họ muốn kê đơn. Ngược lại, những người cống hiến trực tiếp cho đơn thuốc sẽ luôn muốn bắt nguồn từ những gì họ phải nói trong sự đánh giá thực tế về những gì 'là', cho dù xuất phát từ các nghiên cứu học thuật hay từ kinh nghiệm thực tế của chính họ. Tuy nhiên, một số cuốn sách đã đưa quan sát này đi xa hơn để đặt ra thách thức đối với những nỗ lực khái quát hóa quy trình chính sách. Thách thức này được xem xét trong phần tiếp theo.

Thách thức của chủ nghĩa hậu hiện đại đối với việc nghiên cứu quá trình chính sách

Một số nhà lý thuyết (những người ở đây được gọi là 'người theo chủ nghĩa hậu hiện đại') lập luận rằng không thể phân biệt giữa 'phân tích' và 'phân tích cho' chính sách. Điểm khởi đầu cho lập luận của họ là một quan điểm mà ít nhà khoa học xã hội hiện thực sẽ phản đối, cụ thể là khi chúng ta cố gắng nghiên cứu một chủ đề mà chúng ta có quan điểm mạnh mẽ về điều 'nên' xảy ra, điều đó có thể làm sai lệch cách giải thích của chúng ta về điều gì sẽ xảy ra. Khi đó, sự bóp méo đó thậm chí còn có nhiều khả năng xảy ra hơn nếu chúng ta gặp khó khăn trong việc phát triển một phương pháp cho công việc của mình, phương pháp cho phép thiết lập các sự thật không thể chối cãi. Tất nhiên, những gì chúng ta phải đối mặt ở đây là những vấn đề về mức độ mà các nghiên cứu xã hội hoặc chính trị có thể được gọi là 'khoa học'. Trong các cuộc tranh luận bằng tiếng Anh về tuyên bố rằng khoa học xã hội là khoa học, cốt lõi của cuộc tranh luận là về mức độ mà các phương pháp 'thực chứng' có thể được sử dụng, liên quan đến việc xây dựng và kiểm tra các giả thuyết. Những khó khăn khi thực hiện điều này một phần là các vấn đề thực tế về mức độ có thể thiết lập các tình huống thử nghiệm và kiểm soát một số biến số để có thể kiểm tra tác động của các biến số khác. Những vấn đề này được giải quyết bởi những người đăng ký các phương pháp tiếp cận thực chứng bằng cách tìm kiếm các tình huống trong đó có sự khác biệt giữa các địa điểm nghiên cứu về mức độ hiện diện của các biến chính. Các phương pháp thống kê tinh vi được sử dụng để phân loại tác động của sự kết hợp phức tạp của các biến số. Nhưng có những vấn đề khác. Khi chúng ta cố gắng phát triển những lời giải thích về những gì mọi người làm, chúng ta cần lưu ý rằng họ có những lời giải thích riêng về hành vi của họ; và hành vi của họ bị ảnh hưởng bởi cách họ nghĩ và nói về những gì họ đang làm. Sau đó, chúng ta cũng không được quên rằng bản thân các nhà nghiên cứu là những người đang phát triển các giả thuyết về người khác. Do đó, họ không chỉ mang lại thành kiến cho nghiên cứu của mình mà còn có khả năng ở trong những tình huống mà quan điểm của họ và những gì họ đang làm sẽ được truyền đạt tới những người có hoạt động mà họ đang nghiên cứu và do đó sẽ ảnh hưởng đến hành vi trong tương lai. Trong khi ngay cả trong khoa học vật lý cũng có một số vấn đề về mối quan hệ giữa các nhà nghiên cứu và 'vật chất' mà họ nghiên cứu, thì trong khoa học xã hội, những vấn đề này là cơ bản. Các đối tượng của nghiên cứu có thể hiểu những gì đang được đưa ra giả thuyết và có thể phản ứng với điều đó.

Do đó, khái niệm về 'khoa học chính sách' theo chủ nghĩa thực chứng đã bị tấn công. Các nhà lý thuyết theo chủ nghĩa hậu hiện đại lập luận rằng khi báo cáo 'sự thật', người quan sát là người định hình tích cực cả thông điệp được gửi và thông điệp nhận được. Nông dân lập luận rằng:

quan điểm cho rằng khoa học xã hội là vấn đề tích lũy kiến thức thông qua công việc của chủ thể con người quan sát một cách trung lập hành động và tương tác của các đối tượng - để cho các sự kiện tự nói lên - là không thể chấp nhận được. (Nông dân, 1995, tr. 18)

Một người đóng góp quan trọng khác cho tài liệu này, Fischer, trong khi thích coi tác phẩm của mình là người theo chủ nghĩa hậu kinh nghiệm hơn là người theo chủ nghĩa hậu hiện đại, đã mô tả

cách tiếp cận như là 'Một định hướng nhận thức luận tìm cách vượt ra khỏi quan niệm về thực tại "khách quan chủ nghĩa" (2003, tr. 12). Điều này có nghĩa là sự từ chối 'kiên quyết' của

ý tưởng rằng một sự hiểu biết thống nhất về phương pháp khoa học có thể được áp dụng cho tất cả các câu hỏi nghiên cứu. Cơ sở của lập luận này là sự bác bỏ khả năng tồn tại của một từ vựng quan sát trung lập có thể được sử dụng để kiểm tra và chứng minh hoặc làm sai lệch các biến giải thích một cách thuyết phục. (Fischer, 2003, trang 13)

Đối với những người theo chủ nghĩa hậu hiện đại, ngôn ngữ mà bằng chứng được báo cáo là rất quan trọng. Cấu trúc xã hội của thực tại liên quan đến diễn ngôn và sự trình bày của 'văn bản' trong đó các vấn đề về cách sử dụng ngôn ngữ là cốt lõi của lập luận hậu hiện đại. Đối với Nông dân:

Thông diễn học (nghiên cứu về mối quan hệ giữa lý trí, ngôn ngữ và tri thức) liên quan đến văn bản; nó liên quan đến việc diễn giải, với ý nghĩa cụ thể, với việc đạt được tính dễ hiểu. Các văn bản, trong trường hợp này, có thể là văn bản viết hoặc văn bản dưới hình thức thực tiễn xã hội, thể chế, hoặc các sắp xếp, hoặc hoạt động khác. (Nông dân, 1995, 21)

Người ta lập luận rằng những gì liên quan là diễn giải phản thân. Do đó, như Yanow diễn đạt nó:

một điểm khác biệt chính giữa diễn giải và chủ nghĩa thực chứng là chủ nghĩa thực chứng tập trung vào ý nghĩa. Khi áp dụng vào phân tích chính sách và thực thi, nó yêu cầu chúng ta đặt câu hỏi: Chính sách có nghĩa là gì? Đối với ai, ngoài những người soạn thảo và thực hiện, nó có ý nghĩa gì? và Các cách hiểu khác nhau về ý nghĩa ảnh hưởng như thế nào đến việc thực thi chính sách? Đây là những loại câu hỏi cần được trả lời liên quan đến các chính sách cụ thể . Ngoài ra còn có một bộ câu hỏi về các quy trình tổng quát hơn, phổ biến đối với nhiều tình huống, nhờ đó các chính sách thu được và chuyển tải ý nghĩa của chúng. Hỏi 'làm thế nào' một chính sách có nghĩa là hỏi làm thế nào một chính sách tích lũy ý nghĩa; nơi ý nghĩa trú ngụ; cách chúng được truyền đến và giữa các bên liên quan chính sách khác nhau; làm thế nào chúng được chia sẻ hoặc không được chia sẻ; làm thế nào chúng có thể bị phá hủy. (Yanow, 1993, trang 41; xem thêm Yanow, 1996, để phát triển quan điểm này)

Fox và Miller (1995, Chương 5) đưa ra một cuộc tấn công đặc biệt thẳng thắn vào cách mà những 'diễn ngôn' này trong phân tích chính sách công được sử dụng để bảo vệ lợi ích. Họ ủng hộ những tuyên bố của 'các nhà nữ quyền và những người khác' rằng diễn ngôn Khai sáng chỉ đơn giản là 'những lời cầu xin đặc biệt của các tầng lớp đặc quyền da trắng, sở hữu, gia trưởng, lấy châu Âu làm trung tâm'.

Khi đó, ở mức mạnh nhất, quan điểm hậu hiện đại thách thức mọi nỗ lực nhằm khái quát hóa quy trình chính sách. Một số quan sát về ý nghĩa của điều này, nhận ra mối liên hệ giữa tài liệu cụ thể này và các tài liệu liên quan khác, được trình bày trong Hộp 1.4. Nó thường không rõ ràng trong

bài viết của 'người theo chủ nghĩa hậu hiện đại' này cho dù người ta chỉ lập luận rằng cần phải chú ý nhiều hơn đến diễn ngôn, và nhu cầu giải cấu trúc các diễn ngôn chi phối, hay liệu một lập trường hoàn toàn theo chủ nghĩa tương đối đang được thực hiện. Trong nhiều bài viết của chủ nghĩa hậu hiện đại, người ta nhấn mạnh đến nhu cầu 'dân chủ hóa diễn ngôn' (Drysek, 1990; Fox và Miller, 1995; Fischer, 2003). Điều này đặc biệt quan trọng đối với các vấn đề về bằng chứng trong phân tích chính trị. Rõ ràng, việc chấp nhận các tuyên bố về sự thật bị ảnh hưởng bởi các diễn ngôn chi phối; câu hỏi đặt ra là liệu có phù hợp để sử dụng lập luận đó chống lại tất cả khoa học thực chứng hay không (như Fischer đã làm, 2003, trang 125). Phương án thay thế cho khoa học xã hội chủ nghĩa kinh nghiệm được đưa ra từ quan điểm này thay thế những tuyên bố chân lý bằng sự đồng thuận bắt nguồn từ các quan điểm cạnh tranh (ibid., p. 131). Nếu trường hợp thứ hai xảy ra thì bất kỳ diễn ngôn nào của những người bị áp bức đều có khả năng bị bác bỏ giống như diễn ngôn của những người thống trị. Thật kỳ lạ là mối quan tâm công khai triệt để của Fischer dường như không liên quan đến việc không thay thế các diễn ngôn chiếm ưu thế bằng những diễn ngôn dựa trên bằng chứng tốt hơn, chẳng hạn như nghèo đói hoặc phân biệt đối xử mà là thêm chúng vào 'tháp babel'. Điều này không chỉ liên quan đến một kỳ vọng phi thực tế về việc đạt được một diễn ngôn dân chủ, mà còn là một cách tiếp cận bằng chứng tương đối. Fischer phản bác lập luận thứ hai bằng cách tấn công chủ nghĩa giáo điều của những người tuyên bố đã tìm ra sự thật. Nhưng đó đúng hơn là một câu trả lời trong phòng tranh luận. Chắc chắn không chỉ đơn giản là một trong hai/hoặc sự lựa chọn giữa thuyết giáo điều và thuyết tương đối.

Box 1.4

Thách thức của chủ nghĩa hậu hiện đại trong những hình thức cực đoan nhất của nó

Tại một trường đại học mà tác giả thỉnh thoảng đến thăm, một loạt các bài báo hay về giáo dục được trưng bày ở lối đi dẫn đến một trong các lối vào. Một trong số đó là câu trích dẫn của Nietzsche, một trong những người sáng lập khá lâu đời của chủ nghĩa hậu hiện đại: 'Không có sự thật, chỉ có những diễn giải'. Tác giả rất muốn thêm một nhận xét graffiti: 'nếu bạn tin vào điều này, đừng bận tâm tiếp tục vào trường đại học', vì ở dạng tuyệt đối, nó khiến mọi nỗ lực hiểu thế giới trở nên vô nghĩa. Dawkins (2003) đưa ra thách thức đối với quan điểm này từ góc nhìn của nhà khoa học. Nhưng liên quan đến những mối quan tâm của cuốn sách này, cuộc tranh luận giữa các nhà sử học có liên quan nhiều hơn. Đó là một vấn đề được quan tâm đặc biệt liên quan đến sự hiểu biết về một số sự kiện khủng khiếp hơn của lịch sử hiện đại. Điều gì xảy ra sau sự phủ nhận tuyệt đối bằng chứng thực tế có thể bao gồm sự phủ nhận bằng chứng về Holocaust (xem Evans, 2001, để thảo luận về thách thức đối với việc viết sử do tác phẩm này đặt ra).

Quan điểm được đảm nhận trong cuốn sách này là hỗ trợ 'dự án' theo chủ nghĩa thực chứng vì nó liên quan đến việc tìm kiếm sự thật một cách có hệ thống, trong bối cảnh có những khó khăn lớn về việc thu thập bằng chứng tốt hoặc tránh các thành kiến. Nhưng phải có mối quan tâm để nhận ra tầm quan trọng của diễn ngôn (xem thảo luận thêm trong Chương 5, trang 84-6) và cho phép khả năng diễn giải bằng chứng thay thế. Quan điểm này được mô tả là 'người theo chủ nghĩa hiện đại phê phán', được Pollitt và Bouckaert giải thích là vẫn nắm giữ 'tầm quan trọng của việc kiểm tra thực nghiệm các lý thuyết và giả thuyết, mặc dù chấp nhận rằng đây chỉ là một loại kiểm tra và các lập luận liên quan đến việc liệu các lý thuyết và giả thuyết có thích hợp hay không. các điều kiện để làm giả sẽ được đáp ứng sẽ không bao giờ chấm dứt' (2000, tr. 23). Họ tiếp tục nhấn mạnh rằng “thực tế được kiến tạo về mặt xã hội, nhưng không phải mọi kiến tạo đều có quyền đáng tin như nhau đối với sự cả tin của chúng ta”, và rằng cần phải “phân biệt giữa những mô tả và giải thích đầy đủ hơn - và kém hơn" (ibid.).

Tuy nhiên, một trong những lợi ích đặc biệt đối với chủ đề của chúng tôi mà phần lớn bắt nguồn từ công trình 'hậu hiện đại' là một thách thức đối với các khuôn khổ truyền thống cho việc nghiên cứu chính sách công vốn đặc biệt xuất phát từ các quan điểm 'từ trên xuống' của quá trình chính sách . Một số vấn đề xung quanh vấn đề này sẽ được khám phá trong phần tiếp theo.

Cách tiếp cận truyền thống để xem quá trình chính sách là một hệ thống và một số vấn đề với điều đó

Lý thuyết về nền dân chủ đại diện coi những biểu hiện của ý chí phổ biến là 'đầu vào' của hệ thống chính trị dẫn đến các giai đoạn xử lý khác nhau để đạt được kết quả chính sách như một 'đầu ra'. Một bài tiểu luận có ảnh hưởng ở thế kỷ 19 đã nhấn mạnh nhu cầu phân biệt rõ ràng, trong suốt quá trình đó, giữa chính trị và hành chính (Wilson, 1887). Theo đó, cái có thể được mô tả là 'mô hình giai đoạn', hay mô hình chu kỳ chính sách, đã được phát triển.

Các mô hình về giai đoạn chính sách hoặc chu trình chính sách đã được phát triển để hỗ trợ hiểu biết về sự phức tạp của quá trình ra quyết định. Cách tiếp cận hệ thống do David Easton (1953, 1965a, 1965b) vạch ra đã đạt được sự nổi bật đáng kể. Easton lập luận rằng hoạt động chính trị có thể được phân tích theo một hệ thống bao gồm một số quy trình phải duy trì sự cân bằng nếu hoạt động đó tồn tại. Mô hình mà ông sử dụng là hệ thống sinh học, trong đó các quá trình sống của nó tương tác với nhau và với môi trường để tạo ra trạng thái cơ thể thay đổi nhưng không kém phần ổn định. Easton lập luận rằng các hệ thống chính trị giống như các hệ thống sinh học và tồn tại trong một môi trường chứa nhiều hệ thống khác nhau, bao gồm các hệ thống xã hội và hệ thống sinh thái.

Trong mô hình của Easton, một trong những quy trình chính của hệ thống chính trị là đầu vào, ở dạng yêu cầu và hỗ trợ. Nhu cầu liên quan đến hành động của các cá nhân và nhóm tìm kiếm sự phân bổ giá trị có thẩm quyền từ chính quyền. Hỗ trợ bao gồm các hành động như bỏ phiếu, tuân thủ luật pháp và nộp thuế. Những thông tin này đưa vào hộp đen của quá trình ra quyết định, còn được gọi là quá trình chuyển đổi, để tạo ra kết quả đầu ra, các quyết định và chính sách của chính quyền. Đầu ra có thể được phân biệt với kết quả, đó là những tác động của chính sách đối với công dân. Phân tích của Easton không kết thúc ở đây, vì trong khuôn khổ hệ thống có khả năng phản hồi,

thông qua đó các kết quả đầu ra của hệ thống chính trị ảnh hưởng đến các đầu vào trong tương lai của hệ thống.

Ưu điểm chính của lý thuyết hệ thống là nó cung cấp một cách khái niệm hóa cái thường là các hiện tượng chính trị phức tạp. Trong việc nhấn mạnh các quá trình thay vì các thể chế hoặc cấu trúc, cách tiếp cận này cũng hữu ích trong việc phân tách quá trình chính sách thành một số giai đoạn khác nhau, mỗi giai đoạn đều có thể phân tích chi tiết hơn. Vì tất cả những lý do này, mô hình hệ thống có giá trị, và điều này chắc chắn giúp giải thích cho sự nổi bật của nó trong tài liệu. Các tác giả khác không nhất thiết phải chia sẻ khuôn khổ hệ thống của Easton cũng đã sử dụng ý tưởng về các giai đoạn trong quy trình chính sách cho mục đích phân tích (xem Hộp 1.5).

Box 1.5

Các biến thể trên mô hình hệ thống của Easton

Jenkins (1978, trang 17) xây dựng mô hình Easton một cách đáng kể, nhận ra các luồng phản hồi phức tạp và xác định các giai đoạn sau:

■ bắt đầu

■ thông tin

■ xem xét

■ quyết định

■ thực hiện

■ đánh giá

■ chấm dứt

Hogwood và Gunn (1984, trang 4) đưa ra một mô hình phức tạp hơn, trong đó họ xác định những điều sau:

■ quyết định quyết định

■ quyết định cách quyết định

■ vấn đề định nghĩa

■ dự báo

■ thiết lập mục tiêu và ưu tiên

■ phân tích tùy chọn

■ thực hiện, giám sát và kiểm soát chính sách

■ đánh giá và xem xét

■ duy trì chính sách, kế thừa và chấm dứt.

Ưu điểm của mô hình các giai đoạn là nó cung cấp một cách để cắt nhỏ, nếu chỉ nhằm mục đích phân tích, một quy trình phức tạp và công phu. Nó hữu ích như một thiết bị heuristic nhưng có khả năng gây hiểu lầm về những gì thực sự xảy ra (Parsons, 1995, trang 79-81). Điều quan trọng là phải nhận ra mức độ mà cả mô hình hệ thống và 'diễn ngôn' của các giai đoạn dựa trên một mô hình của quy trình chính sách dân chủ đại diện, trong đó các chính trị gia đưa ra quyết định, công chức cấp cao giúp chuyển chúng thành luật cụ thể và công chức cấp dưới. thực hiện chúng. Đây là một quan điểm phổ biến về những gì 'nên' xảy ra. Theo quan điểm của cuốn sách này, vấn đề quan trọng nhất với quan điểm này là việc sử dụng mô hình các giai đoạn áp đặt lên quá trình phân tích những gì thực sự xảy ra một khuôn khổ có khả năng bóp méo nếu những gì thực sự xảy ra hoàn toàn khác với điều này.

Từ góc độ thực nghiệm, các quy trình chính sách ở nhiều khía cạnh là các quá trình tiến hóa liên tục trong đó điểm xuất phát thực tế có thể đã có từ rất xa trong lịch sử. Khi xem xét các định nghĩa của thuật ngữ 'chính sách', người ta đã lưu ý rằng sẽ không phù hợp khi đưa vào một mô hình về cách thức diễn ra các quá trình chính sách vốn chỉ có thể áp dụng cho một hòn đảo sa mạc mới được sáp nhập, nơi chưa từng có gì được thực hiện trước đó. Do đó, vì có thể xác định chính sách 'bắt đầu', nó có thể bắt đầu ở bất kỳ đâu trong hệ thống. Mặc dù có cơ sở để xem các giai đoạn liên quan đến việc cụ thể hóa dần dần chính sách (hoặc liên quan đến việc lồng ghép các quyết định trong đó một số quyết định có trước các quyết định khác một cách hợp lý), điều này không đưa ra cơ sở để dự đoán về mức độ sẽ xảy ra ở bất kỳ giai đoạn nào (nói cách khác , trong khi một số chính sách có thể được xây dựng bằng những thuật ngữ rất rõ ràng ngay từ đầu trong quá trình, thì những chính sách khác có thể dần dần thể hiện khi chúng được thực hiện).

Các giai đoạn không tách biệt với nhau và có thể có một loạt các vòng phản hồi giữa chúng - thường thì cùng một chủ thể tham gia vào các giai đoạn khác nhau và trò chơi chính sách mà họ chơi sẽ được thực hiện thông qua các phần khác nhau của quy trình (nhận xét này đặc biệt áp dụng cho sự phân biệt hoạch định/thực hiện chính sách). Friedrich đã tổng kết quan điểm thay thế này từ lâu khi ông lập luận: 'Chính sách công được hình thành khi nó được thực thi và nó được thực thi tương tự như vậy khi nó được hình thành' (1940, tr. 6).

Mô hình giai đoạn đã được thảo luận ở đây vì nó vẫn được sử dụng rộng rãi. Tuy nhiên, cuộc thảo luận này đã gợi ý rằng việc sử dụng nó có thể gây hiểu lầm. Vấn đề - như John, một trong những người chỉ trích mô hình gay gắt nhất, đã nhận ra - là có một trường hợp thực dụng cho mô hình vì nó 'áp đặt một số trật tự cho quá trình nghiên cứu' (1998, trang 36). Điều phải được công nhận trong việc định hình cuốn sách này là nếu mọi quá trình liên tục được coi là tương tác với mọi quá trình khác, thì không có cách nào để chia cuộc thảo luận thành các chương hoặc phần riêng biệt. Do đó, việc sử dụng hạn chế mô hình giai đoạn bằng cách thừa nhận rằng có những điều hơi khác nhau để nói về việc thiết lập chương trình nghị sự, xây dựng chính sách và thực hiện tương ứng. Đồng thời, các tương tác thường xuyên căng thẳng.

KẾT LUẬN

Chương này đã nhấn mạnh rằng cuốn sách này đề cập đến việc mô tả quy trình chính sách. Nó sẽ tiến hành từ một cuộc thảo luận về sự phù hợp của các lý thuyết cạnh tranh về quyền lực với việc xem xét các khía cạnh khác nhau của quy trình chính sách. Khi làm điều này, nó sẽ không cố gắng đưa ra các quy định cho việc hoạch định và thực hiện chính sách. Tuy nhiên, người ta đã lưu ý rằng không thể duy trì sự phân biệt cứng nhắc giữa mô tả và quy định bởi vì rất nhiều người viết về quy trình chính sách đã kết hợp cả hai. Các mô tả đã được đưa ra để biện minh hoặc chỉ trích cách các chính sách được thực hiện và thực hiện. Một số tranh cãi quan trọng nhất trong phân tích chính sách là giữa các nhà phân tích, những người khác nhau về những gì họ quan sát được và những gì họ muốn quan sát.

Một khía cạnh đặc biệt quan trọng trong cách trộn lẫn mô tả và kê đơn là mối quan tâm về trách nhiệm giải trình, quản lý hay dân chủ, có tầm quan trọng hàng đầu trong phân tích chính sách. Đây là một chủ đề mà chương cuối cùng sẽ trở lại.

Một mệnh đề được trích dẫn rộng rãi từ Karl Marx là: 'Các nhà triết học chỉ giải thích thế giới theo nhiều cách khác nhau; tuy nhiên, vấn đề là phải thay đổi nó' (1845, trong Marx, 1958, tập 2, trang 405). Marx rõ ràng rằng ông cần đưa ra một mô tả thực tế về thế giới để thiết lập chương trình chính trị của mình . Việc nghiên cứu các quy trình chính sách đã được những người quan tâm chi phối để chỉ ra cách thức quyền lực được tập trung hoặc cách các chính trị gia có thể bị buộc tội hoặc cách các nhà quản lý bóp méo ý định của các thủ lĩnh chính trị của họ, v.v. Trong khi tài khoản này cố gắng đạt được một mức độ trung lập về mặt đó, thì người viết nó sẽ thật ngu ngốc khi giả vờ rằng những thành kiến theo quy định của anh ta sẽ không thể hiện hết lần này đến lần khác. Và cuối cùng thì Marx đã đúng - lý do biện minh cho việc cố gắng hiểu là mong muốn làm mọi thứ tốt hơn.

Lý thuyết chính sách

Các lý thuyết về quyền lực và quá trình chính sách

TÓM TẮT

Chương này, là chương đầu tiên trong số năm cách tiếp cận lý thuyết khám phá để phân tích quy trình chính sách, giải quyết một số vấn đề cơ bản nhất về quyền lực trong xã hội, có tầm quan trọng đối với việc giải thích quy trình chính sách. Nó cho thấy quan điểm đa nguyên về chính phủ đại diện đã được phát triển như thế nào, quan điểm coi quyền lực bị phân tán nhưng lại được phân bổ tương đối bình đẳng. Quan điểm đó về quyền lực đã bị thách thức, và ngược lại, bị thách thức bởi những quan điểm nhấn mạnh quan điểm cho rằng quyền lực tập trung vào những bàn tay không có tính đại diện. Nó cho thấy rằng một cuộc tranh luận về quyền lực là gì và nó có thể được nghiên cứu như thế nào là rất quan trọng đối với việc phân tích các quan điểm tương ứng này.

Chương này tiếp tục xem xét các lý thuyết nhấn mạnh sự bất bình đẳng về quyền lực. Đối tượng đầu tiên được xem xét là lý thuyết ưu tú, được chứng minh là khá phổ biến về bản chất. Ngược lại, cách tiếp cận tiếp theo được xem xét, lý thuyết Mác, có một cách tiếp cận rất rõ ràng để giải thích sự bất bình đẳng về quyền lực dưới dạng bất bình đẳng kinh tế. Sau đó, chương này cho thấy rằng phần lớn lý thuyết của chủ nghĩa Mác liên quan đến quan điểm về nhà nước thể hiện một hình thức của chủ nghĩa quyết định cấu trúc: coi hành động của nhà nước được quyết định bởi trật tự kinh tế (chủ nghĩa tư bản, trong thế giới hiện đại).

Điều đó dẫn đến một sự xem xét chung về các hình thức của chủ nghĩa tối giản quyết định cấu trúc, trong đó quan trọng nhất - trong số các lý thuyết đang thịnh hành hiện nay - là lý thuyết toàn cầu hóa. Việc khám phá lý thuyết toàn cầu cho thấy rằng một số hình thức của nó có liên quan chặt chẽ với lý thuyết Mác và hầu hết các khía cạnh của nó đặt ra những câu hỏi quan trọng về bản chất phức tạp của mối quan hệ giữa cấu trúc xã hội và hành động chính trị. Sau đó, các lý do được đề xuất cho việc thừa nhận những hạn chế về cấu trúc, vượt ra khỏi thuyết quyết định luận kinh tế hạn hẹp để chấp nhận những cân nhắc về sự bất bình đẳng do các nhà phân tích về bất bình đẳng giới và sắc tộc đưa ra, nhưng tránh cách tiếp cận theo thuyết quyết định luận hẹp hòi đối với chúng.

Nghiên cứu về quy trình chính sách về cơ bản là nghiên cứu về việc thực thi quyền lực trong quá trình hoạch định chính sách, và do đó không thể bỏ qua những câu hỏi cơ bản về nguồn gốc và bản chất của quyền lực đó. Những câu hỏi này đã là chủ đề của tranh cãi rộng rãi. Trong cuộc tranh cãi đó có hai chủ đề đặc biệt quan trọng: về mức độ mà các hệ thống có quyền lực được phân bổ theo cách tương đối bình đẳng và về mức độ mà quyền lực được tập trung hoặc phân tán. Hình 2.1 thể hiện những điều này dưới dạng hai chiều. Tất cả bốn quan điểm đại diện cho các phiên bản tổng quát của các quan điểm lý thuyết khác nhau sẽ được thảo luận thêm ở đây và trong các chương sau. Hai vị trí hàng đầu (1 và 2) cho thấy những gì thường được trình bày như các mô hình dân chủ thay thế, nhưng mối quan tâm ở đây là với các loại hệ thống quyền lực thay thế, chứ không phải với các lập luận về những gì tạo nên một hệ thống chính quyền dân chủ. Sơ đồ đã được cố tình vẽ để liên quan đến bốn góc phần tư chứ không phải các trục, nhưng tất nhiên trên thực tế, các lý thuyết khác nhau có những quan điểm khác nhau về mức độ phân chia quyền lực hoặc về mức độ phân bổ quyền lực theo chế độ chuyên chế bình đẳng . Trong quá trình tranh luận giữa các nhà lý thuyết, các vị trí sửa đổi mới được thông qua. Điều này có nghĩa là những người ủng hộ đương đại của bất kỳ quan điểm nào trong số này có khả năng chọn vị trí gần các trục hơn so với những người tiền nhiệm của họ. Ví dụ, một quan điểm theo chủ nghĩa Mác cổ điển sẽ nằm ngoài lề của góc phần tư 3 nếu một liên tục được sử dụng, và một quan điểm đa nguyên cổ điển sẽ ở một vị trí cực đoan thay thế trong góc phần tư 2, nhưng nhiều nhà lý thuyết hiện đại sẽ ở gần trục hơn nhiều . Phần lớn tài liệu về quyền lực và các lý thuyết về nhà nước thực sự tập trung vào các tranh luận giữa các nhà lý thuyết nói chung ở góc phần tư 2 và 3. Quan điểm được đại diện bởi góc phần tư 1 đã bị tấn công đáng kể từ mọi phía, trong khi ở góc phần tư 4 sẽ thấy một số tác giả gần đây (kể cả một số người theo chủ nghĩa hậu hiện đại đã thảo luận ở các trang 16-19), những người coi tiến trình chính trị là đặc biệt rời rạc.

Hình 2.1 Các mô hình cơ bản của quy trình chính sách

tập trung quyền lực

Quyền lực bị phân mảnh

Quyền lực được phân phối tương đối đồng đều

1. Chính phủ đại diện trong đó một cơ quan hành pháp thống nhất đáp ứng nguyện vọng của nhân dân

2. Chính phủ đa nguyên trong đó ý chí phổ biến chiếm ưu thế thông qua cạnh tranh giữa các nhóm

Quyền lực được phân phối không đồng đều

3. Chính phủ của một tầng lớp tinh hoa không đại diện, hoặc dưới sự kìm kẹp của các ảnh hưởng bên ngoài

4. Chính phủ hỗn loạn và không thể đoán trước, chịu nhiều áp lực

tôi Nguồn gốc lý thuyết đa nguyên: giải cứu lý thuyết dân chủ đại diện

Chương 1 đã đề cập đến cách thức mà các mô tả về bản chất của quy trình chính sách thường liên quan rất nhiều đến quy định về cách thức hoạt động của nó. Sự hỗn hợp đó nằm ngay tại trung tâm của cuộc tranh luận về chủ nghĩa đa nguyên. Những người bảo vệ các lý tưởng dân chủ đã phải đối mặt với các cấu trúc thể chế lớn và phức tạp của các quốc gia. Lý tưởng về dân chủ của người Athens - nghĩa là lý tưởng liên quan đến sự tham gia trực tiếp - đã được coi là đưa ra một mô hình không khả thi. Giải pháp thay thế là xem dân chủ như một hệ thống đại diện. Một số ít người tham gia vào công việc hàng ngày của chính phủ nhưng họ có thể là đại diện của toàn thể người dân. Mô hình ban đầu cho sự đại diện này vẫn được xem là có liên quan đến mối quan hệ tương đối cá nhân giữa chính trị gia được bầu và cử tri tương đối nhỏ đã bầu ông ta (lúc đó luôn luôn là 'ông ta' ở giai đoạn phát triển của các thể chế chính trị). Với sự mở rộng của cử tri và nhu cầu tổ chức trong cơ quan lập pháp ngày càng tăng, một thể chế khác đã phát triển để tạo mối liên hệ giữa cử tri và những người được bầu một cách gián tiếp hơn - đảng chính trị. Schumpeter (1947) định nghĩa dân chủ là “sự sắp xếp thể chế để đi đến các quyết định chính trị trong đó các cá nhân giành được quyền quyết định thông qua đấu tranh cạnh tranh để giành lá phiếu của người dân” (trang 269).

Tuy nhiên, ngoài ra, các quy trình của chính phủ ngày càng bắt đầu có sự tham gia của các nhóm khác, các tổ chức vì lợi ích công cộng, những người có thể cố gắng gây ảnh hưởng đến các quyết định biểu quyết trong các cuộc bầu cử hoặc các chương trình lập pháp của các đảng phái chính trị. Ngoài ra, một khi đã được thành lập, những 'nhóm áp lực' này có khả năng cố gắng gây ảnh hưởng đến quá trình chính sách ở bất kỳ giai đoạn nào - thương lượng các chi tiết của luật pháp, thiết lập các liên kết để tác động đến quá trình thực thi, giám sát kết quả chính sách, v.v. Do đó, có ý kiến cho rằng các nhóm áp lực đã phát triển cùng với các thể chế chính thức của chính phủ đã đóng một vai trò trực tiếp quan trọng trong việc đại diện cho quan điểm của các lợi ích cụ thể. Nói về Vương quốc Anh, Beer (1965) ghi nhận sự phát triển của lý thuyết đại diện theo chủ nghĩa tập thể hợp pháp hóa vai trò lớn hơn của các nhóm so với các quan niệm trước đây về chính phủ đại diện . Beer lập luận rằng khi các chính phủ tìm cách quản lý nền kinh tế, họ đã phải thương lượng với các nhóm nhà sản xuất có tổ chức, đặc biệt là với các hiệp hội người lao động và người sử dụng lao động. Chính phủ của cả hai đảng chính trị đều tìm kiếm sự đồng ý và hợp tác của các hiệp hội này, đồng thời cần lời khuyên, sự chấp thuận và chấp thuận của họ. Tương tự như vậy, sự phát triển của nhà nước phúc lợi đã kích thích hành động của các nhóm người tiêu dùng có tổ chức, chẳng hạn như người thuê nhà, cha mẹ và bệnh nhân. Mong muốn duy trì chức vụ của các chính phủ đã khiến họ tham khảo ý kiến và mặc cả với những nhóm người tiêu dùng này nhằm cố gắng giành được sự ủng hộ và bỏ phiếu. Luận điểm của Beer đã được phát triển trong công trình của Richardson và Jordan (1979; xem thêm Jordan và Richardson, 1987), những người đã lập luận rằng Vương quốc Anh là một 'nền dân chủ hậu nghị viện', trong đó các chính sách được phát triển thông qua đàm phán giữa các cơ quan chính phủ và các nhóm áp lực được tổ chức thành các cộng đồng chính sách. Theo Richardson và Jordan, các nhóm áp lực ảnh hưởng đến chính sách công từ thời điểm các vấn đề xuất hiện trong chương trình nghị sự cho đến giai đoạn thực hiện.

Do đó, những gì được mô tả ở đây là sự thay thế cho quan điểm về chính phủ được mô tả trong góc phần tư 1 của Hình 2.1, 'nền dân chủ đại diện', trong đó một nhà điều hành chịu trách nhiệm trước cơ quan lập pháp được coi là hoạch định chính sách thay mặt cho người dân, bằng cách một mô hình đa nguyên phức tạp hơn (như trong góc phần tư 2). Đối với một số quốc gia có liên quan, đặc biệt là Vương quốc Anh, quan điểm này về hệ thống vẫn còn gây tranh cãi - nếu không phải bởi các nhà khoa học chính trị thì ít nhất là bởi một số chính trị gia - bởi vì các tuyên bố được đưa ra rằng chính phủ 'trong quốc hội' vẫn là tối quan trọng, với nhiệm vụ lập pháp. Do đó, câu hỏi thực nghiệm mà chúng ta sẽ cần quay trở lại (đặc biệt là trong Chương 8), là mức độ mà các chính sách xuất hiện một cách trực tiếp và không bị ảnh hưởng bởi ảnh hưởng của các nhóm áp lực từ các tuyên ngôn và lời hứa chính trị trong một số xã hội.

Trường phái tư tưởng đa nguyên trong khoa học chính trị đã mô tả và lập biểu đồ về những phát triển được mô tả ở trên, khám phá cách các đảng chính trị thực sự hoạt động và vai trò của các nhóm gây áp lực. Nhưng nhiều người trong trường phái này cũng lập luận rằng đây là cách một nền dân chủ hiện đại nên vận hành. Các nhà lý thuyết như Truman (1958) và Bentley (1967) ca ngợi sự phức tạp về thể chế trong xã hội của họ, so sánh nó một cách thuận lợi với các xã hội ít cởi mở hơn, nơi họ cho rằng nhiều hoạt động nhóm bị hạn chế hoặc thậm chí bị đàn áp. Do đó chủ nghĩa đa nguyên nên được nhìn nhận, theo cách nói của Schwarzmantel, 'vừa là một lý thuyết chuẩn mực vừa là một cách giải thích và phân tích cấu trúc quyền lực của hệ thống dân chủ-tự do' (Schwartzmantel, 1994, tr. 48). Schwarzmantel khuếch đại điều này như sau:

Bởi vì chủ nghĩa đa nguyên có xuất phát điểm là một xã hội hiện đại trong đó có nhiều lợi ích khác nhau, nên quyền lực của nhân dân được thực hiện thông qua hoạt động nhóm, hoạt động của các đảng phái chính trị và các nhóm áp lực hoặc nhóm lợi ích, mỗi nhóm đại diện cho một trong nhiều lợi ích mà một xã hội phát triển bị chia rẽ. Quan điểm của những người theo chủ nghĩa đa nguyên hoan nghênh và nhấn mạnh đến sự đa dạng về lợi ích này, và giống như các nhà lý thuyết tự do, họ coi sự đa dạng này là một chiều kích cần thiết và tích cực của đời sống xã hội. (Schwarzmantel, 1994, tr.50)

Như vậy, rõ ràng là sự phản đối quan điểm đa nguyên có thể có hai hình thức. Một trong số đó là lập luận rằng đây không phải là một mô hình thỏa đáng cho nền dân chủ (nó quá gián tiếp hoặc không thể hiện thực hóa 'ý chí chung' thông qua sự đa dạng như vậy). Đây không phải là mối quan tâm của cuộc thảo luận này. Hai là lập luận rằng chủ nghĩa đa nguyên đưa ra một bức tranh lạc quan sai lầm về cách thức tổ chức quyền lực trong những xã hội được mô tả là đa nguyên. Tất nhiên, điều này sau đó có thể dẫn trở lại sự phê phán lý tưởng, hoặc, như trong trường hợp công trình của nhà đa nguyên xã hội chủ nghĩa Herbert Laski (1925), dẫn đến một loạt các đề xuất củng cố chủ nghĩa đa nguyên bằng cách chống lại những thành kiến trong hệ thống. (xem thêm Cohen và Rogers, 1995, để biết phiên bản hiện đại của cách tiếp cận này).

Dahl và những người theo ông

Có lẽ người có ảnh hưởng nhất đối với lý thuyết đa nguyên, và chắc chắn là một lý thuyết rất quan trọng đối với việc nghiên cứu các quy trình chính sách, là Robert Dahl. Dahl (1958) lập luận rằng quyền lực ở nhiều xã hội công nghiệp hóa phương Tây được phân bổ rộng rãi giữa các nhóm khác nhau. Không có nhóm nào là không có quyền ảnh hưởng đến việc ra quyết định, và như nhau, không có nhóm nào chiếm ưu thế. Bất kỳ nhóm nào cũng có thể đảm bảo rằng các ưu tiên và mong muốn chính trị của mình được thông qua nếu được xác định đầy đủ. Đóng góp thực nghiệm chính của Dahl cho việc nghiên cứu quyền lực được mô tả trong Hộp 2.1.

Hộp 2.1

Nghiên cứu về sức mạnh của Dahl

Dahl đã phân tích quyền lực ở thị trấn New Haven và báo cáo nghiên cứu này trong cuốn sách Who Governs? (Dahl, 1961). Khi hỏi 'Ai cai trị?' ở New Haven, Dahl đã xem xét một số câu hỏi cụ thể hơn, bao gồm liệu sự bất bình đẳng về nguồn lực quyền lực là tích lũy hay không tích lũy, các quyết định được đưa ra quan trọng như thế nào và mô hình lãnh đạo là đầu sỏ hay đa nguyên. Ông kết luận rằng trong giai đoạn từ những năm 1780 đến những năm 1950, thị trấn đã dần thay đổi từ chế độ đầu sỏ sang chế độ đa nguyên. Không một người hoặc nhóm nào chiếm ưu thế.

Những gì Dahl đã làm ở New Haven là chọn ra một số vấn đề chính trị then chốt và kiểm tra xem ai thắng trong những vấn đề đó. Một trong những tiêu chí được sử dụng để xác định các vấn đề chính là phải có sự bất đồng giữa hai hoặc nhiều bên liên quan về những việc nên làm. Nói cách khác, một vấn đề là mấu chốt nếu có xung đột công khai. Phân tích việc xử lý ba vấn đề chính trị then chốt trong những năm 1950 - tái phát triển đô thị, giáo dục công và các quốc gia được đề cử chính trị - cho thấy một tình huống trong đó quyền lực không tập trung vào một nhóm duy nhất. Thay vào đó, bởi vì các nguồn lực góp phần tạo nên quyền lực được phân tán rộng rãi trong dân chúng, nên bản thân quyền lực cũng bị phân tán giữa các chủ thể khác nhau. Các lợi ích khác nhau hoạt động tích cực trong các vấn đề khác nhau và không có mô hình thành công hay thất bại nhất quán. Thật vậy, một trong những điểm mà Dahl lưu ý là các lợi ích trái ngược nhau trong một vấn đề này có thể liên kết với nhau trong một vấn đề khác. Diễn viên duy nhất liên tục tham gia là thị trưởng, nhưng ông không có nghĩa là chiếm ưu thế. Chỉ một số ít người có ảnh hưởng trực tiếp đến các quyết định quan trọng, còn hầu hết mọi người có ảnh hưởng gián tiếp thông qua quyền bầu cử.

Dahl và các đồng nghiệp như Nelson Polsby (1963) lập luận rằng quan điểm của họ không phải là quyền lực được phân bổ đồng đều. Thay vào đó, lý thuyết đa nguyên lập luận rằng các nguồn quyền lực được phân bổ rộng rãi giữa các cá nhân và các nhóm trong xã hội là không đồng đều. Mặc dù tất cả các nhóm và lợi ích không có mức độ ảnh hưởng như nhau, nhưng ngay cả những nhóm ít quyền lực nhất cũng có thể đưa ra tiếng nói của mình ở một số giai đoạn trong quá trình ra quyết định. Không có cá nhân hay nhóm nào là hoàn toàn bất lực, và cách giải thích đa nguyên về điều này là các nguồn quyền lực - như tiền, thông tin, chuyên môn, v.v. - được phân phối không tích lũy và không có nguồn nào chiếm ưu thế. Sau đó, về cơ bản, trong một hệ thống chính trị đa nguyên, quyền lực bị phân tán và phân tán, và bức tranh cơ bản do những người theo chủ nghĩa đa nguyên đưa ra là về một thị trường chính trị nơi những gì một nhóm đạt được phụ thuộc vào nguồn lực và 'xếp hạng decibel' của nhóm đó.

Ở đây có một vấn đề mà chúng ta sẽ trở lại trong ba chương tiếp theo, về cách mà lý thuyết đa nguyên giải quyết vai trò của các cơ quan chính phủ . Trong nhiều công trình đa nguyên, nhà nước, như vậy, ít được nghiên cứu. Trong khi một số tác giả lập luận rằng chính phủ là trung lập và về cơ bản đóng vai trò trọng tài trong cuộc đấu tranh giữa các nhóm (Latham, 1952), chủ đề nổi bật trong tác phẩm của Dahl là các cơ quan chính phủ là một tập hợp các nhóm gây áp lực trong số nhiều nhóm khác. Theo cách giải thích thứ hai, chính phủ vừa theo đuổi sở thích riêng của mình vừa đáp ứng các yêu cầu đến từ các lợi ích bên ngoài.

Sự phê phán của chủ nghĩa đa nguyên

Trong cuộc thảo luận ở phần trước, trường hợp của quan điểm đa nguyên đã được đưa ra mà không thừa nhận rằng phần lớn công trình lý thuyết, và đặc biệt là đóng góp của Dahl, là một cuộc tấn công vào công trình trước đó vốn nhấn mạnh đến sự tập trung quyền lực. Trong một bài báo xuất bản năm 1958, Dahl lập luận rằng 'bằng chứng về giới cầm quyền, ở Hoa Kỳ hoặc trong bất kỳ cộng đồng cụ thể nào, vẫn chưa được kiểm tra đúng mức theo như tôi biết' (trang 469). Bài báo của Dahl và những lời chỉ trích trong đó rõ ràng nhằm vào hai nghiên cứu đã tuyên bố tìm ra giới tinh hoa cầm quyền ở Hoa Kỳ. Theo quan điểm của Dahl, các nhà nghiên cứu quan tâm đến cấu trúc quyền lực cần phải xem xét không phải danh tiếng quyền lực cũng như vị trí tổ chức, mà là tập trung vào các quyết định thực tế và khám phá xem sở thích của giới tinh hoa cầm quyền giả định có được chấp nhận hơn sở thích của các nhóm khác hay không. Chỉ bằng cách này, người ta mới có thể kiểm tra khẳng định rằng có tồn tại một tầng lớp thống trị. Vì các nghiên cứu được tóm tắt trong Hộp 2.2 đã không áp dụng thử nghiệm này, Dahl khẳng định rằng mô hình giới tinh hoa cầm quyền đã không được xem xét một cách đúng đắn.

Nền tảng cho lời phê bình của Dahl là một định nghĩa đơn giản về quyền lực, trong đó nêu rõ: 'A có quyền lực đối với B trong phạm vi mà họ có thể làm được Btodosome- điều mà B sẽ không làm' (Dahl, 1957, trang 203). Điều này thu hút sự chú ý đến thực tế là quyền lực liên quan đến mối quan hệ giữa các chủ thể chính trị. Những tác nhân này có thể là cá nhân, nhóm hoặc tập hợp con người khác và Dahl nhấn mạnh rằng quyền lực phải được nghiên cứu trong trường hợp có sự khác biệt về sở thích giữa các tác nhân. Các chủ thể có sở thích chiếm ưu thế trong các cuộc xung đột về các vấn đề chính trị quan trọng là những người thực thi quyền lực trong hệ thống chính trị. Theo đó, nhà nghiên cứu quyền lực cần phân tích các quyết định cụ thể liên quan đến các chủ thể theo đuổi các sở thích khác nhau. Cần phải nghiên cứu cẩn thận các quyết định này trước khi có thể mô tả đầy đủ sự phân bổ quyền lực.

Các nghiên cứu nhấn mạnh sự tập trung quyền lực bị Dahl chỉ trích

Box 2.2

Nghiên cứu đầu tiên của Floyd Hunter (1953) đã xem xét sự phân bổ quyền lực ở Atlanta, Georgia. Bằng cách phân tích danh tiếng về quyền lực của các nhà lãnh đạo địa phương, Hunter kết luận rằng quyền kiểm soát thuộc về một nhóm nhỏ các cá nhân chủ chốt. Nghiên cứu thứ hai, của C. Wright Mills (1956), tập trung vào Hoa Kỳ nói chung, và lập luận rằng một tầng lớp quyền lực rút ra từ quân đội, từ các tập đoàn kinh doanh và từ các cơ quan nhà nước điều hành xã hội Hoa Kỳ. Dahl cho rằng các phương pháp nghiên cứu mà Hunter và Mills sử dụng không đủ chặt chẽ để biện minh cho kết luận của họ. Cụ thể, cách tiếp cận của Hunter trong việc kiểm tra 'danh tiếng' về quyền lực của các nhà lãnh đạo địa phương và chiến lược của Mills trong việc xác định những người ở vị trí chủ chốt trong các tổ chức quy mô lớn, đã không đáp ứng được bài kiểm tra mà Dahl đề xuất nên được yêu cầu đối với những người tuyên bố tìm ra phán quyết . ưu tú.

Vấn đề với điều này là nó coi việc thực thi quyền lực như một điều gì đó rất dễ thấy. Những người chỉ trích Dahl đã chỉ ra rằng nhiều quyền lực được thực thi một cách bí mật hơn và thông qua các quá trình văn hóa tế nhị vốn ảnh hưởng đến cách mọi người xác định các hoạt động và sở thích của họ. Người ta đã cố gắng giải quyết vấn đề này bằng cách sử dụng các từ khác - chẳng hạn như 'quyền hạn', 'ảnh hưởng' và 'sự thống trị'. Thay đổi từ ngữ không thực sự giải quyết được vấn đề, nhưng nó thu hút sự chú ý đến nhiều cách khác nhau trong đó quyền lực được thực thi. Knoke đưa ra một cách tiếp cận hữu ích, sử dụng 'ảnh hưởng' để mô tả điều gì 'xảy ra khi một tác nhân cố ý truyền thông tin cho một tác nhân khác làm thay đổi hành động của tác nhân sau' (Knoke, 1990, trang 3) và 'sự thống trị' khi 'một tác nhân kiểm soát hành vi của tác nhân khác bằng cách đưa ra hoặc giữ lại một số lợi ích hoặc tác hại” (Sđd., tr. 4). Điều này giúp thoát khỏi một mô hình đơn giản về cách thức thực thi quyền lực, nhưng nó không giải quyết được vấn đề quyền lực có cấu trúc sâu sắc.

Dahl bị Bachrach và Baratz tấn công, trong một bài báo xuất bản năm 1962, họ lập luận rằng quyền lực không chỉ đơn giản liên quan đến việc xem xét các quyết định quan trọng và hành vi thực tế. Bachrach và Baratz khẳng định rằng 'quyền lực cũng được thực thi khi A dành năng lượng của mình để tạo ra hoặc củng cố các giá trị xã hội và chính trị cũng như các thông lệ thể chế giới hạn phạm vi của quy trình chính trị chỉ để công chúng xem xét những vấn đề tương đối vô hại đối với A' ( 1962, tr.948). Mượn một thuật ngữ từ Schattschneider, Bachrach và Baratz mô tả điều này là “sự vận động của sự thiên vị” (Schattschneider, 1960, trang 71), một quá trình giới hạn việc ra quyết định đối với các vấn đề an toàn. Điều này cho thấy sự tồn tại của hai mặt quyền lực: một mặt hoạt động, như Dahl chỉ ra, ở mức độ xung đột công khai về các vấn đề chính; hoạt động còn lại, thông qua một quá trình mà Bachrach và Baratz gọi là 'không đưa ra quyết định', để ngăn chặn các xung đột và ngăn cản chúng tham gia vào tiến trình chính trị. Hàm ý trong phân tích của Bachrach và Baratz là phương pháp được các nhà nghiên cứu như Dahl áp dụng là không đầy đủ, hoặc ít nhất là một phần. Một phân tích đầy đủ hơn cần xem xét điều gì không xảy ra cũng như điều gì xảy ra, và làm sáng tỏ các phương tiện mà việc huy động sự thiên vị vận hành để hạn chế phạm vi tranh luận.

Nhưng việc không ra quyết định thực sự liên quan đến điều gì? Trong bài báo thứ hai, xuất bản năm 1963, Bachrach và Baratz định nghĩa việc không ra quyết định là 'việc thực hành giới hạn phạm vi ra quyết định thực tế đối với các vấn đề 'an toàn'' bằng cách vận dụng các giá trị, huyền thoại, thể chế chính trị và thủ tục thống trị của cộng đồng . ' (tr. 632). Bachrach và Baratz lập luận rằng một tình huống không đưa ra quyết định có thể được cho là tồn tại "khi các giá trị thống trị, các quy tắc trò chơi được chấp nhận, các mối quan hệ quyền lực hiện có giữa các nhóm và các công cụ vũ lực, đơn lẻ hoặc kết hợp, ngăn chặn một cách hiệu quả những bất bình nhất định". từ phát triển thành những vấn đề chính thức đòi hỏi phải ra quyết định' (Sđd., tr. 642). Về khía cạnh này, Bachrach và Baratz phân biệt việc không ra quyết định với các khía cạnh tiêu cực của việc ra quyết định chẳng hạn như quyết định không hành động và quyết định không quyết định. Theo quan điểm của họ, tình trạng không ra quyết định khác với những hiện tượng khác ở chỗ khi tình trạng không ra quyết định xảy ra, các vấn đề thậm chí không trở thành vấn đề cần ra quyết định. Đó là, các vấn đề vẫn còn tiềm ẩn và không được đưa vào quá trình ra quyết định do tác động của việc huy động sự thiên vị.

Bachrach và Baratz nhấn mạnh phương tiện mà quyền lợi được đầu tư được bảo vệ bằng việc không đưa ra quyết định. Trong mô hình của họ về tiến trình chính trị, Bachrach và Baratz lập luận rằng việc điều chỉnh nhu cầu không phải là một hoạt động trung lập, mà đúng hơn là gây bất lợi cho những người và nhóm đang tìm kiếm sự phân bổ lại các giá trị. Đây có thể được coi là những người bị thiệt thòi bởi hiện trạng.

Những người theo chủ nghĩa đa nguyên đã phản ứng lại lời phê bình của Bachrach và Baratz bằng cách tuyên bố rằng việc không ra quyết định là không thể nghiên cứu được (Merelman, 1968; Wolfinger, 1971). Họ hỏi, làm thế nào để nghiên cứu sự không quyết định? Trên cơ sở nào các nhà khoa học xã hội có thể điều tra những vấn đề không nảy sinh và những xung đột không xuất hiện? Bachrach và Baratz trả lời bằng cách khuếch đại và ở một mức độ nào đó sửa đổi vị trí của họ. Trong cuốn sách của họ, Quyền lực và Nghèo đói xuất bản năm 1970, họ khẳng định rằng bộ mặt thứ hai của quyền lực hoạt động để che giấu những bất bình. Sự không quyết đoán - được định nghĩa là 'một quyết định dẫn đến việc ngăn chặn hoặc ngăn chặn một thách thức rõ ràng hoặc tiềm ẩn đối với các giá trị hoặc lợi ích của người ra quyết định' (trang 44) - có thể được điều tra thông qua việc xác định các khiếu nại bí mật và sự tồn tại của xung đột không tham gia vào đấu trường chính trị. Nếu không có khiếu nại hoặc mâu thuẫn nào được phát hiện, thì sẽ có sự đồng thuận và việc không đưa ra quyết định đã không xảy ra (xem Hộp 2.3).

Bachrach và Baratz cũng lập luận rằng quyền lực có thể được thực thi bởi những phản ứng được dự đoán trước. Nghĩa là, một tác nhân, A, có thể bị ngăn cản theo đuổi sở thích của mình vì anh ta hoặc cô ta đoán trước được phản ứng bất lợi của một tác nhân khác, B. Các phản ứng được đoán trước có thể xảy ra khi một nhóm cộng đồng không huy động được vì nó đoán trước được một phản ứng bất lợi theo quyết định hoặc khi bản thân những người ra quyết định không hành động vì họ mong đợi sự phản đối từ các chủ thể chính trị chủ chốt. Mặc dù những ví dụ này liên quan đến việc sử dụng quyền lực, Bachrach và Baratz lưu ý rằng điều này 'không phải là không đưa ra quyết định theo nghĩa chặt chẽ' (1970, trang 46). Điểm cuối cùng này được khám phá trong một nghiên cứu về chính sách ô nhiễm không khí ở Hoa Kỳ, được mô tả trong Hộp 2.4.

Các ví dụ của Bachrach và Baratz về các dạng khác nhau của việc không đưa ra quyết định

Box 2.3

■ Việc sử dụng vũ lực để ngăn chặn các yêu cầu tham gia vào quá trình chính trị. Ví dụ, vụ khủng bố những người hoạt động vì quyền công dân ở miền nam Hoa Kỳ.

■ Việc sử dụng quyền lực để ngăn chặn sự xuất hiện của các vấn đề. Việc các nhóm cùng tham gia vào các thủ tục ra quyết định là một minh họa.

■ Các quy tắc hoặc thủ tục được sử dụng để làm chệch hướng những thách thức không mong muốn. Đưa các vấn đề đến các ủy ban hoặc ủy ban để nghiên cứu chi tiết là một ví dụ; dán nhãn yêu cầu là không yêu nước hoặc vô đạo đức là một việc khác.

■ Định hình lại các quy tắc và thủ tục để ngăn chặn các thách thức.

Các cách tiếp cận khác nhau đối với chính sách ô nhiễm không khí ở Hoa Kỳ

Box 2.4

Matthew Crenson (1971) đã so sánh hai thành phố về hành động kiểm soát không khí bẩn. Các thành phố, Gary và Đông Chicago ở Indiana, là những thị trấn thép liền kề. Trong khi Đông Chicago thông qua luật kiểm soát ô nhiễm không khí vào năm 1949, Gary đã không hành động cho đến năm 1962. Crenson giải thích sự khác biệt giữa hai thành phố về sự tồn tại ở Đông Chicago của nhiều công ty thép khác nhau và sự thống trị của Gary bởi một tập đoàn duy nhất , Thép Mỹ. Crenson gợi ý rằng sự chậm trễ trong việc lập pháp ở Gary đã dẫn đến danh tiếng quyền lực của US Steel. Mặc dù công ty không hoạt động chính trị, nhưng sức mạnh kinh tế của US Steel, được thực hiện thông qua các phản ứng được dự đoán trước, có ý nghĩa quyết định. Do đó, ảnh hưởng gián tiếp là quan trọng, với các nhà lãnh đạo chính trị dự đoán rằng US Steel có thể rời khỏi Gary và ảnh hưởng xấu đến sự thịnh vượng của nó nếu luật hạn chế được thông qua. Ngược lại, ở Đông Chicago, sự phân mảnh của ngành thép có nghĩa là những người tìm cách kiểm soát ô nhiễm sẽ dễ dàng hành động thuận lợi hơn.

Crenson nhận xét: 'nếu ảnh hưởng gián tiếp có thể có hiệu quả đối với những cư dân bình thường trong cộng đồng, thì không có lý do gì mà nó không có hiệu quả đối với US Steel hoặc General Motors hoặc chủ tịch ngân hàng hoặc thành viên của các gia đình trong Sổ đăng ký xã hội' (1971, trang 108). Crenson khẳng định rằng hành động có thể quan sát được cung cấp một hướng dẫn không đầy đủ về sự phân bổ quyền lực chính trị. Phương pháp so sánh được sử dụng trong nghiên cứu của Crenson, được mô tả trong Hộp 2.4, và hoạt động của ảnh hưởng gián tiếp thông qua các phản ứng dự đoán, minh họa cách thức kiểm tra luận điểm không đưa ra quyết định.

Cuộc tranh luận về quyền lực đã được tiến xa hơn bởi Lukes (1974), người lập luận rằng quyền lực phải được nghiên cứu theo ba chiều. Đầu tiên, có việc thực thi quyền lực xảy ra trong các xung đột công khai, có thể quan sát được giữa các chủ thể về các vấn đề chính: cách tiếp cận của những người theo chủ nghĩa đa nguyên. Thứ hai, có việc thực thi quyền lực xảy ra trong các xung đột ngấm ngầm giữa các chủ thể về các vấn đề hoặc các vấn đề tiềm ẩn: phương pháp của Bachrach và Baratz. Thứ ba, có khía cạnh quyền lực mà Lukes thêm vào, liên quan đến việc sử dụng quyền lực để định hình sở thích của mọi người sao cho không tồn tại xung đột công khai hay ngấm ngầm. Nói cách khác, khi chiều thứ ba của quyền lực hoạt động, sẽ có xung đột tiềm ẩn. Lukes tuyên bố rằng xung đột tiềm ẩn tồn tại khi có xung đột về mong muốn hoặc sở thích giữa những người thực thi quyền lực và những người tuân theo quyền lực đó là những người sau này nhận thức được lợi ích của họ. Trong bối cảnh này, định nghĩa về quyền lực được Lukes sử dụng là “A thực thi quyền lực đối với B khi A ảnh hưởng đến B theo cách trái ngược với lợi ích của B” (1974, trang 27). Theo quan điểm của Lukes, sự tồn tại của một sự đồng thuận không có nghĩa là quyền lực không được thực thi, vì như ông lập luận:

Đó không phải là việc thực thi quyền lực tối cao và xảo quyệt nhất để ngăn chặn mọi người, ở bất kỳ mức độ nào, bất bình bằng cách định hình nhận thức , nhận thức và sở thích của họ theo cách mà họ chấp nhận vai trò của họ trong trật tự hiện có của mọi thứ, hoặc bởi vì họ có thể nhìn thấy hoặc tưởng tượng không có sự thay thế nào cho nó, hay bởi vì họ coi đó là điều tự nhiên và không thể thay đổi, hay bởi vì họ coi nó là sự sắp đặt thiêng liêng và có lợi? Giả định rằng việc không có khiếu nại đồng nghĩa với sự đồng thuận thực sự chỉ đơn giản là loại trừ khả năng có sự đồng thuận sai hoặc bị thao túng bởi sắc lệnh định nghĩa. (Luke, 1974, tr. 24).

Khó khăn với công thức của Lukes là nó gợi ý rằng có thể dễ dàng xác định được 'những mối quan tâm thực sự' và theo nghĩa này, nhà nghiên cứu có thể xác định được điều gì đó mà đối tượng nghiên cứu của anh ta hoặc cô ta không thể xác định được. Mặc dù có điều gì đó cần phải nói về vấn đề này khi những gì đang bị đe dọa là các chính sách (như ô nhiễm ) thực sự có thể đầu độc chúng ta và rút ngắn tuổi thọ của chúng ta, nhưng có một vấn đề về cách tiếp cận này. Hay gợi ý rằng một cách để giải quyết vấn đề này không phải là đi theo Lukes trong việc xác định chiều thứ ba của quyền lực mà là gợi ý rằng có hai cách sử dụng quyền lực mà ông mô tả là 'định hình hành vi' và 'định hình bối cảnh'. Ông tranh luận về cái sau rằng:

Định nghĩa quyền lực là định hình bối cảnh là nhấn mạnh các mối quan hệ quyền lực trong đó các cấu trúc, thể chế và tổ chức được định hình bởi hành động của con người theo cách làm thay đổi các tham số của hành động tiếp theo. (Hay, 2002, tr. 185-6)

Công thức của Hay phù hợp với cách mà khía cạnh quyền lực thứ ba của Lukes gợi ý cho Gaventa và những người khác về các lựa chọn chính sách điều hòa 'cấu trúc sâu sắc'. Nó cũng thu hút sự chú ý đến các tác nhân có thể xác định được trong quá trình chính sách mà ảnh hưởng gián tiếp của họ rất khó để lập biểu đồ, đặc biệt là các phương tiện truyền thông đại chúng.

Việc định hình quyền lực có thể được nghiên cứu, chẳng hạn như thông qua việc xem xét 'các huyền thoại xã hội, ngôn ngữ và các biểu tượng và cách chúng bị thao túng trong các quá trình quyền lực' (Gaventa, 1980, tr. 15). Trong phần xây dựng công trình của Lukes, Gaventa khám phá cách thức thực thi quyền lực ở cả ba chiều và nhấn mạnh sự cần thiết phải xem hoạt động thành công trên một 'chiều' ảnh hưởng đến chiều khác như thế nào:

tác động tổng thể của một mối quan hệ quyền lực lớn hơn tổng các phần của nó. Quyền lực phục vụ để tạo ra quyền lực. Bất lực phục vụ để củng cố sự bất lực. Các mối quan hệ quyền lực, một khi được thiết lập, sẽ tự duy trì. (Gaventa, 1980, trang 256)

Tuy nhiên, việc xác định một hoạt động 'định hình' liên quan đến quyền lực cũng có thể gợi ý phạm vi cho các hoạt động không coi các cấu trúc quyền lực hiện tại là điều hiển nhiên. Theo quan điểm của Marilyn Taylor, khám phá những khả năng liên quan đến việc trao quyền cho các cộng đồng thiệt thòi, nó mang một 'thông điệp tích cực hơn rằng quyền lực không phải là cố định và bất biến và có thể nắm bắt cơ hội để xác định lại các giả định và chuyển hướng dòng chảy của sức mạnh theo hướng mới' (2003, tr. 102).

Những vấn đề này đã được các nhà lý thuyết quan tâm đáng kể, những người đã khám phá các vấn đề về vai trò của diễn ngôn trong cấu trúc quyền lực. Habermas (1987) đã nhấn mạnh tầm quan trọng của truyền thông trong việc đảm bảo sự chấp nhận về sự phân bổ quyền lực không bình đẳng và về các hệ quả chính sách bắt nguồn từ đó. Foucault (1980) còn đi xa hơn khi xem các mối quan hệ quyền lực bắt nguồn từ các diễn ngôn được coi là hiển nhiên. Một góc nhìn về diễn ngôn chính trị đặc biệt phù hợp ở đây là những phân tích của Edelman về ngôn ngữ chính trị (1971, 1977, 2001). Mối quan tâm của người theo chủ nghĩa hậu hiện đại với diễn ngôn đã được thảo luận trong Chương 1 (trang 16-19) và được thảo luận sâu hơn trong Chương 5 (trang 84-6).

Những người theo chủ nghĩa đa nguyên suy nghĩ lại?

Một lần nữa, điều quan trọng cần lưu ý là tất cả những người ủng hộ quan điểm đa nguyên phức tạp hơn, và đặc biệt là Dahl, không khẳng định rằng quyền lực có thể sẽ được phân bổ đồng đều. Lý thuyết của họ có hai thành phần quan trọng: một là sân khấu chính trị có thể tiếp cận được với tất cả mọi người, hai là giới tinh hoa lên sân khấu đó phần lớn làm như vậy với tư cách là đại diện của các nhóm người lớn hơn.

Những tuyên bố như vậy cần phải được định vị vào thời gian và địa điểm: chúng không thể được coi là khái quát hóa về mọi nơi. Chúng có thể chỉ được áp dụng cho những nơi đã được nghiên cứu. Thật vậy, không phải là không có liên quan khi nghiên cứu của Floyd Hunter mà Dahl định bác bỏ được thực hiện tại một thành phố ở miền nam nước Mỹ vào những năm 1950, trong khi nghiên cứu của Dahl được thực hiện ở một thành phố phía bắc, nơi có một trường đại học lớn. Nghiên cứu của Bachrach và Baratz được thực hiện ở Baltimore, một thành phố 'biên giới' giữa Bắc và Nam, nơi người da đen đã trở nên quyết đoán hơn rất nhiều về mặt chính trị trong những năm kể từ khi nghiên cứu đó được thực hiện. Tuy nhiên, phần lớn cuộc tranh luận đã được tiến hành theo cách áp dụng nó cho toàn bộ Hoa Kỳ, và thường là xa hơn nữa.

Nói như vậy không phải là coi thường các vấn đề quan trọng về phương pháp luận và khái niệm đã xuất hiện trong cuộc tranh luận này, mà muốn nhấn mạnh rằng mức độ tập trung quyền lực và mức độ đàn áp lợi ích phải được coi là những câu hỏi thực nghiệm không thể giải quyết đơn giản bằng cách đứng về phía nào trong cuộc tranh luận. tranh luận. Những đóng góp của Bachrach và Baratz và của Lukes đã đặt ra những vấn đề không thể bỏ qua về cách thức nghiên cứu quyền lực.

Do đó, thật thú vị khi lưu ý rằng một số nhân vật chính trong cuộc tranh luận về phe đa nguyên đã áp dụng một sự thay đổi đáng kể về lập trường. Sự hợp tác năm 1953 của Dahl và Lindblom về Chính trị, Kinh tế và Phúc lợi đã được sửa đổi vào năm 1976 và mở đầu bằng một tuyên bố mạnh mẽ về bất bình đẳng chính trị. Parsons mô tả nó như phản ánh về

nhiều thất bại của việc hoạch định chính sách đã trở nên rõ ràng vào những năm 1970... Sau Việt Nam, Watergate, 'chế độ tổng thống đế quốc', sự phát triển của suy thoái đô thị, và bất bình đẳng xã hội và kinh tế, Dahl và Lindblom thú nhận đã thay đổi suy nghĩ của họ về vấn đề ai cai trị. (Parsons, 1995, trang 253)

Cuốn sách Chính trị và thị trường của Lindblom (1977) cũng đưa ra bằng chứng thuyết phục về những hạn chế do hoạt động kinh doanh và thị trường áp đặt lên nền dân chủ đa nguyên.

Xét về góc phần tư trong Hình 2.1, những tiêu chuẩn này đối với lý thuyết đa nguyên có thể được coi là đưa nó đến gần hơn với quan điểm được thể hiện trong góc phần tư thứ ba, nhấn mạnh sự bất bình đẳng và thừa nhận, như Schattschneider đã diễn đạt một cách đáng nhớ, rằng 'Khuyết điểm trong bầu trời đa nguyên' là dàn hợp xướng trên trời hát với giọng mạnh mẽ của tầng lớp thượng lưu' (Schattschneider, 1960, tr. 34-5).

Tuy nhiên, có hai cách khá khác nhau để khái niệm hóa một lập trường đa nguyên sửa đổi, cả hai đều thể hiện sự thỏa hiệp giữa quan điểm đa nguyên và các quan điểm khác, mặc dù chúng khá khác nhau về đặc điểm. Một là tái khái niệm hóa chủ nghĩa đa nguyên thành 'chủ nghĩa tinh hoa dân chủ' (Bachrach, 1969), bao gồm một kiểu hòa giải giữa Dahl và các nhà văn như Hunter và Wright Mills, những người mà ban đầu ông định tấn công. Cách khác là đưa các lập luận về những hạn chế đối với chủ nghĩa đa nguyên theo hướng cấu trúc hơn nhiều. Phần tiếp theo đề cập đến lựa chọn đầu tiên trong số những lựa chọn này, dẫn dắt cuộc thảo luận hướng tới những tuyên bố mạnh mẽ hơn về tập trung quyền lực có liên quan đến chủ nghĩa Mác. Phần sau dẫn đến thảo luận về quan điểm cấu trúc luận.

Quan điểm tinh hoa

Vị trí tinh hoa cổ điển được đặt ra vào cuối thế kỷ XIX bởi một người Ý, Gaetano Mosca:

Trong số các sự kiện và xu hướng liên tục được tìm thấy trong tất cả các tổ chức chính trị, có một điều hiển nhiên đến mức nó có thể thấy rõ ràng đối với con mắt bình thường nhất. Trong tất cả các xã hội - từ những xã hội phát triển rất sơ sài và hầu như không đạt được bước đầu của nền văn minh, cho đến những xã hội tiên tiến và hùng mạnh nhất - đều xuất hiện hai giai cấp người - một giai cấp thống trị và một giai cấp bị trị. Giai cấp thứ nhất, luôn luôn ít hơn, thực hiện tất cả các chức năng chính trị, độc chiếm quyền lực và được hưởng những lợi thế mà quyền lực mang lại, trong khi giai cấp thứ hai, đông đảo hơn, được chỉ đạo và kiểm soát bởi giai cấp thứ nhất, theo cách ít nhiều hiện nay. hợp pháp, bây giờ ít nhiều tùy tiện và bạo lực. (Mosca, 1939, tr. 50; xuất bản gốc bằng tiếng Ý, 1896)

Luận điểm của những người theo chủ nghĩa tinh hoa cổ điển khẳng định rằng giới tinh hoa chính trị đạt được vị trí của mình theo một số cách: thông qua lật đổ cách mạng, chinh phục quân sự, kiểm soát nguồn nước (một nguồn tài nguyên quan trọng trong các xã hội phương Đông: xem Wittfogel, 1963), hoặc chỉ huy các nguồn lực kinh tế. . Trong nhà nước hiện đại, vị trí của giới tinh hoa có liên quan đến sự phát triển của các tổ chức quy mô lớn trong nhiều lĩnh vực của cuộc sống, với kết quả là có nhiều loại tinh hoa khác nhau, không chỉ những người nắm giữ quyền lực chính thức. Bottomore phân biệt giữa giới tinh hoa chính trị , được tạo thành từ 'những cá nhân thực sự thực thi quyền lực trong một xã hội vào bất kỳ thời điểm nào' và 'sẽ bao gồm các thành viên của chính phủ và chính quyền cấp cao, các nhà lãnh đạo quân sự, và, trong một số trường hợp, các gia đình có ảnh hưởng chính trị của một tầng lớp quý tộc hoặc hoàng tộc và các nhà lãnh đạo của các doanh nghiệp kinh tế hùng mạnh', và tầng lớp chính trị , bao gồm giới tinh hoa chính trị nhưng cũng có các nhà lãnh đạo của các đảng chính trị đối lập, lãnh đạo công đoàn, doanh nhân và trí thức hoạt động chính trị ( 1966, tr. 14-15). Được định nghĩa theo cách này, giới tinh hoa chính trị bao gồm giới tinh hoa quan liêu, quân sự, quý tộc và doanh nhân, trong khi giai cấp chính trị bao gồm giới tinh hoa chính trị cùng với giới tinh hoa từ các lĩnh vực khác của đời sống xã hội. Điều này cho thấy rằng quyền lực của giới tinh hoa có thể dựa trên nhiều nguồn khác nhau: chức vụ chính thức, của cải, chuyên môn kỹ thuật, kiến thức, v.v. Ở một mức độ nhất định, các nguồn lực này có thể được tích lũy, nhưng sức mạnh không chỉ phụ thuộc vào bất kỳ nguồn lực nào.

Trong thế kỷ 20, sự phát triển của các công ty lớn, sự thành lập của các công đoàn, và sự phát triển của các đảng phái chính trị - tất cả các thể chế trong đó quyền lực hiệu quả có thể nằm dưới sự lãnh đạo của nhóm đầu sỏ - nhấn mạnh tầm quan trọng của kiểm soát tổ chức và vị thế thể chế như nguồn lực chính trị quan trọng. Đặc biệt quan trọng trong bối cảnh này là việc tạo ra các hệ thống hành chính quan liêu để thực hiện các trách nhiệm ngày càng tăng của nhà nước từ thế kỷ XIX trở đi. Như Weber (1947) lưu ý, bộ máy quan liêu có cả mặt tích cực và tiêu cực: tích cực ở chỗ chúng đưa ra một cách thức tổ chức hành chính hiệu quả ; tiêu cực, bởi vì chúng mở ra khả năng quyền lực được trao cho các quan chức không chịu trách nhiệm giải trình trước công chúng cũng như trước các chính trị gia. Theo quan điểm của Weber, sự phát triển của các bộ máy quan liêu có thể dẫn đến việc các quan chức kiểm soát nền kinh tế. Trong dòng lập luận này, lý thuyết ưu tú thu hút sự chú ý đến nhu cầu xem xét bản thân nhà nước. Chủ đề này đã được lặp lại bởi nhiều tác giả khác nhau, những người đã coi nhà nước hiện đại là một nền kỹ trị (Ellul, 1964; Meynaud, 1965). Chúng ta cũng sẽ thấy các biến thể khác về chủ đề này trong lý thuyết lựa chọn hợp lý được khám phá trong chương tiếp theo, và trong các lý thuyết nhấn mạnh tầm quan trọng của các cộng đồng chính sách trong Chương 5 và các thể chế trong Chương 6.

C. Wright Mills (1956) chú ý đến vị trí thể chế như một nguồn quyền lực, và gợi ý rằng hệ thống chính trị Hoa Kỳ bị chi phối bởi một tầng lớp quyền lực nắm giữ các vị trí quan trọng trong chính phủ, các tập đoàn kinh doanh và quân đội. Sự chồng chéo và liên kết giữa các nhà lãnh đạo của các thể chế này giúp tạo ra một tầng lớp quyền lực tương đối chặt chẽ. Cuốn sách của Mills và công trình của Hunter về quyền lực địa phương đã được tham khảo. Nhưng liệu có thể rút ra một sự khác biệt thực tế giữa loại quan điểm đa nguyên đã sửa đổi được nêu trong phần trước và quan điểm của chủ nghĩa tinh hoa không? Trường hợp của giới tinh hoa không được hỗ trợ bởi thực tế là nhiều nguồn thay thế quyền lực của giới tinh hoa đã được đề xuất. Điều đó có xu hướng củng cố trường hợp đa nguyên, và có thể được coi là cơ sở của lý thuyết về 'tinh hoa dân chủ' đã đề cập ở trên. Lý thuyết đó lập luận rằng các cuộc bầu cử thường xuyên dựa trên sự cạnh tranh giữa các nhà lãnh đạo của các đảng chính trị, cùng với sự tham gia của giới tinh hoa thuộc nhóm gây áp lực giữa các cuộc bầu cử, và sự tương tác giữa giới tinh hoa này với giới tinh hoa quan liêu, là những cách mà dân chủ vận hành trong nhà nước hiện đại. Việc các tầng lớp tinh hoa khác nhau hoạt động trong các lĩnh vực vấn đề khác nhau là sự bảo vệ chống lại sự thống trị của một nhóm.

Có một vấn đề với việc duy trì một quan điểm lý thuyết ưu tú đơn giản vì có nhiều khó khăn trong việc xác định các cơ chế nắm giữ quyền lực và các kỹ thuật được sử dụng để duy trì nó. Paretto, một nhà lý thuyết ưu tú có khả năng rất lỗi thời , người đã làm việc ở Ý cùng thời với Mosca, đã đưa ra câu trả lời cho câu hỏi đó khi ông coi quốc gia thống trị của giới tinh hoa dựa trên những phẩm chất đặc biệt mà giới tinh hoa sở hữu (Paretto, 1966). Nhưng ngay cả ông cũng thừa nhận một loại quá trình đa nguyên theo đó " sự luân chuyển của giới tinh hoa" xảy ra khi giới tinh hoa cũ suy yếu và những người mới xuất hiện.

Tuy nhiên, có hai cách mà cuộc tranh luận về cách thức sử dụng quyền lực cần được tiếp tục. Một, như đã chỉ ra ở trên, là bỏ qua câu hỏi về cách thức giành được quyền lực mà lập luận rằng một khi điều đó đã xảy ra thì các thể chế của nhà nước sẽ cung cấp phương tiện để giới tinh hoa duy trì quyền lực của mình. Việc kiểm tra chi tiết vấn đề này sẽ phải đợi ở Chương 5. Cách tiếp cận khác cho câu hỏi này là nhấn mạnh tầm quan trọng của sức mạnh kinh tế. Khi thực hiện điều này, lý thuyết ưu tú bắt đầu hợp nhất với một cách tiếp cận rất quan trọng khác để nghiên cứu quyền lực, lý thuyết Mác, đến mức một số nhân vật chủ chốt của lập trường nêu trên (ví dụ, Wright Mills) chỉ có thể phân biệt được với Những người theo chủ nghĩa Mác bởi sự miễn cưỡng so sánh của họ trong việc trích dẫn Marx để ủng hộ họ. Do đó, phần tiếp theo chọn ra những khía cạnh của lý thuyết Mác-xít tập trung vào vai trò của các chủ thể cá nhân trong việc theo đuổi quyền lực.

Lý thuyết ưu tú, trong cả vỏ bọc cổ điển và hiện đại, đại diện cho một giải pháp thay thế quan trọng cho chủ nghĩa đa nguyên. Tuy nhiên, trong khi một số tác giả đã cố gắng dung hòa giữa chủ nghĩa tinh hoa và nền dân chủ đa nguyên, những người khác đã sử dụng những phát hiện của các nghiên cứu về tinh hoa để lập luận rằng giới tinh hoa quyền lực chỉ là một giai cấp thống trị dưới một cái tên khác. Nghĩa là, có ý kiến cho rằng các tổ chức có thể được điều hành bởi các nhóm thiểu số, nhưng các nhóm này có xuất thân từ các nền tảng xã hội tương tự và do đó thực thi quyền lực vì lợi ích của một nhóm thống trị.

Cần lưu ý rằng khái niệm bắc cầu giữa chủ nghĩa tinh hoa và chủ nghĩa Mác là ý tưởng về một 'giai cấp thống trị'. Tuy nhiên, cho đến gần đây, phân tích giai cấp này đã dẫn đến việc bỏ qua mức độ mà các hình thức phân tầng xã hội khác, đặc biệt là phân tầng theo giới tính và dân tộc, có thể có ý nghĩa đối với sự phân bổ quyền lực . Giờ đây, cả trong văn học nữ quyền và trong phân tích phân biệt chủng tộc, một cuộc tranh luận sôi nổi đã phát triển về mức độ mà các hình thức phân tầng khác này có thể hoạt động độc lập hoặc liên kết với sự phân chia giai cấp để cấu trúc và làm sai lệch quy trình chính sách. Chúng ta sẽ quay lại vấn đề này sau.

Trong cuốn sách Nhà nước trong xã hội tư bản (1969), Miliband lấy điểm khởi đầu của mình không phải là bản thân quá trình chính trị mà là hình thức tổ chức kinh tế hoặc phương thức sản xuất. Trong các xã hội công nghiệp hóa tiên tiến của phương Tây, phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa chiếm ưu thế, tạo ra hai giai cấp xã hội chính - giai cấp tư sản và giai cấp vô sản. Phân tích của Miliband về phân phối thu nhập và của cải, và những thay đổi trong phân phối này theo thời gian, cho thấy sự tập trung của cải liên tục vào một bộ phận nhỏ dân số. Sau đó, câu hỏi mà Miliband đặt ra là liệu giai cấp thống trị về kinh tế này có thực thi quyền lực chính trị quyết định hay không. Nói cách khác, ông khám phá mối quan hệ giữa quyền lực kinh tế và quyền lực chính trị.

Lấy gợi ý từ Karl Marx, các nhà văn như Miliband lập luận rằng nhà nước không phải là một tác nhân trung lập, mà đúng hơn là một công cụ để thống trị giai cấp. Marx đã bày tỏ quan điểm này trong Tuyên ngôn của Đảng Cộng sản , nơi ông viết rằng 'Cơ quan hành pháp của nhà nước hiện đại chẳng qua là một ủy ban quản lý các công việc chung của toàn bộ giai cấp tư sản' (trích trong McLellan, 1971, trang 192). Miliband gợi ý ba lý do tại sao nhà nước là công cụ thống trị của giai cấp tư sản trong xã hội tư bản. Thứ nhất, có sự giống nhau về nền tảng xã hội giữa giai cấp tư sản và các thành viên của tầng lớp tinh hoa nhà nước - tức là những người nắm giữ các vị trí cấp cao trong chính phủ, cơ quan công vụ, quân đội, tư pháp và các cơ quan nhà nước khác. Thứ hai, đó là quyền lực mà giai cấp tư sản có thể thực hiện với tư cách là một nhóm áp lực thông qua các mối quan hệ và mạng lưới cá nhân cũng như thông qua các hiệp hội đại diện cho doanh nghiệp và ngành công nghiệp. Thứ ba, có sự ràng buộc đối với nhà nước bởi sức mạnh khách quan của tư bản. Theo những cách này, Miliband cho rằng, nhà nước hoạt động như một công cụ phục vụ lợi ích lâu dài của toàn bộ giai cấp tư sản.

Trên hết, chủ nghĩa Mác ngày nay được coi là hệ tư tưởng đã duy trì đế chế Xô Viết cho đến khi nó sụp đổ và được cho là sẽ tiếp tục thống trị ở Trung Quốc. Nhưng cần phải nhớ rằng mục đích ban đầu của Marx là phân tích hệ thống quyền lực kinh tế thống trị trong các xã hội tư bản chủ nghĩa và chỉ ra hệ thống đó chứa đựng mầm mống của sự sụp đổ của chính nó như thế nào. Việc nó không đi theo cách mà Marx dự đoán không nhất thiết làm mất giá trị toàn bộ phân tích của ông, đặc biệt là những phần liên quan đến tầm quan trọng của quyền sở hữu hoặc kiểm soát tư liệu sản xuất đối với quyền lực trong nhà nước.

Lý thuyết ban đầu do Karl Marx đề ra, mặc dù phức tạp và được phát biểu theo những cách khá khác nhau vào những thời điểm khác nhau trong cuộc đời ông, đã đưa ra một lý thuyết về lịch sử trong đó tư liệu sản xuất là lực lượng thống trị và quyết định. 'Người điều hành nhà nước hiện đại' là một ủy ban quản lý 'các công việc của toàn bộ giai cấp tư sản' không phải vì giai cấp tư sản có thể kiểm soát nó, mà vì nó không thể là gì khác chừng nào xã hội vẫn còn tư bản chủ nghĩa. Nói cách khác, lý thuyết chủ nghĩa Mác chính thống đưa các vấn đề về quyết định chính sách theo một hướng rất khác so với các mối quan tâm của chương này cho đến nay, để gợi ý rằng một cấu trúc quyền lực được xác định bởi tư liệu sản xuất có tầm quan trọng vượt trội.

Khía cạnh cấu trúc luận của quan điểm mácxít

Phần này sẽ giải quyết khá ngắn gọn về chủ nghĩa cấu trúc của chủ nghĩa Mác vì việc sử dụng trực tiếp hình thức phân tích này đã giảm đáng kể trong những năm gần đây. Tuy nhiên, nó đáng được chú ý một chút như một cách tiếp cận thay thế cho việc giải thích quyền lực bất bình đẳng trong quá trình chính sách, coi cái có thể được gọi là 'các mệnh lệnh kinh tế' là một ảnh hưởng quan trọng, một quan điểm mà sau đó chúng ta sẽ thấy được lặp lại bởi một số nhà lý thuyết, những người sẽ không tự coi mình là những người theo chủ nghĩa Mác.

Theo lý thuyết cổ điển của chủ nghĩa Mác, cấu trúc xã hội của một xã hội tư bản chủ yếu là một 'cấu trúc giai cấp'. Hai giai cấp đối đầu nhau trong một xã hội tư bản (ít nhất là trong phương sách cuối cùng) là giai cấp tư sản (chủ sở hữu tư liệu sản xuất) và giai cấp vô sản (làm việc cho giai cấp tư sản). Một số tác phẩm của Marx đề cập đến các giai cấp khác, nhưng logic của ông cho thấy rằng cuối cùng họ sẽ bị cuốn vào cuộc đấu tranh giai cấp cơ bản. Cuộc đấu tranh đó sau đó sẽ tăng cường, vì bản chất của sản xuất cạnh tranh buộc giai cấp tư sản phải giảm một cách có hệ thống phần thưởng dành cho giai cấp vô sản. Quá trình 'cùng khổ hóa' này cuối cùng sẽ dẫn đến giai cấp vô sản ngày càng thống nhất đứng lên lật đổ giai cấp tư sản. Cuộc cách mạng đó sẽ dẫn đến sự thay thế chủ nghĩa tư bản bằng chủ nghĩa xã hội, giống như trước đây logic của sự thay đổi công nghiệp đã dẫn đến chủ nghĩa tư bản thay thế chủ nghĩa phong kiến. Nói cách khác, cốt lõi của lý thuyết Mác cổ điển có một lập luận về cơ bản là quyết định luận. Vị trí của chúng ta liên quan đến phương tiện sản xuất quyết định lợi ích chính trị lâu dài của chúng ta. Số phận của chúng ta được sắp đặt bởi sự vận hành của phép biện chứng đó. Bất chấp lập trường đó, Marx đã thúc giục giai cấp vô sản tổ chức chính trị, hoạt động hướng tới cuộc cách mạng cuối cùng. Theo nghĩa đó, có một mâu thuẫn cốt lõi của chủ nghĩa Mác cổ điển, điều này đã khiến một số người bỏ ngỏ khả năng diễn giải lại lý thuyết theo một cách ít xác định hơn rất nhiều.

Mối quan tâm của chúng tôi ở đây là vai trò của nhà nước trong mô hình tất định luận. Theo cách giải thích này, ý tưởng về nhà nước với tư cách là 'ủy ban điều hành của bour geoisie', theo cách giải thích này, là điều duy nhất có thể. Vai trò của nó là hỗ trợ và phụ trợ trong mối quan hệ với chủ nghĩa tư bản. Trong 'tâm trạng' theo chủ nghĩa tất định của mình, Marx không mấy quan tâm đến vai trò của nhà nước. Vấn đề là trong “tâm trạng” hoạt động tích cực hơn của mình, ông đã thúc giục các tổ chức của giai cấp vô sản huy động để cố gắng tiếp quản nhà nước. Điều này tạo ra một cuộc tranh luận trong chủ nghĩa Mác về mục đích của hoạt động đó. Có phải đó chỉ là để chuẩn bị, hoặc thực hành, hoặc thúc đẩy, cuộc cách mạng, vì nhà nước không thể bị biến đổi cũng như không thể biến đổi chủ nghĩa tư bản? Hay có một con đường hòa bình để cách mạng bằng cách đảm bảo quyền kiểm soát đối với nhà nước? Chính sự thay thế này đã tạo ra một hình thức dân chủ xã hội của chủ nghĩa Mác mà những người theo cách mạng của Mác đã bác bỏ.

Do đó, trong khi tạo ra một cuộc tranh cãi phức tạp về nhà nước trong hàng ngũ những người theo chủ nghĩa Mác (ngày càng trở nên phức tạp khi vai trò của nhà nước thay đổi trong thế kỷ 20 theo những cách dường như không phù hợp với những dự đoán của chủ nghĩa Mác), quan điểm của những người theo chủ nghĩa Mác cổ điển là gợi ý rằng chức năng chủ yếu của nhà nước tư bản là hỗ trợ quá trình tích luỹ tư bản . Điều này có nghĩa là tạo ra những điều kiện để các nhà tư bản có thể thúc đẩy việc sản xuất ra lợi nhuận. Nhà nước được coi là hành động để duy trì trật tự và kiểm soát trong xã hội.

Lý thuyết của chủ nghĩa Mác thế kỷ 20 đã xây dựng điều này theo nhiều cách khác nhau, một phần để giải thích những hiện tượng mà Marx không mong đợi sẽ xảy ra. Nói một cách cụ thể, hỗ trợ tích lũy có nghĩa là cung cấp các nguồn lực vật chất như đường xá và các khu công nghiệp, trong khi việc duy trì trật tự được thực hiện thông qua các cơ chế đàn áp như cảnh sát và thông qua các cơ quan như trường học, những cơ quan thực hiện chức năng hợp pháp hóa quan trọng. Quá trình tích lũy được hỗ trợ thêm thông qua sự can thiệp của nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ như nhà ở và y tế cho các nhóm trong dân số lao động. Một trong những chức năng của các dịch vụ này là giảm chi phí lao động thành vốn và giữ cho lực lượng lao động khỏe mạnh.

O'Connor (1973) phân loại các hình thức chi tiêu nhà nước khác nhau này thành đầu tư xã hội, tiêu dùng xã hội và chi tiêu xã hội. Đầu tư xã hội làm tăng năng suất lao động thông qua việc cung cấp, ví dụ, cơ sở hạ tầng và viện trợ cho ngành công nghiệp; tiêu dùng xã hội làm giảm chi phí tái sản xuất sức lao động, ví dụ, trong việc cung cấp bảo hiểm xã hội ; và chi phí xã hội phục vụ để duy trì sự hài hòa xã hội. Trên thực tế, gần như tất cả các can thiệp của nhà nước đều thực hiện nhiều hơn một trong các chức năng này.

Phân tích của O'Connor cho thấy rằng chi tiêu của nhà nước phục vụ lợi ích của tư bản độc quyền, và rằng nhà nước được điều hành bởi một ban giám đốc chính trị có ý thức giai cấp hành động thay mặt cho lợi ích của giai cấp tư bản độc quyền. Tương tự, Gough (1979) sử dụng mô hình của O'Connor để chỉ ra cách thức nhà nước phúc lợi hiện đại phục vụ lợi ích lâu dài của giai cấp tư bản.

Điểm mấu chốt nói chung là lý thuyết Mác-xít có xu hướng có lập trường coi hành động của nhà nước ở một mức độ đáng kể bị hạn chế và quyết định bởi các thể chế kinh tế. Dưới đây sẽ gợi ý rằng quan điểm đơn giản này được nhắc lại ngày nay bởi nhiều người chắc chắn không muốn bị miêu tả là những người theo chủ nghĩa Mác.

Các quan điểm cấu trúc khác

Thompson đặt vấn đề lý thuyết cơ bản về mối quan hệ giữa những giải thích về hành động xã hội nhấn mạnh hành động và những giải thích nhấn mạnh cấu trúc như sau:

Vấn đề về mối quan hệ giữa cá nhân và xã hội, hoặc giữa hành động và cấu trúc xã hội, nằm ở trung tâm của lý thuyết xã hội và triết học của khoa học xã hội. Trong các bài viết của hầu hết các nhà lý thuyết lớn ... vấn đề này được nêu ra và được cho là đã được giải quyết bằng cách này hay cách khác. Các giải pháp như vậy thường dẫn đến việc nhấn mạnh một thuật ngữ bằng chi phí của thuật ngữ kia ... vấn đề không được giải quyết nhiều như giải thể. (Thompson, 1989, trang 56)

Các lý thuyết theo chủ nghĩa cấu trúc coi hành động chính trị được quyết định bởi các thế lực mạnh mẽ bên ngoài sự kiểm soát của con người đã có một lịch sử lâu dài trong các ngành khoa học xã hội. Các nhà văn đã công nhận các mô hình tiến hóa riêng biệt của loài người hoặc một cách tiếp cận tất định đối với lịch sử đã thách thức quan điểm cho rằng các cá nhân có khả năng quyết định các thể chế xã hội và chính trị của riêng họ. Các lý thuyết thuộc loại này đã có những hình thức gợi ý nhu cầu chấp nhận hiện trạng, coi các lựa chọn chính trị là do các yếu tố nhân khẩu học, xã hội và kinh tế quyết định trước. Chúng cũng xuất hiện ở dạng 'phê phán' - liên quan đến việc phân tích những gì được coi là những ràng buộc mạnh mẽ đối với hành động của con người và phải bị tấn công để đạt được sự thay đổi cơ bản. Sự tương phản đó thu hút sự chú ý đến vấn đề trong phần lớn lý thuyết này: rằng khi giải quyết các yếu tố quyết định sự ổn định xã hội trong các xã hội đang thay đổi, nó phải cố gắng xác định các điều kiện theo đó sự thay đổi có thể xảy ra. Những người ủng hộ nó , đặc biệt là trong các hình thức phê phán của nó, đã cố gắng trả lời các câu hỏi về các điều kiện mà theo đó các hành động để tạo ra sự thay đổi xã hội có thể là phù hợp.

Nói tóm lại, lý thuyết cấu trúc luận đã đưa ra quan điểm về mối quan hệ giữa cấu trúc và hành động. Cái trước xác định cái sau nhưng cái sau phản hồi lại để thay đổi cái trước. Tất cả trừ những hình thức đơn giản nhất của lý thuyết cấu trúc - mà chúng ta không cần phải bận tâm vì chúng quá phi thực tế - đều thừa nhận một số thước đo về phạm vi hành động để đảm bảo sự thay đổi. Có thể phân biệt thêm giữa các loại lý thuyết cấu trúc khác nhau về mức độ mà chúng hoàn toàn là tất định luận. Những khác biệt này đặc biệt liên quan đến mức độ có những lực lượng tiến hóa mạnh mẽ trong các xã hội.

Liên quan đến vấn đề về các biến thể trong phạm vi mà các lý thuyết mang tính quyết định luận là vấn đề về cái được coi là nguồn gốc của thuyết tất định luận đó - nhân khẩu học, tiến hóa công nghệ và các lực lượng kinh tế có lẽ là những nguồn được xác định rộng rãi nhất. Một loại chủ nghĩa tất định nằm ở điểm yếu nhất của lý thuyết cấu trúc coi các cấu hình thể chế và hệ tư tưởng đã được thiết lập là áp đặt những ràng buộc mạnh mẽ đối với các hành động trong tương lai.

Do đó, chủ nghĩa Mác cấu trúc luận đứng cùng với các quan điểm cấu trúc luận khác. Trong xã hội học, 'thuyết chức năng cấu trúc' đã có ảnh hưởng nhưng hiện nay được coi là khá lạc hậu. Tuy nhiên, nó đáng được đề cập ngắn gọn (a) vì cách mà nó đặt ra các câu hỏi về các ảnh hưởng cấu trúc - ít nhất là khi được mặc định ở dạng rất yếu - vẫn cần được chú ý, và (b) bởi vì xét về góc độ lý thuyết, nó chiếm một vị trí quan trọng. một vị trí quan trọng trong mối quan hệ với chủ nghĩa Mác với tư cách là một tập hợp các mệnh đề hỗ trợ một phần và đưa ra một mâu thuẫn đối với quan điểm đó.

Thuyết chức năng cấu trúc liên quan đến sự kết hợp trong lý thuyết xã hội học giữa các đề xuất từ các nghiên cứu nhân học ban đầu - đề xuất rằng các thể chế xã hội củng cố lẫn nhau theo cách hỗ trợ hiện trạng trong các xã hội được cho là 'tĩnh' - và các đề xuất từ thuyết Darwin xã hội, theo dõi các quá trình tiến hóa xã hội. Các nhà xã hội học theo truyền thống này ở Hoa Kỳ hoặc Tây Âu coi xã hội của chính họ là 'tiến bộ', với các thể chế của họ thích nghi để đáp ứng nhu cầu xã hội đang phát triển. Khi những người theo chủ nghĩa Mác nhìn thấy một quá trình tiến hóa dẫn đến khủng hoảng xã hội, thì những nhà lý thuyết này lại nhìn thấy một sự thích ứng tiến bộ đang diễn ra.

Quan điểm này ngụ ý gì đối với các lựa chọn chính trị - và do đó đối với quá trình chính sách - là một loạt các mệnh lệnh mà hệ thống chính trị sẽ đáp ứng. Yếu tố tiến hóa trong quan điểm này đã khiến một số học giả tuyên bố rằng xã hội của chính họ đã đạt đến 'sự kết thúc của ý thức hệ' (Bell, 1960) - trong đó các trận chiến chính trị sẽ bị tắt tiếng bởi sự chấp nhận chung về lợi ích của hiện trạng - và ít hơn các xã hội 'phát triển' sẽ theo đó phát triển theo cùng một con đường tiến bộ. Phát triển kinh tế được coi là tác nhân tạo ra một loạt các thay đổi xã hội (Kerr, 1973). Ngoài việc đóng góp vào sự tăng trưởng mức sống, nó còn là một nguồn phát triển đô thị. Những thay đổi này sau đó được coi là đã ảnh hưởng đến các mô hình hành vi xã hội, bao gồm các lựa chọn về hôn nhân và quy mô gia đình.

Do đó, các nghiên cứu so sánh nhằm mục đích giải thích sự xuất hiện của các chính sách công - đặc biệt là chính sách xã hội - bằng cách liên hệ tác động của chúng với các hiện tượng tăng trưởng kinh tế, công nghiệp hóa, đô thị hóa và thay đổi nhân khẩu học được liên kết với nhau trong một gói các thành phần của 'hiện đại hóa' (Hofferbert, 1974 ; Wilensky, 1975).

Một số phiên bản của luận đề hiện đại hóa vượt ra ngoài những vấn đề này để cố gắng xác định một trật tự hậu hiện đại hoặc hậu công nghiệp với các chính sách đặc biệt của riêng nó. Chúng ta sẽ tìm thấy một số dấu vết của cách tiếp cận này ở phần sau của cuốn sách khi xem xét các sắp xếp tổ chức và nhận thấy rằng có những gợi ý rằng chúng ta hiện đang ở thời kỳ hậu hiện đại, hay cụ thể hơn là thời kỳ hậu Fordist, trong đó các mô hình quan liêu và cấp bậc cũ cho tổ chức của đời sống công nghiệp và hành chính nhường chỗ cho những hình thức mới. Rõ ràng, những thay đổi công nghệ - sự phát triển của máy tính và các thiết bị điều khiển điện tử khác - tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển của những hình thức tổ chức mới này. Tuy nhiên, người đọc nên nghi ngờ về những lập luận về những hiện tượng này ở dạng tất định. Có thể nói rằng con người đang thử những cách tiếp cận mới đối với việc tổ chức các hoạt động phức tạp, được hỗ trợ bởi công nghệ mới, nhưng lại hoàn toàn khác để biến điều này thành một hình thức tất định luận công nghệ dường như phủ nhận bất kỳ vai trò nào đối với sự lựa chọn của con người.

Câu hỏi đặt ra là: ở đây chúng ta có một tập hợp các lý thuyết tất định luận gợi ý rằng sự phát triển chính sách công có thể được đọc ra từ những sự phát triển kinh tế và xã hội này không? Hay những lý thuyết này chỉ đơn thuần đưa ra quan điểm rằng có

(a) một mối liên hệ chung giữa tăng trưởng kinh tế và tăng trưởng nhà nước trên một loạt các quốc gia thịnh vượng trong quá khứ, cùng với (có lẽ)

(b) một ngưỡng quan trọng nhất định mà các quốc gia phải vượt qua trước khi các dịch vụ công có mức độ đáng kể, gây ra chi phí cao cho quốc gia, trở nên khả thi trong các xã hội đang phát triển, và

(c) hơn nữa - chọn phần cuối của phần này - rằng có một thế hệ phát triển công nghệ sau này đang tiếp tục chuyển đổi hình thành một số tùy chọn lưu trữ và giám sát hồ sơ dành cho chính phủ?

Để tiến xa hơn sẽ là chú ý quá ít đến các lựa chọn của các tác nhân hoặc các biến thể trong phản ứng từ nơi này sang nơi khác (Ashford, 1986).

Quyết định kinh tế không có chủ nghĩa Mác

Có thể xác định các quan điểm về chủ nghĩa quyết định kinh tế hoặc khác xa với chủ nghĩa Mác cổ điển đến mức không phù hợp để gọi chúng là chủ nghĩa Mác, hoặc liên quan đến các đề xuất về sự thống trị của các cân nhắc kinh tế trong quá trình chính sách thuộc loại không có nền tảng trong lý thuyết của chủ nghĩa Mác. Điều quan trọng nhất trong số những đề xuất này là những đề xuất nhấn mạnh tầm quan trọng của các lực lượng kinh tế 'toàn cầu'. Những điều này sẽ được thảo luận riêng sau cái nhìn tương đối ngắn gọn này về các lý thuyết khác thể hiện các hình thức của quyết định luận kinh tế.

Có một quan điểm gợi ý rằng nền chính trị của bất kỳ xã hội nào trừ những xã hội nghèo nhất đều có sẵn một loạt mối quan tâm về nhu cầu nâng cao mức sống mà bất kỳ chính trị gia nào cũng sẽ coi thường khi gặp nguy hiểm. Liên quan đến điều này - đặc biệt kể từ khi chủ nghĩa cộng sản sụp đổ - là quan điểm cho rằng chỉ các thể chế kinh tế tư bản chủ nghĩa mới có thể mang lại những tiến bộ đó. Quan điểm này rõ ràng là tiên tiến trong các tác phẩm triết học tán dương các thể chế kinh tế tư bản chủ nghĩa (Hayek, 1944, 1960), và thường được chấp nhận rộng rãi hơn trong nhiều phân tích chính trị đương thời. Tuyên bố của nhà lãnh đạo Trung Quốc Đặng Tiểu Bình - để biện minh cho những tán tỉnh của ông ta với chủ nghĩa tư bản - rằng mèo màu gì không quan trọng miễn là nó bắt được chuột (Shambaugh, 1995, tr. 88), có lẽ tóm tắt bài viết này. sự nhất trí của chủ nghĩa Mác.

Thật thú vị khi lưu ý rằng thuyết quyết định kinh tế tiềm ẩn mọc lên như thế nào trong hàng ngũ các nhà tư tưởng từ tất cả các phần của hệ tư tưởng. Có thể cho rằng, có một luồng suy nghĩ từ 'Quyền' rất giống chủ nghĩa cấu trúc của chủ nghĩa Mác, nhưng không có bất kỳ lý thuyết nào về sự thay đổi hay cách mạng. Đây là quan điểm cho rằng đã có một quá trình tiến hóa đến trật tự kinh tế lý tưởng (chủ nghĩa tư bản chủ nghĩa ) và trật tự chính trị lý tưởng (dân chủ đại diện) và rằng loại 'lịch sử định hướng' thể hiện trong các lý thuyết của Hegel và Marx đã đi đến hồi kết. một kết thúc (Fukuyama, 1992). Quan điểm như vậy gợi ý rằng:

Tất cả các quốc gia đang trong quá trình hiện đại hóa kinh tế phải ngày càng giống nhau: họ phải thống nhất quốc gia trên cơ sở nhà nước tập trung , đô thị hóa, thay thế các hình thức tổ chức xã hội truyền thống như bộ lạc, giáo phái và gia đình bằng các hình thức hợp lý về kinh tế dựa trên chức năng và hiệu quả, và cung cấp cho công dân của họ nền giáo dục phổ cập ... logic của khoa học tự nhiên hiện đại dường như sẽ chỉ ra một sự tiến hóa phổ quát theo hướng chủ nghĩa tư bản. (Fukuyama, 1992, tr. xiv-xv)

Fukuyama khám phá chủ đề này với một sự thận trọng không rõ ràng trong phần trích dẫn, nhưng ở nhiều khía cạnh, ông đã thúc đẩy phiên bản những năm 1990 của luận đề 'sự kết thúc của hệ tư tưởng' trước đó của Bell (xem trang 43).

Các phiên bản thực dụng hơn của quan điểm này liên quan đến các giả định được công nhận về sự cần thiết phải hạn chế chi tiêu công hoặc thuế - với những hậu quả ngầm của điều này đối với các chính sách khác - vì lợi ích của việc duy trì nền kinh tế tư bản chủ nghĩa. Rõ ràng ở đây có một loại quan điểm cấu trúc luận, xác định một giới hạn rõ ràng về mức độ mà các chính trị gia có thể coi thường các lực lượng kinh tế.

Một loại lý thuyết tất định luận có liên quan chặt chẽ, xứng đáng có một phần riêng vì nó được chú ý rộng rãi, là chủ nghĩa toàn cầu. Điều này cho thấy một chuỗi các phát triển kinh tế trên toàn thế giới xác định tầm quan trọng đối với việc hoạch định chính sách tạm thời. Lý thuyết toàn cầu hóa đã phát triển trên quy mô lớn, và trong quá trình đó phân nhánh theo nhiều hướng. Nó thể hiện nhiều chủ đề khác nhau - sự phát triển của thị trường tài chính toàn cầu, sự phổ biến công nghệ xuyên quốc gia, sự xuất hiện của các tập đoàn xuyên quốc gia hoặc toàn cầu (và áp lực kinh tế ngày càng tăng đối với các tập đoàn lớn phải 'tư duy toàn cầu') và sự xuất hiện của các dòng chảy văn hóa toàn cầu. Tất cả những xu hướng này đưa ra những thách thức đối với quyền tự chủ của nhà nước và kích thích sự hình thành chính trị mới bên ngoài nhà nước dân tộc. Những tuyên bố thận trọng hơn về chủ đề này nhấn mạnh mức độ mà ở một số khía cạnh, đây là một sự thay đổi dần dần, thừa nhận rằng sự phát triển kinh tế siêu quốc gia phức tạp có một lịch sử lâu dài và nhận ra rằng tốc độ của truyền thông hiện đại nâng cao nhận thức về hiện tượng này.

Có những biến thể của chủ nghĩa toàn cầu gần với chủ nghĩa Mác cổ điển, ở chỗ họ xem các quá trình được mô tả bởi Marx hiện đang diễn ra trên quy mô thế giới (Wallerstein, 1979; Cox, 1987). Đây là quan điểm mà George và Wilding mô tả là 'Marxissant', với 'tiền đề cơ bản rằng logic thúc đẩy chủ nghĩa tư bản nhằm tăng lợi nhuận không ngừng là động lực chính đằng sau quá trình toàn cầu hóa' (2002, tr. 7). Đây là một quan điểm không đặc biệt mới: nó được Lênin đưa ra lần đầu tiên vào năm 1917. Nó gợi ý rằng có một quá trình phức tạp đang diễn ra trong cuộc xung đột được giả định giữa các nhà tư bản và giai cấp vô sản trên toàn thế giới, trì hoãn cuộc khủng hoảng cuối cùng và đặt ra những vấn đề chiến thuật khó khăn. đối với những người theo chủ nghĩa Mác quốc tế, những người phải đối mặt với những khó khăn trong việc thuyết phục giai cấp vô sản suy nghĩ toàn cầu hơn là chấp nhận những cách giải thích quốc gia về bóc lột.

Trong tư duy của chủ nghĩa Mác, có sự khác biệt giữa những người coi chủ nghĩa tư bản là một hiện tượng quốc tế ngày càng tăng và những người lập luận rằng các công ty mang tính siêu quốc gia hơn là toàn cầu (nghĩa là họ trải rộng từ cơ sở quốc gia) và quyền lực của họ là không nhất thiết là một sự áp đặt từ bên ngoài lên các quốc gia dân tộc mà là một cái gì đó được thiết lập bên trong họ (xem Panitch, 1994). Như Panitch đặt nó trong một câu hỏi tu từ:

Có thực sự là đối với tài chính quốc tế mà các chính phủ ở London hay Ottawa phải chịu trách nhiệm khi họ chuẩn bị ngân sách? Hay họ phải chịu trách nhiệm trước Thành phố Luân Đôn hoặc Phố Bay? (Panitch, 1994, trang 74)

Ngoài ra, lý thuyết toàn cầu hóa có thể chấp nhận rằng các mối quan hệ kinh tế tư bản chủ nghĩa ngày càng được tổ chức trên quy mô thế giới nhưng không đưa ra quan điểm đó theo thuật ngữ của chủ nghĩa Mác. Sau đó, câu hỏi nổi lên cho cuộc thảo luận này là quan điểm toàn cầu hóa thực sự là quan điểm tất định đến mức độ nào. Có phải lý thuyết toàn cầu nói rằng đây là một loạt các phát triển cấu trúc mà các chính trị gia có thể làm rất ít? Hay nó chỉ đơn thuần nói rằng các vấn đề về sức mạnh của các lợi ích kinh tế - mà ngay cả các tác giả theo chủ nghĩa đa nguyên như Lindblom cũng phải chấp nhận là rất quan trọng đối với quá trình chính sách - cần phải được phân tích theo các thuật ngữ siêu quốc gia? Nói cách khác, đây không hẳn là quan điểm tất định luận mà là quan điểm nhấn mạnh rằng các nhà hoạch định chính sách quốc gia ngày càng phải có khả năng đối phó với các nhóm lợi ích được tổ chức bên ngoài quốc gia của họ hoặc rằng các quy trình chính sách hiệu quả cũng cần phải mang tính siêu quốc gia (Hirst và Thompson, 1992). Quan điểm thứ hai có thể dẫn đến quan điểm bi quan về tính khả thi của việc đạt được các giải pháp cho các vấn đề chính trị khi đối mặt với sự phức tạp của thể chế, nhưng cuối cùng nó không phải là quan điểm tất định luận. Đây chắc chắn là quan điểm của các nhà phân tích về các vấn đề liên quan đến chính sách ô nhiễm (ví dụ, xem Hurrell và Kingsbury, 1992), chính sách năng lượng (xem Yergin, 1991) và chính sách tiền tệ (Walter, 1993).

Hay đưa ra một quan điểm thay thế hữu ích về yếu tố tất định luận trong quan điểm toàn cầu hóa khi lập luận rằng:

Liệu luận đề toàn cầu hóa có 'đúng' hay không có thể ít quan trọng hơn nhiều so với việc liệu nó có được coi là đúng - hoặc, hoàn toàn có thể, chỉ hữu ích - bởi những người sử dụng nó. (Hay, 2002, tr. 258)

Do đó, Hay lập luận rằng những người ra quyết định có thể tin rằng không có lựa chọn thay thế nào khác ngoài việc phản ứng lại các lực lượng kinh tế toàn cầu được nhận thức, hoặc

liên minh 'có thể cung cấp một bằng chứng ngoại phạm thuận tiện nhất, cho phép các chính trị gia thoát khỏi trách nhiệm mà họ phải gánh chịu đối với những cải cách mà nếu không thì rất khó để hợp pháp hóa' (ibid., tr. 259). Điều đó tạo ra một góc nhìn rất thú vị về mối quan hệ cấu trúc/hành động, coi những người ra quyết định là 'tác nhân' tích cực trong các cấu trúc. Nhưng những cấu trúc đó không phải là tất cả ngăn chặn việc khai thác và cách những cấu trúc đó được nhận thức hoặc 'được sử dụng' có thể rất quan trọng.

Quan sát đó về chủ nghĩa toàn cầu dẫn đến hai quan sát khác. Đầu tiên, bản thân nó rõ ràng không phải là một cách tiếp cận tất định luận để chú ý đến mức độ áp lực đối với các quyết định chính sách đến từ các nguồn bên ngoài quốc gia. Theo nghĩa đó, hoàn toàn khả thi khi áp dụng một phân tích đa nguyên (dù có bị thay đổi hay không bởi những lo ngại về sự tập trung quyền lực), có tính đến mức độ tác động của các nhóm lợi ích được tổ chức bên ngoài quốc gia dân tộc hoặc giữa một số quốc gia dân tộc. trạng thái cụ thể nào. Thứ hai, nếu các chính phủ nhận thức rõ hơn về sự phát triển quốc tế thì điều này có thể ảnh hưởng đến cách họ phản ứng với các lợi ích kinh tế trong nước của họ. Do đó, như Pierre và Peters đã nói:

Nhu cầu phát triển liên kết chặt chẽ hơn ... với công nghiệp tư nhân được thúc đẩy bởi chiến lược duy trì hoặc tăng khả năng cạnh tranh quốc tế của ngành công nghiệp trong nước. (Pierre và Peters, 2000, trang 60)

Các biến thể khác của chủ nghĩa cấu trúc

Một số lập luận của chủ nghĩa cấu trúc bắt nguồn từ chủ nghĩa nữ quyền liên kết rất chặt chẽ với lý thuyết của chủ nghĩa Mác. Đối với một số nhà văn, sự phân chia giới tính trong xã hội được coi là những cách khác mà giai cấp vô sản bị phân chia và kiểm soát. Sự phát triển của lực lượng lao động nữ được trả lương thấp và không an toàn được coi là sự phát triển đặc biệt ngấm ngầm trong 'đội quân lao động dự bị' khiến cho giai cấp vô sản trở nên rẻ mạt và yếu ớt (Barrett, 1980).

Lý thuyết nữ quyền khác tập trung nhiều hơn vào sự thống trị của nam giới đối với các thể chế kinh tế và chính trị , mà không nhìn thấy nó trong bối cảnh phân chia giai cấp của chủ nghĩa Mác (Millet, 1970; Delphy, 1984). Vì quan điểm này có bản chất là chủ nghĩa cấu trúc, nên nó mở ra một vấn đề rất quan trọng với sự phân nhánh vượt ra ngoài mối quan hệ giữa các giới tính. Những gì liên quan là lập luận rằng có một loạt các thể chế - gia đình, nhà thờ, nền kinh tế, nhà nước - được liên kết với nhau trong một cấu trúc có tác động quyết định mạnh mẽ đến những gì có trong chương trình nghị sự. Chúng ta trở lại đây với bộ mặt quyền lực thứ ba của Lukes. Cấu trúc này ảnh hưởng đến văn hóa, diễn ngôn và hành vi, xác định chương trình nghị sự chính trị. Vì vậy, nó xác định ra nhiều mối quan tâm của phụ nữ. Schwarzmantel song song trực tiếp với chủ nghĩa Mác bằng cách sử dụng khái niệm 'cấu trúc sâu sắc':

Cả chủ nghĩa nữ quyền và chủ nghĩa Mác đều có lập trường chung, ở chỗ cả hai đều quan tâm đến việc bộc lộ ... một 'cấu trúc sâu sắc' hoặc chiều kích quyền lực tồn tại trong nhà nước dân chủ-tự do và xã hội bao quanh nó, cũng như trong các hình thức nhà nước và xã hội khác. xã hội cũng vậy. Kích thước sức mạnh trong cả hai trường hợp được coi là 'đường đứt gãy' hoặc sự phân chia cơ bản mà ở một mức độ nào đó bị ẩn khỏi tầm nhìn. (Schwarzmantel, 1994, trang 115)

Những lời hùng biện về sự bình đẳng được coi là che đậy sự bất bình đẳng thực sự về quyền lực. Hệ tư tưởng về sự thống trị của nam giới được coi là hiện thân của sự phân chia giữa lĩnh vực 'công cộng' và lĩnh vực 'tư nhân'. Lĩnh vực công cộng từ lâu đã loại trừ phụ nữ, trong khi ở lĩnh vực riêng tư, hành vi trong gia đình được coi là nằm ngoài lĩnh vực can thiệp chính trị. Điều này đã có tác dụng loại bỏ các vấn đề về hành vi độc đoán của nam giới trong gia đình ra khỏi chương trình nghị sự.

Schwarzmantel có lẽ đã đi quá xa sự tương đồng giữa lý thuyết nữ quyền và lý thuyết chủ nghĩa Mác. Điều mà quan điểm chung về nữ quyền mang lại trong cuộc thảo luận là một ví dụ điển hình về cách các quy trình chính sách được cấu trúc với tác động hỗ trợ hiện trạng và ngăn chặn một số vấn đề nhất định theo cách mà Lukes đã mô tả. Chúng đưa chúng ta đến một cách tiếp cận tổng quát và lỏng lẻo hơn rất nhiều đối với cách cấu trúc các quy trình chính sách.

Trước khi chúng ta xem xét điều đó, điều quan trọng là phải nhận ra rằng các lập luận được triển khai ở đây cũng áp dụng cho sự chia rẽ sắc tộc. Tương đương với sự phát triển của chủ nghĩa nữ quyền cấp tiến đối với lý thuyết Mác là một nhóm nghiên cứu nhấn mạnh cách thức hoạt động của sự phân chia sắc tộc nhằm giữ cho giai cấp vô sản bị chia rẽ (Solomos et al., 1982). Thuật ngữ 'sắc tộc' cần được giải thích rộng rãi ở đây - vượt xa những khác biệt sinh học đã được công nhận (trong bất kỳ trường hợp nào cũng mơ hồ và có thể gây tranh cãi) để bao gồm sự phân chia quốc gia, ngôn ngữ, văn hóa và tôn giáo tạo ra hoặc được sử dụng để tạo ra sự phân chia của một ' dân tộc' loại. Trong trường hợp này, cũng có mối liên hệ ngược trở lại với các vấn đề về chủ nghĩa toàn cầu. Có những khác biệt về kinh tế liên quan đến sự chia rẽ giữa các quốc gia, trong đó 'lợi ích quốc gia' được viện dẫn để tấn công và bảo vệ sự bất bình đẳng. 'Phân công lao động' thế giới có các khía cạnh dân tộc. Di cư sau đó đã làm phức tạp thêm vấn đề này bằng cách góp phần tạo ra sự phân chia này trong các quốc gia (Cohen, 1987).

Cũng giống như có mâu thuẫn trong lý thuyết nữ quyền giữa những người liên kết các vấn đề về giới và giai cấp với những người tập trung chủ yếu vào giới tính, do đó, trong phân tích về sự phân chia dân tộc, có những người có những phân tích gắn liền với lý thuyết Mác và những người cũng coi quan điểm đó là đúng. giới hạn cho một phân tích cơ bản về sự bóc lột của các nhóm dân tộc (Rex, 1986). Trong phân tích sự phân chia sắc tộc, cũng như trong việc khám phá sự phân chia giới tính, cần phải phân tích những hạn chế về cơ cấu đối với hành động chính trị về mặt lịch sử, xem xét cả việc thiết lập các thể chế mang lại đặc quyền cho một số người và gây bất lợi cho những người khác, và sự phát triển của các hệ tư tưởng đã thiết lập ra để biện minh cho sự bất bình đẳng. Trong trường hợp sắc tộc, việc thành lập các quốc gia dân tộc gắn kết liên quan đến việc triển khai các quy tắc để xác định ai thuộc về ai và ai không thuộc về ai, và các hệ tư tưởng để biện minh cho các quy tắc đó.

Trong phần này, cũng như trong phần trước, câu hỏi đặt ra là liệu các hiện tượng đang được khám phá có nên được mô tả là 'cấu trúc' hay không. Những gì đang được mô tả là sự chia rẽ trong xã hội, được duy trì và kiềm chế bằng nhiều cách khác nhau. Trong lý thuyết nữ quyền và trong các cuộc tấn công vào sự chia rẽ sắc tộc, có một nền chính trị thách thức những sự chia rẽ này. Chủ nghĩa cấu trúc xuất hiện ở chỗ coi việc thách thức những sự chia rẽ như vậy là một nhiệm vụ chính trị khó khăn. Hơn nữa, đó là một nhiệm vụ mà các quy trình chính sách không chỉ liên quan đến việc thay đổi các quy tắc phân phối hoặc quy định mà còn thách thức các hệ tư tưởng đã củng cố các quy tắc đó. Ở đây chúng ta quay lại điểm mà Hay đã đưa ra liên quan đến chủ nghĩa toàn cầu, rằng ở đây chúng ta có những ý tưởng về xã hội và văn hóa của nó - các diễn ngôn, nếu bạn thích (và ở đây, cách tiếp cận của chủ nghĩa hậu hiện đại được thảo luận ở trang 16-19 rất phù hợp) - duy trì các mô hình quyền lực.

Cuộc thảo luận về các yếu tố quyết định cấu trúc của các quy trình chính sách đã chuyển từ các lý thuyết dường như mang tính quyết định mạnh mẽ - thuyết chức năng cấu trúc và chủ nghĩa Mác cổ điển - sang các quan điểm mà nhiều người sẽ không gọi là cấu trúc luận vì chúng chỉ nêu ra các yếu tố có khả năng ảnh hưởng mạnh mẽ. về các lựa chọn chính trị. Parsons (1995, trang 608-9) lập luận rằng một số trong số này có thể được kết hợp đơn giản vào các ràng buộc được chấp nhận:

Sự khác biệt giữa chính trị và kinh tế và xã hội ... cần được sửa đổi để tính đến lập luận rằng thế giới của 'sự thật' và các lực lượng kinh tế và xã hội không chỉ đơn giản là 'ngoài kia'.

Anh tiếp tục:

có thể tốt hơn là môi trường bên ngoài được hiểu tốt hơn như những tấm gương phản chiếu hoặc dự đoán về các giá trị, niềm tin và giả định định hình quá trình hoạch định chính sách nội bộ.

Tuy nhiên, đó có lẽ là cách làm quá ít của một số lực lượng mạnh mẽ đang hoạt động. Trường hợp thảo luận về lý thuyết cấu trúc chủ yếu không nằm ở nhu cầu phác thảo những gì ở nhiều khía cạnh thay vì các lý thuyết quá xác định, mà ở nhu cầu nhấn mạnh rằng trong bất kỳ quy trình chính sách nào cũng có một loạt các thành kiến hoặc ảnh hưởng mạnh mẽ đến hành động. . Điều này có thể được mô tả như là một 'cấu trúc sâu' ảnh hưởng (Schwarzmantel, 1994) hoặc theo thuật ngữ 'bộ mặt thứ ba của quyền lực' của Lukes hoặc 'quyền lực định hình bối cảnh' của Hay (xem trang 34). Thay đổi xã hội - trong đó quy trình chính sách đóng một phần quan trọng - liên quan đến một động lực trong đó cấu trúc ảnh hưởng đến hành động và đồng thời bị thay đổi bởi hành động đó.

Người ta đã chỉ ra rằng các quan điểm cấu trúc không nhất thiết phải coi 'lợi ích giai cấp' và 'các lực lượng kinh tế' là những loại tác nhân quyết định duy nhất. Tiềm ẩn trong khái niệm cấu trúc là một hệ thống mang lại sự thống trị cho một loạt các nhóm quyền lực (xem Degeling và Colebatch, 1984). Những nhóm như vậy sẽ bao gồm giới tinh hoa chuyên nghiệp và quan liêu, nam giới, các nhóm dân tộc, tôn giáo, ngôn ngữ cụ thể, v.v. Sự thống trị này được tạo ra dưới hình thức cấu trúc bởi các tập quán và phương thức tổ chức. Nó có thể được xây dựng thành ngôn ngữ và được thể hiện một cách tượng trưng theo nhiều cách khác nhau.

Cấu trúc không cố định và bất biến. Khi chú ý đến các thể chế chính trị sai lầm ở đây, không được quên rằng chúng khác nhau đáng kể về sức mạnh và mức độ mà chúng được chính thức hóa. Có lẽ có thể rút ra sự khác biệt giữa cấu trúc và thể chế, trong đó cấu trúc và thể chế được coi là “những thực tiễn được quy chuẩn hóa được cấu trúc bởi các quy tắc và nguồn lực được xếp lớp sâu trong thời gian và không gian” (Thompson, 1989, trang 61). Chúng được thay đổi bằng hành động và một số hành động có thể được hướng cụ thể vào việc cố gắng thay đổi cấu trúc. Trật tự thịnh hành liên tục được thiết lập lại . Đây rõ ràng không phải là một quá trình dễ dàng, nhưng trong việc giải quyết các yếu tố quyết định của việc ra quyết định, nó là một quá trình không được hoàn toàn coi thường (kiểu tiếp cận này đối với mối quan hệ giữa cấu trúc và hành động được khám phá trong các bài viết xã hội học của Giddens, 1976, 1984).

KẾT LUẬN

Chương dài này bắt đầu bằng cách phác thảo một cách đơn giản để phân loại các cuộc thảo luận về quyền lực theo bốn góc phần tư minh họa các lập luận về mức độ mà nó bị phân mảnh và mức độ mà nó được phân bổ đồng đều. Nó khá nhanh chóng bác bỏ mô hình 'chính phủ đại diện' (Hình 2.1, góc phần tư 1) coi quyền lực không bị phân tán cũng như không được phân bổ đồng đều.

Hình 2.1 được sử dụng để giúp định hình cuộc thảo luận. Vì nó được mô tả như một cách để phân biệt các vị trí trong một cuộc tranh luận, độc giả có thể hỏi tác giả một cách hợp lý về vị trí của mình. Câu trả lời là - nếu thay vào đó, góc phần tư được coi là hai chiều - rất gần với trục, chấp nhận rằng một đặc điểm của hầu hết các xã hội dân chủ là đa nguyên rất không cân bằng.

Cuộc thảo luận cho thấy rằng các tranh luận chính dường như là giữa những người theo chủ nghĩa đa nguyên coi quyền lực là phân mảnh nhưng được phân bổ tương đối đồng đều , và một loạt các nhà lý thuyết xác định các cách thức mà quyền lực được tập trung vào tay các nhóm nhỏ, thường được mô tả là giới tinh hoa. Xác định chủ nghĩa Mác, ít nhất là về mặt lịch sử, là phiên bản quan trọng nhất của lý thuyết thứ hai, nó tiếp tục khám phá cách mà những người theo chủ nghĩa Mác đã bị chia rẽ giữa những người xác định các nhà tư bản là những người hành động vì lợi ích của chính họ và những người áp dụng cách giải thích mang tính cấu trúc hơn về sự thống trị (đối với họ là tạm thời) của chủ nghĩa tư bản.

Thật thú vị, sau đó, chính phiên bản chủ nghĩa cấu trúc này của chủ nghĩa Mác có xu hướng tiếp tục gây ảnh hưởng, tách rời khỏi nguồn gốc của nó trong một lý thuyết tiến hóa, theo nhiều cách khác nhau mà kinh tế học được coi là gây ảnh hưởng tất định lên quá trình chính sách. Hình thức hiện đại quan trọng nhất của thuyết tất định này là thuyết toàn cầu.

Chương này kết thúc bằng cách xem xét những thách thức đối với thuyết tất định, xem xét mức độ mà nó liên quan đến các diễn ngôn được sử dụng để hỗ trợ sự phân bổ quyền lực hiện có hoặc để nâng cao quyền lực của các nhóm lợi ích cụ thể. Cuối cùng, cần phải thừa nhận rằng các hành động xảy ra bên trong các cấu trúc và bị ảnh hưởng bởi các cấu trúc đó, nhưng điều này ngụ ý trong thực tế là rất phức tạp. Ba chương tiếp theo chọn chủ đề này theo những cách khác nhau, vì phần lớn công trình lý thuyết được xem xét liên quan đến mối quan hệ giữa cấu trúc và hành động.

Lý thuyết lựa chọn hợp lý

TÓM TẮT

Lý thuyết lựa chọn hợp lý liên quan đến việc áp dụng các khái niệm từ kinh tế học (và ở một mức độ nào đó từ toán học) để phân tích cách thức mà hành vi tư lợi của các cá nhân có thể ảnh hưởng đến quá trình chính sách. Nó được xem như là một phần mở rộng của lý thuyết đa nguyên. Nó gợi ý rằng các mệnh đề tiên đoán có thể bắt nguồn từ những khái quát hóa đánh đồng hành vi tư lợi và hành vi hợp lý và giả định rằng chúng sẽ chiếm ưu thế. Nó hỗ trợ việc phân tích quy trình chính sách bằng cách nhắc nhở chúng ta về tầm quan trọng của lợi ích cá nhân và mức độ mà các vấn đề chính sách công xuất hiện từ sự bất lực của các cơ chế thị trường trong việc giải quyết nhiều vấn đề hành động tập thể.

Khái niệm cơ bản về thị trường chính trị được giới thiệu. Tiếp theo là phần thảo luận về cách thức phân tích các vấn đề hành động tập thể từ góc độ kinh tế, chủ yếu để hỗ trợ phát triển các phương pháp tiếp cận theo quy tắc, nhưng theo những cách thức cũng giúp ích cho việc phân tích sự phát triển của các chính sách công. Lý thuyết trò chơi, bắt nguồn từ toán học hơn là kinh tế học, sau đó được xem xét ngắn gọn như một phần mở rộng hơn nữa của cách tiếp cận đó.

Cuối cùng, lý thuyết kinh tế về bộ máy quan liêu được xem xét. Nó được coi là một cách tiếp cận lý thuyết góp phần hiểu rõ hơn về hành vi của các quan chức khu vực công, đặc biệt khi nó được sửa đổi theo cách vẫn giữ nguyên mối quan tâm của nó đối với hành vi tư lợi nhưng cho thấy rằng nó có thể dẫn đến những dự đoán khác nhau về cách thức mà lựa chọn hành vi thực tế sẽ được cấu trúc. Lưu ý cuối cùng cảnh báo chống lại chủ nghĩa tất định cơ bản của lý thuyết đặt tư lợi vào một vai trò tiên đoán mạnh mẽ như vậy.

Có một số cách tiếp cận để phân tích quá trình chính sách dựa trên lý thuyết kinh tế. Chúng được đặt nhiều tên khác nhau, nhưng về cơ bản chúng là những biến thể của cái được gọi là lý thuyết lựa chọn hợp lý hay lựa chọn công cộng.

lý thuyết. Các giả định về các lựa chọn được đưa ra trong các tình huống thị trường cạnh tranh được áp dụng cho các quy trình chính trị. Một đặc điểm chính của loại lý thuyết này là cách các giả định của nó bắt nguồn từ quan niệm rằng các cá nhân hành động vì lợi ích tốt nhất của chính họ. Theo nghĩa này, từ 'hợp lý' được sử dụng. Mặc dù có cơ sở hợp lý để lập luận rằng ở đây các nhà kinh tế học đã dành riêng từ 'duy lý' cho một mục đích sử dụng khá hạn chế, vì dường như bây giờ nó là thuật ngữ được sử dụng phổ biến nhất để mô tả loại lý thuyết này, nên nó sẽ được sử dụng ở đây.

Việc nhấn mạnh đến các lợi ích rõ ràng hàm chứa tiếng vang của mối quan tâm tương tự khi phân tích các lợi ích trong lý thuyết đa nguyên cổ điển, và quan điểm cho rằng có thể dự đoán những lợi ích đó sẽ như thế nào dường như cho thấy rằng với sự bổ sung này, chủ nghĩa đa nguyên sẽ có nhiều khả năng dự đoán hơn. Do đó, ở đây chúng ta sẽ xem xét một nhóm liên kết các lý thuyết về các lựa chọn trong quá trình chính trị, về mối quan hệ giữa lợi ích cá nhân và lợi ích tập thể và về cách thức các chủ thể bên trong hệ thống chính sách (đặc biệt là các quan chức công sở) cũng có thể có những lợi ích có thể dự đoán được . Loại công việc lý thuyết này đưa ra một sự điều chỉnh đối với quan điểm duy tâm về quy trình chính sách liên quan đến việc giải quyết vấn đề một cách khách quan, nhưng nó cũng sẽ chỉ ra rằng nó cũng mắc phải các giả định đơn giản hóa có vấn đề.

Sự phát triển của ý tưởng về thị trường chính trị

Ý tưởng về chính trị như một thị trường trong đó các nhà lãnh đạo tranh giành phiếu bầu được phát triển trong công trình của Downs (1957), người sử dụng lý thuyết kinh tế để phân tích hành vi chính trị. Quan điểm này phát triển lý thuyết đa nguyên bằng cách bổ sung thêm yếu tố lý luận kinh tế vốn coi tư lợi là động cơ chi phối trong hành vi chính trị. Trong thương trường chính trị, các đảng cạnh tranh để giành quyền lực bằng cách đáp ứng yêu cầu của các nhóm áp lực (xem Auster and Silver, 1979; Tullock, 1976; Brittan, 1977). Có một áp lực rất lớn đối với các chính phủ phải nhượng bộ những yêu cầu đó, và do đó phải nâng cao vai trò của nhà nước với tư cách là người mang lại lợi ích (sử dụng từ đó theo nghĩa chung, bao gồm việc làm, hợp đồng, dịch vụ và giảm thuế cũng như trợ cấp tiền mặt trực tiếp). Điều này không bị hạn chế một cách hiệu quả bởi thực tế là những lợi ích này phải được trả tiền, do mức độ mà những chi phí này có thể bị che giấu trong ngắn hạn (do tài trợ thâm hụt) hoặc lan truyền theo những cách khiến lợi ích dễ dàng được nhận thức hơn hơn là các cơ chế để trả tiền cho họ. Ví dụ, vào năm 1991 ở Anh, một đợt cắt giảm đáng kể thuế địa phương trực tiếp không được ưa chuộng ('thuế bầu cử') được tài trợ bằng việc tăng tỷ lệ phần trăm thuế doanh thu gián tiếp (có tác động nhẹ và dần dần lên giá mà người tiêu dùng phải trả). Các nhóm lợi ích tìm kiếm lợi ích cụ thể cho chính họ (trợ cấp kinh doanh, dịch vụ phúc lợi, v.v.) mà chi phí của họ được phân bổ cho toàn bộ những người nộp thuế (Moe, 1980). Toàn bộ quá trình liên quan đến cái thường được mô tả là "hành vi trục lợi", trong đó các lợi ích đảm bảo cho bản thân họ những lợi ích lớn hơn so với khi họ cạnh tranh trong một thị trường tự do và cởi mở.

Các nhà lý thuyết lựa chọn công cộng lập luận (Tullock, 1976; Brittan, 1977) rằng do các phản ứng chính trị đối với các yêu cầu đa nguyên, nhà nước tăng cường quyền lực và tầm quan trọng theo những cách có thể gây tổn hại cho hoạt động của nền kinh tế tư bản chủ nghĩa. Họ cũng gợi ý rằng những áp lực đa nguyên (hoặc phía cầu) đối với sự phát triển của chính phủ có thể được củng cố bởi lợi ích độc quyền từ phía các nhà cung cấp, quan chức và chuyên gia nhà nước trong việc củng cố 'đế chế' của họ. Tại thời điểm này, lý thuyết lựa chọn hợp lý khác với lý thuyết số đông cổ điển trong việc trao cho nhà nước một vai trò quan trọng với tư cách là một chủ thể tự chủ. Đây là một chủ đề mà chúng tôi sẽ trở lại bên dưới.

Một chủ đề khác nổi lên từ trường phái tư tưởng này là quan điểm cho rằng có một "chu kỳ kinh doanh của chính phủ" trong đó chi tiêu của chính phủ, để đáp ứng nhu cầu và hạn chế thất nghiệp, được đẩy lên trước các cuộc tổng tuyển cử (Nordhaus, 1975; MacRae, 1977). Hậu quả của việc này là các vấn đề lạm phát và cán cân thương mại bất lợi sẽ cần được giải quyết trong giai đoạn hậu bầu cử. Do đó, người ta lập luận rằng hành vi chính trị có thể góp phần gây ra các vấn đề mang tính chu kỳ của nhà nước tư bản hiện đại. Mặc dù tương đối dễ dàng tìm thấy các ví dụ cụ thể về hành vi để hỗ trợ luận điểm này, nhưng nó ít hợp lý hơn với tư cách là một giả thuyết chung. Dữ liệu thực nghiệm không mang tính kết luận (xem Mosley, 1984), tính khả thi của loại hành vi này phụ thuộc vào hệ thống bầu cử, việc điều chỉnh các hoạt động chính trị theo các xu hướng kinh tế là một hoạt động khó khăn và đã có những nỗ lực thay thế nhằm biến sự điều chỉnh kinh tế thành tài sản chính trị (xem Dearlove và Saunders, 1991, trang 66-7).

Lựa chọn hợp lý và hành động tập thể

Lý thuyết lựa chọn duy lý đặc biệt được phát triển bởi những người cho rằng nên sử dụng cơ chế thị trường để giải quyết các vấn đề lựa chọn tập thể. Nó nhằm mục đích chỉ ra rằng các lựa chọn chính sách công được thực hiện theo những cách không khác gì các lựa chọn thị trường, và do đó, ở một số khía cạnh, thị trường thương mại giải quyết các vấn đề lựa chọn tốt hơn so với thị trường chính trị. Có ý kiến cho rằng các sáng kiến chính sách bề ngoài được phát triển để giải quyết các khiếm khuyết của thị trường (thất bại thị trường) cần phải tính đến các khiếm khuyết tương ứng của nhà nước (thất bại của nhà nước). Về mặt này, lý thuyết lựa chọn hợp lý quan tâm nhiều hơn đến việc vận động chính sách công nên được thực hiện như thế nào hơn là phân tích cách thức thực hiện chính sách đó. Do đó, có một mối liên hệ chặt chẽ giữa lý thuyết lựa chọn hợp lý và một tài liệu kinh tế cố gắng xác định các trường hợp trong đó sự can thiệp của nhà nước (hoặc ít nhất là tập thể ) có thể được biện minh, đối với những người tin rằng hệ thống thị trường là hệ thống phù hợp để giải quyết hầu hết câu hỏi về phân phối xã hội.

Có vẻ như hơi lạc đề khi xem xét tài liệu này nhiều vì nó không giải thích nhiều về cách chính sách công được thực hiện cũng như xem xét các biện minh cho các can thiệp của công. Tuy nhiên, đáng để xem xét ngắn gọn về cách nó dẫn đến việc phân tích các tình huống ra quyết định trong đó

các chủ thể sẽ có khả năng kết luận rằng việc theo đuổi tư lợi là có vấn đề , và do đó tìm kiếm các cách khác để giải quyết các vấn đề hành động tập thể.

Ba khái niệm chính được sử dụng trong cuộc thảo luận về chủ đề này:

■ ngoại tác

■ thị trường không hiệu quả

■ độc quyền.

Bi kịch của cái chung

Box 3.1

Nơi nào có đất chung mà nông dân được quyền chăn thả gia súc , nếu không có quy định về số lượng, mỗi cá nhân sẽ thấy không có lợi cho mình để hạn chế sử dụng. Họ sẽ lý luận rằng một vài con vật nữa sẽ không tạo ra sự khác biệt nào. Tuy nhiên, khi tất cả hành xử theo cách này thì hậu quả là đồng cỏ chung bị phá hủy.

Ngoại ứng phát sinh khi các hoạt động thị trường có hậu quả, tích cực hoặc tiêu cực , đối với những người không tham gia vào các hoạt động đó. Thất bại trong việc đối phó với các tác động ngoại cảnh tiêu cực đã được mô tả là 'bi kịch của cái chung' (Hardin, 1968), đề cập đến các hậu quả tập thể của các quyết định cá nhân tư lợi (xem Hộp 3.1). Không chú ý đến ngoại cảnh có nghĩa là tất cả đều đau khổ về lâu dài. Một trong những ví dụ rõ ràng nhất về điều này phát sinh liên quan đến ô nhiễm. Trong quá trình sản xuất một thứ gì đó, nhà sản xuất trục xuất các sản phẩm thải ra ống khói hoặc vào dòng nước. Hàng xóm, v.v. phải gánh chịu hậu quả của hành động này. Do đó, đây là một trường hợp cần sự can thiệp của nhà nước: để ngăn chặn một mối phiền toái mà người tạo ra nó không có động cơ để ngăn chặn, vì bất kỳ cá nhân nào bị ảnh hưởng bởi nó đều có khả năng thiếu nguồn lực để hành động một mình.

Bản thân các ngoại ứng tích cực không phải là nguồn gốc của các vấn đề. Tuy nhiên, khó khăn trong trường hợp này là người tạo ra ngoại tác tích cực có thể sẽ bực bội với những 'người đi xe miễn phí', những người sẽ được hưởng lợi từ thứ mà họ không phải trả tiền. Nếu ai đó xây dựng một bức tường biển để bảo vệ tài sản của họ khỏi lũ lụt, những người hàng xóm của họ có thể sẽ chia sẻ lợi ích đó. Tất nhiên, trong trường hợp này cũng có thể có những hậu quả tiêu cực ở một nơi khác dọc theo bờ biển, trong trường hợp đó, sự kết hợp của các tác động tích cực và tiêu cực càng củng cố thêm trường hợp hành động tập thể.

Đối mặt với một mặt hàng có chi phí cao và khả năng xảy ra 'những người đi xe miễn phí', một cá nhân có khả năng cố gắng đạt được thỏa thuận với hành động tập thể (chia sẻ chi phí giữa những người hưởng lợi tiềm năng). Ít nhất là đối với cộng đồng xung quanh người xây dựng bức tường biển giả định, bức tường tạo thành thứ đôi khi được gọi là 'hàng hóa công cộng'. Không ai có thể bị ngăn cản hưởng lợi từ nó. Có những ví dụ khác mà cộng đồng làm lợi có thể lớn hơn rất nhiều. Có lẽ ví dụ lớn nhất là hệ thống phòng thủ quốc gia - hoặc thậm chí quốc tế. Nếu đúng là răn đe hạt nhân giữ gìn hòa bình thì mọi người đều có lợi. Trường hợp về một nhà nước độc quyền phòng thủ (giả định rằng dân chúng chấp nhận tính hợp pháp của nhà nước đó ) là quá nhiều. Có những vấn đề tương tự ở đây liên quan đến việc trị an trong một quốc gia.

Hơn nữa, trong khi các quốc gia đã nỗ lực ủy thác các nhiệm vụ này, thì các quốc gia sau đó thường phải giải quyết các vấn đề kiểm soát nghiêm trọng. Quyền lực đã được trao - theo nghĩa rất mạnh vì có liên quan đến vũ khí - cho một nhóm người không có lòng trung thành tuyệt đối với nhà nước. Lính đánh thuê chỉ có một hợp đồng để nhận thanh toán và/hoặc chiến lợi phẩm để đổi lấy 'công việc' của họ. Không có gì đáng ngạc nhiên khi các đội quân đánh thuê đôi khi thay đổi lòng trung thành, đặc biệt là khi khả năng của nhà nước trong việc thực hiện phần của mình trong thỏa thuận đã bị nghi ngờ (điều đó sẽ xảy ra nếu chính hành động mà những người lính đánh thuê được thuê dường như thất bại). Một số vấn đề khá hiện đại hơn cũng nảy sinh xung quanh bản chất của 'hợp đồng' giữa nhà nước và các bên thực hiện, trong những tình huống mà bên thứ hai dường như không có cơ sở rộng rãi hơn cho 'lòng trung thành'.

Tuy nhiên, quay trở lại khái niệm ngoại ứng: tác động của các tác động tích cực và tiêu cực rộng đến mức nào? Chúng có mở rộng ra ngoài các ví dụ được đưa ra cho đến nay về bảo vệ môi trường, luật pháp và trật tự và phòng thủ không? Có một số trường hợp khác mà vấn đề người đi xe tự do có thể được kiểm soát: đường, cầu và công viên có thể được cung cấp bởi tư nhân, việc sử dụng chúng được trả thông qua phí cầu đường. Sau đó, lập luận cho việc cung cấp dịch vụ công nằm trong các câu hỏi về việc sử dụng tài nguyên không hiệu quả hoặc không công bằng.

Nhưng sau đó, lập luận về ngoại tác có thể được mở rộng hơn nữa. Ví dụ, mọi người được hưởng lợi ở mức độ nào nếu đồng bào của họ được giữ gìn sức khỏe? Tác động 'bên ngoài' của các bệnh truyền nhiễm là đủ rõ ràng, nhưng còn có những ý nghĩa rộng hơn khác mà mọi người đều được hưởng lợi từ việc sống trong một cộng đồng lành mạnh. Còn giáo dục thì sao? - chẳng phải những lợi ích tương tự phát sinh từ việc sống trong một quốc gia có giáo dục sao? Cuối cùng, còn 'ngoại ứng' liên quan đến phân phối thu nhập thì sao? Nếu việc loại bỏ những bất bình đẳng nghiêm trọng làm cho những người có tài nguyên an toàn hơn - khỏi bị trộm cắp, tấn công, thậm chí cả cách mạng - thì chắc chắn có những tác động bên ngoài bắt nguồn từ các chính sách duy trì thu nhập.

Hầu hết các nhà lý thuyết kinh tế có lẽ sẽ trả lời 'không' cho câu trả lời cuối cùng của tôi, và nói rằng điều này đang kéo dài khái niệm này đi quá xa. Nếu họ chấp nhận vụ việc, có lẽ họ sẽ muốn thảo luận về 'sự đánh đổi' với những hậu quả gián tiếp khác của sự can thiệp của nhà nước. Tuy nhiên, như đã nhấn mạnh ở trên, mối quan tâm ở đây không phải là lập luận triết học mà là thực tế là đã có sự thừa nhận trong các nền kinh tế tư bản chủ nghĩa về một loạt các biện minh cho sự can thiệp của nhà nước, thường vượt xa các ví dụ rõ ràng về 'hàng hóa công cộng' . Một số nhà kinh tế đã thêm một khái niệm liên quan khác vào danh sách các trường hợp đặc biệt - hàng hóa xứng đáng (Musgrave, 1959), trong đó tập thể (nhà nước) coi việc mọi người nên có một thứ gì đó cho dù họ có muốn hay không (theo thuật ngữ của các nhà kinh tế học thì điều này có nghĩa là mong muốn). họ đã sẵn sàng và có đủ khả năng để mua nó). Dịch vụ giáo dục và y tế đôi khi được đưa vào danh mục này.

Tuy nhiên, có thể có những lý do củng cố cho hành động của tiểu bang. Một lý do như vậy, rất gần với phân tích kinh tế, liên quan đến mức độ mà các hệ thống nhà nước giúp người sử dụng lao động xã hội hóa chi phí dễ dàng hơn. Các hệ thống giáo dục và đào tạo công cộng giúp giảm chi phí cho người sử dụng lao động và giảm bất lợi mà họ gặp phải khi những người sử dụng lao động khác săn đón những người mà họ đã bỏ tiền ra đào tạo. Giúp đỡ người già và bệnh tật giúp người sử dụng lao động dễ dàng loại bỏ những người lao động làm việc kém hiệu quả. Tương tự như vậy, trợ cấp thất nghiệp có thể làm cho việc sa thải lao động vào thời điểm thiếu việc làm trở thành vấn đề ít gây tranh cãi hơn và có thể giúp những người không có việc làm giải quyết vấn đề di dời của họ theo cách hiệu quả hơn về mặt kinh tế .

Lý thuyết kinh tế thuần túy dựa trên các giả định về nhận thức đầy đủ của tất cả các bên về tất cả các lựa chọn của họ với tư cách là người mua và người bán. Kinh tế học thế giới thực thừa nhận rằng có nhiều điểm không hoàn hảo trên thị trường phát sinh từ kiến thức không đầy đủ. Điều đó cho thấy rằng có thể có một vai trò của nhà nước trong việc giúp giảm bớt sự không hoàn hảo về kiến thức. Trường hợp can thiệp vào thị trường lao động, giới thiệu người mua lao động với người bán lao động, chắc chắn dường như chủ yếu dựa trên mối quan tâm này. Tuy nhiên, ví dụ đó là một ví dụ được thiết kế để giải quyết một vấn đề cơ bản là ngắn hạn. Ngoài ra còn có những vấn đề dài hạn do người dân có thể thấy rất khó hành động theo cách mà mô hình kinh tế giả định trước (điều này đặc biệt xảy ra khi các cá nhân không khỏe hoặc bị tàn tật). Có một số sự công nhận, ngay cả bởi những nhà lý thuyết có đầu óc cứng rắn, những người đã thiết kế ra những hệ thống luật kém cỏi, rằng có thể có những cá nhân không thể hành xử như những ' con người kinh tế'.

Một vấn đề khác là vấn đề độc quyền, chủ yếu liên quan đến những khó khăn mà các nhà cung cấp cạnh tranh có thể gặp phải khi tham gia thị trường. Trớ trêu thay, những người theo chủ nghĩa tự do thị trường cực đoan chấp nhận vai trò của nhà nước trong việc ngăn chặn việc lạm dụng quyền lực độc quyền - 'nhà nước người gác đêm' có nhiệm vụ kiềm chế những người cố gắng hành động để kiềm chế thị trường. Nhưng một vấn đề khác liên quan đến sự đa dạng của các tình huống trong đó bản chất của hoạt động là rất khó để duy trì sự cạnh tranh trong thực tế. Tình huống quan trọng ở đây là tình huống trong đó có một nhà cung cấp độc quyền hoặc gần như độc quyền và một nhà cung cấp cạnh tranh sẽ nhận thấy chi phí gia nhập thị trường quá cao. Ví dụ về điều này được tìm thấy trong việc cung cấp nước, điện và khí đốt. Ở mức độ thấp hơn, chúng cũng tồn tại trong các hệ thống giao thông (đặc biệt là ở những nơi - như đường sắt - chúng sử dụng nhà máy cố định) và trong các tổ chức lớn như bệnh viện và trường học. Sau đó, có một lập luận về quyền sở hữu hoặc quy định của nhà nước để ngăn chặn bất kỳ tổ chức hiện có nào khai thác vị trí của nó, hoặc có lẽ (gây tranh cãi hơn) về sự can thiệp hoặc trợ cấp của nhà nước để giúp tạo ra nhà cung cấp thứ hai.

Do đó, lý thuyết kinh tế về ngoại ứng, kiến thức không đầy đủ và độc quyền cung cấp một loạt biện minh cho các chính sách công, cả điều tiết và tái phân phối, thuộc loại có thể được các quốc gia trong xã hội tư bản coi trọng. Nhưng có những vấn đề logic về việc đưa những lập luận này đi bao xa. Nếu người ta tin rằng các yếu tố bên ngoài là phổ biến, kiến thức không đầy đủ là tiêu chuẩn chứ không phải ngoại lệ và xu hướng độc quyền là đặc hữu, thì vị trí hợp lý đạt được là một nhà nước xã hội chủ nghĩa. Nhưng sau đó, khi các nhà xã hội chủ nghĩa thực dụng phải thừa nhận, có những lý lẽ để cân nhắc giữa mỗi bên - đưa ra bằng chứng về 'sự thất bại của thị trường' chống lại cái đôi khi được gọi là 'sự thất bại của nhà nước', sự bất lực của chính phủ.

thể chế công hoạt động hiệu quả hoặc công bằng (xem Self, 1993 để có một cuộc thảo luận tốt về vấn đề này).

Rõ ràng là phần lớn phân tích trong phần này liên quan đến các lập luận về những gì nhà nước nên làm hơn là về những gì nó thực sự làm . Ý nghĩa của điều này đối với việc phân tích quy trình chính sách là (1) các lý lẽ biện minh cho việc can thiệp và không can thiệp được thể hiện trong tài liệu này, và (2) rằng, nằm trong tay của các nhà phân tích tin chắc vào ưu thế chung của thị trường, nó đưa ra những lời giải thích khá xác định về các vấn đề chính sách (thất bại của nhà nước) phát sinh khi không chú ý đầy đủ đến logic cơ bản.

lý thuyết trò chơi

Một phần lý thuyết khác liên kết chặt chẽ với lý thuyết lựa chọn hợp lý là lý thuyết trò chơi, cũng góp phần khám phá vấn đề tại sao các giải pháp chính sách công cho các vấn đề hành động tập thể lại được thông qua. Lý thuyết này phát sinh không nhiều từ kinh tế học mà từ một nhánh toán học đã khám phá logic của các tình huống khác nhau trong đó có xung đột lợi ích cá nhân. Lý thuyết trò chơi phát triển nhiều mô hình khác nhau trong đó các vấn đề được khám phá về mức độ mà các cá nhân làm tốt nhất nếu họ hợp tác và những gì họ làm tốt nhất nếu họ, theo thuật ngữ của lý thuyết, 'khiếm khuyết' - nghĩa là từ chối hành động một cách hợp tác. Có thể xây dựng các tình huống trong đó chỉ có một người chiến thắng (tổng bằng 0) và các trò chơi trong đó sự hợp tác một cách hợp lý mang lại kết quả tốt nhất (tổng dương), nhưng phần lớn công việc liên quan của lý thuyết trò chơi tập trung vào các trò chơi mà không phải vậy. rất dễ dàng để chỉ ra một sự lựa chọn rõ ràng cho từng người chơi. Những trò chơi này được Scharpf mô tả là "trò chơi có động cơ hỗn hợp", người tiếp tục nói rằng trong đó:

sở thích của người chơi có phần hài hòa và có phần mâu thuẫn. Trong số này, bốn chòm sao 'nguyên mẫu' đã đạt được sự nổi tiếng nhất, ngay cả trong số các nhà khoa học xã hội, những người tuyên bố là mù chữ về lý thuyết trò chơi. Họ được biết đến với các biệt danh là 'Sự đảm bảo', 'Trận chiến của các giới tính', 'Tình thế tiến thoái lưỡng nan của các tù nhân' và 'Gà'.

Khi thảo luận về ý nghĩa của các chòm sao động cơ hỗn hợp này, các chiến lược có sẵn cho cả hai người chơi thường được gọi là 'tỷ lệ hợp tác ' (C) và 'khuyết tật' (D) tùy thuộc vào việc liệu chiến lược có nhằm mục đích nhận ra lợi ích chung của bản ngã và thay đổi hay không. hoặc để tối đa hóa lợi thế của cái tôi với cái giá phải trả là sự thay đổi. (Scharpf, 1997, trang 73)

Trò chơi nổi tiếng nhất trong số những trò chơi này, 'Thế tiến thoái lưỡng nan của các tù nhân', được trình bày trong Ô 3.2 trang sau. Mặc dù nó sử dụng tình huống có vẻ rất giả tạo, nhưng có thể lập luận rằng quy trình tương đương của nó phát sinh trong quá trình chính sách trong nhiều tình huống trong đó các chủ thể xung đột (đặc biệt là các chủ thể có thể không giao tiếp với nhau).

đặc biệt tốt với nhau, chẳng hạn như các quốc gia) đủ rõ ràng về những gì họ phải làm vì lợi ích của mình và không tin tưởng lẫn nhau.

Box 3.2

The Prisoners' Dilemma

Hai tù nhân âm mưu phạm tội bị bắt. Họ được đưa vào các phòng giam riêng biệt và mỗi người được bảo rằng nếu họ thú nhận, họ sẽ bị trừng phạt nhẹ . Nếu họ giữ im lặng, có thể cả hai sẽ nhận được những hình phạt vừa phải. Tình thế tiến thoái lưỡng nan đối với mỗi người là nỗi sợ rằng nếu người kia thú nhận và họ không thú nhận, điều này sẽ dẫn đến hình phạt nghiêm khắc cho chính họ. Do đó, có bốn kết quả tiềm năng, như thể hiện trong bảng. Điều tối ưu cho cả hai là chiến lược 4, nhưng liệu họ có thể tin tưởng nhau để giữ im lặng trước sự cám dỗ để tránh bị trừng phạt nghiêm khắc?

Phạm nhân A nhận tội

Phạm nhân A không nhận tội

Phạm nhân B nhận tội

1. Hình phạt nhẹ cho cả hai

2. A nặng, B nhẹ

Tù nhân B không thú nhận

3. B nặng, A nhẹ

4. Có thể tránh bị trừng phạt cho cả hai

Do đó, cách tiếp cận lý thuyết trò chơi được sử dụng để khám phá xem các tình huống trong thế giới thực xuất hiện ở mức độ nào trong đó các chủ thể sẽ có khả năng chuyển từ chiến lược xung đột sang chiến lược hợp tác. Đặc biệt thích hợp ở đây là thực tế là các trò chơi hiếm khi là các sự kiện 'một phát'. Có khả năng sẽ có các hành động tương tác lặp đi lặp lại giữa các diễn viên để trải nghiệm từ trò chơi này ảnh hưởng đến trò chơi tiếp theo, v.v. Điều này dẫn đến việc xem xét mức độ mà các trò chơi diễn ra bên trong các cấu trúc, một chủ đề mà chúng ta sẽ quay trở lại.

Lý thuyết kinh tế về bộ máy quan liêu

Lý thuyết kinh tế về bộ máy quan liêu áp dụng các giả định về tư lợi đối với hành vi của các công chức. Lý thuyết lựa chọn hợp lý được thảo luận ở trên coi cạnh tranh để giành được sự ủng hộ chính trị là một hoạt động có thể được phân tích giống như hành vi 'thị trường' kinh tế. Đây là một lý thuyết 'phía cầu' về hành vi của nhà nước. Lý thuyết kinh tế về bộ máy quan liêu củng cố nó bằng lập luận 'phía cung' liên quan đến hậu quả của thực tế là các bộ máy công quyền có xu hướng trở thành nhà cung cấp hàng hóa và dịch vụ độc quyền. Quan điểm này sau đó dựa trên lý thuyết kinh tế về độc quyền, trong đó nhấn mạnh đến việc không có các hạn chế đối với chi phí khi những chi phí này có thể được chuyển cho người tiêu dùng và mức độ mà nếu không có các giới hạn thị trường, một nhà độc quyền sẽ có xu hướng cung cấp quá mức hàng hóa . Do đó, nó đặc biệt quan trọng đối với khái niệm 'thất bại của nhà nước'. Người ta lập luận rằng các quan chức sẽ có xu hướng, giống như các nhà độc quyền, mở rộng doanh nghiệp của họ và sử dụng các nguồn lực một cách hoang phí (Niskanen, 1971; Tullock, 1967; Buchanan và Tullock, 1962). Do đó Tullock lập luận:

Theo nguyên tắc chung, một quan chức sẽ thấy rằng khả năng thăng tiến của anh ta tăng lên, quyền lực, ảnh hưởng và sự tôn trọng của công chúng được cải thiện, và thậm chí điều kiện vật chất của văn phòng anh ta cũng được cải thiện, nếu bộ máy quan liêu nơi anh ta làm việc mở rộng. (Tullock, 1976, trang 29)

Lý thuyết này có tính hợp lý trực quan, nhưng tương đối ít bằng chứng thực nghiệm đã được đưa ra để hỗ trợ nó. Self lập luận rằng 'những mô tả này về quá trình chính trị có thể được coi là ... quá mức và phóng đại' (1993, trang 58). Trước đó trong cùng một cuốn sách, ông mô tả công việc của nhà lý thuyết chủ chốt về chủ đề này, Niskanen, là 'tinh tế về mặt logic và toán học . . . [nhưng] sai về mặt thực nghiệm trong hầu hết các sự kiện của nó' (ibid., tr. 33-4). Bản thân tiếp tục thực hiện năm điểm quan trọng sau:

Lương của một trưởng văn phòng không liên quan chặt chẽ đến quy mô của văn phòng của anh ta ...

Các văn phòng không nhất thiết phải độc quyền ...

Những người kiểm soát chính trị không bị thiếu thông tin như Niskanen tuyên bố ...

Trong mọi trường hợp, các trưởng cục đều ... chịu sự kiểm soát của các quan chức cấp cao ...

Không thể nói rằng các cơ quan sản xuất quá mức nếu không có cách đánh giá sản lượng một cách khách quan. (Tự, 1993, tr. 34)

Không nhất thiết thành công của bộ máy hành chính được đo lường bằng sự mở rộng bộ máy hành chính. Brian Smith (1988, trang 167) chỉ ra một số vai trò quyền lực nhất và được trả lương cao nhất trong các dịch vụ dân sự - chẳng hạn như trong các sở tài chính trung ương - lại nằm trong các tổ chức nhỏ như thế nào. Self đã quan sát thấy rằng 'Tư lợi của bộ máy quan liêu có nhiều hình thức khác nhau, tùy thuộc vào các mô hình nghề nghiệp khác nhau và các ràng buộc chuẩn mực được tìm thấy trong các dịch vụ công khác nhau' (Smith, 1988, diễn giải Self, 1985). Thật vậy, cuộc tấn công chính trị vào chính phủ lớn đã dẫn đến những tình huống trong đó các công chức được khen thưởng vì kỹ năng cắt giảm ngân sách, tư nhân hóa các dịch vụ công và chẳng bao lâu nữa.

Tuy nhiên, việc sử dụng một mô hình kinh tế như vậy để đưa ra lý thuyết về bộ máy công quyền giúp chúng ta phân tích các tổ chức như vậy. Lý thuyết này có liên quan chặt chẽ với những gì được mô tả là lý thuyết người ủy quyền/người đại diện, tập trung vào các tình huống trong đó 'người đại diện' - nghĩa là người hoặc những người được ủy quyền - có động cơ coi thường hướng dẫn của 'người ủy quyền' (Wood và Người nước, 1994; Horn, 1995). Điều này vượt ra ngoài đề xuất đơn giản về việc mở rộng văn phòng để khám phá, từ góc độ lựa chọn hợp lý, mối quan tâm từ trên xuống về kiểm soát việc thực hiện (xem Chương 9). Nó đã dẫn đến một cuộc tìm kiếm siêng năng các tình huống trong đó ' các khuyến khích sai trái' có thể được đưa vào công việc hàng ngày của các tổ chức công (ví dụ, xem một cuộc kiểm tra có ảnh hưởng về vấn đề này liên quan đến Dịch vụ Y tế Quốc gia Anh trong Enthoven, 1985).

Mô hình này cũng đã tạo ra một sự phát triển thú vị có ý nghĩa khá phức tạp hơn. Khi áp dụng các cân nhắc về thị trường, các tổ chức có khả năng cố gắng ngoại hóa chi phí. Dunleavy đã gợi ý (Dunleavy, 1985, 1986, 1991) rằng nếu không có những ràng buộc do thị trường áp đặt, các cơ quan hành chính cũng có thể nội địa hóa các chi phí. Khi các nhà lý thuyết như Niskanen nhấn mạnh những khía cạnh tiêu cực của điều này - nó tạo cơ hội cho việc bóc lột chức vụ công - thì cũng có thể có những mặt tích cực. Ví dụ về điều này bao gồm: thực hành việc làm mẫu mực (liên quan đến tiền lương, cơ hội bình đẳng, phúc lợi của nhân viên, v.v.), đáp ứng nhu cầu và lợi ích của khách hàng (thủ tục kháng cáo, cơ hội tham gia vào các vấn đề chính sách, v.v.) và, thực sự, chung sẵn sàng can thiệp chính trị. Do đó, yêu cầu các cơ quan hành chính hoạt động như thể chúng là các công ty tư nhân thách thức trực tiếp nhiều loại 'lợi ích' (nghĩa là các chi phí đã được nội bộ hóa) thường được coi là đặc điểm của dịch vụ công. Dunleavy lập luận (1986) rằng việc tư nhân hóa các tổ chức như vậy có thể vừa làm suy yếu việc cung cấp những lợi ích này vừa tạo ra các tình huống trong đó có các động cơ để ngoại hóa chi phí (ô nhiễm, nhu cầu duy trì thu nhập phát sinh từ chính sách tiền lương thấp, hậu quả sức khỏe của việc làm , vân vân.).

Dunleavy chấp nhận rằng các quan chức sẽ có xu hướng tham gia vào các hoạt động tư lợi hướng tới việc tối đa hóa phúc lợi của chính họ; nhưng ông chỉ ra rằng điều này có liên quan đến việc tối đa hóa quy mô tổ chức của họ hay không sẽ phụ thuộc vào nhiệm vụ của tổ chức, áp lực bên ngoài (bao gồm cả chính trị) đối với tổ chức và vai trò của chính họ trong tổ chức . Ông mô tả các chiến lược của họ là 'định hình văn phòng'. Ông tóm tắt vị trí của mình như sau:

Do đó, các quan chức hợp lý tập trung vào việc phát triển các chiến lược định hình văn phòng được thiết kế để đưa cơ quan của họ phù hợp với một cơ cấu lý tưởng mang lại địa vị cao và các nhiệm vụ công việc dễ chịu, trong một giới hạn ngân sách phụ thuộc vào hình thức hoạt động hiện tại và tiềm năng của cơ quan. (Dunleavy, 1991, trang 209)

Do đó, lý thuyết lựa chọn duy lý vừa cung cấp một tập hợp các lập luận để hỗ trợ một cuộc tấn công vào bộ máy công quyền vừa kích thích suy nghĩ về cách chúng ta phân tích kết quả đầu ra của tổ chức. Cuộc tấn công vào khu vực công diễn ra dưới hình thức tư nhân hóa hoàn toàn và nỗ lực tạo ra sự cạnh tranh giữa hoặc trong các bộ máy quan liêu (xem Olson, 1965, 1982 để phát triển cơ sở lý luận cho điều này). Tuy nhiên, trong cả lý thuyết này và lý thuyết thay thế của Dunleavy, cần phải lưu ý rằng điểm nhấn, giống như trong lý thuyết kinh tế cổ điển, là điều có thể mong đợi từ một cá nhân hành động theo tư lợi 'hợp lý'. Vẫn cần phải kiểm tra xem liệu hành vi thực tế có được xác định theo cách này hay không.

Những hạn chế của phương pháp lựa chọn hợp lý

Chương này đã miêu tả các lý thuyết lựa chọn công cộng hoặc lý trí dựa trên các lý thuyết đa nguyên. Thảo luận về các lý thuyết đa nguyên trong chương trước đã kết thúc không chỉ bằng cách thách thức sự thất bại của nhiều biến thể ban đầu của chủ nghĩa đa nguyên vì chúng coi thường sự bất bình đẳng về quyền lực mà còn bằng cách đặt các giả định cá nhân của chủ nghĩa đa nguyên chống lại các lập luận xác định tầm quan trọng của các cấu trúc. Cả hai cân nhắc này cũng áp dụng cho lý thuyết lựa chọn hợp lý. Trong khi các lý thuyết lựa chọn duy lý hướng chúng ta có lẽ còn mạnh mẽ hơn cả lý thuyết đa nguyên cổ điển trong việc coi trọng lợi ích cá nhân trong việc giải thích quá trình ra quyết định chính sách công, chúng không thực sự giải quyết các vấn đề về bất bình đẳng quyền lực trong các cấu trúc lợi ích mà chúng phân tích. Rõ ràng là họ có thể làm điều này nhiều hơn nữa, và theo nghĩa này, việc Dunleavy xây dựng lại lý thuyết kinh tế về bộ máy quan liêu cho thấy một bước đi theo hướng đó (bằng cách nhận ra cách mà các quan chức hàng đầu có thể có cả những lợi ích khá khác biệt và nhiều quyền lực hơn những người khác). . Nhưng nói chung, việc sử dụng mô hình lợi ích cá nhân ít chú ý đến các vấn đề về thao túng lợi ích mà các nhà lý thuyết như Lukes rất quan tâm.

Mặt khác, một đặc điểm gây tò mò của lý thuyết lựa chọn hợp lý là cách thức mà trong khi nó có thể đối lập với các lý thuyết nhấn mạnh đến việc xác định lợi ích, nó lại chứa đựng một dạng thuyết tất định của riêng nó. Điều này đã được Hay nhấn mạnh, người lập luận rằng 'chủ nghĩa duy lý' của lý thuyết lựa chọn hợp lý

giải quyết vấn đề về sự ngẫu nhiên nếu không thì cơ quan đưa vào các hệ thống xã hội ... bằng cách phủ nhận rằng các tác nhân thực hiện bất kỳ lựa chọn có ý nghĩa nào tại thời điểm cân nhắc chiến lược. Nếu bạn muốn, họ có quyền lựa chọn trên danh nghĩa giữa tính hợp lý và tính phi lý, nhưng với tư cách là những người hành động hợp lý, họ luôn chọn cái trước. ... Nó dựa ... vào một giả định thuận tiện mà chúng ta biết là sai: rằng các cá nhân trong một bối cảnh nhất định sẽ luôn chọn cùng một phương án (hợp lý). Khi làm như vậy, nó chuyển những gì nếu không là một khoảnh khắc ngẫu nhiên và bất định (ít nhất là theo quan điểm của nhà phân tích chính trị) thành một khoảnh khắc của thuyết tất định hoàn toàn và tuyệt đối. (Hay, 2002, tr. 53)

Công thức đó chỉ tìm cách giải quyết logic của giả định hợp lý về kinh tế. Đằng sau điều đó, như Hay tất nhiên nhận thức đầy đủ, có những vấn đề dối trá về quan điểm cho rằng hành vi tư lợi và hành vi hợp lý có thể được đánh đồng. Các lý thuyết gia khác, mặc dù bắt đầu từ phương thức lập luận kinh tế học, nhận ra rằng các phương thức hành vi khác có thể quyết định hành động. Ví dụ, Le Grand phân biệt trong phân tích các quan chức nhà nước giữa những người 'có sở trường', được thúc đẩy bởi tư lợi, và những người vị tha có tinh thần đại chúng hơn, những người mà ông gọi là 'hiệp sĩ' (1997, 2003). Jones và Cullis cũng tìm cách áp dụng bằng chứng từ tâm lý học vào các phân tích kinh tế về động cơ (2003). Tuy nhiên, ngay cả với những sửa đổi này, chắc chắn những hạn chế của Hay về thuyết tất định vẫn được áp dụng. Điều đơn thuần được chỉ ra là những gì được xác định có thể khác nhau.

Chính cách tiếp cận của Le Grand đối với vấn đề đưa chúng ta đến gần nhất với việc xem quyết định chính sách phát sinh từ ảnh hưởng của các cấu trúc, chú ý đến các biến thể trong phạm vi mà hành vi 'khôn ngoan' hoặc 'hiệp sĩ' được tưởng thưởng . Theo nghĩa đó, ông tuân theo quan điểm của các nhà lý thuyết theo chủ nghĩa thể chế (sẽ được thảo luận trong Chương 5). Ví dụ, Thelen và Steinmo tranh luận:

mọi người không dừng lại ở mọi lựa chọn mà họ đưa ra trong cuộc sống và tự nghĩ: 'Bây giờ điều gì sẽ tối đa hóa lợi ích cá nhân của tôi?' Thay vào đó, hầu hết chúng ta, hầu hết thời gian, tuân theo các quy tắc do xã hội xác định, ngay cả khi làm như vậy có thể không trực tiếp vì lợi ích cá nhân của chúng ta. (Thelen và Steinmo, 1992, trang 8)

KẾT LUẬN

Điều trớ trêu là vì lý thuyết lựa chọn hợp lý đã được xem xét một cách nghiêm túc nên nó đã có một tác động tự hoàn thành nhất định. Các chiến lược kiểm soát các quan chức và các chuyên gia cho rằng tư lợi là động cơ thúc đẩy quan trọng trong cuộc sống của họ có xu hướng củng cố hiện tượng đó (thông qua các cấu trúc khuyến khích) và làm suy yếu hành vi vị tha bằng các biện pháp kiểm soát gửi đi thông điệp rằng quan chức đó không được coi là đáng tin cậy. Bản thân đưa ra một quan điểm liên quan, đặc biệt liên quan đến việc sử dụng sự không an toàn như một công cụ để kiểm soát các quan chức:

Theo lý thuyết, vấn đề rủi ro đạo đức là quan chức sẽ luôn có xu hướng thay thế mong muốn cá nhân của mình ... Tuy nhiên, một mối quan hệ hợp đồng ngắn hạn có thể làm tăng nguy cơ này ... Một quan chức trong hợp đồng hạn chế sẽ ít cam kết hơn đối với dịch vụ công và có thể sẵn sàng hơn trong việc sử dụng vị trí của mình để thiết lập các mối quan hệ và cơ hội hữu ích trong khu vực công. (Tự, 1993, tr. 166)

Nhưng chúng ta phải cẩn thận với việc đơn giản thay thế một hình thức của thuyết tất định bằng một hình thức khác. Nếu hành vi trong quy trình chính sách không thể chỉ được đọc từ một mô hình tư lợi đơn giản, thì nó cũng không nên được đọc từ một số hình thức phức tạp hơn của chủ nghĩa quyết định vốn coi hành vi là sản phẩm của các tình huống được xác định trước . Theo nghĩa này, chúng ta quay lại phần kết luận của chương trước, rằng các cá nhân đưa ra lựa chọn trong những tình huống có thể tác động mạnh mẽ đến quyền tự do của họ, hoặc nhận thức về quyền tự do, để đưa ra những lựa chọn đó. Nhưng sẽ thật ngu ngốc nếu phủ nhận sức mạnh của tư lợi trong bối cảnh này.

Từ đa nguyên đến mạng lưới

TÓM TẮT

Chương 2 cho thấy lý thuyết đa nguyên cổ điển đã bị tấn công như thế nào từ cả những người nhấn mạnh đến sự bất bình đẳng về quyền lực và từ những người coi hệ thống quyền lực có cấu trúc ở nhiều khía cạnh khác nhau. Trong chương này, sự chú ý đặc biệt sẽ được dành cho các phương pháp tiếp cận để sửa đổi chủ nghĩa đa nguyên vốn chấp nhận sức mạnh của những lời chỉ trích này mà không đồng thời chấp nhận tầm nhìn đơn nhất của nhiều tác phẩm của chủ nghĩa Mác hoặc đi sâu vào nguồn gốc của cấu trúc. Một mối quan tâm quan trọng ở đây sẽ là mức độ tập hợp của các nhóm lợi ích để cung cấp các hệ thống quyền lực được phối hợp chặt chẽ hơn. Mối quan tâm chính sẽ là xem xét lý thuyết mạng lưới, nhưng chương này sẽ bắt đầu với việc xem xét một phần lý thuyết mà ở nhiều khía cạnh có thể được coi là tiền thân của lý thuyết mạng lưới, lý thuyết về chủ nghĩa tập đoàn. Mặc dù người ta sẽ lập luận rằng lý thuyết thứ hai hiện nay phần lớn đã bị mất uy tín, nhưng điều quan trọng là phải xem xét nó, không chỉ vì vị trí mà nó chiếm giữ trong quá trình phát triển của lý thuyết mà còn bởi vì các khuynh hướng của chủ nghĩa tập đoàn vẫn có thể được xác định trong quá trình hoạch định chính sách. hệ thống của một số nước.

Lý thuyết nghiệp đoàn, hay chủ nghĩa nghiệp đoàn

III

Schmitter mô tả chủ nghĩa nghiệp đoàn là một hệ thống đại diện cho lợi ích. Ông định nghĩa kiểu tập đoàn lý tưởng là:

một hệ thống đại diện quyền lợi trong đó các đơn vị cấu thành được tổ chức thành một số lượng hạn chế các loại đơn lẻ, bắt buộc, không cạnh tranh, được sắp xếp theo thứ bậc và phân biệt theo chức năng, được nhà nước công nhận hoặc cấp phép (nếu không được tạo ra) và được cấp quyền đại diện có chủ ý độc quyền trong các hạng mục tương ứng của họ để đổi lấy việc tuân thủ các biện pháp kiểm soát nhất định đối với việc lựa chọn các nhà lãnh đạo cũng như việc đưa ra các yêu cầu và hỗ trợ. (Schmitter, 1974, trang 93-4) Theo phân tích của Schmitter, có hai hình thức của chủ nghĩa tập đoàn: nhà nước và xã hội. Chủ nghĩa tập đoàn nhà nước là độc đoán và chống tự do. Nhãn này được áp dụng cho các hệ thống chính trị của Phát xít Ý và Đức Quốc xã. Ngược lại, chủ nghĩa hành chính xã hội bắt nguồn từ sự suy tàn của chủ nghĩa đa nguyên trong các hệ thống chính trị Tây Âu và Bắc Mỹ. Schmitter đưa ra giả thuyết rằng trong các hệ thống sau này, những thay đổi trong thể chế của chủ nghĩa tư bản, bao gồm tập trung quyền sở hữu và cạnh tranh giữa các nền kinh tế quốc gia, đã kích hoạt sự phát triển của chủ nghĩa tập đoàn. Nhu cầu đảm bảo các điều kiện tích lũy tư bản buộc nhà nước phải can thiệp trực tiếp hơn và thương lượng với các hiệp hội chính trị. Chủ nghĩa nghiệp đoàn xã hội đang nổi lên đã thay thế chủ nghĩa đa nguyên với tư cách là hình thức đại diện lợi ích chiếm ưu thế.

Phần lớn các tài liệu bằng tiếng Anh về chủ nghĩa tập đoàn đã khám phá khả năng áp dụng của khái niệm đó đối với Hoa Kỳ và Anh. Việc sử dụng nó để gói gọn quá trình chính sách ở một số quốc gia châu Âu lục địa - đặc biệt là Scandinavia, Áo và Hà Lan - đã được coi là điều hiển nhiên. Ví dụ, viết về quốc gia được đặt tên cuối cùng, Kickert và van Vucht nói:

Mối đe dọa của cuộc nổi dậy của người lao động và chủ nghĩa xã hội đang trỗi dậy đã được chống lại vào cuối thế kỷ 19 bằng việc tạo ra 'chủ nghĩa tập đoàn': thể chế hóa sự hợp tác kinh tế xã hội giữa ... tư bản có tổ chức, lao động có tổ chức và chính phủ. Dựa trên điều này ... Hà Lan đã phát triển thành một ví dụ cực đoan về khái niệm phi thống kê hiện đại của chủ nghĩa tập đoàn mới . Khái niệm này nhấn mạnh sự đại diện lợi ích bởi một số nhóm lợi ích có tổ chức chặt chẽ và chặt chẽ trong nội bộ được nhà nước công nhận và có đặc quyền hoặc thậm chí độc quyền tiếp cận với nó. (Kickert và van Vucht, 1995, trang 13)

Sự nhấn mạnh này vào một hệ thống có tổ chức và được pháp luật công nhận chắc chắn làm nổi bật sự khác biệt so với sự phát triển khá không chắc chắn của các hệ thống 'Anglo-Saxon' theo hướng này. Chủ yếu nói về những điều này, Winkler (1976) lập luận rằng nhà nước trong xã hội tư bản đã áp dụng lập trường can thiệp và chỉ đạo nhiều hơn do quá trình tích lũy vốn bị chậm lại. Winkler chỉ ra sự tập trung công nghiệp, cạnh tranh quốc tế và suy giảm lợi nhuận trong nền kinh tế Anh là những ví dụ về những thay đổi đáng kể trong hệ thống kinh tế đã thúc đẩy sự chuyển đổi sang chủ nghĩa tập đoàn.

Trong các bài viết của mình, Winkler nhấn mạnh các khía cạnh kinh tế của chủ nghĩa tập đoàn, coi đó là một hệ thống sở hữu tư nhân đối với phương tiện sản xuất kết hợp với sự kiểm soát của công chúng. Theo Winkler, các ví dụ về sự tham gia của công ty bởi nhà nước ở Vương quốc Anh được cung cấp bởi sự phát triển của các chính sách về giá cả và thu nhập và nỗ lực trong những năm 1970 để phát triển các thỏa thuận lập kế hoạch với ngành công nghiệp. Những chính sách này đã được nhà nước xây dựng với sự cộng tác của giới tinh hoa doanh nghiệp và công đoàn. Tuy nhiên, Winkler không xác định chính xác vai trò của nhà nước trong nền kinh tế công ty, ông cũng không thảo luận chi tiết về các nguồn quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, điều có vẻ rõ ràng là theo quan điểm này, nhà nước không bị

kiểm soát bởi bất kỳ giai cấp hay nhóm kinh tế cụ thể nào, mà đóng vai trò độc lập và chi phối trong mối quan hệ của nó với lao động và vốn.

Lịch sử chính trị của chủ nghĩa nghiệp đoàn ở Anh đã được Middlemas (1979, 1986) phác thảo đầy đủ nhất. Middlemas lập luận rằng một quá trình thiên vị doanh nghiệp bắt nguồn từ chính trị Anh trong giai đoạn 1916-26, khi các tổ chức công đoàn và hiệp hội người sử dụng lao động lần đầu tiên có mối quan hệ chặt chẽ với nhà nước. Kết quả là, các nhóm này chia sẻ quyền lực của nhà nước, và thay đổi từ các nhóm lợi ích đơn thuần trở thành một phần của nhà nước mở rộng. Middlemas lập luận một cách hiệu quả, các công đoàn và các nhóm của người sử dụng lao động đã trở thành 'các tổ chức quản lý' (1979, trang 372), vì chúng được kết hợp chặt chẽ vào hệ thống chính phủ. Bằng cách hợp nhất, Middlemas có nghĩa là đưa các nhóm lợi ích lớn vào quy trình quản lý chứ không phải sự phụ thuộc của họ. Hiệu quả của việc hợp nhất là duy trì sự hài hòa và tránh xung đột bằng cách cho phép các nhóm này chia sẻ quyền lực.

Tác động của các chính sách của Margaret Thatcher đã khiến một số tác giả người Anh bác bỏ những ứng dụng của lý thuyết nghiệp đoàn của người Anh chỉ đơn thuần là sự mô tả về một giai đoạn đang trôi qua (ví dụ, xem Gamble, 1994). Trong những năm 1980, các tổ chức công đoàn đã bị loại bỏ khỏi mối quan hệ 'tam giác', và thậm chí đôi khi vai trò của doanh nghiệp dường như bị hạ thấp. Nhưng bằng chứng này chắc chắn chỉ làm mất uy tín của những người đã tuyên bố, mượn chủ nghĩa lịch sử của chủ nghĩa Mác, rằng chúng ta đã bước vào 'thời đại của chủ nghĩa tập đoàn' vào những năm 1970. Chủ nghĩa tập đoàn vẫn tồn tại ở các quốc gia khác và có thể quay trở lại ở Anh, như một cách mà nhà nước có thể 'quản lý' các mối quan hệ của mình với các chủ thể kinh tế chủ chốt.

Ở Hoa Kỳ, tính xác đáng của luận điểm về nghiệp đoàn đã bị các nhà quan sát như Salisbury (1979) nghi ngờ, người đã lập luận rằng mô hình của Schmitter về nghiệp đoàn xã hội không phù hợp với kinh nghiệm của Mỹ . Milward và Francisco (1983) đưa ra một lập trường khác, họ ghi nhận những xu hướng quan trọng đối với chủ nghĩa nghiệp đoàn ở Hoa Kỳ (xem Hộp 4.1).

Lý thuyết của Milward và Francisco (1983) về 'trung gian lợi ích doanh nghiệp'

Box 4.1

Quan điểm này, được áp dụng cho Hoa Kỳ, nhấn mạnh sự phát triển của các thể chế nghiệp đoàn trong một số lĩnh vực chính sách và đặc biệt là những lĩnh vực dựa trên các chương trình của chính phủ. Trong các ngành này, các cơ quan nhà nước hỗ trợ và dựa vào các nhóm áp lực trong quá trình xây dựng chính sách. Kết quả là không phải là một nhà nước tập đoàn phát triển đầy đủ mà là 'chủ nghĩa tập đoàn dưới hình thức phân tổ'. Theo quan điểm của Milward và Francisco, cả chủ nghĩa liên bang lẫn sự phân chia quyền lực đều không cản trở sự phát triển của các chính sách nghiệp đoàn vì chủ nghĩa nghiệp đoàn dựa trên các lĩnh vực chính sách cắt ngang cả ranh giới lãnh thổ và các bộ phận khác nhau của chính phủ.

Rõ ràng là chủ nghĩa nghiệp đoàn được các tác giả khác nhau nhìn nhận theo những cách khác nhau. Các nhà lý thuyết như Winkler định nghĩa chủ nghĩa tập đoàn chủ yếu là một hệ thống kinh tế, được so sánh với chủ nghĩa hợp vốn, chủ nghĩa xã hội và chủ nghĩa tư bản. Ngược lại , Schmitter, Middlemas, Milward và Francisco thảo luận về nghiệp đoàn như một hệ thống chính trị hoặc tiểu hệ thống. Xem xét các cách tiếp cận khác nhau đối với việc sử dụng khái niệm chủ nghĩa nghiệp đoàn, Panitch (1980) tranh luận về một định nghĩa hạn chế. Theo quan điểm của ông, chủ nghĩa nghiệp đoàn không phải là một hệ thống kinh tế tổng thể, như Winkler lập luận, mà là một hiện tượng chính trị cụ thể và cục bộ. Cụ thể hơn , chủ nghĩa nghiệp đoàn là một cấu trúc chính trị trong chủ nghĩa tư bản tiên tiến, cấu trúc này 'tích hợp các nhóm sản xuất kinh tế xã hội có tổ chức thông qua một hệ thống đại diện và tương tác hợp tác lẫn nhau ở cấp độ tàu lãnh đạo và huy động và kiểm soát xã hội ở cấp độ quần chúng' (ibid., p .173).

Những người coi chủ nghĩa nghiệp đoàn là một hệ thống tổng thể có quan điểm có lẽ gần với chủ nghĩa Mác hơn là chủ nghĩa đa nguyên, đặc biệt nếu họ coi đó không phải là sự phân chia quyền lực ba bên giữa tư bản, lao động và nhà nước mà là sự điều chỉnh giữa tư bản và nhà nước. Trong Chương 2 đã chỉ ra rằng yếu tố then chốt trong lý thuyết tân Mác-xít là sự thừa nhận vai trò của nhà nước trong việc giúp giải quyết các cuộc khủng hoảng của chủ nghĩa tư bản muộn (đặc biệt xem O'Connor, 1973 và Gough, 1979) . Wolfe (1977) coi chủ nghĩa tập thể đang phát triển như một phản ứng đối với cuộc khủng hoảng này. Lưu ý đến sự căng thẳng giữa nhu cầu tích lũy vốn và nhu cầu hợp pháp hóa trong chủ nghĩa tư bản, Wolfe lập luận rằng các lựa chọn thay thế chính trị đã cạn kiệt và một phản ứng đối với tình trạng quá tải của chính phủ là tổ chức nghiệp đoàn của nhà nước. Trong phân tích của Wolfe, điều này có thể liên quan đến, trong số những thứ khác, nền kinh tế nằm dưới sự thống trị của các công ty độc quyền đưa ra các quyết định đầu tư tư nhân; bộ máy kế hoạch nhà nước hợp tác chặt chẽ với các công ty độc quyền này để thúc đẩy các quyết định đầu tư của họ; đại diện công đoàn tư vấn cho cơ quan lập quy hoạch; và thiết chế kiểm soát giá cả và tiền lương.

Luận điểm của chủ nghĩa nghiệp đoàn đã bị những người theo chủ nghĩa Mác chỉ trích vì không phát triển được một lý thuyết đầy đủ về nhà nước. Do đó, Westergaard lập luận rằng trong phân tích của Winkler, nhà nước 'hiện hình dưới một hình thức quái gở kỳ lạ' và 'khả năng sử dụng các quyền lực mà nó có được để sử dụng cho riêng mình chỉ được khẳng định chứ không được chứng minh' (1977, trang 177). Westergaard tiếp tục khẳng định rằng các nguyên tắc hướng dẫn chủ nghĩa nghiệp đoàn chỉ đơn thuần là những nguyên tắc của chủ nghĩa tư bản và chủ nghĩa nghiệp đoàn không phải là một hệ thống kinh tế đặc biệt. Về phần mình, Winkler không tranh luận rằng chủ nghĩa tập đoàn ủng hộ tái phân phối hay bình đẳng, ông cũng không phản đối quan điểm cho rằng nhà nước hành động để khôi phục lợi nhuận tư nhân và tăng cường tích lũy tư bản. Điểm mà Winkler và các tác giả khác theo truyền thống nghiệp đoàn đặt vấn đề với những người theo chủ nghĩa Mác là ở phân tích của họ về vai trò của nhà nước và quyền tự chủ của nó. Luận điểm của các nhà kinh doanh là nhà nước đã chuyển từ vị trí hỗ trợ quá trình tích lũy tư bản sang chỉ đạo quá trình đó. Khi thực hiện sự thay đổi này, các mô hình quan hệ mới đã phát triển giữa nhà nước và các nhóm lợi ích kinh tế lớn, và nhà nước, mặc dù bị hạn chế bởi những lợi ích này, vẫn có quyền tự chủ xuất phát từ việc chỉ huy các nguồn lực pháp lý, tổ chức và các nguồn lực khác. Chính sự tự chủ này cho phép nhà nước hành động vì lợi ích của vốn, lao động và các lợi ích khác khi thích hợp.

Đối với một số tác giả, chủ nghĩa nghiệp đoàn được coi là cách tốt nhất để quản lý xung đột giữa nhu cầu của nền kinh tế và nhu cầu của người tiêu dùng,

thuyết lựa chọn hợp lý (xem Mishra, 1984) nhấn mạnh như một vấn đề đối với nền dân chủ. Điều này đưa chúng ta trở lại với các công thức thận trọng hơn của lý thuyết nghiệp đoàn đã thảo luận ở trên. Họ nói về nhiều mối liên hệ lỏng lẻo hơn giữa các nhóm lợi ích và nhà nước. Những công thức này đã tạo ra một cách khái niệm hóa khá khác biệt về mối quan hệ giữa các nhóm lợi ích và nhà nước. Grant đã tóm tắt số phận của lý thuyết nghiệp đoàn ở Anh dưới tác động của sự thay đổi chính trị và công phu học thuật:

Vào thời điểm họ đã phát triển một bộ máy khái niệm để phân tích hiện tượng, và đã quản lý để tổ chức các dự án nghiên cứu quy mô lớn, đối tượng nghiên cứu đã giảm dần tầm quan trọng. Tuy nhiên, cuộc tranh luận về nghiệp đoàn đã giúp kích thích một làn sóng mới về lý thuyết và thực nghiệm đối với các nhóm áp lực thúc đẩy việc xem xét lại lý thuyết đa nguyên , và do đó khuyến khích sự phát triển của các hình thức phân tích đa nguyên mới như ý tưởng về cộng đồng chính sách. (Grant, 1989, trang 36)

Cân bằng lại, có vẻ như 'chủ nghĩa tập đoàn' là một nhãn hiệu mô tả hơn là một lý thuyết. Trong khi một số nhà lý thuyết nghiệp đoàn chấp nhận lập luận giống như chủ nghĩa Mác rằng có những xu hướng tất yếu hoạt động theo hướng này, thì ít người chấp nhận quan điểm đó, và các sự kiện ở những nơi như Vương quốc Anh đã gợi ý rằng các khuynh hướng nghiệp đoàn có thể đến và đi như những vấn đề chính trị . lựa chọn chứ không phải là sự phát triển tất yếu. Trong mọi trường hợp, lý thuyết nghiệp đoàn ít chú ý đến các lợi ích bên ngoài các quy trình sản xuất chính. Tuy nhiên, lý thuyết của chủ nghĩa tập đoàn nêu bật cách thức mà các lợi ích có thể được tổng hợp và mức độ mà nhà nước có thể đóng vai trò trong việc mang vốn và lao động lại với nhau theo những cách có thể (và đây là một giả thuyết) hạn chế quyền lực của trước. Do đó, công việc lý thuyết này thu hút sự chú ý của chúng tôi đến khả năng cộng tác trong các mạng có thể là một đặc điểm của quy trình chính sách. Điều này đưa chúng ta đến phần tiếp theo.

Mạng lưới chính sách và cộng đồng chính sách

Lý thuyết nghiệp đoàn chỉ ra rằng cần phải chú ý đến cách thức mà các nhóm lợi ích hoặc áp lực mạnh mẽ bên ngoài nhà nước và các nhóm bên trong nhà nước liên hệ với nhau. Nhưng theo một cách khá chung chung, nó có xu hướng phát triển một mô hình duy nhất tập hợp các 'bên' trong mối quan hệ này thành ba nhóm bao trùm: vốn, lao động và nhà nước. Tuy nhiên, nhiều lý thuyết đa nguyên khác không coi tư bản hay lao động là những lợi ích đơn lẻ, dễ dàng kết hợp với nhau trong các thể chế bao trùm tất cả. Điều tương tự có thể được thực hiện về nhà nước. Các nhà phân tích của chính phủ đã nhận ra rằng rất khó để khiến các bộ hành động một cách tập thể. Nhiều vấn đề chính sách đang gây tranh cãi gay gắt giữa các bộ, thậm chí trong các hệ thống chính quyền tương đối đơn nhất, giữa chính quyền trung ương và địa phương và giữa nhiều thành phần khác nhau trong các hệ thống phức tạp như của Hoa Kỳ.

Do đó, có ý kiến cho rằng, thay vì các hệ thống tập đoàn chủ nghĩa, có thể có nhiều hệ thống liên kết riêng biệt giữa các lợi ích bên trong chính phủ và các lợi ích bên ngoài. Một công thức như vậy giả định sự tồn tại của nhiều 'tam giác sắt' bao gồm nhà nước và cả hai phía của ngành công nghiệp và hoạt động trong các lĩnh vực công nghiệp cụ thể và không nhất thiết phải xuyên suốt toàn bộ nền kinh tế ( Jordan, 1986; Thurber, 1991; Salisbury, 1979 ).

Một công thức thay thế có liên quan, sử dụng khái niệm chủ nghĩa tập đoàn, đến từ Dunleavy (1981), người lập luận rằng có thể xác định các hệ thống 'chủ nghĩa tập đoàn tư tưởng' (trang 7) đang vận hành trong các cộng đồng chính sách . Các hệ thống này bắt nguồn từ 'sự chấp nhận hoặc thống trị của một quan điểm thống nhất hiệu quả về thế giới giữa các lĩnh vực và thể chế khác nhau' (ibid.). Trong nhiều trường hợp, quan điểm thống nhất về thế giới bắt nguồn từ một nghề nghiệp - mô hình y tế là một ví dụ điển hình - và cung cấp 'sự gắn kết về mặt ý thức hệ' (ibid.). Dunleavy đi xa hơn, gợi ý rằng:

các ví dụ rõ ràng tiềm ẩn về chính sách được hình thành bởi ảnh hưởng nghề nghiệp, đôi khi có thể chỉ ra rằng các tham số cấu trúc và động lực được hình thành bởi quan hệ sản xuất và chuyển động của vốn tư nhân đóng vai trò chính trong các thay đổi của chính sách nhà nước phúc lợi. Nhưng tôi nghi ngờ liệu những thay đổi chính sách khá cụ thể có bao giờ có thể được giải thích chỉ bằng những thuật ngữ như vậy hay không. (Dunleavy, 1981, trang 15)

Những công thức này cho thấy mối liên hệ tương đối chặt chẽ giữa các chủ thể: bộ ba sắt hoặc các cộng đồng chính sách . Những người khác đã vay mượn từ lý thuyết giao dịch và từ nghiên cứu xã hội học về các mối quan hệ giữa các tổ chức để gợi ý rằng khi các tổ chức quyền lực cần quan hệ với nhau trong một khoảng thời gian thì họ sẽ phát triển nhiều cách thức kinh doanh khác nhau để đảm bảo tính ổn định (xem Knoke, 1990). Hơn nữa, không nên giả định rằng các mối quan hệ này chỉ đơn giản là một chiều. Lý thuyết đa nguyên có thể được coi là nhấn mạnh mức độ cạnh tranh giữa các nhóm để cố gắng gây ảnh hưởng đến nhà nước. Lý thuyết của chủ nghĩa Mác đi đến một thái cực khác khi coi nhà nước là 'sinh vật' của chủ nghĩa tư bản. Một quan điểm khác cho rằng cả hai bên đều cần đến nhau - các nhóm áp lực cần tác động đến chính sách, các thể chế của nhà nước cần sự hỗ trợ từ các nhóm quyền lực bên ngoài. Các trao đổi thậm chí có thể rõ ràng hơn thế - khi hai bên cần trao đổi kiến thức, chuyên môn và ảnh hưởng đối với các chủ thể khác. Do đó, một đóng góp khác cho sự hiểu biết về các mối quan hệ này đến từ việc áp dụng lý thuyết trao đổi (xem Rhodes, 1981). Các thể chế nhà nước và các thể chế phi nhà nước có thể được coi là được liên kết bởi cả các kết nối tương hỗ lẫn các mối quan hệ mạng lưới phức tạp hơn. Do đó, Smith lập luận rằng:

Khái niệm về mạng lưới chính sách là một cách tiếp cận với sự phân đôi nghiêm ngặt giữa nhà nước/xã hội dân sự theo truyền thống... Các chủ thể nhà nước cũng là

các chủ thể trong xã hội dân sự, họ sống trong xã hội và tiếp xúc thường xuyên với các nhóm đại diện cho lợi ích xã hội. Do đó, lợi ích của các chủ thể nhà nước phát triển cùng với lợi ích của các chủ thể nhóm và mức độ tự chủ tồn tại phụ thuộc vào bản chất của mạng lưới chính sách. (Smith, 1993, trang 67)

Smith khám phá mối quan hệ giữa hai khái niệm được nêu ở trên: 'mạng lưới chính sách' (cụm từ 'mạng lưới vấn đề' cũng được sử dụng trong tài liệu này) và 'cộng đồng chính sách'. Đây là những ý tưởng liên quan chặt chẽ với nhau, giữa chúng không cần phải lựa chọn trong khi hình thành một lý thuyết chính sách dựa trên chúng. Cộng đồng là phiên bản mạnh hơn của mạng. Do đó, rõ ràng là các mạng lưới có thể gắn kết thành các cộng đồng và các cộng đồng có thể tan rã thành các mạng lưới. Có thể có một số vấn đề trong đó các cộng đồng có nhiều khả năng hơn các mạng và ngược lại. Cũng có thể có một số tình huống thể chế, và thậm chí cả các xã hội, trong đó một khuôn mẫu có nhiều khả năng xảy ra hơn khuôn mẫu kia, v.v.

Phân tích của Smith được phát triển từ công trình của Jordan và Richardson (1987), có xu hướng sử dụng cụm từ 'cộng đồng chính sách' cho một loạt các mối quan hệ có mức độ ổn định khác nhau, và của Rhodes (1988) và Marsh và Rhodes (1992), trong đó xác định các mạng có sự gắn kết khác nhau. Các đặc điểm chính của cộng đồng chính sách được trình bày trong Hộp 4.2. Ngược lại, các mạng lưới sự cố có các đặc điểm khá khác biệt, như được trình bày trong Hộp 4.3.

Đặc điểm của cộng đồng chính sách

Box 4.2

■ Số lượng thành viên tương đối hạn chế thường có lợi ích kinh tế hoặc nghề nghiệp, đôi khi có ý thức loại trừ những người khác

■ Chia sẻ giá trị và tương tác thường xuyên

■ Trao đổi các nguồn lực, với các trưởng nhóm có thể điều chỉnh việc này

■ Cân bằng quyền lực tương đối giữa các thành viên.

Đặc điểm của mạng phát hành

Box 4.3

■ Quy mô lớn và đa dạng

■ Mức độ liên hệ dao động và mức độ đồng ý thấp hơn so với cộng đồng chính sách

■ Các nguồn lực khác nhau và không có khả năng điều chỉnh việc sử dụng chúng trên cơ sở tập thể ■ Quyền lực không bình đẳng.

Điều đặc biệt quan trọng về công việc này - phân biệt các mạng lưới và cộng đồng với các nhóm tổ chức đa nguyên đơn giản - là sự nhấn mạnh vào lợi ích của nhà nước trong việc thúc đẩy chúng. Smith (1993), dựa trên Jordan và Richardson (1987), xác định, đối với trường hợp của Anh, bốn lý do cho điều này:

■ Mạng lưới và cộng đồng tạo điều kiện thuận lợi cho phong cách tư vấn của chính phủ.

■ Chúng làm giảm xung đột chính sách và tạo khả năng phi chính trị hóa các vấn đề.

■ Họ làm cho việc hoạch định chính sách có thể dự đoán được.

■ Họ liên quan tốt đến tổ chức bộ phận của chính phủ. Một ví dụ về điều này là sự phân nhóm gắn liền với sự phát triển chính sách nông nghiệp của Anh sau Chiến tranh thế giới thứ hai, được trình bày trong Hộp 4.4.

Chính sách nông nghiệp của Anh 'mạng lưới' hay 'cộng đồng'

Box 4.4

Người ta lập luận rằng điều này có liên quan đến sự tham vấn chặt chẽ giữa cơ quan chính phủ chịu trách nhiệm, các hiệp hội đại diện cho lợi ích của nông dân và chủ đất và các nhà cung cấp phân bón và thuốc trừ sâu chính . Nhóm này đã được coi là hoạt động theo một cách phối hợp, chống lại ảnh hưởng từ lợi ích của người tiêu dùng và hành lang chống ô nhiễm, thể hiện mình là người quản lý nông thôn đối lập với các cơ quan chính phủ khác cũng như các nhóm áp lực bên ngoài (Lowe, 1986). Giữa những năm 1940 và 1970, đây có thể được mô tả là một cộng đồng chính sách điển hình; gần đây nó đã suy yếu và phải tham khảo rộng rãi hơn và có lẽ bây giờ được mô tả thích hợp hơn như một mạng lưới chính sách.

Cả hai khái niệm - đặc biệt là khái niệm về các cộng đồng chính sách - đều thừa nhận một mô hình ổn định về tổ chức vì lợi ích, vì vậy có một số vấn đề quan trọng cần được giải quyết về cách các hệ thống như vậy thay đổi theo thời gian. Smith gợi ý (1993, trang 91-8) rằng sự thay đổi có thể được tạo ra bởi các mối quan hệ bên ngoài, sự thay đổi chung về kinh tế và xã hội, công nghệ mới, sự chia rẽ nội bộ trong các mạng lưới và thách thức giữa các mạng lưới và trong các cộng đồng. Trong trường hợp nông nghiệp (được trình bày trong Hộp 4.4), sự thay đổi đó diễn ra một phần là do Anh là thành viên của Cộng đồng châu Âu, một phần là do sự gia tăng dân số nông thôn không gắn bó với nông nghiệp (những người làm việc tại hoặc đã nghỉ hưu từ các thị trấn). ) và một phần là do các sự kiện khác đã đưa các vấn đề tinh thần về người tiêu dùng và môi trường vào chương trình nghị sự chính trị.

Trong công việc sau này với Marsh, Smith đã quay trở lại các vấn đề về thay đổi (Marsh và Smith, 2000). Một đặc điểm quan trọng của công việc này là mối quan tâm đến việc tiếp nhận các vấn đề về mạng với tư cách là 'cấu trúc' và các tác nhân là 'tác nhân' (xem phần thảo luận về vấn đề cấu trúc/tác nhân trong Chương 2, trang 49-50). Điều này liên quan đến việc nhận ra cách thức mà các tác nhân thay đổi hoạt động của mạng. Marsh và Smith sau đó phát triển một cuộc kiểm tra tác động của

các yếu tố ngoại sinh, như đã nêu trong đoạn cuối, để nhấn mạnh mối quan hệ biện chứng giữa mạng, các tác nhân và môi trường rộng lớn hơn.

Những sàng lọc khác của lý thuyết này đã tìm cách cụ thể hơn về cách thức mà các mạng lưới và cộng đồng có thể liên hệ với nhau. Wilks và Wright (1987) đề xuất ý tưởng về sự liên tục từ cộng đồng đến mạng lưới, với thuật ngữ trước đây dành riêng cho các tình huống trong đó có một chính sách tập trung chung. Những người khác lập luận rằng các cộng đồng cụ thể hơn sẽ thường được 'lồng nhau' trong các mạng lưới lớn hơn (Dudley và Richardson, 1999; Chadwick, 2000).

Cần phải có những tình huống trong đó có thể kiểm tra mức độ mà (a) các cộng đồng thực sự thống nhất, vì có sự nhất trí chung rằng các cộng đồng khác nhau về mặt này, và (b) các cộng đồng thống nhất có cách riêng của họ. Hộp 4.5 cung cấp một khám phá về vấn đề này thông qua một nghiên cứu thực nghiệm.

Nghiên cứu của Toke và Marsh (2003) về mạng lưới chính sách và vấn đề cây trồng biến đổi gen (GM)

Box 4.5

Toke và Marsh mô tả nghiên cứu của họ là triển khai 'một mô hình biện chứng của các mạng chính sách' được thiết kế để phân tích 'sự tương tác giữa các tác nhân và cấu trúc, mạng và bối cảnh và mạng và kết quả để hiểu và giải thích sự thay đổi chính sách đã diễn ra như thế nào' (trang 229).

Nghiên cứu này tìm hiểu xem một chính sách mà dường như có một 'cộng đồng chính sách' gắn kết ủng hộ GM đã gặp phải thách thức như thế nào. Trong quá trình thử thách đó, họ thấy cộng đồng chính sách được chuyển đổi thành một mạng lưới cởi mở hơn, trong đó một số nhóm bảo vệ môi trường đã được kết hợp và có thể thay đổi chính sách theo hướng tiếp cận thận trọng hơn nhiều đối với cây trồng biến đổi gen. Điều quan trọng là các chủ thể chính ở đây đã nổi lên từ các nhóm áp lực tương đối 'có uy tín', đáng chú ý là Hiệp hội bảo vệ các loài chim Hoàng gia được hỗ trợ rộng rãi và từ cơ quan English Nature được chính phủ hỗ trợ. Một điều quan trọng nữa là sự công nhận rộng rãi hơn về một 'vấn đề' tiềm ẩn với cây trồng biến đổi gen.

Nhìn chung, nghiên cứu của Marsh và Toke đưa ra một ví dụ về sự thay đổi chương trình nghị sự xuất phát từ hoạt động chính trị của nhóm lợi ích. Tuy nhiên, nó cũng chỉ ra cách mà một bộ trưởng chính phủ, có thiện cảm với vận động hành lang bảo vệ môi trường, có thể đã đóng một vai trò quan trọng. Tuy nhiên, điều thú vị về điều này là ông ở một vị trí tương đối thấp hơn, với quan điểm không được Thủ tướng ủng hộ. Sau đó, ở đây, chúng ta có một ví dụ về sự thay đổi chính sách nhẹ không xảy ra thông qua một sáng kiến chính trị trực tiếp mà thông qua sự chuyển đổi mạng lưới chính sách, nhưng có sự tham gia của một chính trị gia và một phong trào không đáng kể trong dư luận.

Ở đây cũng có nguy cơ đi vào những tuyên bố tự thỏa mãn, chẳng hạn như giải thích lý do tại sao các ý tưởng được bật (hoặc tắt) trong chương trình nghị sự chính sách bằng cách lập luận rằng điều này là do cộng đồng muốn bật hoặc tắt chúng. Việc các nhà giáo dục thống trị hệ thống giáo dục Vương quốc Anh từ năm 1945 đến năm 1979 cũng có thể được quy cho một cách hợp lý là do các chủ thể quyền lực khác đã bằng lòng để điều này xảy ra cũng như thực tế là cộng đồng chính sách giáo dục có quyền lực để duy trì nó. theo cách đó. Mặc dù vậy, ít nhất chúng ta có thể kết thúc với một đề xuất đơn giản hơn: chương trình nghị sự về chính sách sẽ có tổ chức hơn và dễ dự đoán hơn khi các cộng đồng chính sách thống nhất được phép thống trị. Sau đó, có thể có một số câu hỏi so sánh thú vị về sự khác biệt giữa các xã hội về mặt này (các mệnh đề của lý thuyết nghiệp đoàn có liên quan ở đây). Nhưng giải thích điều này có thể rất khó khăn, đặc biệt là khi (dường như đã xảy ra ở Vương quốc Anh trong một phần tư thế kỷ XX) đã xảy ra những thay đổi khá lớn trong việc chấp nhận sự thống trị của chính sách cộng đồng này. Tất nhiên, cuộc tấn công logic hệ tư tưởng vào sự kiểm soát nội bộ đối với các hệ thống chính sách (đặc biệt được thể hiện trong lý thuyết lựa chọn công - xem Chương 3) có thể được chứng minh. Nhưng câu hỏi vẫn là tại sao hệ tư tưởng đó lại trở nên có ảnh hưởng như vậy và tạo được tiếng vang (ví dụ như ở phe cánh tả ủng hộ việc tham gia) bên ngoài hàng ngũ những người lãnh đạo cuộc tấn công từ cánh hữu chính trị. Chúng ta quay lại đây với một số vấn đề thú vị về lựa chọn chính trị, làm suy yếu những khái quát hóa của các nhà khoa học xã hội về quy trình chính sách!

Điều hành cốt lõi

Rhodes, một trong những nhà lý thuyết tham gia nhiều nhất vào sự phát triển của lý thuyết mạng, trong công việc của mình với Dunleavy, đã thêm một yếu tố khác vào phân tích về sự tham gia của các mạng trong chính phủ. Rhodes mô tả thuật ngữ 'điều hành cốt lõi' là đề cập đến 'tất cả các tổ chức và thủ tục phối hợp các chính sách của chính quyền trung ương và đóng vai trò là trọng tài cuối cùng của xung đột giữa các bộ phận khác nhau của bộ máy chính phủ' (1995, trang 12). John (1998) thảo luận về những nỗ lực của Dunleavy và Rhodes nhằm xác định nhà điều hành cốt lõi ở Anh như là một đóng góp cho lý thuyết thể chế (xem phần thảo luận về cách tiếp cận này trong chương tiếp theo). Tuy nhiên, theo Rhodes, 'Người điều hành cốt lõi là tập hợp các mạng kiểm soát các mạng chính sách chức năng' (1997, trang 14). Vì vậy, nó cần được coi là một sự cải tiến của lý thuyết mạng.

Điều quan trọng là phải nhận ra cách thức các điểm nhấn khác nhau này đối với các mạng trải rộng trên nhiều vấn đề chính sách khác nhau và liên quan đến các khía cạnh khác nhau của quy trình chính sách. Vì lý thuyết mạng lưới là một bước tiến của lý thuyết đa nguyên về quyền lực, nó liên quan đến sự thống trị (hoặc sự vắng mặt của nó) trong toàn bộ quá trình chính sách. Nhưng các ý tưởng về mạng lưới cũng có thể được tìm thấy rất nhiều trong bằng chứng liên quan đến các câu hỏi về thực thi chính sách: liên quan đến việc chia sẻ và sửa đổi các mục tiêu chính sách và về việc xác định hành động hiệu quả trong bối cảnh liên tổ chức phức tạp. Chúng rất quan trọng để phê bình cách tiếp cận từ trên xuống trong việc kiểm tra việc thực hiện (xem Chương 9). Do đó, rõ ràng là các giải thích về kết quả chính sách của mạng hoặc cộng đồng có thể được sử dụng cho các phần của quy trình chính sách khi các giải thích khác

các quốc gia (nhấn mạnh đến sự tập trung quyền lực, hoặc thậm chí các lý thuyết tất định luận, hoặc các lý thuyết thể chế được xem xét trong chương tiếp theo) được coi là những ảnh hưởng cấu trúc trước đó.

Phương pháp liên minh vận động chính sách

Paul Sabatier đã phát triển một cách tiếp cận phân tích quá trình chính sách có nhiều điểm chung với công việc của các học giả, những người nhấn mạnh tầm quan trọng của mạng lưới và cộng đồng chính sách. Đóng góp đặc biệt của ông là cố gắng tinh chỉnh cách thức phân tích quá trình thực hiện. Khi làm việc với Jenkins-Smith, ông đã phát triển cái mà ông gọi là cách tiếp cận 'liên minh vận động chính sách ' (đặc biệt xem Sabatier và Jenkins-Smith, 1993). Lý thuyết phức tạp này coi quá trình chính sách - từ khi bắt đầu chính sách cho đến khi thực hiện - liên quan đến một "liên minh vận động chính sách" bao gồm các chủ thể từ tất cả các bộ phận của hệ thống chính sách. Các liên minh vận động chính sách bao gồm 'các chủ thể từ nhiều tổ chức khác nhau có chung niềm tin chính sách' (Sabatier, 1999, trang 9). Cách tiếp cận của Sabatier và Jenkins-Smith liên quan đến việc chấp nhận hành động phối hợp cuối cùng giữa các bên ủng hộ và chống lại các mục tiêu chính sách cụ thể và chấp nhận thay đổi theo thời gian để đáp ứng với các sự kiện bên trong và bên ngoài mỗi 'hệ thống con chính sách'. Cách tiếp cận này có thể được coi là chia sẻ với

Các tính năng chính của khung liên minh vận động chính sách

Box 4.6

Sabatier và Jenkins-Smith tóm tắt cách tiếp cận của họ như sau:

Phụ thuộc vào hệ thống con chính sách với tư cách là đơn vị phân tích tổng hợp chính.

Một mô hình của cá nhân dựa trên (a) khả năng của các cấu trúc mục tiêu phức tạp và (b) khả năng xử lý thông tin bị hạn chế và quan trọng nhất là liên quan đến các bộ lọc nhận thức.

Quan tâm đến việc học tập theo định hướng chính sách như một nguồn thay đổi chính sách quan trọng.

Khái niệm về các liên minh vận động chính sách như một phương tiện tập hợp số lượng lớn các bên tham gia từ các thể chế khác nhau ở nhiều cấp chính quyền thành một số đơn vị có thể quản lý được.

Khái niệm hóa cả hệ thống niềm tin và chính sách công dưới dạng tập hợp các mục tiêu, nhận thức về các vấn đề và nguyên nhân của chúng cũng như các ưu tiên chính sách được tổ chức theo nhiều cấp độ.

Các liên minh tìm cách thao túng chính phủ và các tổ chức khác để thay đổi hành vi của mọi người và các điều kiện khó khăn trong nỗ lực hiện thực hóa các hệ thống niềm tin của liên minh.

(Sabatier và Jenkins-Smith, 1999, trang 154) các cách tiếp cận khác ở đây về khái niệm mạng lưới và sự tồn tại của một mức độ đồng thuận (liên minh), nhưng vượt ra ngoài nó để thể hiện mối quan tâm về bối cảnh chính trị và thể chế rộng lớn hơn. Sabatier, Loomis và McCarthy (1995) sử dụng cách tiếp cận này để khám phá các quyết định lập kế hoạch trong dịch vụ lâm nghiệp ở Hoa Kỳ. Các đặc điểm chính của cách tiếp cận liên minh vận động chính sách được trình bày trong Hộp 4.6. Mối quan tâm đặc biệt với 'học tập chính sách' trong phiên bản lý thuyết mạng này rõ ràng là quan trọng đối với các vấn đề về hợp tác liên tổ chức sẽ được thảo luận trong Chương 11.

Các vấn đề với việc sử dụng lý thuyết mạng

Người ta đã lưu ý rằng lý thuyết mạng lưới cung cấp một cách để phân tích sự tập hợp các lợi ích trong quy trình chính sách, điều này có lợi thế hơn cả lý thuyết đa nguyên đơn giản và lý thuyết nghiệp đoàn. Rhodes coi mạng lưới chính sách là 'một đặc điểm lâu đời của chính phủ Anh' (Rhodes in Hayward và Menon, 2003, trang 65). Tuy nhiên, anh ấy tiếp tục trong cùng một bài luận để tranh luận:

Nói về quản trị của nước Anh có nghĩa là mô hình Westminster không còn được chấp nhận nữa và chúng ta phải kể một câu chuyện khác về sự chuyển đổi từ chính phủ (cơ quan hành pháp mạnh) sang quản trị thông qua mạng lưới. (Hayward và Menon, 2003, trang 67).

Sau đó, đây là một tiềm năng cho sự nhầm lẫn. Nếu một trong những lời biện minh chính cho việc sử dụng thuật ngữ 'quản trị' là tầm quan trọng của mạng lưới, liệu Rhodes có nói rằng 'chúng tôi, các nhà khoa học chính trị, giờ đây đã thấy đây là trường hợp', hay ông ta đang nói rằng hệ thống đã thay đổi? Có lẽ anh ấy sẽ trả lời, 'một chút của cả hai', và tất nhiên chúng ta phải nhớ rằng các phạm trù chúng ta sử dụng ảnh hưởng đến những gì chúng ta nhìn thấy (xem Chương 1, trang 15). Tuy nhiên, có cơ sở để lo ngại rằng một số người viết về tầm quan trọng đương đại của các mạng dường như có quan điểm về sự phát triển của quá trình chính sách rất giống quan điểm của các nhà lý thuyết trước đó, những người đã nhìn thấy sự xuất hiện của 'thời đại của chủ nghĩa tập đoàn'. Một lập trường rất khác sẽ được đưa ra trong cuốn sách này. Các vấn đề về mạng với tư cách là một trong số một số 'phương thức quản trị' sẽ xuất hiện ở nhiều nơi trong cuốn sách. Nhưng tác giả rất đồng ý với Lowndes và Skelcher rằng:

Việc định kỳ hóa thô thiển các phương thức quản trị cũng có thể mang theo nó huyền thoại về sự tiến bộ - bộ máy quan liêu là hoàn toàn xấu, thị trường là tội ác cần thiết và mạng lưới là 'Jerusalem mới'. (Lowndes và Skelcher, 1998, trang 331)

Ngoài ra, có một vấn đề với cộng đồng chính sách và lý thuyết mạng lưới chính sách khá giống với vấn đề với các phiên bản yếu hơn của lý thuyết nghiệp đoàn, đó là nó đưa ra một mô tả về cách thức tổ chức các quy trình ra quyết định chính sách nhưng không đưa ra bất kỳ lời giải thích nào về lý do tại sao chúng được tổ chức theo cách đó . đường. Phần lý thuyết này có lẽ chỉ đề cập đến một xu hướng - một trong những cách điều chỉnh mối quan hệ giữa nhà nước và các nhóm lợi ích. Dựa trên các nghiên cứu thực nghiệm, nó đặc biệt gợi ý về cách thức mà các mối quan hệ

giữa nhà nước và các nhóm lợi ích có thể được điều chỉnh trong một hệ thống chính trị tương đối ổn định. Cuốn sách của Smith (1993) khám phá những điểm tương đồng giữa Anh và Hoa Kỳ, gợi ý những đặc điểm của hệ thống chính phủ ở nước sau khiến cho các mạng lưới có nhiều khả năng xảy ra hơn là các cộng đồng, nhưng ông lập luận rằng phần lớn vẫn phụ thuộc vào lĩnh vực chính sách. Các nghiên cứu ở các xã hội khác cho thấy sự tồn tại của các hiện tượng tương tự (ví dụ, xem Kickert và van Vucht, 1995, về Hà Lan). Nhưng thật thú vị khi quan sát thấy, mặc dù có truyền thống nhà nước mạnh và các nhóm lợi ích rộng lớn và sôi nổi, khó khăn như thế nào để gói gọn trong bất kỳ lý thuyết đơn lẻ nào các đặc điểm của mối quan hệ giữa nhà nước và các nhóm ở Pháp (xem Hộp 4.7). Lý thuyết mạng xuất hiện tốt nhất, nhưng nó giải thích rất ít. Trong một trường hợp như thế này, cũng như ở những nơi khác, như Howlett và Ramesh (2003, trang 155, dựa trên Coleman và Perl, 1999) lập luận, điều quan trọng là phải xác định liệu nhà nước có phải là tác nhân chi phối hay không.

Mạng lưới chính sách ở Pháp

Box 4.7

Kiểm tra của Knapp và Wright về 'nhà nước và các nhóm áp lực ở Pháp' (2001, Chương 11) đối chiếu bốn mô hình:

■ ' mô hình khủng hoảng-thống trị', diễn giải văn hóa Pháp theo nghĩa nước đôi đối với chính quyền, với hệ quả là có xu hướng đặc hữu đối với các cuộc đối đầu nảy sinh giữa một nhà nước thường độc tài và các nhóm lợi ích không khoan nhượng;

■ 'mô hình xung đột mở và đặc hữu', chia sẻ các đặc điểm của mô hình đầu tiên nhưng coi xung đột bắt nguồn từ việc thiếu các thể chế xác định niên đại;

■ 'mô hình chính trị tập đoàn và chính trị phối hợp', trong đó nêu bật nhiều cách mà các nhóm lợi ích và nhà nước hợp tác với nhau;

■ 'mô hình đa nguyên' nhấn mạnh tính đa dạng và tầm quan trọng của các nhóm lợi ích.

Knapp và Wright coi Pháp là:

một Nhà nước đôi khi có khả năng tự chủ đáng kể, thậm chí cao tay , trong các hành động của mình; các nhóm lợi ích thường vừa manh mún trong từng lĩnh vực vừa chia rẽ nội bộ; việc các nhóm thường xuyên sử dụng hành động ngoài thể chế, trong những trường hợp cực đoan, dẫn đến khủng hoảng ... Nhưng nếu những đặc điểm này đưa ra một cái nhìn khác biệt về quan hệ Nhà nước-nhóm ở Pháp, thì nó còn lâu mới là một cái nhìn toàn diện. Hai mô hình còn lại, được phát triển cho các hệ thống chính trị khác, là những lời nhắc nhở quan trọng về các đặc điểm khác, tầm thường hơn nhưng không kém phần hiện tại: sự cạnh tranh tự do của chủ nghĩa đa nguyên, sự cấu kết thầm lặng của chủ nghĩa nghiệp đoàn. Các đặc điểm tiêu biểu của cả bốn mô hình có thể được nhận thấy ở Pháp, nhưng ở các tỷ lệ khác nhau trong các lĩnh vực khác nhau vào các thời điểm khác nhau. (tr. 335)

Theo quan điểm này, Knapp và Wright vẫn gợi ý rằng lý thuyết mạng lưới chính sách đưa ra một 'mô hình hỗn hợp' tạo ra 'ý nghĩa tối thiểu từ sự hỗn loạn rõ ràng' (trang 326), một nhận xét làm nổi bật cả điểm mạnh và điểm yếu của lý thuyết như vậy.

John lập luận rằng vấn đề quan trọng với lý thuyết mạng là

bản chất toàn diện của các mạng tạo ra một vấn đề. Chúng vừa là tất cả vừa không là gì cả, và chúng xuất hiện trong mọi khía cạnh của quá trình hoạch định chính sách. Nhưng khó có thể sử dụng khái niệm này làm nền tảng cho việc giải thích trừ khi nhà điều tra kết hợp các yếu tố khác, chẳng hạn như sở thích, ý tưởng và thể chế quyết định cách thức hoạt động của các mạng. Kết quả là một vòng tranh luận vô tận, theo đó ý tưởng mạng lưới được mở rộng đến điểm phá vỡ để cố gắng giải thích điều gì đó mà nó chỉ mô tả. (John, 1998, trang 85-6)

Lý thuyết mạng lưới không đơn độc về mặt này: thật vậy, một vấn đề xuyên suốt quá trình nghiên cứu về quy trình chính sách là lý thuyết mô tả nhiều hơn là giải thích. Tuy nhiên, có lẽ có thể nói rằng lý thuyết mạng nói riêng mô tả khá ít ngoại trừ hầu hết các hoạt động liên quan đến mạng. Đây là ý nghĩa mà Dowding (1995) tấn công lý thuyết mạng lưới như là một "phép ẩn dụ" cho quá trình chính sách. Một cách ít tiêu cực hơn khi đặt điểm này là gợi ý rằng nó cung cấp một 'khuôn khổ' hơn là một lý thuyết. Đây là điểm mà Sabatier và Jenkins-Smith cân nhắc về cách tiếp cận của họ, đồng ý rằng nó 'bắt đầu như một khuôn khổ' (1999, trang 154), nhưng họ vẫn lập luận rằng khi làm việc với nó, họ đã bắt đầu phát triển các giả thuyết có thể kiểm chứng. .

KẾT LUẬN

Việc nhấn mạnh vào các mạng lưới và cộng đồng đưa ra một sự điều chỉnh quan trọng đối với các giải thích về hệ thống chính trị và hoạt động của nhà nước coi chúng như những thực thể đồng nhất và thống nhất. Nó cũng đưa ra một cách thách thức cách tiếp cận 'giai đoạn' đối với quy trình chính sách (xem trang 19-21) vì nó nhấn mạnh rằng các mạng lưới và cộng đồng hoạt động theo cách tương đối thống nhất trong suốt quy trình chính sách.

Nhưng lý thuyết mạng thiếu khả năng giải thích. Thu hút sự chú ý của chúng ta đến tầm quan trọng của các mạng lưới và cộng đồng chính sách cho chúng ta biết rất ít về cách chúng thực sự ảnh hưởng đến quá trình chính sách. Hơn nữa, nó có xu hướng cung cấp một bức tranh quá ổn định về thế giới của các nhà hoạch định chính sách. Mặc dù các nhân vật chính của họ nhận ra tính linh hoạt của các mạng (thực tế, công việc phân tích mối quan hệ giữa các mạng lưới và cộng đồng chính sách rất quan tâm đến vấn đề này), và rằng có thể có các mạng chồng chéo và các mạng trong các mạng, nhưng có một khó khăn trong việc đưa ra bất kỳ ý nghĩa nào năng động cho các quá trình kết quả. Nhận thức được nhu cầu khám phá các vấn đề về mạng xét về mặt tương tác giữa các tác nhân và đặt chúng trong một môi trường rộng lớn hơn sẽ giúp giải quyết vấn đề này. Nhưng vẫn còn một vấn đề, một vấn đề được chia sẻ với lý thuyết thể chế sẽ được thảo luận trong chương tiếp theo.

TÓM TẮT

Chương này khám phá sự đóng góp của lý thuyết thể chế để hiểu được quá trình chính sách công. Trong khi một số tác giả lập luận rằng đó là một cách tiếp cận được phát hiện tương đối gần đây, thì phần đầu của chương sẽ gợi ý rằng nó có nguồn gốc sâu xa trong phân tích xã hội học về các quy trình chính sách, và nó cũng chịu ảnh hưởng của kinh tế học thể chế. Sau đó sẽ theo dõi phần trình bày lý thuyết ngày nay, cho thấy khái niệm 'thể chế' đã được sử dụng rất rộng rãi như thế nào để bao hàm các hiện tượng văn hóa và ý thức hệ. Phần tiếp theo của chương khám phá cách mà các nhà lý thuyết đã tìm cách giải quyết vấn đề rằng việc nhấn mạnh vào các thể chế có xu hướng ám chỉ sự nhấn mạnh vào sự ổn định và không có sự thay đổi chính sách. Hai giải pháp chính cho vấn đề này hoặc đơn giản là nhấn mạnh, như March và Olsen (1984), rằng lý thuyết thực sự không làm được gì nhiều hơn là khẳng định rằng việc tổ chức đời sống chính trị tạo ra sự khác biệt, hoặc phát triển một cách phân tích các điểm quan trọng tại cơ hội nào xuất hiện để thay đổi hệ thống. Một số cách tiếp cận giải pháp thứ hai được khám phá. Điều này dẫn đến một cuộc thảo luận ngắn về lý thuyết chính sách liên quan: về chuyển giao chính sách.

Chương này kết luận rằng lý thuyết thể chế phải đối mặt với một số vấn đề tương tự như lý thuyết mạng lưới, bởi vì việc sử dụng giải thích của nó còn hạn chế, nhưng chỉ ra rằng điều này theo nhiều cách chỉ đơn giản nhấn mạnh mức độ phân tích quá trình chính sách là một nghệ thuật trực quan.

Giới thiệu

Ill

Có ý kiến cho rằng trong khoảng thời gian những năm 1950 và 1970 khi khoa học chính trị học thuật phát triển nhanh chóng ở Hoa Kỳ và Anh, đã có xu hướng bỏ qua việc nghiên cứu các thể chế nhà nước (Nordlinger, 1981; March và Olsen, 1984). Tuyên bố rằng cần phải có công việc 'đưa nhà nước trở lại' (Evans, Rueschemeyer và Skocpol, 1985) khá phóng đại sự lơ là trước đó. Công chức nhà nước, bao gồm cả quân đội,

được coi là mối quan tâm chính trong lý thuyết ưu tú, nhưng đúng là lý thuyết chủ nghĩa Mác cổ điển có xu hướng coi nhà nước đơn giản là một người chơi hỗ trợ cho hệ thống tư bản chủ nghĩa và lý thuyết đa nguyên ban đầu chủ yếu coi nó như một thể chế trung lập mà các nhóm trong xã hội sẽ cạnh tranh điều khiển.

Các quan niệm thay thế khác nhau về nhà nước được trình bày trong Hộp 5.1. Mặc dù hơi phóng đại quan điểm của họ, nhưng có thể nói rằng cả lý thuyết đa nguyên ban đầu và lý thuyết Mác-xít cổ điển phần lớn đều thể hiện mô hình đầu tiên trong số các mô hình được đặt ra trong hộp. Ngược lại, một số lý thuyết ưu tú, lý thuyết nghiệp đoàn và các phiên bản đơn giản hơn của mô hình lựa chọn công cộng bị Dunleavy chỉ trích (xem trang 60) có xu hướng mang lại cho nhà nước một đặc tính tích cực nhưng đơn nhất (Mô hình 2). Lý thuyết mạng gần với Mô hình 3 vì nó coi nhà nước là nơi chứa các thành viên của nhiều hơn một mạng hoặc cộng đồng, nhưng nó ít chú ý đến xung đột giữa những điều này. Các lý thuyết được thảo luận trong chương này đặc biệt nhấn mạnh đến Mô hình 4, nhưng khi làm như vậy, chúng chứa đựng các yếu tố của Mô hình 2 và 3.

Các cách nhà nước có thể được khái niệm hóa

Box 5.1

Mô hình 1 Là một thực thể thụ động bị ảnh hưởng/bắt giữ

Mô hình 2 Là một thực thể tích cực với lợi ích của riêng mình

Mô hình 3 Khi chứa các bên tham gia có khả năng xung đột lợi ích

Mô hình 4 Là một hệ thống có cấu trúc ảnh hưởng và có lẽ hạn chế hành động

March và Olsen đối chiếu lý thuyết thể chế với lý thuyết đa nguyên như sau:

Có hai câu chuyện truyền thống về nền chính trị dân chủ. Câu chuyện đầu tiên coi chính trị như một thị trường giao dịch trong đó các lợi ích cá nhân và lợi ích nhóm được theo đuổi bởi các chủ thể có lý trí. Nó nhấn mạnh việc đàm phán liên minh và trao đổi 'tự nguyện'. Câu chuyện thứ hai là một câu chuyện thể chế. Nó mô tả chính trị theo kiểu tích hợp hơn, nhấn mạnh việc tạo ra các bản sắc và thể chế cũng như các tác động cấu trúc của chúng đối với đời sống chính trị. (Tháng ba và Olsen, 1996, trang 248)

Mô hình của họ, ít nhất là như được giải thích trong bài tiểu luận năm 1996 của họ, cho thấy sự cần thiết phải kết hợp hai cách tiếp cận: cách tiếp cận thứ hai đóng khung cách tiếp cận thứ nhất nhưng sẵn sàng thay đổi trong những hoàn cảnh khác nhau.

Nguồn gốc của phân tích thể chế của quá trình chính sách

Một số tác giả rút ra sự khác biệt giữa các loại lý thuyết thể chế khác nhau. Do đó, John mô tả phân tích thể chế có 'vị trí trung tâm trong khoa học chính trị, đặc biệt là trong thời kỳ đầu của ngành học', vì 'các học giả sáng lập của khoa học chính trị coi các thể chế, chẳng hạn như cơ quan lập pháp và tòa án, là một phần quan trọng của đời sống công cộng. và xứng đáng được nghiên cứu theo đúng nghĩa của chúng' (1998, tr. 38). Sau đó, ông tiếp tục lập biểu đồ về những cách thức khác nhau mà các học giả đã giải quyết với các thể chế cho đến khoảng những năm 1980, đồng thời lưu ý rằng các nghiên cứu theo chủ nghĩa hành vi ít chú ý đến các vấn đề về tác động của các thể chế như thế nào. Sau khi phê bình các nghiên cứu thể chế cũ hơn, John lập biểu đồ về sự trỗi dậy của 'chủ nghĩa thể chế mới' trong những năm 1980, vốn đặt 'nhà nước ở trung tâm phân tích' với các thể chế là 'biểu hiện của nhà nước' rất quan trọng để giải thích các kết quả' (sđd ., tr.57).

Tác giả hiện tại, trong khi nhận ra (như đã chỉ ra ở trên) tầm quan trọng của việc hồi sinh mối quan tâm đến các thể chế, không cho rằng có thể tạo ra sự khác biệt rõ ràng như vậy giữa tác phẩm trước đó và tác phẩm sau này. Có lẽ đó là bởi vì nguồn gốc của ông là xã hội học chính trị, và ông đã xuất bản một cuốn sách có tên là Xã hội học về hành chính công vào năm 1972. Chắc chắn, một nhà xã hội học có công việc sẽ được thảo luận dưới đây, Selznick, đã là một nhân vật tiêu biểu, vẫn nói những điều thích hợp cho các phân tích hiện đại về thể chế. Selznick đã chỉ trích một cách hợp lý đường lối rõ ràng mà những người theo chủ nghĩa thể chế hiện đại đã cố gắng vạch ra giữa công trình của họ và công trình nghiên cứu của ông (1996), nhưng sau đó các học giả phải cố gắng khẳng định tính độc đáo!

Ở một số khía cạnh, phân tích thể chế là nền tảng cho ngành xã hội học, đặt ra câu hỏi về mức độ mà các hành động của con người được xác định theo cấu trúc. Sau đó, nó được nhấn mạnh đặc biệt quan trọng đối với các hoạt động của tổ chức. Việc đưa các ý tưởng từ xã hội học chuyên môn hóa cơ quan vào nghiên cứu quá trình chính sách có nguồn gốc ít nhất là từ nghiên cứu kinh điển của Selznick về Chính quyền Thung lũng Tennessee, được xuất bản năm 1949. Thậm chí trước đó, Barnard (1938) đã nhấn mạnh sự cần thiết phải xem việc ra quyết định chính sách trong bối cảnh tổ chức của nó. Chủ đề này đã được Simon chọn trong cuốn Hành vi quản trị (1957) của ông.

Trong phần lớn công việc xã hội học, người ta có sự phân biệt giữa 'tổ chức ' và 'tổ chức'. Ở đây Selznick là một người có ảnh hưởng quan trọng, lập luận:

Do đó, thuật ngữ 'tổ chức' gợi ý một sự trống rỗng nhất định, một hệ thống tinh gọn không có ý nghĩa của các hoạt động được phối hợp có ý thức. Nó đề cập đến một công cụ có thể sử dụng được, một công cụ hợp lý được thiết kế để thực hiện một công việc. Mặt khác, một ' tổ chức' gần như là một sản phẩm tự nhiên của các nhu cầu và áp lực xã hội - một sinh vật thích ứng nhạy bén. (Selznick, 1957, trang 5)

Sự khác biệt này nhấn mạnh đến thế giới xã hội trong đó các tổ chức được tạo ra, thu hút sự chú ý đến cả tác động của môi trường bên ngoài lẫn cách mọi người đưa nhu cầu và mối quan hệ của chính họ vào các tổ chức, những thứ sau đó hình thành các hệ thống xã hội phát triển ở đó . Selznick mô tả hiện tượng này rất rõ ràng trong các quan sát sau:

Tất cả các tổ chức chính thức được nhào nặn bởi các lực lượng tiếp tuyến với các cấu trúc được sắp xếp theo thứ tự hợp lý của chúng và các mục tiêu đã nêu. Mọi tổ chức chính thức - công đoàn, đảng chính trị, quân đội, tập đoàn, v.v. - đều cố gắng huy động các nguồn nhân lực và kỹ thuật làm phương tiện để đạt được mục đích của mình. Tuy nhiên, các cá nhân trong hệ thống có xu hướng chống lại việc bị coi là phương tiện. Họ tương tác với nhau như một tổng thể, mang lại những vấn đề và mục đích đặc biệt của riêng họ; hơn nữa, tổ chức được nhúng trong một ma trận thể chế và do đó chịu áp lực từ môi trường của nó, mà một số điều chỉnh chung phải được thực hiện. Kết quả là, tổ chức có thể được coi là một cấu trúc xã hội thích ứng, đối mặt với các vấn đề phát sinh đơn giản chỉ vì nó tồn tại như một tổ chức trong môi trường thể chế, độc lập với các mục tiêu đặc biệt (kinh tế, quân sự, chính trị) đã tạo ra nó. (Selznick, 1949, trang 251)

Cách tiếp cận của Selznick đã bị chỉ trích là quá quyết định, nhưng lực đẩy chung trong lập luận của ông vẫn còn phù hợp. Công trình sau này đã nhấn mạnh nhu cầu xem các thể chế là 'các quy tắc văn hóa' (Meyer và Rowan, 1977) và xác định cách thức mà một quá trình 'đồng hình cấu trúc' xảy ra, có nghĩa là các tổ chức hoạt động trong các 'lĩnh vực' tương tự có xu hướng phát triển các đặc điểm tương tự (DiMaggio và Powell, 1983). Một nhà văn hiện đại quan trọng về xã hội học của các tổ chức, Scott, viết về ba 'trụ cột' của các tổ chức:

■ quy định, dựa trên 'kinh nghiệm' vì mọi người nhận ra sức mạnh cưỡng chế của các hệ thống quy tắc;

■ mang tính quy phạm, dựa trên các nghĩa vụ xã hội;

■ nhận thức, tùy thuộc vào các giả định văn hóa được chấp nhận. (Scott, 1995, trang 35)

Công trình xã hội học này giải quyết các vấn đề về quy trình chính sách từ một hướng khá khác so với hướng của các nhà khoa học chính trị. Nó không liên quan đến các câu hỏi về chính sách công phát triển như thế nào mà liên quan đến cách thức hoạt động của các tổ chức. Nhưng khi đó các quy trình chính sách nói chung cũng là các quy trình mang tính tổ chức. Chương 10 và 11 sẽ lấy một số chủ đề từ xã hội học tổ chức.

Một đặc điểm khác của sự phát triển của phân tích thể chế là sự thừa nhận nhu cầu sử dụng phân tích lịch sử, để theo dõi sự phát triển của chính sách trong một thời gian dài. Một số lý thuyết gia chủ chốt đã tự mô tả mình là 'những người theo chủ nghĩa thể chế lịch sử'. Họ tự coi mình là nguồn cảm hứng từ “một hàng dài các lý thuyết gia về khoa học chính trị, kinh tế học và xã hội học bao gồm Polanyi, Veblen và Weber” (Thelen và Steinmo, 1992, trang 3).

Cũng cần lưu ý một số công trình liên quan về tác động của các sắp xếp thể chế đối với việc ra quyết định xuất hiện từ kinh tế học. Một số công việc lựa chọn hợp lý, đã được thảo luận ở Chương 3, đặc biệt là công việc vì lợi ích của các quan chức, liên quan đến ảnh hưởng của các thể chế đối với hành vi. Chúng ta sẽ quay lại sau trong chương này với một số công trình hiện đại liên quan rõ ràng đến cấu trúc của 'lựa chọn hợp lý' bởi

sắp xếp thể chế (xem tr. 87). Cũng có liên quan là sự phát triển trong kinh tế học của một quan điểm thể chế đã thách thức cách thức tương đối phi ngữ cảnh trong đó kinh tế học cổ điển phân tích các mối quan hệ thị trường, chỉ ra tầm quan trọng của việc nhìn nhận những trao đổi này trong các cấu trúc với các quy tắc và thông lệ dự kiến của riêng chúng (Coase, 1937; Williamson, 1975). Điều này đã tạo ra tiếng vang thú vị trong các cuộc thảo luận hiện đại về các sắp xếp tổ chức phù hợp để thực hiện chính sách.

Lý thuyết thể chế ngày nay

March và Olsen giải thích quan điểm của họ về tầm quan trọng của cách tiếp cận thể chế như sau:

Dân chủ chính trị không chỉ phụ thuộc vào điều kiện kinh tế, xã hội mà còn phụ thuộc vào thiết kế của thể chế chính trị. Cơ quan hành chính, ủy ban lập pháp, và tòa phúc thẩm là đấu trường cho các lực lượng xã hội đấu tranh, nhưng chúng cũng là tập hợp các thủ tục và cấu trúc hoạt động tiêu chuẩn nhằm xác định và bảo vệ các lợi ích. Họ là những tác nhân chính trị theo đúng nghĩa của họ. (Tháng ba và Olsen, 1984, trang 738)

Hall đưa ra một quan điểm khá giống nhau khi nhấn mạnh cách thức hình thành hành vi của các chủ thể chính sách:

Các yếu tố thể chế đóng hai vai trò cơ bản trong mô hình này. Một mặt, việc tổ chức hoạch định chính sách ảnh hưởng đến mức độ quyền lực mà bất kỳ nhóm tác nhân nào có được đối với kết quả chính sách... Mặt khác, vị trí tổ chức cũng ảnh hưởng đến việc một tác nhân xác định lợi ích của chính mình, bằng cách thiết lập trách nhiệm thể chế và mối quan hệ với các chủ thể khác. Theo cách này, các yếu tố tổ chức ảnh hưởng đến cả mức độ áp lực mà một tác nhân có thể gây ra đối với chính sách và hướng có thể xảy ra của áp lực đó. (Hội trường, 1986, trang 19)

Cách tiếp cận của Hall liên quan đến việc nhấn mạnh những ảnh hưởng thể chế bên ngoài các thể chế chính thức của chính phủ. Ông khẳng định rằng ông 'có phạm vi rộng hơn để xem xét vai trò của các thể chế nằm trong xã hội và nền kinh tế' (ibid., p. 20). Nghiên cứu của ông về hoạch định chính sách kinh tế ở Anh và Pháp chú ý đáng kể đến cách thức mà các lợi ích kinh tế được thể hiện chính thức trong quá trình chính trị. Do đó, quan điểm của ông rất gần với quan điểm của những người viết về cộng đồng chính sách đã thảo luận trong chương trước.

Các đoạn trích dẫn trên có xu hướng đưa ra một quan điểm tĩnh về cách tiếp cận thể chế. Họ gợi ý rằng việc kiểm tra quy trình chính sách cần được xem là diễn ra trong bối cảnh có tổ chức, nơi có các chuẩn mực, giá trị, mối quan hệ, cấu trúc quyền lực và 'thủ tục vận hành tiêu chuẩn' đã được thiết lập . Nhưng phần lớn công việc trong truyền thống này cũng liên quan đến

việc xem xét cách các cấu trúc đó được hình thành và làm sáng tỏ mức độ mà chúng áp đặt các ràng buộc rõ ràng và hoàn cảnh mà chúng có thể thay đổi. Như March và Olsen nói, 'trong khi các thể chế cấu trúc nên chính trị, chúng thường không xác định chính xác hành vi chính trị' (1996, tr. 252).

Việc sử dụng phân tích thể chế trong việc khám phá chính sách xã hội ở Hoa Kỳ của Skocpol và các cộng sự của bà

Box 5.2

Ở Hoa Kỳ vào thế kỷ 19, các thể chế chính trị dân chủ (dĩ nhiên chỉ dành cho nam giới da trắng) đã có trước sự hình thành của hành chính công. Điều này tạo ra một tình huống trong đó các hoạt động bảo trợ là hình thức phản ứng chính đối với các yêu cầu chính trị trái ngược với các chính sách phân phối sử dụng bộ máy quan liêu của nhà nước. Ví dụ, các điều khoản về lương hưu dành cho các cựu chiến binh Nội chiến đã được mở rộng do các ưu đãi chính trị vượt xa mục đích ban đầu của họ. Các thể chế chính trị đang hoạt động để mang lại lợi ích cho một số người, nhưng lại hạn chế phạm vi cải cách cơ bản hơn do nhà nước định hướng.

Trong bối cảnh hiến pháp liên bang yêu cầu các liên minh phức tạp để đảm bảo cải cách xã hội, việc thay đổi chính sách rất khó đạt được. Nhiều phong trào cải cách hứa hẹn đã thất bại trong việc tập hợp các liên minh chiến thắng. Tình trạng này vẫn tiếp tục cho đến khi một cuộc khủng hoảng kinh tế vào những năm 1930 đã tạo điều kiện cho các nhà lãnh đạo của 'Chính sách Mới' thành lập một liên minh gồm tầng lớp lao động thành thị miền Bắc với người da trắng ở miền Nam nông thôn và phân biệt chủng tộc để có thể khởi xướng các chính sách mới và đưa ra một kế hoạch ngắn gọn . thách thức đối với cách diễn giải hiến pháp cũ. Nhưng những thay đổi đạt được còn hạn chế vì Tổng thống vẫn phải gánh một cơ quan lập pháp phản kháng.

Di sản của những thay đổi chính sách trong những năm 1930 tiếp tục kéo dài đến thời kỳ hậu chiến, và vào thời kỳ mà các nhóm da đen nổi lên đã đạt được một số thành công trong việc thách thức hiện trạng và hiến pháp. Nhưng luật chính sách xã hội như vậy đã đạt được trong những năm 1930 đã thêm tầng lớp lao động da trắng miền Bắc, những người đã kiếm được nhờ phát triển lương hưu bảo hiểm xã hội, vào liên minh chống lại cải cách triệt để hơn. Sau đó, đây là nguồn lực chống lại sự thay đổi triệt để hơn, đặc biệt là sự thay đổi có lợi cho người da đen.

Skocpol (1994) và các cộng sự của bà (Weir, Orloff và Skocpol, 1988) đã sử dụng cách tiếp cận thể chế có hiệu quả tốt để giải thích quá trình phát triển dài hạn của chính sách xã hội ở Hoa Kỳ (xem Hộp 5.2). Chúng chỉ ra cách thay đổi chính sách tại một thời điểm đã tạo ra các thể chế đóng vai trò là rào cản đối với sự thay đổi sau này. Như March và Olsen nói:

Các chương trình được thông qua như một thỏa hiệp chính trị đơn giản bởi một cơ quan lập pháp trở nên có ý nghĩa và sức mạnh riêng biệt bằng cách thành lập một cơ quan để giải quyết chúng. (March và Olsen, 1984, trang 739 - dựa trên Skocpol và Finegold, 1982)

Phân tích như được trình bày trong Hộp 5.2 đang lấy một điểm chung, thường được đưa ra, về các rào cản đối với thay đổi chính trị do hiến pháp Hoa Kỳ áp đặt, và mở rộng nó thành một phân tích về cả rào cản và cơ hội đối với thay đổi chính sách trong một bối cảnh trong đó một tập hợp các thay đổi sau đó thiết lập cấu trúc cho các sự kiện trong tương lai (và do đó có lẽ cho việc đưa ra quyết định).

Immergut (1993) đã thực hiện một phân tích tương tự trên cơ sở so sánh, khám phá sự phát triển của chính sách y tế ở Thụy Sĩ, Pháp và Thụy Điển. Cô ấy viết về một trò chơi chính sách đang được chơi trong một bộ quy tắc. Trong nghiên cứu của cô ấy, các sự kiện khác, trong một giai đoạn hỗn loạn trong lịch sử châu Âu, có ảnh hưởng đến 'các quy tắc'. Những sự kiện này có tác động theo những cách khác nhau ở mỗi quốc gia đối với các điểm 'phủ quyết' (nơi những người phản đối thay đổi, chủ yếu là ngành y tế, có thể thách thức nó thành công) và các điểm 'tiếp cận' (nơi các tác nhân thay đổi có thể thành công). Hộp 5.3 mô tả một nghiên cứu khác sử dụng phương pháp của Immergut.

Hwang sử dụng cách tiếp cận của Immergut để phân tích thể chế

Box 5.3

Trong một nghiên cứu về cải cách y tế ở Đài Loan, Hwang (1995) cho thấy cam kết chung đối với chính sách y tế nhà nước bắt nguồn từ hiến pháp cộng hòa đã phát triển như thế nào ở Trung Quốc đại lục vào những năm 1920 và một loạt các phát triển bảo hiểm xã hội đặc biệt hạn chế trong giai đoạn này. từ năm 1950 đến năm 1980 để giúp tạo ra hỗ trợ xã hội cho chế độ độc tài đã thiết lập một khuôn khổ, bao gồm các điểm tiếp cận, để chuyển nhanh sang chương trình bảo hiểm y tế quốc gia khi Đài Loan dân chủ hóa vào cuối những năm 1980 và đầu những năm 1990.

Nếu nó hoạt động một cách thỏa đáng, cách tiếp cận thể chế phải xử lý mối quan hệ giữa cấu trúc và hành động. Chỉ nhấn mạnh những hạn chế về thể chế là chưa đủ. Chẳng hạn, như đã đề xuất ở trên, thật quá dễ dàng để coi hiến pháp của Hoa Kỳ như một chiếc áo khoác trói khiến cho việc đưa một số vấn đề vào chương trình nghị sự là điều không thể. Việc xem xét lịch sử những nỗ lực nhằm đảm bảo chương trình bảo hiểm y tế toàn dân ở quốc gia đó khuyến khích quan điểm đó (xem Skocpol, 1994, Chương 9). Tuy nhiên, hiến pháp Hoa Kỳ đã được sửa đổi nhiều lần, và có lẽ còn quan trọng hơn đối với quy trình chính sách, nó đã được diễn giải lại theo cách mà trong những năm 1930 đã mở rộng phạm vi hành động của liên bang và trong những năm 1960 đã mở ra cơ hội cho các quyền công dân. sự chuyển động. Hoạt động chính trị không chỉ là một trò chơi được chơi trong khuôn khổ các quy tắc, nó còn thường liên quan đến các nỗ lực đàm phán lại các quy tắc đó. Việc sửa đổi hoặc diễn giải lại các quy tắc đó ('việc hoạch định chính sách meta') là rất quan trọng. Từ một nghiên cứu về sự phát triển của chính sách thị trường lao động của Thụy Điển, xem xét cách thức xây dựng các lợi ích của công đoàn trong quá trình chính sách, Rothstein gợi ý rằng:

Trong một số trường hợp lịch sử, mặc dù có lẽ hiếm gặp, người ta thực sự tạo ra những hoàn cảnh rất thể chế mà theo đó hành vi tương lai của chính họ cũng như của người khác sẽ diễn ra. (Rothstein, 1992, trang 52)

Một điểm khác, mà công việc của Skocpol đặc biệt nhấn mạnh, là cách hành động thành công tạo ra những ràng buộc (quy tắc hoặc cấu trúc) mới. Nhưng các ràng buộc có thể là ý tưởng cũng như cấu trúc và quy tắc. Phần tiếp theo khám phá điều này hơn nữa.

Lý thuyết thể chế, ý tưởng và diễn ngôn

March và Olsen thu hút sự chú ý đến công việc của Bachrach và Baratz đã được thảo luận trong Chương 2, và bằng cách ám chỉ đến các ý tưởng của Lukes và Hay, khi lập luận rằng cái gọi là 'quy tắc' thể hiện các giả định loại trừ ngầm:

Hiến pháp, luật pháp, hợp đồng và các quy tắc chính trị thông thường khiến nhiều hành động hoặc cân nhắc tiềm năng trở thành bất hợp pháp hoặc không được chú ý; một số lựa chọn thay thế bị loại khỏi chương trình nghị sự trước khi chính trị bắt đầu ... nhưng những hạn chế này không bị áp đặt hoàn toàn bởi một hệ thống xã hội bên ngoài; chúng phát triển trong bối cảnh của các thể chế chính trị. (Tháng ba và Olsen, 1984, trang 740)

Một điểm liên quan được đưa ra bởi Thelen và Steinmo, họ lập luận rằng việc sử dụng sự khác biệt giai cấp để giải thích hành vi chính trị cần được bổ sung bằng cách khám phá 'mức độ mà nó được củng cố thông qua các thể chế xã hội và nhà nước - cạnh tranh đảng phái, cấu trúc công đoàn, và thích' (1992, tr. 11).

Rõ ràng, cách tiếp cận thể chế để nghiên cứu quá trình chính sách liên quan đến diễn giải. Nó không gợi ý rằng các kết quả có thể dễ dàng được 'đọc sai' từ bối cảnh hiến pháp hoặc thể chế. Immergut đưa ra phép loại suy trong các trò chơi của cô ấy như sau:

Các thể chế không cho phép một người dự đoán kết quả chính sách. Nhưng bằng cách thiết lập các quy tắc của trò chơi, chúng cho phép người ta dự đoán những cách thức mà xung đột chính sách sẽ diễn ra. (Immergut, 1992, trang 63)

Theo cách này, lý thuyết thể chế hiện đại là hiện thân của 'các khung nhận thức và quy chuẩn' vốn 'xây dựng các "bản đồ tinh thần"' và 'xác định các thông lệ và hành vi' (Surel, 2000, trang 498).

Hall lập luận rằng

các chính trị gia, quan chức, người phát ngôn cho các lợi ích xã hội và các chuyên gia chính sách đều hoạt động trong khuôn khổ các thuật ngữ diễn ngôn chính trị hiện hành trong quốc gia vào một thời điểm nhất định và các thuật ngữ diễn ngôn chính trị nói chung có một cấu hình cụ thể mang lại tính hợp pháp mang tính đại diện cho một số hoạt động xã hội. lợi ích hơn những lợi ích khác, vạch ra ranh giới được chấp nhận của hành động nhà nước, liên kết các diễn biến chính trị đương thời với những diễn giải cụ thể về lịch sử quốc gia và xác định bối cảnh trong đó nhiều vấn đề sẽ được hiểu. (Hội trường, 1993, trang 289)

Nhưng điểm thú vị trong công việc của Hall là nó liên quan đến sự thay đổi chính sách. Ông khám phá sự trỗi dậy và sụp đổ của sự thống trị kinh tế theo trường phái Keynes trong chính phủ, nhìn thấy những hạn chế không quá nhiều trong các cấu trúc cũng như trong các hệ tư tưởng thống trị và biểu đồ những thay đổi này theo thời gian như thế nào (Hall, 1986). Hall trình bày lý thuyết kinh tế của Keynes và sau đó là lý thuyết tiền tệ như những mô hình thống trị liên tiếp. Do đó, ông bắt đầu giải thích một 'sự thay đổi mô hình', trong đó sự xuất hiện của các lựa chọn chính sách mới đòi hỏi một sự thay đổi về ý thức hệ, được tạo điều kiện thuận lợi trong trường hợp của Anh bởi chiến thắng của một chính phủ sẵn sàng khuyến khích điều đó.

Khi sử dụng các khái niệm về các ý tưởng hoặc mô hình chi phối, các nhà lý thuyết thể chế phải đối mặt với các câu hỏi về mức độ mà những thay đổi này có thể được giải thích một cách độc lập với các sự kiện khác. Như Surel lập luận, dường như cần phải xem những ảnh hưởng ngoại sinh là quan trọng cho việc này. Đối với ông, 'sự biến đổi của các điều kiện kinh tế, và/hoặc một cuộc khủng hoảng nghiêm trọng' là rất quan trọng (Surel, 2000, trang 503). Do đó, có thể có sự khác biệt giữa các quốc gia và sự khác biệt giữa các tiểu hệ thống chính sách, trong phạm vi mà những thay đổi đó xảy ra.

Hình thức phân tích thể chế này có thể cần nhấn mạnh đến các cấu hình cụ thể của các tình huống thể chế và các chủ thể đến mức tất cả những gì nó có thể đưa ra là một bản tường trình về các sự kiện trong quá khứ, từ đó có thể khái quát hóa rất ít. Nói cách khác, ví dụ từ công trình của Hall được trích dẫn ở trên có thể không hơn gì việc trích dẫn, với lợi ích của nhận thức muộn màng, tất cả những điều đã củng cố tính chính thống của Keynes tại một thời điểm và sau đó làm suy yếu nó sau đó. Đây là hướng mà một số điều mà March và Olsen đã nói về cách tiếp cận thể chế dường như đang hướng tới:

chủ nghĩa thể chế mới có lẽ được xem tốt hơn như là một cuộc tìm kiếm những ý tưởng thay thế giúp đơn giản hóa những điều tinh tế của trí tuệ thực nghiệm theo một cách hữu ích về mặt lý thuyết.

Chủ nghĩa thể chế mà chúng ta đã xem xét không phải là một lý thuyết cũng không phải là một bài phê bình nhất quán về một lý thuyết. Nó chỉ đơn giản là lập luận rằng việc tổ chức đời sống chính trị tạo ra sự khác biệt. (Tháng ba và Olsen, 1984, trang 747)

Có hai phần của vấn đề này. Một là lý thuyết thể chế tập hợp rất nhiều hạn chế tiềm năng, từ hiến pháp và luật pháp, thông qua lợi ích cá nhân của thể chế và các thủ tục vận hành tiêu chuẩn cho đến các hệ tư tưởng. Ở một mức độ nào đó, sự pha trộn giữa chính thức và không chính thức này là hợp lý. Các nhà xã hội học đã đúng khi cảnh báo chúng ta không nên coi những ràng buộc được xây dựng trong các cuốn sách quy tắc như thể chúng nhất thiết phải vững chắc hơn phong tục và tập quán, đặc biệt là khi những điều này đã thâm nhập vào ngôn ngữ của chúng ta. Nhưng khi phân tích các ràng buộc chính sách, chúng ta cần phải phân biệt một số điều để khám phá xem việc vi phạm các ràng buộc đó có thể liên quan đến điều gì.

Cách mà một số nhà lý thuyết thể chế vượt xa sự nhấn mạnh vào cấu trúc được cung cấp bởi sự sắp xếp chính thức của chính phủ để bao gồm các quy tắc, chuẩn mực và thậm chí cả hệ tư tưởng được chấp nhận đã được mô tả là 'lý thuyết lều lớn về thể chế', ngụ ý rằng 'ngày nay chúng ta đều là những người theo chủ nghĩa thể chế' (Frederickson và Smith, 2003, tr. 69). Trong khi sự phát triển như vậy tương thích với cách sử dụng của các nhà xã hội học (ví dụ, xem phần thảo luận về công việc của các nhà lý thuyết như Giddens, trên trang 50), nó đã bị chỉ trích, theo cách tương tự như lý thuyết mạng (xem trang .49-50), vì bao gồm quá nhiều thứ mà nó giải thích rất ít hoặc không giải thích được gì. John tranh luận:

Vấn đề chính với cách tiếp cận theo chủ nghĩa thể chế mới là định nghĩa của nó về những gì được coi là thể chế. Bằng cách kết hợp các giá trị và chuẩn mực như một phần của các thể chế, chúng gộp quá nhiều khía cạnh của đời sống chính trị vào một phạm trù. Kết quả là sự hỗn hợp của các quá trình dường như giải thích sự thay đổi dưới tiêu chí thể chế, nhưng trên thực tế, nó che giấu sự đa dạng của các tương tác và cơ chế nhân quả xảy ra giữa các yếu tố tương phản của hệ thống chính trị. (John, 1998, trang 64)

Nếu đối tượng là cố gắng đạt được sự tiết kiệm về mặt lý thuyết, thì việc mở rộng ảnh hưởng thể chế này để bao gồm các ý tưởng và hệ tư tưởng có thể là một điểm yếu. Tuy nhiên, điểm mạnh của nó là nó thừa nhận bản chất mềm mại và dễ uốn nắn của các hệ thống thể chế. Fischer (2003), người hoan nghênh lý thuyết thể chế hiện đại vì sự chú ý mà nó mang lại cho các diễn ngôn, nhấn mạnh sự cần thiết phải nhìn nhận các thể chế theo cách sau:

Một hệ thống chính trị... là một khái niệm ngôn ngữ được phát minh và sử dụng một cách diễn ngôn để mô tả một tập hợp các mối quan hệ mà chúng ta chỉ có thể trải nghiệm một phần - một người đi đến phòng bỏ phiếu, xuất hiện với tư cách là nhân chứng trong một vụ án, thăm quốc hội, nói chuyện với một đại diện chính trị, v.v. Nhưng không ai nhìn thấy toàn bộ hệ thống chính trị. Trong khi chúng ta có thể tiếp xúc trực tiếp với các bộ phận của một hệ thống chính trị hoặc khám phá những tác động của nó, thì bản thân hệ thống vẫn là một tập hợp các mối quan hệ chính thức và không chính thức chỉ có thể được xây dựng và thảo luận thông qua ngôn ngữ. (Fischer, 2003, trang 45)

Các vấn đề với việc sử dụng lý thuyết thể chế

Rõ ràng là từ những gì đã nói ở trên rằng một vấn đề quan trọng đối với lý thuyết thể chế liên quan đến việc xác định các điều kiện theo đó thay đổi xảy ra. Immergut khái niệm hóa những điều này dưới dạng 'điểm truy cập' (Immergut, 1992). Nhưng rõ ràng có một khó khăn về phương pháp luận ở đây: những điều kiện này có thể dễ dàng được xác định nhờ nhận thức muộn màng, nhưng liệu chúng có thể được nhận ra trước không? Một cách tiếp cận khác cho vấn đề này khám phá những khác biệt trong phạm vi mà các sắp xếp thể chế được 'nhúng vào', nghĩa là, được củng cố bởi các mô hình ý thức hệ (Hall, 1993).

Nói một cách khái quát hơn, điều chúng ta quan tâm ở đây là một vấn đề đối đầu với tất cả các lý thuyết nhấn mạnh cấu trúc: chúng giải thích sự ổn định tốt hơn là sự thay đổi. Nếu chúng ta quay trở lại lý thuyết cổ điển của chủ nghĩa Mác, chúng ta sẽ thấy khó khăn này được giải quyết bằng một loại lý thuyết tiến hóa lập luận rằng những mâu thuẫn bên trong các hệ thống tích tụ đến mức chúng buộc phải thay đổi - tất nhiên, trong trường hợp đó là thay đổi mang tính cách mạng. Chúng tôi tìm thấy nhiều nỗ lực khác nhau để giải quyết vấn đề này theo một cách không giống nhau trong thế giới hàng ngày của các quy trình chính sách. Đã có những nỗ lực để thực hiện điều này bằng cách sử dụng các khái niệm như 'các mối nối quan trọng' (Collier và Collier, 1991) hoặc ' khủng hoảng theo hình thức' (March và Olsen, 1989). Một cuộc tranh luận đầy đủ hơn thông qua việc khám phá vấn đề này sử dụng khái niệm 'điểm cân bằng chấm câu' (Krasner, 1984; Baumgartner và Jones, 1993). Baumgartner và Jones khám phá cách thức phản hồi từ các quyết định chính sách hình thành nên các vấn đề quan trọng theo thời gian, từ đó đẩy nhanh quá trình chuyển từ ổn định sang khủng hoảng.

Một quan điểm khác về những vấn đề này có trong công trình của Kiser và Ostrom, mối quan tâm của họ là kết hợp sự nhấn mạnh vào sự lựa chọn hợp lý (như đã khám phá trong Chương 3) với thực tế là điều này xảy ra trong một khuôn khổ thể chế. Kiser và Ostrom (1982, trang 184) xác định ba cấp độ phân tích có liên quan nhưng khác biệt. Do đó, chúng tách biệt các quyết định được đưa ra ở cấp độ hiến pháp , cấu trúc thiết kế bối cảnh trong đó các lựa chọn được đưa ra, với cấp độ lựa chọn tập thể , tại đó các quyết định quan trọng về quản lý chính sách được đưa ra, và cấp độ hoạt động , giải thích thế giới hành động. Trong Chương 1, có ý kiến cho rằng có vấn đề với việc sử dụng khuôn khổ 'các giai đoạn' truyền thống để phân tích quy trình chính sách. Tuy nhiên, rõ ràng một số quyết định thiết lập bối cảnh cho những quyết định tiếp theo, đặc biệt nếu các thể chế được thành lập. Có một quy trình 'lồng ghép' trong đó một số loại quyết định có tác động đặc biệt mạnh mẽ đến bối cảnh đối với những quyết định sau này, do đó có ý tưởng về các quyết định ở cấp độ hiến pháp và cấp độ lựa chọn tập thể . Tác giả hiện tại và Peter Hupe đã sử dụng ý tưởng này trong cuộc thảo luận của họ về quá trình thực hiện (Hill và Hupe, 2003, Chương 8).

Một cách tiếp cận khác đối với vấn đề mối quan hệ giữa cấu trúc và thay đổi liên quan đến việc sử dụng các phép loại suy sinh học. Điều này xảy ra trong tác phẩm của cả Kingdon và John. Kingdon (người có phân tích rất cẩn thận về việc thiết lập chương trình nghị sự trong quy trình chính sách sẽ được khám phá thêm trong Chương 8) nhận thấy sự kết hợp của các lực lượng để đổi mới chính sách thành một thứ tương đương với 'súp nguyên chất', trong đó chúng kết hợp với nhau để tạo ra sự thay đổi.

Cảnh báo rằng thuyết tiến hóa dường như mang theo quan niệm của Darwin về sự tiến bộ và sự tồn tại của kẻ thích nghi nhất, John chỉ ra rằng những phân tích tạm thời về sự tiến hóa (như trong công trình của Dawkins, 1976) không chứa đựng những yếu tố này. Do đó, ông thấy khả thi khi coi thay đổi chính sách là một quá trình trong đó

các yếu tố của hệ thống chính sách liên tục tương tác theo thời gian. Sự kết hợp giữa các ý tưởng và lợi ích liên tục tìm cách chi phối quá trình ra quyết định và tương tác với các thể chế, mô hình của các nhóm lợi ích và các quá trình kinh tế xã hội cũng đang dần thay đổi và phát triển theo thời gian. Quan điểm cho rằng một số ý tưởng thành công trong bối cảnh này, nhưng sự thay đổi đó xác định bản chất của chính sách công hiện đại. (John, 1998, trang 195)

Các nhà lý thuyết như Baumgartner và Jones, Kiser và Ostrom, Kingdon và John đều tham gia vào việc cố gắng tích hợp sự nhấn mạnh vào sự ổn định xuất phát từ việc xem xét tác động của các thể chế với các nguồn thay đổi

. Không ai trong số họ là giáo điều về ảnh hưởng của cấu trúc. Ví dụ, Kingdon rất cố gắng nhấn mạnh mức độ mà “các quá trình là năng động, trôi chảy và liên kết lỏng lẻo” (1995, trang 230). Trong nhiều khía cạnh, các nhà lý thuyết này đưa chúng ta trở lại khái niệm về sự lựa chọn có cấu trúc đã được nhấn mạnh trong các chương trước (xem trang 49-50 và 61-2).

chuyển giao chính sách

Sẽ là thích hợp nếu xen vào đây một cuộc thăm dò ngắn gọn về một lý thuyết khác, lý thuyết này không rõ ràng là lý thuyết thể chế nhưng đề cập đến các vấn đề tương tự về (a) tầm quan trọng của các ý tưởng và (b) vai trò của chúng trong thay đổi chính sách. Điều này được gọi là chuyển giao chính sách. Một số học giả đã đề xuất một trường hợp cho 'lý thuyết chuyển giao chính sách' như một đóng góp khác biệt và riêng biệt cho việc nghiên cứu quá trình chính sách.

Một khía cạnh khá hiển nhiên của lý thuyết toàn cầu hóa là trong thế giới hiện đại, rất nhiều nỗ lực được đưa vào chuyển giao chính sách. Các nhà hoạch định chính sách quốc gia không chỉ xem xét những gì đang xảy ra ở những nơi khác khi họ thiết kế chính sách của riêng mình, mà còn có một số tổ chức quốc tế rõ ràng đang kinh doanh trong việc đưa ra các quy định chính sách - đặc biệt là các tổ chức khác nhau của Liên Hợp Quốc. các cơ quan, Ngân hàng Thế giới và Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế. Câu hỏi ở đây không phải là liệu chuyển giao chính sách có xảy ra hay không - đó là điều không thể chối cãi - mà là liệu có khả năng phát triển một lý thuyết đặc biệt về chuyển giao chính sách như một đóng góp cho lý thuyết quy trình chính sách hay không.

Bài phê bình của James và Lodge về lý thuyết rút ra bài học và chuyển giao chính sách (2003, trang 179)

Box 5.4

Đầu tiên, chúng có thể được định nghĩa là các hình thức hoạch định chính sách đặc biệt tách biệt với các hình thức khác, thông thường hơn không? 'Rút ra bài học' rất giống với các giải thích truyền thống về hoạch định chính sách 'hợp lý', và rất khó để định nghĩa 'chuyển giao chính sách' một cách khác biệt với nhiều hình thức hoạch định chính sách khác. Thứ hai, tại sao lại xảy ra việc 'rút kinh nghiệm' và 'chuyển giao chính sách' mà không phải là một số hình thức hoạch định chính sách khác? Những người ủng hộ 'chuyển giao chính sách' đặt một tập hợp các lý thuyết đa dạng và mâu thuẫn nhau dưới một khuôn khổ chung, che giấu sự khác biệt giữa chúng. Thứ ba, tác động của 'rút kinh nghiệm' và 'chuyển giao chính sách' đối với việc hoạch định chính sách là gì và chúng so với các quy trình khác như thế nào?

'Chuyển giao chính sách' được coi là một cách tiếp cận mới hoặc 'khuôn khổ' phân tích chính sách (xem Dolowitz và Marsh, 1996, 2000; Dolowitz và cộng sự, 2000). Nó được xây dựng dựa trên nghiên cứu của Rose về 'học tập chính sách' (1991, 1993). Tuy nhiên, do các nỗ lực chuyển giao chính sách quá phổ biến nên một lý thuyết về 'chuyển giao chính sách' hoặc có chất lượng hơi tầm thường hoặc có xu hướng đầu tư quá nhiều vào tầm quan trọng của nó.

di chuyển của các ý tưởng như một động lực của sự thay đổi chính sách. Nó để lại những câu hỏi khó trả lời về cách các quyết định được đưa ra để chấp nhận hoặc từ chối các ý tưởng từ nơi khác (xem Hộp 5.4 để biết một số điểm quan trọng chính).

Rõ ràng là có một số vấn đề quan trọng cần nêu lên về các điều kiện theo đó việc chuyển giao chính sách diễn ra. Rõ ràng là có những vấn đề nảy sinh từ việc chuyển giao chính sách một cách thiếu phê phán. Nhưng quan điểm cho rằng có thể phát triển một "lý thuyết về chuyển giao chính sách" cần phải được nhìn nhận với một số thái độ hoài nghi. Mặt khác, lý thuyết chuyển giao chính sách có thể được nhìn nhận cả về quan niệm chung cho rằng những ý tưởng mới và diễn ngôn mới phát triển và lan truyền khắp thế giới, cũng như về mối quan tâm của nó đối với những hoàn cảnh trong đó chuyển giao chính sách được hoặc không được tạo điều kiện thuận lợi. bởi các sắp xếp thể chế hiện có, như một đóng góp khác cho lý thuyết thể chế dưới các hình thức rộng rãi hơn.

Từ lý thuyết thể chế đến thùng rác

Cuộc thảo luận đã gợi ý một số khó khăn với việc sử dụng lý thuyết thể chế đã vấp phải những phản hồi có xu hướng giải quyết những phản đối này bằng cách mở rộng phạm vi của nó. Thelenand Steinmo đã đưa ra vấn đề chung về lý thuyết thể chế, người nói rằng 'thể chế đó giải thích mọi thứ cho đến khi họ không giải thích được gì' (1992, tr. 15). Họ tiếp tục lập luận rằng khái niệm 'tính năng động của thể chế' giải quyết vấn đề bằng cách xác định các tình huống 'trong đó chúng ta có thể quan sát sự thay đổi trong tác động của các thể chế theo thời gian nhưng trong phạm vi các quốc gia' (ibid., tr. 16). Tuy nhiên, vấn đề vẫn còn là công việc của trường phái này liên quan đến việc giải thích các nghiên cứu điển hình trong đó người đọc được mời chia sẻ hiểu biết của người viết về các sự kiện.

Đi xa hơn nữa trên con đường đầy vấn đề này, March và Olsen đã cho chúng ta, từ công việc của họ với Cohen, một cách diễn đạt đáng nhớ để tiêu biểu cho một phiên bản cực đoan của cách tiếp cận thể chế: 'mô hình thùng rác'. Họ nói, gần như thể xa rời ý tưởng của chính họ:

Ở dạng được thảo luận phổ biến nhất trong tài liệu, mô hình thùng rác giả định rằng các vấn đề, giải pháp, người ra quyết định và cơ hội lựa chọn là các luồng ngoại sinh, độc lập chảy qua một hệ thống. (Cohen, March và Olsen, 1972)

Họ đến với nhau theo một cách được xác định bởi thời gian đến của họ. Do đó, các giải pháp được liên kết với các vấn đề chủ yếu bởi tính đồng thời của chúng, tương đối ít vấn đề được giải quyết và hầu hết các lựa chọn được thực hiện trước khi bất kỳ vấn đề nào được kết nối với chúng (giám sát) hoặc sau khi các vấn đề đã từ bỏ một lựa chọn để liên kết với chúng . khác (chuyến bay). (March and Olsen, 1984, p. 746; xem thêm March and Olsen, 1989)

Có một vấn đề là một khi bất kỳ nỗ lực khái quát hóa nào bị bỏ lại phía sau theo cách này, thì người nghiên cứu quy trình chính sách được yêu cầu phải đảm nhận vị trí giống như vị trí của một nhà sử học lý thuyết thuần túy, quyết tâm để cho các sự kiện tự nói lên mà không có bất kỳ nguyên tắc nào. giúp tổ chức sự chú ý hoặc bài học để rút ra từ nghiên cứu. Hay anh ấy hoặc cô ấy đang bị thôi thúc tìm đến tâm lý học để đưa ra một số nguyên tắc tổ chức? Chắc chắn đã có rất nhiều tài liệu phân tích chính sách cho thấy sự cần thiết phải dựa vào tâm lý học. Rõ ràng là không có phản đối về điều này. Tuy nhiên, ngoại trừ một số dạng tâm lý xã hội có mối liên hệ rất chặt chẽ với xã hội học tổ chức trong nỗ lực giải thích cấu trúc ảnh hưởng đến thái độ và hành động như thế nào, vấn đề là phần lớn tài liệu này không làm gì khác hơn là cho chúng ta biết rằng thái độ, cảm xúc cá nhân , v.v. sẽ ảnh hưởng đến các quyết định. Parsons đã làm rõ quan điểm này về bài luận của Young (1977) về 'thế giới giả định' của các chủ thể chính sách:

Vấn đề là ... làm thế nào chúng ta có thể sinh viên chính sách công thực sự nghiên cứu về 'thế giới giả định' này? ... Các hình thức chính trị bề mặt, có thể quan sát được là một số thứ đơn giản so với 'giá trị', 'niềm tin', 'giả định' và 'các khía cạnh tiềm thức của việc hoạch định chính sách'. (Parsons, 1995, trang 379)

Rõ ràng là cần phải nhạy cảm với các sự kiện đặt cạnh nhau độc đáo và phản ứng độc đáo của từng tác nhân, nhưng nếu chúng ta đang ngồi trong 'thùng rác' xem cái sau đối phó với cái trước, chúng ta có thể làm rất ít nhưng mô tả những gì xảy ra trên mỗi dịp độc đáo.

KẾT LUẬN

Rõ ràng, những lập trường cực đoan được mô tả trong vài đoạn cuối không phải là điển hình của trường phái thể chế, nhưng chúng nhắc nhở chúng ta rằng việc phân tích thể chế đối với quy trình chính sách là một nghệ thuật trực quan đến mức nào. Các tác giả theo chủ nghĩa thể chế đưa ra lời phê bình về các cách tiếp cận khác đối với phân tích chính sách. Ví dụ, Immergut miêu tả công việc của mình như là 'một sự phá vỡ với tư duy “tương quan”' (1992, trang 57), lập luận rằng nó vượt ra ngoài quan điểm tĩnh của lý thuyết nhóm lợi ích (p.66) và khẳng định rằng'quan điểm cho rằng các thể chế là cấu trúc xã hội cô đặc bằng cách nào đó không đặc biệt hữu ích ' (tr. 85). Nhưng chúng có thực sự thay thế hoặc bổ sung cho các cách tiếp cận lý thuyết khác không?

Tuy nhiên, có lẽ nhận xét về “nghệ thuật trực quan” ở trên có thể áp dụng cho tất cả các nghiên cứu về quy trình chính sách. Thảo luận về các lý thuyết hậu hiện đại trong Chương 1 (trang 16-19) đã nêu bật cách thức mà quan điểm này hợp nhất thành một quan điểm coi nỗ lực đưa ra những khái quát hóa và giải thích có hệ thống về quy trình chính sách là không thể. Sự miễn cưỡng của tác giả khi đi hết con đường đó đã được khám phá ở đó.

Cách tiếp cận theo chủ nghĩa thể chế rất thường được vận hành thông qua so sánh giữa các quốc gia, vì các cơ hội tốt để xem xét các quy trình chính sách tương tự trong các bối cảnh thể chế khác nhau rõ ràng là do sự khác biệt về thể chế giữa các quốc gia mang lại. Tương tự, có thể nói rằng nghiên cứu so sánh dẫn đến sự chú ý một cách tự nhiên đến các câu hỏi về cách thức mà các thể chế quan trọng. Do đó, chương tiếp theo, khám phá một số công việc so sánh có liên quan, ở nhiều khía cạnh có thể được coi là phần mở rộng của chương khá ngắn này.

Quan điểm so sánh về phân tích quá trình chính sách

TÓM TẮT

Trong chương này sẽ khám phá một số quan điểm so sánh có liên quan. Điều này không được cung cấp như một cách tiếp cận lý thuyết khác; đúng hơn, tất cả các cách tiếp cận được kiểm tra cho đến nay - ít nhất là về mặt lý thuyết - cần được thử nghiệm theo những cách so sánh để khám phá những tuyên bố của chúng về tính phổ quát hoặc tính đặc thù theo tình huống. Do đó, chương này nên được coi là phần bổ sung cho các chương khác và đặc biệt là cung cấp thêm hiểu biết về các vấn đề tiềm ẩn trong các lý thuyết tất định luận và về những hiểu biết sâu sắc được cung cấp bởi các phương pháp tiếp cận thể chế.

Đặc biệt chú ý đến hai nhóm nghiên cứu so sánh cụ thể:

■ nghiên cứu về sự khác biệt trong chính sách - nơi những nỗ lực giải thích những khác biệt đó làm nảy sinh các vấn đề về sự khác biệt trong quy trình chính sách;

■ các nghiên cứu về sự khác biệt về thể chế - nơi những điều này làm sáng tỏ cách thức thực hiện các chính sách.

Tiếp theo chương này là phần 'Intermezzo' tóm tắt phần đầu tiên của cuốn sách. Các mệnh đề nêu trong Hình 2.1 ở đầu Chương 2 được trình bày lại theo những cách đã sửa đổi và được kiểm tra. Trong khi thừa nhận rằng ở nhiều khía cạnh, sự lựa chọn giữa lý thuyết và quan điểm phải được thực hiện bởi chính độc giả, do không có bằng chứng chắc chắn và bản chất mang tính ý thức hệ của một số ý tưởng, tác giả đề xuất những cách mà ông cho là khả thi để tích hợp các khía cạnh của các quan điểm khác nhau.

Giới thiệu

Ill

Với phạm vi rất hạn chế đối với các phương pháp thực nghiệm trong khoa học chính trị, việc kiểm tra các lý thuyết bằng cách so sánh giữa chúng là rất quan trọng. Việc sử dụng phép so sánh thường đưa ra nhiều cách khả thi để xem xét nhiều hơn một tình huống được phân tách theo thời gian, không gian hoặc thậm chí là vấn đề chính sách. Rõ ràng phần lớn điều này có thể được thực hiện trong một quốc gia. Tuy nhiên, chính sự so sánh giữa các quốc gia đã đưa ra một thách thức đặc biệt đối với các lý thuyết. Đó là những gì chương này sẽ xem xét.

Công việc so sánh rất quan trọng đối với sự phát triển của lý thuyết chính sách nếu chúng ta không muốn các đề xuất của nó chỉ được coi là những quan sát đơn thuần về các sự kiện cụ thể ở một địa điểm cụ thể và thậm chí tại một thời điểm cụ thể. Đây là ý nghĩa mà Dahl từ lâu đã khẳng định rằng những tuyên bố về 'khoa học hành chính công' cần có một tập hợp các nguyên tắc có thể khái quát hóa độc lập với bối cảnh quốc gia của chúng (1947). Một công thức hiện đại hơn của giả thuyết này có thể được tìm thấy trong một cuốn sách giáo khoa hàng đầu về chính trị so sánh:

So sánh là cốt lõi phương pháp luận của nghiên cứu khoa học về chính trị. Phân tích so sánh giúp chúng ta phát triển các giải thích và kiểm tra các lý thuyết về cách thức hoạt động của các quá trình chính trị. (Almond và cộng sự, 2004, trang 31)

Công việc so sánh có thể được coi là thử nghiệm tính phổ biến của các lý thuyết về quy trình chính sách. Trong trường hợp của hai trong số các nhóm cách tiếp cận lý thuyết, nhu cầu về công việc so sánh để kiểm tra các lý thuyết xuất phát trực tiếp từ bản chất của các lý thuyết. Bất kỳ lý thuyết nào thể hiện các mệnh đề tất định về các ảnh hưởng đối với quá trình chính sách đều cho thấy rằng các quốc gia có đặc điểm tương tự sẽ có xu hướng áp dụng các chính sách tương tự. Nhiều hình thức lý thuyết của chủ nghĩa Mác cho rằng những điểm tương đồng về chính sách sẽ nảy sinh ở những giai đoạn tương tự trong quá trình phát triển của chủ nghĩa tư bản, các lý thuyết tổng quát hơn về phát triển kinh tế - xã hội thể hiện các mệnh đề có thể so sánh được, trong khi nhiều hình thức của lý thuyết toàn cầu cho thấy sự đồng nhất rộng rãi trong các phản ứng đối với các vấn đề, đặc biệt là những vấn đề kinh tế. ý nghĩa xuyên suốt các quốc gia.

Một nhóm lý thuyết khác trong đó trường hợp so sánh là ngầm định là các lý thuyết thể chế, trong đó mệnh đề trung tâm thường gần như đối lập trực tiếp với mệnh đề được thể hiện trong nhiều lý thuyết tất định luận: rằng các quốc gia sẽ khác nhau do cấu hình thể chế khác nhau của chúng . Trong khi dễ dàng hơn để chỉ ra rằng các hệ thống phân kỳ hơn là hội tụ, tuy nhiên, có một cảm giác rằng lý thuyết thể chế, ít nhất, cần so sánh để chứng minh sự phân kỳ xảy ra như thế nào. Hơn nữa, một số mệnh đề từ lý thuyết thể chế thực sự thể hiện các gợi ý về một hình thức tất định (mặc dù chúng thường được xác định một cách thận trọng hơn so với các hình thức chính của thuyết tất định kinh tế). Họ có thể tuyên bố rằng có thể có sự kết hợp cụ thể của các ảnh hưởng thể chế có thể được xác định trong các tình huống cụ thể, cụ thể là các tình huống cản trở hoặc hỗ trợ thay đổi chính sách. Nếu những đề xuất như vậy có bất kỳ giá trị chung nào thì chúng có thể được áp dụng ở nhiều hơn một quốc gia.

Điểm cuối cùng về lý thuyết thể chế là điểm có thể được áp dụng cho tất cả các cách tiếp cận lý thuyết. Các câu hỏi về khả năng ứng dụng phổ quát của các lý thuyết đòi hỏi phải xem xét mức độ mà chúng chuyển sang các bối cảnh khác. Các câu hỏi có liên quan là, ví dụ:

■ Ở mức độ nào thì lý thuyết đa nguyên cổ điển thể hiện những khái quát hóa có nhiều khả năng áp dụng cho tình hình thể chế khác biệt cao tồn tại ở Hoa Kỳ so với những nơi khác?

■ Có phải các thỏa thuận nghiệp đoàn chỉ đơn giản là đặc trưng của một số điều chỉnh ở châu Âu giữa nhà nước và các lợi ích kinh tế có tổ chức trong một thời đại cụ thể?

Điều này dẫn chúng ta đến một vấn đề xa hơn: nếu một số khái quát hóa về quy trình chính sách có giá trị hơn ở một số xã hội so với những xã hội khác, thì đó có thể là trường hợp mà một số loại hình xã hội có thể được phát triển. Có lẽ có thể có những khái quát hóa thuộc loại này rơi vào đâu đó giữa chủ nghĩa tối thiểu quyết định mạnh mẽ và sự khẳng định tính độc đáo của thể chế.

Nghiên cứu về sự khác biệt chính sách

Các nghiên cứu về sự khác biệt trong chính sách sử dụng sự khác biệt về đặc điểm của chính sách (đặc biệt là những điểm có thể định lượng được, chẳng hạn như chi tiêu cho các mục tiêu cụ thể và kết quả đầu ra của chính sách) làm biến phụ thuộc có thể được coi là đối tượng chịu ảnh hưởng của các biến độc lập . Không thể tránh khỏi, các giả thuyết được sử dụng để xác định các biến độc lập nào cần kiểm tra đã bị ảnh hưởng bởi các lý thuyết được thảo luận trong các chương trước - cụ thể là mức độ mà kết quả đầu ra được xác định bởi các yếu tố bên ngoài hệ thống chính sách quốc gia (môi trường kinh tế và xã hội rộng lớn hơn và tác động của các lực lượng toàn cầu), các nhóm gây áp lực và các đảng phái chính trị, và các sắp xếp thể chế quốc gia.

Trong khi nghiên cứu so sánh về kết quả đầu ra của chính sách đang phát triển liên quan đến tất cả các lĩnh vực chính sách thực chất, thì chính trong nghiên cứu về chính sách xã hội, một tài liệu đặc biệt phức tạp đã phát triển. Điều này một phần là do sự khác biệt về mức độ chi tiêu cho chính sách xã hội và cách thức mà các thể chế chính sách xã hội đã phát triển đặc biệt nổi bật ở các quốc gia phát triển hơn về kinh tế, với những câu hỏi về việc liệu 'các quốc gia phúc lợi' là lợi hay hại đặc biệt nổi bật trong các cuộc tranh luận về ý thức hệ. Nhưng cũng phải một phần là do chi tiêu chính sách xã hội là một hạng mục lớn trong ngân sách của nhiều quốc gia, và các thành phần và tác động của nó được đo lường và báo cáo rộng rãi trong nhiều cơ sở dữ liệu quốc tế, tạo điều kiện so sánh tương đối chính xác giữa các quốc gia. . Hơn nữa, các khía cạnh của chính sách xã hội có thể được đo lường dễ dàng hơn cho các mục đích so sánh hơn là sự khác biệt trong cách con người làm già hóa nền kinh tế, hoặc tiến hành quan hệ với các quốc gia khác, hoặc điều chỉnh các hoạt động và hành vi. Do đó, cuộc thảo luận sau đây sẽ phác thảo cách thức mà nghiên cứu so sánh về chính sách xã hội đã phát triển , đặc biệt là tham chiếu đến mức độ mà những phát hiện đã đóng góp vào sự hiểu biết của chúng ta về quy trình chính sách.

Các nghiên cứu so sánh có hệ thống sớm nhất về các quốc gia phúc lợi tuân theo một đường lối chủ yếu là tất định (ví dụ, Wilensky và Lebaux, 1965), đóng góp một quan điểm rằng sự phát triển chính sách xã hội là một sự tăng trưởng phần lớn đơn chiều, trong đó tổng sản phẩm quốc nội (GDP) tăng lên chắc chắn sẽ kéo theo nó. tăng chi ngân sách nhà nước cho chính sách xã hội. Sau đó, cách tiếp cận này bị thách thức bởi các học giả cảm thấy không hài lòng với mức độ tổng quát cao trong các nghiên cứu này, vốn nhấn mạnh các xu hướng chung và ít chú ý đến sự thay đổi trong nội dung chính sách (Higgins, 1981; Jones, 1985). Một mối quan tâm đặc biệt được phát triển để khám phá mức độ mà 'chính trị quan trọng', xem xét các yếu tố đầu vào chính trị bao gồm cả ý thức hệ (Rimlinger, 1971; Castles, 1985). Vì mối quan tâm đến phúc lợi dường như phân biệt các đảng Cánh tả với đảng Cánh hữu, rõ ràng là cần phải đặt câu hỏi liệu định hướng chính trị có ảnh hưởng thực sự hay không.

Nghiên cứu so sánh có ảnh hưởng nhất về chủ đề này là Ba thế giới của chủ nghĩa tư bản phúc lợi của Esping Andersen (1990). Esping-Andersen phân tích các khía cạnh trong đặc điểm của các hệ thống chính sách xã hội về những đóng góp của chúng cho sự đoàn kết xã hội. Điều này khiến ông xác định ba loại chế độ (xem Hộp 6.1).

Các loại chế độ của Esping-Andersen

Box 6.1

Nhà nước phúc lợi 'tự do', trong đó hỗ trợ được kiểm tra theo phương tiện, chuyển khoản phổ quát khiêm tốn hoặc kế hoạch bảo hiểm xã hội khiêm tốn chiếm ưu thế' (Esping Andersen, 1990, trang 26). Điều này cho thấy mức độ 'giải mã hàng hóa' thấp (xem phần thảo luận bên dưới). Esping-Andersen xếp Úc, Hoa Kỳ, New Zealand, Canada, Ireland và Vương quốc Anh vào danh mục này.

Các quốc gia nơi 'di sản lịch sử của chủ nghĩa tập đoàn-nhà nước được nâng cấp lên cấu trúc giai cấp "hậu công nghiệp" mới'. Ở những quốc gia như vậy, “việc duy trì sự khác biệt về địa vị” quan trọng hơn cả “nỗi ám ảnh tự do về tính hiệu quả của thị trường” hay “việc trao các quyền xã hội” (ibid., tr. 27). Loại thứ hai này bao gồm Ý, Nhật Bản, Pháp, Đức, Phần Lan, Thụy Sĩ, Áo, Bỉ và Hà Lan.

Các quốc gia 'trong đó các nguyên tắc về chủ nghĩa phổ quát và phi phổ biến hóa các quyền xã hội cũng được mở rộng cho cả tầng lớp trung lưu'; ở những nơi này 'các nhà dân chủ xã hội theo đuổi một nhà nước phúc lợi có thể thúc đẩy sự bình đẳng ở những tiêu chuẩn cao nhất' (ibid.). Đan Mạch, Na Uy và Thụy Điển là những quốc gia trong hạng mục này.

Cách tiếp cận phân tích so sánh được Esping-Andersen áp dụng bắt nguồn từ quan điểm cho rằng một số hệ thống chính sách xã hội có thể phản ánh và đóng góp vào sự đoàn kết xã hội. Khái niệm 'giải phổ biến hóa' được Esping Andersen sử dụng để gợi ý rằng một số hệ thống chính sách đạt được một chủ nghĩa phổ quát đối xử với tất cả các bộ phận của xã hội như nhau. Các hệ thống giải mã của Scandinavia tương phản với các hệ thống nghiệp đoàn và tự do phản ánh rõ ràng hơn sự phân chia thị trường lao động và các hệ tư tưởng thị trường. Đây là những nỗ lực để phân loại các hệ thống quốc gia như một tổng thể; tính bao hàm của các hệ thống Scandinavi được nhìn nhận so với các hệ thống khác.

Khái niệm về các loại chế độ của Esping-Andersen tập hợp ba vấn đề chính liên quan đến lý thuyết quá trình chính sách:

■ Xuất phát điểm của ông là quan điểm cho rằng 'chính trị là vấn đề', sử dụng quan điểm tân đa nguyên về cơ bản nhấn mạnh các biến thể trong việc đại diện cho lợi ích giai cấp trong chính trị.

■ Tuy nhiên, quan điểm cho rằng có thể có các hệ thống khá khác nhau với các đặc điểm thể chế và/hoặc văn hóa khác nhau giới thiệu một yếu tố của quan điểm thể chế. Điều đặc biệt thú vị ở đây là sự khác biệt giữa chế độ thứ hai và chế độ thứ ba được phác thảo trong Hộp 6.1, trong đó sự khác biệt về đại diện chính trị dường như không có đủ sức mạnh giải thích cho riêng chúng.

■ Việc sử dụng khái niệm 'các loại chế độ' liên quan đến một loại hình làm nổi bật các vấn đề thể chế nhưng gợi ý một nhóm các cách tiếp cận thể chế khác nhau.

Công trình của Esping-Andersen đã bị chỉ trích rộng rãi, đặc biệt bởi các học giả cho rằng công trình ban đầu, có ảnh hưởng lớn của ông đã không quan tâm đầy đủ đến các vấn đề so sánh về khía cạnh giới tính trong chính sách xã hội (Lewis, 1992, 1993, 1997; Sainsbury, 1994; Daly , 2000). Tuy nhiên, sự nhấn mạnh của ông đối với các 'chế độ' chính sách xã hội rộng rãi không bị thách thức bởi công việc như vậy. Thay vào đó, nó chỉ đơn giản là mở rộng cuộc tranh luận về các ý thức hệ và các nguồn quyền lực. Các hệ tư tưởng gia đình được chứng minh là có ảnh hưởng đến chính trị của an sinh xã hội và xác định những kỳ vọng gắn liền với nó (một điểm mà Esping-Andersen thừa nhận trong tác phẩm sau này của ông (1999)). Về khía cạnh này, người ta đã chú ý đến mức độ mà theo đó có một cách tiếp cận của Công giáo La Mã và/hoặc Nam Âu (xem Ferrara, 1996) đối với việc thiết kế chính sách xã hội.

Có lẽ nên xen vào đây vấn đề có lẽ là vấn đề tinh thần cơ bản nhất với cách tiếp cận của Esping-Andersen, vì nó cản trở mọi nghiên cứu so sánh về chính sách, và gợi ý rằng nó ngày càng trở nên khó khăn hơn khi nó thâm nhập vào các khía cạnh phức tạp hơn của quy trình chính sách. Công việc của Esping-Andersen phụ thuộc rất nhiều vào những gì có thể đo lường được. Rõ ràng, chi tiêu an sinh xã hội và các vấn đề liên quan về tác động tái phân phối của nó có thể được đưa vào một mô hình so sánh dễ dàng hơn rất nhiều so với sự khác biệt trong các dịch vụ, nơi so sánh tổng chi tiêu cho chúng ta biết rất ít về cách các hệ thống thực sự hoạt động. Hộp 6.2 trích dẫn một ví dụ về nghiên cứu nhấn mạnh điểm này. Rõ ràng, điểm tương tự có thể được đưa ra rất mạnh mẽ về các lĩnh vực khác của chính sách công: về việc so sánh các nỗ lực nhằm điều chỉnh hoạt động kinh tế, hoặc kiểm soát ô nhiễm, hoặc phát triển các chính sách giao thông vận tải, v.v.

Trong công trình chủ đạo về chính sách xã hội so sánh, nhiều nghiên cứu kể từ nghiên cứu của Esping-Andersen đã quan tâm đến việc lập biểu đồ về những áp lực cụ thể hơn trong cuộc chơi. Công trình của Pierson (1994, 2001) đặc biệt quan trọng về mặt này vì nó sử dụng lý thuyết thể chế một cách rõ ràng hơn nhiều, với hai đặc điểm chính. Một là nó đánh đồng các chế độ với các cấu hình thể chế sẽ tạo ra các sáng kiến chính sách mới. Mặt khác, nó gợi ý rằng sự thành công tương đối của các nhóm lợi ích sẽ phụ thuộc vào sự sắp xếp thể chế. Tài liệu tham khảo được thực hiện trong Chương 5 về phân tích so sánh của Immergut về

Một ví dụ về khó khăn với khái quát hóa so sánh trong một lĩnh vực chính sách phức tạp

Box 6.2

Anttonen, Baldock và Sipila lập luận, trong cuốn sách gần đây của họ The Young, the Old and the State: Social Care Systems in Five Industrial Nations (2003), rằng họ thấy không thể phát triển một cách tiếp cận lý thuyết có hệ thống để so sánh bằng cách sử dụng một phiên bản sửa đổi của thuyết chế độ. Họ thấy cần phải đặt các diễn giải về chính sách hiện tại trong bối cảnh lịch sử của họ. Do đó, họ đưa ra những tường trình được ghi chép cẩn thận về những diễn biến rất cục bộ ở năm quốc gia mà họ nghiên cứu. Những điều này rất phức tạp trong trường hợp chăm sóc trẻ em bởi cách thị trường lao động nữ đang phát triển ở mỗi quốc gia và bởi những kỳ vọng tư tưởng về vai trò của phụ nữ, trong khi đó, trong trường hợp chăm sóc người già, điều đặc biệt liên quan là sự phát triển của chính sách duy trì thu nhập và sức khỏe và những kỳ vọng khác nhau về các vai trò trong gia đình. Do đó, họ khẳng định rằng chính sự kết hợp phúc lợi giữa nhà nước, gia đình, cộng đồng và thị trường khiến cho nhiệm vụ so sánh trở nên khó khăn, cùng với thực tế là chính sách chăm sóc xã hội tương tác theo những cách phức tạp với các chính sách an sinh xã hội, việc làm, y tế và giáo dục .

chính sách y tế về sự hiện diện hay vắng mặt của 'điểm truy cập' và 'điểm phủ quyết' trong các xã hội khác nhau. Hộp 6.3 minh họa một số ứng dụng của chủ đề này, đặc biệt liên quan đến việc cắt giảm chính sách. Nhìn chung, nhiều học giả cho rằng các phương pháp tiếp cận thể chế cụ thể thiết lập 'các con đường' ảnh hưởng đến sự phát triển trong tương lai. Sự phụ thuộc vào lộ trình dường như đặc biệt quan trọng trong các hệ thống duy trì thu nhập, trong đó các chế độ hưu trí ngụ ý những kỳ vọng dài hạn (một chủ đề sẽ được khám phá thêm trong Chương 7 và 8) và thường bao gồm các thỏa thuận bảo hiểm xã hội mà bản thân chúng đã xây dựng nên những kỳ vọng rất mạnh mẽ, lâu dài. điều hành các kỳ vọng chính trị và do đó là các nghĩa vụ.

Các nhóm lợi ích, cấu hình thể chế và thay đổi chính sách

Box 6.3

Pierson (1994) khám phá cách thức áp lực từ các nhóm lợi ích ngăn cản nguyện vọng cắt giảm của Ronald Reagan ở Hoa Kỳ và Margaret Thatcher ở Vương quốc Anh. Béland (2001) đã giải quyết chủ đề tương tự theo một cách khá khác biệt trong một nghiên cứu về cải cách lương hưu ở Pháp và Hoa Kỳ, chỉ ra rằng mức độ mà lợi ích nhóm được thể chế hóa sẽ có tác động. Sự tương phản của ông là giữa ảnh hưởng của các liên đoàn lao động ở hai quốc gia, và ông lập luận rằng trong khi tỷ lệ thành viên công đoàn thực sự thấp hơn ở Pháp so với ở Hoa Kỳ và quyền kiểm soát hệ thống lương hưu trong cả hai trường hợp đều nằm trong tay của chính phủ. Tuy nhiên, các công đoàn Pháp đã được hưởng lợi từ thực tế là quyền được tư vấn của họ về các vấn đề lương hưu được chính thức đưa vào các thỏa thuận thể chế. Taylor-Gooby (2001, 2002) cũng tìm hiểu tương tự về tác động của các thỏa thuận thể chế đối với việc cắt giảm chính sách xã hội ở Châu Âu.

Nỗ lực giải thích những khác biệt về mức độ cắt giảm phúc lợi, không ngạc nhiên , là một chủ đề quan trọng trong các phân tích chính sách xã hội đương đại. Cùng với việc xem xét các lập luận về sức mạnh của lợi ích và sự cứng nhắc của các sắp xếp thể chế để nghiên cứu về cắt giảm phúc lợi, tài liệu này đóng góp vào cuộc tranh luận về sức mạnh của các lực lượng toàn cầu. Tuy nhiên, trong trường hợp này, điểm quan trọng không phải là những lời giải thích trái ngược nhau về những khác biệt trong khả năng chống cắt giảm mà là thực tế là những khác biệt này xảy ra, đặt ra một thách thức đối với bất kỳ phiên bản xác định luận đơn giản nào về tác động của chủ nghĩa toàn cầu.

So sánh lý thuyết chính sách xã hội và các quốc gia Đông Á

Box 6.4

Lý thuyết so sánh của những người theo thuyết tất định luận ban đầu gợi ý rằng tất cả các quốc gia Đông Á sẽ phát triển, hoặc sẽ phát triển, các thể chế chính sách xã hội và rằng những quốc gia đã đạt đến mức độ giàu có của phương Tây sẽ đạt đến mức độ chi tiêu của phương Tây. Rõ ràng là họ không có, nhưng dường như có một xu hướng theo hướng đó - có lẽ chúng ta chỉ cần cho phép hiệu ứng trễ thời gian. Ngoài ra, liệu các nền kinh tế phương Đông công nghiệp hóa cao (Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, Singapore, Hồng Kông) có thể phù hợp với loại hình của Esping Andersen ít nhất là 'những người đến' sau này không? Dường như có một trường hợp cho thấy ba người đầu tiên (hai người còn lại có lẽ đã bị ảnh hưởng quá nhiều bởi các chính sách thuộc địa của Anh) khi gia nhập nhóm 'nhà thống kê-công ty' của Esping-Andersen (Ramesh, 2004). Một cách khác là xem chúng có những đặc điểm cụ thể hơn của phương Đông, điều này giải thích các khu vực phát triển hạn chế. Lập luận chính theo hướng này là gợi ý rằng các hệ tư tưởng gia đình Nho giáo dẫn đến việc giao nhiều trách nhiệm phúc lợi hơn cho gia đình và đại gia đình (Jones, 1985). Các vấn đề với lập luận này là (a) trong bất kỳ hệ thống duy trì thu nhập kém phát triển nào, gia đình, faute de mieux , sẽ phải đảm nhận các trách nhiệm lớn hơn, và (b) việc sử dụng các hệ tư tưởng Nho giáo như một sự biện minh cho việc không hành động của chính phủ. giới tinh hoa chính trị không phải là bằng chứng cho thấy các yêu cầu chính trị có thể và sẽ bị giảm bớt theo cách này nếu không có bằng chứng về việc người dân chấp nhận lý luận đó.

Một cuốn sách về Hàn Quốc của Dong-Myoen Shin (2003) bày tỏ sự nghi ngờ về khả năng áp dụng mô hình chế độ của Esping-Andersen đối với Hàn Quốc, với lý do nó chú ý quá ít đến các thể chế chính trị. Điều quan trọng là Hàn Quốc có một chính phủ mà theo Shin, không nghi ngờ gì về vai trò giám sát và điều tiết chính sách kinh tế, yêu cầu đầu tiên để trở thành một nhà đổi mới hiệu quả trong chính sách xã hội. Điều này đã thiết lập những 'con đường' quan trọng trong xã hội đó.

Những thách thức tương tự được đưa ra khi nghiên cứu các hệ thống chính sách xã hội ở các quốc gia phát triển chính sách xã hội tương đối muộn, đặc biệt là các quốc gia công nghiệp hóa ở Đông Á và các quốc gia cộng sản cũ ở Đông Âu. Hộp 6.4 khám phá một số tranh luận về nhóm cũ. Việc xem xét cuộc tranh luận ngày càng sôi nổi về thay đổi chính sách xã hội ở Đông Á dường như đưa chúng ta trở lại điểm chính đã nêu trước đó,

bên cạnh các lý thuyết nhấn mạnh áp lực, ảnh hưởng và ràng buộc, về tầm quan trọng liên tục của lựa chọn chính sách. Điều quan trọng trong các nghiên cứu so sánh là không được bỏ qua mức độ mà việc học tập chính sách diễn ra theo thời gian và giữa các quốc gia. Các nền kinh tế châu Á mới công nghiệp hóa có cơ hội quan sát điểm mạnh và điểm yếu của các chính sách được áp dụng trước đây và học hỏi từ chúng một cách có chọn lọc. Họ chắc chắn cũng bị lôi cuốn vào cuộc tranh luận toàn cầu mới về chi phí kinh tế của các hệ thống phúc lợi phúc lợi hào phóng (xem Esping-Andersen, 1996) và muốn đưa ra kết luận của riêng mình.

Phần này đã khám phá cách tiếp cận để giải thích sự khác biệt chính sách trong nghiên cứu chính sách xã hội đã phát triển từ mối quan tâm ban đầu để kiểm tra các định đề tất định luận, thông qua một tài liệu giới thiệu quan điểm khá đa nguyên hơn về quyết định chính sách, đến các quan điểm đương đại rằng có đặc tính thể chế mạnh mẽ (đặc biệt là khi nhiều quan điểm thể chế bao hàm các vấn đề về văn hóa và hệ tư tưởng). Các lập luận về chủ nghĩa toàn cầu đã buộc một biện pháp quay trở lại việc khám phá thuyết quyết định kinh tế, nhưng bằng chứng cho thấy rằng các phản ứng đối với ảnh hưởng kinh tế toàn cầu rất đa dạng. Tuy nhiên, ở đây, điều quan trọng là không được quên lập luận của Hay, được khám phá ở trang 46-7, về mức độ tác động của chủ nghĩa toàn cầu vì những người ra quyết định tin rằng các đề xuất về lý thuyết toàn cầu là đúng trong một thế giới trong đó chuyển giao chính sách phổ biến và được khuyến khích bởi các tổ chức quốc tế.

Bây giờ chúng ta chuyển sang các phương pháp so sánh bắt đầu khá rõ ràng từ những nỗ lực so sánh các thể chế.

Nghiên cứu về sự khác biệt thể chế

Không có gì đáng ngạc nhiên, câu hỏi so sánh đã khiến các nhà khoa học chính trị phấn khích rất nhiều là liệu có thể so sánh các quốc gia về mức độ dân chủ của họ hay không. Điều này đương nhiên đã dẫn đến sự bùng nổ các hình thức thể chế khác nhau mà chính phủ được cho là dân chủ có thể giả định. Không thích hợp để đi sâu vào tài liệu này ở đây, nhưng rõ ràng nó có một số liên quan đối với các câu hỏi về cách các quy trình chính sách khác nhau giữa các quốc gia.

Có lẽ công trình so sánh phù hợp nhất về các hệ thống dân chủ là của Lijphart, người lập luận rằng các định nghĩa về dân chủ đặt ra câu hỏi tinh thần cơ bản về

ai sẽ điều hành và chính phủ nên đáp ứng lợi ích của ai khi người dân bất đồng và có những sở thích khác nhau? (Lijphart, 1999, trang 1)

Ông tiếp tục đối chiếu hai câu trả lời cho câu hỏi đó: 'đa số người dân' ('mô hình Westminster') và 'càng nhiều người càng tốt' ('mô hình đồng thuận' ). Ông tiếp tục triển khai bằng chứng cho thấy rằng các nền dân chủ ảo (thường hoạt động thông qua các quy trình hoạch định chính sách theo chủ nghĩa tập đoàn) hiệu quả hơn và phản ứng nhanh hơn. Nhưng phân tích so sánh của ông không chỉ đối chiếu các quốc gia về mức độ mà hệ thống của họ tương ứng với mô hình Westminster hoặc mô hình đồng thuận. Ông cũng xem xét các biến thể dọc theo một khía cạnh khác: đó là giữa chủ nghĩa liên bang mạnh mẽ ở một thái cực và mức độ thống nhất cao ở mức độ khác. Lijphart thể hiện dữ liệu so sánh của mình dưới dạng các khía cạnh này . Bảng 6.1 chỉ đơn giản trình bày lược đồ của anh ấy theo các góc phần tư (chỉ với một vài ví dụ), để minh họa ý tưởng mà không bị vướng vào một số khác biệt nhỏ hơn (và dễ gây tranh cãi hơn) dọc theo các chiều. Do đó, chúng tôi thấy các quốc gia như Vương quốc Anh (trước khi chuyển giao quyền lực) và New Zealand có hệ thống đa số và thống nhất, và Hoa Kỳ và Canada có hệ thống đa số nhưng liên bang. Thụy Sĩ và Đức là những ví dụ điển hình về hệ thống đồng thuận nhưng liên bang (đặc biệt là hệ thống liên bang), trong khi các nước Scandinavi là hệ thống đồng thuận nhưng thống nhất.

Bảng 6.1 Các loại hình dân chủ của Lijphart

đa số

Đoàn kết

đơn nhất

Vương quốc Anh, New Zealand

Thụy Điển, Đan Mạch

Liên bang

Hoa Kỳ, Canada

Thụy Sĩ, Đức

Lijphart rõ ràng đang tham gia vào một nỗ lực rất táo bạo để tạo ra cái mà Lane và Ersson gọi là 'lý thuyết xã hội lớn' (2000, tr. 224). Họ thích chia nhỏ cách tiếp cận của họ đối với cùng một chủ đề thành những nỗ lực khiêm tốn hơn một chút để tạo ra sự khái quát hóa 'ở mức trung bình'. Nhưng điều đặc biệt phù hợp với cuộc thảo luận này là cách mà công trình này gợi ý rằng ngay cả khi tất cả cái gọi là hệ thống dân chủ được bao gồm trong nghiên cứu của Lijphart theo một nghĩa nào đó là 'đa nguyên', thì vẫn có một số phiên bản rất khác nhau của chủ nghĩa đa nguyên đang vận hành, trong sự hợp nhất . lợi ích vào quá trình ra quyết định theo những cách rất khác nhau. Chúng ta sẽ quay lại chủ đề này trong Chương 8 khi xem xét việc thiết lập chương trình nghị sự.

Tuy nhiên, khi xem xét cách các lợi ích có thể được tổng hợp trong quy trình nghị viện theo cách mà Lijphart vẫn coi nhà nước là một thực thể rất thụ động, với một tập hợp cố định các thể chế mà các lợi ích có thể liên quan. Một mối quan tâm so sánh khá khác biệt là sự khác biệt giữa các quốc gia 'yếu' và 'mạnh'. Điều này mang lại, như chúng ta sẽ thấy, một viễn cảnh rất khác cắt ngang các chiều của Lijphart.

Phân tích của Dyson (1980) về sự khác biệt giữa cách nhà nước được khái niệm hóa liên quan đến việc mô tả Anh và Mỹ là 'không quốc tịch'. Điều này liên quan đến một sự cường điệu khá cố ý, và để mô tả các xã hội trong đó nhà nước lớn và tốn kém theo cách này là vi phạm lẽ thường. Mục tiêu của ông là nhấn mạnh cả việc không có các hệ tư tưởng gán vai trò đặc biệt cho nhà nước trong xã hội và chỉ ra rằng quan điểm rời rạc về nhà nước đang chiếm ưu thế trong cách thức hoạt động của các thể chế. Trong cuốn sách này, việc hình thành các quốc gia 'mạnh' và 'yếu' (Katzenstein, 1977) được ưu tiên hơn so với 'các quốc gia' và 'các xã hội không quốc tịch '.

Dyson lập luận rằng khái niệm nhà nước, vì nó có ý nghĩa nhiều hơn là một chủ thể trong quan hệ quốc tế, bao gồm:

■ 'một quan niệm pháp lý quy một cá tính riêng biệt cho một thể chế cụ thể hoặc một tổ hợp các thể chế';

■ 'một quan niệm chính trị thiết lập đặc tính độc đáo của ... việc thực thi quyền lực công'; Và

■ 'một quan niệm xã hội học đề cập đến cả một thể chế được ban cho một sức mạnh cưỡng chế đáng chú ý và một loại ràng buộc cộng đồng đặc biệt có khả năng tạo ra tình cảm yêu mến và bất mãn'. (Dyson, 1980, trang 206)

Những đặc điểm này thể hiện rõ ràng hơn ở một số xã hội so với những xã hội khác. Dyson mô tả các quốc gia mạnh mẽ dựa trên một truyền thống liên quan đến

ý thức rộng rãi về tính hợp pháp của hành động công ... và ... sẵn sàng định nghĩa 'quyền lực công' là đặc biệt và thực thi nó một cách có thẩm quyền. (Sđd, tr. 256)

Những quốc gia như vậy không nhất thiết phải có chính phủ lớn hơn: Đề xuất của Dyson là về cách thức thực thi quyền lực. Ngược lại, các trạng thái yếu

được đặc trưng bởi sức mạnh của đa nguyên, đại diện và truyền thống tranh luận trong văn hóa chính trị; quan điểm công cụ về chính phủ và quan niệm thực dụng về chính trị...; tình trạng phi chính thức tràn lan trong chính trị...; ưa thích các mô hình hiến pháp 'xã hội' hoặc các phân tích kinh tế về chính trị nhấn mạnh vai trò của giới tinh hoa hơn là các thể chế. (Sđd, tr. 52)

Ý tưởng “nhà nước mạnh” xuất hiện dưới một hình thức khác trong mối quan hệ với những phân tích về vai trò của nhà nước trong phát triển và xây dựng đất nước. Về khía cạnh này, Pusey (1991) đưa ra một nghiên cứu thú vị về bang Australia, một quốc gia mà nếu không thì người ta có thể kỳ vọng rất nhiều vào 'phe' Anh-Mỹ (xem Hộp 6.5). Việc xem xét trường hợp của Úc thu hút sự chú ý đến các xã hội khác, nơi mà vai trò rất tích cực của nhà nước đã được áp dụng - chẳng hạn như Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan. Trong khi trường hợp của Nhật Bản có thể tương đồng với sự thay đổi từ chủ nghĩa chuyên chế do Dyson vạch ra ở châu Âu (ví dụ, xem Harrop (ed.) 1992), Hàn Quốc và Đài Loan là những ví dụ về các xã hội mà nhà nước đã chấp nhận vai trò hiện đại hóa quan trọng từ ngay từ đầu (vì các quốc gia này chỉ mang hình thức hiện đại của chúng vào những năm 1940). Mô hình phát triển do nhà nước lãnh đạo ở Đông Á tất nhiên đã thu hút được sự chú ý rộng rãi (Lau, 1986; Sandhu và Wheatley, 1990). Điều thú vị là Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan đều là 'những nước bảo hộ' của Mỹ trong thời kỳ hậu chiến. Trong khi ở đó

là những nỗ lực đặc biệt nhằm gieo rắc những ý tưởng chính trị 'đa nguyên' vào các xã hội này, nhu cầu phòng thủ ban đầu đối với 'nhà nước mạnh' là hiển nhiên. Các học thuyết Nho giáo về nhà nước và vai trò của những người phục vụ nó dường như cũng có một số ảnh hưởng đến việc chuyển dịch những điều này sau đó thành những vai trò kinh tế mạnh mẽ.

Box 6.5

tiểu bang Úc

Pusey (1991) coi Úc là một 'nhà nước xây dựng quốc gia', hay nói cách khác là 'hiện đại bẩm sinh', trong đó ngay từ giai đoạn đầu tồn tại, nhà nước đã tự đảm nhận vai trò định hướng phát triển kinh tế và bảo vệ lợi ích của người dân lao động. . Điều quan trọng đối với quan điểm này về Australia là tầm quan trọng của việc thiết lập các rào cản thương mại bảo hộ và chính sách tiền lương tối thiểu (và tất nhiên, cũng như chính sách 'Úc da trắng') vào đầu thế kỷ XX (Macintyre , 1985).

Trường hợp của Australia cũng là chủ đề gây tranh cãi trong phân tích so sánh chính sách xã hội. Trong khi Esping-Andersen (1990) coi nó là một quốc gia 'tự do' điển hình, thì cũng có ý kiến khác cho rằng lập trường đặc biệt của nó về quản lý kinh tế theo chủ nghĩa bình đẳng khiến nó khác biệt so với Anh và Mỹ (Castles, 1985; Castles và Mitchell, 1992 ).

Có những mối nguy hiểm trong việc sử dụng các khái niệm về trạng thái 'mạnh' và 'yếu'. Atkinson và Coleman (1989) đã chỉ ra rằng ứng dụng của họ cần phải được sửa đổi bằng cách tính đến mức độ tập trung hóa và, ngay cả khi không có, bằng cách nhận ra những khác biệt có thể có giữa các lĩnh vực chính sách. Phân tích của họ về sức mạnh nhà nước cũng tiếp tục nhắc nhở chúng ta rằng nếu khái niệm này được sử dụng thì cần phải xem xét sức mạnh của các yếu tố trong xã hội mà nhà nước đang cố gắng gây ảnh hưởng và điều chỉnh . Sức mạnh là một khái niệm tương đối - cái gọi là 'nhà nước mạnh' có thể trông không mạnh lắm khi đối phó với một nhóm các chủ thể kinh tế thống nhất và được tổ chức tốt. Howlett và Ramesh, trích dẫn công trình của Haggard và Moon về Hàn Quốc (1990), tiếp tục từ điểm đó để lập luận rằng 'không có lý do gì để tin rằng các quốc gia mạnh sẽ nhất thiết đưa ra các chính sách phục vụ lợi ích của toàn xã hội, hơn là của các nhóm tự phục vụ' (Howlett và Ramesh, 2003, trang 61). Nói cách khác, không cho phép việc sử dụng khái niệm 'nhà nước mạnh' dẫn đến việc đặt ra câu hỏi về quyền lực tương ứng của nhà nước và các nhóm khác tham gia vào quá trình chính sách.

Đặt lý thuyết của Lijphart và lý thuyết của Dyson lại với nhau, rõ ràng người ta có thể có một phiên bản khác của Bảng 6.1, một phiên bản duy trì sự phân biệt đa số/đồng thuận nhưng đối lập nó với một sự khác biệt khác giữa các truyền thống nhà nước mạnh và yếu như trong Bảng 6.2 (bạn có thể, nếu bạn thích, hãy thử hình dung một bảng ba chiều cũng giữ sự khác biệt giữa đơn vị/liên bang - nhưng điều này sẽ không được thử ở đây).

Vương quốc Anh đã cố tình bị loại ra khỏi Bảng 6.2, như một trường hợp khá mơ hồ. Một người Canada, áp dụng lý thuyết nhà nước để so sánh

Bảng 6.2 Các loại trạng thái

đa số

Đoàn kết

Truyền thống nhà nước mạnh mẽ

Úc, New Zealand, Đài Loan

Thụy Điển, Đan Mạch, Đức

Truyền thống nhà nước yếu

Hoa Kỳ

Thụy sĩ

giữa đất nước của cô ấy và Hoa Kỳ, gợi ý rằng 'các cấu trúc chính trị tuân thủ hệ thống chính phủ nghị viện, có xu hướng kỷ luật đảng và sự thống trị của hành pháp, truyền thống của một nền công vụ lâu dài, ít tiếng tăm, độc lập và có kinh nghiệm, và một nền công vụ lâu dài lịch sử của chính sách xã hội theo chủ nghĩa can thiệp, tạo ra một nhà nước mạnh mẽ và tự trị tiềm ẩn trong mối quan hệ với các thể chế xã hội' (Boase, 1996, trang 290). Mô tả đó dường như rất phù hợp với nước Anh. Kể từ khi Đảng Lao động xuất hiện và sự thay đổi liên quan khỏi 'chủ nghĩa tự do kinh tế' của Đảng Tự do, vào đầu thế kỷ XX, bối cảnh hoạch định chính sách của Anh đã bị chi phối bởi các lập trường lập trình mạnh mẽ của các đảng chính trị. . Các thể chế bầu cử và nghị viện có xu hướng phân cực cuộc tranh luận chính trị thành các vị trí 'Cánh tả' và 'Cánh hữu' khác biệt. Hơn nữa, một bên trong đối cực đó - Cánh tả - có xu hướng cần củng cố nhà nước để thực hiện các mục tiêu của mình. Do đó, cần phải thận trọng về việc coi nước Anh là một 'nhà nước yếu', một điểm được minh họa thêm bằng nghịch lý xung quanh cách chính phủ Thatcher sử dụng nhà nước để làm suy yếu nhà nước (xem Hộp 6.6) .

Box 6.6

Nước Anh - một quốc gia mạnh hay yếu trong kỷ nguyên Thatcher?

Tiêu đề phân tích của Gamble về 'chính trị của Thatcherism', The Free Economy and the Strong State (1994), gói gọn điểm quan trọng ở đây. Như Gamble gợi ý, 'Ý tưởng... liên quan đến một nghịch lý. Nhà nước phải đồng thời vừa lùi vừa tiến” (Sđd. tr. 36). Có thể nói rằng sức mạnh nhà nước được sử dụng để làm suy yếu nhà nước, ít nhất là trong lĩnh vực công nghiệp. Hall đưa ra quan điểm tương tự theo một cách hơi khác, nhấn mạnh vào hệ tư tưởng, khi khám phá chính sách kinh tế của Thatcherite. Ông lập luận rằng 'Một tập hợp các ý tưởng chặt chẽ và hợp lý về mặt kỹ thuật, nhận được sự hỗ trợ của một số nhóm chuyên gia, có thể mang lại một mức độ độc lập cho nhà nước' (Hall, 1986, trang 128). Trên thực tế , trong thời kỳ Margaret Thatcher lãnh đạo chính trị, nhà nước đã làm suy yếu nhà nước - một sự phát triển nghịch lý chỉ có thể xảy ra do sự yếu kém của các nhóm lợi ích đối lập như các công đoàn khu vực công.

Điểm tổng quát nữa cần được nêu ra ở đây là tầm quan trọng của chính trị đảng phái trong hệ thống của Anh khiến cho vai trò của nhà nước trở thành một lĩnh vực gây tranh cãi theo cách mà nó không có ở Hoa Kỳ (điều này sẽ được thảo luận thêm trong Chương số 8). Tác động đặc biệt của sự thống trị của một đảng duy nhất ở Anh trong phần lớn thời gian gần đây đã được nhấn mạnh trong phân tích của Dunleavy về 'thảm họa chính sách'. Có ý kiến cho rằng 'năm yếu tố chính dường như có liên quan đến việc tạo ra thảm họa chính sách: tập hợp quy mô, lập pháp và hoạch định chính sách quá nhanh, chủ nghĩa hiếu chiến chính trị, sự kiêu ngạo của Whitehall, và kiểm tra và cân bằng điều hành cốt lõi không hiệu quả' (Dunleavy, 1995, p. 59). Hai yếu tố đầu tiên và cuối cùng về cơ bản là các yếu tố thể chế - chính phủ đơn nhất, một quy trình làm luật đơn giản ('luật nhanh nhất ở phương Tây', Dunleavy nói, lấy cách diễn đạt này từ một nhận xét về chính phủ của một trường hợp tương tự, nhỏ hơn , New Zealand) và quyền lực rất tập trung. 'Chủ nghĩa hiếu động chính trị' có thể được coi là một đặc điểm của môi trường tư tưởng đương đại, trong khi điểm thứ tư của Dunleavy nhấn mạnh cách thức mà 'sự phản ứng chính trị và hoạt động chính sách' (ibid., tr. 62) được đặt lên hàng đầu trong nền công vụ hàng đầu.

Khả năng 'hành động' ở Vương quốc Anh được coi là tạo nên một chính phủ rất tích cực chứ không phải một chính phủ yếu kém. Do đó, tên gọi 'yếu kém' thu hút sự chú ý đến những cân nhắc về văn hóa và ý thức hệ rộng lớn hơn vốn cản trở chính phủ tích cực và/hoặc làm suy yếu tính hợp pháp của chính phủ . Mặt khác, có một sự khác biệt rất quan trọng được tạo ra giữa Vương quốc Anh và Hoa Kỳ, điều này không chỉ liên quan đến các vị trí khác nhau trên quy mô thống nhất/chủ nghĩa liên bang mà còn do thực tế là Hoa Kỳ có một hệ thống rất chia rẽ ngay cả ở các quốc gia. trung tâm (giữa Tổng thống, hai viện Quốc hội và Tòa án Tối cao). Ở Vương quốc Anh hiện đại, thủ tướng được mô tả là tổng thống (Kavanagh và Seldon, 2001), nhưng điều gây hiểu nhầm về cách gọi đó là các thủ tướng có mức độ kiểm soát đối với Nghị viện ngoài những giấc mơ ngông cuồng nhất của tổng thống Mỹ. Theo cách nói của Gamble, khi quan sát 'đặc quyền của hoàng gia' giờ đây là của Thủ tướng: 'Thủ tướng không cần phải trở thành Tổng thống vì ông ấy đã là Quốc vương, một vị trí có phạm vi lớn hơn đáng kể' (2003, tr. 11 ).

Người ta đã chỉ ra rằng sự phân đôi trạng thái mạnh/trạng thái yếu được sử dụng hạn chế. Một giải pháp thay thế là tài liệu về phong cách chính sách, bao gồm việc khám phá những khác biệt về thể chế phức tạp hơn nhiều. Jeremy Richardson và các cộng sự của ông đã phát triển một phân tích về 'các phong cách chính sách' (1982) (xem Hộp 6.7 trang sau). Các phong cách được coi là đa dạng, không chỉ vì sự khác biệt giữa các quốc gia , mà còn vì sự khác biệt trong các vấn đề chính sách đang bị đe dọa. Đây là một cách tiếp cận gắn liền với ý tưởng về 'cộng đồng chính sách' (xem trang 69) - do đó có gợi ý rằng các phong cách chính sách khác nhau có thể được thể hiện trong các cộng đồng chính sách khác nhau ngay cả trong cùng một quốc gia, chứ chưa nói đến giữa các quốc gia. Smith (1993) đưa ra ý tưởng này trong cuộc thảo luận của ông về sự khác biệt giữa 'mạng lưới chính sách' và 'cộng đồng chính sách', gợi ý rằng các đặc điểm của Hoa Kỳ làm cho cái trước có nhiều khả năng hơn cái sau ở quốc gia đó. Đây là một cách khác để nói rằng các quá trình thương lượng có nhiều khả năng được thể hiện rõ ràng hơn ở quốc gia rộng lớn với cấu trúc hiến pháp phức tạp đó.

Ở cuối cuốn sách đã biên tập của mình, trong đó mô hình này được khám phá thông qua các nghiên cứu tình huống, Richardson thận trọng trong việc gắn nhãn các quốc gia theo phong cách chính sách. Tuy nhiên, Bovens, 't Hart và Peters, khi giới thiệu một nghiên cứu về Thành công và Thất bại trong Quản trị Công (2001, trang 18-19), đã đưa ra các 'phong cách' dự kiến cho sáu quốc gia mà họ nghiên cứu. Tuy nhiên, họ đánh giá dự đoán của mình bằng cách đưa ra một dự đoán thay thế mà họ có thể thấy 'gần giống nhau'.

Phân tích của Richardson (1982) về phong cách chính sách

Box 6.7

Box 6.8

Điều này liên quan đến hai chiều:

■ phong cách dự đoán trái ngược với phong cách phản ứng;

■ phong cách tìm kiếm sự đồng thuận trái ngược với phong cách có xu hướng áp đặt các quyết định lên xã hội.

Mô hình này sau đó được sử dụng để xác định bốn góc phần tư:

Dự đoán và tìm kiếm sự đồng thuận

Quyết định dự đoán và áp đặt

Phản ứng và tìm kiếm sự đồng thuận

Quyết định phản ứng và áp đặt.

quản trị trong từng lĩnh vực [sẽ được nghiên cứu], và những khác biệt lớn giữa các lĩnh vực ngay cả giữa các trường hợp đặt ra trong cùng một quốc gia' (sđd., tr. 18). Do đó, chúng tôi nhận thấy các gợi ý rằng các phong cách chính sách quốc gia khác nhau ảnh hưởng đến cách xây dựng chính sách, nhưng Bovens và các đồng nghiệp của ông đã đánh giá điều này một cách thú vị với các gợi ý rằng điều này có thể phụ thuộc rất nhiều vào lĩnh vực chính sách. Sự khác biệt về đặc điểm của các lĩnh vực chính sách sẽ được khám phá thêm trong Chương 7. Mặc dù một trích dẫn ngắn gọn không thể so sánh được với một phân tích dài và phức tạp, nhưng các kết luận nêu trong Hộp 6.8 rất đáng được quan tâm.

Kết luận của Bovens, 't Hart và Peters' về phong cách chính sách sau khi xem xét bốn lĩnh vực chính sách tương phản ở Anh, Đức, Pháp, Hà Lan, Thụy Điển và Tây Ban Nha

Bovens, 't Hart và Peters lập luận như sau:

Bằng chứng thực nghiệm ở đây dường như cho phép chúng ta lập luận rằng phong cách chính sách của một số quốc gia ổn định hơn và được xác định rõ ràng hơn so với các quốc gia khác. Đặc biệt, Hà Lan và Thụy Điển nổi lên như là sự đồng thuận trong hầu hết các trường hợp, như được mong đợi từ các cuộc thảo luận chính trị thông thường ở hai quốc gia này. Đức cũng nổi lên là tương đối đồng thuận, cũng như Tây Ban Nha. Trường hợp thứ hai thú vị hơn : với lịch sử chính trị và các chính phủ đa số của nó, người ta có thể mong đợi nhiều hơn vào sự áp đặt. Nói chung, phong cách cai trị của tất cả các quốc gia này nổi lên như là sự đồng thuận hơn so với những gì có thể được mong đợi từ các tài liệu, phản ánh những thay đổi có lẽ liên tục trong phong cách chính trị ở tất cả các nền dân chủ công nghiệp hóa.

Nếu chúng ta xem xét khía cạnh khác của phong cách chính sách, phản ứng so với phản ứng trước, thì có sự khác biệt đáng kể giữa các lĩnh vực chính sách trong cách thức mà các chủ thể tham gia cố gắng đối phó với tiến trình tương lai của chính sách . Đối với hầu hết các chính sách, Hà Lan, Tây Ban Nha và Vương quốc Anh có xu hướng tương đối đoán trước, trong khi các quốc gia khác có xu hướng phản ứng lại. Những phát hiện về quy định tài chính có phần ngược lại, với Tây Ban Nha và Pháp là những hệ thống dự đoán nhiều hơn. (Bovens, 't Hart và Peters, 2001, trang 646)

KẾT LUẬN

Câu hỏi so sánh rõ ràng và đơn giản nhất về quy trình chính sách là liệu các hệ thống có xu hướng hội tụ (như hầu hết các lý thuyết tất định luận và đặc biệt là lý thuyết toàn cầu hóa gợi ý) trật tự (như các lý thuyết thể chế gợi ý, ít nhất là ở hầu hết các hình thức chung). Bằng chứng từ các nghiên cứu so sánh đương thời ủng hộ nhiều hơn cho nhận định thứ hai. Ở giai đoạn này của cuốn sách, trong đó đã có nhiều thảo luận về những khó khăn mà nỗ lực khái quát hóa quy trình chính sách phải đối mặt, kết luận này sẽ không gây nhiều ngạc nhiên. Nhiều câu hỏi thú vị hơn nảy sinh về những nỗ lực khá rõ ràng nhằm khuyến khích sự hội tụ một mặt và về cách thức mà những nghiên cứu này được chống lại trên khác.

Tuy nhiên, cần phải vượt ra khỏi sự phân đôi được khám phá trong đoạn cuối để tới một loạt các câu hỏi so sánh thú vị về mức độ các cách tiếp cận khác nhau đối với việc hoạch định chính sách được chia sẻ bởi các nhóm quốc gia. Lý thuyết chế độ đã trở nên nổi trội trong phân tích so sánh chính sách xã hội và mối quan tâm đến các kiểu nhà nước đều gợi ý rằng có một trường hợp cho các phân tích xác định các cụm nhà nước riêng biệt. Hơn nữa, công việc như vậy có thể giúp khám phá một số câu hỏi về các mức độ đa nguyên khá khác nhau trong các xã hội khác nhau và về mức độ mà các mạng lưới hoạt động hội tụ thành các thỏa thuận nghiệp đoàn ở một số nơi.

Tuy nhiên, phần lớn công việc này mang hình thức của một trò chơi khá hàn lâm, trong đó các cá nhân tranh luận về các loại hình. Điều gây tò mò về một số cách đánh máy này là nó có thể đồng thời giúp chúng ta hiểu sâu hơn về các đặc điểm của các hệ thống nhưng lại bị sụp đổ khi theo đuổi các giới hạn logic của nó. Trong chương này, sự khác biệt giữa các quốc gia 'mạnh' và 'yếu' đã được nhìn nhận theo các thuật ngữ này, gợi lên những suy nghĩ thú vị về cách các chính sách được thực hiện trong các xã hội khác nhau nhưng cuối cùng lại khiến chúng ta bối rối về việc tại sao Vương quốc Anh hoặc Úc có thể được gọi là trạng thái mạnh bởi một số và trạng thái yếu bởi những người khác. Tài liệu về phong cách chính sách cũng đi theo con đường tương tự nhưng tránh đi quá nhiều vào việc điển hình hóa các quốc gia bằng cách nhận ra tầm quan trọng của sự khác biệt giữa các chính sách.

Sau đó, chức năng chính của chương này là khám phá thêm cách thức mà các nghiên cứu so sánh làm sáng tỏ các lập luận lý thuyết và giới thiệu một số lập luận về cách thức thể hiện sự khác biệt trong quy trình chính sách ở các xã hội khác nhau. Tài liệu so sánh thuộc loại cụ thể hơn sẽ được sử dụng thêm ở nhiều chỗ trong phần còn lại của cuốn sách. Trong khi đó, trước khi đi xa hơn, chúng ta cần tổng kết phân tích lý thuyết đã đưa chúng ta đi xa đến đâu.

Intermezzo: Rút ra kết luận từ việc xem xét các lý thuyết

Các chương 2-6 đã xem xét một loạt các phương pháp tiếp cận lý thuyết đối với quy trình chính sách công, chỉ ra điểm mạnh và điểm yếu của mỗi phương pháp. Điều đó để lại độc giả ở đâu? Liệu họ có nên đưa ra lựa chọn của riêng mình có ghi nhớ những điểm này nhưng được hướng dẫn bởi khuynh hướng ý thức hệ của chính họ ? Chà, câu trả lời là 'có, đến một điểm'. Tuy nhiên, điều quan trọng là phải nhận ra rằng những gì đã được mô tả là một loạt các ý tưởng được phát triển trong một thời gian dài, trong quá trình đó, một số mức độ đồng thuận đã phát triển về ý tưởng nào hữu ích nhất cho sự hiểu biết của chúng ta về quy trình chính sách và ý tưởng nào ít như vậy. Trong phần còn lại của cuốn sách, các kết nối sẽ được thực hiện trở lại với các lý thuyết này, làm nổi bật tính hữu ích của chúng khi áp dụng cáp. Cuốn sách này không bác bỏ hoàn toàn việc tìm kiếm sự thật của khoa học xã hội, ít nhất là ở dạng quan điểm cho rằng một số lời giải thích tốt hơn những lời giải thích khác. Vì vậy, thật hợp lý khi mong đợi tác giả 'xuống rào' và chỉ ra quan điểm của mình về giá trị của các quan điểm khác nhau.

Trong Chương 2, một con số đơn giản (Hình 2.1) đã được trình bày để tổng hợp các khía cạnh chính mà theo đó các giải thích về quá trình chính sách khác nhau. Điều này được sao chép dưới đây, tiếp theo là một biểu đồ khác dọc theo các dòng tương tự (Hình IM1). Trong biểu đồ thứ hai, các tiêu đề được lược bỏ, nhưng bốn đề xuất về quy trình chính sách được đặt ra, mỗi đề xuất đều có điểm chung với bốn đề xuất trong biểu đồ đầu tiên.

Các phát biểu 2-3 trong hình thứ hai có thể được xác định là các phiên bản sửa đổi của quan điểm đa nguyên và quan điểm tinh hoa (hoặc chủ nghĩa Mác mới) được khám phá trong Chương 2. Ở đó, người ta nhận ra rằng chúng đã hội tụ thành các công thức kết hợp cả hai một cách hợp lý một cách thoải mái . Sau đó, các Chương 3 và 4 khám phá những cách mà lập trường đa nguyên đã được làm cho tinh vi hơn.

Hình 2.1 (lặp lại) Các mô hình cơ bản của quy trình chính sách

tập trung quyền lực

Quyền lực bị phân mảnh

Quyền lực được phân phối tương đối đồng đều

1. Chính phủ đại diện trong đó một cơ quan hành pháp thống nhất đáp ứng nguyện vọng của nhân dân

2. Chính phủ đa nguyên trong đó ý chí phổ biến chiếm ưu thế thông qua cạnh tranh giữa các nhóm

Quyền lực được phân phối không đồng đều

3. Chính phủ của một tầng lớp tinh hoa không đại diện, hoặc dưới sự kìm kẹp của các ảnh hưởng bên ngoài

4. Chính phủ hỗn loạn và không thể đoán trước, chịu nhiều áp lực

Hình IM1 Các mô hình của quy trình chính sách được trình bày lại

1. Các thể chế của chính phủ là quan trọng, nhưng phải được nhìn nhận với thái độ hoài nghi. Các diễn ngôn và hệ tư tưởng bao quanh chúng có thể quan trọng hơn các đặc điểm hình thức của chúng.

2. Có sự cạnh tranh rộng rãi giữa các nhóm để gây ảnh hưởng đến chính phủ và điều này có thể được tổ chức trong các mạng lưới trong đó lợi ích của những người bên trong chính phủ cũng như những người bên ngoài sẽ tham gia.

3. Quyền lực được phân bổ không đồng đều cả bên trong và bên ngoài chính phủ, có tác động nhiều đến nội dung chương trình nghị sự và bối cảnh mà các quyết định được đưa ra cũng như đối với chính quá trình ra quyết định.

4. Có rất nhiều nhầm lẫn và thiếu nhất quán trong quy trình chính sách, tuy nhiên chúng ta có thể xác định các lựa chọn của các chủ thể, những người có thể học hỏi từ các sự kiện và lựa chọn trước đó.

được thể hiện thông qua việc công nhận (a) các chiến lược được sử dụng để theo đuổi lợi ích, (b) mức độ nổi bật của lợi ích bên trong chính phủ và (c) cách thức mà các lợi ích được tổ chức trong các mạng lưới và cộng đồng chính sách. Mọi người đương nhiên tiếp tục khác biệt về mức độ bất bình đẳng và mức độ tập trung của sự phân bổ quyền lực, nhưng sự khác biệt không còn nổi bật như trước đây. Vị trí của tác giả này vẫn coi sự bất bình đẳng về quyền lực là rất nổi bật nhưng lại hoài nghi về mức độ tập trung quyền lực. Tuy nhiên, trong cả hai trường hợp, có sự khác biệt lớn, cả giữa các quốc gia và giữa các lĩnh vực chính sách. Chủ đề thứ hai sẽ được xem xét thêm trong chương tiếp theo.

Câu lệnh 4 trong Hình IM1 ở nhiều khía cạnh chỉ đơn giản là sự trình bày lại câu lệnh ban đầu trong Hình 2.1. Phần bổ sung quan trọng là sự nhấn mạnh vào lựa chọn chính sách, điều đã được nhấn mạnh ở nhiều điểm trong các chương trước. Việc thừa nhận tầm quan trọng của sự lựa chọn chính sách cũng phù hợp với việc bác bỏ các quan điểm mang tính quyết định mang tính cấu trúc hơn được lồng ghép trong một số mệnh đề lý thuyết (đặc biệt là những mệnh đề được đại diện bởi phát biểu 3). Quan điểm cho rằng có cả mức độ hỗn loạn và mức độ lựa chọn trong hệ thống chính sách không mâu thuẫn với giải thích về quyền lực được cung cấp trong đoạn cuối. Sự hỗn loạn mang lại lợi ích cho một số lợi ích hơn những lợi ích khác (đặc biệt là những người bảo vệ hiện trạng), và một số chủ thể có nhiều cơ hội lựa chọn hoặc tác động đến lựa chọn hơn những người khác.

Câu lệnh 1 trong Hình IM1 tất nhiên là rất khác so với câu lệnh 1 ban đầu trong Hình 2.1. Thay vì một tuyên bố tự mãn về nền dân chủ đại diện, ở đây chỉ đơn giản là một sự thừa nhận rằng các cấu hình thể chế có vai trò quan trọng (và tất nhiên, các thể chế của nền dân chủ đại diện có vai trò quan trọng trong hầu hết các hệ thống quy trình chính sách được thảo luận trong cuốn sách này). Một điều quan trọng nữa đối với tuyên bố mới 1 là sự nhấn mạnh vào điều mà mọi người (một lần nữa, đặc biệt là những người có quyền lực) coi các cấu hình thể chế đó là gì. Hơn nữa, chính thông qua việc triển khai các diễn ngôn về thể chế mà quyền lực có thể được thực thi. Không có mâu thuẫn cần thiết giữa phát biểu 1 với phát biểu 2 và 3. Nhưng phát biểu 4 dường như khá mâu thuẫn với phát biểu 1. Điều thú vị là lý thuyết thể chế được thảo luận trong Chương 5 bao gồm các quan điểm nhấn mạnh cả hai phát biểu này. Chúng tôi nhận thấy những người theo chủ nghĩa orist có mối quan hệ thân thiết (ở nhiều khía cạnh), một mặt nhấn mạnh vào các con đường có cấu trúc và mặt khác là 'súp nguyên thủy' và 'thùng rác' thể chế.

Tuy nhiên, mâu thuẫn tiềm ẩn này giữa những người nhấn mạnh các yếu tố góp phần tạo nên sự ổn định trong hệ thống và những người nhấn mạnh sự không chắc chắn và những điểm mà tại đó sự lựa chọn là cơ bản không gì khác hơn là một phiên bản của những khó khăn liên quan đến việc dung hòa bằng chứng về sự ổn định và bằng chứng. của sự thay đổi nằm ở trung tâm của diễn ngôn khoa học xã hội. Dưới ảnh hưởng của nhà xã hội học Giddens, có lẽ khám phá đương đại phổ biến nhất về vấn đề này sử dụng thuật ngữ 'cấu trúc' và 'tác nhân' (xem trang 49-50).

Cuối cùng, những đề xuất này đã được công nhận là đưa ra sự nhấn mạnh vào những ảnh hưởng từ bên trong quốc gia dân tộc. Không cần phải quên sự phức tạp của quản trị hiện đại . Điều này có nghĩa là 'các thể chế chính phủ ' (tuyên bố 1) có thể mang tính quốc tế, rằng các nhóm (tuyên bố 2) có thể được tổ chức bên ngoài và giữa các quốc gia riêng lẻ, rằng các vấn đề về bất bình đẳng quyền lực (tuyên bố 3) cần được phân tích trên toàn cầu, và rằng các lựa chọn được thực hiện bởi các diễn viên (tuyên bố 4), những người ngày càng ý thức được rằng họ đang chơi trên sân khấu quốc tế.

Với những điều kiện trong đoạn cuối cùng được thêm vào, những gì được trình bày trong Hình IM1 là những đề xuất về quy trình chính sách, tất cả những điều này sẽ được ghi nhớ trong quá trình thảo luận trong Phần 3 của cuốn sách. Trong khi có những mâu thuẫn giữa chúng, có thể cho rằng tất cả đều quan trọng. Sau đó, tất nhiên, có nhiều sắc thái khác nhau về sự nhấn mạnh giữa các tác giả về chủ đề của chúng ta, tương ứng với sự khác biệt trong cách giải thích tính liên quan của bốn mệnh đề. Cũng có thể xảy ra trường hợp có sự khác biệt giữa các quốc gia, hoặc giữa các thời điểm khác nhau trong cùng một quốc gia, hoặc thậm chí giữa các lĩnh vực chính sách khác nhau, trong phạm vi mà mỗi điểm có liên quan. Quyền lực có thể bất bình đẳng hơn, hoặc những hạn chế về thể chế có thể lớn hơn, hoặc các mạng lưới có thể quan trọng hơn, hoặc các quy trình ra quyết định có thể chặt chẽ hơn ở một số địa điểm hoặc tình huống so với những địa điểm hoặc tình huống khác. Theo nghĩa này, độc giả có thể thấy hữu ích khi khám phá các vấn đề bằng cách đối chiếu điểm mạnh và điểm yếu của các quan điểm khác nhau dọc theo các dòng được đề cập trong Chương 1 (xem trang 15), nơi Allison đã tham khảo cách sử dụng các quan điểm tương phản.

Điểm cuối cùng về những đề xuất này là chúng có thể ở nhiều khía cạnh khác nhau cung cấp nền tảng lý thuyết cho các giả thuyết về quy trình chính sách. Về mặt này, thật thích hợp để đưa ra một điểm phương pháp luận. Một số thảo luận về lý thuyết phân tích chính sách (đáng chú ý là Hay, 2002 và Howlett và Ramesh, 2003) nhấn mạnh sự cần thiết phải phân biệt các phương pháp quy nạp và suy diễn (xem Hộp IM1). Vì về nguyên tắc, mỗi cách tiếp cận liên quan đến việc tạo ra và thử nghiệm các giả thuyết, vì mục đích của cuộc thảo luận này, không có lý do gì để gợi ý rằng nên ưu tiên một cách tiếp cận này hơn cách tiếp cận kia. Tuy nhiên, Howlett và Ramesh đã cảnh báo chúng ta một cách thích đáng rằng “nhiều nhà nghiên cứu thiên về suy diễn dường như thường quên đi bản chất ngẫu nhiên của các giả thuyết của họ và sự cần thiết phải liên tục kiểm tra và sàng lọc các giả định của họ dựa trên bằng chứng thực nghiệm ” (2003, tr. 46-7) . Hay rõ ràng chỉ trích việc sử dụng cái gọi là giả định 'hợp lý' về tư lợi trong lý thuyết lựa chọn hợp lý (xem Chương 3) trong các thuật ngữ này. Nhưng một cảnh báo tương tự cần được đưa ra về các lý thuyết tất định hơn. Có một sự cám dỗ để

tiếp nhận những cách tiếp cận này vì đưa ra một cách tiếp cận thú vị hơn để khái quát hóa về quy trình chính sách hơn là những cách tiếp cận (ở một số khía cạnh không xứng đáng được mô tả như là lý thuyết) chỉ thúc giục chúng ta tập trung chú ý vào hành vi của các nhóm lợi ích, sự liên quan của mạng lưới và cộng đồng và sự nổi bật của các tổ chức. Lập trường được đưa ra trong cuốn sách này, chấp nhận sự không mong muốn của việc áp đặt một mô hình khoa học vật lý giả định vào nghiên cứu chính sách công và thừa nhận bản chất rất thăm dò của hầu hết các khái quát hóa được đưa ra, có nghĩa là một quan điểm rất thực dụng sẽ có ảnh hưởng chính đến cuộc thảo luận tiếp theo trong phần còn lại của cuốn sách.

Box IM1

Lý thuyết quy nạp và suy diễn

■ Các cách tiếp cận quy nạp bắt đầu từ các quan sát thực nghiệm, cố gắng khái quát hóa từ chúng và do đó phát triển lý thuyết mà sau đó có thể tạo ra các giả thuyết có thể kiểm chứng thêm.

■ Các phương pháp suy diễn bắt đầu từ lý thuyết và tạo ra các giả thuyết, sau đó có thể được kiểm tra và phản hồi để cải thiện lý thuyết.

Phần

'IJ

Phân tích quá trình chính sách

Nhìn vào chính sách: loại hình, giai đoạn và công cụ?

TÓM TẮT

Mặc dù rõ ràng là nghiên cứu quy trình chính sách có nghĩa là nghiên cứu quá trình hoạch định chính sách, nhưng chúng tôi đã lưu ý trong Chương 1 rằng chính sách hoàn toàn không phải là một hiện tượng đơn giản . Hơn nữa, vì các chính sách khác nhau có nội dung thực chất khác nhau, nên có thể kỳ vọng rằng chính sách sẽ được thể hiện theo nhiều cách khác nhau. Hai cách tiếp cận để giải quyết vấn đề này dường như được đưa ra từ các tài liệu trước đây: một trong số đó là chia phân tích thành các giai đoạn, cách kia là sử dụng các loại hình chính sách. Các bình luận đã được đưa ra trong Chương 1 về những hạn chế của cách tiếp cận trước trong hai cách tiếp cận này.

Người ta quyết định rằng cách tốt nhất để đi sâu vào các vấn đề về sự khác biệt chính sách trong phần còn lại của cuốn sách này trước tiên là xem xét một số ví dụ về các lĩnh vực chính sách rất khác nhau, chấp nhận khả năng sẽ có những khác biệt lớn nhưng không đưa ra giả định nào. về cách chúng có thể được phân loại. Các lĩnh vực này sẽ được dán nhãn theo nội dung thực chất của chúng và được khám phá để minh họa sự đa dạng của chính sách công và làm nổi bật các vấn đề phân tích rất khác nhau xuất hiện trong từng trường hợp. Các lĩnh vực chính sách sẽ được xem xét là:

■ gây chiến

■ cố gắng kiểm soát nền kinh tế

■ cung cấp duy trì thu nhập (hoặc an sinh xã hội)

■ cung cấp giáo dục

■ cố gắng ngăn ngừa ô nhiễm

■ tổ chức lại chính quyền địa phương.

Tiếp theo là phần so sánh và đối chiếu các lĩnh vực chính sách này về mức độ mà mô hình các giai đoạn có thể áp dụng cho phân tích của chúng. Chương này kết thúc bằng phần thảo luận về các loại chính sách và công cụ chính sách, một lần nữa sử dụng các ví dụ chính sách này để minh họa các vấn đề với các phương pháp phân tích chính sách này.

Ở phần đầu của cuốn sách, nơi chúng ta chuyển từ lý thuyết bao quát sang xem xét các phần của quy trình chính sách, chúng ta cần xem xét cách thức phân chia chủ đề lớn này. Trong Chương 1, người viết đã tham khảo những người đã xem quá trình chính sách bao gồm các giai đoạn hoặc chu kỳ rời rạc. Một số vấn đề với cách tiếp cận này đã được xác định, đặc biệt là quy trình chính sách có nhiều hình thức, với nhiều vòng phản hồi và việc áp đặt vào phân tích của nó một mô hình đã bị ảnh hưởng mạnh mẽ bởi quan điểm về cách thức tiến hành quy trình là điều không mong muốn . hơn là bằng cách phân tích cách nó thực sự xảy ra. Tuy nhiên, một lập luận thực dụng cho cách tiếp cận theo từng giai đoạn là nó đưa ra một cách để phân chia một chủ đề lớn.

Một cách khác để phân chia chủ đề là tập trung vào các loại chính sách khác nhau. Rõ ràng là có sự phân chia trong các tài liệu liên quan đến nội dung chính sách, thường có các lĩnh vực nghiên cứu riêng biệt về chính sách đối ngoại, chính sách kinh tế, chính sách xã hội, v.v. Các lĩnh vực này thường được chia nhỏ hơn : do đó, ví dụ, trong chính sách xã hội, chúng tôi tìm thấy các chuyên gia về chính sách y tế, chính sách giáo dục, chính sách nhà ở, chính sách duy trì thu nhập, v.v. Nhìn bề ngoài, có những cơ sở xác đáng để lập luận rằng những gì chúng ta có ở đây là những 'nội dung' chính sách rất khác nhau và những nội dung này sẽ có ảnh hưởng đến các đặc điểm của quy trình chính sách. Chúng ta sẽ khám phá điểm này khá chính xác hơn dưới đây.

Cần bình luận trước khi chúng ta đi xa hơn rằng một số cuộc thảo luận về chính trị và quy trình chính sách tạo nên sự khác biệt giữa 'chính trị cấp cao ' trong việc quản lý các mối quan hệ đối ngoại và nền kinh tế với 'chính trị cấp thấp' trong việc cung cấp các dịch vụ và điều tiết cuộc sống hàng ngày. Do đó, hai lĩnh vực chính sách đầu tiên được khám phá ở đây - gây chiến tranh và cố gắng kiểm soát nền kinh tế - thuộc về loại 'chính trị cấp cao', và phần còn lại (nói chung) thuộc loại 'chính trị cấp thấp'. Việc lựa chọn hai lĩnh vực đầu tiên được quyết định bởi mong muốn làm nổi bật một số đặc điểm của hai lĩnh vực chính sách ít được chú ý từ các cuộc thảo luận chung về các quy trình chính sách và có các tài liệu rộng lớn, khá riêng biệt của riêng chúng. Sự phân biệt thấp/cao đã được sử dụng để nhấn mạnh các cấu hình khá khác nhau của các sở thích. Ví dụ, Jordan sử dụng nó trong mối quan hệ với những người coi Liên minh châu Âu chủ yếu dựa trên các mối quan hệ liên chính phủ, những người mà ông nói có xu hướng nhấn mạnh chính trị cấp cao và những người nhấn mạnh sự phát triển của quản trị đa cấp, những người đặc biệt quan tâm đến các vấn đề chính trị thấp (2001, tr. 204). John (2001) đề cập đến cách nó được sử dụng để chỉ ra các chính sách đặc biệt có khả năng được giao cho chính quyền địa phương. Những điểm này có liên quan đến bất kỳ sự xem xét nào về mức độ mà các quy trình chính sách liên quan đến gây chiến tranh hoặc kiểm soát nền kinh tế khá khác nhau, nhưng không nên phóng đại điểm này vì mỗi lĩnh vực chính sách có một số đặc điểm riêng biệt .

gây chiến

Nghiên cứu về các quyết định chính sách liên quan đến việc tiến hành chiến tranh đặc biệt vắng mặt trong các tài liệu về quy trình chính sách chính thống. Thật vậy, trong khoa học chính trị, việc xem xét vấn đề này nằm trong phạm vi của quan hệ quốc tế, một chủ đề thường khá tách biệt với phần còn lại của ngành học. Ví dụ, cuộc thảo luận duy nhất về chiến tranh trong cuốn Comparative Politics Today (2004) của Almond et al., có phụ đề là A World View , là một so sánh ngắn gọn về trải nghiệm bạo lực quân sự của các quốc gia khác nhau (trang 146). Do đó, sẽ khá rủi ro cho tác giả hiện tại, người mà công việc học thuật chỉ giới hạn trong các vấn đề về chính trị trong nước, để đưa ra nhận xét về nghiên cứu về vấn đề này. Tuy nhiên, có vẻ như không phù hợp nếu cố gắng khái quát hóa quy trình chính sách mà không đề cập đến khía cạnh rất quan trọng này.

Do tác động cơ bản của chiến tranh đối với xã hội, có thể lập luận một cách hợp lý từ quan điểm quy định rằng việc gây chiến nên (a) dưới sự kiểm soát dân chủ và (b) liên quan đến sự thận trọng nhất (hợp lý? - xem phần thảo luận trong Chương 8, trên trang 150-2) thăm dò trường hợp để hành động trước khi nó xảy ra. Tuy nhiên, có lẽ hai hiện tượng này khó có thể xảy ra. Cách xử lý của báo chí đối với các cuộc đàm phán giữa các quốc gia, cơ sở tinh thần cho các quyết định về việc tiến hành chiến tranh, có xu hướng cá nhân hóa quá trình chính sách. Do đó, nó được coi là chủ yếu về mục tiêu và nguyện vọng của các nhà lãnh đạo chính trị và về sự thương lượng giữa họ. Trong nhiều khía cạnh, đây được coi là một loại trò chơi cờ vua của các nước đi, nước cờ và trò bịp bợm. Các tài liệu về quan hệ quốc tế dường như áp dụng một cách tiếp cận tương tự, ngoại trừ việc phần lớn việc cá nhân hóa các nhà báo được thay thế bằng việc thống nhất các quốc gia dân tộc (Mỹ lập luận thế này, Pháp lập luận thế kia, v.v.). Phân tích của Hay về các cách tiếp cận khác nhau trong nghiên cứu quan hệ quốc tế cho thấy nhiều người trong số họ sử dụng các mô hình duy lý (cách tiếp cận trò chơi cờ vua) nhưng với các giả định khác nhau về chủ nghĩa lý tưởng của các mục tiêu cơ bản (2002, Chương 1).

Một nghiên cứu về các vấn đề chiến tranh và hòa bình (trong trường hợp này là tránh chiến tranh) đã có ảnh hưởng lớn đến việc nghiên cứu các quá trình chính sách là nghiên cứu của Allison (1971) về cuộc khủng hoảng tên lửa Cuba. Năm 1962, người Nga bắt đầu lắp đặt tên lửa ở Cuba. Người Mỹ, coi đây là mối đe dọa trực tiếp đối với chính họ, đã thách thức hành động này. Sau những lời đe dọa và đàm phán căng thẳng, người Nga đã rút lui. Cuộc khủng hoảng này, có lẽ là sự kiện nguy hiểm nhất trong lịch sử Chiến tranh Lạnh, vì người Mỹ chắc chắn đã dự tính sử dụng vũ khí hạt nhân, đã được phân tích rộng rãi. Thậm chí một bộ phim rất hấp dẫn đã được thực hiện về sự kiện này. Phân tích của Allison về tài khoản liên quan đến việc so sánh ba mô hình thay thế của quy trình chính sách. Chi tiết về điều này được trình bày trong Hộp 7.1 trang sau.

Điều quan trọng về câu chuyện theo quan điểm của chúng tôi là các áp lực chính trị trong nước (không phải từ bên trong cơ quan hành pháp cốt lõi) bên trong Hoa Kỳ dường như hoàn toàn không có trong câu chuyện. Giai đoạn đầu của các cuộc đàm phán được giữ rất im lặng và không có giai đoạn nào được

Phân tích của Allison (1971) về cuộc khủng hoảng tên lửa Cuba, sử dụng ba mô hình

Box 7.1

Đầu tiên, Allison xem xét 'mô hình tác nhân hợp lý', coi các hành động được hình thành bởi các tác nhân có mục đích với các mục tiêu và mục tiêu nhất định. Các đại lý này phải lựa chọn giữa các khóa hành động thay thế để đạt được mục tiêu của họ. Các phương án thay thế được giả định là có một tập hợp các hậu quả kèm theo, và sự lựa chọn hợp lý bao gồm việc lựa chọn phương án tốt nhất trong các điều khoản này. Phiên bản này của câu chuyện nêu bật vai trò của hai nhà lãnh đạo quốc gia, Kennedy và Khrushchev, với tư cách là những người ra quyết định, cũng như hầu hết các tường thuật phổ biến về cuộc khủng hoảng.

Thứ hai, Allison xem xét mô hình quy trình tổ chức coi hành động không phải là sự lựa chọn hợp lý mà là kết quả của hành vi tổ chức. Hành vi này chủ yếu là việc ban hành các thói quen đã được thiết lập, trong đó sự chú ý tuần tự được dành cho các mục tiêu và các quy trình vận hành tiêu chuẩn được áp dụng. Mối quan tâm ở đây là cách thức hoạt động của các hệ thống ra quyết định ở hai quốc gia, một chủ đề mà tất nhiên có bằng chứng từ Hoa Kỳ tốt hơn nhiều so với từ Nga.

Mô hình thứ ba của Allison là mô hình chính trị quan liêu, coi hành động không phải là lựa chọn hay đầu ra mà là kết quả của sự thương lượng giữa các nhóm và cá nhân trong hệ thống chính trị. Ở đây các câu hỏi được đặt ra về lợi ích của các chủ thể chính trong cuộc khủng hoảng. Điều quan trọng ở đây là vấn đề sức mạnh của quân đội. Các tường thuật về các sự kiện ở Hoa Kỳ cho thấy rằng Kennedy đã chịu áp lực rất lớn từ phe 'diều hâu' trong quân đội, những người muốn ném bom Cuba, nhưng đã chống lại với sự hỗ trợ của Bộ Ngoại giao thận trọng hơn (xem thêm Dallek, 2003, Chương 16) .

Những người chỉ trích công trình của Allison (Bendor và Hammond, 1992) gợi ý rằng không có ba mô hình ở đây mà là hai mô hình, và rằng sự tương phản là giữa mô hình 'nhân vật có lý trí' và các mô hình nhấn mạnh vai trò của các thể chế.

có loại tranh luận chính trị có thể mở đường cho việc ra quyết định trước bất kỳ ảnh hưởng dân chủ trực tiếp nào. Tổng thống Kennedy, từng là một chính trị gia có tính toán, chắc chắn sẽ cân nhắc tác động của các quyết định của ông đối với cơ hội bầu cử của mình, nhưng điều đó chỉ đơn giản ám chỉ sự lo lắng về sự đánh đổi giữa một bên là bị coi là yếu kém và một bên là thiệt hại. lôi kéo vào cuộc chiến tranh trên khác.

Theo nghĩa cuối cùng đó, chúng ta có thể thấy nền chính trị hòa bình và chiến tranh trong suốt nửa sau của thế kỷ 20 vẫn còn chịu ảnh hưởng của các sự kiện xảy ra trước Chiến tranh thế giới thứ hai, khi Hitler mở rộng quyền lực nhanh chóng trong khi các đồng minh tìm cách 'xoa dịu' ông ta ( Gilbert và Gott, 2000). Có lẽ (mặc dù dữ liệu thăm dò ý kiến từ thời kỳ đó không tốt lắm), nhân nhượng là lựa chọn phổ biến (dân chủ). Suy nghĩ như vậy dường như đã tiếp tục ảnh hưởng đến các quyết định về hành động quân sự cho đến ngày nay. Cuộc chiến chống Iraq năm 2003 đã được tiến hành (chắc chắn là về phía Vương quốc Anh; bằng chứng về Hoa Kỳ còn mơ hồ hơn) trước sự phản đối rộng rãi của cả công chúng

và trong hàng ngũ của Đảng Lao động Vương quốc Anh cầm quyền. . Lập luận của nhà lãnh đạo Lao động, Tony Blair, về sự cần thiết của chiến tranh chắc chắn bao gồm quan điểm về sự cần thiết phải ngừng xoa dịu một nhà độc tài. Tại thời điểm viết bài này, cách cuộc chiến tranh Iraq không quá vài tháng, thật ngu ngốc khi cố gắng đạt được một quốc gia giải thích dứt khoát về sự kiện đó, nhưng điều đáng nói ở đây là một vài lời giải thích được đưa ra, mỗi trong số đó đều gợi ý về bản chất đặc biệt của quá trình chính sách khi xảy ra chiến tranh (xem Kampfner, 2003 và Shawcross, 2003 để biết các giải thích tương phản). Những giải thích này được tóm tắt trong Hộp 7.2. Rõ ràng, bất cứ lời giải thích nào được sử dụng dường như đều chứng minh cho một nhóm tương đối hẹp các chủ thể đóng vai trò chủ chốt trong các quyết định về chiến tranh và hòa bình. Trong Chương 8, khi tìm hiểu các vấn đề về thiết lập chương trình nghị sự chính sách, chúng ta sẽ xem xét vai trò của các tuyên ngôn chính trị trong quá trình đó. Một điều chúng tôi sẽ không tìm thấy là những tuyên bố về ý định tham chiến. Mặt khác, chúng ta sẽ tìm thấy những bình luận khái quát về ý định ngăn chặn chiến tranh, và công bằng mà nói, lý do 'không xoa dịu' ngụ ý sẵn sàng mạo hiểm chiến tranh, hoặc tiến hành các cuộc chiến tranh nhỏ, để tránh những điều tồi tệ hơn. Nhưng điều thú vị về điều này là cách mà sự phát triển thành chiến tranh sau đó liên quan đến một quá trình gia tăng (xem trang 147-50 để thảo luận thêm về điều này), trong đó, thay vì có một phân tích tổng thể về các lựa chọn, có xu hướng một quá trình trôi dạt khi các biện pháp liên tiếp thất bại trong việc ngăn chặn (hoặc thậm chí làm trầm trọng thêm) xung đột. MỘT

Giải thích tại sao Vương quốc Anh tham gia Chiến tranh Iraq năm 2003

Box 7.2

Lời biện minh được sử dụng nhiều nhất để thuyết phục những người phản đối chiến tranh là Iraq có 'vũ khí hủy diệt hàng loạt' gần như sẵn sàng sử dụng. Tại thời điểm viết bài này, bằng chứng cho đề xuất này phần lớn đã bị tiêu tan. Mặt khác, nó được coi là lời biện minh được sử dụng bởi những người đã cam kết tham chiến, nêu ra một loạt vấn đề về cách thông tin đáng ngờ thu được từ các hoạt động gián điệp được đóng gói cho công chúng.

Cách giải thích thứ hai về vai trò của Vương quốc Anh trong cuộc xung đột ở Iraq là Blair và một số người ủng hộ chủ chốt của ông coi việc tuân theo sự dẫn dắt của Mỹ trong các vấn đề quốc tế là điều cần thiết. Ở đây, chúng ta có tiếng vang của phiên bản lý thuyết toàn cầu hóa coi sự thống trị thế giới của Mỹ là nhân tố chính trong quá trình ra quyết định quốc gia.

Loại giải thích thứ ba vượt ra ngoài lập trường chính trị công khai ở cả Anh và Mỹ để gợi ý tầm quan trọng liên tục của điều mà một Tổng thống Mỹ, Eisenhower (thú vị là, một người lính già và ở Cánh hữu của quang phổ chính trị), nhiều năm trước đã gọi là ' khu liên hợp công nghiệp quân sự', một mạng lưới không đại diện được hưởng lợi từ các hành động quân sự. Ở đây có một số câu hỏi chính về lợi ích của ngành công nghiệp dầu mỏ.

Loại giải thích thứ tư, được nhiều nhà báo ưa chuộng, chỉ đơn giản tập trung vào tâm lý cá nhân và sự lựa chọn của các chủ thể chính cũng như mối quan hệ giữa họ.

chiến tranh giữa thế kỷ 20, một ví dụ điển hình về điều này là Chiến tranh Việt Nam (xem Hộp 7.3).

Sự leo thang của Chiến tranh Việt Nam - một quá trình gia tăng

Box 7.3

Sau khi Pháp từ bỏ thuộc địa Việt Nam vào cuối những năm 1950, Hoa Kỳ đã tham gia vào nỗ lực ngăn chặn sự thống trị của Cộng sản trên cả nước. Nó từng bước chuyển từ vị trí chỉ cung cấp lời khuyên quân sự cho chế độ cai trị miền nam đất nước sang cung cấp quân đội hỗ trợ. Sau đó, nó dần dần tăng số lượng quân đội trong nước đến mức có ý định và mục đích là một cuộc chiến tranh giữa Mỹ và Bắc Việt Nam, mặc dù thực tế là Mỹ chưa bao giờ chính thức tuyên chiến. Cuối cùng, Hoa Kỳ rút lui và để miền Bắc tiếp quản cả nước. Nhiều sự buộc tội chính trị xảy ra sau đó, nhưng rất khó để chỉ ra những quyết định quan trọng dẫn đến hành động, trái ngược với một quá trình trôi dạt và những nhà lãnh đạo cụ thể đã đưa ra những quyết định quan trọng làm leo thang xung đột.

Do đó, về tổng thể, có thể lập luận rằng việc gây chiến là một quá trình chính sách rất đặc biệt, cả về phương diện tách biệt những ảnh hưởng lên nó và về các giai đoạn mà nó trải qua.

Nỗ lực kiểm soát nền kinh tế

Những nhận xét trong phần cuối cùng về cách thức mà các mối quan hệ quốc tế ít được chú ý trong tài liệu về quá trình chính sách cũng được áp dụng ở một mức độ nào đó đối với các vấn đề về quản lý nền kinh tế (mặc dù một ngoại lệ quan trọng đối với vấn đề này là Hall, 1986). Tất nhiên, nhiều phân tích về các cách tiếp cận thay thế cho vấn đề này đến từ các nhà kinh tế hơn là các nhà khoa học chính trị, và sự kết hợp giữa các ngành có xu hướng xuất hiện dưới dạng một tài liệu 'kinh tế chính trị' đặc biệt quan tâm đến các xu hướng vĩ mô trong hệ thống chính trị và trong phân tích chủ nghĩa toàn cầu. Nhưng trong thế giới hiện đại, các quy trình liên quan đến nỗ lực quản lý nền kinh tế có tầm quan trọng cơ bản, cả vì tầm quan trọng của vấn đề và vì tầm quan trọng của hoạt động này đối với các quy trình chính sách khác.

Sự phát triển của các lập trường về cách kiểm soát nền kinh tế là một đặc điểm quan trọng của lịch sử chính trị hiện đại. Lý tưởng của thế kỷ 19 về chính phủ tối thiểu ở Hoa Kỳ và Vương quốc Anh dựa trên ý tưởng về laissez-faire . Vai trò của chính phủ trong lĩnh vực này chỉ đơn giản là đảm bảo rằng không có gì can thiệp vào hoạt động của thị trường. Mức chi tiêu của chính phủ trong bối cảnh này nên được kiểm soát bởi 'ngân sách cân bằng', cố gắng cân đối thu chi và giảm thiểu vay nợ của chính phủ. Mối đe dọa đối với laissez-faire rõ ràng nhất đối với

các chính trị gia vào thời điểm này đến từ các công đoàn mới nổi, và phản ứng của luật pháp đối với điều này nói chung là đàn áp. Vào cuối thế kỷ 19, khi sự tham gia chính trị tăng lên, việc duy trì hiện trạng cũng bắt đầu gợi ý (a) thái độ hòa giải hơn một chút đối với các công đoàn và (b) sự thừa nhận rằng phía bên kia của ngành công nghiệp có thể hành động theo cách mà làm hỏng thị trường. Chính vì lý do thứ hai mà các nhà lập pháp Hoa Kỳ, đặc biệt, đã phát triển luật chống độc quyền để cố gắng hạn chế xu hướng độc quyền trong ngành.

Quan điểm laissez-faire về chính sách kinh tế công không được nhiều quốc gia hình thành và/hoặc công nghiệp hóa muộn hơn Vương quốc Anh chia sẻ. Nguồn gốc của quan điểm theo chủ nghĩa nghiệp đoàn hơn về vai trò của chính phủ (xem trang 63-7) ở các quốc gia châu Âu lục địa khác nhau bắt nguồn từ sự thừa nhận rằng chính phủ có thể đóng vai trò tích cực hơn trong việc kích thích phát triển kinh tế, trong quan hệ đối tác với doanh nghiệp ( và có lẽ là lao động).

Các sự kiện đã thách thức quan điểm laissez-faire về vai trò của chính phủ nhiều nhất là hai cuộc chiến tranh thế giới. Những điều này buộc các chính phủ phải đóng vai trò tích cực trong việc kiểm soát nền kinh tế, đóng vai trò (mà họ cho là tạm thời) với tư cách là người quản lý chính của các doanh nghiệp và tích lũy nợ ở mức cao. Chiến tranh thế giới thứ hai đã có tác động đặc biệt cơ bản đến mối quan hệ giữa chính phủ và nền kinh tế. Nhưng ngay cả trước khi nó bắt đầu, người ta đã bắt đầu tìm kiếm những cách thức mới để chính phủ có thể điều chỉnh các hoạt động kinh tế. Sau chiến tranh, một hệ thống đã được phát triển để cố gắng ổn định mối quan hệ giữa các đồng tiền quốc gia . Nhưng ngoài ra, các quốc gia bắt đầu phát triển những cách thức mới để quản lý nền kinh tế nội bộ của họ. Về lâu dài, mối quan hệ giữa hai vấn đề này trở nên quan trọng.

Hộp 7.4 và 7.5 (xem trang 120 và 121) cung cấp một báo cáo tóm tắt về quản lý kinh tế ở Vương quốc Anh từ năm 1945 đến nay, nhưng cần lưu ý rằng các quốc gia khác đã phát triển các biện pháp tương tự và gặp phải những vấn đề tương tự với chúng.

Phần thảo luận về chính sách kinh tế của Vương quốc Anh trong Hộp 7.4 và 7.5, mặc dù chỉ mang tính chất hời hợt xét về mức độ phức tạp của các vấn đề, nhưng có vẻ như đã đi quá xa so với những mối quan tâm chính của cuốn sách này. Nó đã được đưa vào để đưa ra một số ý tưởng về mức độ mà lĩnh vực quan trọng này của chính sách công liên quan đến việc ra quyết định tập trung chủ yếu, trong đó các nhóm lợi ích rất chuyên biệt có thể được tham khảo ý kiến (đặc biệt là từ cả hai phía của ngành). Những gì có liên quan là một loạt các thiết bị phức tạp, dưới sự kiểm soát của chuyên gia và (trong trường hợp ủy quyền cho các ngân hàng trung ương) một phần nằm ngoài sự kiểm soát chính trị trực tiếp. Những người tham gia sẽ bao gồm các nhân vật chủ chốt từ các quốc gia khác và từ các tổ chức quốc tế (Liên minh Châu Âu, Quỹ Tiền tệ Quốc tế, v.v.). Trong bối cảnh của một tài liệu về quy trình chính sách nhấn mạnh đến các quy trình và đôi khi là các giai đoạn, ở đây chúng ta có một hoạt động có thể được so sánh với việc lái một phương tiện, trong đó một loạt các điều chỉnh cụ thể (và thường nhanh chóng) phải được thực hiện bởi trung tâm chủ chốt. diễn viên. Như đã nhấn mạnh, những quyết định này có thể rất quan trọng đối với các khía cạnh khác của quá trình chính sách. Lập luận về cách đúng đắn để thực hiện

Quản lý kinh tế Vương quốc Anh, 1945-79

Box 7.4

Các kỹ thuật quản lý kinh tế (thường được gọi là Keynes) đã được phát triển trong 20 năm sau Chiến tranh thế giới thứ hai, liên quan đến việc thao túng mức chi tiêu và thuế của chính phủ để cố gắng duy trì việc làm đầy đủ mà không có lạm phát. Điều này tạo ra một mô hình tăng trưởng kinh tế (và chi tiêu chính phủ) theo chu kỳ, thường xuyên được chấm dứt bằng các biện pháp kiềm chế để ngăn chặn lạm phát tăng nhanh. Trong những năm 1960, mặc dù cam kết ngày càng tăng đối với việc lập kế hoạch kinh tế, mô hình chu kỳ trở nên tồi tệ hơn. Lạm phát gia tăng, khủng hoảng cán cân thanh toán buộc phải áp dụng các biện pháp hạn chế mạnh mẽ đối với chi tiêu công và thu nhập tư nhân trong một số trường hợp, và tại thời điểm suy thoái của chu kỳ, tỷ lệ thất nghiệp gia tăng đáng kể đã xảy ra. Vào giữa những năm 1970, Vương quốc Anh phải đối mặt với một cuộc khủng hoảng nghiêm trọng hơn, trong đó lạm phát rất cao , vấn đề cán cân thanh toán và tỷ lệ thất nghiệp cao liên tục xảy ra cùng một lúc. Các biện pháp đối phó với hai vấn đề đầu tiên bằng các biện pháp truyền thống làm tồi tệ thêm vấn đề thứ ba (Dell, 1991).

Các trường phái kinh tế khác nhau đưa ra các giải pháp khác nhau cho những vấn đề này. Ở Cánh hữu, trường phái tư tưởng 'tiền tệ' ngày càng có ảnh hưởng, lập luận rằng các chính phủ phải kiểm soát nguồn cung tiền và để các lực lượng kinh tế kiểm soát hệ thống (Friedman, 1962, 1977). Quan điểm này có một số ảnh hưởng đối với các chính sách trong những năm 1970, nhưng các chính trị gia không muốn để tình trạng phá sản và dư thừa xảy ra ở quy mô đủ để kiểm tra giả thuyết của chủ nghĩa tiền tệ một cách đúng đắn. Có ảnh hưởng hơn và phù hợp hơn với quan điểm chính thống của Keynes là những nhà kinh tế lập luận rằng hạn chế thu nhập là cần thiết để cân bằng tỷ lệ thất nghiệp và lạm phát, đồng thời ngăn cán cân thanh toán của Vương quốc Anh trở nên khó kiểm soát khi tiền lương tăng khiến chúng ta phải nhập khẩu hàng hóa mà chúng ta có thể mắc bệnh. đủ khả năng, đồng thời làm cho việc bán hàng trở nên khó khăn hơn. Chính sách thu nhập được coi là cốt yếu để giải quyết những vấn đề này, tuy nhiên các chính phủ hết lần này đến lần khác nhận thấy rằng các áp lực chính trị khiến những chính sách này rất khó duy trì trong thời gian dài. Tuy nhiên, toàn bộ bức tranh trở nên phức tạp bởi những thay đổi trong mô hình thương mại trên thế giới và đặc biệt là bởi sự tăng giá của các hàng hóa cơ bản, đặc biệt là dầu mỏ.

chúng là trung tâm của các tranh chấp giữa các hệ tư tưởng chính trị, có thể được coi là các yếu tố vĩ mô trong quy trình chính sách tổng thể.

Cung cấp duy trì thu nhập

Chuyển sang vấn đề duy trì thu nhập, hay cái thường được gọi là chính sách an sinh xã hội hoặc bảo trợ xã hội, chúng ta đi thẳng vào một trong những vấn đề đối nội chủ đạo của chính phủ và là vấn đề mà phần lớn các tài liệu về quy trình chính sách được coi là có thể áp dụng được. Duy trì thu nhập chiếm ưu thế

Quản lý kinh tế Vương quốc Anh, 1979-2003

Box 7.5

Sau năm 1979, lý thuyết 'tiền tệ' được đề cập trong Hộp 7.4 đã được chính phủ Bảo thủ mới mạnh dạn áp dụng hơn. Nó coi cung tiền, và đặc biệt là lãi suất vay của khu vực công, là hiện tượng chính cần kiểm soát. Nó đã sẵn sàng để cho thất nghiệp gia tăng nhanh chóng trong cuộc chiến chống lại lạm phát. Nó từ bỏ chính sách thu nhập trong khu vực tư nhân, chỉ tìm cách kiểm soát chặt chẽ việc tăng lương cho công chức. Ban đầu, nó nhận thấy việc loại bỏ các biện pháp kiểm soát tiền lương và các điều chỉnh thuế của chính nó đã tạo ra những tác động lạm phát nghiêm trọng. Sau đó, nó đã thành công trong việc kiểm soát lạm phát, nhưng đạt được điều đó với cái giá phải trả là tỷ lệ thất nghiệp gia tăng nhanh chóng.

Sau đó vào những năm 1980, chính phủ đã từ bỏ bất kỳ nỗ lực nghiêm ngặt nào để kiểm soát nguồn cung tiền, thay vào đó tập trung sự chú ý vào giá trị ngoại hối của đồng bảng Anh (Stephens, 1996). Ở giai đoạn này, Liên minh châu Âu đang hướng tới ý tưởng về một đồng tiền chung. Biện pháp này rõ ràng sẽ loại bỏ biến động tiền tệ giữa các nước thành viên. Vương quốc Anh, trong khi thận trọng về ý tưởng về một đồng tiền chung , đã nhìn thấy giá trị của việc ít nhất sử dụng các biện pháp kiểm soát để che đậy các chuyển động tiền tệ châu Âu. Nỗ lực đó sau đó đã thất bại ở Anh, khi hoạt động đầu cơ tiền tệ buộc phải đánh giá lại đồng tiền một cách kịch tính. Trong khi đó, sự xuất hiện của đồng Euro đã áp đặt loại kỷ luật này đối với các thành viên của nó. Chính phủ của những nước vẫn còn ở bên ngoài, như Vương quốc Anh, tiếp tục đau đầu về trường hợp tham gia.

Một đặc điểm thú vị trong quan điểm của Công đảng về kiểm soát nền kinh tế kể từ năm 1997 là trao quyền kiểm soát lãi suất cho một ủy ban (do chính phủ bổ nhiệm) dưới sự lãnh đạo của Ngân hàng Anh Quốc đã được quốc hữu hóa. Ủy ban đó được giao nhiệm vụ sử dụng lãi suất để kiểm soát lạm phát, một tiếng vang của chủ nghĩa tiền tệ nhưng không có yếu tố kiểm soát cứng nhắc và khá giả tạo đối với nguồn cung tiền. Đây không phải là ý tưởng độc nhất của Anh - các biện pháp kiểm soát tương tự được thực hiện bởi các ngân hàng trung ương ở Hoa Kỳ và quan trọng nhất là đối với Vương quốc Anh, trong khu vực đồng Euro bởi một ngân hàng trung ương châu Âu. Biện pháp này khiến chính phủ phải đưa ra các quyết định về chi tiêu công và về các biện pháp ngăn chặn tình trạng thất nghiệp với cơ quan quản lý kinh tế chủ chốt nằm ngoài tầm tay của chính phủ. Các chính sách tích cực trên một trong hai mặt này có thể có tác động đến lạm phát, trong trường hợp đó, việc tăng lãi suất có thể có tác động ngược lại vì vay nợ tư nhân và/hoặc vay nợ công sẽ bị ảnh hưởng (Keegan, 2003).

chương trình chi tiêu chính sách công của nhiều bang. Nhưng thật thú vị khi xem xét tất cả những gì được đề cập trong tiêu chí đánh giá này, chúng ta thấy có sự kết hợp của nhiều loại chính sách như thế nào. Không có gì ngạc nhiên khi có những cuộc tranh luận chính trị rất sôi nổi về các hình thức mà chính sách duy trì thu nhập nên áp dụng.

Chính sách duy trì thu nhập nổi lên như một vấn đề chính trong chương trình nghị sự về chính sách công vào đầu thế kỷ XX. Trước đó, đã có những nỗ lực hạn chế để xóa đói giảm nghèo, đặc trưng bởi sự kiểm tra nhu cầu nghiêm ngặt và mức độ tùy tiện cao của địa phương. Chương trình duy trì thu nhập mới nảy sinh khi các xã hội đô thị hóa, công nghiệp hóa và dân chủ hóa. Ý tưởng cho rằng những bất cập về thu nhập nên được giải quyết bằng chính sách công nảy sinh từ việc nhận ra nhu cầu của các thành viên mới của cử tri và từ nhận thức về mối đe dọa đối với trật tự công cộng từ một quần chúng ngày càng có tổ chức. Huy động quần chúng cho chiến tranh làm tăng sự chú ý đến vấn đề này. Kể từ thời điểm đó, các vấn đề trong chương trình nghị sự đã trở thành sự kết hợp giữa mối quan tâm về duy trì thu nhập nói chung với các vấn đề cụ thể hơn về xóa đói giảm nghèo. Thật thú vị khi lưu ý rằng những lo ngại về những khó khăn mà các nỗ lực tự nguyện hoặc dựa trên thị trường gặp phải khi giải quyết các nhu cầu duy trì thu nhập của đông đảo người lao động đã đóng một vai trò quan trọng như thế nào trong quá trình phát triển chương trình nghị sự chính sách, bên cạnh những lo ngại về nghèo đói. Không phải là không có ý nghĩa khi ở nhiều quốc gia, lương hưu dành cho quân nhân và nhân viên chính phủ được thiết lập trước bất kỳ điều khoản duy trì thu nhập thông thường nào khác. Những chính sách như vậy - và đặc biệt là lương hưu - ngụ ý những cam kết rất dài hạn. Do đó, có bốn vấn đề quan trọng về phần này của chương trình nghị sự chính sách:

Duy trì thu nhập không nhất thiết ngụ ý tái phân phối: ở một mức độ lớn, cuối cùng nó trung lập về mặt phân phối lại vì những gì có liên quan là một hình thức tiết kiệm bắt buộc cho các trường hợp dự phòng (đặc biệt là tuổi già ).

Vì các chính sách duy trì thu nhập mang lại lợi ích cho người khá giả cũng như người nghèo, họ có thể có các liên minh hỗ trợ nhóm bầu cử và áp lực đáng kể và mạnh mẽ.

Vì các chính sách duy trì thu nhập cung cấp các quyền được hỗ trợ mạnh mẽ đối với các lợi ích trong tương lai, nên việc xây dựng các chính sách này bao gồm một quá trình riêng biệt, theo từng giai đoạn từ việc đặt các vấn đề vào chương trình nghị sự chính sách, thông qua việc ban hành các chính sách khá phức tạp với các quy tắc phức tạp về quyền lợi, đến một quá trình thực hiện trong đó các quan chức dự kiến sẽ tôn trọng các yêu cầu dựa trên các quyền theo luật định.

Cấu trúc duy trì thu nhập (đặc biệt là lương hưu) hàm ý các cam kết và kỳ vọng dài hạn. Do đó, lĩnh vực chính sách này đặc biệt là lĩnh vực mà các lộ trình được xác định bởi các chính sách trong quá khứ hạn chế các cơ hội thay đổi chính sách.

Trợ cấp duy trì thu nhập có thể được thiết kế đơn giản để xóa đói giảm nghèo, bất kể nguyên nhân của nó là gì, nhưng các hệ thống duy trì thu nhập thông thường hơn thừa nhận một số trường hợp ngẫu nhiên để đưa ra giải pháp, những yếu tố chính là: tuổi già, bệnh tật và khuyết tật, thất nghiệp hoặc mất mát của một trụ cột chính trong gia đình.

Chính sách duy trì thu nhập có thể có bất kỳ hình thức nào sau đây (thật vậy, sự kết hợp của các hình thức này đặc trưng cho hầu hết các hệ thống):

■ lợi ích đóng góp

■ Lợi ích không đóng góp nhưng ngẫu nhiên

■ Lợi ích chọn lọc, có nghĩa là được thử nghiệm

■ Giảm thuế và tín dụng thuế

■ Phúc lợi của người sử dụng lao động do chính phủ quy định hoặc quy định.

Chúng tôi đã lưu ý rằng các chính sách duy trì thu nhập không nhất thiết phải tái phân phối. Đây là trường hợp đặc biệt khi các chế độ hưu trí công cộng hoặc tư nhân có đóng góp đang được sử dụng. Một hình thức cực đoan của cách tiếp cận phi phân phối được đưa ra bởi 'các chương trình tiết kiệm' đi tiên phong ở Singapore, vốn chỉ đơn giản liên quan đến các tài khoản tiết kiệm do nhà nước thực thi.

Cách tiếp cận chính sách mang tính quy định có thể nhìn thấy trực tiếp khi các chính phủ áp đặt nghĩa vụ đối với các công ty tư nhân trong việc cung cấp các chương trình hoặc yêu cầu các hệ thống an sinh xã hội tư nhân tuân thủ các quy tắc được thiết kế để bảo vệ quỹ của họ. Nhưng quy định cũng là bằng chứng trong lĩnh vực chính sách này vì các kế hoạch áp đặt nghĩa vụ đối với những người yêu cầu - chẳng hạn như tìm kiếm việc làm hoặc thực hiện các nỗ lực để cải thiện sức khỏe của họ.

Hai ví dụ cuối nêu bật thực tế là có những vấn đề chính sách quan trọng nằm trên ranh giới của chính sách duy trì thu nhập và các lĩnh vực khác của chính sách công. Hộp 7.6 nêu bật giao diện chính sách duy trì thu nhập/chính sách việc làm và Hộp 7.7 trình bày cách thức tương tác giữa chính sách duy trì thu nhập và chính sách y tế.

Mối quan hệ giữa chính sách duy trì thu nhập và chính sách việc làm

Box 7.6

Trợ cấp tiền mặt cho những người thất nghiệp thay thế phần lớn các chính sách cứu trợ vốn mong đợi những người như vậy phải làm những công việc bắt buộc để duy trì cuộc sống của họ. Nhưng sự thay thế đó không hoàn toàn biến mất, thực sự nó đã trở lại trong những năm gần đây. Tuy nhiên, ngoài ra còn có những vấn đề rộng lớn hơn về phản ứng với tình trạng thất nghiệp - như một vấn đề cần được giải quyết bằng các biện pháp kích thích nền kinh tế, như một chỉ báo về nhu cầu giáo dục và đào tạo nhiều hơn, v.v.

Sự khác biệt giữa các trạng thái trong đó phúc lợi đóng góp (bảo hiểm xã hội) chiếm ưu thế trong việc duy trì thu nhập hơn là các trạng thái được thử nghiệm phương tiện có chọn lọc, cùng với trạng thái liên quan đến mức độ mà các chính sách phân phối lại thu nhập, chiếm ưu thế trong mô hình chế độ được mô tả trong Chương 6 (xem trang 94-6 ). Như đã lưu ý ở đó, mô hình chế độ được coi là cung cấp một lộ trình hướng tới việc giải thích những khác biệt trong việc tiếp cận quy trình chính sách. Nó cũng góp phần giải thích tại sao các hệ thống khác nhau trong phản ứng của chúng đối với sự cắt giảm, và vẫn khác nhau bất chấp những ảnh hưởng toàn cầu có thể được kỳ vọng sẽ tăng cường tính đồng nhất.

Thực tế là chính sách duy trì thu nhập thường gây tốn kém cho chính phủ đồng nghĩa với việc các vấn đề thay đổi chính sách trở lại chương trình nghị sự rất thường xuyên. Các điều khoản về lương hưu được phát triển khi tuổi thọ trung bình thấp hơn rất nhiều so với hiện nay. Những biến động về tỷ lệ thất nghiệp đôi khi gây ra những gánh nặng không lường trước được. Thay đổi mô hình hành vi gia đình có

Giao diện giữa duy trì thu nhập và chính sách y tế

Box 7.7

Nhiều hệ thống chăm sóc sức khỏe được tài trợ bởi các chính sách bảo hiểm xã hội bên cạnh các khoản trợ cấp duy trì thu nhập. Trong trường hợp không có tầm nhìn chuyên nghiệp về y tế công cộng, việc không có khả năng chi trả cho dịch vụ chăm sóc sức khỏe có thể được coi là một vấn đề về cung cấp dịch vụ y tế hoặc một vấn đề phát sinh do thiếu hụt thu nhập. Trong khi hầu hết các hệ thống hiện đại không giải quyết vấn đề này theo cách thứ hai, rất nhiều vấn đề khác ở bên lề của hai hệ thống làm nảy sinh các vấn đề về chính sách hỗn hợp. Đáng chú ý ở đây là vấn đề chăm sóc xã hội ở tuổi già, được đối xử theo nhiều cách khác nhau trong các xã hội khác nhau, liên quan đến sự kết hợp khác nhau của các yếu tố sau :

■ coi đó là vấn đề gia đình;

■ coi đó là một vấn đề cá nhân cần được giải quyết thông qua việc theo đuổi các dịch vụ;

■ coi đó là bằng chứng của vấn đề thiếu hụt thu nhập chung ở tuổi già;

■ coi đó là một vấn đề chăm sóc sức khỏe;

■ coi đây là vấn đề cần giải quyết thông qua các hình thức bảo hiểm xã hội;

■ coi đó là một vấn đề cần được khắc phục bằng các khoản trợ cấp tiền mặt có mục tiêu để tạo điều kiện thuận lợi cho việc mua dịch vụ chăm sóc.

làm cho sự xuất hiện của các gia đình đơn thân có nhiều khả năng xảy ra ở một số xã hội. Ở hầu hết các quốc gia, phúc lợi hiện tại được tài trợ từ thu nhập của chính phủ hiện hành. Thậm chí hầu hết các hệ thống bảo hiểm xã hội không liên quan đến việc tích lũy các khoản đóng góp vào quỹ mà là phương pháp 'trả khi bạn đi', sử dụng các khoản đóng góp hiện tại. Có nhiều lý do phức tạp khiến tùy chọn chính sách này được chọn ngay từ đầu, điều này sẽ cần một sự lạc đề lớn để khám phá ở đây. Vấn đề là các quyền lợi gia tăng gây áp lực lên các kế hoạch duy trì thu nhập, đặt vấn đề cắt giảm lợi ích lên rất cao trong các chương trình nghị sự chính sách công hiện đại. Vấn đề này sẽ được tìm hiểu sâu hơn trong chương tiếp theo, đặc biệt là về lương hưu.

Phần này đã chỉ ra rằng chính sách duy trì thu nhập ở nhiều khía cạnh chiếm ưu thế trong bối cảnh chính sách công. Trong khi nhiều ý tưởng được sử dụng trong phân tích chính sách công có thể dễ dàng áp dụng cho chính sách duy trì thu nhập, thì các chính sách duy trì thu nhập vẫn rất đa dạng.

Cung cấp giáo dục

Giáo dục đã được chọn là lĩnh vực tiếp theo của chính sách để xem xét. Đó là một trong những nơi cung cấp công cộng đã thống trị trong một thời gian dài. Đây cũng là một lĩnh vực chính sách trong đó các đặc điểm thực tế của chính sách rất có thể bị ảnh hưởng.

ảnh hưởng đáng kể tại điểm giao hàng. Nói cách khác, trong nhiều khía cạnh, chính sách giáo dục được quyết định bởi những gì giáo viên thực sự làm. Chính sách giáo dục có khá nhiều điểm chung với chính sách y tế về mặt này, và ở mức độ thấp hơn với các dịch vụ khác như chăm sóc xã hội.

Có một số cách mà chính phủ có thể xác định hoặc ảnh hưởng đến giáo dục:

■ với tư cách là nhà cung cấp trực tiếp;

■ với tư cách là nhà tài trợ cho các dịch vụ được cung cấp bởi các tổ chức tự trị hoặc tự trị một phần khác (chính quyền địa phương, hội đồng nhà trường, trường học, tổ chức tự nguyện, tổ chức tư nhân);

■ với tư cách là cơ quan quản lý các dịch vụ do tư nhân cung cấp.

Cũng cần phải nhận ra rằng có một loạt các vấn đề chính sách trong một lĩnh vực như giáo dục, một số trong đó có thể được quan tâm sâu rộng trong chính sách công trong khi những vấn đề khác lại bị bỏ qua hoặc phớt lờ. Danh sách sau đây nêu bật một số vấn đề chính, nhưng chắc chắn là không toàn diện:

■ tài trợ cho giáo dục

■ cấu trúc của hệ thống

■ sắp xếp để kiểm soát các phần khác nhau của hệ thống

■ nội dung của chương trình giảng dạy

■ trình độ của giáo viên

■ chất lượng giảng dạy

■ thanh toán của giáo viên

■ trợ cấp cho sinh viên.

Nhận xét ở đây dựa trên sự phát triển ở Vương quốc Anh. Từ cuối Chiến tranh thế giới thứ hai đến đầu những năm 1990, chính phủ ở Vương quốc Anh là nhà tài trợ chính cho các trường công lập và thực hiện giám sát lỏng lẻo đối với các trường tư thục. Giáo dục là miễn phí trong các trường công lập. Chính quyền trung ương giao nhiều vấn đề về cấu trúc của hệ thống giáo dục cho chính quyền địa phương, nhưng ngày càng can thiệp nhiều hơn vào cuối giai đoạn để cố gắng tác động đến việc tổ chức giáo dục trung học. Nó đặc biệt ít chú ý đến nội dung của chương trình giảng dạy. Nó quy định trình độ của giáo viên và tiền lương của họ nhưng vận hành một hệ thống kiểm tra tương đối nhẹ để xem xét kỹ lưỡng chất lượng công việc của họ.

Trong cùng thời kỳ, mức độ can thiệp của chính phủ vào hệ thống giáo dục đại học thậm chí còn nhẹ hơn. Chính phủ trung ương đã tài trợ gần như toàn bộ hệ thống, cung cấp chỗ ở miễn phí cho sinh viên Vương quốc Anh và trợ cấp thuê nhà chính được thử nghiệm theo phương tiện đối với chi phí sinh hoạt của họ. Các trường đại học là các tổ chức tự quản; nhiều trường cao đẳng khác được điều hành bởi chính quyền địa phương . Nội dung của giáo dục đại học hoàn toàn nằm trong tay các trường, ngoại trừ một số trường hợp đặc biệt khi giáo dục cung cấp giấy phép hành nghề được hỗ trợ công như y học hoặc giảng dạy (mặc dù trong những trường hợp này, quyền kiểm soát phần lớn nằm trong tay các ngành nghề chúng tôi). Không có trình độ bắt buộc đối với giáo viên trong giáo dục đại học và không có hệ thống kiểm tra.

Giữa hai ngành này có ngành giáo dục nâng cao; tuy nhiên, để giữ cho cuộc thảo luận đơn giản, không có quan sát nào được đưa vào điều này.

Kể từ những năm 1990, cả hai lĩnh vực đã trải qua sự thay đổi mạnh mẽ do mối quan tâm chính trị mạnh mẽ đến giáo dục, với áp lực mạnh mẽ của phụ huynh trong việc nâng cao tiêu chuẩn và cơ hội, và một ý thức hệ chính trị, cả Cánh hữu và Cánh tả, rằng giáo dục phải phục vụ nền kinh tế (xem Tomlinson, 2001 ). Thay đổi trong hệ thống bao gồm rất nhiều quá trình tập trung hóa nhưng cũng có một số quá trình phi tập trung hóa. Tập trung hóa có liên quan đến việc tăng đáng kể quyền kiểm soát của chính phủ đối với chương trình giảng dạy ở trường, và sự phát triển của một hệ thống kiểm tra và một hệ thống thanh tra mạnh mẽ đi cùng với nó. Trong lĩnh vực giáo dục đại học, chính quyền trung ương đã thực hiện kiểm soát mạnh mẽ cách thức mở rộng hệ thống, đã phát triển nhiều thiết bị kiểm tra khác nhau và đã sử dụng quyền kiểm soát của mình đối với tài trợ để chỉ đạo hệ thống. Hệ thống trường học đã trải qua tình trạng phân cấp do quyền kiểm soát của chính quyền địa phương bị suy yếu, và đã có một loại 'quy trình bỏ trống' (xem Hộp 11.4 trên trang 225), trong đó quyền lực được giao cho các trường học và phụ huynh. có nhiều cơ hội hơn để chọn trường cho con cái của họ và tham gia vào việc điều hành các trường học. Trong cả hai lĩnh vực, các tổ chức đã được trao nhiều quyền tự do hơn trong việc quyết định số tiền mà từng giáo viên được trả.

Trong khi hệ thống nhà nước vẫn còn nguyên vẹn, nhiều hình thức khác nhau của cái có thể được gọi là "gần như thị trường hóa" đã xảy ra. Trong lĩnh vực trường học, kinh phí phụ thuộc vào số lượng học sinh. Vì điều này tương tác với sự lựa chọn của phụ huynh (và mức độ lựa chọn sau này thực sự tồn tại tùy thuộc vào địa lý), nó có tác động đến việc trường học thành công hay thất bại. Sau đó , việc công bố kết quả kiểm tra cho từng trường riêng lẻ có thể ảnh hưởng nhiều hơn đến quá trình này. Tương tự như vậy, trong lĩnh vực giáo dục đại học, các quỹ sẽ theo sát sinh viên và do sự di chuyển về mặt địa lý của sinh viên, điều này có thể có tác động đáng kể. Một hệ thống phân bổ tiền nghiên cứu theo xếp hạng hiệu suất nghiên cứu, cùng với sự cạnh tranh đối với các nguồn tài trợ khác, đang góp phần nâng cao hệ thống phân cấp trong các tổ chức giáo dục đại học, với Oxbridge và một số trường cao đẳng ở London đứng đầu và các tổ chức gần đây đã được thăng hạng lên đại học trạng thái ở phía dưới.

Mục tiêu tổng thể, và nhất thiết phải được đơn giản hóa, của tài khoản ngắn gọn này là làm nổi bật tính phức tạp của chính sách giáo dục. Các chính phủ chịu rất nhiều áp lực về chính sách giáo dục và thường tham gia vào những thay đổi thường do ý thức hệ thúc đẩy. Có một cộng đồng chính sách giáo dục mạnh mẽ mong muốn gây ảnh hưởng đến chính sách, tuy nhiên trong vài năm qua, cộng đồng này đã thua trong nhiều trận chiến chống lại chính phủ.

Tuy nhiên, sự phức tạp của hệ thống và sự tinh tế của nhiệm vụ giảng dạy có nghĩa là những gì thực sự xảy ra không thể được 'đọc tắt' chỉ đơn giản từ các mục tiêu chính sách được đặt ra bởi các chủ thể chính trong hệ thống. Do đó, Bowe và các đồng nghiệp của ông, trong Cải cách giáo dục và thay đổi trường học (1992), đã khám phá cách thức phức tạp để biến một sáng kiến trung tâm mạnh mẽ, có định hướng chính trị thành hành động. Họ mô tả việc thể hiện chính sách như là việc tạo ra một tập hợp các 'văn bản'. Họ tiếp tục nói: các văn bản được khái quát hóa, được viết trong mối quan hệ với những lý tưởng hóa của 'thế giới thực', và không bao giờ có thể thấu đáo, chúng không thể bao hàm tất cả các tình huống. Các văn bản thường có thể trái ngược nhau..., chúng sử dụng các thuật ngữ chính khác nhau, và chúng mang tính phản ứng cũng như giải thích (có nghĩa là, việc trình bày các thay đổi chính sách dưới ánh sáng của các sự kiện và hoàn cảnh cũng như phản hồi từ các lĩnh vực thực tiễn) . Chính sách không được thực hiện và kết thúc tại thời điểm lập pháp, nó phát triển trong và thông qua các văn bản đại diện cho nó, các văn bản phải được đọc liên quan đến thời gian và địa điểm cụ thể sản xuất chúng. Chúng cũng phải được đọc song song và ngược lại với nhau - tính liên văn bản là quan trọng. Thứ hai, bản thân các văn bản là kết quả của đấu tranh và thỏa hiệp. Việc kiểm soát việc đại diện cho chính sách là có vấn đề. (Bowe, Ball and Gold, 1992, trang 21)

Như đã lưu ý ở trên, để giải thích rõ ràng, các nhận xét trên đã bị hạn chế đối với hệ thống của Vương quốc Anh, nhưng những phát triển tương tự có thể được nhìn thấy ở những nơi khác. Tất nhiên, đồng thời cũng có nhiều biến thể trong cách xử lý động lực tập trung hóa/địa phương hóa và trong các hình thức mà thị trường hóa sử dụng.

Nỗ lực ngăn chặn ô nhiễm

Chính sách ô nhiễm được khám phá ở đây không chỉ đơn giản bởi vì đây là một ví dụ rất hay về một lĩnh vực chính sách mà chính sách công chủ yếu là quy định mà còn bởi vì ô nhiễm là một vấn đề thực sự lan rộng ra khỏi biên giới quốc gia, khiến nó trở thành mối quan tâm hàng đầu đối với quản trị hiện đại (xem trang 10 ) . 11-12).

Ô nhiễm xảy ra do việc từ bỏ vật chất như chất thải và xả nước thải vào nước hoặc không khí. Các vấn đề ô nhiễm là đặc hữu trong các xã hội hiện đại, là hậu quả của rất nhiều hoạt động tạo ra và duy trì mức độ thịnh vượng vật chất mà các xã hội công nghiệp tiên tiến được hưởng. Chúng cần được nhìn nhận trong bối cảnh gia tăng dân số, và hậu quả là áp lực lên không gian và tài nguyên. Chúng cũng cần được nhìn nhận trong mối liên hệ với mức độ tiêu dùng rất cao và phức tạp.

Ở một số khía cạnh, chính sách kiểm soát ô nhiễm có thể được coi, đặc biệt là ở những quốc gia vẫn đang nỗ lực nâng cao tiêu chuẩn vật chất, như một thứ xa xỉ chỉ dành cho những người có mức sống cao. Hơn nữa, nếu những nỗ lực của chính sách ô nhiễm được coi là hướng tới việc duy trì môi trường tự nhiên 'không bị hủy hoại', thì điều này sẽ đặc biệt làm tăng sự tương phản giữa 'bắc' và 'nam' (sử dụng các biểu thức điểm la bàn đó làm tốc ký cho các cuộc xung đột toàn cầu của lợi ích giữa các quốc gia phát triển và kém phát triển hơn). Theo cách tương tự, khi vấn đề được coi là sự gia tăng dân số, các quốc gia 'phía nam' sẽ chỉ ra rằng lượng ô nhiễm tạo ra tính theo đầu người ở các nước giàu cao hơn rất nhiều so với các nước nghèo. Ở các quốc gia vẫn đang công nghiệp hóa, đây là những cơ sở cho sự thù địch có thể chấp nhận được đối với một số nỗ lực hạn chế ô nhiễm đến từ các quốc gia mà các hoạt động trước đây của họ đã làm tăng mức độ ô nhiễm toàn cầu lên mức cao ngay từ đầu.

Xung đột này cũng nhấn mạnh một điểm rằng, trong khi phần lớn cuộc tấn công vào ô nhiễm môi trường liên quan đến việc tìm kiếm các cách để loại bỏ các chất gây ô nhiễm được tạo ra hoặc làm sạch sau các hoạt động gây ô nhiễm, thì có một giải pháp thay thế đơn giản hơn - trong khoa học nếu không phải là trong khoa học. nghĩa chính trị. Điều này nhằm thay đổi cách thức sản xuất hoặc tiêu dùng diễn ra. Có thể áp dụng các kỹ thuật sản xuất chậm hơn và sử dụng nhiều nguồn nhân lực hơn nhưng tạo ra ít chất thải hơn (đặc biệt là ít chất thải từ việc sử dụng năng lượng). Các mô hình tiêu dùng có thể liên quan đến các sản phẩm đơn giản hơn, các sản phẩm được đóng gói kém hơn, các phương thức di chuyển chậm hơn, v.v. Thậm chí có thể cần đặt câu hỏi liệu một số hình thức tiêu dùng có thực sự cần thiết hay không. Đây là những loại cân nhắc tham gia vào nỗ lực xác định 'tăng trưởng bền vững' (xem Weale, 1992 và Cahill, 2002 để có những thảo luận tốt về những vấn đề này).

Một yếu tố khác làm tăng sự quan tâm đến các chính sách kiểm soát ô nhiễm là nhận thức rằng ô nhiễm không thể là vấn đề riêng tư - đối với các quốc gia hơn là đối với các cá nhân. Các tương tác kinh tế toàn cầu duy trì sự thịnh vượng của nhiều quốc gia, cùng với ngành du lịch, góp phần nhận thức rằng ô nhiễm là một vấn đề quốc tế. Các thảm họa sinh thái với những tác động xuyên quốc gia - như vụ nổ nhà máy điện hạt nhân ở Chernobyl năm 1986 - củng cố nhận thức này.

Việc xây dựng chính sách kiểm soát ô nhiễm phụ thuộc rất nhiều vào những tiến bộ khoa học đã cho phép mọi người nhận thức rõ ràng hơn về thiệt hại đang được gây ra và hiểu được nó được gây ra như thế nào. Điều này cũng, thông qua sự đóng góp của nó đối với sự hiểu biết về các tác động lâu dài và dài hạn, đã hỗ trợ quá trình đưa ô nhiễm vào chương trình nghị sự chính trị toàn cầu (xem Kormondy, 1989 và Brenton, 1994 để thảo luận về hoạt động quốc tế ngày càng tăng, phần lớn bắt đầu từ hội nghị Unesco về sinh quyển năm 1968 và hội nghị Stockholm của Liên hợp quốc năm 1972 và được tiếp tục bởi hội nghị Rio năm 1992).

Tầm quan trọng của khoa học cũng có nghĩa là chuyên môn rất quan trọng để xác định các vấn đề ô nhiễm. Điều này góp phần làm phức tạp thêm các vấn đề về vai trò của tư lợi liên quan đến kiểm soát ô nhiễm. Trong một số trường hợp, sự tham gia chính trị dân chủ đã được coi là có tác dụng chống lại việc kiểm soát ô nhiễm hiệu quả khi các hành động chống lại các nguy cơ môi trường được coi là mối đe dọa trực tiếp đến công việc (Crenson, 1971; Blowers, 1984). Trong những trường hợp này, không chỉ đơn thuần là có loại vấn đề đánh đổi ngấm ngầm được xác định ở trên, mà còn là trường hợp đánh đổi thường được coi là giữa một mối đe dọa vật chất khá trực tiếp và một mối nguy hiểm sức khỏe không chắc chắn. Có một số yếu tố làm cho điều sau khó nhận thức và diễn giải (những yếu tố này được trình bày trong Hộp 7.8).

Chuyên môn không chỉ liên quan đến việc xác định sự hiện diện của các chất ô nhiễm và xác định tác động của chúng, mà còn liên quan đến việc truy tìm các lộ trình, tương tác và tác động lâu dài. Hai ví dụ điển hình về điều này đã góp phần vào sự phát triển của chương trình nghị sự về chính sách môi trường

Các vấn đề liên quan đến việc phát hiện và giải thích các vấn đề ô nhiễm

Box 7.8

Một số vấn đề ô nhiễm dễ thấy đối với mọi người - chúng có thể ngửi thấy hoặc nhìn thấy hoặc nghe thấy hoặc thậm chí cảm nhận được. Nhưng nhiều hiện tượng ô nhiễm, bao gồm nhiều hiện tượng nguy hiểm nhất, không mở ra cho nhận thức cảm tính đơn giản. Đây là trường hợp với các nguy cơ bức xạ hạt nhân. Đó cũng là trường hợp của nhiều hóa chất lơ lửng trong nước hoặc không khí, đặc biệt là các kim loại như chì và amiăng. Trong những trường hợp này, các phép đo là cần thiết để thông báo cho mọi người rằng có nguy cơ ô nhiễm. Phương pháp có thể không có sẵn để làm điều này; nhưng nếu có, chúng có khả năng liên quan đến việc sử dụng các kỹ thuật khoa học kỹ thuật thường không có sẵn cho công chúng. Hơn nữa, khi các phép đo như vậy được thực hiện, bằng chứng từ chúng có thể không được cung cấp cho công chúng. Những người phát ra có thể muốn che giấu bằng chứng đó, và các quan chức và chính phủ có thể thông đồng với việc che giấu này.

Hơn nữa, sau khi các phép đo được thực hiện, vẫn có thể có các vấn đề về rủi ro liên quan đến bất kỳ dạng ô nhiễm cụ thể nào. Các huyền phù hóa học trong không khí và nước luôn tồn tại và nguy hiểm tồn tại khi chúng tập trung quá mức. Nhưng tập trung quá mức là gì - bao nhiêu trong khoảng thời gian bao lâu? Các quá trình ngộ độc xảy ra do ô nhiễm nói chung không nghiêm trọng. Chúng xảy ra trong một khoảng thời gian dài. Bằng chứng cho thấy ngộ độc đang xảy ra được tích lũy dần dần, và trong những trường hợp có lý do để tranh luận rằng các bệnh phát sinh là do những nguyên nhân khác. Ví dụ, trong trường hợp bức xạ hạt nhân, đã có một cuộc tranh cãi lâu dài về việc liệu tỷ lệ mắc các bệnh tương đối hiếm tăng nhẹ ở những nơi cụ thể hoặc giữa các lực lượng lao động cụ thể có phải là do tiếp xúc với bức xạ hay không. Vấn đề khó khăn về chính sách mà điều này làm nảy sinh liên quan đến mức độ hợp lý của cách tiếp cận 'phòng ngừa' nhằm hạn chế ô nhiễm chỉ trong trường hợp có những mối nguy hiểm lâu dài hoặc những mối nguy hiểm có thể xuất hiện sau đó (Barker và Peters, 1993).

mưa axit và tầng ozon. Hộp 7.9 (trang sau) tìm hiểu một số vấn đề chính về vấn đề thứ nhất. Các vấn đề về tác động của khí thải đối với tầng ôzôn thậm chí còn phức tạp hơn. Ở đây, các vấn đề tiềm ẩn mang tính toàn cầu và các tác động bất lợi sẽ mất nhiều thời gian để tự biểu hiện. Vẫn còn rất nhiều tranh cãi về chúng.

Một vấn đề quan trọng khác về sự tương tác, được minh họa bằng vấn đề mưa axit, liên quan đến mối quan hệ giữa các chiến lược khác nhau để xử lý các chất ô nhiễm. Có các lựa chọn về việc phân tán các chất ô nhiễm vào không khí, vào nước (sông hoặc biển) hoặc chôn chúng xuống đất. Tuy nhiên, hóa chất trong không khí được đưa vào sông hồ, hóa chất trong sông lắng đọng trên đất và hóa chất từ các bãi chôn lấp ngấm vào nguồn nước. Sự phân tán vào không khí, nước hoặc đất, trước đây được coi là không có vấn đề gì do khả năng hấp thụ (và cuối cùng là pha loãng) các chất ô nhiễm của các phương tiện này, ngày càng trở nên ít thỏa mãn hơn theo thời gian . Giờ đây, người ta không chỉ nhận ra rằng nhiều dòng sông đang mang

Mưa axit là một vấn đề ô nhiễm xuyên quốc gia

Box 7.9

Những lo ngại ban đầu về khí thải từ quá trình đốt cháy tập trung vào tác động của chúng đối với môi trường trực tiếp (Ashby và Anderson, 1981). Các quan sát khí tượng là cần thiết để xác định mối quan hệ giữa khí thải từ quá trình đốt cháy và lượng mưa hóa chất sau đó trong mưa ở những nơi thường cách xa nhau về khoảng cách địa lý đáng kể. Ví dụ, mối quan hệ giữa lượng khí thải của Anh với sự mất mát của cây cối và sự axit hóa hồ ở Scandinavia, chẳng hạn, phải được thiết lập một cách cẩn thận. Tính phức tạp của khoa học và lợi ích quốc gia kết hợp với nhau khiến cuộc tranh luận về mưa axit trở thành một vấn đề khó khăn và kéo dài (Whetstone và Rosencranz, 1983).

nhiều chất gây ô nhiễm hơn mức chúng có thể hấp thụ, nhưng những lo ngại cũng đang nổi lên về các chiến lược liên quan đến việc xử lý chất gây ô nhiễm trên biển. Đặc biệt, một số vùng biển dễ bị tổn thương do 'chìm', nơi vật chất phân tán vào chúng và vào các con sông trung chuyển của chúng đang trở nên tập trung (ví dụ như Địa Trung Hải và Baltic: xem Kinnersley, 1994).

Những tác động tương tác này làm cho việc xác định các chính sách kiểm soát ô nhiễm trở nên khó khăn. Đầu tiên, họ yêu cầu các chiến lược chính sách phải toàn diện - các mối quan tâm về giảm ô nhiễm không khí, giữ cho các dòng sông sạch sẽ hoặc kiểm soát các hoạt động chôn lấp cần phải được tích hợp, mặc dù thực tế là các cơ quan, nhóm lợi ích và các loại chuyên môn rất khác nhau có thể là có liên quan. Thứ hai, rất khó để đặt ranh giới địa lý hiệu quả xung quanh các chính sách và cơ quan quản lý. Các chất ô nhiễm di chuyển từ khu vực hành chính này sang khu vực hành chính khác; quả thực, trong nhiều trường hợp, họ đi từ quốc gia này sang quốc gia khác. Các vùng biển như Địa Trung Hải rõ ràng có nhiều quốc gia xung quanh. Các lưu vực không khí thậm chí còn phức tạp hơn và một vấn đề như sự suy giảm tầng ôzôn là vấn đề toàn cầu.

Tất cả các cuộc thảo luận này làm rõ rằng chính sách kiểm soát ô nhiễm liên quan đến một số vấn đề hành động tập thể rất phức tạp. Các cá nhân có tài nguyên có thể giảm thiểu tác động của ô nhiễm đối với bản thân họ, nhưng những chiến lược như vậy có thể bị hạn chế và có thể gây ra những tác động không mong muốn. Các cá nhân có thể mua nước đóng chai, nhưng họ có thể gặp khó khăn hơn khi tiếp cận hồ hoặc bãi biển không bị ô nhiễm. Do đó, một phần của trường hợp coi kiểm soát ô nhiễm là một vấn đề hành động tập thể nằm ở khó khăn mà các cá nhân gặp phải trong việc áp dụng các chiến lược bảo vệ bản thân một cách thỏa đáng. Có lẽ điều giúp đưa chính sách môi trường vào chương trình nghị sự chính trị hiện đại là giới tinh hoa gặp khó khăn ngày càng tăng trong việc thoát khỏi ô nhiễm.

Tuy nhiên, có lẽ một lý do thậm chí còn quan trọng hơn khiến chính sách kiểm soát ô nhiễm được coi là mối quan tâm tập thể nằm ở thực tế được khám phá trên trang. 54 rằng việc theo đuổi lợi ích kinh tế tạo ra ô nhiễm nhưng hiếm khi tạo ra động cơ để làm bất cứ điều gì về nó. Quy trình sản xuất tạo ra các sản phẩm phụ không mong muốn. Nếu những sản phẩm phụ đó có thể được bơm ra sông và biển, thổi vào không khí hoặc có lẽ ít phổ biến hơn là đổ vào đất hoang thì chúng

sẽ được xử lý với chi phí tối thiểu cho doanh nghiệp. Chủ sở hữu doanh nghiệp có thể không bị ảnh hưởng xấu từ những hành động này hoặc nếu họ làm xấu đi chất lượng môi trường của chính họ, thì tác động của chính hành động của họ đối với bản thân họ có thể là không đáng kể và được chia sẻ với phần còn lại của 'cộng đồng' mà họ đã gây ô nhiễm . Từ 'cộng đồng' được đặt trong dấu phẩy đảo ngược ở đây: nó được sử dụng rất lỏng lẻo, vì điều hiển nhiên từ cuộc thảo luận trước đó rằng đây thực sự có thể là một nhóm rất lớn. Điểm chung là các vấn đề thuộc loại này hiếm khi xuất hiện ở dạng đơn giản. Điều này được minh họa trong Hộp 7.10 bằng cách sử dụng ví dụ về việc thải các chất thải ra sông. (Có thể thêm vào ví dụ này rằng một số dòng sông chảy qua biên giới quốc gia - một điểm làm nổi bật sự phức tạp thậm chí còn lớn hơn liên quan khi khí thải ra biển hoặc không khí: xem Bennett, 1992, Chương 3 và 4 để biết một số ví dụ điển hình về nghiên cứu điển hình) .

Sự phức tạp trong trường hợp ô nhiễm sông

Box 7.10

Nếu một doanh nghiệp đơn lẻ đổ các chất thải ra sông, dòng sông đó có thể hấp thụ các sản phẩm đó, pha loãng chúng và biến chúng thành các dạng ít gây hại hơn mà không gây nguy hiểm cho động vật hoang dã của dòng sông hoặc bất kỳ ai tìm cách lấy nước từ dòng sông . Thực tế hiện đại thường rất khác. Sẽ có nhiều tác nhân gây ô nhiễm tiềm năng dọc theo bờ sông giả định này (và trước khi độc giả bắt đầu nghĩ rằng tác giả chỉ coi ngành công nghiệp là tác nhân gây ô nhiễm, cần phải nói rằng chất thải của con người và động vật, hóa chất nông nghiệp và thuốc trừ sâu có thể nằm trong số nguồn gây thiệt hại cho chất lượng sông). Tất cả các chất thải đều phải đi đến đâu đó, do đó, vấn đề chính trị thực sự không phải là làm thế nào để ngăn chặn khí thải, mà là làm thế nào để kiểm soát và/hoặc hạn chế chúng theo cách mà, chẳng hạn như trong ví dụ trên, (a) chất lượng sông được duy trì ở tiêu chuẩn có thể chấp nhận được, và (b) những người muốn thải bỏ các sản phẩm phụ vào sông cảm thấy rằng họ được đối xử công bằng so với những người khác.

Ở cấp quốc gia, lựa chọn chính sách đơn giản nhất liên quan đến hành động trực tiếp của nhà nước để giải quyết vấn đề hoặc giải quyết vấn đề sau đó. Trong trường hợp xử lý chất thải rắn và lỏng, có thể tồn tại các dịch vụ xử lý chất thải của chính phủ. Những dịch vụ này có thể đơn giản được tài trợ từ thuế địa phương hoặc quốc gia, chẳng hạn như dịch vụ dọn vật liệu ra khỏi nhà và cơ sở kinh doanh. Có thể có phí nếu họ phải xử lý các tải trọng lớn hoặc đặc biệt. Trong trường hợp chất thải lỏng, thiết bị phổ biến trong các xã hội đô thị chỉ đơn giản là một hệ thống thoát nước. Một lần nữa, các sắp xếp phải được thực hiện để đối phó với trường hợp ngoại lệ. Sẽ có vấn đề đối với các hệ thống xử lý và thải bỏ nước thải nếu có những dòng chảy vào gây áp lực đặc biệt lên hệ thống hoặc nếu vật liệu được thải ra là độc hại và cần được xử lý đặc biệt. Chính phủ có thể điều chỉnh việc thải như vậy và áp dụng các khoản phí. Trách nhiệm xử lý chất thải rắn và lỏng có thể được ký hợp đồng phụ từ các tổ chức chính phủ với các công ty tư nhân.

Nhiều quy định pháp luật về môi trường trao cho chính quyền trung ương hoặc địa phương quyền hạn điều tiết. Hai điểm khác biệt chính liên quan đến mức độ mà các quyền hạn là toàn diện xác định khả năng cho phép của toàn bộ hoạt động hoặc các hoạt động cụ thể liên quan đến các hoạt động rõ ràng (đặc biệt là phát thải) và mức độ mà các quyền hạn chỉ liên quan đến việc bắt đầu một hoạt động hoặc áp đặt giám sát liên tục.

Tiềm ẩn trong toàn bộ cuộc thảo luận này là hai cân nhắc chính đối với quy trình chính sách:

1. Kiểm soát ô nhiễm là coi lợi ích tập thể cao hơn lợi ích cá nhân.

2. Lợi ích cá nhân có thể được thể hiện mạnh mẽ trong cuộc tranh luận về chính sách. Hơn nữa, chúng tôi không nói ở đây chỉ đơn giản là về một số xung đột giữa một số ít người thu lợi nhuận và một lượng lớn công chúng, vì các vấn đề về mối đe dọa đối với việc làm có thể liên quan.

Những cân nhắc này có tác động mạnh mẽ không chỉ đối với chính trị ban đầu của việc thiết lập chương trình nghị sự mà còn đối với cách thức xây dựng và thực hiện chính sách, vì việc giảm thiểu xung đột có xu hướng liên quan đến việc tìm kiếm các cách điều chỉnh các biện pháp kiểm soát phù hợp với các tình huống riêng lẻ. Do đó, trong chính sách kiểm soát ô nhiễm ở Anh, người ta chú ý nhiều đến việc tìm kiếm 'phương tiện thực tế tốt nhất' để giải quyết các vấn đề đồng thời giảm thiểu tác động của chúng đối với việc làm (Ashby và Anderson, 1981; Hill, 1983). Khái quát hóa về vấn đề này, Hanf đã viết về chính sách kiểm soát ô nhiễm liên quan đến 'đồng sản xuất', trong đó việc thực hiện chính sách được đàm phán giữa các quan chức và người gây ô nhiễm (Hanf, 1993). Đây là một chủ đề mà chúng ta sẽ trở lại trong Chương 12 (xem trang 254-6).

Nhìn chung, chúng ta có thể nói rằng mặc dù việc kiểm soát ô nhiễm là một ví dụ điển hình về chính sách điều tiết, nhưng nó kéo theo một số vấn đề phức tạp ảnh hưởng đến cách các vấn đề được đưa vào chương trình nghị sự, phức tạp ở mức độ kiểm soát ô nhiễm ngày nay không chỉ đơn giản là vấn đề của quốc gia. . Bất kỳ một quốc gia nào cũng rất quan tâm đến cách các quốc gia khác giải quyết vấn đề, không chỉ vì các yếu tố ngoại tác mà còn vì các biện pháp kiểm soát có tác động đến khả năng cạnh tranh của nền kinh tế.

Tổ chức lại chính quyền địa phương

Trong cuộc thảo luận này về các loại chính sách khác nhau, điều quan trọng là không được bỏ qua những thay đổi chính sách định hình các hệ thống thể chế. Những thay đổi như vậy có thể rất lớn - ví dụ như việc thành lập các hình thức chính quyền được ủy quyền - hoặc chúng có thể khá nhẹ, chẳng hạn như việc sắp xếp lại một số thỏa thuận thực hiện chính sách khá cụ thể (như ủy quyền các yếu tố quản lý trường học từ chính quyền địa phương cho từng trường , như đã thảo luận trong phần về chính sách giáo dục). Tái tổ chức chính quyền địa phương đã được chọn để minh họa cho điểm này mặc dù tác động của nó có thể khác nhau rất nhiều.

Khi giải quyết ví dụ này, có nguy cơ vướng vào những mối quan hệ phức tạp không phù hợp ở đây. Để tránh điều đó, cuộc thảo luận này sẽ ngắn hơn so với các ví dụ về lĩnh vực chính sách khác.

Trong 40 năm qua, Vương quốc Anh đã chứng kiến sự thay đổi liên tiếp khá điên cuồng đối với các thể chế của chính quyền địa phương. Ở một số xã hội, những hạn chế đối với cải cách tổ chức lớn hơn nhiều, đặc biệt là ở những nơi quy định về chính quyền địa phương được đưa vào hiến pháp. Trong trường hợp của Vương quốc Anh, đã có một xu hướng mạnh mẽ coi cải cách tổ chức là chìa khóa để đảm bảo việc thực hiện chính sách hiệu quả hơn, mang lại nhiều lợi ích hơn cho công chúng nhưng với chi phí thấp hơn. Hộp 7.11 cung cấp danh sách các loại thay đổi đã được chính quyền trung ương áp đặt đối với hệ thống chính quyền địa phương của Anh kể từ năm 1970 (đã có những thay đổi liên quan ở phần còn lại của Vương quốc Anh, nhưng không nhất thiết phải đồng thời).

Những thay đổi chính đối với chính quyền địa phương của Anh (với ngày của luật quan trọng trong ngoặc - không nhất thiết phải đưa vào hoạt động trong năm đó)

Box 7.11

■ Thay đổi các khu vực lãnh thổ (1972, 1985, 1992, 1998)

■ Thay đổi các chức năng được thực hiện (1972, 1988)

■ Thay đổi cách thức tổ chức đại diện chính trị (2000)

■ Thay đổi quản lý nội bộ (1970, 1989)

■ Thay đổi cách tăng thuế (1988, 1992)

■ Thay đổi các công thức chi phối trợ cấp trung ương (1980, 1982, 1984, 1992)

■ Thay đổi cách thức giám sát hoặc kiểm tra các hoạt động (1970, 1999).

Những thay đổi kiểu này, đặc biệt là khi kết hợp với nhau, có thể tạo ra - và, trong trường hợp của Vương quốc Anh, chắc chắn đã tạo ra - sự khác biệt lớn đối với (a) cách các dịch vụ địa phương được kiểm soát và (b) ai được hưởng lợi từ các dịch vụ địa phương. Do đó, các quy trình chính sách dẫn đến sự thay đổi thường gây tranh cãi về mối quan tâm về cách thức hoạt động của nền dân chủ địa phương và về mức độ mà chúng nâng cao hiệu quả, cũng như về các hệ quả phân phối của chúng. Mặt khác, những lập luận về sắp xếp tổ chức thường không rõ ràng và chỉ được công nhận là quan trọng bởi hoặc đối với những người tham gia chính trị và hành chính chủ chốt. Chính trị của sự thay đổi tổ chức thiếu sự hấp dẫn phổ biến của các cuộc tranh luận chính trị trong đó có thể xác định rõ ràng người được và người thua.

Do đó, gợi ý ở đây là có một loại quy trình chính sách quan trọng, liên quan đến chính sách cấu thành, có thể có xu hướng được xử lý khá khác biệt trong quy trình chính sách so với chính sách có tác động công trực tiếp hơn (mặc dù thực tế là cuối cùng có tác động đến 'ai được gì'). Loại chính sách này được gọi là siêu chính sách (Dror, 1986, trang 102; xem thêm Hupe, 1990).

Xem xét lại các vấn đề giai đoạn

Hai phần tiếp theo sẽ xem xét lại hai vấn đề đã đặt ra ở đầu chương này, về các giai đoạn trong quy trình chính sách và về các loại chính sách, liên hệ chúng với sáu lĩnh vực chính sách đã được thảo luận ở trên.

Về phương pháp tiếp cận các giai đoạn đối với phân tích chính sách, có một số điểm tương phản đáng kể cần được thực hiện. Hai thái cực có lẽ là chính sách kinh tế và chính sách duy trì thu nhập. Trong trường hợp của chính sách kinh tế, trong việc sử dụng các công cụ ảnh hưởng chính trong thế giới hiện đại - tỷ giá hối đoái và lãi suất - thực sự không có quá trình theo giai đoạn nào cả. Các hành động cụ thể hoặc các quyết định cụ thể thường được đưa ra và thực hiện đồng thời. Tất nhiên, mặc dù chúng ta không nên giả định rằng chúng sẽ có tác dụng mong muốn, nhưng bản thân quá trình chính sách thực sự không còn gì nữa . Tất nhiên sẽ có một số loại quy trình thiết lập chương trình nghị sự. Vì điều này có thể sẽ liên quan đến một cuộc tranh luận công khai, các nhà lãnh đạo chính trị có thể miễn cưỡng có một cuộc tranh luận, vì một cuộc tranh luận về các biện pháp kinh tế sắp xảy ra sẽ tạo ra các hành động dự đoán của những người có khả năng bị ảnh hưởng.

Đối với thiết bị giao việc thiết lập lãi suất cho một ủy ban tự trị một phần, có thể lập luận rằng một cơ quan như vậy chỉ đơn thuần là một cơ quan thực thi làm việc trong các thông số nghiêm ngặt được xác định bởi 'chính sách'. Nhưng đó thực sự là chơi chữ, qua đó minh họa bản chất có vấn đề của sự khác biệt giữa xây dựng/thực hiện chính sách. Các quyết định được đề cập có thể đã được lập trình sẵn khá chặt chẽ, nhưng tác động của chúng có thể đến mức dường như không phù hợp nếu mô tả chúng chỉ là việc thực hiện đơn thuần.

Mặt khác, trong trường hợp chính sách duy trì thu nhập, có khả năng không chỉ là một quá trình thiết lập chương trình nghị sự kéo dài mà gần như chắc chắn là một quá trình công khai. Trong các giai đoạn sau, việc thiết lập chương trình nghị sự nói chung sẽ ở dạng trình bày các đề xuất trước cơ quan lập pháp, cơ quan này sau đó sẽ tranh luận và có thể sửa đổi chúng. Sau khi hoàn thành giai đoạn đó (hoặc sắp hoàn thành, vì các phần này của quy trình sẽ trùng lặp), công việc sẽ được thực hiện để chuyển luật thành một cấu trúc quy tắc cho phép xác định các quyền của từng cá nhân. Một khi điều đó được thực hiện, pháp luật sẽ được đưa vào thực hiện dưới hình thức hướng dẫn rất rõ ràng sẽ được đưa ra cho những người thực hiện. Trong chừng mực luật pháp trao cho các cá nhân các quyền, mối quan tâm trong quá trình thực hiện sẽ là về kiểm soát quản lý và về cách thức mà mọi người có thể đảm bảo họ có được những quyền đó. Tất nhiên, các quyết định có thể được quy định trong các quy tắc, nhưng những điều này sẽ có xu hướng được cấu trúc chặt chẽ bởi luật pháp. Phản hồi sẽ xảy ra, nhưng chủ yếu là trong sự tương tác giữa pháp luật và xây dựng chi tiết hơn. Ở đây, việc đồng thời thực hiện cả hai sẽ có xu hướng giúp các chính phủ tránh khỏi sự bối rối khi phải đưa ra luật sửa đổi ngay sau luật ban đầu. Hơn nữa, như trường hợp của Vương quốc Anh, với cái được gọi là việc sử dụng 'pháp luật được ủy quyền', tính linh hoạt cho các sửa đổi dựa trên kinh nghiệm sau này sẽ được đưa vào luật cơ bản. Phản hồi thường có thể được coi là một phần có cấu trúc rõ ràng của quy trình có cấu trúc.

Các ngoại lệ duy nhất đối với các đề xuất này về chính sách duy trì thu nhập sẽ là một số dạng lợi ích được thử nghiệm theo phương tiện (với các đặc điểm không giống với 'luật kém' của các thời đại trước đó), trong đó mức độ lựa chọn chính sách cao đã được ủy quyền xuống dưới (Eardley et al. , 1996). Mặt khác, trong trường hợp của chính sách giáo dục và chính sách kiểm soát ô nhiễm, sự phân quyền lựa chọn chính sách có thể sẽ rõ ràng hơn nhiều. Hơn nữa, trong hai lĩnh vực này, những khái niệm quan trọng đối với các đặc điểm của chính sách có thể sẽ được giải quyết ở các giai đoạn sau. Chương trình giảng dạy quốc gia của Vương quốc Anh dành cho các trường học đưa ra một minh họa tốt. Ngoài đặc điểm kỹ thuật của các môn học sẽ được nghiên cứu, hầu hết các chi tiết về những gì nên đưa vào một chương trình giảng dạy cụ thể đã được giao cho các quan chức trong hệ thống giáo dục, và thậm chí sau đó các tài liệu kết quả để lại nhiều lĩnh vực lựa chọn cho giáo viên. Người ta đã tham khảo khái niệm 'văn bản' của Bowe at al. (1992), trong trường hợp này đã được đàm phán và tranh luận lên xuống. Đôi khi, các chính trị gia hoặc phương tiện truyền thông đưa ra một số vấn đề để tranh luận cấp quốc gia - chẳng hạn như mức độ mà lịch sử được giảng dạy nên là lịch sử quốc gia - nhưng nhìn chung, chi tiết đã được giải quyết 'hạ thấp' hệ thống.

Tương đương với điều này trong chính sách kiểm soát ô nhiễm là một loạt các vấn đề được thảo luận ở trên về các lựa chọn khác nhau để sử dụng hệ thống lập kế hoạch, về đồng sản xuất và các học thuyết như 'phương tiện thực tế tốt nhất'. Những điều này cũng cần được coi là vấn đề không chỉ đối với bất kỳ cấp độ cụ thể nào trong một hệ thống theo giai đoạn mà còn là chủ đề tương tác giữa các hệ thống. Một cách tiếp cận tốt để khám phá những tương tác này liên quan đến việc xem xét một cấp độ như tham gia vào việc 'ủy thác' những cấp độ khác (May, 1993; và xem phần thảo luận trong Chương 11, trang 225-6). Một đặc điểm thú vị của kiểm soát ô nhiễm là mức độ kỳ vọng thắt chặt kiểm soát theo thời gian, sử dụng các mục tiêu cần đạt được dần dần. Những mục tiêu như vậy thậm chí còn xuất hiện trong các hiệp định quốc tế . Do đó, có một sự tương phản thú vị giữa chính trị vĩ mô của việc thiết lập mục tiêu (thường liên quan đến các cơ quan siêu quốc gia) và chính trị vi mô rất cụ thể (và cục bộ hơn) của việc xác định các cơ chế thực hiện . Nếu mô hình các giai đoạn được sử dụng trong lĩnh vực chính sách này thì tốt nhất đó sẽ là mô hình trong đó phản hồi là đặc biệt quan trọng.

Trường hợp tổ chức lại chính quyền địa phương ít phù hợp hơn với cuộc thảo luận này . Phần lớn phụ thuộc vào bản chất của việc tổ chức lại. Cũng rất phù hợp là bối cảnh cấu trúc mà nó xảy ra, sự khác biệt ở đây là giữa hệ thống của Vương quốc Anh, trong đó những thay đổi gia tăng là thường xuyên , và các hệ thống trong đó các ràng buộc pháp lý khiến thay đổi trở thành vấn đề đối với luật cơ bản, thậm chí là thay đổi hiến pháp. Ở Vương quốc Anh, trong khi luật pháp đóng vai trò quan trọng, chính quyền địa phương có khả năng đóng góp vào việc sửa đổi các 'dự luật' khi chúng được đưa ra trước Nghị viện. Hơn nữa, việc thực hiện một số luật đã được thực hiện, nói một cách chính thức, tùy thuộc vào trưng cầu dân ý địa phương và các hình thức tham vấn cộng đồng khác.

Bây giờ chuyển sang việc gây chiến, ở đây rõ ràng có một quá trình kéo dài có thể lần theo thời gian. Nhưng liệu có ý nghĩa gì không khi mô tả, chẳng hạn, Chiến tranh Việt Nam liên quan đến việc thiết lập chương trình nghị sự, xây dựng và sau đó thực hiện, chứ đừng nói đến việc tuân theo bất kỳ phiên bản phức tạp hơn nào của mô hình giai đoạn? Những gì được mô tả ở trên liên quan đến tất cả các ví dụ được đưa ra thực sự là các quá trình thiết lập chương trình nghị sự, trong đó sự tham gia của công chúng không được hoan nghênh và giới tinh hoa chính trị tìm cách (không nhất thiết phải thành công) để giữ quyền kiểm soát mạnh mẽ đối với các sự kiện. Một đặc điểm thú vị (tôi dám nói là nham hiểm?) về mối quan hệ giữa thiết lập chương trình nghị sự và xây dựng chính sách là thực tế là các quốc gia không tuyên chiến cho đến khi họ chuẩn bị sẵn sàng cho nó. Tác giả nhớ lại các tàu tiếp tế quân sự của Mỹ ồ ạt ngoài khơi bờ biển Vương quốc Anh từ lâu trước khi chiến tranh được tuyên bố ở Iraq. Ở mức độ nào chuẩn bị cho chiến tranh làm cho chiến tranh không thể tránh khỏi? Bằng chứng về cuộc khủng hoảng tên lửa Cuba cho thấy có thể có một câu trả lời phủ định cho câu hỏi đó , nhưng đó là một điều được tiến hành rất chặt chẽ.

Do đó, tham chiến có lẽ là một ví dụ rất mạnh mẽ về việc thực thi như hoạch định chính sách. Rất nhiều chi tiết được giải quyết dần dần trong hành động. Điều làm cho việc triển khai này rất khác so với hầu hết các ví dụ triển khai được thảo luận trong các văn bản về chủ đề này là sự tham gia rất cao của 'cấp trên' của hệ thống chính trị và hành chính vào quá trình này. Một khi chiến tranh đang diễn ra, các quá trình thay đổi chính sách, bị ảnh hưởng bởi tình báo địa phương và hành động địa phương, có thể sẽ tiếp tục. Có một nghịch lý thú vị về hành động quân sự là, trong khi có sự căng thẳng cao đối với quyền lực và kỷ luật từ trên xuống, phần lớn trong số này thực sự được thiết kế để lập trình trước các hành động tùy ý trong các tình huống mà những người ở phía trước phải phản ứng với những tình huống không thể đoán trước. tình huống. Khía cạnh này của các giới hạn kiểm soát quá trình chính sách được khám phá trong các phần của Chương 10 và 12.

Rõ ràng có những vấn đề chính sách khác mà một 'cuộc khủng hoảng' (trong thực tế hoặc theo định nghĩa của chính phủ) đòi hỏi phải có hành động điều hành nhanh chóng sẽ tạo ra một quy trình chính sách trong đó việc tách biệt các giai đoạn là một vấn đề nan giải. Nghiên cứu của Taylor (2003) về phản ứng đối với sự bùng phát bệnh lở mồm long móng ở động vật ở Anh năm 2001 là một ví dụ điển hình về điều này. Điều liên quan là hành động mà Thủ tướng và các chính trị gia khác khởi xướng một cách nhanh chóng để bổ sung hoặc thay thế khung chính sách hiện có. Trong trường hợp này, một dịch bệnh lở mồm long móng đã xuất hiện ở động vật, mà rõ ràng đã có một chính sách nhất quán trong sách luật, nhưng vấn đề là dịch bệnh đã không biểu hiện trong gần 40 năm và trong thời gian đó tổ chức của cả hai nông nghiệp và hệ thống điều tiết đã thay đổi đáng kể. Do đó, chính sách phải được thực hiện 'trên móng', như Taylor chơi chữ trong bài viết của mình, trong bối cảnh mà các chính trị gia rất tích cực cần có kết quả nhanh chóng khi cuộc tổng tuyển cử đang chờ diễn ra (xem Hộp 7.12).

Trong phần giới thiệu của chương này đã gợi ý rằng có một trường hợp thực tế để sử dụng một dạng đơn giản của mô hình các giai đoạn như một cách tiếp cận để thảo luận về quy trình chính sách, nếu chỉ để phân chia các chủ đề phức tạp. Nhưng những lập luận chống lại việc để mô hình giai đoạn thống trị phân tích là rất mạnh mẽ. Cuộc thảo luận này củng cố lập luận đó. Do đó, người ta cho rằng việc kiểm tra các ví dụ chính sách thực tế sẽ đưa ra các trường hợp trong đó phân tích có thể rất dễ dàng tuân theo mô hình các giai đoạn đơn giản, các trường hợp nhận ra rằng phiên bản sửa đổi của nó rất nhạy cảm với sự phức tạp của phản hồi có thể được áp dụng và các trường hợp khi việc sử dụng nó có rất ít ý nghĩa.

Tuy nhiên, ngay cả khi các giai đoạn ít có bằng chứng nhất, thì một đặc điểm tinh thần khá cơ bản của quy trình chính sách là các quyết định phải được

Tường thuật của Ian Taylor (2003) về việc xử lý đợt bùng phát dịch lở mồm long móng năm 2001 ở Anh

Box 7.12

Đợt bùng phát bệnh lở mồm long móng nghiêm trọng gần đây nhất xảy ra vào năm 1967-1967. Sau đó, một loạt các khuyến nghị đã được thông qua để liên quan - ở Vương quốc Anh cũng như ở EU - chẩn đoán nhanh, giết mổ và xử lý tất cả các động vật có thể đã tiếp xúc với dịch bệnh. Vấn đề trong năm 2001 là các thỏa thuận tiếp thị và văn hóa nông nghiệp đã thay đổi đáng kể, với sự di chuyển nhiều hơn của động vật trên khắp đất nước, do đó tỷ lệ lây lan dịch bệnh có thể tăng lên nhiều. Sau một thời gian dài gần như không có bệnh như vậy, rất ít chuyên gia có bất kỳ sự quen thuộc nào với căn bệnh này. Hơn nữa, đã có những thay đổi đáng kể đối với dịch vụ thú y dưới sự quản lý của chính phủ, do đó rất khó để đưa các dịch vụ này vào hoạt động một cách nhanh chóng. Bằng chứng cho thấy căn bệnh này có khả năng xảy ra ở một số vùng khác nhau của đất nước và một số lượng rất lớn động vật có thể đã tiếp xúc với nó (tổng cộng, khi bức tranh trở nên rõ ràng, khoảng 2000 trường hợp đã được xác nhận và 4 triệu động vật cần được điều trị bị giết thịt) gây khó khăn cho việc thực hiện chính sách tiêu chuẩn. Một số người cho rằng chính phủ hành động quá chậm chạp, trong khi những người khác lại đưa ra những quyết định hà khắc một cách không cần thiết về việc giết mổ cũng như về việc di chuyển của cả người và động vật. 'Từ góc độ hoạch định và thực thi chính sách, khái niệm “chính sách trên móng ngựa” là phù hợp vì đó là cách mà chính sách được tiến hành trong thời kỳ khủng hoảng' (Sđd., tr. 544). Điều này được minh họa bởi:

Đề xuất tiêm phòng và quyết định tiêu hủy căn cứ vào việc tiêu hủy những người tiếp xúc liền kề chứ không phải cơ sở liền kề, các quyết định thu hồi Phoenix [một con bê cưng được đăng trên các câu chuyện trên báo] ..., chôn thay vì đốt xác, tận dụng các bác sĩ thú y đã nghỉ hưu sau khi ban đầu từ chối đề xuất, sử dụng quân đội sau đó thay vì ngay lập tức và chuyển việc ra quyết định lớn cho ... [văn phòng Thủ tướng]. (Sđd.)

được thực hiện tại bất kỳ thời điểm nào sẽ bị ảnh hưởng bởi những người đi trước họ. Có hai câu nói có thể được áp dụng trong cuộc thảo luận này: đó là 'những trận chiến chết chóc, giống như những vị tướng chết chóc, nắm chặt tâm trí quân đội' (Tuchman, 1962, Chương 2), và rằng 'những người đàn ông thực tế ... nô lệ của một số nhà kinh tế không còn tồn tại' (Keynes, 1947, Chương 24). Tuy nhiên, nghiêm trọng hơn, như lý thuyết thể chế nhấn mạnh (xem Chương 5), các quyết định sớm hơn sẽ cấu trúc nên các quyết định tiếp theo.

Các loại chính sách

Một số nhà phân tích chính sách đã tìm cách phát triển các loại hình chính sách. Cách tiếp cận có ảnh hưởng nhất đến điều này là kiểu chữ được phát triển bởi Lowi, người

lập luận rằng 'chính sách có thể quyết định chính trị' (1972, trang 298) và tiếp tục chỉ ra bốn loại chính sách:

chính sách phân phối: phân phối các nguồn lực mới;

chính sách tái phân phối: thay đổi sự phân phối các nguồn lực hiện có;

chính sách điều tiết: điều tiết hoạt động;

chính sách cấu thành: thành lập hoặc tổ chức lại các thể chế.

Trong số các ví dụ được thảo luận ở đây, cả việc tiến hành chiến tranh lẫn kiểm soát nền kinh tế đều không có chỗ đứng trong loại hình đó. Giáo dục cũng rất phù hợp với nó. Cung cấp giáo dục mang lại lợi thế xã hội, và các chính sách giáo dục có thể (nhưng cũng thường không) được thiết kế để phân phối lại lợi thế bằng cách tăng cường dịch chuyển xã hội. Chính sách giáo dục cũng liên quan đến rất nhiều quy định của cả các chủ thể công cộng và tư nhân. Ở một khía cạnh nào đó, quy định là một trong những chức năng của giáo dục. Trẻ em phải được gửi đến trường nơi chúng phải được dạy một cách hiệu quả bởi những người có trình độ (thông thường). Nhưng đặc điểm rõ ràng nhất của nó là dịch vụ do nhà nước cung cấp hoặc hỗ trợ.

Duy trì thu nhập dường như thoạt đầu là một ví dụ về chính sách tái phân phối nhưng cũng có thể liên quan đến chính sách điều tiết. Tuy nhiên, điều quan trọng nhất về nó là phần lớn trong số đó không mang tính chất tái phân phối, bởi vì bảo hiểm xã hội được tạo tiền đề - ở các mức độ khác nhau - dựa trên ý tưởng tiết kiệm bắt buộc. Chính sách kiểm soát ô nhiễm rõ ràng là mang tính quy định nhưng có nhiều tác động phân phối lại. Điều này cũng đúng với ví dụ về chính sách cấu thành.

Có một vấn đề hợp lý với khái niệm 'chính sách phân phối' của Lowi. Khái niệm về các chính sách mang tính phân phối mà không có bất kỳ tác động tái phân phối nào là có vấn đề vì chi tiêu phải được tài trợ và bất kỳ lợi thế nào được trao cho một người đều ngầm gây bất lợi cho người khác. Ripley và Franklin (1982), những người sử dụng kiểu chữ Lowi, dường như đặt phiên bản của họ về sự phân chia theo cách phân phối/tái phân phối dựa trên mức độ mà những người thua cuộc có thể dễ dàng nhận ra chính họ. Đáng chú ý là, Ripley và Franklin phần nào thừa nhận tính phi logic của điều này bằng cách chỉ ra rằng họ giới hạn khái niệm tái phân phối của mình đối với việc chuyển các nguồn lực từ các nhóm có lợi sang các nhóm có lợi thế bất lợi, trong khi thừa nhận rằng điều ngược lại cũng áp dụng. Họ biện minh cho điều này về nhận thức hệ tư tưởng ở Hoa Kỳ (có lẽ tốt hơn nên gọi là 'hệ tư tưởng thống trị').

Tất nhiên, điều mà Lowi quan tâm trong công thức ban đầu của ông về loại hình (tức là, trước khi ông bổ sung chính sách cấu thành) là xác định mức độ mà các sáng kiến chính sách gặp phải sự kháng cự. Nhưng nếu đúng như vậy, thì tất cả các chính sách được thảo luận ở đây đều tạo ra người thắng và kẻ thua, mặc dù cơ chế mà theo đó lãi và lỗ có thể xảy ra rất tinh tế. Rõ ràng, một điểm quan trọng về tính chính trị của chính sách phụ thuộc rất nhiều vào việc liệu những người này (và đặc biệt là những người thua cuộc) có thể xác định được bản thân và được tổ chức để làm điều gì đó về vấn đề đó hay không. Chẳng hạn, Wilson (1973) đã phân biệt giữa chi phí và lợi ích 'tập trung' và 'phân tán', và Hogwood (1987) gợi ý rằng các chính sách khác nhau tùy theo mức độ phân biệt lợi ích của chúng. Tuy nhiên, về vấn đề này, không rõ ràng là một loại hình chính sách sẽ giúp ích nhiều.

Khi đó, có lẽ chúng ta chỉ còn lại quan niệm rằng, trong khi chúng ta không nhất thiết phải phát triển một loại hình học dựa trên những khác biệt này, thì những khác biệt chính sách quan trọng đối với cách thức hoạt động của quy trình chính sách.

Trước khi chúng ta rời khỏi điểm này hoàn toàn, chúng ta nên đề cập đến một nhà lý thuyết đã đề cập đến vấn đề này, mặc dù theo một cách đơn giản hơn nhiều. Matland (xem Hình 7.1) đề xuất hai đặc điểm nổi bật của các chính sách: mức độ mơ hồ của chính sách và mức độ gây xung đột. Khi làm điều này, anh ấy đang cố gắng đưa ra lý thuyết về việc thực hiện, nhưng đồng thời, sự khác biệt này có thể là một đặc điểm cơ bản của toàn bộ lĩnh vực chính sách cũng như một đặc điểm cụ thể của bất kỳ chính sách nào được ban hành.

Hình 7.1 Phân tích của Matland về tác động của mâu thuẫn và sự không rõ ràng khi thực hiện

xung đột thấp

Xung đột cao

Sự mơ hồ thấp

1

3

mơ hồ cao

2

4

Nguồn: Phỏng theo Matland, 1995, tr. 160, Bảng 4.1. Được phép của Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Trong khi toàn bộ các lĩnh vực chính sách được thảo luận trong chương này không thể được sắp xếp gọn gàng vào các hộp của Matland, thì sự mơ hồ cao độ của cả chính sách giáo dục và kiểm soát ô nhiễm trong thực tế là điều hiển nhiên. Mức độ mà các chính sách gây ra xung đột phụ thuộc vào mức độ mà chúng liên quan đến việc tạo ra những kẻ thua cuộc rất rõ ràng và rõ ràng (như chính sách tạo cơ hội bình đẳng trong giáo dục hoặc các biện pháp chống ô nhiễm đe dọa khả năng kinh tế của các doanh nghiệp). Tổ chức lại chính quyền địa phương có xu hướng rơi vào loại có tính mơ hồ cao nhưng xung đột thấp, mặc dù chúng tôi đã ghi nhận các tình huống mà điều này sẽ không xảy ra. Các biện pháp can thiệp kinh tế (mặc dù tác động kinh tế thực tế của chúng sẽ bị tranh cãi) đều tương đối rõ ràng và tương đối ít có khả năng gây ra xung đột. Chiến tranh dường như khá rõ ràng trong trường hợp ít mơ hồ, xung đột cao, nhưng vì hai khó khăn cốt yếu: nhiều hoạt động cảnh sát quốc tế hiện nay rất mơ hồ vì chúng có thể đưa các quốc gia vào con đường dẫn đến chiến tranh (trường hợp Việt Nam đã đã được trích dẫn) , và rằng trong các quốc gia có một xu hướng mạnh mẽ về việc thu hẹp hàng ngũ, với hậu quả là xung đột quốc tế có thể xảy ra với mức xung đột tối thiểu trong quốc gia.

Có khá nhiều mệnh đề điều kiện trong đoạn cuối đó. Vị trí bạn đặt các hoạt động chính sách trên hai trục có thể phụ thuộc vào một số câu hỏi rất phức tạp. Nói chung, trong khi Matland, giống như Lowi trước anh ấy, giúp chúng ta hiểu rõ hơn về các vấn đề về sự khác biệt giữa các quy trình chính sách, thì anh ấy không tiến triển nhiều về chủ đề này. Hơn nữa, sự khác biệt của Matland có lẽ trở nên khả thi hơn khi người ta chú ý đến các chính sách cụ thể hơn nhiều.

Lựa chọn nhạc cụ

Liên quan chặt chẽ với những nỗ lực của Lowi nhằm phát triển một loại hình chính sách là một tài liệu nghiên cứu xem xét các 'công cụ chính sách' thay thế. Thuật ngữ này được sử dụng:

Để bao gồm vô số kỹ thuật theo ý của các chính phủ để thực hiện các mục tiêu chính sách công của họ. Đôi khi được gọi là ' công cụ điều hành', những kỹ thuật này có độ phức tạp và lâu đời... (Howlett, 1991, trang 2)

Các vấn đề về lựa chọn công cụ đã được xem là bị ảnh hưởng bởi những lo ngại về chi phí và lợi ích. Do đó, Howlett gợi ý, 'Lựa chọn công cụ, từ góc độ này, là hoạch định chính sách công' (ibid.).

Tuy nhiên, những nỗ lực để xác định các công cụ chính liên quan đến tầm nhìn chuyên nghiệp của một danh sách thường khá rộng. Như một phần phụ lục cho bài báo năm 1991 của mình, Howlett cung cấp một danh sách từ công việc khác, trong đó có 63 mục. Tuy nhiên, trong cuốn sách giáo khoa do ông viết cùng với Ramesh vào năm 2003, ông khen ngợi một cách tiếp cận để mô tả các công cụ chính sách dựa trên danh sách 'các công cụ của chính phủ' của Hood. Hood (1986) phân loại chúng theo

■ 'nodality' - nghĩa là việc sử dụng thông tin;

■ 'thẩm quyền' - nghĩa là quyền lực hợp pháp được sử dụng;

■ 'kho tàng' - đó là việc sử dụng tiền;

■ 'tổ chức' - việc sử dụng các sắp xếp tổ chức chính thức.

Thật không may là việc Hood ưa thích các từ viết tắt đã khiến anh ta sử dụng thuật ngữ khá kỳ quặc này (được cộng lại với nhau chúng tạo thành NATO), nhưng cách tiếp cận của anh ta rất hữu ích. Howlett và Ramesh (2003) tiếp tục từ điểm xuất phát này đến một cuộc thảo luận có giá trị về điểm mạnh và điểm yếu của các công cụ chính sách khác nhau. Các vấn đề chính từ phân tích của họ được tóm tắt trong Hộp 7.13.

Việc hoạch định chính sách liên quan đến các lựa chọn về việc sử dụng công cụ. Linder và Peters (1991) coi các công cụ chính sách về nguyên tắc là có thể thay thế nhưng lập luận rằng trong thực tế, sự lựa chọn phụ thuộc vào:

■ cường độ tài nguyên

■ mức độ cần nhắm mục tiêu chính xác của các chính sách

■ mức độ rủi ro chính trị

■ ràng buộc đối với hoạt động của nhà nước.

Mặt khác, Doern coi việc lựa chọn công cụ về cơ bản là ý thức hệ, nhưng với việc các chính phủ chọn công cụ ít cưỡng chế nhất. Trong công việc của mình với Phidd (Doern và Phidd, 1983, tr. 134), ông miêu tả các công cụ theo một trình tự liên tục giống như được cung cấp trong Hộp 7.13, từ 'khuyến khích' đến 'chi tiêu' và 'quy định' đến 'sở hữu công cộng'.

Phân tích của Howlett và Ramesh (2003) về các công cụ chính sách

Box 7.13

Người ta lập luận rằng các công cụ có thể được coi là nằm trong một phạm vi liên quan đến mức độ tham gia của nhà nước tăng lên từ thấp (ở cuối các công cụ tự nguyện) đến cao (ở cuối các công cụ bắt buộc). Các quyết định về việc sử dụng dụng cụ sẽ bị ảnh hưởng bởi khả năng kháng cự. Do đó, sẽ có xu hướng ưu tiên sử dụng các phương án ít có sự tham gia của nhà nước. Tuy nhiên, các lựa chọn sẽ bị ảnh hưởng bởi các nguồn lực (như được chỉ định trong danh sách các công cụ của Hood) có sẵn cho các chính phủ.

Howlett và Ramesh chỉ định các công cụ sau (2003, trang 195):

Cụ tự nguyện

Gia đình và Cộng đồng

Tổ chức tự nguyện Thị trường tư nhân

nhạc cụ hỗn hợp

Thông Tin và Khuyến Khích

trợ cấp

Đấu giá quyền tài sản

Thuế và phí người dùng

Dụng cụ bắt buộc

Quy định

Doanh nghiệp nhà nước

Cung cấp trực tiếp

Trước đó trong cuốn sách của mình, họ đã đưa ra một công thức phức tạp hơn về loại hình này (trang 92).

Điều mà các tài liệu về công cụ đã chỉ ra rất rõ ràng là các yếu tố ảnh hưởng đến việc lựa chọn công cụ rất phức tạp. Loại chính sách phát huy tác dụng ở đây và các vấn đề về phản kháng chính sách (đúng hơn như trong phân tích của Matland nêu ở trang 139), nhưng chúng ta cũng có thể thấy hệ tư tưởng ảnh hưởng đến sự lựa chọn. Trong các ví dụ được thảo luận trong chương này, chúng ta đã thấy những trường hợp mà các loại chính sách rõ ràng là quan trọng (ví dụ như trong giáo dục hoặc kiểm soát ô nhiễm) nhưng cũng có những trường hợp mà ảnh hưởng ý thức hệ đối với việc lựa chọn công cụ dường như rất quan trọng (ví dụ như trong an sinh xã hội). Trong từng trường hợp cụ thể, phần lớn phụ thuộc vào những gì có sẵn, những gì đã được thực hiện trước đây hoặc những gì đã được sử dụng trong một lĩnh vực chính sách có liên quan chặt chẽ. Howlett lập luận rằng việc 'phát triển một lý thuyết chung về các loại công cụ chính sách' là không khả thi (1991, trang 1). Thay vào đó, ông gợi ý rằng các vấn đề về lựa chọn công cụ cần được liên kết với các vấn đề về phong cách chính sách quốc gia:

có một số lĩnh vực vẫn còn nhiều việc phải làm. Đầu tiên, mối quan hệ giữa phong cách chính sách và công cụ chính sách cần được xây dựng chính xác hơn. Điều này không chỉ liên quan đến công việc bổ sung khái niệm hóa và làm rõ các lý thuyết về lựa chọn công cụ chính sách, mà còn làm rõ khái niệm về phong cách chính sách quốc gia. Thứ hai, cần phải thực hiện nhiều công việc so sánh hơn nữa để bổ sung vào số lượng các trường hợp lựa chọn công cụ có sẵn, do đó góp phần phát triển các nghiên cứu về phong cách dân tộc, cho dù những nghiên cứu này thực sự mang tính quốc gia hay ngành về bản chất. (Sđd, tr. 16)

Những câu hỏi về lựa chọn công cụ này kết nối với một chủ đề khác trong cuộc thảo luận về quy trình chính sách, chủ đề được sử dụng rộng rãi trong mối liên hệ với các phân tích về các phương pháp tiếp cận hiện đại đối với quản lý công và quản trị. Nhiều tác giả đã phát triển các loại hình để phân tích các quy trình chính sách, được kích thích bởi các vấn đề trong chương trình nghị sự về việc sử dụng các cơ chế thị trường. Chính phủ đã được xem là có sự lựa chọn giữa việc để các vấn đề cho thị trường hoặc áp đặt các hệ thống phân cấp. Sau đó, với sự phát triển của lý thuyết mạng (xem trang 67-72), người ta đã gợi ý rằng các mạng đưa ra giải pháp thay thế thứ ba. Do đó Thompson et al. (1991) nói về thứ bậc, thị trường và mạng lưới như ba mô hình chung của sự phối hợp xã hội, trong khi Ouchi (1980) phân biệt giữa bộ máy quan liêu, thị trường và thị tộc. Bradach và Eccles (1991) và Colebatch và Larmour (1993) kiểm tra việc tổ chức hành động chính sách về mặt thẩm quyền thứ bậc (bộ máy quan liêu), trao đổi cá nhân (thị trường) và hoạt động nhóm (cộng đồng). Khi làm việc với Peter Hupe, phiên bản của tác giả này là đề xuất những điểm khác biệt sau cho các quy trình chính sách:

■ 'quyền hạn' - nơi các quy tắc được đặt ra trước;

■ 'giao dịch' - khi một số đầu ra được mong đợi, thường được quy định trong hợp đồng;

■ 'thuyết phục' - trong đó phương thức hoạt động thiết yếu liên quan đến sự hợp tác hay cái có thể được gọi là 'đồng sản xuất'. (Hill và Hupe, 2003, trang 180-1)

Sau đó, có những câu hỏi về sự lựa chọn giữa các phương án (cũng như được khám phá trong tài liệu về công cụ chính sách). Những điều này sẽ phụ thuộc vào:

■ cân nhắc về những cách 'tốt nhất' để tổ chức bất kỳ quy trình cung cấp chính sách cụ thể nào;

■ hệ tư tưởng của những người đưa ra các lựa chọn quan trọng (ví dụ: sở thích mạnh mẽ đối với thị trường của nhiều chính trị gia Cánh hữu tự do).

Một khi những lựa chọn này được đưa ra, chúng có tác động đáng kể đến hình dạng của quy trình chính sách, ảnh hưởng đến việc tham gia xây dựng chính sách chi tiết và đặc biệt hơn là ảnh hưởng đến các quy trình thực hiện (mối quan tâm của hai chương tiếp theo).

KẾT LUẬN

Chương này đã cố gắng chuẩn bị cho cuộc thảo luận trong phần còn lại của cuốn sách bằng cách khám phá các vấn đề về sự khác biệt giữa các chính sách. Điều này liên quan đến các câu hỏi về khả năng áp dụng mô hình các giai đoạn vào quy trình chính sách và các loại chính sách. Sử dụng một số lượng hạn chế các lĩnh vực chính sách quan trọng, những hạn chế của mô hình giai đoạn và những điểm yếu của các loại hình chính sách đơn giản đã được chứng minh.

Việc khám phá các lĩnh vực chính sách cũng đã được thiết kế để làm nổi bật sự đa dạng lớn của các quy trình chính sách. Ở những nơi khác nhau trong phần còn lại của cuộc thảo luận cuốn sách sẽ trở lại với các ví dụ chính sách được nêu ở đây. Việc khám phá những vấn đề phức tạp gắn liền với các lĩnh vực chính sách này được đưa ra nhằm nỗ lực giúp người đọc nhạy cảm với một số vấn đề chính sẽ được khám phá trong cuộc thảo luận tiếp theo, trong đó một ứng dụng rất hạn chế của phương pháp tiếp cận theo giai đoạn sẽ được sử dụng để tách biệt một số chủ đề chính trong phân tích quá trình chính sách.

Việc thừa nhận tính đa dạng của chính sách giúp làm sáng tỏ một số biến thể trong các lập luận về lý thuyết quy trình chính sách. Những đề xuất về những thành kiến trong cấu trúc quyền lực tổng thể được minh họa dễ dàng hơn nhiều (thậm chí có thể được thử nghiệm) bởi các vấn đề chính trị lớn về chiến tranh và hòa bình và về kiểm soát nền kinh tế so với một số vấn đề khác. Kiểm soát ô nhiễm là một vấn đề thú vị, vừa mang tính quốc tế vừa mang tính địa phương. Chính trị toàn cầu ngày càng xác định các tham số rộng rãi của nó nhưng các mạng lưới và sự sắp xếp thể chế địa phương cần được xem xét để giải thích điều gì xảy ra ở 'cấp độ đường phố'. Xung đột của các nhóm lợi ích là bằng chứng rõ ràng nhất trong quá trình hoạch định cả chính sách an sinh xã hội và chính sách giáo dục. Bằng chứng từ các lĩnh vực chính sách này được sử dụng rộng rãi để hỗ trợ cả lý thuyết lựa chọn hợp lý và lý thuyết mạng lưới, nhưng những hạn chế về thể chế cũng là bằng chứng (đặc biệt trong lĩnh vực như chính sách lương hưu). Bất kỳ sự xem xét nào về cải cách chính quyền địa phương rõ ràng đều đưa chúng ta vào các vấn đề về vai trò của các thể chế . Trong khi, như đã nhấn mạnh ở cuối Chương 6, sự lựa chọn giữa các lý thuyết nhất định bị ảnh hưởng bởi các thành kiến giá trị của chúng ta, thì nó cũng có thể bị ảnh hưởng bởi lĩnh vực chính sách thực chất mà chúng ta quan tâm.

xây dựng chính sách

TÓM TẮT

Chương này khám phá nhiều vấn đề mà một số tác giả xem xét riêng biệt như thiết lập chương trình nghị sự, xây dựng chính sách và ra quyết định (ví dụ, xem Howlett và Ramesh, 2003). Trong thực tế, có những khó khăn trong việc tách biệt ba điều này. Trường hợp bỏ qua sự phân chia này đã được đưa ra trong phần thảo luận về các giai đoạn chính sách ở Chương 1.

Điểm khởi đầu cho cuộc thảo luận ở đây là một cuộc tranh cãi lâu dài về cách thức đưa ra các quyết định chính sách . Tranh chấp về vấn đề này diễn ra giữa một cách tiếp cận mang tính quy định rõ ràng - lý thuyết ra quyết định hợp lý - và các lựa chọn thay thế thuộc loại thực dụng hơn cho thấy rằng hầu hết việc ra quyết định về bản chất là 'tăng dần' và rằng điều này mang lại cách hiệu quả nhất để đạt được sự điều chỉnh giữa các sở thích. Các lập luận giữa những người ủng hộ mô hình hợp lý và những người theo chủ nghĩa gia tăng sẽ được xem xét, cũng như một số quan điểm thỏa hiệp giữa họ.

Điều này sẽ được theo sau bằng cách xem xét một cách tiếp cận chủ đề này có thể nói là xuất phát từ chủ nghĩa gia tăng nhưng đi xa hơn đáng kể, bằng cách nhấn mạnh mạnh mẽ hơn vào sự vắng mặt tương đối của một quy trình nhất quán hoặc 'hợp lý'. Đây là mô hình của Kingdon về quá trình thiết lập chương trình nghị sự. Mô hình của Kingdon (1995) sẽ được mô tả, và sau đó (do cuốn sách của Kingdon chỉ áp dụng mô hình này cho Hoa Kỳ) việc sử dụng mô hình này sẽ được đánh giá có liên quan đến một vấn đề nằm trong chương trình nghị sự trên toàn thế giới, lương hưu. Lập luận sẽ được nâng cao rằng ở một số quốc gia, bao gồm cả Vương quốc Anh, chính trị có thể có ảnh hưởng lớn hơn đến chương trình nghị sự so với mô hình của Kingdon. Điều này sẽ được khám phá với tham chiếu đến tầm quan trọng của các nhiệm vụ ở Vương quốc Anh.

Chương này kết thúc bằng việc xem xét một số vấn đề về vai trò tương ứng của các chính trị gia và công chức liên quan đến quá trình xây dựng chính sách, phản bác quan điểm cho rằng có thể dễ dàng phân biệt được những vai trò này.

Những cảnh báo về việc sử dụng mô hình các giai đoạn đã được đề cập ở nhiều nơi trong cuốn sách này, đồng thời cũng đã thừa nhận sự cần thiết phải cắt thảo luận về các yếu tố trong quy trình chính sách thành các phần có thể dễ dàng xử lý trong phân tích. Việc thiết lập/xác định chương trình nghị sự là một việc đặc biệt khó thực hiện, vì trong thế giới hiện đại, chúng ta rất hiếm khi thấy một vấn đề hoàn toàn mới xuất hiện trong chương trình nghị sự. Hơn nữa, ở những nơi điều này xảy ra thường có sự tương tác rất mạnh mẽ và phức tạp giữa các giai đoạn ban đầu của quá trình đó và những giai đoạn ngay sau đó khi nó được chuyển thành một dạng cụ thể hơn. Cũng cần lưu ý rằng trong một số trường hợp, chính sách có thể được bắt đầu và thay đổi mà không cần luật chính thức. Trong chương trước, các ví dụ về chính sách đối ngoại và chính sách kinh tế phần lớn đều thuộc loại này.

Đôi khi các quy trình thiết lập chương trình nghị sự và xây dựng chính sách tiếp theo có thể được phân biệt, đôi khi không. Tại thời điểm viết bài này, chính phủ Vương quốc Anh cam kết thực hiện luật thay đổi cách tài trợ cho giáo dục đại học. Yếu tố gây tranh cãi nhất trong việc này là đề xuất cho phép từng trường đại học tăng học phí cho sinh viên. Điều này vấp phải sự phản đối của cả các đảng chính trị lớn khác cũng như từ nhiều người ủng hộ chính phủ. Chắc chắn rằng việc thay đổi các thỏa thuận về học phí chắc chắn nằm trong chương trình nghị sự, và một khía cạnh của điều này (quy định các khoản phí phải trả sau khi nhận được giáo dục, và sau đó chỉ dần dần sử dụng một công thức đã được thử nghiệm phương tiện, sẽ không áp dụng cho những người không đạt được thu nhập đáng kể) rõ ràng là phổ biến. Có thể dự đoán hợp lý vào thời điểm này rằng một số phiên bản thay đổi sẽ được ban hành, nhưng thay vì thỏa thuận về phí biến đổi, rất có thể sẽ có một đợt tăng phí đồng loạt đơn giản. Hơn nữa, bất cứ điều gì xảy ra, có rất nhiều chi tiết nhỏ về việc điều chỉnh có thể xảy ra - chẳng hạn như ngưỡng thu nhập mà tại đó bắt đầu phải trả nợ. Do đó, có thể nói rằng cấu trúc cơ bản của chính sách mới chắc chắn nằm trong chương trình nghị sự, nhưng việc xây dựng các chi tiết vẫn đang diễn ra. Nhưng tất nhiên, vì đây là bình luận về các sự kiện đang diễn ra nên điều này có thể sai. Chính phủ vẫn có thể quyết định đơn giản là từ bỏ luật này khi đối mặt với sự phản đối.

Mô hình hợp lý của việc ra quyết định chính sách

Kể từ khi bắt đầu nỗ lực phát triển một cách tiếp cận học thuật đối với quản trị, người ta đã nỗ lực xây dựng hướng dẫn về cách đảm bảo các quyết định 'tốt nhất'. Cuộc thảo luận này sẽ lấy điểm khởi đầu là một

nhà lý thuyết, Herbert Simon, người thường được miêu tả là người đề xuất chính cho mô hình ra quyết định 'hợp lý' nhưng lại tự coi mình là người theo chủ nghĩa hiện thực sửa đổi lý thuyết trước đó. Có nguy cơ đơn giản hóa quá mức lập trường của những người đóng góp cho cuộc tranh luận về tính hợp lý. Simon hoàn toàn không ủng hộ một mô hình ra quyết định đơn giản, chính trị và không áp lực. Anh ta cũng không phải là không biết về sự phức tạp của lý tưởng về 'tính hợp lý'.

Trong cuốn sách Hành vi quản trị của mình, Simon lập luận rằng một lý thuyết về quản trị phải quan tâm đến 'quy trình ra quyết định cũng như quy trình hành động' (Simon, 1957, trang 1), và để đạt được mục tiêu này, ông cố gắng chỉ rõ chính xác những gì liên quan đến việc ra quyết định. Bắt đầu với định nghĩa quyết định là sự lựa chọn giữa các phương án, Simon phát biểu rằng lựa chọn hợp lý liên quan đến việc lựa chọn các phương án 'có lợi cho việc đạt được các mục tiêu hoặc mục tiêu trong tổ chức', và điều này có tầm quan trọng cơ bản trong việc mang lại ý nghĩa cho hành vi quản trị. Ra quyết định hợp lý liên quan đến việc lựa chọn phương án thay thế sẽ tối đa hóa giá trị của người ra quyết định, việc lựa chọn được thực hiện sau khi phân tích toàn diện tất cả các phương án và hậu quả của chúng.

Cần lưu ý rằng Simon đang sử dụng từ 'duy lý' theo một cách khá khác so với các nhà lý thuyết kinh tế mà công việc của họ đã được thảo luận trong Chương

Đối với anh ấy, lý trí dường như đồng nghĩa với việc làm mọi thứ 'đúng', nếu không phải là về mặt tuyệt đối thì chắc chắn là về mối quan hệ giữa phương tiện và mục đích. Nhưng Simon thừa nhận rằng có nhiều khó khăn khác nhau với cách tiếp cận hợp lý của ông. Đầu tiên là: các giá trị và mục tiêu của ai sẽ được sử dụng trong quá trình ra quyết định? Rõ ràng, các tổ chức không phải là các thực thể đồng nhất và các giá trị của toàn bộ tổ chức có thể khác với giá trị của các cá nhân trong tổ chức. Phản ứng của Simon về điểm này là lập luận rằng 'một quyết định là hợp lý “về mặt tổ chức” nếu nó hướng tới các mục tiêu của tổ chức; nó là hợp lý “cá nhân” nếu nó hướng tới các mục tiêu của cá nhân' (ibid., tr. 76-7).

Điều này dẫn đến khó khăn thứ hai đối với cách tiếp cận của Simon, đó là việc đề cập đến các mục tiêu của một tổ chức có thể không hợp lý. Một vấn đề tương tự nảy sinh ở đây cũng như trong cuộc thảo luận về chính sách (xem Chương 1), cụ thể là các tuyên bố chung về ý định trong các tổ chức được thực hiện bởi các cá nhân và nhóm, những người thường có toàn quyền trong việc diễn giải các tuyên bố này. Các mục tiêu trong các tổ chức công cộng là 'chính sách' và có khả năng là chủ đề tiếp tục gây tranh cãi và sửa đổi. Hơn nữa, nếu chính sách ở một mức độ nào đó được xây dựng, hoặc ít nhất là được định dạng lại, khi nó được thực hiện, thì việc đề cập đến các mục tiêu của tổ chức có thể ít hữu ích hơn so với các mục tiêu của các cá nhân và nhóm tạo nên tổ chức.

Khó khăn lớn thứ ba đối với mô hình duy lý của Simon là trong thực tế, việc ra quyết định hiếm khi diễn ra theo cách hợp lý, toàn diện và có mục đích như vậy. Trong số các lý do cho điều này là gần như không thể xem xét tất cả các lựa chọn thay thế trong quá trình ra quyết định; kiến thức về hậu quả của các lựa chọn thay thế khác nhau nhất thiết là không đầy đủ; và rằng việc đánh giá những hậu quả này liên quan đến sự không chắc chắn đáng kể. Nhưng chính vì những giới hạn này đối với tính hợp lý của con người, Simon khẳng định, mà lý thuyết hành chính là cần thiết.

Do đó, điều mà Simon đang tranh luận là cần phải khám phá những cách thức nâng cao tính hợp lý của tổ chức. Có một khó khăn thứ tư để đạt được điều này, đó là làm thế nào để tách biệt các sự kiện và giá trị, ý nghĩa và mục đích, trong quá trình ra quyết định. Mô hình hợp lý lý tưởng quy định đặc điểm kỹ thuật trước của các mục đích (có lẽ chúng ta có thể gọi đây là 'thiết lập chương trình nghị sự') và việc xác định các phương tiện để đạt được các mục tiêu này. Simon lưu ý một số vấn đề với lược đồ phương tiện-mục đích, bao gồm lược đồ về các sự kiện và giá trị xếp hạng riêng biệt. Như ông lập luận, các phương tiện để đạt được mục đích không phải là không có giá trị, và cách đối phó với điều này phải được tìm ra trong quá trình ra quyết định. Giải pháp đề xuất của Simon là 'Lý thuyết về các quyết định xét về các khả năng hành vi thay thế và hậu quả của chúng' (trang 66), trong đó 'Nhiệm vụ ra quyết định bao gồm ba bước: (1) liệt kê tất cả các chiến lược thay thế; (2) việc xác định tất cả các hậu quả xảy ra sau mỗi chiến lược này; (3) sự đánh giá so sánh của các tập hợp các dãy con này' (ibid., p. 67). Tính hợp lý có một vị trí trong mô hình này ở chỗ 'Nhiệm vụ của quyết định hợp lý là chọn một trong những chiến lược được theo sau bởi tập hợp các hệ quả ưa thích' (ibid.).

Theo đó, mô hình hợp lý về phương tiện-mục đích, như Simon luôn dự định, là một quan điểm lý tưởng hóa về việc ra quyết định trong các tổ chức. Simon nhận ra điều này, và ông lưu ý nhiều cách khác nhau trong đó hành vi thực tế khác với lý thuyết. Theo đó, ông xây dựng ý tưởng về 'tính hợp lý có giới hạn' trong lời nói đầu cho ấn bản sau này của tác phẩm của mình (1957, trang xxiv) để mô tả việc ra quyết định trong thực tế. Tính hợp lý có giới hạn liên quan đến việc người ra quyết định lựa chọn một giải pháp thay thế nhằm mục đích không tối đa hóa các giá trị của mình nhưng thỏa đáng hoặc đủ tốt. Thuật ngữ 'thỏa mãn' mô tả quá trình này. Tính hợp lý có giới hạn cho phép nhà quản trị đối mặt với quyết định đơn giản hóa bằng cách không kiểm tra tất cả các lựa chọn thay thế có thể. Thay vào đó, các quy tắc ngón tay cái được thông qua, và kết quả là các lựa chọn và hậu quả quan trọng có thể bị bỏ qua.

Thông qua tất cả những điều này, như được xác định liên quan đến lĩnh vực khó khăn thứ nhất và thứ hai của Simon, việc ra quyết định chính sách là một quá trình tương tác, liên quan đến các cá nhân có lợi ích và mục tiêu thường mâu thuẫn với nhau. Simon có xu hướng đưa ra các quy tắc cho người ra quyết định - theo số ít - khi những gì liên quan là một quá trình tập thể phức tạp. Đây là nơi các nhà lý thuyết gia tăng đưa ra một mô hình ưu việt.

chủ nghĩa gia tăng

Nếu Simon là một nhà tư tưởng phức tạp có quan điểm có xu hướng đơn giản hóa quá mức, thì điều đó thậm chí còn đúng hơn với người đi đầu trong quan điểm gia tăng, Charles Lindblom. Công việc của anh ấy đặc biệt khó hiểu vì anh ấy đã sửa lại vị trí của mình nhiều lần.

Lindblom chỉ trích phương pháp ra quyết định hợp lý-toàn diện. Thay vào đó, anh ấy đặt ra một cách tiếp cận mà anh ấy gọi là 'giới hạn liên tiếp'

so sánh' bắt đầu từ tình hình hiện tại và liên quan đến việc thay đổi chính sách dần dần.

Khi mô tả việc ra quyết định bằng các phép so sánh giới hạn nối tiếp nhau, Lindblom nhắc lại nhiều điều dè dặt của Simon về mô hình duy lý. Braybrooke và Lindblom lưu ý tám cách mà mô hình hợp lý-toàn diện không thích ứng với thế giới thực của quá trình ra quyết định chính sách (được trình bày trong Hộp 8.1).

Box 8.1

Tám lý do của Braybrooke và Lindblom giải thích tại sao cách tiếp cận hợp lý không giải quyết được việc ra quyết định trong thế giới thực

năng lực giải quyết vấn đề của con người hạn chế;

tình huống thông tin không đầy đủ;

chi phí phân tích;

thất bại trong việc xây dựng một phương pháp đánh giá thỏa đáng;

sự chặt chẽ của các mối quan hệ quan sát được giữa thực tế và giá trị trong hoạch định chính sách;

tính mở của hệ thống các biến số mà nó tranh chấp;

nhu cầu của nhà phân tích về trình tự chiến lược của các động thái phân tích;

các hình thức đa dạng trong đó các vấn đề chính sách thực sự nảy sinh. (Tóm tắt từ Braybrooke và Lindblom, 1963)

Do đó, Braybrooke và Lindblom lập luận rằng, việc ra quyết định trong thực tế tiến hành bằng các phép so sánh có giới hạn liên tiếp. Điều này đơn giản hóa quá trình ra quyết định không chỉ bằng cách hạn chế số lượng các lựa chọn thay thế được xem xét đối với những lựa chọn khác biệt ở mức độ nhỏ so với các chính sách hiện có, mà còn bằng cách bỏ qua hậu quả của các chính sách khả thi. Hơn nữa, quyết định thông qua các phép so sánh giới hạn liên tiếp liên quan đến việc phân tích đồng thời các sự kiện và giá trị, phương tiện và mục đích. Như Lindblom nói, “người ta đồng thời lựa chọn giữa các giá trị và giữa các chính sách” (1959, tr. 82). Nghĩa là, thay vì cụ thể hóa các mục tiêu và sau đó đánh giá chính sách nào sẽ đáp ứng các mục tiêu này, người ra quyết định đưa ra quyết định bằng cách so sánh các chính sách cụ thể và mức độ mà các chính sách này sẽ dẫn đến việc đạt được các mục tiêu.

Lindblom lập luận rằng chủ nghĩa gia tăng vừa là một mô tả tốt về cách các chính sách thực sự được thực hiện, vừa là một mô hình cho cách các quyết định nên được đưa ra. Theo quy định, một trong những lợi thế được khẳng định của cái mà ông gọi là 'lộn xộn thông qua' là có thể tránh được những sai lầm nghiêm trọng nếu chỉ thực hiện những thay đổi gia tăng. Bằng cách thử nước, người ra quyết định có thể đánh giá mức độ khôn ngoan của các nước đi mà họ đang thực hiện và có thể quyết định nên tiến thêm hay thay đổi hướng. Điều này được phát triển khá lâu bởi Lindblom và các cộng tác viên của ông. Trong A Strategy of Decision (1963), ông và David Braybrooke mô tả chi tiết chiến lược gia tăng rời rạc

bùa hộ mệnh, là một sàng lọc của phương pháp so sánh giới hạn liên tiếp (xem Hộp 8.2).

Box 8.2

Trường hợp chủ nghĩa gia tăng rời rạc như một chiến lược quyết định

Chủ nghĩa gia tăng rời rạc liên quan đến việc kiểm tra các chính sách khác nhau dần dần và khác biệt tăng dần so với hiện trạng. Phân tích không toàn diện mà chỉ giới hạn ở việc so sánh những khác biệt cận biên trong các hậu quả dự kiến. Sử dụng chủ nghĩa gia tăng rời rạc, người ra quyết định tiếp tục quay trở lại các vấn đề và cố gắng cải thiện những vấn đề đó hơn là đạt được một số trạng thái tương lai lý tưởng. Hơn nữa, những người ra quyết định điều chỉnh các mục tiêu theo các phương tiện sẵn có thay vì cố gắng đạt được một bộ mục tiêu cố định. Braybrooke và Lindblom lưu ý rằng chủ nghĩa gia tăng rời rạc là đặc trưng của Hoa Kỳ, nơi 'việc hoạch định chính sách tiến hành thông qua một loạt các phép tính gần đúng. Một chính sách hướng vào một vấn đề; nó đã được thử, được thay đổi, được thử ở dạng đã được thay đổi của nó, được thay đổi một lần nữa, v.v.' (Braybrooke và Lindblom, 1963, trang 73).

Chủ đề về sự phối hợp này được đề cập đến trong tác phẩm The Intelligence of Democracy (1965) của Lindblom. Vấn đề được giải quyết trong cuốn sách này là làm thế nào để đạt được sự phối hợp giữa mọi người khi không có người điều phối trung tâm. 'Điều chỉnh lẫn nhau giữa các đảng phái' là khái niệm mà Lindblom phát triển để mô tả cách có thể đạt được sự phối hợp trong tình huống như vậy. Điều chỉnh lẫn nhau giữa các đảng phái là quá trình mà những người ra quyết định độc lập điều phối hành vi của họ. Nó liên quan đến những điều chỉnh thích ứng 'trong đó người ra quyết định chỉ đơn giản là thích ứng với các quyết định xung quanh mình', và những điều chỉnh bị thao túng 'trong đó anh ta tìm cách tranh thủ phản hồi mong muốn từ người ra quyết định khác' (ibid., tr. 33). Mỗi hình thức điều chỉnh này lại được chia thành nhiều hành vi cụ thể hơn, bao gồm đàm phán và thương lượng. Trong một bài viết sau, Lindblom (1979) lưu ý rằng mặc dù không có mối liên hệ cần thiết nào giữa sự điều chỉnh lẫn nhau của các đảng phái và sự thay đổi chính trị theo từng bước nhỏ, nhưng trên thực tế, cả hai thường liên kết chặt chẽ với nhau. Điều này đã được chỉ ra (bởi Harrison, Hunter và Pollitt, 1990, tr. 8-13) là một điểm yếu trong lập luận của Lindblom vì một chuỗi các thay đổi gia tăng về cơ bản có thể xảy ra trong bối cảnh trong đó một số bên đang thống trị và do đó 'tương hỗ'. điều chỉnh' không xảy ra. Họ cho rằng đây là đặc điểm của sự thay đổi trong chính sách y tế của Anh, nơi mà lợi ích y tế chiếm ưu thế.

Sau đó, Lindblom đã thay đổi quan điểm của mình, rời xa chủ nghĩa đa nguyên khá lạc quan trong công việc trước đó của mình. Trong Chính trị và Thị trường (1977), ông chấp nhận rằng chủ nghĩa đa nguyên thiên về lợi ích của một số nhóm nhất định, đặc biệt là các doanh nghiệp và tập đoàn. Tuy nhiên, ông chống lại lập luận rằng kế hoạch tập trung sẽ là một phương tiện thích hợp hơn để đưa ra quyết định. Thay vào đó, Lindblom lập luận rằng các quyền phủ quyết rất phổ biến trong hệ thống chính trị Hoa Kỳ và ngăn cản sự thay đổi thậm chí gia tăng xảy ra trong một số lĩnh vực chính sách, cần phải được thách thức thông qua tái cấu trúc 'sự điều chỉnh lẫn nhau'. Cụ thể, ông đề xuất rằng vai trò của các nhà hoạch định trong quá trình hoạch định chính sách nên là giúp mang lại tiếng nói cho 'những người vắng mặt'. Mục tiêu tổng thể nên là 'cải thiện đáng kể việc hoạch định chính sách chiến lược, cả về mặt phân tích và tương tác' (1977, trang 346). Trường hợp này được tranh luận đầy đủ trong công trình của ông với Woodhouse (1993), trong đó ông tái khẳng định sự phê phán của mình về 'trí tuệ quan liêu' và nói về 'trí tuệ tiềm tàng của nền dân chủ' có thể được thực hiện nếu 'sự suy yếu' của quá trình chính trị được khắc phục thông qua các biện pháp nhằm tăng cường ảnh hưởng của các nhóm công dân bình thường trái ngược với ảnh hưởng của giới tinh hoa kinh doanh.

Trong tác phẩm sau này của mình, Lindblom cũng chấp nhận rằng sự điều chỉnh lẫn nhau giữa các đảng phái chỉ có tác dụng đối với những vấn đề thông thường về chính sách. Một số vấn đề lớn như sự tồn tại của doanh nghiệp tư nhân và tài sản tư nhân và phân phối thu nhập và của cải không được giải quyết thông qua điều chỉnh. Thay vào đó, vì 'mức độ đồng nhất cao về quan điểm' (1979, trang 523), các vấn đề lớn không được đưa vào chương trình nghị sự. Lindblom nói thêm rằng sự đồng nhất về quan điểm này đã được truyền bá rất nhiều, và trong Chính trị và Thị trường, ông khám phá hoạt động của ý thức hệ. Lập luận của Lindblom là trong bất kỳ xã hội ổn định nào cũng có một tập hợp niềm tin thống nhất được truyền đạt tới người dân thông qua nhà thờ, phương tiện truyền thông, trường học và các cơ chế khác (1977, Chương 15). Những niềm tin này dường như là tự phát bởi vì chúng được coi là điều hiển nhiên, nhưng chúng ủng hộ và ở một mức độ nào đó bắt nguồn từ các nhóm xã hội thống trị.

Do đó, có một sự thay đổi trong quan điểm của Lindblom từ quan điểm trong đó thương lượng được coi là tất yếu và đáng mong muốn sang quan điểm trong đó ý thức hệ được coi là đóng một vai trò, mặc dù về cơ bản, quan điểm thứ hai có ảnh hưởng hạn chế đối với phạm vi của các bên tham gia và các lựa chọn đi vào cuộc chiến. quá trình thương lượng.

Các quan điểm thay thế về việc ra quyết định

Căn cứ vào quan điểm được đánh giá cẩn thận của Simon và nhiều sửa đổi mà Lindblom đã chuẩn bị để thực hiện đối với những phát biểu sớm nhất của ông về quan điểm gia tăng, có thể được cho là có ít điểm trung gian giữa chúng. Điều đó đã không ngăn cản các học giả cố gắng chiếm lĩnh nền tảng đó. Các ví dụ chính về điều này được tìm thấy trong công trình của Dror (1964) và Etzioni (1967). Mối quan tâm của Dror rất giống với quy định. Vì vậy, trong khi sẵn sàng chấp nhận giá trị của chủ nghĩa gia tăng như một lý thuyết mô tả, ông lập luận về một phương pháp tối ưu kết hợp chủ nghĩa duy lý và chủ nghĩa gia tăng như một phương tiện củng cố và cải thiện quá trình ra quyết định. Một phương pháp như vậy cần phải phân biệt giữa các bối cảnh ổn định xã hội, trong đó chủ nghĩa gia tăng là phù hợp và các bối cảnh khác khi cần có các chiến lược thay đổi xã hội táo bạo hơn. Do đó, anh ấy quan tâm đến việc khám phá các cách chế tạo cái sau. Một trong những đặc điểm của phương pháp mà ông đề xuất là sự nhấn mạnh vào quá trình hoạch định siêu chính sách, đó là 'việc hoạch định chính sách về cách hoạch định chính sách' (Dror, 1968, trang 160), một khái niệm hữu ích đã được điều chỉnh cho phù hợp với áp dụng cho việc thiết kế các tổ chức.

Tương tự như vậy, Etzioni có mối quan tâm mang tính quy định, chấp nhận sức mạnh của lập luận rằng một loạt các bước nhỏ có thể tạo ra thay đổi đáng kể, nhưng nói thêm rằng 'không có gì trong cách tiếp cận này để hướng dẫn sự tích lũy; các bước có thể là vòng tròn - dẫn trở lại nơi chúng bắt đầu, hoặc phân tán - dẫn theo nhiều hướng cùng một lúc nhưng không dẫn đến đâu' (1967, tr. 387). Thay cho chủ nghĩa gia tăng, Etzioni phác thảo mô hình quét hỗn hợp của quá trình ra quyết định, một mô hình mà ông gợi ý vừa là một mô tả tốt về cách các quyết định được đưa ra trong một số lĩnh vực vừa là một chiến lược có thể hướng dẫn quá trình ra quyết định.

Quét hỗn hợp dựa trên sự khác biệt giữa các quyết định cơ bản và các quyết định gia tăng hoặc bit. Etzioni gợi ý rằng các quyết định cơ bản, chẳng hạn như tuyên chiến và bắt đầu chương trình không gian , được những người theo chủ nghĩa gia tăng công nhận nhưng không được nhấn mạnh đầy đủ. Theo quan điểm của Etzioni, các quyết định cơ bản rất quan trọng vì chúng 'thiết lập các hướng cơ bản' (1967, trang 388) và cung cấp bối cảnh cho các quyết định tinh thần gia tăng. Quét hỗn hợp là một phương pháp thích hợp để đi đến các quyết định cơ bản vì nó cho phép khám phá một loạt các lựa chọn thay thế. Về cơ bản, quét hỗn hợp bao gồm việc người ra quyết định thực hiện đánh giá rộng rãi về lĩnh vực quyết định mà không tham gia vào việc khám phá chi tiết các tùy chọn do mô hình hợp lý đề xuất. Đánh giá rộng rãi này cho phép kiểm tra các lựa chọn thay thế dài hạn hơn và dẫn đến các quyết định tinh thần cơ bản.

Việc tìm kiếm sự thỏa hiệp này liên quan rất nhiều đến nỗ lực tách biệt các quyết định cơ bản về tinh thần hoặc quan trọng hoặc chiến lược khỏi những quyết định thông thường hơn. Điều này có khả thi không? Như Smith và May lưu ý, 'các quyết định cơ bản trong một bối cảnh này sẽ gia tăng trong một bối cảnh khác và ngược lại' (1980, trang 153). Ví dụ của Etzioni về tuyên chiến dường như là một quyết định cơ bản đủ rõ ràng, nhưng như đã được lập luận trong Chương 7 (xem trang 115-18), chiến tranh đã xuất hiện từ sự kế thừa của các quyết định gia tăng được đưa ra với ít tranh luận công khai nhất. Một ví dụ khác là chương trình năng lượng hạt nhân. Bằng chứng ở đây là các quốc gia đã sa đà vào vấn đề này, phát triển nghiên cứu khoa học trong bí mật vì liên kết chặt chẽ của năng lượng hạt nhân với quốc phòng, chỉ dần dần nhận ra những mối nguy hiểm liên quan đến chương trình năng lượng hạt nhân và sau đó có xu hướng giảm bớt những điều này để không gây ra báo động cho công chúng.

Cuộc tấn công quan trọng nhất vào quan điểm của người theo chủ nghĩa công cụ không đến từ những người ủng hộ các quy trình quyết định 'duy lý', khép kín, do nhà quản lý chi phối mà đến từ những người có những cam kết về ý thức hệ khiến họ đòi hỏi những bước đi táo bạo. Một lập luận ý thức hệ rất cũ, có ảnh hưởng trong những năm 1950 và 1960, đã dẫn đến một sự biến dạng đặc biệt của các lập luận về chủ nghĩa gia tăng. Việc ra quyết định gia tăng được coi là một đặc điểm của các xã hội đa nguyên, trong khi lập kế hoạch toàn diện được coi là một đặc điểm của các xã hội toàn trị (Popper, 1966).

Bây giờ chúng ta biết rằng cái gọi là 'kế hoạch' của các xã hội cộng sản thường là một quá trình rất ngẫu nhiên. Những xã hội đó hiếm khi tham gia vào việc lập kế hoạch tổng thể, bất chấp những tuyên bố và luận điệu của họ; thay vào đó, họ có xu hướng tự nhốt mình vào các hệ thống phân bổ quan liêu khó thay đổi. Hơn nữa, khi có những bước tiến nhảy vọt về chính sách, chúng được thúc đẩy bởi ý thức hệ, không phải là sản phẩm của các loại quy trình lập kế hoạch được mô tả bởi Simon (ví dụ, xem các phân tích khác nhau về 'bước nhảy vọt' và 'cuộc cách mạng văn hóa ' ở Trung Quốc, trong Brugger và Reglar, 1994, Chương 1). Trong khi ngày nay, những thay đổi chính sách mạnh mẽ được thúc đẩy bởi hệ tư tưởng xã hội chủ nghĩa đã trở nên hiếm hoi, nếu không muốn nói là đã tuyệt chủng, thì các hệ tư tưởng 'cánh' chính trị khác của Cánh hữu 'tự do' dường như sẵn sàng coi thường sự tán thành của Popper về mong muốn 'kiến tạo xã hội từng phần' trong nỗ lực của họ để loại bỏ hoàn toàn nhà nước theo chủ nghĩa tập thể hoặc để thực thi khái niệm của họ về gia đình lý tưởng. Nói cách khác, những ví dụ rõ ràng nhất gần đây về việc các nhà hoạch định chính sách coi thường những lời cảnh báo của trường phái 'gia tăng' đến từ các chính trị gia được định hướng theo ý thức hệ của 'Cánh hữu', như Margaret Thatcher, đã cam kết loại bỏ 'chủ nghĩa xã hội' trong các thể chế của trung ương và địa phương. trạng thái và khôi phục 'các giá trị thời Victoria'.

Cuộc tranh luận về chủ nghĩa duy lý/chủ nghĩa gia tăng không còn quan trọng khi chính cam kết chính trị hoặc ý thức hệ của đảng phái hơn là kế hoạch hợp lý hoặc 'sự điều chỉnh lẫn nhau giữa các đảng phái' mới thúc đẩy cuộc tranh luận chính sách. Kịch bản sau đây chắc chắn không có nghĩa là không thể xảy ra:

1. Một vấn đề nảy sinh mà chính phủ khó có thể đưa ra biện pháp ứng phó hiệu quả - nguyên nhân của nó chưa được xác định hoặc nằm ngoài khả năng hành động của chính phủ , hoặc là hiện tượng mà chính phủ không muốn giải quyết (ví dụ: ảnh hưởng kinh tế đối với tội phạm).

2. Tuy nhiên, các chủ thể chính sách quan trọng muốn được coi là 'kiểm soát', hoặc ít nhất là làm điều gì đó (họ đã tuyên bố rằng họ có thể quản lý nền kinh tế, chống tội phạm, giải quyết các xung đột quốc tế).

3. Ngoài ra, một số tác nhân được thúc đẩy bởi các hệ tư tưởng mạnh mẽ (đặc biệt quan trọng đối với các chính trị gia).

Kết quả là một loạt các hành động được trình bày dưới dạng giải quyết vấn đề nhưng cũng có thể là xung đột của một hệ thống cần được coi là đang hoạt động nhưng không thực sự biết phải làm gì (trong những trường hợp này, điều quan trọng là không được bị lừa dối bởi ngôn ngữ hành động hợp lý mà các chính trị gia có thể sử dụng).

Điều quan trọng nữa là phải xem các quy trình thiết lập chương trình nghị sự trong bối cảnh thể chế của chúng. Những ràng buộc như vậy làm cho việc hoạch định chính sách 'hợp lý' và 'điều chỉnh lẫn nhau giữa các đảng phái' trở nên khó khăn. March và Olsen lập luận rằng 'Trong chừng mực các chủ thể chính trị hành động bằng cách đưa ra lựa chọn, họ hành động theo định nghĩa về các lựa chọn thay thế, hậu quả, sở thích (lợi ích) và các lựa chọn chiến lược bị ảnh hưởng mạnh mẽ bởi bối cảnh thể chế mà các chủ thể thấy mình' (Mars và Olsen, 1996, trang 251). Chúng tôi cũng thấy rằng trong một số công việc của họ, March và Olsen dường như còn đi xa hơn nữa, khi thấy cách các chính sách xuất hiện tương tự như cách rác tích tụ trong 'thùng rác' (xem trang 89-90). Một cách tiếp cận thay thế, liên kết với lý thuyết thể chế đối với vấn đề này, tiếp thu tất cả các điểm được nhấn mạnh trong đoạn này là phân tích của Kingdon về thiết lập chương trình nghị sự.

Mô hình quy trình thiết lập chương trình nghị sự của Kingdon

Kingdon ban đầu đưa ra mô hình của mình trong một cuốn sách xuất bản năm 1984. Ông đã cập nhật cuốn sách đó vào năm 1995. Cuộc thảo luận này dựa trên cuốn sách thứ hai. Công việc của Kingdon là nghiên cứu về việc thiết lập chương trình nghị sự chính sách ở Hoa Kỳ. Kingdon mô tả cách tiếp cận của mình đối với việc phân tích thiết lập chương trình nghị sự như sau:

Phần lớn việc hoạch định chính sách hợp lý, toàn diện được mô tả là không thực tế, mặc dù có những trường hợp nó được tìm thấy. Chủ nghĩa gia tăng mô tả các phần của quy trình, đặc biệt là sự phát triển dần dần của các đề xuất hoặc thay đổi chính sách, nhưng không mô tả sự thay đổi chương trình đột ngột hoặc không liên tục hơn. Thay vì những cách tiếp cận này, chúng tôi sử dụng một phiên bản sửa đổi của mô hình thùng rác Cohen-March-Olsen về sự lựa chọn của tổ chức để hiểu việc thiết lập chương trình nghị sự và thế hệ thay thế. Chúng tôi hình dung có ba luồng quy trình chảy qua hệ thống - luồng vấn đề, chính sách và chính trị. Chúng phần lớn độc lập với nhau và mỗi cái phát triển theo động lực và quy luật riêng của nó. Nhưng tại một số thời điểm quan trọng, ba luồng này được kết hợp với nhau và những thay đổi chính sách lớn nhất phát sinh từ sự kết hợp các vấn đề, đề xuất chính sách và chính trị đó. (Kingdon, 1995, trang 19)

Điều quan trọng cần lưu ý là cách mà Kingdon liên kết phân tích của mình với mô hình 'thùng rác'. Do đó, ông tách mình ra khỏi khoa học chính trị Mỹ theo chủ nghĩa thực chứng truyền thống, vốn tìm kiếm những mệnh đề có thể kiểm chứng phổ quát và thay vào đó, nhìn nhận quá trình chính sách là hỗn loạn và khó đoán ở nhiều khía cạnh. Mặc dù vậy, anh ấy muốn đưa ra một cách tiếp cận giúp chúng ta hiểu những gì đang diễn ra ngay cả khi chúng ta không thể dễ dàng dự đoán kết quả.

Một khía cạnh trong cách tiếp cận của Kingdon được trích dẫn rộng rãi là phép ẩn dụ thay thế của ông đối với 'thùng rác', 'súp nguyên chất'. Đây là một tài liệu tham khảo về cách giải thích hiện đại về giai đoạn đầu của quá trình tiến hóa sinh học cho thấy sự thay đổi xảy ra do sự kết hợp di truyền xảy ra trong môi trường giống như súp, không có hình dạng, sau đó chỉ một số trong số chúng tỏ ra thành công và do đó dẫn đến sự phát triển tiếp theo. Nhưng đây chỉ là một phép loại suy, và là một phép loại suy nên được xử lý một cách thận trọng.

Khá quan trọng hơn đối với lý thuyết của ông là khái niệm cho rằng trong môi trường giống như súp, đó là quy trình chính sách hiện đại, có ba luồng: vấn đề, chính sách và chính trị. Những giải thích đơn giản hơn về quy trình chính sách đã xem các chính sách được thiết kế để giải quyết các vấn đề, nhưng điểm yếu của các cách tiếp cận như vậy là bản thân các vấn đề được xây dựng về mặt xã hội (Berger và Luckman, 1975). Kingdon gợi ý rằng thường có thể xảy ra trường hợp có các chính sách đang tìm kiếm vấn đề, rằng đó là những điều mà các chủ thể chính muốn làm cần có sự biện minh. Anh ấy xác định sự hiện diện của cái mà anh ấy gọi là ' các nhà kinh doanh chính sách', những người làm việc này. Những người này có thể là chính trị gia hoặc công chức hoặc các nhà lãnh đạo nhóm gây áp lực với các vấn đề mà họ muốn đưa vào chương trình nghị sự công khai. Ông nói, họ giống như 'những người lướt sóng chờ đợi con sóng lớn' (Kingdon, 1995,

trang 225), đang tìm kiếm sự kết hợp giữa mối quan tâm của công chúng về một vấn đề và lợi ích chính trị trong việc làm điều gì đó về vấn đề đó.

Hình ảnh món súp nguyên thủy của Kingdon nhằm truyền đạt cách thức mà môi trường quy trình chính sách luôn thay đổi, do đó các cơ hội thiết lập chương trình nghị sự đến rồi đi cùng với sự thay đổi sự chú ý đến các vấn đề, chịu ảnh hưởng bởi khoảng thời gian chú ý ngắn của giới truyền thông và nhu cầu thay đổi của các chính trị gia trong diễn biến của chu kỳ bầu cử (quan sát này lặp lại công trình trước đó của Downs cho rằng có một 'chu kỳ chú ý đến vấn đề' trong chính trị, 1972, trang 38). Kingdon chuyển sang một hình ảnh khác ở đây, về những cửa sổ mở ra trong chốc lát rồi đóng lại. Ông nhận ra tầm quan trọng của một điều mà cuốn sách này nhấn mạnh rất nhiều: phản hồi từ các chính sách hiện hành vào quá trình thiết lập chương trình nghị sự. Ông cũng xác định cái mà ông gọi là 'hiệu ứng lan tỏa', tác động của một thay đổi chính sách đối với các chính sách khác. Hai yếu tố này - phản hồi và tác động lan tỏa - có thể quan trọng đối với vấn đề được xác định liên quan đến cả lý thuyết mạng lưới và lý thuyết thể chế: rằng mặc dù có bằng chứng về sự tồn tại của các lực lượng mạnh hướng tới sự ổn định trong quá trình chính sách, vẫn có những giai đoạn thay đổi khá dữ dội trong nhiều hệ thống. Những gì có vẻ liên quan đến thay đổi cận biên có thể gây ra những hậu quả lớn.

Nghiên cứu của Birkland về 'các sự kiện tập trung' hỗ trợ cho quan điểm này (xem Hộp 8.3). Khi 'làn sóng lớn' xảy ra vấn đề, chính sách và chính trị có thể được kết hợp để tạo thành chương trình nghị sự chính sách. Đây không nhất thiết phải là một quá trình đơn giản. Kingdon phân biệt giữa 'chương trình nghị sự' và 'lựa chọn thay thế', nhận ra rằng có sự cạnh tranh vào thời điểm này.

Một cách tiếp cận khác đối với các sự kiện tạo cơ hội cho sự thay đổi chính sách liên quan đến sự thất bại trong chính sách (Bovensand'tHart, 1996; Grayand'tHart (eds.), 1998). Tất nhiên, ở đây, những vấn đề thu hút sự chú ý của họ đối với các nhà hoạch định chính sách là hệ quả của các chính sách trước đó. Trong trường hợp này, chúng ta thấy các chu kỳ phản hồi trong quy trình chính sách như đã nhấn mạnh ở trang. 21, và cũng là một biến thể trong chủ đề của Kingdon về tác động của 'phản hồi và tác động lan tỏa' đối với quá trình chính sách.

Một mối quan tâm liên quan là với tác động của các cuộc khủng hoảng. Nghiên cứu so sánh của Bovens,'t Hart và Peters (2001; xem trang 103-5) nhấn mạnh những cách mà các cuộc khủng hoảng buộc người ta phải chú ý đến các vấn đề, sau đó xem xét các cách khác nhau mà chính phủ phản ứng với các vấn đề.

Box 8.3

Phân tích của Birkland (1998) về tác động của các sự kiện tập trung

Birkland đã nghiên cứu tác động của thiên tai (bão và động đất) và tai nạn công nghiệp (sự cố tràn dầu và thảm họa năng lượng hạt nhân) trong chương trình nghị sự chính sách ở Hoa Kỳ. Điều thú vị là ông đã liên kết phân tích của Kingdon về 'các vấn đề' với quan điểm về mạng lưới và cộng đồng chính sách (được khám phá trong Chương 4). Ông cho thấy rằng các sự kiện tập trung có thể giúp thu hút sự chú ý đến các vấn đề trong chương trình nghị sự, nhưng điều đó

Một sự kiện có nhiều khả năng trở thành tiêu điểm hơn nếu có một hoặc nhiều nhóm lợi ích có thể khai thác sự kiện đó... (Birkland, 1998, p.72)

Kingdon coi cách tiếp cận của mình đối với quá trình thiết lập chương trình nghị sự là dựa trên lý thuyết gia tăng trong việc bác bỏ mô hình giải quyết vấn đề 'duy lý'. Nhưng ông lập luận rằng không phải tất cả thay đổi đều gia tăng và lý thuyết gia tăng có xu hướng bỏ qua các vấn đề về cách thức tham gia của các luồng và cơ chế chính sách mở ra. Anh ấy thấy cách tiếp cận của mình vượt trội hơn so với quan điểm đa nguyên vì anh ấy quan tâm đến cách các chủ thể chủ chốt cả bên trong và bên ngoài chính phủ kết hợp với nhau. Tương tự như vậy, đối với ông, lý thuyết mạng lưới và nghiên cứu về các cộng đồng chính sách đã bỏ qua các vấn đề về sự kết hợp và về các biến thể trong phạm vi mà hành vi được thống nhất. Quan điểm của ông có thể được coi là cách tiếp cận theo chủ nghĩa thể chế, dưới ánh sáng nhấn mạnh vào tầm quan trọng của các chủ thể cả bên trong và bên ngoài chính phủ và sự thừa nhận tác động của các quyết định trước đó đối với các quyết định hiện tại. Thật vậy, trong lần xuất bản thứ hai, ông nhận ra sự tương đồng giữa cách tiếp cận của mình và cách tiếp cận của Baumgartner và Jones (1993) trong phân tích của họ về trạng thái cân bằng chấm câu (xem phần thảo luận ở trang 85-6).

Người ta nhấn mạnh rằng cuốn sách của Kingdon chỉ viết về Hoa Kỳ (và trên thực tế chỉ viết về chính phủ liên bang). Có vẻ đáng ngạc nhiên là một cuốn sách đưa ra cách tiếp cận chung để phân tích việc thiết lập chương trình nghị sự lại không có bất kỳ tham chiếu nào đến quá trình bên ngoài Hoa Kỳ. Nên khám phá thêm lý thuyết bằng cách sử dụng tài liệu từ nơi khác trước khi bắt đầu thảo luận về việc chủ nghĩa vị chủng của Kingdon có quan trọng hay không. Điều này sẽ được thực hiện trong phần tiếp theo.

Một ví dụ về thiết lập chương trình nghị sự: chính sách lương hưu

Ở nhiều quốc gia (đặc biệt là ở châu Âu) đã có ba giai đoạn hoạch định chính sách lương hưu:

■ Giai đoạn đầu tiên, trong đó, ở hầu hết các quốc gia, lương hưu công tương đối thô sơ chỉ được cung cấp cho một số nhóm dân cư.

■ Giai đoạn hợp nhất thứ hai, liên quan đến việc phát triển các kế hoạch công cộng toàn diện hoặc hình thành sự kết hợp giữa các điều khoản công cộng và tư nhân.

■ Giai đoạn thứ ba, trong đó, trong khi các vấn đề về phát triển và củng cố vẫn nằm trong chương trình nghị sự, mối bận tâm chính sách chính là cắt giảm các cam kết hưu trí công.

Bảng 8.1 đến 8.3 (xem trang tiếp theo) tóm tắt các vấn đề ảnh hưởng đến triển vọng của vấn đề lương hưu trong chương trình nghị sự chính sách công bằng cách sử dụng các khái niệm chính của Kingdon.

Lời giải thích được đưa ra cho giai đoạn đầu tiên trong hoạch định chính sách lương hưu (xem Bảng 8.1) dường như đưa ra một cách tiếp cận mang tính chính trị hơn đối với việc thiết lập chương trình nghị sự so với mô hình của Kingdon. Điều này dường như chiếm ưu thế trong các báo cáo lịch sử về sự phát triển của các chính sách lương hưu, mặc dù có những khác biệt.

Bảng 8.1 Giai đoạn 1: Những bước chuyển mình ban đầu đối với chính sách lương hưu

Các vấn đề

Dân số già đi và sự miễn cưỡng ngày càng tăng của người sử dụng lao động trong việc giữ lại những người lao động lớn tuổi.

Chính trị

Sự xuất hiện của nền dân chủ, sự sẵn sàng coi nghèo đói khi về già không phải là lỗi của cá nhân.

chính sách

Hoặc là ý tưởng bắt nguồn từ bảo hiểm hoặc các mô hình hỗ trợ công cộng phổ biến hơn cho người già.

Doanh nhân chính sách

Các chính trị gia cánh Tả; các nhà lãnh đạo xã hội thân thiện nhận ra các vấn đề gia tăng với các sáng kiến tự nguyện.

Cửa sổ cơ hội

Bầu cử chuyển sang bên trái.

quan điểm về tầm quan trọng của Cánh tả chính trị (Heclo, 1974; Ashford, 1986; Baldwin, 1990). Nhưng khía cạnh nhân khẩu học của sự xuất hiện của vấn đề cũng đã được nhấn mạnh rộng rãi (Pampel và Williamson, 1989), và các báo cáo chi tiết cho thấy tầm quan trọng của các nhà hoạch định chính sách khác với các chính trị gia (Gilbert, 1966; Baldwin, 1990). Hơn nữa, những tường thuật về sự phát triển của châu Âu cho thấy phần lớn các hoạt động của một chính trị gia Cánh hữu, Bismarck, người đã nhận thấy cơ hội để ràng buộc tầng lớp lao động thử nghiệm ngành công nghiệp mới vào sự hỗ trợ của nhà nước với tư cách là người thu các khoản đóng góp của họ và là người bảo lãnh cho các khoản đóng góp của họ. lương hưu của họ.

Trong giai đoạn hợp nhất (xem Bảng 8.2), sự khác biệt vốn là mối quan tâm chính của các nghiên cứu so sánh hiện đại đã thực sự nổi lên (xem phần thảo luận về lý thuyết chế độ của Esping-Andersen trên trang 94) giữa các quốc gia ít nhiều áp dụng các cơ chế công phổ thông (Thụy Điển , Na Uy, Đan Mạch chẳng hạn), những quốc gia đã phát triển một phiên bản chia rẽ hơn của cách tiếp cận phổ quát (chẳng hạn như Đức và Pháp) và những quốc gia chấp nhận các điều khoản kết hợp giữa công và tư (Vương quốc Anh và Úc, Ví dụ). Các biến giải thích chính có lẽ là những lo ngại về sự không nhất quán và động lực chủ nghĩa phổ quát mạnh mẽ từ bên trái của phổ chính trị. Nhưng sự xuất hiện của một loạt các sáng kiến hưu trí tư nhân

Bảng 8.2 Giai đoạn 2: Hợp nhất

Các vấn đề

Nghèo đói giữa những người không có kế hoạch; các vấn đề về vốn chủ sở hữu do sự kết hợp của các kế hoạch khác nhau; mất khả năng thanh toán của một số dự án tư nhân.

Chính trị

Bảo vệ các giải pháp phổ quát của Cánh tả chính trị.

chính sách

Mô hình phổ quát; các mô hình liên quan đến kết hợp công/tư.

Doanh nhân chính sách

Các chính trị gia cánh tả; các công ty tư nhân mong muốn đảm bảo hoạt động kinh doanh mới hoặc bảo vệ hoạt động kinh doanh hiện có.

Cửa sổ cơ hội

Bầu cử chuyển sang bên trái; bê bối về mưu đồ riêng tư.

có nghĩa là Cánh tả phải đối mặt với một chương trình nghị sự đối nghịch, với việc những người ủng hộ mô hình tư nhân phức tạp hơn công nhận trường hợp hợp tác (vì họ miễn cưỡng chấp nhận cung cấp lương hưu cho người lao động có thu nhập thấp) và nhu cầu bảo đảm các kế hoạch riêng tư chống lại những người quét có thể làm mất uy tín của họ.

Bảng 8.3 Cắt lương hưu

Các vấn đề

Sự gia tăng đáng kể trong dân số cao tuổi; các mối đe dọa mất khả năng thanh toán cho cả các chương trình công cộng và tư nhân.

Chính trị

Bảo vệ các giải pháp tư nhân hóa của Quyền chính trị.

chính sách

Cắt giảm các quyền lợi đã hứa; cách để tăng tài trợ trước.

Doanh nhân chính sách

Các nhà cung cấp lương hưu tư nhân: các tổ chức quốc tế.

Cửa sổ cơ hội

Bầu cử chuyển sang bên phải; các cuộc khủng hoảng tài khóa.

Điều thú vị về giai đoạn thứ ba (xem Bảng 8.3) không phải là quá nhiều thành công trong việc thiết lập chương trình nghị sự mà là những khó khăn đáng kể trong việc cắt giảm chương trình nghị sự (xem phần thảo luận ở trang 96) do sức mạnh của liên minh ủng hộ nguyên trạng. Điểm đặc biệt của bất kỳ chế độ lương hưu nào là nó thể hiện những lời hứa với mọi người trong một thời gian dài trước khi họ đến tuổi được hưởng. Hơn nữa, nếu một chương trình mang tính đóng góp, như ở hầu hết các quốc gia có các chương trình toàn diện lớn, thì những lời hứa cho tương lai sẽ được đền đáp trong hiện tại. Vấn đề thúc đẩy hành động thường là vấn đề được mong đợi trong tương lai hơn là vấn đề hiện tại. Các nhà kinh doanh chính sách phải thuyết phục các chính trị gia, những người có khung thời gian ngắn, rằng họ nên lo lắng về các xu hướng dài hạn. Ở đây, cái gọi là 'quả bom hẹn giờ nhân khẩu học' là một ví dụ điển hình về vấn đề được xã hội xác định phóng đại những tác động của thay đổi nhân khẩu học (xem Hill, 1996, trang 300-6). Hơn nữa, các chế độ lương hưu được tài trợ, đặc biệt nếu nguồn tài trợ đó thông qua đầu tư vào thị trường chứng khoán, bản thân chúng đưa ra những hứa hẹn không chắc chắn cho tương lai. Tuy nhiên, sự kết hợp của việc các chính phủ thừa nhận các vấn đề tài chính mới nổi chỉ nhận thức quá rõ về những khó khăn trong việc tăng doanh thu, tăng cường cam kết tư nhân hóa, và có lẽ trên hết là việc các nhà cung cấp lương hưu tư nhân bán mạnh tay đã thành công trong việc đưa ra trường hợp thay đổi chương trình nghị sự .

Cuộc thảo luận này đã khám phá vấn đề trong nhóm các quốc gia bắt đầu cung cấp lương hưu vào đầu thế kỷ XX và hợp nhất các kế hoạch ngay sau Thế chiến thứ hai. Chính trị về lương hưu phức tạp hơn rất nhiều ở những quốc gia mà việc cung cấp hoặc củng cố lương hưu chỉ mới được đưa vào chương trình nghị sự gần đây. Trong những trường hợp này, xung đột giữa trường hợp phát triển lương hưu và công nhận trường hợp mạnh mẽ chống lại các cam kết không có giới hạn và không được tài trợ của các cơ quan như

Ngân hàng Thế giới (1994) làm phức tạp nghiêm trọng chương trình nghị sự. Trong trường hợp của Vương quốc Anh, được tóm tắt trong Hộp 8.4, những nỗ lực hợp nhất diễn ra tương đối muộn và do đó chúng ta thấy những rắc rối kiểu này trong quá trình thiết lập chương trình nghị sự.

Box 8.4

Phát triển lương hưu ở Anh

Các chương trình hưu trí đã được thiết lập cho một số công dân trong thời kỳ trước Chiến tranh thế giới thứ nhất. Sau đó, theo khuyến nghị của Báo cáo Beveridge (Beveridge, 1942), một hệ thống lương hưu bảo hiểm xã hội ở mức thấp, tỷ lệ cố định đã được thiết lập và tồn tại cho đến ngày nay. Beveridge kỳ vọng rằng nhiều người cũng sẽ đóng góp vào các chương trình tư nhân bổ sung để cung cấp nhiều hơn mức thu nhập đủ sống khi về già. Đến năm 1963, khoảng 48% nhân viên đã đăng ký tham gia các chế độ hưu trí nghề nghiệp.

Vào những năm 1950, một cuộc tranh luận chính trị đã nổ ra về sự cần thiết phải có thêm lương hưu cho những người không tham gia các chương trình tư nhân. Một quá trình hoạch định chính sách phức tạp diễn ra sau đó, trong đó những lo ngại về cải thiện lương hưu trong tương lai cạnh tranh với những lo ngại về lương hưu hiện tại. Biện pháp cuối cùng đã xuất hiện là Đạo luật Hưu trí An sinh Xã hội năm 1975, cung cấp một chương trình hưu bổng liên quan đến thu nhập, Chương trình Hưu trí Liên quan đến Thu nhập của Bang (SERPS). Điều này cho phép các cá nhân trong các chương trình tư nhân phù hợp chọn không tham gia chương trình nhà nước, nhưng cung cấp một chương trình hưu bổng nhà nước chống lạm phát nâng cao cho tất cả những người làm việc khác. Kế hoạch này, mặc dù có vẻ như liên quan đến tài trợ, nhưng giống như kế hoạch tỷ lệ cố định mà nó được xây dựng, một kế hoạch được quản lý trên cơ sở 'trả tiền khi bạn đi'. Vào đầu những năm 1980, nó bắt đầu có một số ảnh hưởng đối với số lượng người hưu trí cần các khoản bổ sung từ trợ cấp xã hội.

Sau năm 1979, chính phủ Bảo thủ tìm cách cắt giảm chi tiêu an sinh xã hội. Giá trị của lương hưu cố định ban đầu đã giảm đáng kể. SERPS được cho là có liên quan đến việc tăng chi phí và tạo gánh nặng quá mức cho các thế hệ tương lai. Ý tưởng ban đầu của chính phủ là thay thế nó bằng một chương trình được tài trợ, nhưng sau đó họ nhận ra những chi phí ngắn hạn nặng nề mà chính phủ sẽ áp đặt lên chính họ vì chính phủ sẽ mất khả năng sử dụng các khoản đóng góp để tài trợ cho các lợi ích hiện tại. Thay vào đó, họ cắt giảm mạnh các lợi ích được đảm bảo theo SERPS. Chính phủ cũng khuyến khích hơn nữa ngành hưu trí tư nhân thông qua giảm thuế và giảm phí đóng góp bảo hiểm. Họ đã bãi bỏ yêu cầu rằng mọi chương trình tư nhân được phê duyệt phải tốt như SERPS. Các biện pháp này đã mở ra một chiến dịch bán hàng lớn của ngành hưu trí tư nhân, góp phần gây ra các vụ bê bối sau đó về việc bảo vệ không đầy đủ cho một số người.

Đến năm 1997, có thể xác định được ba nhóm người hưởng lương hưu. Một nhóm, khoảng một phần ba tổng số người về hưu, bao gồm cả công chức, có lương hưu tư nhân được tài trợ tốt để bổ sung cho lương hưu Beveridge cơ bản. Ở một thái cực khác là một nhóm khác - đặc biệt bao gồm nhiều phụ nữ và những người lớn tuổi đã về hưu - mà nguồn cung cấp chính của họ đến từ chương trình Beveridge tỷ lệ cố định, mà (vì tỷ lệ này vẫn còn thấp) nên họ có thể cần phải bổ sung các khoản trợ cấp được kiểm tra khả năng chi trả. Ở giữa, có những người có số tiền khiêm tốn từ SERPS hoặc các chương trình tư nhân hạn chế (và thường mong manh) để bổ sung cho lương hưu cố định. Chính phủ Lao động sau đó đã ban hành các cải cách lương hưu cung cấp:

■ duy trì lương hưu đóng góp cơ bản, tỷ lệ cố định;

■ các chương trình lương hưu 'các bên liên quan' tự nguyện được thiết kế để cung cấp một giải pháp thay thế cho lương hưu hoàn toàn tư nhân cho những người có thu nhập trung bình;

■ trợ cấp thứ hai của tiểu bang cho những người không thể tham gia vào các chương trình tư nhân hoặc các bên liên quan;

■ 'tín dụng bảo đảm' dựa trên kiểm tra phương tiện dành cho người hưu trí có thu nhập thấp;

■ 'chương trình tín dụng tiết kiệm' để bổ sung thu nhập của những người có lương hưu tư nhân tương đối thấp nhưng trên mức đủ điều kiện nhận 'tín dụng bảo đảm' đầy đủ.

Tuy nhiên, tranh cãi vẫn tiếp tục trước tình trạng dân số già ngày càng tăng và những khó khăn khi đối mặt với chế độ hưu trí tư nhân dựa trên thị trường.

Hộp 8.4 khám phá những gì đang diễn ra ở Vương quốc Anh, đặc biệt là kể từ năm 1960. Những gì đã xảy ra là nỗ lực đạt được sự thỏa hiệp giữa những lo ngại mâu thuẫn nhau về hệ thống lương hưu:

■ mức độ nghèo cao của người hưu trí hiện nay;

■ sự cân bằng trong tương lai giữa các thế hệ;

■ thừa nhận rằng hoàn cảnh thuận lợi của nhiều người đóng góp cho các chế độ hưu trí tư nhân tốt là một điều nên được chia sẻ rộng rãi hơn;

■ thị trường tài chính mong muốn bán lương hưu;

■ thừa nhận rằng một số khoản lương hưu được thị trường hóa có thể không phải là một lựa chọn tốt cho những người đóng góp về lâu dài.

Việc xem xét trường hợp của Anh nêu bật điều gì để hiểu về thiết lập chương trình nghị sự là:

■ cách thức mà các chương trình nghị sự hiện tại xuất hiện như là hệ quả của các quyết định trong quá khứ;

■ cách các chương trình nghị sự thay thế xảy ra xung đột;

■ cách thức mà các chương trình nghị sự thay thế đó không chỉ nảy sinh do mâu thuẫn về lợi ích và ý thức hệ mà còn do các vấn đề có liên quan với nhau (đặc biệt trong trường hợp này là sự khác biệt giữa các vấn đề về tình trạng nghèo của người hưu trí hiện tại và các vấn đề về các điều khoản toàn diện trong tương lai).

Các vấn đề về áp dụng mô hình Kingdon

Mô hình của Kingdon mô tả quá trình chính sách là vô tổ chức hoặc lộn xộn. Trường hợp lương hưu được thảo luận ở đây cho thấy cần phải đặt câu hỏi đó. Điều đã được gợi ý trong quá trình khám phá vấn đề đó là nó thường xuyên nằm trong chương trình nghị sự của nhiều quốc gia trong một thời gian dài, rằng đã có một chủ đề 'chính trị' rõ ràng chạy qua nó và rằng đã có sự tương đồng so sánh. hoặc ít nhất là một nhóm các phản ứng chính sách cuối cùng. Tuy nhiên, có một trường hợp cần thận trọng về trường hợp được chọn. Đây có lẽ là một vấn đề chính sách khá 'chính thống', chắc chắn sẽ nhận được sự quan tâm đáng kể và xuất hiện thường xuyên trong các chương trình nghị sự về chính sách.

Tuy nhiên, cần phải đặt câu hỏi liệu quan điểm về nước Mỹ của Kingdon có khiến ông đánh giá thấp các yếu tố có thể giúp thiết lập chương trình nghị sự có hình dạng khá rõ ràng hơn, đưa nó đến gần hơn với khái niệm tìm kiếm hợp lý các giải pháp cho các vấn đề mà ông đã chỉ trích. Cobb, Ross và Ross (1976) đã khám phá quan điểm rằng có thể có những khác biệt trong cách thiết lập chương trình nghị sự, những người phân biệt giữa 'mô hình khởi xướng bên ngoài' của các xã hội đa nguyên tự do và 'mô hình huy động' của các chế độ toàn trị. và 'mô hình khởi xướng bên trong' nơi các nhóm có ảnh hưởng dễ dàng tiếp cận với những người ra quyết định. Nhưng cách tiếp cận đó dường như vẫn chấp nhận sự phù hợp của mô hình Kingdon đối với các hệ thống mở. Trong một cuốn sách tập trung vào quá trình chính sách ở Vương quốc Anh và Châu Âu, điều quan trọng là phải xem xét liệu mô hình Kingdon có quan tâm đầy đủ đến chính trị của đảng hay không . Điều này sẽ được thực hiện trong phần tiếp theo.

Các chính trị gia với tư cách là người thiết lập chương trình nghị sự

Về cơ bản, lý thuyết về nền dân chủ đại diện liên quan đến một mô hình của quá trình chính trị trong đó các đảng chính trị cạnh tranh để giành chiến thắng trong các cuộc bầu cử, đưa ra các bản tuyên ngôn mà công chúng có thể lựa chọn. Sau đó, có một số kỳ vọng rằng những người chiến thắng sẽ thực hiện các chính sách được đề ra trong bản tuyên ngôn của họ, trên cơ sở rằng họ có 'quyền hạn' đối với các chính sách đó. Tuy nhiên, các nghiên cứu về hành vi bầu cử cho thấy rằng các lựa chọn bỏ phiếu của chúng ta phần lớn không được xác định theo cách hợp lý được thể hiện trong mô hình đó và thực tế đó có thể tạo cho các chính trị gia cái cớ để bỏ qua các cam kết của họ. Tuy nhiên, đó không phải là điểm chính của cuộc thảo luận này, nhằm khám phá xem mô hình 'ủy quyền' hoạt động như một ảnh hưởng quan trọng đến việc hình thành chương trình nghị sự chính sách ở mức độ nào.

Do đó, có sự khác biệt rõ ràng về mức độ mà một nhiệm vụ nhất quán có thể được mong đợi. Chính trong sự chia rẽ tồn tại ở Hoa Kỳ giữa Tổng thống và Quốc hội, và trong những ràng buộc có tính chương trình tương đối lỏng lẻo trong các đảng phái, mà chúng ta có thể tìm thấy cơ sở cho mối quan hệ tương đối dưới quyền.

chơi 'chính trị' trong mô hình Kingdon. Nhưng bên trong các hệ thống thống nhất hơn về mặt hình thức, có thể có một vấn đề khác trong việc xác định một nhiệm vụ chặt chẽ: thực tế là chính phủ xuất hiện không phải từ chiến thắng quyết định của một đảng trước một đảng khác mà từ sự thỏa hiệp giữa nhiều đảng. Mặc dù vậy, thật thú vị khi lưu ý tầm quan trọng liên tục của khái niệm về một nhiệm vụ trong hệ thống rất chia rẽ ở Hà Lan. Một giai đoạn quan trọng trong các cuộc đàm phán về việc thành lập chính phủ ở đó liên quan đến việc xây dựng một ủy ban điều hành thể hiện một chương trình chính sách đã được thống nhất.

Việc khám phá của chúng ta ở đây về tác động của một nhiệm vụ đối với việc thiết lập chương trình nghị sự sẽ diễn ra trong trường hợp có thể mong đợi tác động rất mạnh mẽ của loại này, sau chiến thắng quyết định của một bên trong hệ thống 'đầu tiên qua hậu' của Vương quốc Anh. Chúng ta sẽ xem xét hồ sơ của chính phủ Lao động do Tony Blair đứng đầu giữa các cuộc bầu cử năm 1997 và 2001. Bảng 8.4 và 8.5 liệt kê các mục:

■ bản tuyên ngôn cam kết và những gì đã xảy ra vào năm 2001;

■ chính sách quan trọng được thông qua mà không có trong bản tuyên ngôn.

Bảng 8.4 Tuyên ngôn cam kết của Đảng Lao động Anh năm 1997 và mức độ thực hiện đến cuối năm 2001

Đo

Kết quả đến năm 2001

Đưa ra mức lương tối thiểu

Đúng

Phúc lợi cho chương trình làm việc được tài trợ bởi thuế trên các tiện ích

Đúng

Thuế suất khởi điểm 10p của thuế thu nhập

Đúng

Cải cách Ngân hàng Anh để cung cấp kiểm soát tiền tệ mở mà không bị thao túng chính trị

Có (xem ghi chú 1)

Cải cách cấu trúc của NHS

Đúng

Thúc đẩy sự lựa chọn trong cung cấp lương hưu

Đúng

Quyền đi lang thang ở nông thôn

Đúng

Chuyển giao quyền lực cho Scotland và xứ Wales

Đúng

Hệ thống chính phủ mới cho London

Đúng

Kết hợp Công ước Châu Âu về Nhân quyền vào luật của Vương quốc Anh

Đúng

Nhà trẻ miễn phí cho tất cả trẻ 4 tuổi thay vì hệ thống phiếu mua hàng

Đúng

Bỏ yếu tố cha truyền con nối trong House of Lords

chưa hoàn thiện

Cải cách lương hưu

chưa hoàn thiện

Quan hệ đối tác công/tư cho Tàu điện ngầm Luân Đôn

chưa hoàn thiện

Trưng cầu dân ý về Euro

KHÔNG

Lưu ý 1 : Điều đã xảy ra triệt để hơn một chút so với cam kết chung này: ủy quyền kiểm soát lãi suất cho một ủy ban của Ngân hàng Anh (với các thành viên bên ngoài được chỉ định).

Có vấn đề với một bài tập như thế này. Phần lớn trong bản tuyên ngôn là mơ hồ và chung chung. Để biên soạn một danh sách có thể quản lý được về các hoạt động của một chính phủ rất tích cực, tác giả đã phải đưa ra những đánh giá khó khăn về (a) tầm quan trọng của các vấn đề và (b) tính cụ thể của các cam kết trong bản tuyên ngôn. Trọng tâm chỉ tập trung vào các mục dường như ám chỉ những thay đổi chính sách cụ thể trái ngược với những cải tiến trong quản lý.

Danh sách các tuyên ngôn cam kết trong Bảng 8.4 cho thấy sự tuân thủ mạnh mẽ nhiệm vụ. Mặc dù có một số hạng mục công việc còn dang dở, nhưng việc không thực hiện đúng những gì đã hứa là không có trưng cầu dân ý về đồng Euro, nhưng ngay cả điều này cũng có thể được coi là công việc chưa hoàn thành đơn giản vì khoản cam kết đã được chuyển thành một cuộc trưng cầu dân ý sẽ được tổ chức khi Bộ trưởng Tài chính đánh giá nền kinh tế. điều kiện để được đúng.

Có lẽ điều quan trọng hơn đối với bất kỳ phân tích nào về việc thiết lập chương trình nghị sự ở Vương quốc Anh là cách mà các mục mới xuất hiện trong chương trình nghị sự. Một số lý do giải thích tại sao sự kết hợp giữa một cơ quan hành pháp mạnh mẽ với sự ủng hộ quyết liệt của bầu cử có thể có nghĩa là một số loại mục nhất định sẽ không xuất hiện trong một bản tuyên ngôn chính trị có thể được đề xuất (các số trong ngoặc chỉ ra các mục trong Bảng 8.5 mà những mục này có thể áp dụng):

■ những mặt hàng đó có thể mang lại lợi ích cho các nhóm thiểu số không được ưa chuộng (5)

■ những món đồ đó có thể đặc biệt khiến những người trung thành với đảng tức giận (4)

■ những hạng mục đó có thể phụ thuộc vào sự phát triển ở những nơi khác trên thế giới (3 và 6)

■ những mặt hàng đó có thể bị ảnh hưởng bởi sự phát triển kinh tế không lường trước được (không có trong bảng, nhưng điều này phần nào áp dụng cho một cam kết chưa được ban hành, cam kết về đồng Euro).

Bảng 8.5 Các chính sách chính được Chính phủ Lao động Vương quốc Anh thông qua 1997-2001 không có trong Tuyên ngôn năm 1997 của Đảng Lao động

Cắt giảm lợi ích cung cấp cho các gia đình đơn thân

Giới thiệu các khoản tín dụng thuế

Chiến tranh Kosovo

Tư nhân hóa hệ thống kiểm soát không lưu

Tự do hóa luật pháp liên quan đến đồng tính luyến ái

Hiệp định mở rộng Liên minh châu Âu

Rõ ràng, hai mục an sinh xã hội (1 và 2) không có trong danh sách này. Các nhà bình luận về sự thay đổi của chính phủ trong quá khứ đã gợi ý rằng các bộ trưởng sắp tới gặp phải các mục trong chương trình nghị sự chính sách chính thức mà họ chưa từng biết trước đây. Việc chính phủ sắp tới vào năm 1997 không có bất ngờ tương đối có vẻ như có liên quan nhiều đến thực tế là Lao động khi đối lập đã rất cẩn thận để đảm bảo rằng họ được thông báo đầy đủ, được hỗ trợ bởi thực tế là nó đã trở nên rất nghiêm trọng. rõ ràng đối với nền công vụ rằng sẽ có sự thay đổi chính phủ (Keegan, 2003). Ngoại lệ là trong lĩnh vực an sinh xã hội, khi Đảng Lao động ở vào tình thế khó xử khi muốn áp dụng quan điểm tự do hơn về lợi ích và tấn công nghèo đói hiệu quả hơn so với người tiền nhiệm, nhưng đã hứa rằng sẽ không tăng thuế và không tăng chi tiêu. Ngay từ đầu, rõ ràng là đã có sự chia rẽ trong nội bộ chính phủ về vấn đề an sinh xã hội (Hill, 2001). Sau đó, một đợt cắt giảm đã được lên kế hoạch dưới thời chính phủ trước đây đã được thúc đẩy bởi các công chức (mục 1, Bảng 8.5). Sau đó, mâu thuẫn nảy sinh giữa ý tưởng về cách tiếp cận mới nhắm mục tiêu lợi ích thông qua tín dụng thuế (mục 2) và cách tiếp cận nhấn mạnh hơn vào lợi ích đóng góp nhưng sẽ tốn kém hơn. Bộ Tài chính quyền lực, được hậu thuẫn bởi một Thủ tướng quyền lực, sau đó đã đảm nhận phần lớn chương trình nghị sự về an sinh xã hội, thúc đẩy các khoản tín dụng thuế vừa là công thức để kết hợp công việc với phúc lợi, vừa là giải pháp cho một trong những tình thế tiến thoái lưỡng nan của cải cách lương hưu.

Phân tích ở trên dường như ủng hộ quan điểm rằng, nếu được áp dụng cho Vương quốc Anh, mô hình Kingdon sẽ nhấn mạnh khía cạnh chính trị của việc thiết lập chương trình nghị sự. Tuy nhiên, có những câu hỏi được đặt ra về mức độ mà sự hiện diện của một cơ quan hành pháp mạnh hơn là một hệ thống đảng mạnh giải thích sự tương ứng đặc biệt tốt giữa các cam kết chính sách và chương trình nghị sự chính sách trong giai đoạn 1997-2001 ở Vương quốc Anh. Sau đó, điều đó đưa chúng ta đến một khía cạnh quan trọng của kiểu giải thích đó, vai trò của nền công vụ. Chủ đề này sẽ được khám phá thêm trong phần tiếp theo.

Công chức và hoạch định chính sách

Chúng ta đã thấy trong Chương 4 rằng sự kết hợp giữa các chính trị gia, công chức và đại diện nhóm lợi ích tiềm ẩn trong mạng lưới chính sách và lý thuyết cộng đồng chính sách. Tuy nhiên, phần lớn cuộc thảo luận về vai trò của công chức bên ngoài khuôn khổ đó đã vội vàng liên quan đến việc coi họ là những người ra quyết định thay thế, thậm chí có tính lật đổ đối với các chính trị gia hơn là với tư cách là đối tác trong một hệ thống chia sẻ (xem Hộp 8.5 trang sau). Quan điểm như vậy đã bị ảnh hưởng mạnh mẽ bởi mối bận tâm truyền thống về mối quan hệ giữa chính trị và hành chính. Cuộc thảo luận này sẽ bắt đầu từ vấn đề đó nhưng nhằm mục đích chuyển từ nó sang một tài khoản cân bằng hơn về cách hai nhóm này tương tác trong quá trình chính sách. Khi làm như vậy, trước tiên, nó sẽ xem xét một số vấn đề về vai trò tương ứng của các chính trị gia và công chức, sau đó là một số vấn đề về sự tương thích của các giá trị hoặc ý thức hệ giữa họ.

Nếu các công chức thường trực đóng vai trò then chốt trong quá trình chính sách, họ có thể có xu hướng tạo sự liên tục cho chương trình nghị sự chính sách, theo đuổi đường lối của các bộ phận bất kể lãnh đạo chính trị. Quyền lực của nền công vụ và tầm quan trọng của các chương trình nghị sự của các bộ đã được nhấn mạnh trong nhiều nghiên cứu trước đây về hành chính công của Anh. Mối quan tâm đặc biệt của các chính trị gia và của một số ít người bên ngoài được đưa vào để hỗ trợ họ trong chính phủ Lao động năm 1964-1970 là sự kiểm soát của dịch vụ dân sự đối với chương trình nghị sự. 'Mô hình Whitehall' đã được coi là vững chắc ở Anh. Mặc dù, như sẽ được trình bày dưới đây, họ cho rằng sự thay đổi đang diễn ra , Campbell và Wilson nói:

Tại sao công chức lật đổ các chương trình nghị sự chính trị

Box 8.5

■ 'Thuyết âm mưu' - họ 'có chương trình nghị sự của riêng mình'.

■ 'Lý thuyết quan liêu' - họ bị mắc kẹt trong thói quen quan liêu (xem thêm về điều này trong Chương 13).

■ 'Lý thuyết cố vấn khôn ngoan' - chúng cần thiết để ngăn chặn chính sách bị sai sót.

(Dựa trên cuộc thảo luận trong Pollitt, 2003, trang 86-7)

Hai quan điểm đầu tiên trong số những quan điểm đó có thể được minh họa (và tất nhiên là phóng đại) trong loạt phim hài truyền hình rất thành công Vâng, Bộ trưởng và phần tiếp theo của nó, Vâng, Thủ tướng . Điều đó đặc biệt có sự góp mặt của một công chức chủ chốt, Thư ký Thường trực (Sir Humphrey), người có thể được coi là người đang kiểm soát hệ thống và chống lại sự thay đổi khi đối mặt với yêu cầu từ một chính trị gia ngây thơ. Nhưng vai trò của công chức cấp thấp hơn trông coi văn phòng riêng của bộ trưởng (Bernard) cũng rất thú vị: anh ta là người chịu trách nhiệm về các công việc hàng ngày và tất nhiên cuối cùng quan tâm đến việc làm hài lòng cấp trên của mình hơn là công việc của mình. trùm chính trị. Loạt phim này phần lớn nhờ vào những tiết lộ từ hồi ký của các chính trị gia, đặc biệt là của Richard Crossman, người phục vụ trong chính phủ Wilson những năm 1964-1970.

Khái niệm về nền công vụ Anh như một 'cộng đồng' với cuộc sống và các chương trình nghị sự của riêng nó đã được khám phá kỹ lưỡng trong nghiên cứu của Heclo và Wildavsky về sự thống trị của Kho bạc Anh, nơi họ nói về 'ngôi làng Whitehall' (1981) .

Ủng hộ 'lý thuyết cố vấn khôn ngoan', nên đặt câu hỏi về mức độ trách nhiệm của 'đạo đức' công vụ. Đã có những nỗ lực của các công chức cấp cao của Anh nhằm phát triển một bộ quy tắc đạo đức rõ ràng. Vấn đề cũng đã được nhấn mạnh trong các tình huống trong đó các công chức đã 'thổi còi', vi phạm cam kết thông thường của họ về bảo mật vì những gì họ coi là yêu cầu phi đạo đức hoặc thậm chí là yêu cầu không vì lợi ích quốc gia. Trong mọi trường hợp, có những câu hỏi rõ ràng về sự hài lòng trong công việc đang bị đe dọa ở đây khiến cho các nhân viên cấp cao khó có thể đơn giản thực hiện các chỉ thị chính trị một cách thiếu suy nghĩ.

các chính trị gia ở một số quốc gia đặt nhiều niềm tin vào các quan chức như người Anh. Hệ thống của Anh tương phản không chỉ với hệ thống bảo trợ ở cấp cao nhất của cơ quan hành pháp ở Hoa Kỳ mà còn với thông lệ châu Âu lục địa (như ở Đức) trong việc tạm thời cho các công chức cấp cao nghỉ hưu nếu một đảng cầm quyền mất quyền lực. . . . [t]ông phụ thuộc vào các chính trị gia được bầu chọn vào nền công vụ thường trực, phi đảng phái là cốt lõi của hệ thống đã được xuất khẩu sang các nước khác và được nhiều học giả không phải người Anh ngưỡng mộ. (Campbell và Wilson, 1995, trang 293)

Tuy nhiên, chúng tôi thấy các tính năng tương tự trong một số hệ thống châu Âu khác. Báo cáo của Anderweg và Irwin (2002) về hoạch định chính sách ở Hà Lan cho thấy tầm quan trọng của các chương trình nghị sự của các bộ, trong đó các công chức là cố vấn chính cho các bộ trưởng của họ. Đối với nước Pháp, Knapp và Wright nói về 'sự thuộc địa hóa của nền công vụ đối với các khu vực nằm ngoài giới hạn của chính quyền đơn thuần' (2001, trang 276). Cuộc thảo luận của Knapp và Wright về hiện tượng này chỉ ra rằng điều này đã bị tấn công nhưng tình hình đã không được thay đổi đáng kể.

Ngoài sự công nhận về tầm quan trọng của vai trò công vụ nói chung, phần lớn cuộc thảo luận về vai trò của công chức dường như đã bị cuốn vào một cuộc tranh luận rất lỗi thời về khả năng phân biệt việc hoạch định chính sách với hành chính, liên quan đến chính nó , như trong đoạn trích dẫn của Knapp và Wright ở trên, với mức độ tham gia của các công chức vượt ra ngoài phạm vi 'hành chính đơn thuần'.

Đã có những nỗ lực để xác định vai trò thích hợp cho các chính trị gia và công chức. 'Mô hình hợp lý' của Simon (1957) hình dung các chính trị gia đưa ra các lựa chọn giá trị sẽ hình thành 'tiền đề' cho các quy trình quyết định chi tiết hơn sẽ được thực hiện bởi các quan chức. Về điều này, ông lặp lại công trình ban đầu có ảnh hưởng của Wilson (1887), công trình này đã cố gắng phân định các lãnh thổ tương ứng của 'chính trị' và 'hành chính'. Sự phân đôi của Wilson đã bị tấn công rộng rãi, không phải vì nguyện vọng mang tính quy định của nó mà là vì tác động của nó đối với cách thức mô tả các quy trình chính sách. Nó được coi là 'cản trở đối với học thuật chính xác' (Skok, 1995). Tuy nhiên, nó vẫn xuất hiện trong các cuộc thảo luận đương thời về quy trình chính sách. Ví dụ, Huber và Shipan's Deliberate Discretion (2002) khám phá lý do tại sao 'các chính trị gia đôi khi cho phép toàn quyền quyết định và vào những thời điểm khác nói cho các quan chức chính xác phải làm gì' (trang 9).

Phân tích của Campbell và Wilson về vai trò đang thay đổi của nền công vụ Vương quốc Anh dường như sử dụng một sự phân đôi tương tự, nói về việc “các công chức ngày càng xác định vai trò của họ là những người thực thi chính sách hơn là các nhà phân tích chính sách” (1995, tr. 60). Nhưng chắc chắn rằng điều đó không quan tâm đến nhiệm vụ rất quan trọng giữa thiết lập và thực hiện chương trình nghị sự, biến các mục tiêu đã được thống nhất tương đối thành hành động. Điều này có thể liên quan đến một loạt các hoạt động: điền và giải thích ý nghĩa của một luật mới, thiết lập các thỏa thuận tài trợ mà dự luật yêu cầu, thiết lập các sắp xếp tổ chức để đưa nó vào hiệu lực, v.v.

Như chúng tôi đã thừa nhận, có một khó khăn trong việc vạch ra ranh giới giữa việc thiết lập chương trình nghị sự và xây dựng chính sách. Một minh họa thú vị về điều này xuất phát từ một cuộc tranh cãi có vẻ tầm thường giữa các đảng phái chính trị ở Anh vào cuối năm 2003 và được trình bày trong Hộp 8.6 trang sau.

Mối quan tâm từ lâu về việc phân biệt chính trị (hoặc hoạch định chính sách) với hành chính, mặc dù nó bắt nguồn từ một vấn đề rõ ràng về nền dân chủ đại diện, thường biểu hiện như một yêu cầu ngây thơ nhằm loại chính trị ra khỏi y học, giáo dục, hoặc bất cứ điều gì. Trên thực tế, những vấn đề này quá quan trọng khiến các chính trị gia sẵn sàng để họ yên hoặc các 'nhà quản lý' (bao gồm nhiều nhân viên chuyên nghiệp, một điểm mà chúng tôi sẽ quay lại ở trang 249-52) để từ bỏ những gì họ coi là trách nhiệm của mình vì đã làm điều đúng đắn. Do đó, có nhiều phần của quy trình chính sách trong đó vai trò chính trị và hành chính được trộn lẫn chặt chẽ với nhau.

Một 'chính sách mới' hay củng cố chính sách cũ?

Box 8.6

Vào mùa hè năm 2003, Chính phủ Anh công bố một sáng kiến mới nhằm giảm lây nhiễm chéo trong bệnh viện. Phe đối lập lập luận rằng một chính sách 'mới' nên được đưa ra trước Quốc hội. Phản ứng của chính phủ đối với điều này là nó chỉ đơn thuần củng cố các thủ tục hiện có. Lúc này, phe đối lập tuyên bố rằng chính phủ lại 'bóc mẽ' tin tức, biến các sáng kiến cũ thành mới để cố gắng củng cố hình ảnh của mình. Một đặc điểm thú vị nữa của lập luận là các bước 'mới' quan trọng đã được thực hiện bởi một công chức, Giám đốc Y tế, người đã ban hành hướng dẫn về các hành động mà các bệnh viện nên thực hiện. Vậy thì đây là vấn đề về 'chính sách mới là gì?' Cuối cùng, ngoại trừ các chính trị gia cố gắng ghi điểm, câu trả lời cho câu hỏi đó không thành vấn đề; ở đây chúng ta có một phần nhỏ của dòng hoạt động liên tục liên quan đến việc quản lý một hệ thống liên tục nằm trong tầm ngắm của xung đột chính trị, Dịch vụ Y tế Quốc gia.

Cuộc thảo luận về vai trò hành chính trong quá trình xây dựng chính sách này liên quan đến việc khám phá những gì có lẽ là phần mơ hồ nhất của quá trình chính sách ban đầu. Đây chắc chắn là điều khó nghiên cứu nhất, bởi vì rất nhiều hành động là riêng tư (ở Anh, chúng tôi phải đợi 30 năm để xuất bản các bài báo chính thức, và thậm chí sau đó một số mục được bảo vệ lâu hơn, một số bị thanh trừng, và nhiều không bao giờ cam kết với hồ sơ giấy ngay từ đầu). Thực tế là đã có quá nhiều nỗ lực nhằm vạch ra sự phân biệt chính trị/hành chính hoặc phân định vai trò và lợi ích chính trị của các quan chức thường trực cho thấy sự phức tạp của vấn đề này. Việc đạt được lý tưởng - rằng công chức chỉ nên là 'nhà quản lý' hoặc chỉ quan tâm đến 'phương tiện' - đầy khó khăn. Hơn nữa, rõ ràng là nhiều chính trị gia muốn công chức đóng vai trò hoạch định chính sách trung tâm (xem Campbell và Wilson, 1995). Thật vậy, họ thậm chí thường muốn họ đóng vai trò 'chính trị' - dự đoán các rủi ro chính trị và xử lý các vấn đề gây tranh cãi.

Một khám phá hiện đại có giá trị về những vấn đề này, trong đó các cuộc phỏng vấn với các công chức liên quan đến luật pháp đã vén lên một chút bức màn về cách họ làm việc trong việc xây dựng chính sách, là nghiên cứu của Page (2003) về luật pháp gần đây của Anh. Hộp 8.7 khám phá những phát hiện của Page. Anh ấy chắc chắn rằng các công chức Anh, phần lớn được tuyển chọn từ các cấp bậc trung bình của dịch vụ, đóng vai trò quan trọng trong việc soạn thảo luật. Ông gợi ý rằng sự phân công lao động giữa các chính trị gia và công chức có thể được đặc trưng một phần theo sự khác biệt giữa công việc chính sách 'trừu tượng' và 'áp dụng', nhưng điều này không nên được coi là sự khác biệt đơn giản giữa việc áp dụng một chính sách và sau đó điền vào các chi tiết của nó. Phản hồi giữa hai quá trình rất phức tạp.

Giả định rằng các quản trị viên hàng đầu là những người giải quyết vấn đề, có khả năng muốn cải thiện chính sách (một số trong đó đòi hỏi nhiều hơn là điều chỉnh ở giai đoạn thực hiện), được đưa vào phần lớn

Nghiên cứu của Page (2003) về vai trò của 'công chức với tư cách là nhà lập pháp' ở Anh

Box 8.7

Các công chức của Anh được soạn thảo thành các 'nhóm dự luật' để làm việc trong quá trình soạn thảo luật. Những đội như vậy thường được lãnh đạo bởi các công chức được rút ra từ cấp thấp nhất của nền công vụ 'cao cấp'. Các nhóm có xu hướng được thành lập sớm trong quá trình chuẩn bị một chính sách mới, trước khi được thống nhất rằng sẽ có một vị trí cho luật pháp trong thời gian biểu của quốc hội. Quyết định lập pháp sẽ là một quyết định chính trị. Tuy nhiên, Page cho thấy rằng trong một số trường hợp mà ông nghiên cứu trong nhiệm kỳ thứ hai của Blair trong chính phủ, việc xác định nhu cầu ban hành luật vừa là một hoạt động công vụ vừa là một hoạt động chính trị.

Sau khi quyết định lập pháp được đưa ra, các nhóm sẽ làm việc để soạn thảo chi tiết luật. Việc soạn thảo sẽ có sự tham gia của nhóm, được tham gia hoặc hỗ trợ bởi các luật sư làm việc cho cơ quan dân sự. Trước khi đưa ra Nghị viện, một dự thảo luật sẽ được đệ trình lên bộ trưởng hoặc các bộ trưởng có liên quan, những người sẽ chịu trách nhiệm chỉ đạo luật thông qua Nghị viện. Để hỗ trợ các bộ trưởng , các tài liệu tóm tắt lớn sẽ được biên soạn. Trong quá trình lập pháp, bất kỳ đề xuất sửa đổi nào cũng sẽ được nhóm nghiên cứu xem xét kỹ lưỡng. Nhiều người sẽ là sản phẩm của những suy nghĩ xa hơn về luật pháp từ bên trong bộ. Một số sẽ được truyền cảm hứng bởi các nhóm áp lực và một số sẽ đến từ bên trong Nghị viện, nhưng rất thường mục đích sẽ là chấp nhận những điều này về nguyên tắc và đảm bảo việc rút tiền của họ để chúng có thể được thay thế bằng các sửa đổi tương thích với toàn bộ dự luật. Khi luật đã được thông qua Nghị viện, nhóm dự luật có thể sẽ chuyển sang soạn thảo các sửa đổi và hướng dẫn thực hiện về luật.

Trang tóm tắt quy trình như sau (p. 651):

Các nhóm này làm việc với quyền tự chủ đáng kể trong việc xây dựng luật, nhưng không thể giả định rằng họ hoạt động ngoài tầm kiểm soát của cấp bộ. Các nhóm tự coi mình là những người phản ánh các ưu tiên của chính phủ nói chung và các bộ trưởng của họ nói riêng. Tuy nhiên, các bộ trưởng thường biết tương đối ít về luật mà họ sắp đưa ra cho đến khi họ nhận được các bản đệ trình và báo cáo tóm tắt từ các quan chức của họ. Có lẽ mối nguy hiểm lớn nhất đối với nền dân chủ không phải là việc một cơ quan công quyền đưa ra các đề xuất mà một bộ trưởng cảm thấy buộc phải chấp nhận, mà là việc các bộ trưởng không chú ý hoặc đánh giá đầy đủ những gì đang được đề xuất dưới danh nghĩa của họ mặc dù có thẩm quyền chính trị để thay đổi nó và dịch vụ cúi xuống các phường phía sau để tư vấn và cung cấp chỗ ở cho họ.

tài liệu quy định về quá trình chính sách. 'Mô hình hợp lý' được thảo luận ở trên phần lớn dựa trên giả định này. Trong trường hợp này, chuyên môn của các quan chức thường trực được coi là cơ sở để chứng minh vai trò của họ trong việc hoạch định chính sách. Nhưng cách mà các vấn đề giá trị và các vấn đề thực tế đan xen với nhau khiến cho việc vạch ra các giới hạn để xác định sự tham gia của họ trở nên khó khăn.

Dunleavy và O'Leary đề cập đến 'sự chuyên nghiệp hóa' của chính phủ để gợi ý rằng trong các lĩnh vực mà chuyên môn là quan trọng, các vấn đề được đưa ra khỏi lĩnh vực chính trị chung để chuyển sang lĩnh vực chính trị riêng tư hơn của 'cộng đồng chính sách' :

Ở nhà nước chuyên nghiệp hóa, việc thực thi chính sách ở cấp cơ sở và những thay đổi lớn trong bầu không khí tranh luận tổng thể trong từng lĩnh vực vấn đề, cả hai đều chịu ảnh hưởng chủ yếu bởi các nhóm nghề nghiệp riêng lẻ. Các cộng đồng nghề nghiệp hoạt động như một diễn đàn chính để phát triển và thử nghiệm kiến thức, thiết lập các tiêu chuẩn và kiểm soát hành vi của từng nhà hoạch định chính sách và những người thực hiện chính sách. Giới tinh hoa tri thức là những nguồn đổi mới quan trọng trong quá trình hoạch định chính sách công ... trong những lĩnh vực mà các ngành nghề trực tiếp kiểm soát việc cung cấp dịch vụ, toàn bộ quá trình xây dựng chính sách có thể bị 'sai lệch trong triển khai '. (Dunleavy và O'Leary, 1987, trang 302-3)

Một khuynh hướng hiện đại đối với tất cả các vấn đề về cách thức tổ chức ranh giới chính trị gia/quản trị viên đi kèm với hai cách tiếp cận đối với chính phủ , mặc dù chúng có tiếng vang trong quá khứ và đặc biệt là trong các chế độ tiền dân chủ, nhưng hiện đang có tầm quan trọng ngày càng tăng: công/tư quan hệ đối tác và ủy quyền các nhiệm vụ công cộng cho các tổ chức độc lập hoặc gần như độc lập. Trong nhiều khía cạnh, đây là một chủ đề để thảo luận về việc thực hiện. Chắc chắn đây là cách các chính phủ có xu hướng trình bày những phát triển này - nhấn mạnh sự khác biệt giữa chính trị/hành chính của Woodrow Wilson hoặc nhấn mạnh rằng 'chúng tôi' vẫn đưa ra 'chính sách', 'họ' chịu trách nhiệm về 'hoạt động'. Việc viện dẫn phán quyết Wilson vốn đã bị chỉ trích cho thấy rằng điều này nên được xem xét một cách thận trọng. Bỏ qua những cách thức mới mà điều này hiện đang khiến các chính trị gia lo ngại về 'việc thực hiện', có thể thấy rằng bất kỳ 'cơ quan' nào có trách nhiệm thực hiện chính sách đều có khả năng nảy sinh những lo ngại rất thực tế về cách thức mà chính sách đó vận hành. được xây dựng. Nếu phải đối mặt với điều gì đó đắt đỏ bất ngờ hoặc điều gì đó không khả thi, đại lý có khả năng vận động hành lang (có thể là ngấm ngầm) để thay đổi chính sách. 'Người đại diện' có hợp đồng thực hiện một nhiệm vụ cụ thể với một khoản tiền cụ thể là một bên có lợi ích chính trị (một diễn viên mới trong phần thương lượng của trò chơi), và có lẽ đặc biệt có khả năng hành xử theo cách được dự đoán bởi sự lựa chọn của công chúng lý thuyết.

Rõ ràng là sẽ có sự khác biệt giữa các xã hội trong cách phân bổ các vai trò này. Phân tích của Dyson về các quốc gia 'mạnh' và 'yếu' được thảo luận trong Chương 6 cho thấy rằng ở các quốc gia 'mạnh', các công chức là những người mang truyền thống phục vụ cho nhà nước, được coi là tạo bối cảnh cho những mối quan tâm tạm thời hơn của các chính trị gia (xem tr. 99-101). Phần lớn phụ thuộc ở đây vào các khía cạnh khác của hiến pháp. Nếu các hệ thống bầu cử có xu hướng tạo ra các đảng thống nhất theo chương trình thì sẽ có sự căng thẳng tiềm tàng giữa hai yếu tố trong quá trình hoạch định chính sách. Ở đây, sự khác biệt giữa phần đầu (thiết lập chương trình nghị sự) và phần sau của quy trình chính sách có thể có liên quan. Nhưng phần lớn sẽ phụ thuộc vào mức độ mà một trong hai bên chiếm ưu thế lớn (như ở Thụy Điển cho đến gần đây) hoặc mức độ xung đột giữa các bên tương đối thấp (như ở Đức). Pháp

là một trường hợp thú vị vì hiến pháp của nền cộng hòa thứ năm trao cho các nhà quản lý quyền tự chủ đáng kể. Các nhà bình luận về Pháp cho rằng giai đoạn Mitterrand lên nắm quyền tổng thống với các chính sách xã hội chủ nghĩa đổi mới nhưng sau đó bị buộc phải từ bỏ chúng trước và sau đó chấp nhận 'chung sống' với một thủ tướng có quan điểm chính trị khác là thời điểm thử thách quan trọng đối với Nền dân chủ Pháp (Ritchie in Harrop, 1992; xem thêm Knapp và Wright, 2001).

Một quan điểm khác về các quốc gia mạnh được cung cấp bởi những quốc gia mà hệ thống đa đảng thống trị hoặc đã từng thống trị (Hà Lan, Bỉ, Cộng hòa thứ tư của Pháp). Trong những điều này, đầu vào chính trị của đảng phần lớn được nhìn thấy rất sớm trong quy trình chính sách - trong các vấn đề gây tranh cãi trong các cuộc bầu cử và trong các thỏa hiệp xảy ra giữa các yếu tố trong một liên minh - sau đó, một kiểu điều chỉnh của quản trị viên/chính trị gia dường như được áp dụng .

Một trong những lý do giải thích cho mối bận tâm trong các tài liệu sớm hơn nhiều về câu hỏi liệu các chính trị gia hay nhà quản lý có chiếm ưu thế trong quy trình chính sách hay không phát sinh từ mối lo ngại rằng các công chức 'lật đổ' chính sách bởi vì họ không chia sẻ các hệ tư tưởng hoặc giá trị cam kết của các chính trị gia được bầu cử dân chủ. Một cách khả thi để giải quyết vấn đề này, đó là ý tưởng cho rằng công chức phải là 'người đại diện' theo nghĩa xã hội, được khám phá trong Hộp 8.8. Mức độ mà nó được coi là một vấn đề bị ảnh hưởng bởi mức độ có sự chia rẽ chính trị hoặc ý thức hệ đáng kể liên quan đến chương trình nghị sự chính sách. Các tác giả trước đó về nền công vụ Anh (ví dụ, Chapman, 1970) đã gợi ý rằng

Box 8.8

bộ máy đại diện

Một phản ứng đối với sự khác biệt về ý thức hệ giữa các chính trị gia và công chức là lập luận rằng công chức nên, càng nhiều càng tốt, đại diện cho xã hội mà họ được thành lập. Công trình tiên phong của Kingsley (1944) về chủ đề này đã xem xét nền công vụ Anh, lập luận rằng nó đã được chuyển đổi từ một tổ chức quý tộc thành một tổ chức tư sản trong thời kỳ đó ở thế kỷ 19 khi tầng lớp trung lưu thương mại đang trở nên thống trị về mặt chính trị. Do đó, bộ máy quan liêu của Anh được coi là đại diện cho giai cấp chính trị thống trị, nhưng tất nhiên, không phải là đại diện cho toàn thể người dân. Kingsley lập luận rằng để nhà nước dân chủ hoạt động hiệu quả cần phải có một ' bộ máy quan liêu đại diện', do đó tiếp tục chủ đề, cũng được phát triển bởi Friedrich (1940), rằng quyền lực của nền công vụ đến mức mà sự kiểm soát chính thức của hiến pháp đối với các hoạt động của nó là không đủ. Kingsley coi việc tuyển dụng công chức từ tất cả các thành phần dân cư là một phương tiện để đảm bảo rằng đó là một 'bộ máy quan liêu có trách nhiệm'.

Vấn đề này theo truyền thống đã được khám phá rất nhiều về mặt giai cấp (xem Aberbach, Putman và Rockman, 1981). Nhiều công trình gần đây đã chú ý nhiều hơn đến các vấn đề về giới tính và nguồn gốc hoặc bối cảnh dân tộc, khu vực hoặc tôn giáo (Meier, Stewart và Anh, 1991; Selden, 1997). các công chức ở Anh rất dè dặt về chính trị đảng phái đồng thời có những cam kết đối với các chính sách cụ thể. Hàm ý là các quan chức này nhận thấy những thay đổi trong các bậc thầy chính trị của họ dễ dàng điều chỉnh miễn là chúng không liên quan đến những thay đổi logic về ý thức hệ bạo lực. Các quan chức có thể hoạt động dễ dàng nhất trong tình huống có sự đồng thuận chính trị. Tuy nhiên, khi sự đồng thuận không tồn tại, vai trò của họ có thể trở thành một trong những nỗ lực để tạo ra nó. Graham Wallas (1948) tóm tắt điều này một cách gọn gàng nhất:

'Phòng thứ hai' thực sự, 'sự kiểm tra hiến pháp' thực sự ở Anh, được cung cấp, không phải bởi Hạ viện hay Chế độ quân chủ, mà bởi sự tồn tại của một Cơ quan dân sự thường trực, được bổ nhiệm trên một hệ thống độc lập với quan điểm hoặc mong muốn. của bất kỳ chính trị gia và giữ chức vụ trong hành vi tốt. (Wallas, 1948, trang 262)

Trong những năm 1960, phe cánh tả chính trị bất mãn về học thuyết đồng thuận dễ chịu này (Thomas, 1968). Một phản ứng đối với nó là bổ nhiệm các cố vấn chính trị tạm thời cho các bộ trưởng. Nhưng chính Cánh hữu mới là phản ứng mạnh mẽ nhất được phát triển dưới thời các chính phủ do Margaret Thatcher lãnh đạo vào những năm 1980. Kết quả là, Campbell và Wilson gợi ý rằng 'mô hình Whitehall' truyền thống đang bị phá hủy bởi:

■ phá vỡ sự độc quyền của cơ quan dân sự với tư cách là cố vấn cho các bộ trưởng;

■ sự phát triển của các hệ thống giúp Thủ tướng cạnh tranh tư vấn về dịch vụ dân sự;

■ quan trọng nhất, 'toàn bộ các thế hệ quan chức và chính trị gia đã được xã hội hóa từ những năm 1970 thành những chuẩn mực nghề nghiệp rất khác nhau... sự nhiệt tình đối với các chính sách của chính phủ đã được khen thưởng nhiều hơn là sự chỉ trích trung thực' (Campbell và Wilson, 1995, trang 296);

■ 'sự xói mòn niềm tin rằng công vụ là một nghề lâu đời, giống như tất cả các nghề được xã hội nói chung phân định bằng ranh giới rõ ràng' (ibid., tr. 297).

Lập luận đó đã được phát triển trước khi Tony Blair lên nắm quyền. Mặc dù thực tế là ông ta đã thay đổi các thể chế ở trung tâm, nhưng mong muốn ám ảnh của ông ta là kiểm soát chính sách và kiểm soát cách trình bày chính sách đã góp phần thúc đẩy những phát triển này nhiều hơn. Điều này dẫn đến một thái độ rất khác đối với việc tổ chức các tầng trên của nền công vụ, với nhiều công chức tạm thời được tuyển dụng hơn và các cam kết của các ứng viên cho các công việc hàng đầu được chú ý nhiều hơn. Thật thú vị khi lưu ý rằng cách tiếp cận này để lấp đầy các văn phòng hàng đầu hiện cũng đã được thiết lập tốt trong chính phủ liên bang Đức:

Các thư ký hành chính nhà nước, là công chức, chiếm cấp cao nhất trong chính quyền Liên bang và thường xuyên nằm trong số những nhân vật chủ chốt trong quy trình chính sách cấp bộ. Họ đại diện cho bộ trưởng trong việc điều hành bộ, và họ hoạt động trực tiếp tại giao diện giữa chính trị và hành chính. Vị trí đặc biệt của họ được công nhận với tư cách là 'công chức chính trị' theo quy định tại Điều 36 của Luật Công chức Liên bang. Người ta thừa nhận rằng họ cần nhất trí cơ bản lâu dài với các quan điểm và mục tiêu của chính phủ để thực hiện nhiệm vụ giúp chuyển ý chí chính trị của chính phủ thành hành động hành chính. Công chức chính trị, bao gồm cả trưởng phòng, không nhất thiết phải tuyển dụng trong số công chức sự nghiệp. (Goetz, 2003, trang 27-8)

Campbell và Wilson lập biểu đồ một số phát triển tương tự trong các hệ thống khác gần với 'mô hình Whitehall' ở Úc, New Zealand và Canada. Tuy nhiên, ở Úc, Pusey đã nêu ra một vấn đề khá khác. Ông đã khám phá cách thức mà một chương trình tư tưởng mới đã được theo đuổi từ bên trong nền công vụ. Ông lập luận rằng những cách quản lý kinh tế thay thế đã được thúc đẩy một cách có hệ thống bởi 'những người hợp lý hóa kinh tế', những người đã chiếm lĩnh những vai trò chủ chốt trong nền công vụ (Pusey, 1991). Một sự mơ hồ thú vị trong phân tích của Pusey liên quan đến mức độ mà điều này đã được khuyến khích ngầm bởi các chính trị gia được bầu chọn, thuộc phe Lao động cũng như phe Tự do. Một hiện tượng tương tự đã được quan sát thấy ở New Zealand, nơi một nhóm 'các nhà hợp lý hóa kinh tế' kiên quyết liên kết chặt chẽ với Bộ Tài chính đã giành được sự ủng hộ của bộ trưởng tài chính Lao động đầu tiên và sau đó là một Đảng viên Quốc gia. Về trường hợp này, Wallis viết về một 'âm mưu', trong đó sự thay đổi chương trình nghị sự phụ thuộc vào nỗ lực phối hợp để giành được sự ủng hộ trong cơ quan dân sự và các đảng phái chính trị (1997).

Bằng chứng do Pusey và Wallis tổng hợp cho thấy rằng có thể có nhu cầu, bên cạnh mối quan tâm đến cách quản lý mối quan hệ giữa các giá trị chính trị và chính quyền lâu dài, để xem xét cách thức phát triển các đồng thuận logic về ý thức hệ mới trong giới cầm quyền. Trên thực tế, nếu trong các hệ thống thống nhất hơn, đặc biệt là những hệ thống theo mô hình Westminster, quy trình chính sách bị kiểm soát nhiều hơn so với phân tích của Kingdon gợi ý, thì có thể không cần thiết phải đặt câu hỏi liệu sự kiểm soát này có đến từ các chính trị gia hay không . ' chương trình nghị sự hoặc từ một chương trình nghị sự chính sách do dịch vụ dân sự thống trị. Chúng tôi có thể, đặc biệt là khi một đảng cầm quyền trong một thời gian dài (như ở Thụy Điển) hoặc khi sự khác biệt giữa hai đảng là khá nhỏ (như ở Anh từ năm 1951 đến năm 1979) hoặc khi những thay đổi chính trị thường kéo theo những thay đổi nhỏ trong một liên minh (như ở Hà Lan), đang xem xét quyền kiểm soát đối với chương trình nghị sự được thực hiện bởi một cộng đồng tương đối thống nhất gồm các chính trị gia và công chức.

Ngụ ý của cuộc thảo luận ở trên là có thể không phù hợp khi phân cực sự khác biệt giữa chính trị gia và sự thống trị của dịch vụ dân sự. Ngoài ra, điều quan trọng là phải xem các nhóm lợi ích là một phần của cộng đồng có tổ chức này. Những vấn đề này đã được khám phá trong Chương 4, trong đó có gợi ý rằng một số nhà lý thuyết, đặc biệt là những người coi 'chủ nghĩa tập đoàn' là quan trọng, có thể đã phóng đại tính thống nhất của toàn bộ hệ thống. Tuy nhiên, trong khi phóng đại nguồn gốc của sự thống nhất cộng đồng chính sách có thể không hữu ích , cần phải nhận ra rằng có thể có những tình huống trong đó sự thống nhất này có nhiều bằng chứng.

Liên quan đến cuộc thảo luận ở trên về chính trị và hệ tư tưởng, điều quan trọng cần lưu ý là các đảng chính trị có thể không phải là động lực liên quan đến việc đưa các yếu tố ý thức hệ vào quá trình chính trị. Hơn nữa, khi các hệ tư tưởng trở nên thống trị, chúng có thể kết hợp tất cả các khía cạnh của quy trình chính sách. Nhiều nhà văn vào cuối thế kỷ 20 đã chú ý đến cách thức mà các hệ thống niềm tin kinh tế, nhấn mạnh nhu cầu khôi phục các quá trình thị trường ở vị trí trung tâm hơn trong việc xác định chính sách, đã bảo đảm sự chấp nhận vượt ra ngoài hàng ngũ của 'Quyền mới' chính trị . Trường hợp của New Zealand đã thu hút sự chú ý đặc biệt về khía cạnh này, vì ở đó chính phủ Lao động đã thực hiện những bước đầu tiên quan trọng (Kelsey, 1995; Massey, 1995). Ở trên đã lưu ý rằng Wallis (1997) mô tả trường hợp ở New Zealand là liên quan đến một 'âm mưu', vì 'một mạng xã hội độc quyền của những người tham gia chính sách' đã làm việc cùng nhau để thay đổi chính sách (trang 1). Rõ ràng, khi 'cộng đồng chính sách' có thể chi phối quá trình chính sách, thì các hệ tư tưởng được chia sẻ có thể quan trọng đối với sự chi phối này.

Nhưng điều quan trọng không kém có thể là cam kết hợp tác làm việc trong chính phủ bất kể ý thức hệ. Hệ thống chính trị của Hà Lan được coi là đặc trưng của 'dân chủ hiệp hội' (Lijphart, 1975) với sự hợp tác sâu rộng giữa các 'trụ cột' xã hội đối lập (Công giáo, Tin lành, tự do thế tục và dân chủ xã hội) trong cả chính trị và hành chính. Trong khi có nhiều bằng chứng cho thấy thời đại của sự thành lập trụ cột đã qua (xem Anderweg và Irwin, 2002), các đặc điểm của chủ nghĩa nghiệp đoàn vẫn còn rất dai dẳng ở Hà Lan. Thành công trong việc giải quyết nhu cầu tái cơ cấu công nghiệp được coi là nhờ vào sự tiếp tục của một hình thức chủ nghĩa nghiệp đoàn yếu kém được gọi là 'mô hình đất lấn biển' (Visser và Hemerijk, 1997).

KẾT LUẬN

Người ta đã nhấn mạnh rằng việc thiết lập chương trình nghị sự và các khía cạnh khác của việc hình thành chính sách cần được coi là có liên quan chặt chẽ với nhau. Các lý thuyết về cái trước có khả năng thể hiện các mệnh đề về cái sau. Đây rõ ràng là trường hợp của mô hình 'hợp lý' do Simon đưa ra, bao hàm một cái nhìn tổng thể về cách thức xây dựng chính sách . Mô hình đó không đưa ra nhiều cách tiếp cận giúp chúng ta giải thích chính sách thực sự được tạo ra như thế nào mà là một 'kiểu lý tưởng' dựa trên đó các mô hình thực tế hơn có thể được đo lường. Cách tiếp cận chủ yếu đối với chủ nghĩa hiện thực này là 'chủ nghĩa gia tăng', được đưa ra như một giải thích về cái đang tồn tại, nhưng cũng như một mô hình 'dân chủ' hơn cho thế giới lộn xộn của nền chính trị đa nguyên. Nhưng nhà phân tích thực sự thoát khỏi những mối bận tâm có tính quy tắc của cuộc tranh luận về chủ nghĩa duy lý/chủ nghĩa gia tăng chính là Kingdon.

Kingdon không phải là một nhà lý thuyết giáo điều. Anh ta nói về bản thân mình là nhằm đạt được tiến bộ 'trong việc hiểu ... những hiện tượng mơ hồ và không chính xác', nhưng nhận thấy rằng 'tầm nhìn vẫn còn bị che khuất' (ibid., tr. 208) và rằng anh ta đang 'cố gắng dệt nên một tấm thảm phong phú' (1995, tr. 230). Theo nghĩa này, việc anh ta không quan tâm đến việc thiết lập chương trình nghị sự ở bất kỳ nơi nào khác ngoài chính phủ liên bang Hoa Kỳ không nên bị coi là chống lại anh ta. Thay vào đó, anh ấy đã cho chúng tôi một cách tiếp cận - thậm chí chúng tôi có thể nói là một 'bộ công cụ' - mà chúng tôi có thể sử dụng để khám phá việc thiết lập chương trình nghị sự ở bất cứ đâu.

Thể hiện trong quan niệm của Kingdon rằng ba luồng - vấn đề, chính sách và chính trị - hòa quyện trong 'súp' là một thách thức thú vị để làm hai việc liên quan. Những câu hỏi này nhằm đặt câu hỏi về mức độ mà việc thiết lập chương trình nghị sự có thể được ổn định trong thực tế, và do đó, theo một nghĩa nào đó, tiến gần hơn đến mô hình 'hợp lý' được cân nhắc kỹ hơn, được ủng hộ bởi những người muốn quy định cách thức phân tích các lựa chọn chính sách. Cuộc thảo luận ở trên, được thực hiện bằng ví dụ về chính sách lương hưu, trong đó ở một số khía cạnh, sự ổn định hoặc định hình đến từ tính liên tục lâu dài của 'vấn đề', đã gợi ý rằng 'chính trị' tạo ra sự khác biệt đối với các phản ứng của quốc gia. Từ đó, nó bắt đầu xem xét vai trò của chính trị như một nguồn định hình chương trình nghị sự trong các xã hội ít bị chia cắt về mặt thể chế hơn so với Hoa Kỳ.

Nhưng không chỉ các nhiệm vụ của đảng chính trị mới có thể định hình chương trình nghị sự chính sách. Cũng có thể có sự thống trị của công chức đối với chương trình nghị sự, và có thể xảy ra trường hợp các 'cộng đồng chính sách' ổn định định hình nó. Tuy nhiên, như sẽ được trình bày trong chương tiếp theo, chủ đề này phức tạp hơn bởi các vấn đề về mức độ mà chính sách được đưa ra trong quá trình thực hiện.

Ba cách tiếp cận chính để khám phá xây dựng chính sách - mô hình hợp lý của việc ra quyết định, chủ nghĩa gia tăng và mô hình thiết lập chương trình nghị sự của Kingdon - rất thú vị vì cách chúng phản ánh các lý thuyết về quy trình chính sách khác nhau. Mô hình hợp lý có nhiều điểm chung với cách tiếp cận truyền thống đối với chính phủ đại diện, coi việc xây dựng chính sách là một phản ứng chủ đề có hệ thống đối với các mục tiêu được đặt ra một cách có thẩm quyền. Mặc dù không có nhiều cuộc thảo luận về cách thức những điều này có thể được thiết lập, nhưng giả định là chúng xuất hiện từ quá trình chính trị dân chủ. Mối liên hệ của chủ nghĩa gia tăng với tư duy đa nguyên thể hiện rất rõ ràng trong các tác phẩm của Lindblom. Hơn nữa, sự thay đổi quan điểm của Lindblom trong suốt sự nghiệp của mình có thể được coi là một phản ứng đối với thách thức đặt ra đối với chủ nghĩa đa nguyên bởi những người nhấn mạnh sự bất bình đẳng về quyền lực. Cuối cùng, cách mà Kingdon bị ảnh hưởng bởi sự nhấn mạnh của March và Olsen đối với tính không thể đoán trước của hệ thống trong bối cảnh thể chế thể hiện ở việc ông sử dụng rõ ràng khái niệm 'thùng rác'. Hơn nữa, thách thức đối với mô hình của Kingdon được đưa ra bởi bằng chứng cho thấy các hệ thống có thể được tổ chức tốt hơn những gì ông gợi ý nhấn mạnh đến các sắp xếp thể chế và sự ổn định của một số mạng lưới chính sách và cộng đồng.

Thực hiện: tổng quan

TÓM TẮT

Chương này bắt đầu bằng việc ghi nhận một mạch nghiên cứu về 'triển khai' rất đặc biệt đã phát triển như thế nào vào cuối thế kỷ XX. Nó tiếp tục khám phá một cách ngắn gọn công việc đó được quan tâm như thế nào để phân biệt rõ ràng giữa xây dựng và thực thi chính sách, đồng thời gợi ý rằng đây hiện là nguồn gốc của những khó khăn. Điều này tự nhiên dẫn đến việc xem xét các nghiên cứu 'từ trên xuống' đặc biệt nhấn mạnh sự khác biệt đó. Tiếp theo là phần trình bày về đánh giá 'từ dưới lên' của các nghiên cứu này. Phần tiếp theo, có tiêu đề 'Vượt qua cuộc tranh luận từ trên xuống/từ dưới lên', cung cấp một cách tiếp cận mà sau đó chiếm ưu thế trong phần còn lại của chương. Nó cho thấy cần phải nhận thức rằng có nhiều vấn đề phức tạp cần được hiểu về các cách khác nhau để phát triển các chính sách thực tế, về cách nghiên cứu chúng một cách tốt nhất và về các lập luận quy phạm về việc ai sẽ chịu trách nhiệm thường chiếm ưu thế ( và tối nghĩa) thảo luận về việc thực hiện. Các phần tiếp theo sau đó nêu bật các vấn đề về các biến thể trong 'khuôn khổ quy tắc chính sách' và về 'các biến thể trong hệ thống hành chính'.

Trong chương này, trọng tâm sẽ tập trung nhiều vào việc giới thiệu các vấn đề về những gì xảy ra trong quá trình thực hiện. Các chương tiếp theo sẽ khám phá các khía cạnh của việc tổ chức quy trình chính sách cần được xem xét trong bất kỳ tài khoản nào của toàn bộ quy trình đó, nhưng trong đó các vấn đề về việc thực hiện vẫn là vấn đề lớn.

Ở Hoa Kỳ vào đầu những năm 1970 và ở Châu Âu vào cuối thập kỷ đó, nổi lên một làn sóng nghiên cứu kiểm tra việc thực thi chính sách công. Cơ sở lý luận của họ là, trong nghiên cứu về chính sách công, đã có một "mối liên hệ còn thiếu" (Hargrove, 1975) giữa mối quan tâm với việc hoạch định chính sách và đánh giá kết quả của chính sách. Có lẽ chúng ta nên cảnh giác khi các nhà aca tuyên bố đã phát hiện ra một chủ đề mới hoặc một 'mối liên kết còn thiếu', vì họ rất giỏi trong việc biến những mối quan tâm cũ thành ngôn ngữ mới và do đó khẳng định tính độc đáo. Sự vắng mặt của lý thuyết và tài liệu về việc triển khai trước công trình tiêu biểu của Pressman và Wildavsky (1973) về chủ đề đó đã bị phóng đại : ví dụ, nhiều nghiên cứu về tổ chức trên thực tế có liên quan đến hiện tượng này. Hơn nữa, mối quan tâm về mối quan hệ giữa hoạch định chính sách và quản lý cũng lâu đời như nền chính trị dân chủ (Wilson, 1887). Tuy nhiên, khi nghiên cứu thực nghiệm trong khoa học chính trị phát triển trong nửa đầu thế kỷ 20, có lẽ đã có một sự sao nhãng tương đối đối với việc nghiên cứu các quá trình biến các chính sách thành hành động. Họ được coi là trần tục và được coi là điều hiển nhiên. Như Gunn (1978) lập luận, 'Giới hàn lâm dường như thường bị ám ảnh bởi việc hình thành chính sách trong khi để lại “các chi tiết thực tế” của việc thực hiện chính sách cho các nhà quản lý' (trang 1).

Do đó, sự bùng nổ của các nghiên cứu triển khai thể hiện một bước tiến quan trọng trong phân tích chính sách. Tuy nhiên, giống như rất nhiều sự thay đổi mô hình trong khoa học xã hội, sự phát triển trí tuệ mới này đã được coi là có những hạn chế riêng của nó. Ở nhiều chỗ trong cuốn sách này, người ta đã lên tiếng cảnh báo về mô hình các giai đoạn của quá trình chính sách. Sự khác biệt giữa xây dựng chính sách (thực ra thường được gọi là 'làm') và thực hiện gần như chắc chắn là sự phân chia trong quy trình chính sách được nhấn mạnh nhất trong các cách tiếp cận giai đoạn đối với phân tích chính sách. Như đã nhấn mạnh trước đó (xem trang 21), có những lý do thực tế để chia quá trình phân tích thành các giai đoạn và điều này đặc biệt phù hợp khi chúng ta tiếp cận chủ đề triển khai.

Điểm mạnh của trường hợp nhấn mạnh tầm quan trọng của việc thực thi là khác biệt với quá trình xây dựng chính sách, và đáng được chú ý theo đúng nghĩa của nó, đã có xu hướng dẫn đến sự nhấn mạnh thái quá vào sự khác biệt của hai quá trình. Đã có xu hướng coi các chính sách là những thực thể rõ ràng, không gây tranh cãi mà việc thực hiện chúng có thể được nghiên cứu khá riêng biệt. Điều này đã làm nảy sinh cả vấn đề về phương pháp luận và vấn đề về mức độ mà các mối quan tâm rất thực tế của nghiên cứu triển khai có thể liên quan, rõ ràng hoặc ngầm định, đồng nhất với quan điểm của một số bên tham gia về những gì sẽ xảy ra.

Khó khăn này càng tăng thêm do mức độ mà các bên tham gia coi việc tạo ra sự khác biệt này là rất quan trọng. Ở đây chúng ta có một lập luận có thể được hiểu theo hai cách. Một là nói rằng vì mọi người coi một sự khác biệt là quan trọng, thì ở mọi khía cạnh, điều đó sẽ được thể hiện rõ ràng trong các hoạt động của họ, và nghiên cứu thực nghiệm về các hoạt động của họ phải quan tâm đến điều đó. Cách khác là nói rằng cần phải hoài nghi về một sự khác biệt được sử dụng rộng rãi trong hùng biện chính sách, liên kết chặt chẽ với quan niệm rằng một số chủ thể có trách nhiệm trở thành những người ra quyết định hàng đầu (một quan niệm thường được đưa vào các phiên bản của lý thuyết dân chủ) trong khi những người khác có nhiệm vụ thực hiện các chính sách của 'bậc thầy' của họ. Trong trường hợp sau này, có một tình huống trong đó sẽ có những người có quyền lực muốn chúng ta tin rằng thực tế tương ứng với lời hoa mỹ, hoặc muốn đổ lỗi cho 'những người thực hiện' khi các sự kiện không tương ứng với kỳ vọng ban đầu .

Trong cuốn sách này, mục tiêu là cố gắng hiểu theo cả hai cách - nghĩa là vừa phản ánh tầm quan trọng của sự phân biệt giữa xây dựng/thực hiện trong quy trình chính sách, vừa để nhận thức được nó có thể bị nhầm lẫn như thế nào trong thực tế.

Mô hình nghiên cứu triển khai từ trên xuống

Trong quá trình phát triển của công việc triển khai vào cuối thế kỷ 20, một cuộc tranh luận đã nảy sinh giữa quan điểm 'từ trên xuống' và 'từ dưới lên'. Như trong tất cả các cuộc tranh luận như vậy, một giải pháp sau đó đã đạt được trong đó hầu hết các học giả sẽ muốn tránh đưa ra một trong hai quan điểm cực đoan, tuy nhiên, sẽ rất hữu ích nếu xem xét cuộc tranh luận này để biết những hiểu biết mà nó mang lại cho chúng ta về một số vấn đề chính về nghiên cứu triển khai.

Quan điểm từ trên xuống bắt rễ sâu trong mô hình các giai đoạn và liên quan đến việc phân biệt rõ ràng giữa xây dựng chính sách và thực hiện chính sách. Do đó, Van Meter và Van Horn (1975) định nghĩa quá trình thực hiện là 'Những hành động của các cá nhân (hoặc nhóm) công hoặc tư nhằm đạt được các mục tiêu đặt ra trong các quyết định chính sách trước đó' (tr. 445).

Pressman và Wildavsky tiếp tục theo cách tương tự:

Thực hiện đối với chúng tôi, chỉ có nghĩa là những gì [định nghĩa từ điển] ... nói nó làm: thực hiện, hoàn thành, hoàn thành, sản xuất, hoàn thành. Nhưng những gì nó đang được thực hiện? Một chính sách, một cách tự nhiên. Phải có một cái gì đó sẵn có trước khi thực hiện; nếu không sẽ không có gì để tiến tới trong quá trình thực hiện. Một động từ như 'implement' phải có một tân ngữ như 'policy'. Nhưng các chính sách thường có cả mục tiêu và phương tiện để đạt được chúng. Vậy làm thế nào để chúng ta phân biệt giữa một chính sách và việc thực hiện nó? (Pressman và Wildavsky, 1973; ấn bản 1984: xxi)

Pressman và Wildavsky do đó làm nổi bật một câu hỏi mà đối với họ không chỉ liên quan đến ngôn ngữ học:

Chúng tôi không thể làm việc với định nghĩa về chính sách loại trừ bất kỳ triển khai nào cũng như chính sách bao gồm tất cả triển khai. Phải có một điểm khởi đầu. Nếu không có hành động nào được bắt đầu, việc triển khai không thể diễn ra. Cũng phải có một điểm kết thúc. Việc thực hiện không thể thành công hay thất bại nếu không có mục tiêu để đánh giá nó. (Sđd, tr. xxii)

Có một vấn đề logic ở đây. Hành động 'thực hiện' giả định trước một hành động trước đó, đặc biệt là hành động hình thành những gì cần phải thực hiện. Từ đây có nhiều câu hỏi khác nhau: Ai là người lập công thức? Ai là người ra quyết định? Ai là người thực hiện? Nếu chúng không được tích hợp như một tác nhân duy nhất, thì cần phải xác định sự đa dạng của các tác nhân có liên quan. Sau đó, có những câu hỏi về việc liệu người lập công thức hoặc người ra quyết định có nhiều quyền lực hơn, hoặc vai trò có hợp pháp hơn người thực hiện hay không. Hành động xây dựng và ra quyết định có thể diễn ra ở bất kỳ đâu trong quy trình chính sách. Không có giả định cần thiết nào cho rằng những người lập công thức luôn ở 'đầu' theo nghĩa chính trị hoặc thứ bậc, nhưng quan điểm này được thể hiện trong quan điểm về bản chất trước đó của quá trình xây dựng. Điều này có thể được gọi là ' việc triển khai tuân theo định lý về công thức và quyết định ' (Hill và Hupe, 2002, trang 4) .

Do đó, các nghiên cứu triển khai tiên phong đã nhấn mạnh sự cần thiết phải kiểm tra quá trình đưa chính sách vào hành động. Mối quan tâm của họ là thách thức những người vào thời điểm đó đã cho rằng quá trình này sẽ diễn ra suôn sẻ và đơn giản. Do đó Pressman và Wildavsky đã đặt cho cuốn sách của họ một phụ đề rất dài và thường được trích dẫn: 'Những kỳ vọng lớn lao ở Washington đã bị tiêu tan như thế nào ở Oakland; hoặc Tại sao Thật ngạc nhiên khi các Chương trình Liên bang Hoàn toàn Hoạt động, Đây là Câu chuyện về Cơ quan Quản lý Phát triển Kinh tế như được kể bởi Hai Nhà quan sát Đồng cảm, những người Tìm cách Xây dựng Đạo đức trên Nền tảng của những Hy vọng bị Hủy hoại'!

Ở đây, người ta cảm nhận được phần nào sự thất vọng của nhiều người Mỹ về sự thất bại, hoặc thành công hạn chế, của cuộc chiến chống đói nghèo và các chương trình xã hội vĩ đại vào cuối những năm 1960. Pressman và Wildavsky không phải là những người đầu tiên quan sát thấy khoảng cách rõ ràng này giữa khát vọng liên bang và thực tế địa phương: có một bộ phận tài liệu tương tự về những hạn chế của những can thiệp cải cách của Roosevelt trong xã hội Mỹ vào những năm 1930 (đặc biệt xem Selznick, 1949). Một mối bận tâm quan trọng trong công việc này rõ ràng là mối quan tâm đến vấn đề can thiệp từ phía trên của hệ thống liên bang; nó cũng xuất hiện tương tự trong các phân tích khác về chính sách xã hội của Mỹ vốn ít chú trọng vào việc thực hiện hơn (xem Marris và Rein, 1967; Moynihan, 1969).

Tuy nhiên, việc tập trung vào chủ nghĩa liên bang của Mỹ không phá hủy giá trị của cách tiếp cận này đối với việc nghiên cứu việc thực hiện ở các xã hội khác. Thật vậy, nếu được phân tích theo cách này, nó đặt ra những câu hỏi quan trọng về cách thức mà việc truyền tải chính sách xảy ra, hoặc không xảy ra, thông qua các hệ thống đa chính phủ. Chắc chắn, phần lớn phân tích trong cuốn sách của Pressman và Wildavsky liên quan đến mức độ thực hiện thành công phụ thuộc vào mối liên kết giữa các tổ chức và ban ngành khác nhau ở cấp địa phương. Họ lập luận rằng nếu hành động phụ thuộc vào một số liên kết trong chuỗi thực hiện, thì mức độ hợp tác cần thiết giữa các cơ quan để thực hiện các liên kết đó phải rất gần 100% nếu không xảy ra tình huống trong đó một số thiếu hụt nhỏ tích lũy tạo ra thiếu hụt lớn. Do đó, họ đưa ra ý tưởng về "sự thiếu hụt trong việc thực hiện" và gợi ý rằng việc thực hiện có thể được phân tích bằng toán học theo cách này. Đây là một ý tưởng quan trọng, nhưng có lẽ nó đã được nêu quá rõ ràng trong công thức này. Bowen (1982) chỉ ra rằng một công thức như vậy bỏ qua mức độ tương tác giữa các chủ thể này xảy ra trong bối cảnh mà họ hiếm khi chỉ quan tâm đến các vấn đề 'một lần'; đúng hơn, những tương tác này được lặp đi lặp lại và đi kèm với những tương tác khác, trong trường hợp đó, có thể thấy rằng khả năng hợp tác trở nên nhiều hơn.

Khái niệm thâm hụt tích lũy nếu sự hợp tác kém hoàn hảo có những điểm tương đồng với cách tiếp cận nghiên cứu về quản trị do Christopher Hood (1976) phát triển ở Anh. Anh ấy đề nghị:

Một cách để phân tích các vấn đề về triển khai là bắt đầu suy nghĩ về "sự quản lý hoàn hảo" sẽ như thế nào, có thể so sánh với cách mà các nhà kinh tế sử dụng mô hình cạnh tranh hoàn hảo. Quản trị hoàn hảo có thể được định nghĩa là một điều kiện trong đó các yếu tố 'bên ngoài' về nguồn lực sẵn có và khả năng chấp nhận chính trị kết hợp với 'quản trị' để tạo ra việc thực thi chính sách hoàn hảo. (Hood, 1976, tr. 6)

Hood tiếp tục phát triển lập luận về 'các giới hạn của quản lý' (tên cuốn sách của ông) không tập trung quá nhiều vào các quá trình chính trị diễn ra trong hệ thống hành chính mà tập trung vào các giới hạn vốn có để kiểm soát trong các hệ thống phức tạp. Điều này cũng tương tự như mối quan tâm của một đóng góp hai tập về chủ đề này của một nhà văn người Anh khác, Andrew Dunsire (1978a, 1978b). Hood và Dunsire, mặc dù họ sử dụng các ví dụ từ các tình huống thực tế, quan tâm đến việc liên kết lý thuyết tổ chức với nghiên cứu về việc thực hiện để đưa ra một mô hình trừu tượng về các vấn đề mà những người cố gắng kiểm soát từ trên xuống đối với hệ thống hành chính phải đối mặt.

Tất cả công việc này thể hiện các khái niệm về khoảng cách thực hiện - sự thay đổi chính sách giữa các mục tiêu ban đầu và kết quả cuối cùng. Rõ ràng là có những giả thuyết về lý do tại sao những khoảng cách này có thể xảy ra, và những đề xuất về mức độ dự kiến của những khoảng cách đó. Nhưng cách chính mà công việc này được thực hiện là trong một tài liệu có tính quy định khá rõ ràng , coi những khoảng cách là 'thâm hụt', như những vấn đề đối với những người 'làm' chính sách, và đưa ra lời khuyên về cách những khoảng trống đó có thể được cải thiện. ngăn chặn (Gunn, 1978; Sabatier và Mazmanian, 1979; Hogwood và Gunn, 1984). Chính sách được coi là tài sản của các nhà hoạch định chính sách ở 'cấp cao nhất', những người sau đó được đưa ra lời khuyên về cách đảm bảo việc thực hiện hiệu quả hơn liên quan đến các phiên bản, với mức độ phức tạp khác nhau, của các đề xuất như trong Hộp 9.1.

Lời khuyên điển hình cho các nhà hoạch định chính sách ở cấp cao nhất về cách đảm bảo thực hiện hiệu quả

Box 9.1

■ Giữ chính sách rõ ràng.

■ Xây dựng các cấu trúc triển khai đơn giản, với càng ít liên kết trong chuỗi triển khai càng tốt.

■ Kiểm soát hiệu quả các bên thực hiện.

■ Ngăn chặn sự can thiệp từ bên ngoài vào quá trình chính sách.

Những chỉ trích của cách tiếp cận từ trên xuống

Lập luận trong phần này sẽ phức tạp, vì có một số kiểu phê bình khác nhau đối với cách tiếp cận từ trên xuống áp dụng khác nhau cho các đại diện khác nhau của trường phái tư tưởng đó. Nhìn chung, các tranh luận tách thành những tranh luận về bản chất của chính sách, những tranh luận về mối quan hệ qua lại giữa xây dựng chính sách và quá trình thực hiện, và những tranh luận về quan điểm chuẩn mực được các sinh viên thực hiện chấp nhận (đặc biệt khi điều này là ẩn chứ không phải là rõ ràng).

Pressman và Wildavsky đã được trích dẫn trước đó khi tiếp cận định nghĩa của họ về việc thực hiện bằng cách khẳng định rằng 'triển khai' là một động từ phải có một đối tượng: chính sách. Khi tranh luận theo cách này, họ chắc chắn có nguy cơ mắc vào một cái bẫy ngôn ngữ do chính họ tạo ra. Như đã được công nhận trong ấn bản thứ ba của cuốn sách của họ (1984), được xuất bản sau cái chết của Pressman, thật nguy hiểm khi coi việc những người thực hiện đang làm việc với một thực thể dễ nhận biết có thể được gọi là chính sách là điều hiển nhiên. Trong Chương 1, người ta đã chỉ ra rằng chính sách thực sự là một khái niệm cực kỳ khó hiểu. Nó thực sự chỉ có thể xuất hiện thông qua một quy trình phức tạp có khả năng bao gồm các giai đoạn được mô tả thông thường là triển khai.

Các định nghĩa về chính sách được trích dẫn trong Chương 1 (xem trang 6-10) đề cập đến các đặc điểm khác nhau của nó. Tuy nhiên, hai cách tiếp cận đặc biệt khác nhau để xác định chính sách được mô tả ở đây - như một quan điểm chung và một công thức khá cụ thể hơn - tuy nhiên, cả hai đều gây ra các vấn đề cho các nghiên cứu triển khai. Theo một nghĩa nào đó, những vấn đề này là hình ảnh phản chiếu của nhau. Các chính sách được định nghĩa là lập trường (Friend, Power and Yewlett, 1974) có thể tương đối rõ ràng, cam kết chính trị với hành động cụ thể. Khó khăn là chúng trở nên phức tạp hơn nhiều khi chúng được chuyển thành hành động. Các chính sách được định nghĩa bằng các thuật ngữ cụ thể hơn, như định nghĩa của Easton (1953) và Jenkins (1978) gợi ý, thường phức tạp đến mức chúng ta khó có thể xác định được các mục tiêu đơn giản bên trong chúng. Định nghĩa của Friend thực sự gần với khái niệm chính sách được sử dụng trong lời nói hàng ngày. Nó đề cập đến các mục tiêu thể hiện trong 'bài phát biểu của Nữ hoàng' hoặc 'thông điệp gửi Quốc hội' của Tổng thống, chứ không phải các hiện tượng phức tạp xuất hiện ở cuối quy trình lập pháp. Tuy nhiên, nó chắc chắn là cái sau mà sinh viên triển khai làm việc.

Lập luận cho đến nay là các nghiên cứu triển khai gặp khó khăn trong việc xác định những gì đang được triển khai vì chính sách là hiện tượng phức tạp. Điều này bây giờ cần phải được thực hiện một giai đoạn hơn nữa. Có lẽ các chính sách được cố ý làm phức tạp, tối nghĩa, mơ hồ hoặc thậm chí vô nghĩa. Như đã được gợi ý trong Chương 1 (trang 9) có liên quan cụ thể đến công việc của Edelman, trong trường hợp cực đoan nhất, các chính sách là mối quan tâm của các chính trị gia có thể chỉ mang tính tượng trưng, được xây dựng mà không có ý định đảm bảo việc thực hiện . Các chính trị gia có thể muốn được coi là ủng hộ những lý tưởng hoặc mục tiêu nhất định trong khi thực tế không làm gì với chúng. Bất kỳ hệ thống nào trong đó việc hoạch định và thực thi chính sách được tách biệt rõ ràng, hoặc bằng

sự phân chia giữa cơ quan lập pháp và hành pháp (như ở Hoa Kỳ) hoặc sự phân chia giữa các cấp chính quyền hoặc các bộ và các cơ quan thực thi (hiện diện ở hầu hết các hệ thống nhưng rõ ràng nhất ở các hệ thống liên bang), tạo cơ hội cho việc ban hành các chính sách tượng trưng. Ví dụ, ở Anh, nhiều chính sách quy định yêu cầu quốc hội ban hành nhưng chính quyền địa phương phải thực hiện. Nghị viện có thể tương đối dễ dàng thông qua luật cho phép kiểm soát một số hoạt động hoặc cung cấp một số dịch vụ nhất định trong khi không cung cấp các nguồn lực để thực hiện hành động. Ví dụ, các nhóm tương đối nhỏ gồm các quan chức y tế môi trường địa phương phải đối phó với hàng núi luật được thiết kế để bảo vệ công chúng khỏi nhiều mối nguy hiểm sức khỏe tiềm ẩn trong các nhà hàng, cửa hàng, v.v.

Ngay cả khi các chính sách không chỉ đơn giản mang tính biểu tượng thì điều quan trọng là phải nhận ra rằng các hiện tượng mà hành động phải dựa vào đó là sản phẩm của đàm phán và thỏa hiệp. Do đó, như Barrett và Hill (1981) lập luận, nhiều chính sách:

■ đại diện cho sự thỏa hiệp giữa các giá trị xung đột;

■ liên quan đến sự thỏa hiệp với các lợi ích chính trong cơ cấu thực hiện ;

■ liên quan đến các thỏa hiệp với các lợi ích chính mà việc thực hiện sẽ có tác động đến họ;

■ được đóng khung mà không chú ý đến cách thức mà các lực lượng tiềm ẩn (đặc biệt là các lực lượng kinh tế) sẽ làm suy yếu chúng. (Barrett và Hill, 1981, trang 89)

Do đó, trước tiên, cần phải thừa nhận rằng sự thỏa hiệp này không phải là một quá trình một lần và mãi mãi mà là một quá trình có thể tiếp tục trong suốt lịch sử biến chính sách đó thành hành động. Thứ hai, 'các nhà hoạch định chính sách' ban đầu có thể vui lòng để điều này xảy ra vì nó cho phép họ tránh được các vấn đề về quyết định. Khi đó, nếu những người thực hiện tách rời khỏi quy trình hoạch định chính sách ban đầu, và thậm chí có lẽ thuộc về các tổ chức 'cấp dưới' riêng biệt , thì họ có thể bị coi là phải chịu trách nhiệm về các vấn đề và sự không nhất quán cũng như về các giải pháp không được lòng dân về những vấn đề này. Do đó, ở Anh, chính quyền địa phương chịu trách nhiệm hỗ trợ tiền thuê nhà của những người có thu nhập thấp vì chính quyền trung ương đã không giải quyết được mâu thuẫn giữa mong muốn bãi bỏ quy định thị trường nhà đất và mối quan tâm của họ là không để chi phí phúc lợi tăng lên đối với những người có thu nhập thấp. người trả tiền thuê thu nhập leo thang quá nhanh. Nó đã để cho chính quyền địa phương sử dụng theo quyết định của họ, bằng chi phí của họ, để quyết định những khoản tiền thuê cao nào sẽ được hoàn trả đầy đủ.

Một điều phức tạp nữa đối với việc phân tích các chính sách là nhiều hành động của chính phủ không liên quan đến việc ban hành các chương trình rõ ràng đòi hỏi các hoạt động mới. Chúng liên quan đến việc điều chỉnh cách thức thực hiện các hoạt động hiện tại. Các biện pháp can thiệp phổ biến và rõ ràng nhất thuộc loại này là tăng hoặc giảm các nguồn lực sẵn có cho các hoạt động cụ thể. Bằng cách này, các chương trình được kích thích hoặc để chúng lụi tàn. Tuy nhiên, điều làm cho các nghiên cứu triển khai trở nên phức tạp hơn là mối quan hệ giữa điều chỉnh nguồn lực và các chương trình thực chất

có thể là mối quan hệ gián tiếp. Điều này đặc biệt là một đặc điểm của mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương ở Anh, nơi nhìn chung, chính quyền trung ương không tài trợ một cách rõ ràng cho các chương trình mà cung cấp các nguồn lực cho các cơ quan có thẩm quyền đa mục đích (xem Hộp 9.2).

Thực hiện các sáng kiến trung ương của chính quyền địa phương ở Vương quốc Anh

Box 9.2

Tài trợ gián tiếp của chính quyền địa phương Vương quốc Anh có nghĩa là nghiên cứu về mối quan hệ giữa chính sách và việc thực hiện không có nghĩa là dễ dàng . Bramley và Stewart đã chỉ ra tác động thực tế của việc cắt giảm chi tiêu công ở Anh vào cuối những năm 1970 khác nhau như thế nào (trong Barrett và Fudge, 1981). Một nghiên cứu của Webb và Wistow (1982) xem xét chính sách dịch vụ xã hội cá nhân và chứng minh sự thiếu hụt trong thực hiện rõ ràng là do chính quyền địa phương đã chọn bỏ qua các hướng dẫn của trung ương và duy trì chi tiêu cho các dịch vụ xã hội, để cho tác động của việc giảm trợ cấp trung ương ảnh hưởng đến các dịch vụ khác. Họ đề cập đến việc bộ trưởng của chính phủ trung ương sau đó đã khoe khoang về thành công của mình trong việc bảo vệ các dịch vụ xã hội khỏi bị cắt giảm. Tuy nhiên, cách trình bày những sự kiện này của Webb và Wistow, cùng với cách tiếp cận từ trên xuống, làm cho điều này có vẻ không nhất quán hơn thực tế vì họ coi các quyết định cắt giảm ban đầu là việc xây dựng chính sách hợp lý từ trên xuống. Thực tế là một chính phủ cam kết cắt giảm chi tiêu công, một quy trình thương lượng trong đó các bộ trưởng chi tiêu khác nhau buộc phải đưa ra những phần cụ thể trong việc cắt giảm và một quy trình kiểm soát nguồn cung tiền mặt trong đó các chủ thể cấp thấp hơn (chính quyền địa phương) có thể thực hiện riêng các bài tập ưu tiên riêng. Bộ cấp cao nhất không có chính sách chi tiêu cho các dịch vụ xã hội theo bất kỳ ý nghĩa thực chất nào.

Trong khi nghiên cứu của Webb và Wistow hiện nay là một nghiên cứu khá lỗi thời, những vấn đề mà họ nhấn mạnh vẫn tiếp tục quan trọng. Tâm điểm của cuộc tranh luận về các mức thuế của hội đồng địa phương đang diễn ra tại thời điểm viết bài này là thực tế là chính quyền trung ương đồng thời đang áp đặt các kỳ vọng về hiệu quả hoạt động cao đối với chính quyền địa phương và hạn chế ngân quỹ dành cho chính quyền đó.

Những điều chỉnh đối với bối cảnh trong đó các quyết định được đưa ra không chỉ xuất hiện dưới dạng thay đổi nguồn lực mà còn có thể xuất hiện dưới dạng thay đổi cấu trúc. Những thay đổi về cấu trúc này có thể có hoặc không có ý nghĩa đối với các kết quả đầu ra thực chất. Do đó, các dịch vụ có thể được chuyển từ cơ quan này sang cơ quan khác, có thể đưa ra các quy tắc mới về cách thức quản lý các dịch vụ hoặc có thể thực hiện các sắp xếp mới để thực hiện chính sách. Những thay đổi này đối với 'vỏ chương trình' (Knoepfel và Weidner, 1982; Whitmore, 1984) là những can thiệp phổ biến từ trên xuống trong chính sách công, nhưng việc phân tích tác động của chúng phải dựa trên một nghiên cứu tỉ mỉ về cách thức cân bằng quyền lực. được thay đổi trong hệ thống thực hiện. Trong ngôn ngữ có mục đích, chúng quan tâm đến phương tiện chứ không phải mục đích, do đó không thể xác định được các mục tiêu rõ ràng, nhưng chúng có thể có tầm quan trọng cơ bản đối với kết quả và có thể thể hiện các mục tiêu ngầm định. Sự phát triển ở Anh và các nơi khác đang thay đổi cách thức thực hiện các chính sách - thay thế các bộ phận lớn, quan liêu bằng các cơ quan độc lập, các đơn vị được đặt trong tình huống gần như thị trường, hoặc thậm chí các tổ chức tư nhân hoạt động như máy kéo cho các dịch vụ công cộng - phải được coi không chỉ đơn thuần là tái cấu trúc hệ thống thực hiện chính sách mà còn thường xuyên chuyển đổi bản thân các chính sách đó.

Khi định nghĩa về 'lập trường' về chính sách tương phản với định nghĩa về 'các quyết định liên quan' (xem trang 7), người ta gợi ý rằng một quá trình cụ thể hóa sẽ tiếp tục. Điều này cũng ngụ ý rằng có thể khó xác định điểm dừng xây dựng chính sách và điểm bắt đầu thực hiện. Điểm đó cần được nhấn mạnh hơn nữa:

để nói rằng một số chính sách dễ thực hiện hơn những chính sách khác, người ta phải có khả năng xác định điểm mà tại đó chúng được đóng gói sẵn sàng để thực hiện. Chúng ta có thể nói rằng một số cam kết trong bản tuyên ngôn của đảng dễ thực hiện hơn những cam kết khác. Chúng ta cũng có thể nói rằng một số Đạo luật của Nghị viện dễ thực hiện hơn những đạo luật khác. Nhưng trong cả hai trường hợp, sự khái quát hóa như vậy có thể phụ thuộc nhiều vào mức độ mà các nguyện vọng đã được cụ thể hóa. (Hill, trong Barrett và Fudge, 1981, trang 208)

Việc cụ thể hóa chính sách tiếp tục vượt ra ngoài quy trình lập pháp. Có điều gì đó giống như một trang web liền mạch ở đây, mặc dù có thể xác định được một số quyết định cơ bản hơn để ngăn chặn việc khai thác các vấn đề 'chính sách' chính hơn những quyết định khác. Tuy nhiên, không có lý do tại sao chúng ta luôn mong đợi tìm thấy những quyết định như vậy, cũng như không phải trường hợp những quyết định này, khi chúng tồn tại, luôn được đưa ra trong quá trình mà chúng ta thường định nghĩa là quá trình xây dựng chính sách . Ngược lại, có một số lý do khiến chúng có thể bị bỏ mặc trong quá trình triển khai, trong đó những lý do sau đây không phải là một danh sách đầy đủ:

■ do không giải quyết được mâu thuẫn trong giai đoạn xây dựng chính sách;

■ bởi vì nó được coi là cần thiết để đưa ra các quyết định quan trọng khi tất cả các sự kiện có sẵn cho những người thực hiện;

■ bởi vì người ta tin rằng những người thực hiện (ví dụ như các chuyên gia) được trang bị tốt hơn để đưa ra các quyết định quan trọng hơn bất kỳ ai khác;

■ bởi vì người ta biết trước rất ít về tác động thực sự của các biện pháp mới;

■ bởi vì người ta nhận ra rằng các quyết định hàng ngày sẽ phải liên quan đến đàm phán và thỏa hiệp với các nhóm quyền lực;

■ bởi vì nó được coi là không thích hợp về mặt chính trị để cố gắng giải quyết các cuộc xung đột .

Những cân nhắc kiểu này phải khiến chúng ta coi quá trình hoạch định chính sách như một thứ thường tiếp tục trong cái gọi là giai đoạn thực hiện. Nó có thể liên quan đến sự linh hoạt liên tục, nó có thể liên quan đến việc cụ thể hóa chính sách trong hành động, hoặc nó có thể liên quan đến một quá trình chuyển động qua lại giữa chính sách và hành động. Barrett và Fudge (1981) đã nhấn mạnh

do đó, cần 'coi việc thực hiện như một chuỗi hành động/chính sách liên tục trong đó một quá trình tương tác và đàm phán đang diễn ra theo thời gian giữa những người tìm cách đưa chính sách vào hiệu lực và những người phụ thuộc vào hành động' (tr. 25).

Lane (1987) nhấn mạnh một số vấn đề chính ở đây trong một bài báo, trong đó, trong số nhiều cách tiếp cận để thực hiện, ông xác định đó là 'sự tiến hóa' (p. 532; xem thêm Majone và Wildavsky, 1978), là 'việc học' (trang 534; xem thêm Browne và Wildavsky, 1984), với tư cách là 'liên minh' (trang 539, với các tham chiếu quan trọng về việc thực hiện hợp tác cơ bản tiềm ẩn trong các mối quan hệ của chủ nghĩa tập đoàn - xem Chương 4 ở trên), và với tư cách là 'trách nhiệm và lòng tin' (trang 541; đây là một chủ đề mà chúng ta sẽ khám phá thêm trong các chương sau liên quan đến đời sống tổ chức). Tất cả những điều này ngụ ý một hệ thống trong đó mối quan hệ hợp tác chặt chẽ đặc trưng cho các mối quan hệ trong hệ thống chính sách, cho phép chính sách xuất hiện trong hành động.

Giải pháp thay thế từ dưới lên

Những lập luận này đưa chúng ta đến quan điểm rằng một mô hình về mối quan hệ thực hiện chính sách trong đó quá trình xây dựng chính sách có thể được coi là đặt ra các 'mục tiêu', mức độ thực hiện của chúng có thể đo lường được, cung cấp một nền tảng không đủ cho các nghiên cứu về thực hiện. Chính điều này đã khiến nhiều sinh viên nghiên cứu triển khai lập luận ủng hộ lập trường từ dưới lên hơn là từ trên xuống trong nghiên cứu triển khai. Elmore đã đặt ra thuật ngữ 'ánh xạ ngược', mà ông định nghĩa là

'suy luận ngược' từ các lựa chọn cá nhân và tổ chức là trung tâm của vấn đề mà chính sách được giải quyết, đến các quy tắc, thủ tục và cấu trúc gần nhất với những lựa chọn đó, đến các công cụ chính sách có sẵn để tác động đến những điều đó, và do đó đến các mục tiêu chính sách khả thi. (Elmore, 1981, trang 1; xem thêm Elmore, 1980)

Tập trung vào các hành động riêng lẻ như một điểm khởi đầu cho phép các hành động được coi là phản ứng đối với các vấn đề hoặc vấn đề dưới hình thức lựa chọn giữa các phương án thay thế. Một trong những lời giải thích của Elmore cho cách tiếp cận này xuất phát không nhiều từ mối quan tâm được khám phá ở đây về khó khăn trong việc tách biệt chính sách xây dựng và thực hiện, mà từ sự thừa nhận rằng trong nhiều lĩnh vực chính sách ở Hoa Kỳ (chính sách việc làm cho thanh niên là mối quan tâm đặc biệt của Elmore) các diễn viên buộc phải đưa ra lựa chọn giữa các chương trình xung đột hoặc tương tác với nhau.

Những người ủng hộ cách tiếp cận từ dưới lên lập luận rằng, khi so sánh với mô hình từ trên xuống, tương đối không có các giả định xác định trước. Nó ít có khả năng ngụ ý các giả định về nguyên nhân và kết quả, về thứ bậc hoặc bất kỳ mối quan hệ cấu trúc nào khác giữa các chủ thể và cơ quan , hoặc về những gì nên xảy ra giữa họ.

Cách tiếp cận này thậm chí còn được Hjern và cộng sự của ông trình bày một cách thuyết phục hơn (Hjern và Porter, 1981; Hjern và Hull, 1982), những người tranh luận về một phương pháp luận trong đó các nhà nghiên cứu xây dựng một cách thực nghiệm các mạng lưới mà trong đó các chủ thể ra quyết định ở cấp độ lĩnh vực thực hiện. ra các hoạt động của họ mà không xác định trước các giả định về các cấu trúc trong đó những điều này xảy ra. Tác giả hiện tại, trong công việc của mình với Susan Barrett, đã bổ sung thêm sự ủng hộ của riêng mình vào lập luận phương pháp luận cho quan điểm này, lập luận như sau:

để hiểu được mối quan hệ giữa chính sách và hành động, chúng ta phải thoát khỏi một quan điểm duy nhất của quy trình phản ánh quan điểm quản lý hoặc hành chính quy chuẩn về quy trình nên diễn ra như thế nào và cố gắng tìm ra một khái niệm phản ánh tốt hơn bằng chứng thực nghiệm về sự phức tạp và động của sự tương tác giữa các cá nhân và các nhóm đang tìm cách đưa chính sách vào hiệu lực, những người mà hành động phụ thuộc vào họ và những người có lợi ích bị ảnh hưởng khi thay đổi được đề xuất. Để làm được điều này, chúng tôi đã tranh luận về việc áp dụng một quan điểm thay thế - một quan điểm tập trung vào chính các tác nhân và cơ quan cũng như các tương tác của họ , và phương thức phân tích tập trung vào hành động hoặc 'từ dưới lên' như một phương pháp xác định thêm rõ ràng ai dường như đang ảnh hưởng đến cái gì, như thế nào và tại sao. (Barrett và Hill, 1981, trang 19)

Đây phần lớn là những tranh luận về phương pháp luận, về cách nghiên cứu triển khai. Nhưng họ cũng đề xuất một cách tiếp cận thực tế hơn đối với cuộc thảo luận về cách thức triển khai diễn ra hơn là những đề xuất bắt nguồn từ mối quan ngại về cách kiểm soát việc triển khai. Trong nhiều khía cạnh, điều đang được nhấn mạnh trong phương thức phân tích tập trung vào hành động hơn này là chính những điều mà các nhà lý thuyết từ trên xuống như Gunn (như được minh họa trong Hộp 9.1) thôi thúc phải được kiểm soát lại là những yếu tố khó mang lại trong tầm kiểm soát. Do đó, thực tế không phải là sự kiểm soát không hoàn hảo mà là hành động như một quá trình tương tác liên tục với một chính sách đang thay đổi và có khả năng thay đổi , một cấu trúc tương tác phức tạp , một thế giới bên ngoài phải can thiệp vào việc thực hiện bởi vì hành động của chính phủ thực hiện và được thiết kế để, ảnh hưởng đến nó và thực hiện các tác nhân vốn dĩ rất khó kiểm soát . Phân tích tốt nhất nên tập trung vào các cấp độ mà điều này đang xảy ra, vì nó không tạo ra sự thiếu sót trong triển khai nhiều như việc tạo lại chính sách.

Sự nhấn mạnh này, trong bài phê bình từ dưới lên, về sự phức tạp trong khái niệm chính sách và cách nó được thực hiện cũng cho thấy rằng bản thân việc thực hiện có thể là một khái niệm mơ hồ. Lane đã lập luận rằng có một số nhầm lẫn trong tài liệu triển khai giữa 'việc triển khai và triển khai thành công như một kết quả, và quá trình triển khai hoặc cách thức triển khai' (Lane, 1987, trang 528). Các nghiên cứu từ trên xuống cổ điển chủ yếu quan tâm đến việc giải thích tại sao một kết quả thành công lại xảy ra hoặc không xảy ra, và để làm được điều này, họ cần có những tuyên bố mục tiêu rõ ràng để thực hiện. Những điều này có thể được cung cấp bởi các nhà hoạch định chính sách hoặc được quy kết bởi các nhà nghiên cứu. Nếu không có những thước đo như vậy, chúng ta vẫn có thể nghiên cứu các quy trình, nhưng hoạt động của chúng ta hơi khác. Sabatier, trong nỗ lực kết hợp những ý tưởng tốt nhất từ cả quy trình từ trên xuống và từ dưới lên, đã gợi ý một cách đúng đắn rằng sự hiện diện hay vắng mặt của một “bộ luật chi phối cấu trúc tình huống” (1986, trang 37) có thể giúp giải quyết vấn đề. xác định cách tiếp cận nào là phù hợp. Tuy nhiên, điều đó có thể liên quan đến việc bắt đầu bằng một câu hỏi đặt ra giả định rằng cấu trúc này đã thực sự xảy ra. Người ta rõ ràng có thể coi một đạo luật là chi phối, nhưng nếu người ta làm như vậy thì vấn đề cần giải thích, trong trường hợp thực hiện không thành công, có xu hướng là những gì người khác đã làm để lật đổ nó, hoặc điều gì sai với nó. Cả hai vấn đề này có thể là những câu hỏi đơn giản hóa về cả chính sách và bối cảnh thực hiện chính sách đó, đặc biệt là về mối quan hệ giữa hai vấn đề này.

Ngoài cuộc tranh luận từ trên xuống/từ dưới lên

Lập luận về phương pháp luận xuất hiện trong cuộc thảo luận ở trên có thể được giải quyết tương đối đơn giản. Có thể kiểm tra một quá trình thực hiện về những gì xảy ra với các mục tiêu được công bố sớm trong quá trình chính sách (hoặc thậm chí về các mục tiêu bị quy kết) và sau đó xem xét những gì đã xảy ra . Cũng có thể bắt đầu ở đầu ra và tham gia vào 'ánh xạ ngược'. Cả hai cách tiếp cận sẽ có điểm mạnh và điểm yếu; cả hai đều có thể bị sai lệch bởi định kiến của các tác nhân, nhà nghiên cứu hoặc nhà tài trợ nghiên cứu; và sự lựa chọn giữa chúng cần phải được xác định bởi các yếu tố kinh nghiệm và sự ngẫu nhiên. Cũng giống như các cách tiếp cận khác của Allison để giải thích cuộc khủng hoảng tên lửa Cuba (xem trang 115), các cách tiếp cận hỗn hợp, với sự sắp xếp tam giác giữa chúng, có thể được mong muốn. Vì đây không phải là sách giáo khoa về phương pháp luận nên chủ đề này sẽ được để ở đó (nhưng xem Hill và Hupe, 2003, Chương 6 và 7 để thảo luận thêm về vấn đề này).

Trường hợp cố gắng đảm bảo rằng các mối bận tâm mang tính chuẩn mực không can thiệp vào quá trình phân tích rõ ràng về quá trình thực hiện đã được nhấn mạnh trong suốt cuộc thảo luận. Do đó, vấn đề để thảo luận ở đây về các cách vượt ra khỏi cuộc tranh luận từ trên xuống/từ dưới lên là về việc nhận ra rằng sẽ có nhiều cách khác nhau mà các bên tham gia sẽ cố gắng thực hiện kiểm soát trước đối với quá trình thực hiện. Mối quan tâm là với nhiều vấn đề về mức độ mà các chủ thể áp đặt các quy tắc đối với những người khác. Mặt khác của vấn đề này là về cách cấu trúc quyền tự quyết, về việc các chủ thể có thể thực hiện quyền tự chủ dễ dàng như thế nào. Trong phân tích cuối cùng, đây là những câu hỏi về hệ thống phân cấp và tính hợp pháp của chúng, nhưng chúng tôi muốn loại bỏ những vấn đề này ra khỏi cuộc thảo luận ở giai đoạn này (chúng tôi sẽ quay lại một số điểm này trong Chương 13). Có nguy cơ lạm dụng những lời cảnh báo về việc diễn ngôn trong lĩnh vực này dễ dàng chuyển từ 'là' thành 'nên', cần phải chỉ ra rằng trong cuộc thảo luận sau đây, chúng tôi sử dụng hai từ được các luật sư và triết gia pháp lý sử dụng nhiều - ' quy tắc' và 'sự tùy ý' - để phân biệt giữa hành động hợp pháp và bất hợp pháp, nhưng mối quan tâm ở đây là với các quá trình xã hội học cơ bản liên quan khi các tác nhân cố gắng cấu trúc hành động của người khác. Hộp 9.3 sử dụng một ví dụ đơn giản để trình bày các vấn đề cốt lõi ở đây.

Các cách khác trong đó các yếu tố tùy ý xảy ra trong quá trình triển khai: một ví dụ giản dị

Box 9.3

Hãy tưởng tượng một gia đình có hai người, trong đó một người đảm nhận nấu một bữa ăn để chia sẻ với người kia. Sau đó, có nhiều khả năng khác nhau, trong đó sau đây là những khả năng chính:

Rằng đầu bếp khá tự do để lựa chọn những gì để làm.

Rằng người đầu bếp được tự do lựa chọn phải làm gì trong những ràng buộc như quy mô ngân sách, sự sẵn có của nguyên liệu, lượng thời gian có sẵn và một số kiến thức về sở thích và không thích của người kia.

Rằng các nguyên liệu đã được chọn trước nhưng người nấu sau đó vẫn có quyền hạn đáng kể về cách sử dụng chúng.

Rằng công thức đã được chọn trước, nghĩa là những gì phải làm đã được quy định chặt chẽ (nhưng việc tuân theo một công thức vẫn có thể liên quan đến việc đánh giá xem các nguyên liệu đã được nấu đủ chín chưa, về gia vị 'vừa miệng', v.v.).

Các biến thể của những điều trên nhưng với sự thương lượng trong suốt quá trình - 'Bạn có muốn cái này không?', 'Bạn nghĩ tôi nên giải quyết vấn đề đó như thế nào?', 'Hãy nếm thử món này và cho tôi biết bạn nghĩ gì về nó', v.v.

Trong các phiên bản hộ gia đình của chính tác giả, tất cả năm tùy chọn đó đều xảy ra, với tùy chọn cuối cùng rất phổ biến.

Trong thế giới chính sách công, chúng ta thấy có nhiều lựa chọn tương tự như những lựa chọn nêu trong Hộp 9.3. Cuộc thảo luận trong Chương 7 về các loại chính sách đã gợi ý nhiều cách khác nhau trong đó các quyết định có thể được cấu trúc. Nó cũng gợi ý rằng việc tìm kiếm một số loại hình chính sách đơn giản có thể giúp giải thích khi nào các cấu trúc khác nhau sẽ xảy ra đã không có kết quả. Có ý kiến cho rằng nỗ lực thành công gần nhất để thực hiện điều này là việc Matland sử dụng 'sự mơ hồ' và 'xung đột' để mô tả các vấn đề chính sách (xem trang 139). Rõ ràng, tính không rõ ràng có xu hướng khiến cho việc ủy thác quyền quyết định có thể xảy ra (nhu cầu đưa ra phán đoán trong suốt quá trình được nhấn mạnh trong ví dụ nấu ăn ở Hộp 9.3). Trong trường hợp không có các mục tiêu xung đột, thử nghiệm sẽ khả thi. Mặt khác, xung đột ngụ ý mong muốn kiểm soát. Các chủ thể đòi quyền theo thứ bậc sẽ tìm cách khẳng định chúng, và điều này sẽ đặc biệt rõ ràng khi không có sự đồng thuận. Nếu có sự mơ hồ thấp thì các quy tắc sẽ được xây dựng (cách tiếp cận sách dạy nấu ăn để thực hiện). Xung đột cao và sự mơ hồ cao là một sự kết hợp khó khăn. Matland, trong phân tích ban đầu của mình, đã gọi đây là 'việc thực hiện mang tính biểu tượng', ngụ ý không chỉ đơn thuần là không thể đoán trước mà còn có thể là những tình huống trong đó những người cố gắng áp đặt chính sách có thể đơn thuần tuyên bố là đã thử!

Tuy nhiên, cách tiếp cận của Matland vẫn còn khá tĩnh, và mô hình xung đột của ông là một sự phân đôi đơn giản. Nhiều câu chuyện triển khai gây tranh cãi nhất (và có lẽ là thú vị nhất) liên quan đến các hành động tương tác kéo dài trong các tình huống đa đảng đáng kể và rất phức tạp.

xung đột, một phiên bản có phần nóng nảy của mô hình chuẩn bị bữa ăn cuối cùng trong Hộp 9.3.

Điều này dẫn chúng ta đến hai vấn đề quan trọng để kiểm tra quá trình thực hiện:

■ thực tế là các quy trình chính sách khác nhau rất nhiều trong phạm vi nỗ lực quy định một khuôn khổ quy tắc;

■ tầm quan trọng của các thay đổi trong khuôn khổ hành chính trong đó quá trình xảy ra.

Về mặt tương tự nấu ăn trong Hộp 9.3, các vấn đề có thể nói là về mức độ có một cuốn sách dạy nấu ăn chứa đựng những hướng dẫn rõ ràng , và về các khuôn khổ quan hệ sẽ được sử dụng (không chỉ hai người trong một hộ gia đình). nhưng một cái gì đó phức tạp hơn nhiều).

Bản chất của khuôn khổ quy tắc chính sách

Các vấn đề về khung quy tắc chính sách được khám phá tốt nhất thông qua việc sử dụng các ví dụ. Người ta đã lập luận rằng sự khác biệt giữa chính sách/việc thực hiện chủ yếu dựa vào khả năng - hiện diện trong nhiều hệ thống chính sách - để phân biệt các giai đoạn trong quá trình biến chính sách thành hành động. Người ta đã nhấn mạnh rằng việc xác định các giai đoạn là hiện tượng thực tế không phải là coi chúng như những yếu tố bản chất hoặc không thể tránh khỏi. Các loại giai đoạn có thể được xác định liên quan đến việc tăng cường cụ thể hóa chính sách - từ một cam kết chung đến hành động thông qua việc ban hành luật chính thức đến việc thiết lập một loạt hướng dẫn cho những người thực hiện, các diễn giải 'ở cấp độ đường phố' và do đó cuối cùng là một 'đầu ra'. Các giai đoạn này có thể được công nhận về mặt thể chế, dưới dạng các quy tắc và thông lệ chính thức về vai trò của các tổ chức khác nhau trong quy trình. Các sản phẩm của các giai đoạn này có thể có các hình thức pháp lý cụ thể, mà các tài liệu tham khảo sẽ được đưa ra trong các tranh chấp về ý nghĩa và tác động của chính sách. Các hiến pháp - với các mức độ khác nhau về hình thức và độ cứng nhắc - sẽ có khả năng thể hiện các giả định về những sản phẩm này và tính hợp pháp của những người tham gia hình thành nên chúng. Một cách để lập mô hình các quá trình cấu trúc này đã được đề xuất trong phần thảo luận về công trình của Kiser và Ostrom ở Chương 5 (xem trang 87). Hộp 9.4 minh họa những đề xuất này bằng cách sử dụng các yếu tố có khả năng tạo ra cấu trúc cho các chính sách ở Vương quốc Anh.

Vấn đề trọng tâm là trong khi một số chính sách vượt qua giai đoạn lập pháp như chính sách của Anh với cấu trúc quy tắc rất rõ ràng, cho phép dễ dàng xác định những thiếu sót trong thực hiện, thì những chính sách khác lại chưa được hình thành đầy đủ. Một vấn đề liên quan - một khi chúng ta tham gia vào bất kỳ cuộc thảo luận so sánh nào về quy trình chính sách - là các hệ thống quốc gia khác nhau ở các giai đoạn chính thức và ở mức độ mà chúng được coi là cốt yếu đối với quy trình chính sách. Nhưng trước khi chúng ta đi vào vấn đề phức tạp đó, một số ví dụ của Anh sẽ được sử dụng để làm nổi bật các vấn đề. Hộp 9.5 phác thảo một thất bại chính sách rất nổi tiếng, tuy nhiên, những nỗ lực lớn đã được thực hiện để giảm thiểu các vấn đề trong quá trình thực hiện bởi các chủ thể thường thù địch với luật pháp.

Các yếu tố có thể có trong các đặc điểm của chính sách Vương quốc Anh

Box 9.4

Các chính sách của Vương quốc Anh có thể bao gồm:

■ cam kết tuyên ngôn chính trị;

■ đề xuất trong 'bài phát biểu của Nữ hoàng' khi bắt đầu kỳ họp quốc hội;

■ tài liệu 'xanh' và 'trắng', đưa ra các mục tiêu chính sách một cách chung chung; ■ các cam kết được thể hiện trong các cuộc tranh luận và chất vấn của quốc hội;

■ Dự luật và Đạo luật tiếp theo mang lại hình thức pháp lý chính cho chính sách;

■ các quy định được ban hành sau khi Dự luật được thông qua;

■ thông tư, mã số và hướng dẫn khác cho các quan chức;

■ ghi chú chi tiết, báo cáo và tài khoản của thực hành làm việc.

Tất nhiên, việc thực hiện thường được coi là liên quan đến hai hoặc ba mục cuối cùng trong danh sách này, nhưng điểm nhấn trong cuộc thảo luận này là do nhận ra các tương tác phức tạp giữa các phần của quy trình chính sách.

Thuế thăm dò ý kiến: một chính sách 'thất bại' nhưng là một nhiệm vụ thực hiện rất rõ ràng

Box 9.5

Có lẽ 'thất bại' chính sách nổi tiếng nhất của Anh trong những năm 1980 là nỗ lực chuyển đổi hệ thống thuế địa phương, thay thế hệ thống thuế tài sản bằng thuế bầu cử (Butler, Adonis và Travers, 1994). Chính sách này đã bị bỏ rơi sau khi phản đối rộng rãi. Chính quyền địa phương phải đối mặt với những khó khăn đáng kể trong việc thực hiện - trong việc đăng ký tất cả những người phải nộp thuế, trong việc thực thi thanh toán và quản lý các khoản giảm trừ từ nghĩa vụ nộp thuế đầy đủ. Tuy nhiên, có rất ít sự mơ hồ về nhiệm vụ thực hiện và không có chính quyền địa phương nào cố gắng trốn tránh trách nhiệm thực hiện của mình hoặc diễn giải lại thuế cho phù hợp với hoàn cảnh địa phương. Ý định của chính quyền trung ương là quá rõ ràng và hậu quả đối với các thành viên và nhân viên do chính quyền địa phương bầu chọn không tuân thủ - cả về mặt pháp lý (đình chỉ và truy tố) và thực tế (thiếu hụt tiền mặt nghiêm trọng) - đều rõ ràng. Đây là trường hợp mà các vấn đề thực hiện có thể được phân tích rõ ràng - cắt giảm, theo cách 'từ trên xuống' - các mục tiêu chính sách khá cụ thể-và các vấn đề thực hiện thực tế có thể được khám phá dưới dạng những khó khăn mà các mục tiêu đó đặt ra. 'Thâm hụt' trong thực hiện xuất phát từ sự phản đối của công chúng đối với hoạt động của chính sách trong thực tế.

Nhìn chung, có thể lập luận rằng ở Anh hiện đại, các sáng kiến về thuế sẽ đạt đến giai đoạn thực hiện với các cấu trúc quy tắc tương đối rõ ràng. Những quy tắc đó có thể khó thực hiện và có thể là chủ đề của các tranh chấp chính thức tại tòa án, do đó thâm hụt thực hiện có thể được phân tích, nhưng các lực lượng chính trị và xã hội trong xã hội Anh đã tiến hành đánh thuế một chặng đường dài từ 'thuế canh tác' mơ hồ đặc trưng những chính sách như vậy ở Anh thời kỳ đầu thời trung cổ khi những người thực hiện bị buộc tội mang tiền - thu

lợi nhuận nếu họ giỏi và bị trừng phạt nếu không giỏi - bởi những người cai trị ít quan tâm đến việc nó được thực hiện như thế nào.

Có thể đưa ra những điểm tương tự về hệ thống trợ cấp tiền mặt. Chính sách duy trì thu nhập của Anh đã phát triển một chặng đường dài từ 'luật nghèo' phi tập trung, trong đó phần lớn quyền quyết định được trao cho các 'ban giám hộ' địa phương, đến một tình huống hiện đại trong đó tất cả các hệ thống lợi ích chính (bao gồm cả phương tiện- thử nghiệm) có cấu trúc dựa trên quy tắc mạnh mẽ, tạo điều kiện thuận lợi cho việc tính toán trên máy vi tính và hoạt động của các cơ chế khiếu nại chính thức. Một 'thất bại chính sách' được thảo luận rộng rãi từ những năm 1990 - Đạo luật Hỗ trợ Trẻ em năm 1991, được giải thích trong Hộp 9.6 - có nhiều đặc điểm chung với 'thuế bầu cử', mặc dù lần này với một cơ quan trung ương chịu trách nhiệm về một nhiệm vụ khó khăn và không được ưa chuộng. Những người nghiên cứu thực hiện trong trường hợp này có thể tìm thấy bằng chứng của họ trong các nghiên cứu kiểm toán chính thức về tỷ lệ sai sót và chậm trễ cũng như trong các khiếu nại với 'thanh tra viên' về sự kém hiệu quả của hành chính.

Một chính sách không khả thi: Đạo luật Hỗ trợ Trẻ em của Vương quốc Anh, 1991

Box 9.6

Chính phủ đã quyết định giải quyết vấn đề đóng góp từ cha mẹ vắng mặt bằng một kế hoạch toàn diện, dựa trên công thức để thay thế cả các đánh giá được thực hiện như một phần của việc quản lý các lợi ích được thử nghiệm theo phương tiện hiện có và các đánh giá do tòa án đưa ra để ngăn chặn việc khai thác duy trì sự đổ vỡ của một mối quan hệ. Nó ban hành Đạo luật hỗ trợ trẻ em vào năm 1991, thành lập một cơ quan để quản lý nó. Luật đó gặp phải những vấn đề nghiêm trọng trong việc thực hiện vì:

■ nó có hiệu lực hồi tố - các thỏa thuận, bao gồm cả các dàn xếp của tòa án, được thực hiện trong quá khứ đã bị hủy bỏ;

■ trong trường hợp cha mẹ vắng mặt có nghĩa vụ đối với gia đình thứ hai, thì những điều này được cho là có trọng số tương đối thấp trong các phép tính;

■ cha mẹ chăm sóc đứa trẻ không được lợi gì từ việc hợp tác với cơ quan nếu cô ấy (gần như luôn luôn là cô ấy trong tình huống này) đang được hỗ trợ bởi các lợi ích của nhà nước;

■ việc vận hành theo một công thức cứng nhắc là không công bằng khi phải thường xuyên liên lạc với cha mẹ vắng mặt và nhiều loại chi phí liên quan.

Việc thực thi Đạo luật đã không được hỗ trợ bởi các mục tiêu thu nhập áp đặt cho cơ quan và một chương trình làm việc có nghĩa là nó bắt đầu với các gia đình về 'hỗ trợ thu nhập' và có động cơ để giải quyết các trường hợp dễ dàng hơn (nghĩa là cha mẹ vắng mặt tuân thủ nhiều hơn). ).

Những khó khăn trong việc triển khai trước tiên dẫn đến việc giám đốc điều hành đầu tiên của cơ quan bị sa thải, nhưng sau đó, hệ thống tích lũy bằng chứng về các vấn đề với quy trình dẫn đến việc sửa đổi luật, lấy cảm hứng từ các vấn đề trong hệ thống hơn là các sáng kiến chính trị. Những thay đổi gia tăng không loại bỏ được các vấn đề, do đó, luật sửa đổi tiếp theo được áp dụng.

Những ví dụ này từ thuế và an sinh xã hội có thể tương phản với các chính sách khi có mối quan hệ phức tạp và năng động giữa các cấu trúc quy tắc và cách giải thích chúng. Hai ví dụ của Anh, cả hai đều liên quan đến điều được coi là những thay đổi chính sách gây tranh cãi do các cam kết chính trị thúc đẩy, minh họa điều này. Chúng được trình bày trong Hộp 9.7 và 9.8.

Thực hiện thử và sai: hoạt động đầu tư vốn theo thông lệ chung ở Vương quốc Anh

Box 9.7

Glennerster, Matsaganis và Owens (1994) đã nghiên cứu lịch sử ban đầu của sáng kiến chính sách y tế được thiết kế để cho phép các bác sĩ chăm sóc sức khỏe ban đầu đảm bảo các dịch vụ bệnh viện cho chính bệnh nhân của họ bằng cách ký kết hợp đồng mà không cần tham khảo ý kiến của cơ quan y tế. Những 'người nắm giữ quỹ bác sĩ đa khoa ' này được phân bổ ngân sách dựa trên quy mô danh sách của họ và các hoạt động giới thiệu trước đây. Cài đặt ban đầu của các ngân sách đó là vấn đề 'thử và sai' rất nhiều. Tương tự như vậy, việc thiết lập các quy tắc để điều chỉnh hoạt động này - để ngăn chặn sự lạm dụng quyền tự chủ có thể xảy ra và để đối phó với các vấn đề không mong muốn - là một quá trình tiến hóa, liên quan đến sự hợp tác giữa các cơ quan y tế, Bộ Y tế quốc gia và chính các 'nhà tài trợ'.

Glennerster và các đồng nghiệp của ông mô tả đây là 'lập kế hoạch của Lewis và Clark' (phỏng theo một ý tưởng từ Schultze, 1968). Họ nói:

Các nhà thám hiểm người Mỹ, Lewis và Clark, chỉ được yêu cầu tìm đường đến Thái Bình Dương. Họ đã làm như vậy bằng cách tìm ra đầu nguồn, men theo các con sông ra biển bằng trí thông minh của mình khi đi.

Việc thực hiện gây quỹ có thể được coi là một cuộc phiêu lưu của Lewis và Clark - nhưng trong trường hợp này đã có liên lạc qua điện thoại giữa các nhà thám hiểm thực địa và tương đương với Washington và các chuyến bay thường xuyên quay lại để thảo luận về tiến độ với các nhà thám hiểm khác. (Glennerster, Matsaganis và Owens, 1994, trang 30)

Một quá trình tương tự đã xảy ra gần đây hơn khi, trong năm 2002, trước khi ban hành luật, các bệnh viện được khuyến khích khám phá các cách ban hành một đề xuất mới để trao cho họ quyền tự chủ cao hơn (bằng cách trở thành quỹ tín thác) . Các vấn đề từ quá trình này được đưa trở lại quá trình xây dựng chính sách.

Hai ví dụ nêu trong Hộp 9.7 và 9.8 được chọn vì trong cả hai trường hợp, các tác giả đang sử dụng những cách mới để cố gắng nắm bắt được mức độ phức tạp của mối quan hệ chính sách/việc thực hiện. Nhiều người khác có thể đã được chọn từ các lĩnh vực mà việc thực hiện chính sách liên quan đến các hoạt động dịch vụ phức tạp. Trong cả hai trường hợp, các vấn đề về cách chính sách được thực hiện trong quá trình thực hiện đều được nhấn mạnh. Có một sự tương phản rõ ràng ở đây với thuế bầu cử và các ví dụ về hỗ trợ nuôi con, trong đó chính sách rõ ràng nhưng khó thực hiện trên thực tế.

Các vấn đề tương tự phát sinh trong nhiều lĩnh vực của chính sách điều tiết. Trong lĩnh vực chính sách này, bên cạnh những vấn đề phức tạp, có thể có những đặc điểm khác

Chương trình giảng dạy quốc gia ở Anh và xứ Wales: tương tác trong việc biến nguyện vọng chính sách thành hiện thực

Box 9.8

Vấn đề ở đây là sự phát triển, theo Đạo luật Giáo dục năm 1988, về các thông số thiết lập 'chương trình quốc gia' cho việc giảng dạy trong trường học. Trong trường hợp này, luật không làm gì khác hơn là quy định các môn học rộng được đưa vào (Toán, Tiếng Anh, Khoa học, v.v.) và các tổ chức cũng như quy trình đã được thiết lập để xác định nội dung chi tiết hơn và để thực thi việc tuân thủ. Sau đó, ngay cả trong quá trình thực hiện - không có gì đáng ngạc nhiên, xét đến tính phức tạp của các vấn đề - vẫn có khoảng thời gian đáng kể để cho phép từng trường và giáo viên lựa chọn các chủ đề cần nhấn mạnh, các phương pháp giảng dạy, v.v. Bowe, Ball và Gold (1992) sử dụng một khái niệm từ xã hội học và ngôn ngữ học, 'văn bản' (Atkinson, 1985), để giải thích những gì được mô tả ở đây là một quá trình thực hiện. Họ tranh luận:

Các văn bản mang theo chúng cả khả năng và ràng buộc, mâu thuẫn và không gian. Thực tế của chính sách trong thực tế phụ thuộc vào những thỏa hiệp và sự điều chỉnh đối với những điều này trong các bối cảnh cụ thể. ... [o] quan niệm của bạn về chính sách phải được đặt ra so với ý tưởng rằng chính sách là một thứ gì đó đơn giản được thực hiện với mọi người ... (Bowe, Ball and Gold, 1992, trang 15)

Họ tiếp tục làm nổi bật sự kết hợp đặc biệt của ' việc hoạch định chính sách Thatcherite đè nặng lên sự nhạy cảm của giáo viên', một mặt là sự thiếu tin tưởng của công chúng vào giáo viên và tinh thần xuống thấp với thực tế là nó phụ thuộc vào sự tương tác rất phức tạp giữa giáo dục các cán bộ, cơ quan tư vấn và bản thân giáo viên để làm cho Chương trình giáo dục quốc gia 'hoạt động'. Vì vậy, Bowe và các đồng nghiệp của ông lập luận:

Các chính sách... là những can thiệp bằng văn bản nhưng chúng cũng mang theo những ràng buộc và khả năng vật chất. Các câu trả lời cho các văn bản này có hậu quả 'thực sự'. Những hậu quả này được trải nghiệm trong ... lĩnh vực thực tiễn mà chính sách đề cập đến ... chính sách không chỉ được tiếp nhận và thực hiện trong lĩnh vực này, mà nó có thể được giải thích và sau đó được tái tạo. (Sđd, tr. 21-2)

làm phức tạp việc thực hiện: đặc biệt, thực tế là người được quản lý thường hiểu quy trình tốt hơn cơ quan quản lý, rằng khó có thể đưa ra những đánh giá đánh đổi về chi phí tuân thủ và khả năng người được quản lý trốn tránh sự kiểm soát khiến họ sẵn sàng tuân thủ ở mức phí bảo hiểm. Điều này đã khiến Hanf coi nhiều hoạt động quản lý có liên quan đến 'đồng sản xuất' giữa cơ quan quản lý và người được điều chỉnh (Hanf, 1993).

Ở mức cực đoan - và điều này có lẽ đặc trưng cho nhiều biện pháp kiểm soát ô nhiễm của Anh cho đến rất gần đây - chính sách về cơ bản không khác gì các điều khoản mà cơ quan quản lý có thể đạt được với cơ quan quản lý (vấn đề này đã được khám phá một chút trong Chương 7, trang 132) . Trong kiểm soát ô nhiễm không khí công nghiệp, khái niệm luật định về việc sử dụng 'phương tiện khả thi nhất' để hạn chế lượng khí thải có rất ít ý nghĩa ngoại trừ trong bối cảnh của một thỏa thuận như vậy (Hill in Downing và Hanf, 1983). Nó chắc chắn không thể được mô tả theo bất kỳ ý nghĩa thực tế nào như được định nghĩa trong quá trình hoạch định chính sách. Kể từ đó, dưới áp lực của Cộng đồng Châu Âu về một cách tiếp cận chính xác hơn, 'chính sách' này đã thay đổi một chút, nhưng trọng tâm của chính sách vẫn là các mục tiêu chất lượng không khí xung quanh hơn là kiểm soát cụ thể những gì đi lên các ống khói riêng lẻ.

Có những lĩnh vực rất quan trọng của chính sách mà sự khác biệt giữa chính sách/việc thực hiện thậm chí còn mờ nhạt hơn so với trong các ví dụ này từ quy định và cung cấp dịch vụ. Điều kỳ lạ là những điều này dường như không được chú ý nhiều trong các tài liệu triển khai, có lẽ vì chúng liên quan đến các vấn đề trung tâm của chính trị quốc gia - chính sách kinh tế và đối ngoại. Những vấn đề này đã được thảo luận trong Chương 7.

Nếu mục tiêu chính của bạn là hiểu quy trình triển khai, thì phần lớn sẽ phụ thuộc vào hoạt động mà bạn quan tâm. Nếu bạn đang xem xét một hoạt động trong đó có hoạt động hướng đến mục tiêu, được khởi xướng khá rõ ràng ở 'hàng đầu', có thể hợp lý khi sử dụng phương pháp 'từ trên xuống' và làm việc với một khái niệm như 'thâm hụt trong việc thực hiện'. Đây có thể là trường hợp đặc biệt khi có sẵn đầu ra định lượng và đầu vào rõ ràng có thể đo lường được . Kinh nghiệm của Anh với các chính phủ Thatcher là một số ví dụ trong đó các mục tiêu của chính phủ rất rõ ràng. Có những trường hợp theo đuổi rất kiên quyết từ trên xuống các mục tiêu được xác định rõ ràng (ví dụ như việc bán nhà thuộc sở hữu của chính quyền địa phương cho người thuê - xem Forrest và Murie, 1991), những trường hợp mà bằng chứng rõ ràng về các vấn đề trong quá trình thực hiện đã kéo chính quyền trở lại (trường hợp kỳ lạ về kế hoạch chứng minh nhân dân để ngăn chặn hành vi côn đồ bóng đá) và các trường hợp kịch tính về khó khăn trong việc thực hiện dẫn đến đổi mới chính sách hơn nữa (trường hợp 'thuế bầu cử' và Đạo luật hỗ trợ trẻ em đã đề cập ở trên).

Tuy nhiên, nhiều sự kiện khác trong quá trình chính sách không liên quan đến sự rõ ràng như vậy. Có thể lấy ví dụ, thậm chí từ những năm Thatcher ở Anh, về các trường hợp phức tạp và khó hiểu khi các mục tiêu trọng tâm gần như không quá rõ ràng, hoặc khi các tuyên bố về mục tiêu trọng tâm nên được đón nhận với sự hoài nghi lớn - trong các lĩnh vực như chăm sóc cộng đồng, chính sách việc làm, đổi mới đô thị hoặc phòng chống tội phạm chẳng hạn. Tuy nhiên, nếu điều này đúng với nước Anh thống nhất, tập trung, do độc đảng thống trị, thì nó còn đúng hơn bao nhiêu đối với các xã hội mà chính trị bị chi phối bởi sự thỏa hiệp giữa các đơn vị liên bang hoặc các chính phủ liên minh ? Hơn nữa, như đã đề xuất ở trên, mối quan tâm có thể là với một quá trình đang diễn ra, trong đó thay đổi rõ ràng không được bắt đầu từ bên trên, hoặc khi có cơ sở để hoài nghi về việc liệu những nỗ lực mang lại thay đổi có được truyền đến tận 'đáy' hay không.

Tầm quan trọng của các biến thể trong hệ thống hành chính

Thảo luận trong phần cuối đã rút ra sự khác biệt giữa các tình huống trong đó các quy tắc thực hiện có rất nhiều bằng chứng, các tình huống trong đó việc thực hiện là một quá trình phát triển và xây dựng rất nhiều.

khung chính sách ban đầu và các tình huống trong đó chúng ta cần phải nói rằng quá trình thực hiện là quá trình hoạch định chính sách hoặc coi sự khác biệt này là vô nghĩa. Tất nhiên, sự thay đổi này có thể bị ảnh hưởng bởi các đặc điểm của hệ thống chính quyền và bởi văn hóa chính trị hoặc hành chính, như đã thảo luận ở trang 98-105 và trang 168-72. Gần như tất cả các ví dụ trong cuộc thảo luận ở trên đều đến từ Anh. Do đó, chúng đến từ một hệ thống là sự pha trộn đặc biệt giữa tập trung hóa cực độ và sự mơ hồ đáng kể về 'hệ thống dây ẩn' (Hennessy, 1995) của một hiến pháp bất thành văn. Do đó, có sự khác biệt đáng kể trong việc kiểm soát các quy trình thực hiện từ vấn đề này sang vấn đề khác, trong đó các vấn đề như tính trung tâm đối với các cam kết của chính phủ thời đó hoặc khả năng của các bên ngoài trong việc ép buộc hoặc ngăn cản việc đưa ra quy tắc có thể có ảnh hưởng đáng kể.

Ngược lại, có lẽ không có gì ngạc nhiên khi các vấn đề về năng lực của các nhà hoạch định chính sách trong việc tác động đến việc thực thi đã được đặc biệt chú ý ở Hoa Kỳ, do cách thức mà thể chế liên bang, sự phân chia quyền hành pháp, lập pháp và tư pháp và hiến pháp thành văn . làm phức tạp hóa hoạt động điều hành. Như đã đề xuất ở trên, kể từ Thỏa thuận Mới vào những năm 1930, việc khám phá các cách để tăng ảnh hưởng của Washington ở Oakland, hoặc bất cứ nơi nào, đã trở thành mối bận tâm chính của những người Mỹ coi chính phủ liên bang tích cực là quan trọng đối với xã hội của họ. Vào những năm 1960, cuộc đấu tranh chống phân biệt chủng tộc ở Deep South và nỗ lực phát triển các sáng kiến mới trong chính sách phúc lợi và chính sách đô thị đã đưa ra những ví dụ đặc biệt nổi bật.

Ngoài ra, sự kết hợp của các cơ chế hành chính khá phức tạp và thường được phân cấp trong các xã hội đồng thuận nhỏ - như Thụy Điển, Na Uy và Hà Lan - có lẽ góp phần tạo nên quan điểm thoải mái về việc thực hiện ủy quyền trong đó trung tâm mong muốn đóng vai trò 'chỉ đạo' trong một bối cảnh của sự tin tưởng. Ví dụ, hãy xem Gustafsson (1991) về quan hệ trung tâm địa phương ở Thụy Điển.

đó, một cách tiếp cận thực tế để kiểm tra việc thực hiện trong bối cảnh hành chính của nó cần phải chú ý đến các sự kiện:

■ việc triển khai đó liên quan đến các tương tác phức tạp trong nội bộ tổ chức;

■ rằng việc phân tích các tương tác đó phải đưa chúng ta vào các vấn đề về đàm phán giữa các chủ thể ít nhất là gần như tự chủ;

■ rằng quyền tự chủ này có thể được liên kết với các tuyên bố về tính hợp pháp, vốn đưa ra những phân tích không quan trọng, nhấn mạnh đến sự ngoan cố, thiếu sót và thâm hụt;

■ rằng những sự phức tạp này cần được coi là nằm trong các hệ thống chính trị quốc gia hoặc xuyên quốc gia khác nhau, ảnh hưởng đến các trò chơi được chơi và các tính hợp pháp được tuyên bố.

Chúng ta sẽ quay lại một số vấn đề về tương tác giữa các tổ chức trong Chương 11.

KẾT LUẬN

Chương này bắt đầu với những tranh luận giữa cách tiếp cận từ trên xuống và từ dưới lên trong nghiên cứu về triển khai. Giống như tất cả các cuộc tranh luận biện chứng như vậy trong các ngành khoa học xã hội, cuộc tranh luận này quan trọng hơn trong việc làm sáng tỏ nhiều khía cạnh của chủ đề hơn là dẫn người đọc đến một kết luận về mặt này hay mặt kia.

Mục đích của cuộc thảo luận này trước tiên là thu hút sự chú ý đến tầm quan trọng của trường phái nghiên cứu triển khai từ trên xuống do Pressman và Wildavsky khởi xướng, nhấn mạnh vai trò của họ trong việc mở ra hướng phân tích về một phần quan trọng, nhưng trước đây bị bỏ quên, của quy trình chính sách. Nhưng sau đó, thứ hai, nó đã tìm cách chứng minh những điểm mù trong một viễn cảnh như vậy - điều này có thể được sửa chữa bằng cách xem xét cách tiếp cận thay thế từ dưới lên. Cho dù bạn ủng hộ cách tiếp cận này hay cách tiếp cận khác, sự kết hợp của cả hai hoặc cố gắng tránh một trong hai, phụ thuộc rất nhiều vào những gì bạn đang cố gắng thực hiện. Rõ ràng, chúng có thể được tích hợp.

Bất kỳ nỗ lực nào nhằm phát triển lý thuyết triển khai - một khi nó rời xa nỗ lực phát triển danh sách kiểm tra các cạm bẫy cho quá trình triển khai theo cách được mô tả và chỉ trích ở trên - đều phải đối mặt với khó khăn trong việc giải quyết hàng loạt câu hỏi đã được đặt ra liên quan. hoạch định chính sách và trong nghiên cứu về tổ chức. Nếu chúng ta thay thế từ 'làm' bằng từ 'thực hiện', chúng ta sẽ thấy chúng ta phải đối mặt với nỗ lực phát triển một 'lý thuyết về việc làm' - hay về hành động như thế nào. Có lẽ, do đó, đó không phải là một cách rất hữu ích để tiến hành. Thay vào đó, như Susan Barrett và tác giả hiện tại đã đề xuất, thật khó để vượt qua việc xác định các yếu tố chính phải được phân tích trong nghiên cứu về việc thực hiện và nhận thức được tầm quan trọng bao trùm của đàm phán và thương lượng diễn ra trong suốt quá trình quy trình chính sách. Barrett và Hill (1981) lập luận:

nhiều cái gọi là vấn đề triển khai nảy sinh chính xác bởi vì có sự căng thẳng giữa các giả định mang tính chuẩn mực của chính phủ - điều gì nên được thực hiện và điều đó nên xảy ra như thế nào - và cuộc đấu tranh và xung đột giữa các lợi ích - nhu cầu mặc cả và thỏa hiệp - đại diện cho thực tế của quá trình mà quyền lực/ảnh hưởng đạt được và nắm giữ để theo đuổi các mục tiêu ý thức hệ. (Barrett và Hill, 1981, trang 145)

Khám phá chung về triển khai này - với sự nhấn mạnh vào tầm quan trọng của sự phức tạp của tổ chức và nguồn gốc của sự thay đổi tùy ý trong quá trình triển khai - hiện được theo sau bởi các chương xem xét một số vấn đề này một cách đầy đủ hơn.

Ở cuối chương trước, người ta đã lưu ý cách tiếp cận đối với việc khám phá việc xây dựng chính sách phản ánh các lý thuyết về quy trình chính sách như thế nào. Một mô hình tương tự cũng có thể được nhìn thấy, mặc dù có lẽ ít rõ ràng hơn, với lý thuyết triển khai. Cách tiếp cận từ trên xuống để thực hiện có nhiều điểm chung với mô hình xây dựng chính sách hợp lý, ở đây là mối quan tâm về sự phù hợp với các mục tiêu được đặt ra một cách có thẩm quyền. Lướt qua những lời chỉ trích về mô hình đó là một sự thừa nhận rằng hoặc các trò chơi tiềm ẩn trong nền chính trị đa nguyên hoặc những thành kiến trong cấu trúc quyền lực sẽ tiếp tục bộc lộ trong quá trình thực hiện . Cuối cùng, phân tích chi tiết hơn về việc thực hiện, kết hợp các cách tiếp cận trước đó, nhấn mạnh nhiều đến sự cần thiết phải chú ý đến bối cảnh thể chế bên cạnh nội dung chính sách.

10

Tầm quan trọng của quy trình tổ chức

TÓM TẮT

Quá trình chính sách công, đặc biệt là phần của nó liên quan đến việc thực hiện , phần lớn là một quá trình tổ chức. Nó liên quan đến công việc trong (nội bộ) và giữa (liên) tổ chức. Chương này xem xét phần trước, phần tiếp theo xem xét phần sau. Phần giới thiệu của chương này cho thấy rằng sự phân biệt thực dụng giữa các hiện tượng nội bộ tổ chức và các hiện tượng liên tổ chức đôi khi có thể gặp vấn đề.

Các tổ chức công cộng thường được mô tả là bộ máy quan liêu. Một cuộc thảo luận ngắn khám phá ý nghĩa của việc sử dụng từ 'bộ máy quan liêu' vì thực tế là nó thường mang ý nghĩa miệt thị. Điều này dẫn đến việc xem xét phân tích lý thuyết có ảnh hưởng nhất về bộ máy quan liêu công do nhà xã hội học người Đức Max Weber cung cấp, và khám phá cách những người khác sử dụng ý tưởng của ông. Một tài khoản ngắn gọn được cung cấp về một số công việc quan trọng khác về xã hội học của các tổ chức rất quan trọng để hiểu các tổ chức khu vực công.

Phần về 'các quy tắc và sự tùy ý' dường như liên quan đến một sự thay đổi rõ rệt về trọng tâm, đặc biệt là khi một số công việc quan trọng phân tích điều này đã được thực hiện trong luật hàn lâm. Tuy nhiên, mục đích của phần đó, và mục đích theo sau nó khi xử lý chủ đề tương tự trong xã hội học tổ chức, là chỉ ra các vấn đề về khả năng và giới hạn kiểm soát có tầm quan trọng cơ bản như thế nào đối với việc hiểu quá trình ra quyết định chính sách là như thế nào xử lý trong nhiều ngữ cảnh.

Để xác định nội dung của chương này và chương tiếp theo, một sự khác biệt đang được rút ra ở đây giữa những vấn đề về quy trình chính sách có thể được coi là xảy ra trong một tổ chức đơn lẻ và những vấn đề liên quan đến mối quan hệ giữa các tổ chức.

Trong hầu hết các khía cạnh, sự khác biệt này có thể được hiểu theo nghĩa thông thường. Ví dụ, sự khác biệt giữa những gì đang diễn ra trong một cơ quan chính phủ và giữa các cơ quan ban ngành thường được thực hiện và không cần giải thích. Tuy nhiên, ở bên lề, có thể khó thực hiện sự khác biệt này . Một số phân tích xã hội học về các tổ chức thu hút sự chú ý đến cách thức mà ranh giới giữa chúng là những cấu trúc xã hội có thể khác nhau và có thể bị tranh cãi. Ranh giới có thể thấm và thay đổi. Vấn đề này đã trở nên quan trọng hơn trong thế giới quản trị hiện đại, hai trong số các đặc điểm của nó là việc từ bỏ các sắp xếp thứ bậc đơn giản và tạo ra các hình thức tổ chức hỗn hợp trong đó các nhiệm vụ có thể được ký hợp đồng phụ và chia sẻ. Do đó, các cá nhân có thể làm việc cho nhiều tổ chức và các dịch vụ có thể phụ thuộc vào sự sắp xếp hợp tác. Trong trường hợp này, sự khác biệt được rút ra ở đây có thể là một sự hiểu lầm. Do đó, điều quan trọng là phải ghi nhớ điều này khi chúng ta lấy điểm xuất phát của mình là một tài liệu có một số lý thuyết về phân tích bản chất đơn nhất và thứ bậc của các tổ chức ngay tại cốt lõi của nó.

Tổ chức như quan liêu

Các vấn đề về quy trình chính sách với tư cách là quy trình tổ chức được nhấn mạnh trong các cuộc thảo luận về vai trò của bộ máy quan liêu. Trong phần đầu của cuốn sách, người ta đã chỉ ra rằng một số lý thuyết chính về nhà nước - đặc biệt là các lý thuyết tinh hoa, lý thuyết lựa chọn hợp lý và lý thuyết thể chế - bản thân chúng liên quan đến các vấn đề về quyền lực quan liêu, thường coi nó liên quan đến sự thống trị của chính sách . quá trình bởi những người bên trong hệ thống tổ chức. Từ 'quan liêu' là một thuật ngữ trung lập được sử dụng để mô tả một tổ chức phức tạp , đặc biệt là một tổ chức chính phủ. Nhưng nó cũng được sử dụng theo nghĩa miệt thị để biểu thị một tổ chức không thể xuyên thủng, nặng nề và không có trí tưởng tượng.

Trong nhiều cuộc thảo luận về vai trò của các tổ chức trong thế giới hiện đại, những 'bộ máy quan liêu' phức tạp này được coi là những tệ nạn cần thiết. Như Perrow đã nói, 'Nếu không có hình thức công nghệ xã hội này, các nước công nghiệp hóa của phương Tây đã không thể đạt đến đỉnh cao của sự xa hoa, giàu có và ô nhiễm mà họ hiện đang được hưởng' (Perrow, 1972, trang 5). Việc nhấn mạnh vào bộ máy quan liêu như một hình thức tổ chức có khả năng gây ra vấn đề, nổi bật bởi tần suất mà thuật ngữ này được sử dụng một cách miệt thị, có hai mối quan tâm chính riêng biệt có thể được mô tả đơn giản là mối quan tâm về (a) khả năng chịu trách nhiệm và (b) tính hiệu quả và hiệu quả . Một xu hướng phê bình bộ máy quan liêu là nhấn mạnh vấn đề khiến các tổ chức chính phủ phải chịu trách nhiệm trước người dân. Một cách khác là nhấn mạnh mức độ mà chúng là những 'công cụ' không thỏa đáng để thực hiện chính sách - chúng được coi là làm tăng chi phí và làm sai lệch kết quả đầu ra.

Các nhân vật chính ở cả hai đầu của phạm vi chính trị đưa ra các giải pháp cho vấn đề bị cáo buộc là 'bộ máy quan liêu' trong chính sách công. Đối với 'Đúng' cực đoan

giải pháp là phân bổ hàng hóa và dịch vụ theo cách của thị trường, với vai trò của chính phủ được giữ ở mức tối thiểu. Thị trường cung cấp một cơ chế có trách nhiệm giải trình, bởi vì công chúng khi đó là người tiêu dùng và có thể đưa ra lựa chọn về những gì họ mua và hiệu quả, bởi vì các nhà cung cấp đang cạnh tranh liên tục với nhau. Mặt khác, 'Cánh tả' cực đoan coi một thế giới trong đó quyền lực tư bản bị lật đổ là mang lại khả năng hợp tác tự do giữa các công dân bình đẳng để đáp ứng nhu cầu của họ. Cả hai thái cực đều thể hiện một yếu tố không tưởng - trong trường hợp của 'Quyền', niềm tin vào tính khả thi của một thị trường cạnh tranh thực sự hơn là một nền kinh tế trong đó có xu hướng độc quyền phát triển và các lựa chọn bị hạn chế và thao túng, trong trường hợp của 'Cánh tả', một thế giới trong đó chính phủ lớn cũng không cần thiết như chủ nghĩa tư bản lớn.

Chủ nghĩa không tưởng của 'Cánh hữu' quan trọng đối với chương trình nghị sự chính trị hiện đại hơn là của 'Cánh tả', một phần vì sự thống trị của hệ tư tưởng tư bản và một phần vì lịch sử của chủ nghĩa cộng sản đã phản bội lại nguồn gốc lý tưởng của nó một cách kịch tính . Tuy nhiên, gần trung tâm của cuộc tranh luận chính trị hơn, những khẳng định duy tâm của cả hai phe đưa ra những điểm mấu chốt cho cuộc tranh luận về chính sách công - liên quan đến mức độ tồn tại các vấn đề về tổ chức khu vực công và điều tiết khu vực thị trường. Điều này đưa chúng ta trở lại câu cách ngôn ngắn gọn của Perrow. Các tổ chức phức tạp là cần thiết để đáp ứng nhu cầu của xã hội hiện đại bởi vì các chính phủ đang tham gia vào một sự kết hợp phức tạp giữa cung cấp trực tiếp và điều tiết thị trường. Hơn nữa, họ phải đương đầu với sự đánh đổi giữa hai bên. Trong phần lớn thế kỷ 20, các chính phủ có xu hướng - ít nhất là ở Tây Âu - coi việc cung cấp trực tiếp là ưu tiên hơn so với quy định trong nhiều lĩnh vực của đời sống kinh tế và xã hội. Điều này buộc sự chú ý phải tập trung vào các vấn đề về kiểm soát các tổ chức quan liêu, lớn của chính họ. Trong một phần tư thế kỷ cuối cùng, đã có một số phản ứng chống lại cách tiếp cận này. Nhưng điều đó làm tăng nhu cầu chú ý đến quy định, về cơ bản là vấn đề về mối quan hệ giữa các tổ chức chính phủ và các tổ chức tư nhân hoặc bán tự trị. Những lo lắng về 'bộ máy quan liêu' vẫn chưa bị xua tan , như nhiều người trong 'Cánh hữu Mới' đã hy vọng - thay vào đó, chúng mang những hình thức mới, buộc chúng ta phải nhận thức lại bộ máy quan liêu theo một cách phức tạp hơn. Việc tái khái niệm hóa này là mối quan tâm chính của công việc coi những đổi mới vào cuối thế kỷ 20 trong khu vực công như một phong trào 'quản lý công mới' (Pollitt, 1990; Hood, 1991). Quản lý công mới được thảo luận thêm trong Chương 13, trang 267-71.

Những lập luận quy phạm và quy định này không phải là mối quan tâm chính của cuốn sách này. Tuy nhiên, một vài trong số chúng sẽ xuất hiện trở lại trong phần phân tích các vấn đề về trách nhiệm giải trình ở Chương 13. Chúng cũng tô điểm cho nhiều lý thuyết và nghiên cứu về hành vi tổ chức. Và, như đoạn cuối gợi ý, chúng đã có tác động đến sự đổi mới trong chính sách công và đặc biệt là những nỗ lực tác động đến quá trình thực hiện.

Max Weber và lý thuyết về bộ máy quan liêu

Công trình của nhà lý luận người Đức, Max Weber, hoạt động vào cuối thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20, đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển của lý thuyết về tổ chức. Hơn nữa, chính việc tổ chức chính quyền trong nhà nước hiện đại đã khiến ông đặc biệt quan tâm. Ông đã quan sát sự phát triển của một nền công vụ thống nhất mạnh mẽ ở Đức, nhận ra tiềm năng của nó như một công cụ của chính phủ và lo lắng về những tác động của nó đối với trách nhiệm giải trình dân chủ.

Weber đã nhúng lý thuyết về bộ máy quan liêu của mình vào một lý thuyết rộng lớn hơn về quyền lực xã hội. Cuộc thảo luận của ông về bộ máy quan liêu được liên kết với một phân tích về các loại chính quyền . Ông đưa ra ba loại chính quyền cơ bản: sức lôi cuốn, truyền thống và hợp lý-pháp lý (xem Hộp 10.1). Ông coi việc đặt tên cuối cùng là đặc trưng của nhà nước hiện đại.

Phân tích của Max Weber về các loại quyền lực

Box 10.1

Uy quyền lôi cuốn dựa trên 'sự cống hiến cho sự thánh thiện, chủ nghĩa anh hùng hoặc tính cách mẫu mực cụ thể và đặc biệt của một cá nhân' (1947, trang 328). Đó là một hiện tượng nhất thời gắn liền với các thời kỳ xã hội có nhiều bất ổn; bản chất cá nhân cơ bản của mối quan hệ giữa người lãnh đạo và người đi theo làm cho sự phát triển của các thể chế lâu dài là không thể và do đó, nó không chống lại được các quá trình 'thông thường hóa' vốn biến nó thành một trong những loại chính quyền khác.

Mặt khác, quyền lực truyền thống dựa trên 'niềm tin đã được thiết lập vào tính thiêng liêng của các truyền thống lâu đời và tính hợp pháp của địa vị của những người thực thi quyền lực dưới quyền' (ibid.) . Trong khi điểm yếu của uy quyền lôi cuốn nằm ở sự không ổn định của nó, thì điểm yếu của uy quyền truyền thống là bản chất tĩnh của nó. Do đó, người ta lập luận rằng loại cơ quan có thẩm quyền hợp pháp hợp lý là vượt trội so với một trong hai loại còn lại.

Weber tuyên bố rằng thẩm quyền hợp pháp-duy lý dựa trên 'niềm tin vào tính hợp pháp của các mẫu quy phạm quy chuẩn, và quyền của những người được nâng lên thành thẩm quyền theo các quy tắc đó để ban hành các mệnh lệnh' (ibid.). Việc duy trì một hệ thống quyền lực như vậy dựa trên sự phát triển của một hệ thống hành chính quan liêu trong đó các quan chức thường trực quản lý và bị ràng buộc bởi các quy tắc.

Weber coi sự phát triển của nền hành chính quan liêu gắn liền với sự phát triển của xã hội công nghiệp hóa hiện đại. Quan liêu hóa được coi là hệ quả của sự phát triển của một hệ thống kinh tế và chính trị phức tạp, đồng thời cũng là một hiện tượng giúp cho những sự phát triển này trở nên khả thi.

Các sinh viên của Weber đã khác nhau về mức độ họ coi ông như một nhà lý thuyết tin rằng bộ máy quan liêu có thể chịu sự kiểm soát dân chủ. Anh ấy rõ ràng là mâu thuẫn về chủ đề đó. Trong khi việc sử dụng 'quan liêu' như một thuật ngữ mang tính miệt thị (xem phần thảo luận ở trên) rõ ràng có trước Weber, ông phải được coi là nhà lý thuyết đặt ra tình thế tiến thoái lưỡng nan một cách hiệu quả: đây là một công cụ cho phép thực hiện nhiều việc mà không thể nào khác được. được thực hiện, nhưng cần phải quan tâm đến việc nó được sử dụng như thế nào, nó được kiểm soát như thế nào và ai kiểm soát nó (Albrow, 1970; Beetham, 1987).

Sức mạnh của hình thức hành chính quan liêu, theo Weber, dựa trên tính hợp lý về hình thức của nó, một khái niệm mà một số nhà nghiên cứu hiện đại về tổ chức đã đánh đồng với tính hiệu quả. Việc chuyển đổi khái niệm của Weber này đã dẫn đến một số cuộc thảo luận hữu ích về mối quan hệ giữa chủ nghĩa hình thức và tính hiệu quả nhưng cũng mang lại sự thuận lợi cho việc mô tả lý thuyết của Weber khá kém tinh tế. Albrow (1970) cho thấy sự nhầm lẫn này đã nảy sinh như thế nào và đưa ra lời giải thích sau đây về quan điểm của Weber:

Mối quan hệ thực sự giữa tính hợp lý chính thức và hiệu quả có thể được hiểu rõ nhất bằng cách xem xét các phương tiện mà hiệu quả thường được đo lường, thông qua việc tính toán chi phí bằng tiền, thời gian hoặc năng lượng tiêu hao. Những tính toán như vậy là những thủ tục chính thức, bản thân chúng không đảm bảo tính hiệu quả, nhưng là một trong những điều kiện để xác định mức độ hiệu quả đã đạt được. Trọng tâm của ý tưởng về tính hợp lý hình thức của Weber là ý tưởng về phép tính chính xác, theo cả hai phương diện số học, như với kế toán viên, hoặc theo thuật ngữ logic, như với một luật sư. Đây thường là điều kiện cần nhưng không đủ để đạt được các mục tiêu; nó thậm chí có thể xung đột với tính hợp lý vật chất. (Albrow, 1970, tr. 65)

Lý thuyết của Weber được coi là cung cấp một số mệnh đề đơn giản về cấu trúc chính thức của các tổ chức, một quan niệm sai lầm đã góp phần vào sự hữu ích của ông đối với các sinh viên về tổ chức nhưng lại không phù hợp với sự hiểu biết sâu sắc của ông về các vấn đề quan trọng trong tổ chức . xã hội học. Khi ông vạch ra các đặc điểm của một loại hình tổ chức quan trọng trong các xã hội phức tạp vì tính hợp lý về mặt hình thức của nó, ông đã nhấn mạnh một cách tự nhiên điểm mạnh của loại hình đó hơn là điểm yếu của nó. Mục đích của Weber là xác định một loại tổ chức phổ biến và giải thích tại sao nó ngày càng trở nên quan trọng, qua đó đưa ra phân tích xã hội học hơn là luận chiến chính trị.

Weber liệt kê một số đặc điểm, được kết hợp với nhau, xác định bộ máy quan liêu. Những đặc điểm này được trình bày trong Hộp 10.2. Trong khi Weber không coi những đặc điểm này là quy định cho tổ chức, nhiều tác giả sau này đã nắm bắt được sự tương đồng của chúng với mô hình do những người khác quy định, những người đang tìm kiếm cách tốt nhất để tổ chức. Các học giả như Fayol (1916), một người Pháp viết vào khoảng thời gian diễn ra Thế chiến thứ nhất, và Urwick (1943), một người Anh có ảnh hưởng trong cả các tổ chức tư nhân và công cộng trong thời kỳ giữa hai cuộc chiến, tìm cách đặt ra các quy tắc và châm ngôn để quản trị thành công.

Tuy nhiên, có lẽ nhân vật có ảnh hưởng nhất trong việc tìm kiếm các nguyên tắc tổ chức trước Chiến tranh thế giới thứ nhất là FW Taylor (1911). Anh ấy đã

Mô tả của Max Weber về các đặc điểm của bộ máy quan liêu

Box 10.2

Một tổ chức liên tục với một chức năng xác định, hoặc các chức năng, hoạt động của nó bị ràng buộc bởi các quy tắc. Tính liên tục và nhất quán trong tổ chức được đảm bảo bằng việc sử dụng chữ viết để ghi lại các hành vi, quyết định và quy tắc.

Công tác tổ chức cán bộ trên cơ sở thứ bậc. Phạm vi thẩm quyền trong hệ thống phân cấp được xác định rõ ràng, quyền hạn và nhiệm vụ của các quan chức ở mỗi cấp được xác định cụ thể.

Các nhân viên được tách ra khỏi quyền sở hữu của các phương tiện quản lý hoặc sản xuất. Họ được tự do cá nhân, 'chỉ chịu sự quản lý của chính quyền đối với các nghĩa vụ chính thức khách quan của họ'.

Nhân viên được bổ nhiệm chứ không phải bầu cử, trên cơ sở năng lực cá nhân và được thăng tiến trên cơ sở thành tích.

Nhân viên được trả lương cố định và có thời hạn làm việc cố định. Thang bảng lương thông thường được xếp theo cấp bậc trong hệ thống cấp bậc. Việc làm là vĩnh viễn với một sự đảm bảo nhất định về nhiệm kỳ, và lương hưu thường được trả khi nghỉ hưu.

Dựa trên Weber, 1947, trang 329-41

một người Mỹ đã cố gắng phát triển các nguyên tắc khoa học cho quản lý công nghiệp dựa trên một loạt các khái quát hóa mà ông tuyên bố là có thể áp dụng phổ quát. Tầm quan trọng của anh ấy đối với tài khoản này là anh ấy đã được nhiều người coi là người đi đầu trong các phương pháp tổ chức dựa trên việc coi con người là đơn vị lao động được sử dụng 'hiệu quả' mà không quan tâm đến nhu cầu, thái độ và cảm xúc của họ (Braverman, 1974) . Do đó, rất nhiều mối quan tâm tiếp theo về mối quan hệ của con người trong các tổ chức xuất hiện từ việc phơi bày những hạn chế của 'Chủ nghĩa Taylor'. Bất chấp sự phơi bày đó, ảnh hưởng của Chủ nghĩa Taylor vẫn tồn tại. Pollitt (1990) đã mô tả nhiều chủ nghĩa quản lý hiện đại trong các dịch vụ công là 'chủ nghĩa Taylor mới'. Ông lập luận:

Chủ nghĩa Taylor quan tâm chủ yếu đến 'các quá trình xác định và ấn định mức độ nỗ lực' và có thể được coi là 'sự quan liêu hóa cơ cấu kiểm soát chứ không phải mối quan hệ việc làm' (Littler, 1978, trang 199 và 185 tương ứng). Nó tiến hành trên cơ sở rằng ... quá trình làm việc có thể và nên được đo lường bởi ban quản lý, sau đó được sử dụng làm cơ sở để khen thưởng và kiểm soát nỗ lực. ... Về nguyên tắc, điều này không xa với sự bùng nổ gần đây của các hệ thống dịch vụ công qua trung gian điện tử về các chỉ số hiệu suất, đánh giá hiệu suất cá nhân và trả công xứng đáng. (Pollitt, 1990, trang 16)

Taylor đang làm việc cho công ty ô tô Ford, công ty tiên phong trong phương pháp sản xuất hàng loạt. Do đó, các nhà lý thuyết khác đã nói về 'Chủ nghĩa Ford' (Sabel, 1982) để mô tả một cách tiếp cận tổ chức trong đó các phương pháp của Chủ nghĩa Taylor được sử dụng để cố gắng giảm người lao động thành hàng hóa, thực hiện các nhiệm vụ hạn chế trong các điều kiện được quản lý chặt chẽ để nhận được phần thưởng thấp nhất có thể. Trong khi việc thực thi chính sách công được coi là ít có khả năng thể hiện các tình huống trong đó sản xuất hàng loạt như vậy là khả thi, thì Chủ nghĩa Taylor hoặc Chủ nghĩa Ford có thể được coi là đưa ra một mô hình cho bộ máy công quyền (xem Pollitt, 1990). Hơn nữa, đó là một mô hình có thể được coi là giải quyết tình thế tiến thoái lưỡng nan về trách nhiệm giải trình - ít nhất là đối với các nhiệm vụ thông thường như quản lý phúc lợi xã hội - bằng cách đảm bảo tuân thủ nghiêm ngặt các quy tắc được xác định theo thứ bậc (và do đó có lẽ cuối cùng là dân chủ). Đây là một vấn đề mà chúng tôi sẽ trở lại bên dưới khi khám phá mối quan hệ giữa các quy tắc và quyền tự quyết.

Nhưng đó chỉ là một cách để sử dụng mô hình Weberian, tìm cách biến nó thành một công cụ tuân thủ đơn giản. Những cách khác gợi ý rằng có vấn đề với điều này, và quan sát thấy một số căng thẳng và mâu thuẫn trong 'mẫu người lý tưởng'. Trong những năm 1920 và 1930, lý thuyết quản lý dần bắt đầu chuyển từ mối quan tâm đến việc phát triển các quy định chính thức cho cơ cấu tổ chức sang sự hiểu biết tốt hơn về đời sống tổ chức (xem Hộp 10.3). Sự phát triển này, trong khi vẫn còn bận tâm với câu hỏi làm thế nào để kiểm soát cấp dưới trong doanh nghiệp công nghiệp, tuy nhiên, cuối cùng đã góp phần chuyển đổi cách hiểu về các tổ chức .

Sự phát triển của xã hội học của các tổ chức

Khi các ngành khoa học xã hội bắt đầu trở nên quan trọng hơn ở Hoa Kỳ vào những năm 1940 và 1950, hai sự phát triển trong lý thuyết tổ chức - một được thúc đẩy bởi công trình của Max Weber, còn lại bị ảnh hưởng bởi những phát hiện rõ ràng có liên quan hơn trong nghiên cứu của Hawthorne - bắt đầu phát triển. đến với nhau. Các nhà xã hội học, sử dụng công trình của Weber (hoặc sự hiểu biết của họ về nó) làm xuất phát điểm, bắt đầu chỉ ra tầm quan trọng của các kiểu quan hệ không chính thức bên cạnh các kiểu quan hệ chính thức. Mặt khác, các nhà tâm lý học xã hội đã tìm cách khám phá mâu thuẫn giữa nhu cầu của con người và các yêu cầu rõ ràng của các tổ chức chính thức. Dựa trên công việc này, các nhà lý thuyết hành chính đã tìm cách cập nhật các mô hình quy định chính thức cũ bằng các đề xuất linh hoạt hơn dựa trên cách hiểu mới này về đời sống tổ chức (Argyris, 1964; McGregor, 1960; Herzberg, 1966).

Khi công trình của Weber được các nhà xã hội học ở Hoa Kỳ sử dụng trong những năm 1940 và 1950, nó đã được áp dụng cho các nghiên cứu về tổ chức như một loại mô hình để đo lường các tình huống thực tế. Bằng cách xử lý nó theo cách này, các nhà xã hội học bắt đầu xác định các vấn đề với mô hình duy lý của bộ máy quan liêu, thường cáo buộc một cách bất công rằng Weber đã không nhận thức được chúng nhưng vẫn thúc đẩy lý thuyết tổ chức một cách hữu ích.

Trong một số công việc này, người ta cho rằng có khả năng xảy ra xung đột trong một tổ chức quan liêu giữa nguyên tắc thứ bậc và

Vai trò của chương trình nghiên cứu Hawthorne đối với sự hiểu biết về tầm quan trọng của các mối quan hệ con người trong đời sống tổ chức

Box 10.3

Một đóng góp quan trọng để hiểu tầm quan trọng của các mối quan hệ con người trong đời sống tổ chức đến từ nghiên cứu được thực hiện dưới thời Elton Mayo tại Hawthorne Works ở Chicago vào cuối những năm 1920 và đầu những năm 1930 (Roethlisberger và Dickson, 1939). Các nhà nghiên cứu đã bị ảnh hưởng bởi nghiên cứu về tinh thần được thực hiện trong Thế chiến thứ nhất. Họ cũng nhận thức rõ về những tiến bộ đạt được trong tâm lý học xã hội giữa các cuộc chiến tranh, và đặc biệt họ bị ảnh hưởng bởi cách tiếp cận phức tạp hơn đối với động cơ con người mà tâm lý học Freud đã góp phần tạo ra. Sự phát triển của một cách tiếp cận phức tạp hơn đối với cấu trúc xã hội vào thời điểm này của các nhà xã hội học và nhân chủng học cũng có tác động đến công việc của họ.

Tầm quan trọng chính của các nhà nghiên cứu Hawthorne nằm ở cách họ chuyển sự nhấn mạnh trong lý thuyết tổ chức từ mối quan tâm máy móc sang khám phá 'một cách tốt nhất' để tổ chức các nhiệm vụ công việc sang sự thừa nhận tầm quan trọng của các mối quan hệ con người đối với hoạt động của tổ chức. Nghiên cứu ban đầu của họ thu hút sự chú ý đến mối quan tâm của người quản lý đối với các hoạt động của người lao động đối với động lực và tinh thần, trong khi nghiên cứu sau này của họ đưa ra ánh sáng về các mối quan hệ trong nhóm làm việc.

Các nhà nghiên cứu Hawthorne chứng minh sự cần thiết phải phân tích các tổ chức như những cấu trúc xã hội sống động. Họ chỉ ra rằng, cũng giống như việc phát hiện ra rằng có một số nông dân, chủ cửa hàng và người lao động sống trong một ngôi làng và 'x' tương ứng với 'y', v.v., không phải là tìm ra nhiều ý nghĩa về cấu trúc xã hội của ngôi làng đó, do đó, việc coi một tổ chức chỉ đơn thuần là một khuôn mẫu của các vai trò chính thức có thể khiến người ta không thể hiểu đầy đủ các yếu tố quyết định hành vi, ngay cả đối với hành vi được quy định một cách sai lầm , trong tổ chức đó.

Mặc dù những phát hiện này liên quan đến tầng sản xuất, đến cấp thấp nhất trong hệ thống phân cấp của tổ chức, nghiên cứu tiếp theo đã chứng minh tính hợp lệ của những phát hiện này đối với tất cả các cấp. Các mối quan hệ giữa các cá nhân trong các nhóm nhân viên văn phòng hoặc trong ban quản lý đã được tìm thấy như nhau để xác định hành vi làm việc theo cách mà các quy tắc tổ chức chính thức không thể dự đoán được .

nhu cầu sử dụng tối đa kiến thức chuyên môn. Gouldner (1954) đưa ra quan điểm này như sau:

Sau đó, Weber coi bộ máy quan liêu như một tổ chức có khuôn mặt của Janus, nhìn hai hướng cùng một lúc. Một mặt, đó là quản trị dựa trên chuyên môn: mặt khác, đó là quản trị dựa trên kỷ luật . (Gouldner, 1954, trang 22)

Tổ chức quan liêu được thành lập dựa trên nhu cầu tận dụng tối đa sự phân công lao động. Sự phân chia như vậy dựa trên nhu cầu chia nhỏ một nhiệm vụ vì quy mô của nó hoặc vì một cá nhân không thể thành thạo tất cả các khía cạnh của nó. Trên thực tế, trong hầu hết các trường hợp, cả hai lý do này đều được áp dụng. Nguyên tắc phân cấp dựa trên khái niệm về sự ủy thác trách nhiệm cho cấp dưới. Nếu cấp trên có thể thực hiện toàn bộ nhiệm vụ được giao, thì không cần phải có cấp dưới . Anh ấy hoặc cô ấy sẽ ủy thác một phần nhiệm vụ vì thiếu thời gian để thực hiện một mình hoặc vì anh ấy hoặc cô ấy không có thời gian cũng như kiến thức để thực hiện một số phần của nhiệm vụ. Vì trường hợp thứ hai là trường hợp, rõ ràng là đối với ít nhất một phần của nhiệm vụ, cấp trên kém thành thạo hơn cấp dưới. Nhưng ngay cả trong trường hợp trước, điều này cũng có thể đúng, vì, đặc biệt là đối với các nhiệm vụ liên quan đến việc ra quyết định , cấp dưới sẽ sở hữu thông tin chi tiết mà cấp trên đã chọn không nhận khi giao trách nhiệm. Tất nhiên, chúng ta quay lại vấn đề về khả năng tùy ý quyết định trong hành động (được khám phá trong ví dụ nấu ăn ở Hộp 9.3).

Chính vì những lý do này, liên quan đến hoạt động chi tiết của bất kỳ cơ quan nào với các nhiệm vụ phức tạp cần thực hiện, cần phải thừa nhận rằng chuyên môn nằm ở một mức độ lớn trong các cấp bậc thấp hơn của hệ thống phân cấp. Và chính vì những lý do này, không thể tránh khỏi xu hướng xung đột giữa quyền hạn dựa trên chuyên môn và quyền hạn dựa trên thứ bậc trong các tổ chức quan liêu.

Sự mâu thuẫn rõ ràng trong lý thuyết của Weber được xác định bởi Gouldner đã giúp kích hoạt một số nghiên cứu có giá trị về xung đột giữa các chuyên gia và nhà quản trị trong các tổ chức. Một chủ đề liên quan cũng đã được khám phá là xung đột tồn tại đối với các chuyên gia giữa định hướng nghề nghiệp và định hướng tổ chức trong thái độ của họ đối với công việc (Gouldner, 1957-8; Reissman, 1949).

Chủ đề quan trọng thứ hai bắt nguồn từ công trình của Weber liên quan đến mối quan hệ giữa tính hợp lý và tính cứng nhắc. Một trong những tiểu luận sớm nhất về chủ đề này là thảo luận của Merton (1957) về cơ cấu quan liêu và cá tính. Sự nhấn mạnh này phù hợp với các lập luận về chuyên môn trong các tổ chức. Ý nghĩa của nó đối với hành vi của các nhân viên quan liêu sẽ được khám phá thêm trong Chương 12.

Tất cả công việc xã hội học này đã dẫn đến việc khám phá mối quan hệ giữa cơ cấu tổ chức và các nhiệm vụ của tổ chức. Do đó, câu hỏi đặt ra là liệu cấu trúc 'hợp lý' có thể thích nghi tốt với một số nhiệm vụ nhưng lại kém thích nghi với những nhiệm vụ khác hay không. Hai nhà nghiên cứu người Anh, Burns và Stalker (1961), đã có một trong những đóng góp quan trọng nhất về chủ đề này. Họ đã phân biệt giữa hệ thống quản lý 'cơ học' và 'hữu cơ' (xem Hộp 10.4). Tuy nhiên, các nhà xã hội học khác đã bắt đầu đặt ra những câu hỏi rộng hơn về sự phù hợp giữa nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức bằng cách xem xét một loạt các tình huống công việc. Một số nghiên cứu khác của Anh đã đóng một vai trò quan trọng trong sự phát triển này. Đầu tiên, Woodward (1965) đã phát triển một loại hình tổ chức công nghiệp dựa trên sự khác biệt về công nghệ. Sau đó, các nhà xã hội học sau này, đáng chú ý là một nhóm làm việc cùng nhau tại

Đại học Aston, bắt đầu tranh luận rằng bản chất đa dạng và đa chiều của các sắp xếp tổ chức được quyết định bởi nhiều 'tình huống ngẫu nhiên' (xem Greenwood, Hinings và Ranson, 1975 về ứng dụng của công việc này trong các tổ chức công cộng). Chúng bao gồm các biến số bên ngoài tổ chức trong 'môi trường' của nó, các biến số được xác định bởi cơ cấu quyền lực mà nó vận hành, và các biến số sẽ phụ thuộc vào 'hệ tư tưởng', hoặc điều mà Child (1972) mô tả là 'lựa chọn chiến lược'.

Sự khác biệt của Burns và Stalker giữa hệ thống quản lý cơ học và hữu cơ

Box 10.4

Nghiên cứu của họ cho thấy các hệ thống cơ học, bao gồm các cấu trúc chính thức có thể so sánh rộng rãi với mô hình Weberian, phù hợp nhất cho các nhiệm vụ ổn định, không thay đổi. Ngược lại, những thứ hữu cơ là tốt nhất

thích ứng với các điều kiện không ổn định, khi phát sinh các vấn đề và yêu cầu hành động mà không thể chia nhỏ và phân bổ giữa các quy tắc chuyên môn trong một hệ thống phân cấp được xác định rõ ràng. Các cá nhân phải thực hiện các nhiệm vụ đặc biệt của họ dựa trên hiểu biết của họ về các nhiệm vụ của công ty nói chung. Các công việc mất đi nhiều định nghĩa chính thức về phương pháp, nhiệm vụ và quyền hạn, những thứ phải được xác định lại liên tục bằng cách tương tác với những người khác tham gia vào một nhiệm vụ. Tương tác chạy theo chiều ngang cũng như chiều dọc. Giao tiếp giữa những người thuộc các cấp bậc khác nhau có xu hướng giống như tham khảo ý kiến bên ngoài hơn là mệnh lệnh theo chiều dọc. Toàn tri không còn có thể được quy cho người đứng đầu mối quan tâm.

(Burns and Stalker, 1961, trang 5-6)

Burns và Stalker dựa trên sự phân đôi của họ dựa trên kinh nghiệm nghiên cứu về hai tình huống công nghiệp tương phản.

Do đó, các tổ chức phải được công nhận là các hệ thống quyền lực trong đó các đặc điểm cấu trúc tương tác với và bị ảnh hưởng bởi các yếu tố làm cho một số người tham gia bên trong họ có quyền lực hơn những người khác. Do đó Salaman lập luận:

Những gì diễn ra bên trong tổ chức, cách thức thiết kế công việc, áp dụng kiểm soát, phân chia phần thưởng và tước đoạt, các quyết định được đưa ra, phải được nhìn nhận dưới dạng xung đột lợi ích thường xuyên, lúc rõ ràng, lúc ngụy trang, lúc công khai, thường tiềm ẩn, nằm đằng sau, và thông báo, bản chất của các tổ chức công việc trong các xã hội tư bản. (Salaman, 1979, trang 216; xem thêm Clegg, 1990 để biết thêm về những đóng góp hiện đại này cho lý thuyết tổ chức)

Những mối quan hệ quyền lực này trong các tổ chức ở nhiều khía cạnh khác nhau liên quan đến những người khác bên ngoài tổ chức. Vấn đề này đã được khám phá trong phần thảo luận về lý thuyết thể chế ở Chương 5 (đặc biệt là các trang 79-80). Chúng ta sẽ trở lại chủ đề này trong chương tiếp theo.

Quy tắc và quyền quyết định

Một vấn đề then chốt đối với mô hình thứ bậc của tổ chức công là mối quan hệ giữa các quy tắc, quy định cụ thể nhiệm vụ và nghĩa vụ của các quan chức , và quyền tự quyết, cho phép họ tự do lựa chọn hành động. Chủ đề này, rõ ràng là rất quan trọng đối với các mối quan tâm về trách nhiệm giải trình của mô hình thực thi từ trên xuống, không có gì đáng ngạc nhiên khi nó cũng là mối bận tâm của một bộ phận tài liệu về luật công. Tuy nhiên, những mối bận tâm pháp lý này có xu hướng liên quan đến cách tiếp cận các khái niệm này, vốn xem các quy tắc rất nhiều trong bối cảnh luật định và các hành động tùy ý không liên quan đến quá nhiều sự lựa chọn hành động của cá nhân (mà nhiều người sẽ coi là điều hiển nhiên) mà là các hành động cụ thể. các trường hợp khởi hành hợp pháp từ hành động được quy định bởi một cấu trúc quy tắc pháp lý. Đây là một chủ đề mà chúng ta sẽ trở lại trong Chương 13.

Trong bất kỳ hệ thống hành chính nào được luật pháp điều chỉnh, quyền tùy nghi sẽ được đưa vào cấu trúc quy tắc - ít nhất là dưới hình thức làm rõ rằng chỉ trong một số hoàn cảnh rất cụ thể, các quan chức mới có thể làm những gì họ muốn (có thể là các luật ban hành). gần với hình thức này nhất là những hình thức trao cho một số quan chức quyền lực rất lớn để hành động vì lợi ích an toàn công cộng hoặc ngăn chặn việc nhập cảnh vào đất nước của những người nước ngoài được coi là mối đe dọa đối với chế độ). Đặc điểm tùy ý được nhúng vào này dẫn đến một cuộc tranh luận khá khó hiểu giữa những người sử dụng định nghĩa rộng và những người sử dụng định nghĩa hẹp của khái niệm này. Có lẽ định nghĩa có ảnh hưởng nhất về quyền quyết định là của Davis: 'Một công chức có quyền quyết định ở bất cứ nơi nào mà các giới hạn hiệu quả đối với quyền lực của anh ta cho phép anh ta tự do lựa chọn giữa các hướng hành động và không hành động có thể xảy ra' (1969, trang 4). Những người khác đã sử dụng các định nghĩa khá hạn chế, chỉ dành khái niệm này cho một số hiện tượng được định nghĩa của Davis chấp nhận. Ví dụ, Bull (1980) và Donnison (1977), trong các cuộc thảo luận riêng biệt của họ về quyền tự quyết trong an sinh xã hội, đã đưa ra sự khác biệt giữa phán đoán , khi việc giải thích đơn giản các quy tắc là bắt buộc, và sự tùy ý, khi các quy tắc trao cho các chức năng cụ thể trong những tình huống cụ thể trách nhiệm đưa ra những quyết định mà họ cho là phù hợp. Điều này dường như đang vẽ ra một sự khác biệt không cần thiết. Nếu tất cả quyền quyết định được đưa vào một mức độ nào đó trong một cấu trúc quy tắc (là cái mà Dworkin đã gọi là 'cái lỗ trên chiếc bánh donut', 1977), thì Bull và Donnison chỉ đang vạch ra sự khác biệt giữa quyền quyết định nhiều hơn và ít cấu trúc hơn, hoặc giữa những gì Dworkin có gọi là dạng yếu và dạng mạnh (Sđd, tr. 31).

Cách tiếp cận trong cuốn sách này là sử dụng khái niệm quyền tùy ý theo nghĩa rộng được thể hiện trong định nghĩa của Davis. Điều này một phần bị ảnh hưởng bởi niềm tin rằng các nhà khoa học xã hội nên cố gắng tránh áp đặt các định nghĩa hạn chế của riêng họ về các khái niệm được sử dụng trong lời nói hàng ngày. Nhưng nó cũng hợp lý bởi thực tế là cuộc thảo luận này quan tâm đến việc xem mức độ tùy ý là một khái niệm hữu ích để khám phá các quy trình ra quyết định được ủy quyền.

Việc sử dụng một định nghĩa rộng như của Davis ám chỉ mối quan tâm với hầu hết các tình huống ra quyết định vì, như Jacques (1967) chỉ ra, hầu như

tất cả các nhiệm vụ được ủy quyền liên quan đến một số mức độ tùy ý. Tất nhiên, đây là điểm được đưa ra trong Hộp 9.3, đặc biệt liên quan đến sách dạy nấu ăn. Nghiên cứu về sự thận trọng phải bao gồm, theo ngụ ý, nghiên cứu về các quy tắc, và có thể thay đổi về bản chất được định nghĩa là có liên quan đến mức độ mà các hành động được xác định bởi các quy tắc. Điều này cũng có nghĩa là những sinh viên theo chủ nghĩa thận trọng phải quan tâm đến việc vi phạm quy tắc vì trong các tình huống thực tế, việc giải thích mức độ tuân theo quy tắc cho phép sự thận trọng kết hợp một cách không thể nhận thấy vào việc coi thường các quy tắc một cách cố ý hoặc vô tình.

Định nghĩa của Davis xuất phát từ một cuốn sách trong đó ông tranh luận về bất kỳ cấu trúc quy tắc nào trong đó quyền tự quyết được thực hiện để được rút ra càng chặt chẽ càng tốt . Ông lập luận: 'Các hệ thống chính phủ và luật pháp của chúng ta đã bão hòa với quyền lực tùy ý quá mức cần phải được hạn chế, cấu trúc và kiểm tra' (1969, tr. 27). Sau đó trong cùng một cuốn sách, ông lập luận rằng:

chúng ta phải mở rộng tầm mắt với thực tế rằng công lý cho các bên riêng lẻ được thực thi bên ngoài tòa án nhiều hơn là bên trong tòa án, và chúng ta phải xem xét những lĩnh vực khó chịu do cảnh sát, công tố viên và các nhà quản lý khác đưa ra, nơi mà sự tập trung quá mức của sự bất công sẽ dẫn đến những quyết định quyết liệt. cải cách. (Davis, 1969, trang 215)

Davis lập luận rằng quyền của công dân đối với tư pháp theo thủ tục có thể đạt được tốt nhất thông qua việc xây dựng các quy tắc hành chính sớm hơn và công phu hơn cũng như trong việc cấu trúc và kiểm tra quyền lực tùy ý tốt hơn (ibid., trang 219). Do đó, ông quan tâm đến sự cần thiết của tổ chức công trong việc kiểm soát quyền quyết định của từng công chức, và ông cảm thấy điều này nên được thực hiện chủ yếu thông qua các quy tắc mở cho công chúng kiểm tra.

Ở Anh, Jeffrey Jowell đã đưa ra mối quan tâm về sự thận trọng như Davis ở Hoa Kỳ. Định nghĩa về sự thận trọng của Jowell tương tự như của Davis. Ông định nghĩa nó là “căn phòng dành cho sự điều động quyết định do người ra quyết định sở hữu” (Jowell, 1973, trang 179), và lập luận rằng điều cần thiết chính là đảm bảo rằng những người ra quyết định không thể đưa ra quyết định tùy tiện. Tuy nhiên, Jowell gây áp lực lớn hơn nhiều so với Davis khi gặp khó khăn trong việc giảm bớt quyền hành chính. Cụ thể, ông cho thấy có bao nhiêu cân nhắc mà các quyết định phải quan tâm vốn dĩ rất khó xác định trong các quy tắc. Ví dụ, các nhà lập pháp quan tâm đến việc ngăn chặn việc lái xe nguy hiểm để đảm bảo rằng thực phẩm là nguyên chất và các nhà máy được an toàn . Tầm nhìn chuyên nghiệp về các quy tắc rõ ràng để xác định thế nào là an toàn hay nguy hiểm, tinh khiết hay ô nhiễm, thường rất khó khăn. Có thể các nhà lập pháp cần sự giúp đỡ của các chuyên gia, những người thi hành luật để đưa ra một số quy tắc cụ thể. Theo nghĩa này, quyền tự quyết có thể bị hạn chế sau này khi kinh nghiệm thực thi cho phép đưa ra các quy tắc rõ ràng. Có thể xung đột về luật pháp đã dẫn đến việc các vấn đề trở nên mờ nhạt và các nhà lập pháp đã trốn tránh trách nhiệm của mình trong việc đưa ra các quy định rõ ràng hơn. Nhưng có thể trường hợp dịch các tiêu chuẩn thành các quy tắc rõ ràng là khó đến mức không thể thực hiện được trên thực tế.

Jowell cung cấp một cuộc thảo luận có giá trị về các vấn đề ràng buộc sự tùy ý liên quan đến việc thực thi các tiêu chuẩn. Ông lập luận rằng các tiêu chuẩn có thể được đưa ra chính xác hơn bằng các tiêu chí, các sự kiện cần được tính

đến. Tuy nhiên, ông lập luận rằng “đặc điểm của các tiêu chuẩn giúp phân biệt chúng với các quy tắc là tính linh hoạt và khả năng thay đổi theo thời gian của chúng” ( Jowell, 1973, trang 204). Hộp 10.5 cho thấy Jowell phát triển quan điểm này như thế nào.

Phân tích của Jowell (1973) về các vấn đề về tiêu chuẩn

Box 10.5

Các tiêu chuẩn thường liên quan đến các câu hỏi về sở thích hoặc giá trị cá nhân. Jowell trích dẫn có liên quan đến điểm này một vụ kiện tại tòa phúc thẩm, trong đó thẩm phán không thể 'thực thi một giao ước hạn chế việc xây dựng "bất kỳ tòa nhà nào có mô tả không phù hợp" '. Tương tự như vậy, Jowell gợi ý rằng các tình huống trong đó những thứ không giống nhau phải được so sánh, hoặc những thứ là duy nhất và không lặp lại, không thể được điều chỉnh bằng cách tham khảo một tiêu chuẩn được chỉ định rõ ràng. Ông lập luận:

Không khó để đánh giá rằng sẽ yêu cầu quá nhiều các nhà tuyển chọn bóng đá Anh quyết định sau một phiên điều trần công khai và với sự đại diện thích đáng, để nêu rõ lý do tại sao lợi ích quốc gia sẽ được phục vụ bằng cách để X thay vì Y hoặc Z chơi trung tâm tiến lên trong trận đấu sắp tới. (Jowell, 1973, trang 206)

Vấn đề về các tiêu chuẩn này đã được đưa ra trong văn bản pháp lý khác về quyền tùy ý - do đó, Dworkin (1977) phân biệt giữa quyền tùy ý mạnh mẽ, nơi người ra quyết định tạo ra các tiêu chuẩn và quyền tùy ý yếu, trong đó các tiêu chuẩn do cơ quan có thẩm quyền trước đặt ra phải được giải thích. Galligan (1986) cũng quan tâm đến việc phân tích quyền tự quyết theo cách này, chỉ ra rằng những người ra quyết định phải áp dụng các tiêu chuẩn để giải thích các sự kiện. Những sự khác biệt này có vẻ rất hàn lâm, nhưng chúng rất quan trọng trong luật hành chính để phân biệt giữa các quyết định thuộc thẩm quyền của một quan chức và những quyết định không thuộc thẩm quyền của quan chức, và do đó để xác định liệu sự can thiệp của cơ quan kháng cáo có phù hợp hay không.

Các vấn đề về các sự kiện mâu thuẫn phát sinh khi bằng chứng mơ hồ hoặc khi các cá nhân trình bày các phiên bản khác nhau của cùng một sự kiện. Một trong những khía cạnh đáng ngạc nhiên của một số cuộc tấn công ít phức tạp hơn nhằm vào việc quản lý tùy ý của luật sư là, trong khi hành nghề của chính họ, họ nói về các sự kiện và luật pháp và về bằng chứng và bác bỏ, họ thường yêu cầu các thẩm phán và bồi thẩm đoàn quyết định giữa các mâu thuẫn. chứng cớ. Sự khác biệt thích hợp cần làm ở đây không phải là giữa tính chính xác của việc ra quyết định tư pháp và tính không chính xác của nhiều hoạt động quản lý, mà là giữa mức độ tồn tại của các biện pháp bảo vệ theo thủ tục đối với cá nhân, hoặc theo đúng thủ tục tố tụng, trong mỗi tình huống. Ở đây, một lần nữa, công việc của Jowell rất hữu ích vì ông phân biệt giữa hai cách tiếp cận để kiểm soát sự tùy tiện: 'hợp pháp hóa', 'quá trình đưa các quyết định chính thức tuân theo các quy tắc định trước' và do đó, tất nhiên, loại bỏ sự tùy tiện; và 'tư pháp hóa', liên quan đến 'đệ trình các quyết định chính thức cho các thủ tục xét xử' (1973, trang 178).

Jowell không chấp nhận sự phân đôi đơn giản giữa các quy tắc và sự tùy ý như Davis đề xuất, mà lập luận rằng sự tùy ý 'là một vấn đề về mức độ, và nằm trong phạm vi liên tục giữa cao và thấp' (1973, trang 179). Thoạt nhìn, các quy tắc có vẻ như loại bỏ sự tùy tiện như vậy, 'nhưng vì các quy tắc được đặt ra một cách có mục đích... và bởi vì ngôn ngữ phần lớn không chắc chắn trong việc áp dụng nó vào các tình huống không thể lường trước được, người áp dụng một quy tắc sẽ thường bị sở hữu một số mức độ tùy ý diễn giải phạm vi của nó' (ibid., p. 201). Nhận xét cuối cùng này gợi ý rằng bất kỳ nghiên cứu nào về việc ra quyết định tùy ý đều cần xem xét các quy trình xã hội bên trong tổ chức và nghiên cứu về thái độ và niềm tin của những người phải giải thích các quy tắc.

Các lập luận của Jowell được trích dẫn ở trên cho thấy cần phải liên hệ bất kỳ đánh giá nào về quyền quyết định với vấn đề thực chất có liên quan. Ông gợi ý một số lý do tại sao sự thận trọng có thể là không thể tránh khỏi. Ví dụ về lựa chọn bóng đá của ông không chỉ nêu bật vấn đề tiêu chuẩn mà còn liên quan đến chuyên môn và tầm quan trọng của các vấn đề 'đa trung tâm' nơi nhiều yếu tố tương tác (Baldwin, 1995, trang 29). Điều này cho thấy cần phải xác định các loại tình huống quyết định trong đó có nhiều khả năng tùy ý hơn. Đó là một chủ đề mà chúng ta sẽ trở lại trong các cuộc thảo luận về công việc ở cấp đường phố trong Chương 12 và về trách nhiệm giải trình trong Chương 13.

Các quy tắc và quyền quyết định trong xã hội học tổ chức

Người ta lập luận rằng tất cả các công việc, dù được kiểm soát chặt chẽ và giám sát chặt chẽ, về cơ bản đều liên quan đến một số mức độ tùy ý. Bất cứ nơi nào công việc được ủy thác, người ủy quyền sẽ mất một số quyền kiểm soát nhất định. Tất nhiên, tiếp cận khái niệm này theo cách này là xem xét nó từ góc độ của thẩm quyền cấp trên. Nhìn theo cách khác, hiện tượng tương đương là các quy tắc rõ ràng đảm bảo lợi ích hoặc dịch vụ nhưng vẫn phải được giải thích bởi các bên trung gian. Chính trong bối cảnh song hành của sự phức tạp của nhiệm vụ và sự ủy thác trách nhiệm mà hiện tượng tùy ý trở nên có tầm quan trọng nổi bật. Trong các tình huống tổ chức phức tạp, khoảng cách dễ dàng xuất hiện giữa ý định và kết quả. Tất nhiên, những người điều hành doanh nghiệp một người có quyền quyết định, nhưng mối quan tâm ở đây là với nó như một hiện tượng quan hệ. Không có gì ngạc nhiên khi các vấn đề về sự tùy ý được coi là phát sinh khi quyền tự do tùy ý của một người có thể phá vỡ ý định của người khác.

Xuyên suốt nhiều lý thuyết về tổ chức, và đặc biệt là qua công việc của những tác giả đang tìm cách giúp đỡ những người mà họ coi là đang kiểm soát tổ chức xác định cách thức đúng đắn để tiếp cận sự ủy thác nhiệm vụ, do đó là mối quan tâm về sự cân bằng giữa các quy tắc và tùy ý, ngay cả khi các từ khác nhau được sử dụng. Do đó, Simon, trong tác phẩm kinh điển Hành vi hành chính (1957), nhấn mạnh tầm quan trọng của các tiền đề khác nhau làm cơ sở cho các quyết định. Việc lập và kiểm soát quy tắc trong các tổ chức liên quan đến đặc điểm kỹ thuật của cơ sở cho cấp dưới . Simon lập luận:

Do đó, hành vi của một người có lý trí có thể được kiểm soát nếu giá trị và tiền đề thực tế mà anh ta dựa vào để đưa ra các quyết định của mình được quy định cụ thể cho anh ta. Việc kiểm soát này có thể hoàn thành hoặc một phần - tất cả các cơ sở có thể được chỉ định hoặc một số cơ sở có thể được tùy ý quyết định. Khi đó, ảnh hưởng được thực hiện thông qua việc kiểm soát các tiền đề của quyết định. (Simon, 1957, trang 223)

Cần phải bảo lưu về tuyên bố này (ngoài việc phản đối bản chất giới tính của nó), cụ thể là, như đã đề xuất ở trên, khái niệm kiểm soát hoàn toàn trong bối cảnh tổ chức là không thực tế. Mặt khác, đây là một tuyên bố có giá trị về vị trí của quyền tự quyết trong mối quan hệ thứ bậc. Simon tiếp tục gợi ý rằng những gì xảy ra trong một hệ thống tổ chức là một loạt các lĩnh vực tùy ý được tạo ra trong đó các cá nhân có quyền tự do diễn giải các nhiệm vụ của họ trong khuôn khổ chung do cấp trên của họ cung cấp. Ông trích dẫn một ví dụ quân sự có liên quan đến 'chiến trường hiện đại' (xem Hộp 10.6), thừa nhận sự phổ biến của quyền tự quyết ngay cả trong các tổ chức có thứ bậc và độc đoán nhất. Dunsire (1978a) đã nắm bắt được tham chiếu thú vị về 'tỉnh' của cấp dưới trong bối cảnh này. Ông miêu tả các hoạt động của tổ chức liên quan đến 'các chương trình bên trong các chương trình'. Trong một hệ thống phân cấp, các chương trình cấp dưới phụ thuộc vào các chương trình cấp trên, nhưng chúng có thể liên quan đến các loại hoạt động rất khác nhau. Dunsire xây dựng một ví dụ về việc đóng cửa đường sắt để chỉ ra rằng trong khi các hoạt động như định tuyến lại các chuyến tàu, bán tài sản đường sắt và, ở cuối chuỗi, việc loại bỏ đá dằn khỏi đường ray bỏ hoang nhất thiết phải phụ thuộc vào các quyết định cấp trên về đóng cửa dòng, cách chúng được thực hiện không được xác định trước bởi các quyết định được đưa ra ở đầu hệ thống phân cấp. Ông cho rằng các quyết định ở cấp trên có tính tổng quát cao, những quyết định ở cấp dưới có tính cụ thể cao. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là 'một người lao động ở cấp độ chuyên biệt cao nhất thiết phải có ít quyền quyết định hơn (trong bất kỳ

Ví dụ của Simon về mối quan hệ quy tắc/quyết định trên chiến trường

Box 10.6

Simon viết:

quyền hạn của người chỉ huy mở rộng đến các binh sĩ trong hàng ngũ như thế nào? Làm thế nào để anh ta hạn chế và hướng dẫn hành vi của họ? Anh ta làm điều này bằng cách xác định nhiệm vụ chung và mục tiêu của từng đơn vị ở cấp độ tiếp theo bên dưới, và bằng cách xác định các yếu tố về thời gian và địa điểm sẽ đảm bảo sự phối hợp phù hợp giữa các đơn vị. Đại tá giao nhiệm vụ cho từng tiểu đoàn trong trung đoàn của mình; thiếu tá, đến từng đại đội trong tiểu đoàn của mình; đội trưởng, đến từng trung đội trong đại đội của mình. Ngoài điều này, sĩ quan thường không đi. Các sắp xếp nội bộ của Quy định Dịch vụ dã chiến của Quân đội chỉ rõ rằng 'một mệnh lệnh không được xâm phạm tỉnh của cấp dưới. Nó nên chứa mọi thứ vượt quá thẩm quyền độc lập của cấp dưới, nhưng không có gì hơn'. (Simon, 1957, trang 224) giác quan) so với người lao động ở mức độ khái quát cao' (Dunsire, 1978a, trang 221). Cách tiếp cận này giúp chúng ta hiểu được việc sử dụng khái niệm quyền tự quyết trong mối quan hệ với các hệ thống phân cấp nghề nghiệp như giáo dục hoặc y học. Các hoạt động tổ chức hoặc lập kế hoạch ở đầu các hệ thống phân cấp như vậy đặt ra các bối cảnh cho, nhưng không nhất thiết phải xác định trước, việc ra quyết định ở cấp độ lĩnh vực, nơi các nhiệm vụ rất khác nhau được thực hiện và các vấn đề rất khác nhau phải được giải quyết.

Tất cả các tác giả quan tâm đến sự phức tạp của các tổ chức đều thừa nhận rằng có những vấn đề liên quan đến kiểm soát, phối hợp và liên lạc giữa các 'tỉnh' khác nhau này và liên kết các chương trình này trong các chương trình (xem Dunsire, 1978b). Người ta đã chú ý đến sự phụ thuộc lẫn nhau có liên quan, và do đó, đến thực tế là trong một tình huống có thứ bậc, cấp trên có thể phụ thuộc vào cấp dưới. Điều này được Gouldner (1954) đưa ra xa hơn, ông đã chỉ ra rằng việc trình bày từ trên xuống các mối quan hệ thứ bậc với việc cấp trên ban hành các quy tắc để hạn chế quyền quyết định của cấp dưới đôi khi có thể bị đảo lộn. Ông thu hút sự chú ý đến sự phát triển của các quy tắc hạn chế quyền tự do tùy ý của cấp trên vì lợi ích của cấp dưới . Cuộc thảo luận cổ điển về vấn đề này xuất hiện trong tác phẩm Các mẫu hình của bộ máy quan liêu công nghiệp (1954) của Gouldner, trong đó ông chỉ ra vai trò mà người lao động có thể đóng vai trò trong việc đảm bảo các quy tắc để bảo vệ lợi ích của họ. Nhìn chung, ông nhấn mạnh vào việc kháng cáo các quy tắc, bởi một trong hai bên, trong tình huống mà mối quan hệ giành được trước đó bị phá vỡ:

Những nỗ lực được thực hiện để cài đặt các quy tắc quan liêu mới, hoặc thực thi các quy tắc cũ, khi những người ở một vị trí xã hội nhất định (tức là cấp quản lý hoặc công nhân) cho rằng những người ở vị trí đối ứng (tức là công nhân hoặc cấp quản lý) không thực hiện nghĩa vụ vai trò của họ. (Gouldner, 1954, trang 232)

Gouldner khám phá nhiều chức năng của quy tắc trong các tình huống xung đột xã hội . Do đó, ông thu hút sự chú ý của chúng ta đến mức độ mà các quy tắc và quyền tự quyết phải được nghiên cứu trong bối cảnh các mối quan hệ trong đó các bên của một trong hai bên tìm cách gây ảnh hưởng đến quyền tự do đi lại của bên kia.

Điều quan trọng là phải tránh xa sự nhấn mạnh cũ hơn trong lý thuyết tổ chức vốn nhìn nhận mối quan hệ quy tắc/quyết định từ quan điểm của cấp trên có liên quan để hạn chế sự tùy ý, ở mức có thể chấp nhận được, vì lợi ích của quản lý hợp lý. Thay vào đó, sự chú ý nên được hướng tới mức độ mà cả quy tắc và quyền tự quyết đều bị thao túng và mặc cả trong các hệ thống phân cấp. Fox (1974), khi xem xét vấn đề này từ mối quan tâm đến các mối quan hệ lao động, đã liên hệ một cách thú vị việc áp đặt quy tắc đối với các mối quan hệ có độ tin cậy thấp. Anh ấy giải quyết mối quan tâm từ trên xuống bằng đơn thuốc chi tiết và chỉ ra cách điều này tạo ra hoặc củng cố các mối quan hệ có độ tin cậy thấp:

Người giữ vai trò nhận thấy cấp trên cư xử như thể họ tin rằng anh ta không thể tin tưởng được, để anh ta tự nguyện mang lại hiệu quả công việc

hoàn toàn phù hợp với các mục tiêu mà họ mong muốn được theo đuổi hoặc các giá trị mà họ mong muốn được quan sát. (Cáo, 1974, tr. 26)

Một vòng luẩn quẩn có thể sẽ xảy ra sau đó. Cấp dưới nhận thấy rằng mình không được tin tưởng sẽ cảm thấy ít cam kết thực hiện hiệu quả công việc. Điều này đặc biệt ảnh hưởng đến cách thức thực hiện các phần tùy ý còn lại của công việc. Phản ứng của cấp trên là cố gắng thắt chặt kiểm soát và giảm hơn nữa các yếu tố tùy tiện. Quyền tự quyết tối thiểu không thể giảm bớt được để lại cho cấp dưới một số vũ khí chống lại cấp trên: nhiệm vụ quy định được thực hiện một cách cứng nhắc, thiếu sáng tạo và chậm chạp.

Điều này có nghĩa là một số hiện tượng khá giống nhau có thể xuất hiện theo những cách khác nhau. Một cái có thể được định nghĩa là tùy ý, cái kia là phá vỡ quy tắc. Cái trước xuất hiện từ sự thừa nhận quyền lực và địa vị của những người thực hiện (từ này được sử dụng có chủ ý thay vì cấp dưới). Đây là tình huống có độ tin cậy cao được Fox mô tả và áp dụng cho nhiều quyết định chuyên nghiệp trong hành chính công. Cái sau được nắm giữ bởi các nhân viên cấp thấp được coi là cấp dưới chứ không phải là người thực hiện, trên thực tế, cấp trên không kiểm soát được. Một bên được hợp pháp hóa, bên còn lại bị coi là bất hợp pháp - bởi các yếu tố chiếm ưu thế trong hệ thống phân cấp -. Đối với thành viên của công chúng ở đầu nhận, họ có thể không thể phân biệt được.

Phần lớn lý thuyết về tổ chức được khám phá ở đây chỉ ra rằng không thể so sánh sự tùy ý và phá vỡ quy tắc một cách đơn giản. Các tác nhân có thể phải đối mặt với các tình huống trong đó các quy tắc xung đột, trong đó các quy tắc không rõ ràng hoặc trong đó có quá nhiều quy tắc được áp đặt khiến hành động hiệu quả trở nên bất khả thi. Trong những tình huống này, các lựa chọn được đưa ra giữa các quy tắc hoặc về cách chúng được tôn trọng. Do đó, có những trường hợp nảy sinh trong đó cấp dưới có thể làm tê liệt tổ chức bằng cách làm việc để cai trị, bằng cách tuân theo một cách ám ảnh các quy tắc mà trong điều kiện hoạt động bình thường, mọi người sẽ ngầm thừa nhận là chỉ được áp dụng trong những tình huống bất thường.

Tác giả đã thảo luận ở nơi khác (Hill, 1969) cách thức mà các quan chức an sinh xã hội có thể hành động khi họ nghi ngờ có gian lận. Họ có thể vận hành các quy tắc và thủ tục một cách mạnh tay để đảm bảo rằng các khiếu nại được điều tra đầy đủ và những người khiếu nại nhận thức đầy đủ về hậu quả của việc phát hiện. Tuy nhiên, nếu chúng hoạt động như vậy trong những tình huống bình thường hơn, chúng sẽ làm chậm quá trình xử lý yêu cầu và ngăn cản những người nộp đơn chân chính.

Ngoài ra, Blau (1955) chỉ ra cách các quan chức tuyến đầu coi thường các quy tắc để cho phép họ quan hệ hiệu quả hơn với đồng nghiệp và với các thành viên của công chúng mà họ giao dịch. Theo nghĩa này, việc bẻ cong hoặc phá vỡ quy tắc hoạt động như một sự thay thế cho sự thận trọng nhằm tạo ra một tổ chức đáp ứng. Tuy nhiên, có những vấn đề ở đây về tính hợp pháp của sự điều chỉnh như vậy và mức độ mà nó có thể được sử dụng để mang lại lợi ích cho một số khách hàng chứ không phải những khách hàng khác. Trong Chương 12, cuộc thảo luận về miêu tả của Merton (1957) về các quan chức 'tuân thủ quá mức', những người tạo ra vấn đề vì họ áp dụng chữ cái chứ không phải tinh thần của luật pháp, và công trình của Lipsky (1980) về 'bộ máy quan liêu cấp đường phố', quay trở lại chủ đề này.

Do đó, việc nghiên cứu cách xử lý tính tùy tiện trong lý thuyết tổ chức cho thấy rằng có một số lý do tại sao tính tùy tiện có khả năng trở thành một hiện tượng quan trọng trong các bộ máy quan liêu. Đôi khi, sự nhầm lẫn nảy sinh giữa các khái niệm về sự linh hoạt của tổ chức, trong đó sự tùy ý, đặc biệt là sự tùy ý chuyên nghiệp, được chấp nhận như một đặc điểm cố hữu và các khái niệm xung đột giữa các yêu cầu chính thức và hành vi không chính thức (hoặc rõ ràng hơn là giữa việc đưa ra hoặc thực thi quy tắc và vi phạm quy tắc). Sự nhầm lẫn này có thể phản ánh thực tế là trong thực tế, những hiện tượng này không thể dễ dàng tách rời. Các tổ chức không chỉ đơn giản là những thực thể cố định trong đó hành vi không chính thức có thể phát triển. Chúng ở trong trạng thái thay đổi thường xuyên với cả các quy tắc mới và các hình thức phá vỡ quy tắc mới xảy ra khi các lợi ích xung đột tương tác với nhau. Việc trao quyền tùy ý có thể là một thành phần có ý thức của thiết kế chính thức ở một thái cực, hoặc một sự nhượng bộ miễn cưỡng đối với thực tế tổ chức ở một thái cực khác. Ngược lại, những giới hạn mới tùy theo quyết định có thể xuất phát từ những nỗ lực của cấp trên nhằm khẳng định các quyền theo thứ bậc của họ, hoặc từ nguyện vọng của cấp dưới nhằm mang lại sự chắc chắn hơn cho các hoạt động của họ. Do đó, theo nghĩa cuối cùng này, không có phương trình đơn giản nào giữa việc đặt ra quy tắc và sự kiểm soát theo cấp bậc hoặc giữa việc bảo toàn quyền tự quyết và quyền tự do cấp dưới.

Điểm cuối cùng này cần được nhấn mạnh hơn nữa. Baumgartner (1992) chỉ trích mối quan tâm pháp lý rằng hành vi tùy ý là không thể đoán trước và lập luận rằng 'luật xã hội' làm cho nó có thể dự đoán được. Bài luận của cô ấy phân tích tác động của nhiều đặc điểm xã hội học của các cuộc gặp gỡ chính thức đối với kết quả của chúng. Ở một số khía cạnh, cô ấy biếm họa cách tiếp cận pháp lý - mối bận tâm của những người như Davis với quy định về quyền tùy ý dựa trên mối quan tâm về những thành kiến xã hội xâm nhập vào nó cũng như tính không thể đoán trước của nó. Tuy nhiên, quan điểm xã hội học này rất quan trọng trong việc nhắc nhở chúng ta rằng 'các quy tắc' theo nghĩa xã hội học có thể được 'tạo ra' một cách dễ dàng trong quá trình hành vi của quan chức như được ban hành bởi các nhà hoạch định chính sách và các nhà quản lý. Ngoài ra, những 'quy tắc' này có thể có những đặc điểm mang lại cho chúng một sức mạnh khó cưỡng lại. Feldman, trong một tiểu luận cùng tập với Baumgartner đưa ra một phép loại suy thông minh:

Sự khác biệt giữa các giới hạn chính thức và các giới hạn bối cảnh xã hội đối với sự thận trọng có thể được ví như sự khác biệt giữa một bức tường và một dòng nước chảy xiết. Bức tường chắc chắn, có vạch ranh giới rõ ràng, đụng phải thì đau. Dòng chảy ào ạt... lay động; tốc độ của nó thay đổi; nó mạnh hơn ở giữa hơn là ở các cạnh. Đi vào suối không phải lúc nào cũng đau; thực sự đôi khi nó có thể là niềm vui. Tuy nhiên, bức tường có thể bị tấn công và phá vỡ trong khi dòng chảy ào ạt tạo ra một con đường cho chính nó chống lại sự kháng cự mạnh mẽ nhất. (Feldman, 1992, trang 183)

Tổng hợp các quy tắc và quyết định

Khi kiểm tra các quy tắc và quyền tự quyết, một số vấn đề cần được chú ý. Đầu tiên, sự tương tác phức tạp của hai khái niệm phải được nhấn mạnh. Các vấn đề về khuôn khổ quy tắc cứng nhắc hoàn toàn là các vấn đề về việc không có quyền quyết định. Những lo ngại về quyền tự quyết quá mức là những lo ngại về giới hạn của các hệ thống quy tắc mà nó được nhúng vào. Hầu như không bao giờ, trong cuộc thảo luận về chính sách công, có sự thống trị tuyệt đối của quy tắc hoặc sự tùy tiện phi cấu trúc.

Do đó, thứ hai, như được nhấn mạnh xuyên suốt cuốn sách này, chính sách (trong đó các quy tắc và sự tùy ý được trộn lẫn với nhau) phải được nhìn nhận trong một bối cảnh chính trị và xã hội rộng lớn hơn, điều này có khả năng ảnh hưởng đến cách thức thể hiện sự tùy ý và những nỗ lực được thực hiện để kiểm soát nó. Sự thận trọng có thể phát sinh từ sự mơ hồ , đôi khi có chủ ý, trong chính sách công.

Thứ ba, trong khi thừa nhận các lý do chính trị tại sao quyền lực tùy ý có thể được trao, cuộc thảo luận đã không bỏ qua mức độ mà hiện tượng này phát sinh do hậu quả của các giới hạn vốn có đối với việc kiểm soát. Như Prottas (1979) lập luận:

Một nguyên tắc chung trong phân tích quyền lực là một tác nhân có ' khả năng quan sát tuân thủ' thấp sẽ tương đối độc lập. Nếu việc xác định cách một diễn viên hành xử là khó khăn hoặc tốn kém và diễn viên đó biết điều này, thì anh ta sẽ ít bị bắt buộc phải tuân theo hơn. (Prottas, 1979, trang 298)

Thứ tư, như quan sát cuối cùng này nhắc nhở chúng ta, cần phải phân tích sự tùy ý như một khía cạnh của đời sống tổ chức trong mối quan hệ phức tạp với việc phá vỡ quy tắc. Điều quan trọng là phải liên hệ quyền tự quyết với các vấn đề về sự phức tạp của tổ chức, hệ thống khen thưởng, động lực và tinh thần.

Thứ năm, chúng ta không nên bỏ qua mức độ mà mối quan tâm về sự sáng suốt là một điều bình thường. Trong hoàn cảnh nào thì sự thận trọng có thể được coi là một vấn đề, và đối với ai? Ở mức độ nào thì sự cân bằng được thiết lập giữa quyền tự quyết và các quy tắc phân bổ các lợi thế và bất lợi khác nhau cho các bên liên quan, và đặc biệt là cho các thành viên của công chúng bị ảnh hưởng bởi chính sách?

Cuối cùng, khi lưu ý rằng sự thận trọng đã được coi là một vấn đề, chúng ta nên nhận ra rằng nhiều chiến lược kiểm soát tổ chức đã được phát triển để cố gắng giải quyết nó. Cách tiếp cận truyền thống là cố gắng kiểm soát nó thông qua các quy tắc và thủ tục chặt chẽ hơn. Gần đây hơn, việc xác định bản chất phổ biến của hiện tượng này đã dẫn đến những nỗ lực để cấu trúc nó. Đây là một trong những mối bận tâm chính của phong trào 'quản lý công mới', được khám phá thêm trong Chương 13 (xem trang 267-71).

KẾT LUẬN

Chương này bắt đầu bằng việc xem xét cách thức mà lý thuyết về bộ máy quan liêu của Max Weber được xem như là việc xác định một mô hình kiểm soát tổ chức đã được áp dụng rộng rãi. Một lần nữa, như trong rất nhiều cuộc thảo luận về quy trình chính sách, chúng ta lại ở trong một tài liệu nơi các vấn đề về điều gì sẽ xảy ra và vấn đề về điều gì nên xảy ra thường bị nhầm lẫn. Mô hình Weberian vừa được coi là một cách truyền đạt đặc điểm cơ bản của sự quản lý theo cấp bậc , vừa là một lý tưởng được các kiến trúc sư của các hệ thống hành chính tán thành rộng rãi. Các nhà xã hội học tổ chức xuất hiện muộn hơn một chút để gợi ý rằng thực tế của đời sống tổ chức có thể hơi khác. Đó cũng là trường hợp mà nhiều người trong số họ chỉ ra rằng họ nghĩ rằng nó nên khá khác biệt .

Tuy nhiên, mô hình Weberian hấp dẫn đối với những người muốn nhấn mạnh rằng các công chức nên thực thi một cách công bằng các chính sách do các chính trị gia nghĩ ra. Theo quan điểm đó, họ được hỗ trợ bởi quan điểm pháp lý về khả năng tuân theo quy tắc mong muốn và sự thù địch đối với quyết định hành chính. Cuộc thảo luận về điều này sau đó chỉ ra một tài liệu song song hấp dẫn cho cả cuộc tranh luận về việc thực hiện và đánh giá mô hình quan liêu, xem các vấn đề về mối quan hệ giữa các quy tắc và quyền tự quyết là rất phức tạp và một số hình thức tùy ý là không thể tránh khỏi. Cả ba cuộc tranh luận có thể được coi là diễn ra trong bối cảnh tranh cãi về hiệu lực của mô hình chính phủ cũng được thể hiện trong mô hình ra quyết định hợp lý của Simon.

Quy trình liên tổ chức

Trong Chương 9, một trong những đóng góp chính từ phân tích ảnh hưởng của Pressman và Wildavsky đối với việc thực hiện đã được chỉ ra là lập luận cho rằng số lượng mắt xích trong một chuỗi thực hiện có thể được chỉ ra một cách logic, có tác động đến hiệu quả của quá trình truyền tải chính sách. Điểm khởi đầu cho lập luận này là một phiên bản trò chơi cũ dành cho trẻ em, trong đó một thông điệp được thì thầm từ đầu dây này sang đầu dây kia. Sự không chính xác phát sinh trong quá trình truyền tải và các cấu trúc mới được tạo ra để cố gắng giữ lại ý nghĩa của thông điệp. Nhưng tất nhiên, trong quá trình thực hiện, như đã lưu ý trong Chương 9, đây không chỉ là vấn đề truyền thông . Hình ảnh chuỗi hoặc đường truyền dẫn thường là sự đơn giản hóa quá mức của các sắp xếp liên tổ chức. Một số liên kết trong chuỗi có thể phức tạp hơn. Hãy tưởng tượng một trò chơi dành cho trẻ em trở nên phức tạp, trong đó tại các thời điểm khác nhau trong chuỗi, hai hoặc nhiều trẻ em phải lắng nghe thông điệp và sau đó quyết định nội dung của thông điệp đó là gì trước khi chuyển tiếp. Nhưng một lần nữa, hãy nhận ra rằng chúng ta đang nói về nhiều thứ hơn là

giao tiếp đơn thuần khi chúng ta khám phá giao tiếp giữa các tổ chức trong thế giới thực, do đó, ý nghĩa sẽ bị ảnh hưởng bởi vai trò và lợi ích. Điều này ngụ ý (gắn bó với trò chơi tương tự của trẻ em) đàm phán về những gì chúng muốn thông điệp! Có sự khác biệt về vai trò và lợi ích dọc theo 'đường dây' và đàm phán giữa các bên. Đồng thời, có những liên kết thể chế có thể góp phần giảm thiểu bất đồng chính kiến, hoặc thực sự trong một số trường hợp làm gia tăng bất đồng chính kiến. Nói tóm lại, việc thực hiện, và thực sự là tất cả các khía cạnh của quá trình chính sách, thường liên quan đến các hệ thống liên cơ quan. Điều này đã được ghi nhận như một đặc điểm phổ biến của quản trị hiện đại (xem Chương 1, trang 11-12).

Một số nỗ lực để giải quyết các vấn đề hợp tác liên tổ chức liên quan đến sự tích hợp, do đó các vấn đề phối hợp được chứa trong các tổ chức đơn lẻ. Vì điều này thường liên quan đến việc tạo ra các tổ chức lớn và phức tạp, nên có thể lập luận rằng việc nội bộ hóa các vấn đề sẽ tạo ra rất ít sự khác biệt: các vấn đề liên tổ chức chỉ đơn thuần được chuyển thành các vấn đề nội bộ tổ chức. Hơn nữa, do các vấn đề về cộng tác có mặt khắp nơi nên bất kỳ sự sắp xếp tích hợp cụ thể nào cũng có thể khiến một số vấn đề về phối hợp chưa được giải quyết. Hộp 11.1 mô tả một câu chuyện truyền kỳ bằng tiếng Anh đang diễn ra về những nỗ lực điều phối các dịch vụ xã hội cá nhân làm nổi bật những vấn đề này.

Nỗ lực tích hợp các dịch vụ xã hội ở Anh

Box 11.1

Giữa những năm 1940 và 1960, các dịch vụ chăm sóc xã hội dành cho trẻ em được Bộ Nội vụ giám sát trên toàn quốc và được tổ chức tại các cơ quan phụ trách trẻ em của chính quyền địa phương. Các dịch vụ chăm sóc người lớn là trách nhiệm quốc gia của Bộ Y tế và được tổ chức riêng ở cấp chính quyền địa phương. Ủy ban Seebohm (1968) lập luận ủng hộ sự thống nhất của các dịch vụ xã hội theo các điều khoản sau:

một bộ phận thống nhất sẽ cung cấp dịch vụ tốt hơn cho những người có nhu cầu vì nó sẽ đảm bảo cách tiếp cận toàn diện và phối hợp hơn đối với các vấn đề của cá nhân, gia đình và cộng đồng nơi họ sinh sống. (Báo cáo Seebohm, 1968, đoạn 140, trang 44)

Những khuyến nghị này có hiệu lực vào năm 1971, với Bộ Y tế (thực ra vào thời điểm này trong lịch sử của nó là Bộ Y tế và An sinh xã hội, mặc dù sự phức tạp bổ sung đó sẽ không được khám phá ở đây) chịu trách nhiệm ở cấp chính quyền trung ương và chính quyền địa phương được yêu cầu phải thành lập các phòng dịch vụ xã hội tổng hợp.

Khi đã có sự thay đổi về thể chế, trong vài năm, người ta đã nỗ lực tìm cách đảm bảo tích hợp dịch vụ trong các phòng ban, thông qua các nhóm tích hợp. Tuy nhiên, có hai điều đã sớm bắt đầu phá vỡ sự phát triển này. Một là thử nghiệm với 'cửa hàng một cửa' cho tất cả các dịch vụ của chính quyền địa phương. Vấn đề còn lại là những lo ngại về việc thiếu sự phối hợp giữa Dịch vụ Y tế Quốc gia (NHS) và các dịch vụ chăm sóc xã hội.

Mối quan tâm thứ hai sau đó đóng vai trò chính trong việc tạo ra sự thay đổi. Một loạt các thiết bị, thường dẫn đầu về tài chính, đã được cố gắng tạo điều kiện hợp tác, đặc biệt là đối với các dịch vụ dành cho người lớn (trong đó chăm sóc xã hội sau khi xuất viện có lẽ là vấn đề nổi bật). Đạo luật Y tế năm 1999 áp đặt các 'nhiệm vụ' của quan hệ đối tác và cho phép sắp xếp theo đó các cơ quan dịch vụ xã hội và y tế có thể vận hành 'ngân sách chung', chuyển tiền giữa các tổ chức và thậm chí tạo ra các tổ chức tích hợp mới kết hợp các bộ phận của cả dịch vụ chăm sóc sức khỏe và xã hội.

Khi các dịch vụ chăm sóc người lớn trở nên tích hợp hơn với NHS nên chúng bắt đầu tách khỏi các dịch vụ dành cho trẻ em. Sau đó, chính phủ bắt đầu cho phép sắp xếp tổ chức trong đó chính quyền địa phương chia tách các bộ phận dịch vụ xã hội của họ. Sự sắp xếp được ủng hộ rộng rãi nhất liên quan đến việc tích hợp chặt chẽ hơn các dịch vụ dành cho trẻ em với các sở giáo dục địa phương.

Năm 2003 đã có một sự thay đổi quan trọng ở cấp chính quyền trung ương. Một 'Bộ trưởng Nhà nước về Trẻ em' đã được bổ nhiệm, trực thuộc Bộ Giáo dục và Kỹ năng. Sau đó, chính phủ chỉ ra rằng họ mong muốn chính sách giáo dục và bảo vệ trẻ em cũng sẽ được kết hợp với nhau ở cấp địa phương. Nó thông báo rằng họ đề xuất lập pháp yêu cầu chính quyền địa phương tạo ra các vị trí Giám đốc Dịch vụ Trẻ em 'chịu trách nhiệm về giáo dục chính quyền địa phương và các dịch vụ xã hội dành cho trẻ em'.

Do đó, chúng ta thấy ở đây niềm tin vào lý tưởng tích hợp các bộ phận trở nên không được lựa chọn sau này khi các liên kết thay thế giữa các dịch vụ được nhấn mạnh . Đến năm 2003, mô hình 'Seebohm' đã bị hủy hoại. Đồng thời, chúng ta thấy việc tìm kiếm một tổ chức đơn lẻ lý tưởng đi kèm với những mối quan tâm thay thế về những cách tốt nhất để đạt được sự cộng tác giữa các tổ chức . Hudson và Henwood (2002), khám phá vấn đề này, lập luận rằng việc tái cơ cấu hiện nay không nhất thiết phải đưa ra con đường tốt nhất về phía trước; thay vào đó, họ gợi ý, các vấn đề về cộng tác về cơ bản là về hành vi ở 'cấp độ đường phố' và không nhất thiết phải được giải quyết bằng các cấu trúc lớn .

Nhiều tác giả đã tìm cách đưa ra lời khuyên cho các chính phủ về những cách tốt nhất để đạt được sự hội nhập trong cung cấp dịch vụ. Bên cạnh những câu hỏi về nơi nên vạch ra các ranh giới của tổ chức, còn có nhiều quy định cho sự hợp tác giữa các tổ chức. O'Toole đã tổng kết các vấn đề về việc đưa ra các khuyến nghị chính sách về những vấn đề này trong một bài báo xuất bản năm 1986, nhưng tình hình đã không thay đổi kể từ đó. Anh lưu ý:

Lĩnh vực này rất phức tạp, không có nhiều tích lũy hoặc hội tụ. Một số khuyến nghị được phát triển tốt đã được các nhà nghiên cứu đưa ra và một số đề xuất mâu thuẫn nhau. Hầu như không có bằng chứng hoặc phân tích về việc sử dụng trong lĩnh vực này đã được tạo ra. (O'Toole, 1986, trang 181)

O'Toole tiếp tục cho rằng sự thiếu tiến bộ là do (a) 'sự bất đồng về quy phạm ' và (b) 'tình trạng lý thuyết thực nghiệm của lĩnh vực này'.

Vì cuốn sách này không được thiết kế để đưa ra các khuyến nghị mà là để khám phá hoạt động của quy trình chính sách, nên chúng tôi muốn để chủ đề này ở đó. Nhưng điều quan trọng là cố gắng khám phá một số cách thức mà các vấn đề về cộng tác liên tổ chức đóng vai trò quan trọng đối với sự hiểu biết về quy trình chính sách.

Thật thích hợp để nói về các liên kết giữa các tổ chức theo cả chiều ngang và chiều dọc. Đây là cách rõ ràng để nói về chủ đề này, như trong Hình 11.1. Hình 11.1 giả định một tổ chức quốc gia chuyển các khuyến nghị chính sách thông qua hai tổ chức khu vực tới các tổ chức địa phương. Biểu đồ hiển thị các liên kết có thứ bậc. Tuy nhiên, sự phát triển của chính sách có thể yêu cầu liên kết ngang. Ví dụ, ngay cả khi các tổ chức ở mỗi cấp đều là những tổ chức đa mục đích, thì vẫn có thể có những hoạt động mà sự hợp tác là cần thiết. Một ví dụ đơn giản về điều này là việc quản lý một con sông chảy qua cả hai vùng và cả bốn khu vực địa phương.

Hình 11.1 Một sơ đồ tổ chức đơn giản

Trong thế giới thực của chính sách công, phạm vi hoán vị có thể có trên thiết kế đơn giản này là đáng kể. Có thể có bất kỳ một trong những điều sau đây, đơn lẻ hoặc kết hợp:

■ nhiều tổ chức khác;

■ các tổ chức có thẩm quyền chồng chéo;

■ sự khác biệt về chức năng giữa các tổ chức (y tế/chăm sóc xã hội/giáo dục, v.v.);

■ các tổ chức có mối quan hệ thẩm quyền xuyên suốt (các tổ chức địa phương cần hợp tác ở cấp địa phương nhưng chịu trách nhiệm trước các tổ chức quốc gia khác nhau).

Ngoài ra, một biểu đồ như Hình 11.1, có nguồn gốc từ gói máy tính được thiết kế để giúp mọi người vẽ sơ đồ tổ chức, thể hiện các giả định về hệ thống cấp bậc. Cân bằng năng lượng thường được ngụ ý dọc theo chiều ngang chứ không phải dọc theo chiều dọc. Kích thước chiều dọc thường được sử dụng để truyền đạt khái niệm về thứ bậc. Trong thế giới quản trị hiện đại phức tạp, có nguy cơ rơi vào những giả định quá dễ dàng về sự tồn tại của hệ thống cấp bậc. Có thể có nhiều khía cạnh khác nhau trong đó các cơ quan ở cấp khu vực hoặc cấp địa phương trong sơ đồ đó yêu cầu quyền tự chủ khỏi sự kiểm soát của trung ương. Ngược lại, trong khi các cơ thể ở cùng cấp độ có thể là 'bình đẳng' trên danh nghĩa thì có thể có sự bất bình đẳng về quyền lực. Do đó, ngay cả trong ví dụ đơn giản được đưa ra ở trên về quyền kiểm soát một dòng sông, một chính quyền địa phương có thể là một chính quyền lớn và giàu có miễn cưỡng sửa đổi chính sách của mình để đáp ứng nhu cầu của những chính quyền nhỏ hơn và nghèo hơn.

Sự phức tạp của chủ đề về các mối quan hệ giữa các tổ chức là sức mạnh được truyền đạt đầy đủ bởi một nỗ lực táo bạo của Patrick Ainley (2001) để nắm bắt được sự phức tạp của hệ thống tiếng Anh (không phải tiếng Anh hay Vương quốc Anh, vì sự phức tạp khi đó thậm chí còn lớn hơn) phục vụ công tác quản lý giáo dục và đào tạo. Biểu đồ của ông về tình hình vào cuối năm 2000 được trình bày như Hình 11.2. Bài báo bắt nguồn từ đó xem xét hệ thống hành chính đang thay đổi. Thay đổi trong hệ thống thường xuyên đến mức biểu đồ được đề cập có thể đã lỗi thời vào thời điểm bài báo được xuất bản, và chắc chắn là hiện tại.

Hình 11.2 tóm tắt sự phức tạp của thế giới quản trị hiện đại , nhấn mạnh nhu cầu xác định một số mối quan hệ liên tổ chức rất phức tạp: cuộc thảo luận sau đây không thể làm gì hơn

Hình 11.2 Hệ thống giáo dục và đào tạo tiếng Anh, 2000 Nguồn: Ainley, 2001, tr. 469.

hơn là giải thích một số khía cạnh của sự phức tạp này. Nó sẽ làm như vậy trước tiên bằng cách tách kích thước 'dọc' khỏi 'ngang' để giúp tổ chức cuộc thảo luận, bất chấp cảnh báo về điều này ở trên. Nó sẽ tiếp tục với một số ý tưởng, đặc biệt bắt nguồn từ lý thuyết tổ chức, giúp ích cho việc phân tích các vấn đề.

chiều dọc

Rõ ràng, việc phân tích chiều dọc có được rất nhiều đóng góp của Pressman và Wildavsky, đã lưu ý ở trên, với phụ đề của họ nhấn mạnh 'khoảng cách' giữa Washington và Oakland và nhấn mạnh các liên kết trong chuỗi thực hiện. Đây là một chủ đề đã được đưa ra trong một số đóng góp quan trọng của Hoa Kỳ trong nghiên cứu về việc thực hiện. Trong cuốn sách chung của họ Lý thuyết và thực hành triển khai: Hướng tới thế hệ thứ ba (1990), Goggin, Bowman, Lester và O'Toole đã đặt ra cái mà họ gọi là ' mô hình truyền thông ' để phân tích việc triển khai trong đó nhấn mạnh rất nhiều vào những gì ảnh hưởng đến việc chấp nhận hoặc từ chối thông điệp giữa các lớp của chính phủ. Họ đặt ra một số lượng lớn các giả thuyết trong đó 'sự thúc đẩy và ràng buộc' giữa cấp liên bang và cấp tiểu bang và giữa cấp sau và cấp địa phương là nổi bật.

Stoker (1991) xác định một lỗ hổng nghiêm trọng trong văn học từ trên xuống của Mỹ ở mức độ mà nó liên quan đến những thất bại trong việc thực thi thẩm quyền liên bang trong một hệ thống chính phủ được thiết kế để hạn chế thẩm quyền đó (xem thêm Ferman, 1990 trên chủ đề này). Do đó, Stoker đối chiếu hai cách tiếp cận thay thế để giải quyết các vấn đề triển khai, và, dẫn đầu từ Lindblom (1977), ông gọi các cách tiếp cận này là 'quyền hạn' và 'trao đổi'. Cách tiếp cận thẩm quyền liên quan đến việc đề xuất các cách để đơn giản hóa hoặc phá vỡ các rào cản đối với việc tuân thủ. Cách tiếp cận trao đổi đòi hỏi phải đạt được sự hợp tác. Tuy nhiên, có những vấn đề với cách tiếp cận trao đổi vì điều này đưa chúng ta trở lại câu hỏi về cách phân biệt việc xây dựng và thực hiện chính sách trong các tình huống mà cả hai (hoặc tất cả) các đối tác trong quan hệ trao đổi đều có quyền hoặc quyền hạn để tạo ra chính sách. Điều này khiến ông hình thành một giải pháp thay thế thứ ba trong đó có vai trò 'quản trị' để 'thao túng các điều kiện của quá trình thực hiện nhằm khuyến khích các phản ứng mang tính hợp tác đối với các xung đột lợi ích' (Stoker, 1991, trang 50). Đây là một hoạt động mà trong đó ' những thành viên bất đắc dĩ' được khuyến khích hợp tác. Theo nghĩa này, Stoker tiếp thu lập luận của C. Stone (1989) rằng điều quan trọng là phải chú ý đến 'quyền lực' để hoàn thành các mục tiêu tập thể thay vì 'quyền lực đối với' những người ngoan cố khác. Điều này dẫn anh ta đến việc khám phá mức độ mà các 'cơ chế thực hiện' khác nhau có thể phát sinh hoặc được tạo ra. Ở đây, Stoker sử dụng lý thuyết trò chơi, đặc biệt dựa trên các học giả đã phát triển lý thuyết này để khám phá mối quan hệ giữa các quốc gia (Axelrod, 1984; Axelrod và

Keohane, 1985; Oye, 1985). Điều quan trọng đối với Stoker là mức độ các trò chơi được lặp lại và diễn ra trong bối cảnh có 'lịch sử tương tác giữa những người tham gia' và 'kỳ vọng về tương tác trong tương lai' (Stoker, 1991, trang 74).

Cline (2000) đối chiếu đóng góp lý thuyết của Goggin và cộng sự với đóng góp của Stoker. Phóng đại sự nhấn mạnh của họ một chút, anh ấy mô tả đặc điểm của cái trước là xem hành động liên quan đến việc giải quyết các vấn đề giao tiếp giữa các cơ quan, trong khi cái sau được coi là giải quyết các vấn đề hợp tác. Trong trường hợp đầu tiên, vấn đề là làm thế nào để nhận được đúng 'thông điệp', trong trường hợp thứ hai, vấn đề là quản lý quá trình thương lượng. Rõ ràng là cả hai.

Do đó, chúng tôi nhận thấy một mối quan tâm mới nổi trong tài liệu về triển khai là làm nổi bật các tình huống trong đó có sự tham gia vào quá trình hình thành chính sách của các chủ thể, những người mà trong quá trình hình thành vấn đề ban đầu từ trên xuống, được coi đơn giản là những người thực thi có sự ngoan cố một cách rõ ràng hoặc ngụ ý . có thể là vấn đề.

Tác giả hiện tại và Peter Hupe (Hill và Hupe, 2003), bắt đầu từ quan điểm cho rằng mối bận tâm của người Mỹ với chủ nghĩa liên bang có lẽ đang bóp méo sự phân tích về thực hiện, đã tìm cách phát triển một cách phân biệt các vấn đề về sự khác biệt trong một hệ thống quản trị phức tạp . bắt nguồn từ các quyền tự chủ khác biệt từ các vấn đề về truyền dẫn giữa các mắt xích trong một chuỗi được nhấn mạnh bởi Pressman và Wildavsky. Ở trang 11-12 đã lưu ý rằng sự phát triển của khái niệm quản trị hiện đại có liên quan đến những quan sát về sự siêu quyền lực của nhà nước dân tộc (và về sự phát triển của chủ nghĩa liên bang ở châu Âu). Nhưng có vẻ khó hiểu khi trộn lẫn các vấn đề về chính sách hoặc điều phối chính trị với các mối quan tâm truyền thống về phân tích thực hiện. Hộp 11.2 xác định một số nghiên cứu thực hiện điều này.

Các vấn đề khó hiểu về việc thực hiện với các vấn đề về hợp tác liên chính phủ trong bối cảnh Liên minh Châu Âu

Box 11.2

■ Lampinen và Uusikyla đã xuất bản một bài báo có tựa đề 'Việc thực hiện thiếu hụt: Tại sao các quốc gia thành viên không tuân thủ các chỉ thị của EU' (1998).

■ Knill và Lenschow (1998) nói về một trong những bài báo của họ (1998) rằng nó 'phân tích nguồn gốc của "khoảng cách thực hiện" luật pháp châu Âu được công nhận rộng rãi'. Họ tiếp tục nói:

Chúng tôi xác định hiệu quả thực hiện là mức độ mà cả việc chuyển đổi chính thức và việc áp dụng thực tế các biện pháp siêu quốc gia ở cấp quốc gia tương ứng với các mục tiêu được quy định trong luật pháp Châu Âu. (Knill và Lenschow, 1998, trang 1350)

■ Cram cũng sử dụng ngôn ngữ 'thất bại trong triển khai' trong cuộc thảo luận của bà về việc quốc gia áp dụng chính sách của Liên minh Châu Âu (1997, trang 84).

Ngôn ngữ triển khai mới được nêu bật trong Hộp 11.2 có xu hướng thay thế các phân tích trước đó bằng cách sử dụng quan điểm liên chính phủ có thể được

coi là bắt nguồn từ lý thuyết quan hệ quốc tế (Jordan, 1997, 2001). Chắc chắn là còn khá sớm để từ bỏ cách tiếp cận quan hệ quốc tế, và sẽ có vấn đề khi nói về thâm hụt khi vấn đề cốt yếu là sự phá hoại rõ ràng động lực chính sách của một chỉ thị EU bởi một chính phủ quốc gia với một biện pháp tự chủ đáng kể cho phép nó làm như vậy.

Công việc của Knill, bất chấp những lời chỉ trích về việc ông sử dụng thuật ngữ 'thực hiện', đưa ra một quan điểm thú vị về các yếu tố ảnh hưởng đến việc các quốc gia áp dụng các chỉ thị của Liên minh Châu Âu. Dựa trên lý thuyết thể chế, ông gợi ý rằng việc tiếp nhận các sáng kiến mới sẽ bị ảnh hưởng bởi mức độ tương thích của chúng với các truyền thống hành chính quốc gia 'được lồng ghép'. Đây có thể được coi là một đóng góp hữu ích cho cả vấn đề giải thích sự thay đổi trong bối cảnh thể chế và sự hiểu biết về các loại mối quan hệ nội bộ theo chiều dọc của tất cả các loại. Cách Knill áp dụng cách tiếp cận của mình đối với các vấn đề liên quan đến việc áp dụng các sáng kiến chính sách môi trường châu Âu được trình bày trong Hộp 11.3.

Phân tích của Knill (1998) về lý do các quốc gia áp dụng hiệu quả các chỉ thị của EU

Box 11.3

Knill khám phá mức độ mà ba quốc gia - Anh, Đức và Pháp - đã tuân thủ đầy đủ bốn chỉ thị chính sách môi trường của EU. Điểm thú vị trong phân tích của ông là sự tương phản giữa Anh và Đức (Pháp rơi vào giữa hai thái cực). Với cam kết mạnh mẽ của Đức đối với chính sách môi trường, ông ngạc nhiên khi nhận thấy sự tuân thủ kém . Ngược lại, Anh, được cho là có thành tích kém cỏi về chính sách môi trường, lại tuân thủ phần lớn. Ông giải thích điều này như sau:

Các đặc điểm khác biệt của các truyền thống hành chính quốc gia khác nhau có tác động quan trọng đến khả năng chung của một quốc gia trong việc tuân thủ các yêu cầu của EU trong 'logic về tính phù hợp' của quốc gia. Do đó, khả năng thích ứng thấp ở Đức là kết quả của một lõi thể chế dày kết hợp với năng lực cấu trúc thấp để cải cách hành chính. Chòm sao này làm tăng khả năng luật pháp châu Âu mâu thuẫn với các thỏa thuận hành chính cốt lõi, vốn không thể tuân thủ một cách hiệu quả trong phạm vi 'sự phù hợp'. Ngược lại, khả năng thích ứng cao hơn nhiều ở Anh, nơi năng lực cải cách chung của quốc gia tạo ra tiềm năng thay đổi 'logic về sự phù hợp', do đó cho phép thích ứng hiệu quả với những thách thức cốt lõi ban đầu. (Knill, 1998, trang 25)

Về bản chất, các cuộc cải cách đã thách thức các tập quán ăn sâu của Đức trong khi ở Anh, họ được hưởng lợi từ việc không có các hạn chế chính thức đối với hành động của chính phủ và cũng từ thực tế là quá trình tư nhân hóa ngành nước đang diễn ra đã khuyến khích cải cách quy định.

Tuy nhiên, trong khi có thể dễ dàng làm nổi bật các quyền tự trị đặc biệt được xây dựng trong chủ nghĩa liên bang của Mỹ và thậm chí còn dễ dàng hơn để xác định Liên minh châu Âu vẫn còn thiếu một hệ thống liên bang như thế nào, thì không dễ để xác định cách vạch ra ranh giới giữa các thỏa thuận liên bang. và những người khác liên quan đến một biện pháp mạnh mẽ của quyền tự trị địa phương.

Lane và Ersson (2000), khi cố gắng xác định sự phân loại các quốc gia về việc chúng có phải là liên bang hay không, lưu ý rằng trong khi việc chia sẻ quyền lực giữa các cấp chính quyền được coi là một đặc điểm nhận dạng chính của một liên bang, nó cũng xảy ra bên ngoài. liên đoàn. Do đó 'người ta không thể đơn giản đánh đồng chủ nghĩa liên bang với cấu trúc nhà nước phi tập trung, bởi vì các quốc gia đơn nhất cũng có thể chứa đựng sự phân quyền đáng kể' (trang 87). Phân cấp theo địa lý có thể được coi là một chuỗi liên tục chạy từ chủ nghĩa liên bang mạnh đến chủ nghĩa liên bang yếu, tới các quốc gia nơi chính quyền địa phương có quyền tự trị rõ ràng, tới những quốc gia yếu hơn rất nhiều.

Với tất cả những điều đó, cần đặt ra câu hỏi về mức độ mà ở một mức độ nào đó, ngay cả trong các hệ thống rõ ràng là đơn nhất, chính quyền địa phương là những người khởi xướng chính sách độc lập ở một mức độ nào đó. Một số nỗ lực đã được thực hiện để phân biệt các hệ thống chính quyền địa phương ở các quốc gia khác nhau, khám phá các vấn đề về mức độ tự chủ (ví dụ, xem Page và Goldsmith, 1987; John, 2001). Nhưng các vấn đề ở đây rất phức tạp, và đang trở nên phức tạp hơn khi các hình thức 'quản trị' được phát triển làm mờ ranh giới thứ bậc và đưa các chủ thể mới từ 'xã hội dân sự' vào quy trình chính sách.

Nhiều nhà quan sát quan hệ chính quyền trung ương/địa phương của Anh đã quan sát thấy sự suy giảm quyền tự trị của địa phương, biểu thị sự mất lòng tin ngày càng tăng đối với chính quyền địa phương bởi trung tâm trong suốt thời kỳ cai trị của đảng Bảo thủ từ năm 1979 đến năm 1997 (ví dụ, xem Lansley, Goss và Wollmar, 1989) . Cuộc bầu cử của chính phủ Lao động có thể đã được kỳ vọng sẽ tạo ra sự khác biệt, tuy nhiên, ở nhiều khía cạnh, sự kiểm soát đối với chính quyền địa phương kể từ năm 1997 nếu có bất cứ điều gì gia tăng. Janet Newman khám phá chủ đề này, thu hút sự chú ý đến những xung đột trong chính sách giữa những cam kết mạnh mẽ của trung ương và niềm tin vào trường hợp phi tập trung hóa. Nhưng điều này trở nên phức tạp hơn bởi mong muốn đưa những người tham gia mới và các hình thức tham gia mới vào quá trình chính sách. Do đó, cô ấy lưu ý rằng 'nhiều thay đổi chính sách được đưa ra nói "trên đầu" của chính quyền địa phương trực tiếp đến các khu dân cư và cộng đồng' (Newman, 2001, trang 78). Hộp 11.4 cung cấp một minh họa về điểm này.

Ví dụ về hệ thống trường học được đưa ra trong Hộp 11.4 nêu bật một vấn đề phức tạp hơn nữa. Khi xem xét các quyền tự chủ tiềm năng trong quy trình chính sách, có các tầng tổ chức khác cần được tính đến bên dưới chính quyền địa phương. Ví dụ, có thể có sự trao quyền tự chủ cho các trường học và bệnh viện. Và 'bên dưới' mà chúng tôi đang giải quyết một số câu hỏi về quyền hạn tùy ý của các nhân viên cấp đường phố sẽ được giải quyết trong chương tiếp theo.

Là một cách tiếp cận vấn đề này không giải quyết được hoàn toàn nhưng có thể giúp phân tích nó, Peter Hupe và tác giả hiện tại đã rút ra sự khác biệt giữa 'các tầng' trong hệ thống hành chính và 'các cấp' trong các hoạt động hoạch định chính sách. Chúng tôi đề cập đến các lớp là 'các đồng chính phủ riêng biệt thực thi quyền lực, với thẩm quyền lãnh thổ nhất định và quyền tự chủ tương đối' (Hill và Hupe, 2003, trang 479). Nhưng sau đó có các cấp độ

Sự phát triển trong quản lý giáo dục ở Anh

Box 11.4

Bache (2003) cho thấy kể từ năm 1997, chính quyền trung ương Vương quốc Anh đã tăng cường kiểm soát giáo dục như thế nào, gợi ý rằng sự chuyển đổi từ chính phủ sang quản trị trong trường hợp này liên quan đến việc củng cố các trường học và đưa các tác nhân mới (bao gồm cả các công ty tư nhân) vào chính sách giáo dục theo cách mà địa phương cơ quan chức năng bị suy yếu. Điều quan trọng ở đây là hai điều:

■ thứ nhất, chính quyền trung ương đã sửa đổi các công thức phức tạp quản lý việc tài trợ cho giáo dục theo cách buộc tăng tỷ lệ tiền dành cho chính quyền địa phương để được chuyển cho các trường học theo những cách đã định trước;

■ thứ hai, giám sát hoạt động của chính quyền địa phương với tư cách là người quản lý hệ thống trường học, trong đó bao gồm quyền hạn - đã được sử dụng - để lấy đi các chức năng của họ.

trong các hệ thống hoạch định chính sách. Những điều này đã được thảo luận trên p. 87 đề cập đến công việc của Kiser và Ostrom ở cấp độ 'hiến pháp', 'lựa chọn tập thể' và 'hoạt động'. Khái niệm ở đây là các quy trình chính sách liên quan đến các quyết định lồng nhau đặt ra các bối cảnh gần như thể chế cho nhau. Sự nhầm lẫn mà chúng ta muốn tránh bằng cách làm nổi bật sự khác biệt giữa các tầng/mức là chúng không nên giống nhau. Do đó, trong một số trường hợp, đúng là trách nhiệm cấu trúc chính sách được giao thông qua một chuỗi các tầng - chính quyền quốc gia cấp quốc gia thiết lập các tham số chính sách chính, chính quyền khu vực thiết kế các cơ cấu tổ chức và chính quyền địa phương xử lý việc thực hiện chính sách - thật sai lầm khi cho rằng mong đợi phương trình gọn gàng này được áp dụng như một điều hiển nhiên. Thay vào đó, động lực của các mối quan hệ giữa các tầng trong nhiều hệ thống liên quan đến một loạt các cuộc đấu tranh để kiểm soát hành động chạy lên và xuống các cấp độ của Kiser và Ostrom.

Một số nghiên cứu thú vị nhất về các vấn đề về mối quan hệ giữa các cấp trong quá trình chính sách đã được thực hiện bởi Peter May về chính sách môi trường, trong đó khám phá bản chất của 'các nhiệm vụ' giữa các cấp chính quyền. May đã thực hiện một loạt công việc so sánh các phản ứng của chính quyền địa phương ở Hoa Kỳ (1993), nhưng sau đó ông đã mở rộng công việc của mình sang Úc và New Zealand (1995). May và Burby (1996) đã so sánh các nhiệm vụ chính sách liên chính phủ được thiết kế để ngăn ngừa các hiểm họa môi trường ở Florida (Mỹ) và New South Wales (Úc). Nhiệm vụ của Florida liên quan đến các quy định chi tiết về quy hoạch và quy định của địa phương, đồng thời áp đặt các biện pháp trừng phạt nghiêm khắc đối với các chính phủ coi thường luật pháp. Ủy ban của New South Wales đã sử dụng cái mà May và Burby mô tả là một cách tiếp cận hợp tác, yêu cầu chính quyền địa phương tham gia vào quá trình lập kế hoạch và đưa ra các biện pháp khuyến khích, bao gồm cả lời hứa về tài trợ trong tương lai, để khuyến khích họ làm như vậy.

May và Burby thấy rằng cách tiếp cận được áp dụng ở Florida có một số lợi thế:

tỏ ra thành công hơn nhiều trong việc đảm bảo chính quyền địa phương tuân thủ các yêu cầu về thủ tục... [và] nó dường như có lợi thế - ít nhất là trong ngắn hạn - trong việc xây dựng cam kết của các quan chức dân cử đối với các mục tiêu chính sách của bang .

Nhưng họ tiếp tục tranh luận rằng:

Thẻ điểm ... không đồng nhất ủng hộ các nhiệm vụ liên chính phủ mang tính cưỡng chế. Chính sách hợp tác như được thực hiện ở New South Wales có lợi thế là đảm bảo tuân thủ mạnh mẽ một khi các mức độ rủi ro khác nhau và các yếu tố khác đã được tính đến. Nói cách khác, trong số các khu vực pháp lý cam kết hơn và rủi ro cao hơn, chính sách hợp tác ít nhất cũng có hiệu quả trong việc thúc đẩy các hành động của địa phương nhằm hỗ trợ các mục tiêu chính sách của tiểu bang. Hơn nữa, trong số những người tuân thủ các quy trình theo quy định, chất lượng tuân thủ thực chất có vẻ cao hơn trong các chính sách hợp tác. (May và Burby, 1996, trang 193-4)

Cách tiếp cận này bắt đầu làm lộ ra một số phức tạp trong các quy trình mà theo đó các cơ quan chức năng liên hệ với nhau trong một hệ thống cấp trên (nói rộng ra). Có một số câu hỏi hấp dẫn chưa được trả lời với nghiên cứu này, về mức độ mà ở đây cũng có sự khác biệt về thể chế hoặc văn hóa không thể đo lường được giữa các quốc gia. Trong một bài báo khác được xuất bản cùng thời điểm, tháng 5 đã phản ánh về khả năng chuyển đổi của các hệ thống hợp tác liên chính phủ của Úc và New Zealand sang Hoa Kỳ:

Các bối cảnh này có nhiều điểm tương đồng với Hoa Kỳ về vai trò của chính phủ, chuyển nhượng quyền sở hữu và các yếu tố khác chi phối việc sử dụng đất và quản lý môi trường. Tuy nhiên, hệ thống của Mỹ là ngoại lệ vì sự phức tạp về thủ tục và pháp lý đối với các chương trình quản lý liên chính phủ. Vượt qua những phức tạp này và môi trường bất lợi liên quan dường như sẽ là những thách thức bổ sung để thành công. (Tháng 5, 1995, tr. 113)

Việc khám phá khía cạnh hợp tác/ép buộc này rất thú vị vì các câu hỏi về bản chất của các mối quan hệ giữa chính quyền trung ương/chính quyền địa phương đã được khám phá rộng rãi trong các thuật ngữ này.

Tài liệu về cộng đồng chính sách cũng phù hợp ở đây, trong việc phân tích nếu không muốn nói là giải thích một số mối quan hệ này. Rõ ràng, khi các chủ thể khác nhau được liên kết với nhau trên cơ sở tương đối liên tục, điều này có thể ảnh hưởng đến khả năng hợp tác tương tự. Đối với các mối quan hệ giữa trung ương với địa phương, nơi có các tổ chức đại diện cho chính quyền địa phương trong các cuộc đàm phán với chính quyền trung ương, họ có thể đóng góp vào việc điều phối chính sách (Rhodes, 1981; Blom-Hansen, 1999). Điểm này rõ ràng cũng

phù hợp với các vấn đề về cộng tác theo chiều ngang được thảo luận trong phần tiếp theo.

chiều ngang

Nhận thức được tầm quan trọng của sự hợp tác giữa các tổ chức, các chính phủ đã có xu hướng tranh luận về trường hợp hợp tác nhiều hơn và cố gắng thiết lập các thiết bị để tạo điều kiện thuận lợi cho việc lập kế hoạch chung. Các nhà lý thuyết đã tìm cách hỗ trợ nhiệm vụ này, trong quá trình này tạo ra một số nỗ lực rất phức tạp để mô hình hóa các yếu tố ảnh hưởng đến sự hợp tác giữa các tổ chức. Cuộc thảo luận này sẽ xác định một số chủ đề chính trong tài liệu này.

Điều quan trọng là phải nhận ra rằng các mối quan hệ hợp tác chạy dọc theo một chuỗi liên tục từ các tương tác rất tách rời đến các thỏa thuận gần với sự tích hợp. Khi đưa ra quan điểm đó, thật thích hợp để nhắc lại quan điểm đã đưa ra trong phần giới thiệu của chương này, rằng các vấn đề cộng tác xảy ra trong các tổ chức cũng như giữa các tổ chức. Các lựa chọn về sắp xếp tổ chức cho các quy trình chính sách cần xem xét có những 'ranh giới' nào và chúng có những tác động gì. Một số tác giả viết về tổ chức đã nhấn mạnh rằng chính việc sử dụng khái niệm “tổ chức” có thể liên quan đến việc vẽ ra các ranh giới một cách tùy tiện. Có nhiều tình huống trong đó sự phân biệt giữa các tổ chức không rõ ràng hoặc trong đó các cá nhân thuộc về nhiều tổ chức.

Sau đó, có một nhóm vấn đề thứ hai về những gì có thể đòi hỏi sự hợp tác. Dựa trên công trình của Thompson (1967), Perri 6 (2004) đã đề xuất cách phân loại các mối quan hệ được trình bày ở trang sau trong Hộp 11.5. Nhưng ông tiếp tục bổ sung những điều này bằng một cách tiếp cận khác để phân loại, phân biệt sự hợp tác với việc xây dựng chính sách, điều phối chương trình, tích hợp các mối quan hệ dịch vụ và tích hợp dịch vụ cho các khách hàng cá nhân (ibid., bảng 3, trang 109). Những điểm khác biệt này nhắc nhở chúng ta về hai điểm chính: (1) nguy cơ để tư duy trì trệ cản trở việc hiểu được sự phức tạp của các mối quan hệ nội bộ tổ chức, và (2) mức độ phức tạp của chủ đề này (như đã phân tích trong mối quan hệ đến hợp tác dọc trong phần cuối cùng, trang 221-5) bởi các vấn đề về quyền tự chủ.

Các lý thuyết về tổ chức tập trung vào các mối quan tâm nội bộ của các tổ chức gợi ý một cách tự nhiên rằng những điều này sẽ ngăn cản sự hợp tác với những người khác. Sau đó, trọng tâm là các tình huống trong đó 'trao đổi' có thể là vì lợi ích của các tổ chức (Levine và White, 1961; để thảo luận rộng hơn, xem Hudson, 1987). Có thể giả định một loạt các tình huống trong đó các trao đổi sẽ được coi là mang lại lợi ích chung cho các tổ chức riêng biệt. Ngược lại, có thể xác định các tình huống trong đó các trao đổi được đề xuất sẽ bị từ chối vì không mang lại lợi ích chung hoặc mang lại lợi ích cho bên này chứ không phải bên kia. Các hệ thống chính sách có thể được thiết lập để cố gắng tăng cường khuyến khích tham gia vào các mối quan hệ trao đổi.

Box 11.5

A taxonomy of types of relationship

Category of relationship

Type of relationship between entities

Definition

Coordination

Integration

Taking into account

Dialogue

Joint planning

Joint working

Joint venture

Satellite

Increasing closeness and mutual involvement (but not necessarily greater efficacy or collective action)

Strategic alliance

Union

Merger

Strategy development considers the impact of/on others

Exchange of information Temporary joint planning or joint working

Temporary collaboration Long-term joint planning and joint working on major project core to the mission of at least one participating entity Separate entity, jointly owned, created to serve as integrative mechanism

Long-term joint planning and working on issues core to the mission of at least one participating entity

Formal administrative unification, maintaining some distinct identities

Fusion to create a new structure with a single new identity

Nguồn: 6, P., 2004, tr. 108. Được sự cho phép của Oxford University Press.

Rất nhiều hoạt động của tổ chức về bản chất liên quan đến các mối quan hệ với những người khác, kể cả các tổ chức khác. Thường thì ngay cả những tổ chức công quan trọng cũng yếu và cần phải hợp tác với những tổ chức khác để thực hiện nhiệm vụ. Trong khi Vương quốc Anh có chính quyền địa phương lớn đáng kể, ở các quốc gia như Hà Lan và Pháp, có nhiều chính quyền nhỏ (đặc biệt là bên ngoài các thị trấn chính) cần làm việc với chính quyền địa phương khác hoặc với các tổ chức tư nhân để đảm bảo các dịch vụ khá cơ bản. Nếu không có trao đổi, nhiều tổ chức như vậy sẽ thất bại. Theo nghĩa này, một mối quan tâm hẹp hòi với các mối quan hệ nội bộ có thể sẽ tự chuốc lấy thất bại.

Lý thuyết về chủ đề này có xu hướng được phát triển liên quan đến các doanh nghiệp sản xuất, những doanh nghiệp cần quan hệ trao đổi để cung cấp nguyên vật liệu đầu vào, v.v. và để đảm bảo bán thành công đầu ra hoặc hàng hóa được sản xuất. Lý thuyết 'thị trường' kinh tế giải quyết các mối quan hệ này, với các hệ thống giá chi phối các trao đổi có liên quan. Các nhà lý thuyết về tổ chức chắc chắn đã khám phá mức độ mà các trao đổi của tổ chức trong các tình huống phi thị trường có thể được coi là có liên quan đến các hoạt động, ngay cả khi không liên quan đến giao dịch tiền tệ, có thể được coi là một loại 'trao đổi' (quyền lực, uy tín, vân vân.).

Sự chỉ trích đối với các tổ chức khu vực công đặc biệt liên quan đến lý thuyết 'lựa chọn công' tập trung vào mức độ phát sinh tính kém hiệu quả và thiếu trách nhiệm giải trình do thiếu các ràng buộc kiểu 'thị trường' (xem trang 58-60). Các tổ chức có thể hướng nội và bỏ qua nó, hoặc họ có thể có quyền lực độc quyền cho phép họ kiểm soát các hoạt động trao đổi vì lợi ích riêng của họ.

Trong quá trình khám phá các trao đổi thị trường, người ta đã nhận ra rằng một trong những vấn đề mà các doanh nghiệp tư bản mới nổi phải đối mặt là kiểm soát các mối quan hệ đầu vào và đầu ra đã thảo luận ở trên. Ví dụ, trong ngành công nghiệp dầu mỏ mới nổi ở Hoa Kỳ vào cuối thế kỷ 19, bất kỳ công ty nào tham gia vào quá trình lọc dầu đều phải đối mặt với các vấn đề do một bên là sự bất ổn liên quan đến việc khai thác dầu thô thất thường và mặt khác là do những khó khăn trong việc tổ chức phân phối. . Kết quả là nỗ lực tích hợp và mở rộng kiểm soát theo cả hai hướng. Câu chuyện thành công kinh điển về mặt này là Công ty Standard Oil của Rockefeller. Thật vậy, đó là một thành công đến nỗi chính phủ Hoa Kỳ đã bị áp lực phải phá vỡ nó, vì lợi ích của việc tăng cường cạnh tranh (Yergin, 1991). Đây là một ví dụ về một tổ chức thị trường đang cố gắng kiểm soát môi trường của nó. Bất chấp sự thù địch của lý thuyết kinh tế tự do đối với độc quyền hoặc độc quyền nhóm, đây là hành vi 'hợp lý' theo quan điểm của tổ chức. Hơn nữa, thậm chí từ một góc nhìn rộng hơn, sự ổn định mà sự độc quyền áp đặt lên một hệ thống sản xuất có thể vì lợi ích chung, làm giảm sự không chắc chắn và chi phí (xem Chandler, 1977 để biết quan điểm của một nhà sử học kinh tế về những vấn đề này).

Những chi phí này được mô tả là "chi phí giao dịch" (Coase, 1937; Williamson, 1975, 1985). Khi các tổ chức riêng biệt giao dịch với nhau, quá trình tìm kiếm món hời tốt nhất không phải là miễn phí. Hơn nữa, khi giao dịch đó cần diễn ra thường xuyên, có khả năng cần phải có một 'hợp đồng' quy định nghĩa vụ của cả hai bên, kéo dài trong một khoảng thời gian và cuối cùng có thể thương lượng lại. Lập, theo dõi và sửa đổi các hợp đồng đòi hỏi chi phí. Cả hai bên đều có khả năng tìm kiếm sự ổn định lâu dài. Một cách để làm điều này là thông qua sự hợp nhất. Điều đó có thể là do thỏa thuận hoặc, như trong trường hợp xây dựng đế chế Standard Oil, một tổ chức có thể có sức mạnh thị trường để có thể mua lại các tổ chức khác.

Williamson đã tiếp tục phân tích những vấn đề này dưới dạng sự tương phản giữa 'thị trường' và 'hệ thống phân cấp' (1975). Giả định của ông là mặc dù trong các mối quan hệ thị trường nói chung là tốt hơn vì tính linh hoạt của chúng và vì vai trò của cạnh tranh trong việc giảm chi phí, nhưng điều này có thể không áp dụng nếu 'chi phí giao dịch' cao. Khi những thứ này cao, việc kết hợp các nhà cung cấp, nhà phân phối, v.v. vào hệ thống phân cấp có thể trở thành một chiến lược mong muốn.

Sự phân đôi của Williamson liên quan đến sự phân đôi khác, đó là giữa chủ nghĩa Ford và chủ nghĩa hậu Ford (Piore và Sabel, 1984; Aglietta, 1987; Elam, 1990; Jessop, 1992). Thời kỳ hoàng kim của công ty ô tô Ford liên quan đến quá trình sản xuất nhỏ lẻ trên một dây chuyền lắp ráp. Nó cũng liên quan đến việc kết hợp nhiều yếu tố của quy trình sản xuất và phân phối vào một tổ chức có thứ bậc duy nhất. Chủ nghĩa hậu Ford đòi hỏi một trong hai hoặc cả hai (a) sự phân mảnh các hoạt động trong một tổ chức và (b) sự phân chia các bộ phận của quy trình thành các tổ chức riêng biệt. Trong thế giới kinh doanh ngày nay, các lựa chọn không đơn giản giữa 'thị trường' và 'hệ thống thứ bậc', mà chúng là về một loạt các cách khác nhau để kiểm soát các mối quan hệ trao đổi - thị trường nội bộ, nhượng quyền thương mại, hợp đồng phụ, v.v. Công trình của Williamson đã được khái quát hóa thành các dạng của lý thuyết ngẫu nhiên (Donaldson, 1985) và đã bị thách thức bởi các tác giả coi các vấn đề về quyền lực và kiểm soát đối với những bất ổn về tinh thần của môi trường có giá trị giải thích lớn hơn so với cách tiếp cận ban đầu của Williamson (ví dụ, xem Minzberg, 1983).

Tài liệu về 'thị trường và hệ thống phân cấp' gợi ý câu trả lời cho các câu hỏi về thiết kế hệ thống tương tác giữa các tổ chức chính sách công. Vì vậy, những lý do để khám phá nó ở đây là:

rằng có những nỗ lực đáng kể của các chính phủ để lưu ý đến sự chỉ trích của công chúng về sự quan liêu và cố gắng biến một số hệ thống cấp bậc thành thị trường; hợp đồng giữa các tổ chức công hoặc giữa các tổ chức công và tư đang ngày càng trở thành một đặc điểm của quá trình chính sách công (những điều này được thảo luận ở trang 267-71);

rằng ngay cả khi không có hợp đồng, các vấn đề về chi phí giao dịch vẫn liên quan đến quan hệ trao đổi giữa các tổ chức công và có các vấn đề về hậu quả của việc lựa chọn giữa các hình thức tổ chức kết hợp nhiều chức năng dưới một bộ phận và các hình thức tách chúng thành các cơ quan riêng biệt (xem Flynn , 1993; Walsh, 1995).

Tuy nhiên, Thelen và Steinmo, trong số những người khác, lập luận rằng việc coi 'các thể chế là giải pháp hiệu quả cho các vấn đề hành động tập thể, giảm chi phí giao dịch... hiệu lực của các thể chế này'... (Thelen và Steinmo, 1992, tr. 10).

Một vấn đề chung với việc sử dụng khái niệm 'trao đổi' là nó có xu hướng hướng sự chú ý đến các giao dịch tương đối bình đẳng. Câu chuyện của Standard Oil nêu trên là một trong những khả năng ngày càng tăng của một tổ chức nhằm kiểm soát các giao dịch của nó với các tổ chức khác. Tương tự như vậy, vì các mối quan hệ nội bộ tổ chức liên quan đến sự bất bình đẳng về quyền lực, nên các mối quan hệ giữa các tổ chức cũng vậy. Do đó, cần phải khám phá sự bất bình đẳng và 'sự phụ thuộc quyền lực' trong các tương tác của tổ chức (Kochan, 1975; Aldrich, 1976). Cần lưu ý rằng, do bất bình đẳng quyền lực có liên quan ở đây, các vấn đề được thảo luận có thể là về các mối quan hệ ở một số khía cạnh theo chiều dọc hơn là chiều ngang.

Phân tích chủ đề này cần được đặt trong một phân tích tổng thể về quyền lực xã hội, như đã khám phá trước đó trong cuốn sách này. Một tác giả đã làm điều này, Benson (1983), đã chỉ trích những tác giả tập trung vào các vấn đề đảm bảo sự phối hợp của các dịch vụ công và bỏ qua những ảnh hưởng rộng hơn ảnh hưởng đến sự phối hợp. Benson cho rằng phân tích liên tổ chức ở một cấp độ liên quan đến việc kiểm tra sự phụ thuộc của các tổ chức vào nhau đối với các nguồn lực như tiền bạc và quyền hạn, nhưng ở cấp độ khác, nó phải tập trung vào các lợi ích được xây dựng trong cấu trúc của một lĩnh vực chính sách cụ thể . Benson định nghĩa một khu vực chính sách là 'một cụm hoặc tổ hợp các tổ chức được kết nối với nhau bằng các phụ thuộc tài nguyên và được phân biệt với các cụm hoặc tổ hợp khác bằng sự phá vỡ cấu trúc của các phụ thuộc tài nguyên' (ibid., tr. 3). Được định nghĩa theo cách này, khái niệm về các lĩnh vực chính sách có những điểm tương đồng với các cộng đồng chính sách được thảo luận trong Chương 4. Cùng với việc xem xét các lợi ích gắn liền với một lĩnh vực chính sách, Benson gợi ý rằng cần phải xem xét hệ thống các quy tắc chi phối mối quan hệ giữa các lĩnh vực chính sách này. sở thích. Khi đó, về bản chất, cần phải giải thích sự tương tác giữa cấp độ bề mặt và 'cấu trúc sâu xa xác định trong giới hạn phạm vi biến đổi của các cấp độ bề mặt' (ibid., tr. 5).

Do đó, theo Benson, một phân tích đầy đủ về các mối quan hệ giữa các tổ chức cần khám phá ba cấp độ trong cấu trúc của các lĩnh vực chính sách (1983, trang 6). Thứ nhất, đó là cơ cấu hành chính - tức là mức độ bề mặt của các mối liên kết và mạng lưới giữa các cơ quan được tổ chức với nhau thông qua các nguồn lực phụ thuộc. Về điều này, Benson lập luận ở nơi khác:

các tương tác ở cấp độ cung cấp dịch vụ cuối cùng phụ thuộc vào việc mua lại tài nguyên. ... Người ta cho rằng những người ra quyết định của tổ chức thường được định hướng để có được và bảo vệ nguồn cung cấp đầy đủ các nguồn lực. Hai loại tài nguyên cơ bản là trung tâm của nền kinh tế chính trị của mạng lưới liên tổ chức. Đây là tiền và quyền lực. (Benson, 1975, trang 231)

Thứ hai, có cấu trúc lợi ích - nghĩa là tập hợp các nhóm có lợi ích tích cực hoặc tiêu cực trong ngành. Các nhóm này bao gồm các nhóm nhu cầu, nhóm hỗ trợ, nhóm hành chính, nhóm nhà cung cấp và nhóm điều phối. Cấu trúc lợi ích rất quan trọng vì nó cung cấp bối cảnh cho cấu trúc hành chính, không thể hiểu đầy đủ ngoại trừ các mối quan hệ quyền lực cơ bản được thể hiện trong cấu trúc lợi ích.

Đổi lại, cấu trúc lãi suất phải nằm trong cấp độ thứ ba - tức là 'các quy tắc hình thành cấu trúc'. Trong các xã hội tiên tiến, Benson lập luận, những quy tắc này về cơ bản là những quy tắc liên quan đến việc duy trì tích lũy tư bản. Trong bối cảnh này, chúng ta có thể diễn giải điều đó theo một cách ít mác-xít hơn một chút, có nghĩa là xét đến khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp và yêu cầu kiểm soát chặt chẽ chi phí của khu vực công.

Tóm tắt những khía cạnh này trong công việc của Benson, Ranade và Hudson nói:

Hàm ý trong phân tích của ông là đời sống tổ chức được đánh dấu bằng một cuộc đấu tranh không ngừng để tồn tại và kiểm soát miền, và sự hợp tác sẽ chỉ được thực hiện khi có một số lợi ích chung có được từ việc làm như vậy. (Ranade và Hudson, 2003, trang 39)

Nhưng Benson cũng đặt lập luận của mình dưới hình thức cấu trúc hơn:

Vì vậy, đối với mỗi lĩnh vực chính sách, cần phải khám phá tác động của các quy luật sâu xa của sự hình thành cấu trúc. Những điều này sẽ không xác định cấu trúc của ngành một cách chi tiết. Sẽ là hợp lý khi đảm nhận một số biện pháp tự chủ cho các cấp khác - tổ chức hành chính và lợi ích cơ cấu. Tuy nhiên, theo nghĩa rộng, các sự kiện ở các cấp độ đó sẽ được giải thích ở cấp độ các quy luật hình thành cấu trúc. Các quy tắc giới hạn và cho phép hành động ở các cấp độ khác. Các tài khoản khoa học xã hội không xem xét các quy tắc sâu hơn này là không đầy đủ ở các mức độ khác nhau. (Benson, 1983, trang 31)

Một trong những vấn đề này đặt ra là: mối quan hệ chính xác giữa ba cấp độ của Benson là gì? Trong khi luận điểm chính trong lập luận của Benson là hành động ở cấp độ bề mặt không thể hiểu được nếu không tham chiếu đến cấu trúc sở thích và các quy tắc hình thành cấu trúc, ông cẩn thận không gợi ý rằng mối quan hệ giữa các cấp độ chỉ đơn giản là mang tính quyết định. Thật vậy, khi thảo luận về những thay đổi có thể diễn ra như thế nào trong các lĩnh vực, ông lưu ý khả năng cơ cấu hành chính có thể trở nên độc lập với nền tảng cấu trúc và rằng các bộ máy quan liêu có thể phát triển một cuộc sống và logic của riêng chúng.

Lý thuyết của Benson rõ ràng đưa chúng ta trở lại với một số ý tưởng về thuyết quyết định cấu trúc được khám phá trong Chương 2, đặc biệt là những ý tưởng bắt nguồn từ lý thuyết Mác. Các nhà lý thuyết theo chủ nghĩa thể chế đã thảo luận trong Chương 5 cũng đạt được một quan điểm tương tự, theo cách ít mang tính quyết định hơn và ít dựa trên khái niệm 'lợi ích' hơn, bởi các nhà lý luận theo chủ nghĩa thể chế đã thảo luận trong Chương 5. Vì vậy, March và Olsen lập luận:

Các lý thuyết thể chế bổ sung cho các lý thuyết trao đổi hành động chính trị theo hai cách cơ bản: thứ nhất, chúng nhấn mạnh vai trò của các thể chế trong việc xác định các điều khoản của trao đổi hợp lý... . như diễn ra trong một khuôn khổ rộng lớn hơn gồm các quy tắc, vai trò và danh tính. (Tháng ba và Olsen, 1996, trang 250)

Lý thuyết thể chế rõ ràng là phù hợp với việc khám phá các rào cản đối với sự thay đổi được dựng lên khi người ta nỗ lực để khiến các tổ chức riêng biệt làm việc cùng nhau theo những cách thức mới. Nếu các tổ chức quan liêu truyền thống có các sắp xếp thể chế phức tạp, được thiết lập tốt bao gồm các quy trình vận hành tiêu chuẩn, văn hóa tổ chức và hệ thống giá trị, thì sẽ có sự phản kháng đối với các cách làm việc với những người khác đe dọa những điều này. Đã có nhiều nỗ lực kể từ năm 1997 để khiến các cơ quan chính phủ Anh hợp tác tốt hơn về các vấn đề và vấn đề xuyên suốt (Flynn, 1993; Kavanagh và Richards, 2001). Việc nhấn mạnh cách tiếp cận 'silo' đối với chính phủ đã trở nên phổ biến, điều này khiến cho việc hợp tác giữa các bộ trở nên khó khăn. Liên quan đến những nỗ lực hình thành mối quan hệ đối tác, 'việc thực hiện công việc kinh doanh cốt lõi rõ ràng sẽ được ưu tiên' (Ranade và Hudson, 2003, trang 41). Khi đó, các câu hỏi nảy sinh, từ những nỗ lực của các nhà lý thuyết thể chế nhằm giải thích sự thay đổi (xem trang 81-4), về cách thức các 'điểm truy cập' hoặc 'các nút giao thông quan trọng' có thể xảy ra, được nắm bắt bởi những người muốn tạo ra nhiều 'liên kết' hơn. lên chính phủ'. Ví dụ, vì những thay đổi này đối với các thỏa thuận về 'quản trị' xảy ra trong bối cảnh thay đổi được tạo ra từ bên ngoài hoặc sự phát triển của các tổ chức quốc tế, thì những cơ hội thay đổi quan trọng này có thể xảy ra. Tương tự, thành công trong việc tạo ra thay đổi, chẳng hạn như chuyển giao quyền lực cho Scotland, có thể tạo ra nền tảng cho những thay đổi tiếp theo.

DiMaggio và Powell (1983) khám phá - theo cách bác bỏ những giải thích của 'người theo chủ nghĩa chức năng hoặc người theo chủ nghĩa Mác' về thay đổi tổ chức (trang 156) - cái mà họ gọi là 'các quá trình đẳng cấu' có xu hướng làm cho các tổ chức trở nên giống nhau. Họ đưa ra một loạt giả thuyết về chủ đề này - bao gồm các yếu tố như sự không chắc chắn bên trong tổ chức và sự phụ thuộc vào nguồn lực bên ngoài - để giải thích sự hội tụ này.

Một cách khác để giải quyết vấn đề này mà không sử dụng lý thuyết cấu trúc là nhận ra rằng các thành viên cá nhân của các tổ chức cũng có các liên kết khác. Họ thuộc về các gia đình, tổ chức tự nguyện, đảng chính trị, nhà thờ, v.v. Điều này có thể có nghĩa là họ có cam kết với các tổ chức khác có tương tác với tổ chức tuyển dụng họ. Đó có vẻ là một điểm khá tầm thường, nhưng có những trường hợp chắc chắn là không. Điều quan trọng nhất trong số này đối với chính sách công là khi các cá nhân là thành viên của các nhóm chuyên nghiệp trải rộng trên một số tổ chức . Tác động của điều này sau đó được tăng cường hơn nữa bởi các bộ phận trong nội bộ tổ chức, với các nhóm chuyên môn khác nhau trong các bộ phận riêng biệt hoặc các hệ thống phân cấp. Để mô tả hiện tượng này, Ouchi đã thêm 'gia tộc' như một yếu tố thứ ba được xem xét trong các mối quan hệ tổ chức bên cạnh thị trường và bộ máy quan liêu (1980). Degeling, phân tích các bệnh viện như các tổ chức , viết về chúng thường xuyên

địa phương trong đó các thành viên của cấu trúc quyền lực riêng biệt được liên kết lỏng lẻo trong việc cung cấp các dịch vụ. Sự tách biệt của các dịch vụ y tế, điều dưỡng, y tế liên quan và khách sạn, được công nhận trong cấu trúc chính thức của hầu hết các bệnh viện, chứng tỏ năng lực trước đây của các nhóm nghề nghiệp này trong việc đảm bảo và duy trì quyền kiểm soát của họ đối với các khía cạnh cụ thể của việc cung cấp điều trị. (Degeling, 1993, trang 33)

Laffin (1986) xác định các cộng đồng nghề nghiệp này có thể có ảnh hưởng như thế nào đối với mối quan hệ giữa các tổ chức, và DiMaggio và Powell (1983) lập luận rằng các cộng đồng nghề nghiệp rất quan trọng trong việc tạo ra sự hội tụ trong cơ cấu tổ chức.

Một vấn đề liên quan là cần phải nhận ra rằng những người tham gia cá nhân trong các tổ chức có sự nghiệp có thể trải rộng trên nhiều tổ chức. Các nghiên cứu về nền công vụ Anh đã gợi ý rằng sự thống trị của Bộ Tài chính đối với hệ thống bắt nguồn từ khả năng kiểm soát các bước chuyển nghề nghiệp của cơ quan đó và đặc biệt là từ xu hướng thu hút các công chức trẻ có triển vọng từ các bộ khác trong một thời gian và đưa thành công nhất khi trở lại hàng ngũ sau này trong sự nghiệp của họ (Heclo và Wildavsky, 1981; Campbell và Wilson, 1995). Đó có lẽ là một trường hợp tương đối đơn giản về sự thống trị của tổ chức.

Một ví dụ ít được khám phá hơn, nhưng là một ví dụ đặc biệt phù hợp với cuộc thảo luận này , liên quan đến những thay đổi nhân sự đột ngột xảy ra ở một số tổ chức bị ảnh hưởng đặc biệt bởi việc thiết lập hệ thống bán thị trường ở Anh, hệ thống này có thể liên quan đến sự di chuyển khá nhanh giữa người mua và người mua. nhà cung cấp hoặc giữa chính quyền địa phương và dịch vụ y tế. Nơi các cá nhân đến từ đâu và nơi họ hy vọng sẽ đến chắc chắn phải ảnh hưởng đến sự sẵn lòng của họ để tương tác với những người khác.

Những người đã khám phá các cách để tăng cường hợp tác liên tổ chức đã gợi ý rõ ràng về nhu cầu thúc đẩy các vai trò giúp các cá nhân nhìn ra bên ngoài từ chính tổ chức của họ (Hudson, 1987; Huxham và Macdonald, 1992). Những cá nhân như vậy đã được mô tả là 'những người theo chủ nghĩa lưới' (Friend, Power and Yewlett, 1974) hoặc 'những người điều chỉnh ranh giới' (Ranade, 1998). Sau đó, các câu hỏi đặt ra về mức độ ảnh hưởng chủ yếu của các mối quan tâm trong nội bộ tổ chức đối với nghề nghiệp cá nhân, những vai trò như vậy có thể được tạo ra hoặc khuyến khích. Nhiều biện pháp có thể được áp dụng cho mục đích này: thiết lập các đơn vị chung đặc biệt, chỉ định sự hợp tác như một thành phần chính của nhiệm vụ công việc, biệt phái nhân viên tạm thời, v.v. Sự thành công của những dự án kinh doanh này phụ thuộc vào một số cân nhắc đã được thảo luận - tính khả thi của những trao đổi có ý nghĩa, bối cảnh quyền lực tổng thể, mức độ chia sẻ giá trị. Nhưng vì chúng phải được nhìn nhận dưới dạng động lực cá nhân cũng như động cơ tổ chức, có những cân nhắc chính cần tính đến về mức độ mà chúng mang lại phần thưởng - rõ ràng hay tiềm ẩn, tài chính hay tinh thần - cho những người liên quan hoặc cho tổ chức từ đó chúng bắt nguồn. Mối quan tâm của một số tác giả về chủ đề này là xung đột giữa áp lực phân cấp trong nội bộ tổ chức và việc tìm kiếm các mối liên kết giữa các tổ chức. Do đó, Pollitt lập luận:

Sẽ không khó để rơi vào tình trạng tồi tệ nhất của cả hai thế giới - một quốc gia kết hợp của các tổ chức 'dọc' truyền thống, vẫn gánh vác các trách nhiệm pháp lý và phương tiện giao hàng chính, và một lớp phủ các đơn vị hoặc đội mới thời thượng, nổi bật nhất nhân viên tài năng nhưng thiếu trách nhiệm rõ ràng hoặc năng lực thực hiện để hoàn thành công việc. (Politt, 2003, trang 72; xem thêm Powell, Exworthy và Berney, 2001)

Một cuốn sách do Glendinning, Powell và Rummery biên tập, Quan hệ đối tác, Lao động mới và Quản trị phúc lợi (2002), khám phá bằng chứng đương đại về nhiều vấn đề hiện tại về hợp tác liên tổ chức. Ý tưởng hợp tác được chứng minh là được sử dụng theo nhiều cách khác nhau. trong con của cô ấy

Ngoài chương này, Kirstein Rummery gợi ý rằng quan hệ đối tác có thể được mô tả là liên quan đến 'sự phụ thuộc lẫn nhau' và 'sự tin tưởng'. Các ví dụ nghiên cứu tình huống trong cuốn sách cho thấy rằng bên cạnh các mối quan hệ đối tác liên quan đến rất nhiều sự tương hỗ, còn có những mối quan hệ khác rất bất bình đẳng và một số liên quan đến một số đối tác rất miễn cưỡng đóng góp tối thiểu. Vì nhiều tàu đối tác được khuyến khích, hỗ trợ hoặc yêu cầu bởi chính quyền trung ương, các yếu tố quyền lực và thứ bậc hiện ra rất lớn trong nhiều tình huống. Các mạng lưới và quan hệ đối tác có khả năng được định hướng, thường là từ bên trên, và liên quan đến các giao dịch và trao đổi lẫn nhau, đặc trưng của thị trường. Khái niệm về thỏa thuận tự nguyện thường có rất ít nội dung nếu không có một số thiết bị, cả về mặt pháp lý và tài chính, để cung cấp cho chúng nội dung.

Trong một trong những bài tiểu luận ở Glendinning et al. (2002), Hudson và Hardy, đặc biệt dựa trên công việc của họ về chăm sóc sức khỏe và xã hội, đặt câu hỏi 'Mối quan hệ đối tác “thành công” là gì và làm thế nào để đo lường được điều đó?' Họ đưa ra một trường hợp cụ thể hóa sáu 'nguyên tắc' cho một mối quan hệ hợp tác thành công. Trong khi họ tuyên bố rằng các nguyên tắc của họ bắt nguồn từ 'một cơ sở nghiên cứu rộng rãi và có giá trị rộng rãi' (trang 62), có lẽ chúng được mô tả một cách thích hợp hơn như những giả thuyết hợp lý về mặt trực giác, được hỗ trợ bởi bằng chứng khiêm tốn, cần được kiểm tra chặt chẽ hơn nhiều trong các nghiên cứu tiếp theo. , các nghiên cứu thực nghiệm sâu rộng hơn về quan hệ đối tác. Sáu nguyên tắc của họ là:

Xác nhận nhu cầu hợp tác

Mục đích rõ ràng và hiện thực

Cam kết và quyền sở hữu

Phát triển và duy trì niềm tin

Thiết lập các thỏa thuận hợp tác rõ ràng và mạnh mẽ

Giám sát, đánh giá và tổ chức học tập.

Người ta đã thừa nhận rằng sự phân biệt theo chiều dọc/ngang thường không rõ ràng chút nào. Đặc biệt, trong nhiều tình huống, cả tương tác dọc và ngang giữa các tổ chức đều có liên quan. Trong bối cảnh này, có lẽ thích hợp hơn khi nói về các mạng, khái niệm 'mạng' ở đây ngụ ý cả hai hướng. Tầm quan trọng đương đại của lý thuyết mạng đã được khám phá trên trang 67-72. Rhodes mô tả quản trị là “ điều hành bằng và thông qua các mạng lưới, hay nói một cách ngắn gọn, nó đề cập đến các mạng lưới chỉ đạo” (Rhodes trong Hayward và Menon, 2003, trang 67). Có một sự kết hợp thú vị của những ý tưởng có khả năng mâu thuẫn ở đây. Trước đó, chúng ta đã thấy lý thuyết mạng được sử dụng để mô tả toàn bộ quy trình chính sách. Nhưng để nói về các mạng 'chỉ đạo' gợi ý vai trò điều phối của ai đó hoặc thứ gì đó chỉ đạo. Liên quan đến việc thực thi chính sách, rõ ràng quan điểm cho rằng có yếu tố chỉ đạo theo thứ bậc từ chính phủ .

Do đó chúng tôi có hai lựa chọn thay thế ở đây. Một là nói về mạng lưới như những hệ thống phối hợp thông tin, trong trường hợp đó, các vấn đề về lý thuyết tổ chức tổng quát được thảo luận trong phần trước là đủ để chúng ta phân tích và các đề xuất như đề xuất trong danh sách của Hudson và Hardy cần hướng dẫn cuộc thảo luận. Ngoài ra, có những câu hỏi cần được xem xét về mối quan hệ giữa bất kỳ nỗ lực nào để kéo mạng từ 'phía trên' và cách các bên liên quan với nhau.

Những vấn đề này được Exworthy, Berney và Powell (2002) khám phá rất kỹ trong nghiên cứu (xem Hộp 11.6). Chúng cho thấy hành động phụ thuộc như thế nào vào độ tuổi liên kết ngang ở cấp quốc gia (giữa các cơ quan chính phủ) và mối liên kết dọc giữa các cơ quan ban ngành đó và các cơ quan địa phương, sau đó là cả các mối liên kết ngang ở cấp địa phương. Trong một cuộc thảo luận về vấn đề này, họ sử dụng mô hình luồng của Kingdon, gợi ý rằng việc xác định vấn đề, tổ chức chính trị và phối hợp chính sách cần phải diễn ra ở cả hai cấp độ. Quan điểm này đưa ra một quan điểm thú vị về hai vấn đề đã được chú ý nhiều trước đó trong cuốn sách này, đó là mức độ mà việc hoạch định chính sách không thể được coi là một quá trình 'theo giai đoạn' và những hạn chế của mô hình thực hiện từ trên xuống.

Exworthy, phân tích của Berney và Powell (2002) về mức độ phù hợp của các liên kết mạng trong chính sách bất bình đẳng về y tế của Anh

Box 11.6

Chính sách về bất bình đẳng trong y tế là loại chính sách có thể dễ dàng trở thành biểu tượng đơn thuần nếu nó không được các chủ thể chính ở tất cả các cấp thông qua. Nó có thể dễ dàng được coi là một tùy chọn bổ sung khi có các mục tiêu phân phối chính sách chủ đạo. Thực tế là hành động xóa bỏ bất bình đẳng về sức khỏe cạnh tranh với các mục tiêu chính sách khác có ý nghĩa ở đây cả trong việc hạn chế hợp tác theo chiều ngang và làm giảm sự truyền tải chính sách giữa các cấp. Exworthy và các đồng nghiệp của ông lặp lại phụ đề nổi tiếng của Pressman và Wildavsky trong một trong những bài báo của họ, 'Làm thế nào những kỳ vọng lớn ở Westminster có thể bị tiêu tan tại địa phương'. Nhưng trên thực tế họ không đơn thuần tán thành những hàm ý từ trên xuống của tiêu đề đó. Họ tranh luận:

nhiều học viên địa phương đã thất vọng rằng, mặc dù chính phủ đã nhấn mạnh sự bất bình đẳng về sức khỏe, nhưng họ đã không đưa ra một loạt các sáng kiến mà (họ nghĩ) sẽ cần thiết để tạo ra sự thay đổi có thể chứng minh được. ... [t]hey tuyên bố rằng chính phủ liên kết trung ương (và quan hệ đối tác tại địa phương) đã không được chuyển thành các quy trình hoạch định chính sách tốt hơn. Những lời hoa mỹ về việc giải quyết bất bình đẳng về sức khỏe vẫn chưa phù hợp với thực tế đối với những cá nhân này. Không chỉ những kỳ vọng của quốc gia được hình thành ở địa phương mà cả những kỳ vọng của địa phương cũng được hình thành ở trung ương. (Exworthy, Berney và Powell, 2002, trang 92)

Những quan sát tương tự có thể được thực hiện về chính sách chống phân biệt đối xử.

KẾT LUẬN

Perri 6 nhận xét rằng 'Điều phối là một vấn đề muôn thuở và phổ biến trong hành chính công' (2004, tr. 131). Tuy nhiên, trong khi không phản đối sự khái quát hóa của 6, điều quan trọng là phải nhận ra mức độ mà theo đó nó là một đặc điểm của quản trị hiện đại mà các vấn đề hợp tác liên tổ chức rất nổi bật. Định nghĩa về quản trị đã được khám phá trong Chương 1 (xem trang 11-12). Các tác giả khác nhau trong cách họ nhấn mạnh các yếu tố trong định nghĩa, nhưng trong ngữ cảnh của chương này, cách chú giải mà John đặt cho các thuật ngữ đặc biệt phù hợp:

Quản trị là một mô hình ra quyết định công cộng linh hoạt dựa trên các mạng lưới cá nhân lỏng lẻo. Khái niệm này truyền tải ý tưởng rằng các quyết định công ít nằm trong các cơ quan hành chính được tổ chức theo cấp bậc, mà diễn ra nhiều hơn trong các mối quan hệ lâu dài giữa các cá nhân chủ chốt nằm trong một tập hợp đa dạng các tổ chức ở các cấp lãnh thổ khác nhau. (Giăng, 2001, 9)

Rõ ràng, chừng nào điều đó còn đúng - trừ khi chúng ta tham gia vào một cách tiếp cận theo chủ nghĩa giản lược là chỉ tập trung vào những 'cá nhân chủ chốt' đó - thì việc khám phá các mối quan hệ giữa các tổ chức là rất quan trọng để hiểu được quy trình chính sách.

Việc thừa nhận tầm quan trọng của các mối quan hệ liên tổ chức có thể được coi không chỉ xuất phát từ mối quan tâm thực dụng của các nhà thực hành mà còn từ sự thừa nhận trong lý thuyết quá trình chính sách về tầm quan trọng của mạng lưới và cộng đồng chính sách, và cách thức mà các cấu hình thể chế ảnh hưởng đến hoạt động. Nó thậm chí có thể, như Benson lập luận, mở rộng sang các vấn đề về bối cảnh cấu trúc rộng lớn hơn.

Chương tiếp theo tập trung nhiều hơn vào các cá nhân và có xu hướng xem xét hành vi của họ trước tiên trong bối cảnh của một tổ chức đơn lẻ, nhưng điều quan trọng là không được bỏ qua mức độ mà 'các quan chức cấp đường phố' không chỉ là nằm trong các tổ chức nhưng về cơ bản nằm ở các ranh giới của chúng.

12

Quy trình chính sách ở cấp đường phố

TÓM TẮT

Các chương trước đó tương đối ít chú ý đến vai trò của các nhân viên cấp trung và cấp thấp hơn trong các hệ thống chính sách công. Họ đã trình bày rằng họ đang làm việc trong các tổ chức phức tạp, được kiểm soát một phần, được cấp nhiều mức độ tùy ý và được yêu cầu cộng tác với những người khác, nhưng không có sự kiểm tra nào về tác động của các khuynh hướng và cấu trúc động lực của chính họ đối với những tình huống này. Chương này khám phá vấn đề này. Đầu tiên, nó xem xét một số lý thuyết khá cũ nhưng vẫn còn phù hợp, được phát triển bởi các nhà xã hội học chịu ảnh hưởng bởi công việc của Max Weber, lý thuyết này nhấn mạnh cách thức làm việc trong các tổ chức quan liêu có thể liên quan đến việc lựa chọn (hoặc tạo ra) những người sẽ tuân theo quy tắc cứng nhắc. những người ủng hộ và có xu hướng chú ý nhiều hơn đến các phương tiện mà chính sách được ban hành hơn là mục đích của nó. Điều này sau đó sẽ tương phản với quan điểm 'bộ máy quan liêu cấp đường phố' của Michael Lipsky, với những hàm ý đặc biệt của nó đối với những người làm việc với các vai trò chuyên nghiệp và dịch vụ tương đối không theo thói quen, nhấn mạnh nhiều cách mà các quan chức có thể thực sự tạo ra chính sách. Điều này dẫn đến việc xem xét các vấn đề về vai trò của các chuyên gia trong các cơ quan hành chính khu vực công. Chương này kết thúc với phần thảo luận về phân tích của Mashaw về các vấn đề về tự chủ nghề nghiệp, một chủ đề dẫn đến các vấn đề về trách nhiệm giải trình sẽ được xem xét trong Chương 13.

Hành vi quan liêu và tính cách quan liêu

Trong Chương 10, người ta đã gợi ý rằng tổ chức hành chính điển hình là một cấu trúc phức tạp thuộc loại mà nhiều tác giả đã mô tả là quan liêu. Đối với một số nhà bình luận, tuy nhiên bộ máy quan liêu bao hàm một điều gì đó hơn là một tổ chức phức tạp. Đối với họ, bộ máy quan liêu có đặc điểm là cứng nhắc và chậm chạp, với hành động hiệu quả bị cản trở bởi thói quan liêu. Mặc dù các lập luận chính về chủ đề này liên quan đến những hạn chế vốn có của các thủ tục chính thức phức tạp, một số tác giả đã tìm cách chỉ ra rằng sự cứng nhắc của bộ máy quan liêu ở một số khía cạnh là hệ quả của tác động của việc làm việc trong bối cảnh bị ràng buộc bởi quy tắc đối với nhân cách của các cá nhân. , hoặc xu hướng các bộ máy quan liêu tuyển dụng những người có tính cách không linh hoạt.

Trong nghiên cứu về bộ máy công quyền, lý thuyết nhân cách tổ chức liên kết với một chủ đề đã có một vị trí trong thần thoại phổ biến trong nhiều thế kỷ, một chủ đề mà một số tiểu thuyết gia châu Âu đã phát triển một cách hiệu quả nhất: chân dung của nhân viên phục vụ công cộng với tư cách là một cá nhân. cuộc sống của họ bị chi phối bởi những quy tắc phức tạp phải tuân theo khi giao tiếp với công chúng. Một tiểu luận tiên phong về xã hội học tổ chức của Merton (1957) lấy chủ đề này và cố gắng giải thích các điều kiện mà theo đó các cá nhân quan liêu có thể được tìm thấy. Merton lập luận như sau:

Một bộ máy quan liêu hiệu quả đòi hỏi độ tin cậy của phản hồi và sự tận tâm nghiêm ngặt đối với các quy định.

Sự tận tâm như vậy đối với các quy tắc dẫn đến việc chúng biến thành tuyệt đối; chúng không còn được quan niệm là có liên quan đến một tập hợp các mục đích.

Điều này cản trở khả năng thích ứng sẵn sàng trong các điều kiện đặc biệt không được dự kiến rõ ràng bởi những người soạn thảo các quy tắc chung.

Do đó, chính những yếu tố dẫn đến hiệu quả nói chung lại tạo ra sự kém hiệu quả trong những trường hợp cụ thể. (Merton, 1957, trang 200)

Vị trí của những người có thẩm quyền được đơn giản hóa rõ rệt nếu cấp dưới là những cá nhân phục tùng có điều kiện phải tuân theo cấp trên của họ một cách không phê phán. Hơn nữa, hàm ý của nhiều khóa đào tạo quản lý là sự vận hành thành công của một hệ thống quyền lực sẽ phụ thuộc vào việc tạo ra những cá tính quan liêu.

Trong bài tiểu luận của mình, Merton lập luận rằng trong phân tích của Weber về bộ máy quan liêu “những thành tựu và chức năng tích cực của tổ chức bộ máy quan liêu được nhấn mạnh và những áp lực và căng thẳng bên trong của những cấu trúc như vậy gần như hoàn toàn bị bỏ qua” (1957, tr. 197). Ông đối lập điều này với sự nhấn mạnh phổ biến về sự không hoàn hảo của bộ máy quan liêu. Merton lập luận rằng các quan chức có khả năng thể hiện sự gắn bó đặc biệt với các quy tắc bảo vệ hệ thống nội bộ của các mối quan hệ xã hội, nâng cao địa vị của họ bằng cách cho phép họ đảm nhận địa vị của tổ chức và bảo vệ họ khỏi xung đột với khách hàng bằng cách nhấn mạnh tính khách quan . Do chức năng của chúng trong việc cung cấp bảo mật, các quy tắc thuộc loại này đặc biệt có khả năng được chuyển thành tuyệt đối. Các mục tiêu chính sách sau đó bị bóp méo khi phương tiện được coi là mục đích.

Tiểu luận của Merton được áp dụng cho các tổ chức quan liêu nói chung, nhưng có những lý do tại sao nó có thể được áp dụng đặc biệt cho hành chính công . Thứ nhất, các quan chức nhà nước bị đặt vào một vị trí đặc biệt khó khăn đối với khách hàng của họ. Họ có thể đang thực hiện các quyết định chính trị mà họ không đồng ý; họ đang phải đối mặt với một công chúng thường không thể đi nơi khác nếu nhu cầu của họ không được đáp ứng, như họ thường làm với doanh nghiệp tư nhân; và công lý của các hành vi của họ được mở ra cho sự giám sát của công chúng, bởi các chính trị gia và đôi khi bởi các tòa án của pháp luật. Do đó, họ chịu áp lực đặc biệt để đảm bảo rằng các hành vi của họ phù hợp với các quy tắc. Các quy tắc nhất định đóng một vai trò quan trọng trong cuộc sống làm việc của họ.

Thứ hai, sự nghiệp của các công chức thường được tổ chức rất giống với mô hình quan liêu của Weber. Thật vậy, ít nhất là ở khía cạnh này, các cơ quan nhà nước thường rất gần với mẫu người lý tưởng của Weber. Nhu cầu về sự công bằng trong tuyển chọn và thăng tiến dẫn đến sự phát triển của các cơ cấu nghề nghiệp được chuẩn hóa cao. Có xu hướng rất khó để biện minh cho những thăng tiến đột ngột hoặc độc đáo, và do đó, sự nghiệp phục vụ cộng đồng có khả năng được định hướng theo cái mà F. Morstein Marx (1957) đã gọi là 'kinh tế học của những cơ hội nhỏ'. Marx giải thích biểu hiện này theo cách sau :

Trước hết, bản thân hệ tư tưởng phục vụ đã giảm thiểu sự thể hiện không nao núng của tham vọng tiêu dùng. Ở một số khía cạnh, thực sự, dịch vụ là phần thưởng của chính nó. Hơn nữa, các điều kiện chung mà chính sách và thủ tục nhân sự phải được giải quyết trong các tổ chức quy mô lớn kêu gọi công nhận điều bình thường hơn là điều đặc biệt. Do đó, sự thăng tiến nhanh chóng của những cá nhân có khả năng vượt trội không được khuyến khích hoàn toàn giống như việc không khuyến khích chủ nghĩa thiên vị và coi thường các quy tắc. Sự tiến bộ, nếu không muốn thu hút những ánh mắt nghi ngờ hoặc không thân thiện, thì nhìn chung phải phù hợp với 'bình thường'. Các trường hợp ngoại lệ yêu cầu giải thích quá nhiều. Tất cả những điều này có xu hướng tạo ra phần thưởng cho thành tích là thứ gì đó có dạng gói nhỏ trong khoảng thời gian khá dài. (Mác, 1957, tr. 97)

Cơ cấu nghề nghiệp như vậy rõ ràng đặt trách nhiệm lên sự tuân thủ và sẽ có xu hướng tạo ra tình huống trong đó nếu một công chức trở nên nổi tiếng vì coi thường các quy tắc thì điều đó sẽ có nhiều khả năng cản trở hơn là nâng cao sự nghiệp của họ.

Cuốn sách của Marx rất thú vị khi phát triển bức tranh về công chức với tư cách là một nhân cách quan liêu do các yếu tố đã thảo luận ở trên. Do đó, ông mô tả dịch vụ công là 'cuộc sống ổn định', trong đó sự an toàn được đánh giá cao hơn phần thưởng cao (ibid., p. 102). Ông nói: 'bộ máy khen thưởng không phải là nơi dành cho những người muốn kiếm tiền, muốn thăng tiến nhanh, muốn phiêu lưu xa hay muốn tự lập'. Marx thừa nhận rằng các công chức cấp cao thường được yêu cầu phải có năng lực khá cao, nhưng gợi ý rằng những người cạnh tranh để được vào hầu hết sẽ là những người 'cứng rắn - chẳng hạn như tương phản với những người thông minh nhưng hay phản kháng' (ibid.).

Marx tiếp tục gợi ý rằng cấu trúc nghề nghiệp mà ông mô tả sẽ củng cố áp lực về tính đồng nhất trong bộ máy quan liêu của chính phủ phát sinh từ nhu cầu chính trị về sự công bằng và nhất quán. Vì vậy, ông tuyên bố: 'Khi quy tắc chung và tâm trí chung kết hợp với nhau, hệ quả tự nhiên là tầm nhìn hạn hẹp - một điểm yếu trầm trọng hơn sự tầm thường trong hoạt động quản lý' (ibid., tr. 103).

Khi đó, Marx gợi ý rằng tính cách quan liêu sẽ vừa là sản phẩm của thực tế là chỉ một số loại người nhất định chọn tham gia dịch vụ công, hoặc thực tế là các thủ tục tuyển chọn có thể chọn ra một số loại người, vừa là sản phẩm của môi trường quan liêu. Hai ảnh hưởng đối với nhân cách hoạt động để củng cố lẫn nhau. Merton (1957) cũng công nhận sự tương tác này là một vấn đề then chốt cho nghiên cứu. Anh hỏi:

Các loại tính cách cụ thể được lựa chọn và sửa đổi bởi các bộ máy hành chính khác nhau (doanh nghiệp tư nhân, dịch vụ công, bộ máy chính trị gần như hợp pháp, các dòng tu) ở mức độ nào? Bởi vì quyền lực và sự phục tùng được coi là những đặc điểm của nhân cách, bất chấp sự thay đổi của chúng trong các tình huống kích thích khác nhau, liệu các bộ máy quan liêu có lựa chọn những cá nhân có xu hướng phục tùng hoặc phục tùng đặc biệt không? Và vì các nghiên cứu khác nhau đã chỉ ra rằng những đặc điểm này có thể được sửa đổi, nên việc tham gia vào văn phòng quan liêu có xu hướng làm tăng xu hướng thăng tiến? Các hệ thống tuyển dụng khác nhau (ví dụ: bảo trợ, cạnh tranh công khai liên quan đến kiến thức chuyên ngành hoặc năng lực tinh thần chung, kinh nghiệm thực tế) có chọn lọc các loại tính cách khác nhau không? (Merton, 1957, trang 205)

Do đó, có một số vấn đề liên quan cần xem xét ở đây: (1) ở mức độ nào một số kiểu người nhất định chọn dấn thân vào sự nghiệp quan liêu; (2) tác động của các quá trình lựa chọn trong việc lựa chọn một số loại nhất định trong số những người muốn tham gia vào sự nghiệp quan liêu; (3) mức độ mà những cá nhân không phù hợp với môi trường tổ chức bỏ cuộc trong quá trình phát triển sự nghiệp của họ; và (4) mức độ thành công hay thất bại trong việc leo lên các nấc thang sự nghiệp có liên quan đến các đặc điểm tính cách.

Tất nhiên, Merton và Marx đang cố gắng phân tích một cách có hệ thống khuôn mẫu được chấp nhận rộng rãi về quan chức quan liêu. Nhưng vì nó giải quyết một khuôn mẫu nên lý thuyết nhân cách quan liêu gặp khó khăn. Ở mức độ hời hợt nhất, rất khó để phân biệt vai trò của công chức với vai trò của một tỷ lệ rất cao những người có việc làm trong một xã hội phức tạp hiện đại - trong trường hợp này, vai trò của công chức không có gì đặc biệt lắm. Mặt khác, nếu cố gắng phân tích sâu hơn các vai trò, người ta sẽ thấy rằng có thể tạo ra sự khác biệt giữa nhiều vai trò khác nhau trong bộ máy công quyền, và cả giữa những điều chỉnh thay thế đối với những vai trò tương tự về mặt hình thức. Lý thuyết nhân cách quan liêu vừa quá cụ thể khi cố gắng chỉ ra một số loại vai trò tổ chức trong bối cảnh mà hầu hết mọi người là nhân viên của tổ chức, vừa quá chung chung khi ám chỉ sự tồn tại của các vai trò đồng nhất trong các tổ chức mà sự đồng nhất đó không tồn tại. không tồn tại.

Một đóng góp quan trọng cho lý thuyết tổ chức mà đào tạo quản lý hiện đại đã thực hiện một cách nghiêm túc là thừa nhận rằng có những vấn đề về việc tạo ra những cấp dưới phục tùng quá mức, và rằng có những lợi thế thu được từ việc có những quan chức không muốn bị ràng buộc quá mức bởi các quy tắc chính thức (McGregor, 1960; Argyris, 1964). Điều này đã được ghi nhận trong Chương 10 (xem trang 211-12). Hơn nữa, cấp dưới sẽ chống lại việc chính thức hóa quá mức, và vì vậy có thể nói rằng họ sẽ cố gắng tránh trở thành cá nhân quan liêu . Xu hướng này có thể được củng cố bởi thực tế là việc làm trong khu vực công kém an toàn hơn trong thế giới hiện đại.

Có một sự chỉ trích thứ cấp đối với lý thuyết có thể được đưa ra gợi ý rằng có xu hướng cho rằng sự tồn tại của một cá nhân quan liêu trong khi trên thực tế, hành vi đó có thể là một phương tiện bảo vệ cá nhân khỏi sự tham gia hoàn toàn vào tình huống công việc. Về chủ đề này, một lối viết gần đây hơn có liên quan hơn. Nó tập trung vào những áp lực đối với các quan chức, và giúp khám phá, hiệu quả hơn lý thuyết nhân cách quan liêu, cách các chính sách được định hình lại khi các quan chức tìm cách mang lại một số trật tự cho cuộc sống của chính họ. Đây là công trình về bộ máy hành chính cấp đường phố của Michael Lipsky (1980) và cộng sự. Đối với những người viết này, vấn đề không phải là sự tuân thủ hoàn toàn các quy tắc rõ ràng do Merton đề xuất mà là cách các quan chức đưa ra lựa chọn để thực thi một số quy tắc, đặc biệt là những quy tắc bảo vệ họ, trong khi coi thường những quy tắc khác.

Bộ máy hành chính cấp phố

Lý thuyết về bộ máy hành chính cấp đường phố được trình bày trong cuốn sách cùng tên của Lipsky. Nó được phát triển thêm trong công việc của hai cựu sinh viên nghiên cứu của ông, Weatherley (1979) và Prottas (1979). Lipsky nói về cuốn sách của mình:

Tôi lập luận rằng các quyết định của các quan chức cấp đường phố, các thói quen họ thiết lập và các thiết bị họ phát minh ra để đối phó với những điều không chắc chắn và áp lực công việc, sẽ trở thành các chính sách công mà họ thực hiện một cách hiệu quả. (Lipsky, 1980, tr. xii)

Ông lập luận rằng quá trình hoạch định chính sách cấp đường phố này, như người ta có thể hy vọng, không liên quan đến sự tiến bộ của những lý tưởng mà nhiều người mang đến cho công việc phục vụ cá nhân mà là sự phát triển của các thông lệ giúp các quan chức đối phó với những áp lực mà họ phải đối mặt. Anh ta nói:

mọi người thường tham gia công việc công cộng với ít nhất một số cam kết phục vụ. Tuy nhiên, bản chất của công việc này ngăn cản họ đến gần với quan niệm lý tưởng về công việc của họ. Các lớp học đông người hoặc khối lượng ca bệnh khổng lồ và nguồn lực không đủ kết hợp với sự không chắc chắn của phương pháp và sự khó đoán của khách hàng đã đánh bại nguyện vọng của họ với tư cách là nhân viên dịch vụ. (Sđd.)

Lipsky lập luận rằng các quan chức cấp đường phố phát triển các phương pháp xử lý người dân theo cách tương đối thường xuyên và rập khuôn. Họ điều chỉnh thói quen làm việc của mình để phản ánh những kỳ vọng thấp hơn của bản thân và khách hàng của họ. Họ

thường dành cả cuộc đời làm việc của họ trong một thế giới phục vụ bị tha hóa. Họ tin rằng mình đang làm tốt nhất có thể trong những hoàn cảnh bất lợi và họ phát triển các kỹ thuật để cứu vãn các giá trị của dịch vụ và việc ra quyết định trong các giới hạn mà cơ cấu công việc áp đặt cho họ. Họ phát triển các quan niệm về công việc và khách hàng của họ để thu hẹp khoảng cách giữa các giới hạn cá nhân và công việc của họ với lý tưởng dịch vụ. (Sđd, tr. xii)

Do đó, Lipsky xử lý một trong những nghịch lý của công việc ở cấp độ đường phố. Những người lao động như vậy tự coi mình là bánh răng trong một hệ thống, bị áp bức bởi bộ máy quan liêu nơi họ làm việc. Tuy nhiên, đối với nhà nghiên cứu, và có lẽ đối với khách hàng của họ, họ thường có vẻ như có rất nhiều quyền tự do và quyền tự quyết. Điều này đặc biệt đúng với nhiều lao động bán chuyên nghiệp được tuyển dụng công khai - những người như giáo viên và nhân viên xã hội, những người đảm bảo một mức độ quyền tự chủ mà những người lao động chuyên nghiệp được phép. Đây là những người có vai trò mà Lipsky và đồng nghiệp của ông đặc biệt quan tâm.

Lipsky phân tích nghịch lý gợi ý ở trên theo cách sau. Ông vạch ra nhiều cách mà các quan chức cấp đường phố có thể thao túng khách hàng của họ. Ông nhấn mạnh đến tình trạng không tự nguyện của khách hàng, gợi ý rằng họ chỉ có nguồn lực hạn chế vì các quan chức cấp phố cần sự tuân thủ của họ để hành động hiệu quả (sđd., tr. 57). Đây là quan điểm được ủng hộ bởi hai tác giả người Mỹ khác, Hasenfeld và Steinmetz (1981), họ lập luận rằng việc xem các mối quan hệ giữa quan chức và khách hàng là sự trao đổi là phù hợp, nhưng trong các cơ quan dịch vụ xã hội phục vụ các khách hàng có địa vị thấp, những người sau có rất ít quyền lợi. đề nghị trừ sự trì hoãn. Họ chỉ ra, Lipsky cũng vậy, rằng “khách hàng có nhu cầu rất cao về dịch vụ trong khi sự sẵn có của các lựa chọn thay thế là vô cùng hạn chế” (Hasenfeld và Steinmetz, 1981, trang 84-5). Theo đó, 'lợi thế quyền lực mà các cơ quan dịch vụ xã hội đã cho phép họ thực hiện quyền kiểm soát đáng kể đối với cuộc sống của những người nhận dịch vụ của họ' (ibid., p. 85). Thân chủ phải chờ đợi sự giúp đỡ, bị 'suy giảm địa vị', gặp khó khăn trong việc đảm bảo quyền truy cập thông tin và được dạy cách cư xử (ibid., tr. 89-92). Họ sở hữu một phạm vi chiến thuật thường yếu hơn để đáp trả.

Lipsky cũng nhấn mạnh rằng quan chức cấp đường phố không thể dễ dàng đặt dưới sự kiểm soát của cấp trên. Ông lập luận:

Bản chất của bộ máy hành chính cấp đường phố là chúng yêu cầu mọi người đưa ra quyết định về người khác. Các quan chức cấp phố có quyền quyết định vì bản chất của việc cung cấp dịch vụ đòi hỏi sự phán xét của con người mà không thể được lập trình và máy móc không thể thay thế. (Lipsky, 1980, trang 161)

Theo nghĩa này, Lipsky miêu tả quan chức cấp đường phố là người hoạch định chính sách, thực hiện vai trò chính trị quyết định 'việc phân bổ các hàng hóa và dịch vụ cụ thể trong xã hội' (ibid., tr. 84). Weatherley tóm tắt quan điểm này như sau:

quan điểm coi chính sách là xác định hành vi tuyến đầu là không đủ để giải thích những gì người lao động thực sự làm và tại sao cũng như các hoạt động của họ ảnh hưởng đến khách hàng như thế nào. Tất nhiên, giáo viên dạy học, nhân viên phụ trách phân phối hỗ trợ công cộng, luật sư bảo vệ công chúng bảo vệ khách hàng nghèo khó và bác sĩ điều trị bệnh nhân, và các hoạt động công việc của họ chắc chắn đáp ứng chính sách công cộng. Nhưng các hoạt động của họ cũng phản ứng với một số ảnh hưởng khác mà nhà hoạch định chính sách và nhà quản lý có thể chỉ kiểm soát được một cách hạn chế hoặc không kiểm soát được. Sơ đồ tổ chức hình kim tự tháp mô tả

ở phía dưới, người lao động tuyến đầu tiếp nhận và thực hiện một cách thụ động các chính sách và thủ tục được cấp từ phía trên là một sự đơn giản hóa quá mức. Một mô hình thực tế hơn sẽ đặt nhân viên tuyến đầu vào trung tâm của một quả cầu có hình dạng bất thường với các vectơ có kích thước khác nhau hướng vào trong. (Weatherley, 1980, trang 9)

Ở những nơi khác trong cuốn sách của Lipsky, vai trò của quan chức cấp đường phố được miêu tả rất khác. Ông nói về nó như một 'vai trò bị xa lánh' (Lipsky, 1980, trang 76), nhấn mạnh những đặc điểm cổ điển của sự xa lánh vì công việc đó chỉ dành cho 'các phân khúc của sản phẩm', rằng không có sự kiểm soát nào đối với kết quả hoặc đối với 'thô'. vật liệu' (hoàn cảnh của khách hàng) và không có sự kiểm soát nào đối với tốc độ làm việc. Lipsky cũng nhấn mạnh 'vấn đề về nguồn lực': các quan chức cấp đường phố phải đối mặt với sự không chắc chắn về nguồn lực cá nhân nào là cần thiết cho công việc của họ, họ thấy rằng các tình huống và kết quả công việc là không thể đoán trước, và họ phải đối mặt với áp lực lớn về thời gian không đủ liên quan đến nhu cầu vô hạn .

Do đó, trong tác phẩm của Lipsky có yếu tố mâu thuẫn hay có thể giải thích được những mâu thuẫn trong phân tích của ông? Có lẽ anh ta đang cung cấp một biến thể mới cho câu châm ngôn của chủ nghĩa Mác, 'Con người làm nên lịch sử của chính mình, mặc dù anh ta không làm như vậy trong những điều kiện do chính anh ta lựa chọn'. Đây chắc chắn là một phần trường hợp. Các quan chức cấp phố đưa ra lựa chọn về việc sử dụng các nguồn lực khan hiếm dưới áp lực; áp lực tài chính đương thời đối với các dịch vụ con người khiến các quan chức dễ dàng nhấn mạnh sự kiểm soát hơn là cố gắng đưa các lý tưởng dịch vụ vào thực tế.

Nhưng Lipsky không thực sự cố gắng liên kết phân tích của mình với quan điểm xã hội học vĩ mô vốn có thể giúp ông tuyên bố rằng sự tự do hão huyền của các quan chức cấp đường phố chỉ hoạt động như một công cụ để áp bức và thao túng giai cấp chứ không theo bất kỳ hướng nào khác. Phân tích của ông, có lẽ còn bi quan hơn, có xu hướng chỉ ra rằng quyền tự do hoạch định chính sách của quan chức cấp đường phố phần lớn được sử dụng để cung cấp một nhiệm vụ và môi trường dễ quản lý hơn. Ông nói về 'các biện pháp bảo vệ chống lại sự tùy tiện', nhấn mạnh, như Smith (1981) và Zimmerman (1971), mức độ mà các quan chức cấp đường phố phát triển các thực hành cứng nhắc mà người quan sát có thể mô tả là liên quan đến việc tuân thủ các quy tắc mặc dù các quy tắc đó là áp đặt lên bản thân họ. Ông nhấn mạnh các mô hình thực hành là 'cơ chế sinh tồn', một quan điểm được lặp lại trong một nghiên cứu của Anh về nhân viên xã hội, sử dụng công trình lý thuyết cũ của Mỹ về vai trò tổ chức của Everett Hughes (1958), có nhiều điểm tương đồng với công trình của Lipsky. Đây là nghiên cứu của Satyamurti (1981) về các đội công tác xã hội đô thị ở Anh. Ở đó, cô ấy nói về việc các nhân viên xã hội sử dụng 'chiến lược sinh tồn' dưới áp lực mà hầu như luôn khiến những người có 'ý định tốt nhất' làm 'ít hơn cho khách hàng những gì họ có thể làm' và thường cư xử theo 'những cách gây tổn hại tích cực' ' (Satyamurti, 1981, trang 82). Kết luận mà tài liệu này đưa ra là môi trường làm việc khó khăn dẫn đến việc từ bỏ các lý tưởng và áp dụng các kỹ thuật cho phép khách hàng được 'quản lý'.

Lipsky lập luận rằng có một vấn đề về việc kết hợp các nguồn lực hạn chế với những nhu cầu dường như lớn hơn nhiều mà tất cả các thành viên nhạy cảm của các cơ quan dịch vụ xã hội đều nhận ra. Do đó, theo đó, những nỗ lực đáng kể được thực hiện để ưu tiên nhu cầu và phát triển các cách phân bổ nguồn lực hợp lý. Vấn đề là 'về mặt lý thuyết, không có giới hạn nào đối với nhu cầu đối với hàng hóa công miễn phí' (Lipsky, 1980, trang 81). Do đó, điều quan trọng là phải chấp nhận rằng các cơ quan phúc lợi sẽ luôn cảm thấy bị áp lực. Lipsky nói rằng vấn đề về nguồn lực đối với các quan chức cấp đường phố thường không thể giải quyết được 'hoặc bởi vì số người được đối xử... chỉ là một phần nhỏ trong số những người có thể được đối xử, hoặc bởi vì các nghĩa vụ lý thuyết của họ đòi hỏi phải đối xử với chất lượng cao hơn nó có thể cung cấp cho khách hàng cá nhân' (Sđd, tr. 37). Điều chỉnh ca làm tăng thêm chất lượng công việc nhưng lại để lại nỗi lo về số lượng và ngược lại. Luôn có thể tạo ra một trường hợp cho các tài nguyên mới. Những thay đổi cận biên trong các tài nguyên đó sẽ không nhất thiết dẫn đến những thay đổi có thể nhìn thấy được về mức độ căng thẳng đối với từng người lao động.

Điều này dường như cũng cung cấp hỗ trợ cho việc cắt giảm số lượng vụ việc một cách hoài nghi. Chắc chắn Lipsky gợi ý rằng đây là cách nó đôi khi được nhìn thấy. Một cơ quan gặp khó khăn lớn trong việc đo lường thành công hoặc cung cấp dữ liệu về số lượng 'đầu ra' chắc chắn sẽ dễ bị cắt giảm. Lipsky chỉ ra một cách thuyết phục cách phản ứng này làm tăng cảm giác căng thẳng cho từng người lao động và do đó tăng cường sử dụng đến việc thao túng khách hàng. Sự cắt giảm và dư thừa đang đặc biệt đe dọa đến những dấu tích còn lại của lòng vị tha trong các dịch vụ của con người. Theo nghĩa này, có thể gợi ý rằng sự phát triển tinh thần gia tăng không làm giảm bớt căng thẳng, nhưng sự suy giảm gia tăng sẽ làm căng thẳng tăng lên đáng kể.

Một phần quan trọng trong phân tích của Lipsky liên quan đến cách thức mà các quan chức cấp đường phố phân loại khách hàng của họ và đáp ứng nhu cầu của họ theo cách được đánh máy bằng âm thanh nổi. Lipsky nói về những điều này như là 'cơ chế đối phó tâm lý' và giải thích tầm quan trọng của quan điểm đơn giản hóa của khách hàng về hoàn cảnh của họ và trách nhiệm đối với hoàn cảnh khó khăn của họ để tạo điều kiện thuận lợi cho điều này (Lipsky, 1980, Chương 10). Nhiều nghiên cứu về cảnh sát đã chỉ ra cách thức tạo ra sự khác biệt giữa các loại công dân khác nhau, điều này cho phép các sĩ quan phát triển các phản ứng trong các tình huống không chắc chắn. Ngoài ra, đánh máy âm thanh nổi cung cấp các lối tắt để đưa ra quyết định về cách tiếp cận mọi người, cách xác định xem có nên hành động khi bị nghi ngờ hay không, v.v. (xem Brown, 1981). Lipsky lập luận rằng đó là nhu cầu của các quan chức cấp đường phố để phân biệt các khách hàng 'rằng việc thừa nhận sự thiên vị (dù khiêm tốn) và hỏi tại sao điều đó đôi khi không xảy ra có vẻ hữu ích hơn là thừa nhận sự đối xử bình đẳng và hỏi tại sao điều đó thường xuyên xảy ra. rút gọn lại' (Lipsky, 1980, trang 111). Giller và Morris (1981) đưa ra bằng chứng về sự rập khuôn tương tự trong công tác xã hội của Anh trong bài luận 'Đây là loại trường hợp gì?' Một vấn đề liên quan đến việc đơn giản hóa các giả định trong việc phân loại các loại khách hàng khác nhau là việc áp dụng các phản ứng rập khuôn đối với khách hàng nói chung. Nhu cầu rập khuôn để đối phó có thể làm gia tăng xu hướng phân biệt chủng tộc và các hành vi định kiến khác . Tất nhiên, việc 'quản lý' các tình huống quyết định phức tạp này có thể, tùy thuộc vào quan điểm của bạn, có cả tác động lành tính và xấu. Hộp 12.1 (trang sau) nêu bật một số ví dụ.

Richard Weatherley (1979) áp dụng cụ thể quan điểm quan liêu cấp đường phố vào nghiên cứu thực hiện cải cách giáo dục đặc biệt

Sự phát triển chính sách trong tay các quan chức cấp đường phố

Box 12.1

Chaney và Saltzstein (1998) chỉ ra rằng sự hiện diện của nữ giới trong lực lượng cảnh sát có mối tương quan thuận chiều với những phản ứng tích cực đối với bạo lực gia đình. Một nghiên cứu (1994) của Weissert về chi tiêu Medicaid ở Hoa Kỳ cho thấy rằng 'sự tích cực' của các nhà quản lý văn phòng trong cộng đồng ảnh hưởng đến sự hào phóng của các quyết định chi tiêu tại địa phương.

Một nghiên cứu ở California cho thấy rằng những cải cách chính sách yêu cầu những người nhận 'phúc lợi' tăng cường tham gia thị trường lao động của họ phần lớn đã bị bỏ qua bởi những người lao động chủ yếu quan tâm đến việc thực hiện các cuộc phỏng vấn đủ điều kiện bình thường. Ở đây chúng ta thấy một điểm được Elmore (1980) nhấn mạnh rằng việc thực hiện một chính sách mới thường cần được xem như một yêu cầu mà mọi người có thể gặp khó khăn trong việc điều chỉnh quan điểm hiện tại của họ về cách thức thực hiện công việc của họ.

Một ví dụ thú vị khác về việc quan chức cấp đường phố sửa đổi các chính sách mà họ thấy khó áp dụng vào thực tế đến từ hai nghiên cứu về tính không hiệu quả của một điều khoản mới trong luật AFDC ('phúc lợi') của Hoa Kỳ quy định những người thụ hưởng sẽ bị phạt nếu con cái họ không làm như vậy. đi học đều. Ethridge và Percy (1993) chỉ ra rằng chính sách này được tạo tiền đề dựa trên lý thuyết 'tác nhân hợp lý' trong đó các mối liên kết khá phức tạp được kỳ vọng. Họ đưa ra điều này theo các bước trong một chuỗi logic: phụ huynh muốn tối đa hóa các khoản thanh toán AFDC, phụ huynh có thể giám sát hành vi khiêu vũ của con cái họ ở trường và giải thích các thông điệp về điều này, phụ huynh có thể kiểm soát hành vi của con cái họ, và mối đe dọa trừng phạt sẽ khiến cha mẹ phải hành động. Họ tiếp tục cho thấy nhân viên gặp khó khăn như thế nào khi vận hành những điều này trong thực tế. Stoker và Wilson (1998) tập trung chính xác hơn vào những sai sót trong quá trình xác minh chính sách này. Họ khám phá cách nhân viên gặp phải những điểm yếu với hai giải pháp thay thế, ít nhất một trong số đó là cần thiết để xác minh: chuyển thông tin hành chính từ các cơ quan khác hoặc cung cấp bằng chứng từ khách hàng rằng họ đã tuân thủ các yêu cầu của pháp luật. Rõ ràng, trong khi từ một quan điểm nào đó, những hiện tượng này có thể được coi là "sự không phục tùng" ở cấp độ đường phố, thì từ một quan điểm khác, chúng có thể được coi là sự cải thiện của một chính sách thiếu sót.

ở bang Massachusetts. Một luật mới, được ban hành vào năm 1974, yêu cầu các trường phải vận hành các thủ tục phức tạp hơn nhiều để đánh giá nhu cầu giáo dục đặc biệt và phát triển các chương trình cá nhân hóa cho trẻ em. Vấn đề đối với nhân viên là họ được yêu cầu làm việc này mà không có nhiều nguồn lực hơn đáng kể. 'Các nhà quản lý bị mắc kẹt giữa các yêu cầu tuân thủ luật pháp, điều mà họ thực hiện khá nghiêm túc... và sự chắc chắn rằng ủy ban trường học của họ sẽ nổi dậy chống lại các khoản chi tiêu dẫn đến tăng thuế ' (Weatherley và Lipsky, 1977, trang 193) . Theo đó, một phản ứng đối với cuộc cải cách đã được phát triển để đáp ứng các yêu cầu mới mà không làm gián đoạn đáng kể các cách thức làm việc đã được thiết lập. Việc thực hiện liên quan đến việc điều chỉnh luật theo nhu cầu

và yêu cầu của địa phương (xem thêm Hudson, 1989 để thảo luận về khả năng áp dụng lý thuyết của Lipsky vào các bối cảnh chính sách tương tự ở Anh).

Trong nhiều tình huống, quan điểm cho rằng (a) luật cần phải được điều chỉnh cho phù hợp với nhu cầu và hoàn cảnh địa phương và (b) luật mới được áp dụng thêm cho các nhiệm vụ đã được thiết lập có thể được thực hiện xa hơn với sự thừa nhận rằng nhiều hành động ở cấp đường phố liên quan đến việc cố gắng hòa nhập xung đột yêu cầu. Điểm này đã được trình bày một cách tổng quát trong Chương 9, khi khám phá trường hợp triển khai theo quan điểm từ dưới lên. Hộp 12.2 cung cấp một minh họa về điều này.

Mâu thuẫn mục tiêu chính sách trong quản lý nhà công vụ cấp địa phương

Box 12.2

Chris Allen (2001) đã khám phá rất rõ cách thức mà các nhân viên tham gia quản lý nhà ở công phải thực hành theo cách phù hợp với các chính sách mâu thuẫn nhau (2001) trong một nghiên cứu về cơ quan công, Scottish Homes. Tiêu đề bài báo của Allen tóm tắt vấn đề rất hay: '“Họ không sống và hít thở chính sách như chúng ta…”: Ý định chính sách và tình huống khó xử trong thực tiễn trong mạng lưới thực thi và chính sách xã hội hiện đại'. Bài báo mô tả Scotland Homes là một 'tổ chức chính sách xã hội đa chức năng ' phải theo đuổi 'các mục tiêu chính sách chăm sóc cộng đồng và các mục tiêu chính sách tái tạo liên quan đến các cộng đồng thiệt thòi' (trang 150) đồng thời phải có liên quan đến các cân nhắc về 'giá trị đồng tiền' trong việc quản lý cổ phiếu nhà ở. Sau đó, Allen không đi đến quan điểm thông thường đơn giản rằng các mục tiêu kinh doanh sẽ đẩy lùi các mục tiêu xã hội, mà lập luận rằng tiến trình hướng tới mục tiêu xã hội có thể đạt được trong chừng mực "những cá nhân đồng cảm" đảm bảo các vị trí chủ chốt trong hệ thống.

Bất chấp tầm quan trọng liên tục của phân tích của Lipsky về hành vi ở cấp độ đường phố, cần phải thừa nhận rằng hành chính công đang thay đổi cùng với sự phát triển của công nghệ mới (xem Hudson và Lowe, 2004 để thảo luận về vấn đề này). Vấn đề này đã được khám phá bởi Bovens và Zouridis (2002). Họ gợi ý rằng các vấn đề về quyền tự quyết có thể được chuyển thành

Công chức không còn được tự do xuống đường mà luôn được kết nối với tổ chức qua máy tính. Dữ liệu khách hàng phải được điền vào, với sự trợ giúp của các mẫu cố định, ở dạng điện tử. Các hệ thống quản lý tri thức và cây quyết định kỹ thuật số đã làm giảm đáng kể phạm vi quyết định hành chính. (Bovens và Zouridis, 2002, trang 177)

Nhưng phân tích của họ cho thấy rằng có thể có một sự thay đổi phức tạp đang diễn ra ở đây, đầu tiên là cái mà họ gọi là "cấp độ màn hình" và sau đó là "cấp độ hệ thống". Hộp 12.3 (trang sau) mô tả minh họa của họ về quy trình này bằng ví dụ về trợ cấp sinh viên ở Hà Lan. Ở 'cấp độ màn hình', có các vấn đề về cách diễn giải dữ liệu cũng như cách xử lý các trường hợp đặc biệt và khiếu nại. Ở 'cấp độ hệ thống' quyền lực tùy ý được đặt trong thiết kế hệ thống.

Từ quyền quyết định ở cấp độ đường phố, thông qua cấp độ màn hình đến cấp độ hệ thống: tóm tắt phân tích của Bovens và Zouridis (2002) về sự phát triển của việc quản lý hệ thống trợ cấp và cho vay sinh viên ở Hà Lan

Box 12.3

Ở Hà Lan, một hệ thống học bổng được thành lập vào đầu thế kỷ 20 để hỗ trợ 'những người trẻ tài năng nhưng thiếu phương tiện tài chính'. Hệ thống đó rất được cá nhân hóa, với các quan chức phỏng vấn các ứng viên và theo dõi sự tiến bộ của họ thông qua giáo dục đại học. Các quyết định có thể phụ thuộc vào quan điểm tương đối độc đoán về sự xứng đáng.

Vào những năm 1960, hệ thống đã được 'cơ giới hóa' và dần dần máy tính được sử dụng ngày càng nhiều để xử lý các ứng dụng. 'Vào đầu những năm 1980, thời gian dành cho nhân viên phân bổ phần lớn đã giảm xuống để chấp nhận hoặc từ chối các quyết định do máy tính đề xuất.' Cuối thập kỷ đó, 'bộ xử lý biểu mẫu đã thay thế các sĩ quan phân bổ'. Các yếu tố tùy ý chỉ còn lại khi có kháng cáo hoặc khiếu nại.

Vào cuối những năm 1990, hệ thống lại thay đổi, bao gồm một quá trình hoàn thành biểu mẫu và ra quyết định hoàn toàn tự động. Điều này được mô tả là sự chuyển đổi sang 'cấp độ hệ thống'. Tuy nhiên, Bovens và Zouridis lưu ý rằng điều gây tranh cãi ở giai đoạn phát triển chính sách này là các thuật toán được sử dụng cho quy trình này, đưa ra các vấn đề trong chương trình nghị sự về quyền tiếp cận của công chúng đối với những điều này và quyền phản đối chúng.

Đây rõ ràng là một sự phát triển quan trọng. Trong khi (như đã đề xuất trong cuộc thảo luận về ví dụ nấu ăn ở Chương 9, trang 186) có thể đặt câu hỏi liệu có thể loại bỏ hoàn toàn sự tùy tiện hay không, những phát triển này có thể làm cho các phân tích của Merton và Morstein Marx phù hợp hơn với sự hiểu biết của chúng ta. về công việc của các quan chức buồn chán ngồi sau màn hình máy tính hoặc trong các trung tâm cuộc gọi. Đồng thời, cần chú ý nhiều hơn đến một nhóm quan chức mà công việc của họ tương đối bị bỏ bê : nhân viên quản lý cấp dưới giám sát công việc ở cấp đường phố, vì phần lớn trách nhiệm đưa ra các quyết định về cách thức thu thập dữ liệu chi tiết. nói dối với họ. Cũng cần lưu ý rằng thiết kế hệ thống thường nằm trong tay các công ty tư nhân làm việc theo hợp đồng với các cơ quan công quyền (ví dụ, ở Anh đối với chính quyền địa phương về lợi ích nhà ở).

Các điểm được đưa ra bởi các nhà phân tích công việc thường ngày khá khác với mối quan tâm của Lipsky về những người cung cấp dịch vụ cho con người. Ở đây, điều quan trọng là không được bỏ qua các nhận xét được đưa ra trong Chương 7 về các loại chính sách khác nhau. Xét về các chính sách được thảo luận ở đó, sự tương phản ở đây là giữa an sinh xã hội và giáo dục. Tất nhiên, có một nền tảng trung gian, nơi các dịch vụ an sinh xã hội có thể được cá nhân hóa hoặc nơi giáo dục có thể được thông thường hóa. Nhưng các hiện tượng được phân tích bởi Bovens và Zouridis có nhiều khả năng xảy ra đối với chính sách thứ nhất hơn là lĩnh vực chính sách thứ hai.

Trong chương cuối cùng của mình, Lipsky kết nối phân tích của ông về bộ máy quan liêu cấp đường phố với một số cuộc thảo luận về tính chuyên nghiệp trong bộ máy quan liêu. có chuyên nghiệp không

các chuyên gia khác nhau, và liệu việc nâng cao tính chuyên nghiệp có thể sửa chữa các hình thức hành vi quan liêu được nêu trong phân tích của Lipsky không? Phần tiếp theo sẽ gợi ý rằng sự hiện diện của các chuyên gia trong bộ máy quan liêu có thể tạo ra một số khác biệt đối với cách thức thực hiện chính sách , nhưng điều này không ngụ ý rằng câu trả lời cho câu hỏi quy chuẩn do Lipsky đặt ra là một câu trả lời rõ ràng là 'có'. Quyền lực chuyên nghiệp là một phạm trù phụ của quyền lực quan liêu trong bối cảnh này, với một số đặc điểm riêng biệt của nó đặt ra những câu hỏi giá trị quan trọng không kém.

Tính chuyên nghiệp trong bộ máy hành chính

Sự nhấn mạnh hiện đại vào sự linh hoạt trong các tổ chức dường như đưa ra các giải pháp cho các vấn đề về bộ máy hành chính do Merton, Morstein Marx và Lipsky vạch ra. Họ gợi ý rằng các nhân viên của tổ chức nên được mong đợi có và sử dụng chuyên môn, đồng thời được các nhà quản lý của họ tin tưởng sử dụng quyền quyết định để giải quyết các nhiệm vụ công việc của họ theo cách thích ứng. Tóm lại, họ phải là những người 'chuyên nghiệp'. Nghịch lý trong giải pháp này là nó mâu thuẫn với cả chủ đề hiện đại khác, bắt nguồn từ lý thuyết lựa chọn công (xem Chương 3), coi nhân viên công là không đáng tin cậy và các chuyên gia là những người có nhiều khả năng bóp méo tổ chức nhất vì lợi ích của họ, và với nhiều tài liệu hơn (từ Cánh tả cũng như Cánh hữu) đã cảnh báo chống lại quyền lực chuyên nghiệp. Trước khi xem xét một số khía cạnh cụ thể hơn của vấn đề này, chúng ta cần xem xét phân tích tiêu chuẩn về chủ nghĩa nghề nghiệp.

Các nhà xã hội học đã thực hiện nhiều nỗ lực để xác định nghề nghiệp. Một bài tiểu luận có ảnh hưởng của Greenwood (1957) gợi ý rằng 'tất cả các ngành nghề dường như sở hữu: (1) lý thuyết hệ thống, (2) quyền lực, (3) sự chấp thuận của cộng đồng, (4) quy tắc đạo đức và (5) văn hóa' (p .45). Tuy nhiên, danh sách các thuộc tính của nghề nghiệp này trộn lẫn các đặc điểm nghề nghiệp với cách đối xử của xã hội đối với nghề nghiệp đó. Lý thuyết có hệ thống, quy tắc đạo đức và văn hóa thuộc loại thứ nhất, thẩm quyền và sự trừng phạt của cộng đồng thuộc loại thứ hai. Một phân tích về nghề nghiệp ít nhất cần tách biệt các đặc điểm nghề nghiệp mang lại cho một số nhóm uy tín cao (và quyền lực tương ứng nếu họ sở hữu những kỹ năng khan hiếm và cần thiết) khỏi cách mà nhà nước và xã hội đối xử với họ. Trong thực tế, có một sự tương tác rất phức tạp giữa hai nhóm yếu tố này. Do đó, sẽ hiệu quả hơn nếu xem nghề nghiệp là một nghề nghiệp mà các thành viên của nó đã có một số thành công trong việc xác định 'các điều kiện và phương pháp làm việc của họ ...' và trong việc thiết lập 'cơ sở nhận thức và tính hợp pháp cho quyền tự chủ nghề nghiệp của họ' ( DiMaggio và Powell, 1983, trang 152).

Điều này có thể được giải thích rõ hơn bằng cách khám phá các vấn đề về một nghề đặc biệt mạnh mẽ: y học. Tất nhiên, đúng là các bác sĩ có chuyên môn và công chúng, trong quá trình tìm kiếm sức khỏe tốt, coi trọng chuyên môn đó. Nhưng nhiều kiến thức y tế có thể truy cập được cho tất cả mọi người. Do đó, điều cũng quan trọng về vị trí của ngành y ngày nay là nhà nước đã trao cho ngành này độc quyền đối với nhiều hình thức chăm sóc, cho phép ngành này kiểm soát quá trình giáo dục và xã hội hóa của chính mình, và ở nhiều quốc gia đã tạo ra một dịch vụ y tế hoặc hệ thống bảo hiểm y tế trong đó các đặc quyền ra quyết định của nó được bảo vệ (Harrison, Hunter và Pollitt, 1990; Moran và Wood, 1993).

Có một xu hướng viết về nghề nghiệp trong các tổ chức coi quyền lực chuyên môn và quyền tự chủ bị đe dọa bởi việc làm quan liêu (xem Wilensky, 1964). Điều này là sai lầm, vì các chuyên gia có thể đảm bảo vai trò chi phối trong các tổ chức. Tính chuyên nghiệp thường là một nguồn quyền lực trong các tổ chức. Cốt lõi của lập luận đó nằm trong ví dụ về các bác sĩ được trích dẫn ở trên. Họ đã thành công trong việc thuyết phục các chính trị gia và nhà quản lý rằng công chúng sẽ nhận được dịch vụ tốt nhất nếu quyền tự do tùy ý của họ được tối đa hóa và nếu họ được trao những vị trí quyền lực trong các tổ chức điều hành các dịch vụ y tế.

Các lập luận về chuyên môn, liên quan đến bản chất cảm xúc của mối quan tâm của chúng tôi về sức khỏe và địa vị xã hội mà nghề nghiệp có được trước khi các dịch vụ y tế được nhà nước cung cấp trên bất kỳ quy mô lớn nào, đã củng cố tuyên bố thống trị của nghề nghiệp đó. Các ngành nghề khác, được thành lập muộn hơn, với nền tảng yếu hơn về chuyên môn hoặc địa vị xã hội cũng có những đặc quyền tương tự - chẳng hạn như giáo viên và nhân viên xã hội.

Trớ trêu thay, lập luận về vai trò của các ngành nghề trong bộ máy quan liêu đã được thúc đẩy bởi sự tương phản phổ biến được rút ra giữa các khái niệm về bộ máy quan liêu và tính chuyên nghiệp. Như Friedson (1970) đã lập luận:

Ngược lại với từ phủ định 'quan liêu', chúng ta có từ 'nghề nghiệp '. Từ này hầu như luôn mang ý nghĩa tích cực và thường được sử dụng để biểu thị một giải pháp thay thế ưu việt hơn cho bộ máy quan liêu. Không giống như 'bộ máy quan liêu' bị mọi tổ chức liên quan đến quan hệ công chúng phủ nhận, 'nghề nghiệp' được hầu hết mọi nghề nghiệp tìm cách cải thiện hình ảnh trước công chúng khẳng định. Khi hai thuật ngữ được kết hợp lại với nhau, cuộc thảo luận hầu như luôn gây bất lợi cho bộ máy quan liêu và mang lại lợi ích cho nghề nghiệp. (Friedson, 1970, trang 129-30)

Do đó, các chuyên gia nhấn mạnh lòng vị tha của họ, lập luận rằng họ được thúc đẩy bởi đạo đức phục vụ sẽ bị hủy hoại nếu các hoạt động của họ bị kiểm soát chặt chẽ. Ở một số khía cạnh, đây là một lập luận đặt câu hỏi. Nếu công chức được trao quyền tự chủ cao thì hành động của họ cần phải được thúc đẩy bởi lý tưởng phục vụ. Việc duy trì các tiêu chuẩn đạo đức là quan trọng nếu một nhóm người có ảnh hưởng sâu rộng đến phúc lợi của các cá nhân. Tuy nhiên, các quy tắc đạo đức của các ngành nghề chính thường quan tâm nhiều hơn đến việc bảo vệ các thành viên của nhóm khỏi sự cạnh tranh không lành mạnh từ các đồng nghiệp của họ hoặc từ 'những người bên ngoài không có giấy phép', hơn là phục vụ công chúng. Hơn nữa, ngay cả khái niệm công khai về 'sức khỏe tốt' cũng ở một mức độ đáng cân nhắc do ngành y tế định nghĩa cho chúng ta: đặc biệt, các biện pháp cần thiết để duy trì hoặc phục hồi nó khi không có nó, phần lớn được đặt ra dưới dạng các hoạt động của ngành y khi trong thực tế, nhiều khía cạnh khác trong lối sống và các hình thức tổ chức xã hội của chúng ta cũng rất quan trọng (Kennedy, 1981; Illich, 1977).

Chúng tôi tin tưởng và tôn trọng các bác sĩ, đồng thời yêu cầu họ đảm nhận những trách nhiệm vượt xa những trách nhiệm chính đáng về mặt chuyên môn. Họ được phép đưa ra quyết định về thời điểm có thể rút các hệ thống hỗ trợ sự sống, phân phối máy thận và phá thai, tư vấn về giới hạn trách nhiệm hình sự có thể nằm ở đâu, v.v. Những quyền lực như vậy đã xuất hiện dần dần khi mối quan hệ phức tạp đã phát triển giữa nhà nước, xã hội và nghề nghiệp. Mối quan hệ đó đã được hợp pháp hóa một phần do sự phát triển của văn hóa và đạo đức ngành y và một phần do những người có quyền lực trong xã hội của chúng ta sẵn sàng trao quyền cho nó (xem Johnson, 1972). Hơn nữa, hai hiện tượng này có mối quan hệ chặt chẽ với nhau - kiểm soát nghề nghiệp nội bộ đã làm cho việc ủy quyền trách nhiệm trở nên khả thi , nhưng đồng thời, cái sau cũng làm cho cái trước trở nên cần thiết hơn để bảo vệ quyền tự chủ nghề nghiệp.

Những nghề nghiệp như y học không chỉ đơn giản được coi là nghề nghiệp nhờ những đặc điểm riêng của chúng. Vị thế nghề nghiệp không thể đơn giản giành được, như một số ngành nghề khao khát dường như giả định, bằng cách trở nên chuyên nghiệp hơn và đặt ra một quy tắc đạo đức. Nó phụ thuộc vào sự phân quyền và quá trình hợp pháp hóa trong xã hội. Trong trường hợp của các bác sĩ, quá trình hợp pháp hóa đó có thể phần lớn là do chúng ta lo sợ về sức khỏe kém và chuyên môn đặc biệt của họ; tuy nhiên, một số nhà lý thuyết đã lập luận rằng nó cũng phải được giải thích theo các thuật ngữ giai cấp. Johnson (1972) và Parry and Parry (1976) đã phân tích cách thức mà quyền lực y tế được thiết lập trong thế kỷ 19 thông qua mối quan hệ đang phát triển với các nhóm quyền lực khác trong xã hội. Do đó, rõ ràng là có liên quan khi đặt câu hỏi về quyền tự chủ tương đương được hưởng bởi các ngành nghề lâu đời khác mà chuyên môn của họ dễ tiếp cận hơn nhiều (ví dụ như luật sư). Dunleavy (1981) đã đưa ra một phân tích thú vị về ảnh hưởng đối với chính sách công của một nhóm như vậy, các kiến trúc sư, truy tìm mối liên hệ chặt chẽ giữa trí tuệ nghề nghiệp thông thường và lợi ích kinh tế trong ngành xây dựng.

Lập luận bảo vệ quyền tự chủ nghề nghiệp, rằng họ sở hữu chuyên môn không thể tiếp cận, là không đủ. Chúng ta cần xem xét các tình huống mà chuyên môn đó được sử dụng. Có hai vấn đề chính ở đây.

Đầu tiên trong số này là tính không xác định , mức độ không thể xác định trước các tình huống cần đến chuyên môn. Sự phức tạp của các tình huống mà các bác sĩ phải đối mặt và các giải pháp cho các vấn đề y tế không phải lúc nào cũng có thể được lập trình tự động. Nếu đúng như vậy, chúng ta chỉ cần nhập các triệu chứng của mình vào máy tính và nó có thể đưa ra giải pháp. Tất nhiên, trong rất nhiều tình huống, điều này là có thể. Khó khăn là có thể cần phải phán đoán khi giải pháp không rõ ràng hoặc có lý do để không tin vào điều hiển nhiên. Tất nhiên, nghịch lý thay, tính không xác định rõ ràng nhất khi chuyên môn không đưa ra các giải pháp sẵn sàng.

Vấn đề thứ hai là khả năng tàng hình , mức độ giám sát chi tiết công việc là không thể. Dưới sự gây mê, chúng ta phải tin tưởng vào bác sĩ phẫu thuật

phản ứng nhanh với những điều bất ngờ. Chúng ta không thể tranh luận về ý nghĩa của những gì đã được tìm thấy. Việc một người quản lý nhìn qua vai bác sĩ phẫu thuật yêu cầu tường trình về những gì đang xảy ra hoặc một ủy ban y tế đang chờ được triệu tập để tranh luận về bước tiếp theo cũng không phù hợp.

Hai vấn đề về tính không xác định và tính vô hình này không phải là đặc thù đối với các trường hợp cổ điển của việc ra quyết định chuyên môn, cũng như trong y học. Họ cũng áp dụng cho viên cảnh sát một mình trong cuộc đột kích, người tình cờ gặp phải điều bất ngờ ở một góc phố. Mặc dù cảnh sát không được coi là 'chuyên gia' theo nghĩa y tế, nhưng có một vấn đề tương tự ở đây là đảm bảo rằng họ được đào tạo tốt nhất có thể để có thể đối phó với những tình huống bất ngờ. Nhưng trường hợp của cảnh sát nhắc nhở chúng ta cần quay lại vấn đề xử phạt của cộng đồng. Bất chấp tất cả những gì mà các nhà xã hội học đã nhắc nhở chúng ta về khả năng thông đồng giữa các nhóm quyền lực, cần phải có một loại hợp đồng xã hội trong đó người ra quyết định được tin cậy để thực hiện quyền quyết định trong các tình huống không xác định và vô hình.

Khái niệm về 'sự tin tưởng' này rất quan trọng - nó đã được khám phá ở trang 211-12 liên quan đến phân tích của Fox (1974) về quyền tùy ý trong các tổ chức. Lập luận chống lại Chủ nghĩa Ford trong các tổ chức về cơ bản dựa trên ý tưởng rằng các phản ứng sáng tạo mong muốn đối với các tình huống đặc biệt xảy ra khi các cá nhân được tin tưởng để thực hiện theo ý mình. Khi người ta hy vọng rằng các công chức sẽ đóng vai trò tích cực trong việc phát triển các cách tiếp cận mới đối với nhiệm vụ của họ và phục vụ công chúng tinh vi hơn, thì có thể có lý do thuyết phục để trao cho họ quyền tự chủ ở mức độ cao. Trong các dịch vụ riêng lẻ, cần phải lựa chọn giữa trường hợp dịch vụ đáng tin cậy chỉ có thể thay đổi theo sáng kiến từ cấp trên và dịch vụ ít dự đoán hơn, tuy nhiên có thể linh hoạt trong thực tế. Tổ chức sử dụng rộng rãi các chuyên gia là tổ chức trong đó cấp dưới có chuyên môn cao, thực hiện một nhiệm vụ phức tạp, gặp khó khăn trong việc phát triển các mô hình giám sát hiệu quả và cần có sự linh hoạt và cởi mở để thay đổi. Một nhóm lập luận mạnh mẽ cho quyền tự chủ tập hợp lại với nhau. Theo nghĩa này, các chuyên gia là những quan chức cấp đường phố, những người đã có thể phát triển các yêu sách đặc biệt về quyền tự chủ. Tuy nhiên, như đã gợi ý ở trên, họ cho rằng họ khác với các công chức khác ở chỗ mối quan hệ của họ với khách hàng được điều chỉnh bởi các quy tắc đạo đức và bởi các giá trị vị tha mà những người khác không có.

Phân tích quyền tự chủ nghề nghiệp: Cách tiếp cận của Mashaw

Những câu hỏi về quyền tự chủ này rất quan trọng đối với trách nhiệm giải trình (sẽ được xem xét trong chương tiếp theo). Những chủ đề này được liên kết với nhau bởi tác phẩm của Mashaw, trong đó ông đưa ra khái niệm về ba 'mô hình' công lý (1983, Chương 2):

■ mô hình duy lý quan liêu , đòi hỏi các quyết định phải phản ánh chính xác các mục tiêu ban đầu của các nhà hoạch định chính sách;

■ mô hình điều trị chuyên nghiệp , đòi hỏi phải áp dụng các kỹ năng chuyên môn trong các tình huống phức tạp và có thể cần đến các phán đoán trực quan;

■ mô hình phán xét đạo đức , trong đó sự công bằng và độc lập là quan trọng.

Các tính năng của ba mô hình này được trình bày trong Bảng 12.1.

Bảng 12.1 Sự đa dạng về nhiệm vụ và các mô hình tư pháp tùy nghi

Người mẫu

Mục tiêu chính

Tổ chức

Ví dụ

Tính hợp lý của bộ máy quan liêu

thực hiện chương trình

Thứ bậc

duy trì thu nhập

điều trị chuyên nghiệp

Sự hài lòng của khách hàng

giữa các cá nhân

Thuốc

phán xét đạo đức

giải quyết xung đột

Độc lập

Kiểm soát ô nhiễm

Nguồn: Phỏng theo Mashaw, 1983, tr. 31.

Cả mô hình 'đối xử chuyên nghiệp' và mô hình 'phán xét đạo đức' đều được đưa ra để biện minh cho sự tùy tiện cao độ; khi làm như vậy, họ đặt ra vấn đề về các phương thức giải trình thay thế cho phương thức được đặt ra bởi ' tính hợp lý của bộ máy hành chính', nơi mà sự kết hợp giữa trách nhiệm giải trình chính trị và pháp lý có thể được coi là áp dụng rộng rãi. Do đó, mô hình thứ hai và thứ ba của Mashaw sẽ được thảo luận ở đây.

Trường hợp coi điều trị chuyên nghiệp - đặc biệt là điều trị y tế - như một loại quy trình chính sách công đặc biệt đã được trình bày ở trên về các vấn đề chuyên môn, tính không xác định, tính vô hình và sự tin cậy. Trường hợp chống lại điều này là những vấn đề này được sử dụng để che khuất quyền lực nghề nghiệp và được sử dụng để mang lại môi trường làm việc được bảo vệ, kiểm soát nghề nghiệp và phần thưởng cao. Đây là một đối số lâu dài. Cấu hình của nó thay đổi theo hướng có lợi cho những người tìm cách kiểm soát tính chuyên nghiệp ở mức độ nào?

Chúng tôi đã thấy rằng có thể chỉ ra rằng một tỷ lệ cao các tình huống làm việc chuyên nghiệp không liên quan đến tính không xác định và không nhất thiết phải vô hình. Các tình huống chẩn đoán hiếm gặp và bất ngờ, các trường hợp khẩn cấp về y tế hoặc phẫu thuật mà không thể dừng lại để tranh luận hoặc tham khảo một phác đồ, chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ trong công việc của nhiều bác sĩ. Các bộ phim truyền hình về bệnh viện cho chúng ta một cái nhìn méo mó về một nghề thường ngày nhiều hơn. Các giao thức đang ngày càng được phát triển để chi phối quá trình ra quyết định y tế, đưa ra các quy tắc cho nhiều tình huống và thước đo để đánh giá các hành động sau đó. Các mô hình quyết định trên máy vi tính đang được phát triển cho nhiều điều kiện.

Hậu quả là, như đã được nhấn mạnh trong cuộc thảo luận về quyền tự quyết ở Chương 10, cách đối xử chuyên nghiệp liên quan đến sự tùy ý trong một số loại khuôn khổ của cái có thể được gọi một cách lỏng lẻo là 'hướng dẫn'. Điều quan trọng là xem hướng dẫn như một sự liên tục, với các quy tắc ở phần mạnh và lời khuyên ở phần yếu. Các khái niệm như 'mã' và 'chỉ thị' có thể được tìm thấy ở đầu mạnh và các khái niệm như 'đường dẫn' và 'giao thức' ở đầu yếu. Do đó, có những vấn đề về tính xác định hoặc tính không xác định liên quan đến bất kỳ hoạt động nào mà hướng dẫn tìm cách cấu trúc. Do đó, trong y học, có sự khác biệt được rút ra giữa một bên là các hướng dẫn tương đối mạnh liên quan đến việc sử dụng thuốc gây mê hoặc thực hiện một số ca phẫu thuật chỉnh hình và bên kia là những hướng dẫn yếu hơn nhiều liên quan đến nhiều loại thuốc tâm thần.

Một khía cạnh quan trọng cần xem xét khi xem xét tác động của hướng dẫn là nguồn gốc của hướng dẫn. Mô hình từ trên xuống của chính sách công coi hướng dẫn như vậy được cấu trúc thông qua một chuỗi các biện pháp với Đạo luật của Quốc hội ở đỉnh. Nhưng hướng dẫn có thể chỉ đơn giản là lời khuyên cấp bộ về 'thực tiễn tốt nhất'. Sau đó, trong mô hình điều trị chuyên nghiệp, điều thú vị về khái niệm thực hành tốt nhất là nguồn hướng dẫn thường sẽ từ trong nghề. Do đó, hướng dẫn có thể đến từ sự đồng thuận chuyên nghiệp hiện tại về thực hành hoặc từ bằng chứng nghiên cứu . Tuy nhiên, do các sắp xếp quản trị dành cho các chuyên gia dịch vụ công liên quan đến những người hành nghề chuyên nghiệp với tư cách là nhân viên bên trong hoặc cố vấn cho các cơ quan chính phủ, nên không nhất thiết có thể dễ dàng rút ra sự khác biệt giữa hướng dẫn từ chính phủ và hướng dẫn từ chuyên môn.

Khi xem xét các hướng dẫn ảnh hưởng như thế nào đến thực hành nghề nghiệp, cũng cần phải chú ý đến các biện pháp trừng phạt nếu không tuân theo chúng. Chúng ta phải thừa nhận rằng có nhiều khả năng khác nhau về cách thức tuân thủ các hướng dẫn có thể được thi hành:

■ yêu cầu báo cáo ngay cho cấp trên;

■ thường xuyên thu thập dữ liệu giám sát;

■ kiểm tra gián đoạn;

■ chú ý đến việc thực hành có tuân theo hướng dẫn hay không khi có điều gì đó không ổn hoặc phát sinh khiếu nại.

Đó chắc chắn không phải là một danh sách đầy đủ. Việc thực thi các hướng dẫn có thể liên quan đến tất cả các hiện tượng này, hoặc chỉ một số trong số chúng, hoặc tất nhiên là không có gì cả. Để hiểu được tác động của một hướng dẫn, những vấn đề này cần được chú ý cùng với các vấn đề phụ về những gì hướng dẫn đang cố gắng điều chỉnh.

Ngoài ra còn có các vấn đề về người thực thi hướng dẫn. Lập luận về sự tự điều chỉnh của các ngành nghề liên quan đến mức độ mà việc thực thi các thông lệ tốt có thể được ủy thác cho ngành nghề đó. Tuy nhiên, bên cạnh vấn đề này, có những vấn đề (đặc biệt rõ ràng liên quan đến mục cuối cùng trong danh sách trên) về mức độ thực thi thông qua quy trình pháp lý và/hoặc về mức độ mà khách hàng/người tiêu dùng công /người thụ hưởng dịch vụ có thể có vai trò trong quá trình thực thi.

Giờ hãy chuyển sang mô hình thứ ba của Mashaw, trong khi có thể có những nghi ngờ về cách gọi của ông đối với mô hình này, 'mô hình phán xét đạo đức', nó thu hút sự chú ý đến nhiều tình huống trong đó vai trò quan trọng của quan chức liên quan đến quy định - một hình thức thực thi pháp luật mà nhà nước đã quy định hoặc đang tìm cách kiểm soát hoạt động nào đó. Nhiều điều đã nói về mô hình điều trị chuyên nghiệp cũng áp dụng cho mô hình này. Các hoạt động này nói chung có thể được mô tả là 'chuyên nghiệp' nhưng chúng cũng có nhiều điểm chung với việc thực thi pháp luật hình sự. Việc thực thi pháp luật đặc biệt khó khăn khi không có sự hỗ trợ rõ ràng cho cơ quan thực thi. Các nghiên cứu về cảnh sát đã thu hút sự chú ý đến những khó khăn đặc biệt khi không có người tự coi mình là nạn nhân (tội phạm ma túy và rượu, mại dâm và vi phạm giao thông mà không có ai bị thương) hoặc khi có các nhóm trong cộng đồng sẽ cố gắng bảo vệ tội phạm. Thanh tra y tế công cộng, quan chức kiểm soát ô nhiễm và thanh tra nhà máy, với tư cách là cơ quan thực thi pháp luật, phải hoạt động theo cách tương tự như cảnh sát. Những khó khăn đang bủa vây cảnh sát thậm chí có nhiều khả năng xảy ra hơn liên quan đến một loạt các nhiệm vụ quản lý theo luật dân sự liên quan đến các quan chức như thế này - nơi 'những người phạm tội' tự coi mình là người tham gia thực hiện công việc kinh doanh hợp pháp của họ, chứ không phải là người gây ô nhiễm hoặc người sản xuất thực phẩm không tinh khiết, v.v.

Mô hình này đặc biệt nêu bật hai điều kiện khác thường áp dụng cho các tình huống pháp lý này. Đầu tiên, những gì đang được thực thi bởi cơ quan quản lý là một tiêu chuẩn - về mức độ ô nhiễm cao bất hợp lý, v.v. - có khả năng gây tranh cãi. Thứ hai, có khả năng xảy ra xung đột lợi ích giữa những người là nguồn gốc của vấn đề bị cáo buộc và những người bị ảnh hưởng bởi vấn đề đó. Trên hết, 'sự quan tâm' được cho là thứ hai thường là một điều tiềm ẩn, bởi vì:

■ hoặc là 'nạn nhân' mà các cơ quan quản lý có nhiệm vụ bảo vệ không biết họ có vấn đề (ví dụ như khi khứu giác không thể phát hiện ra ô nhiễm, v.v.);

■ hoặc họ coi vấn đề là cái ít xấu hơn trong hai cái xấu (khi họ coi nó là sự lựa chọn giữa môi trường ô nhiễm và việc làm - xem Crenson, 1971; Blowers, 1984);

■ hoặc họ khá hài lòng với một tình huống mà những người khác cho là không hài lòng (ví dụ như những người mắc chứng mất trí nhớ trong một nhà chăm sóc chất lượng kém).

Phần thảo luận về chính sách kiểm soát ô nhiễm trong Chương 7 đã khám phá một số khía cạnh của những vấn đề này. Trong một số trường hợp, xung đột xảy ra giữa lợi ích cá nhân khá cụ thể và lợi ích chung của công chúng. Trong tất cả các tình huống này, việc thực thi có thể gây tranh cãi và những người thực thi có thể thiếu các hình thức hỗ trợ công khai rõ ràng. Do đó, trong nhiều hệ thống, các chuyên gia có trách nhiệm quản lý không làm việc với các quy tắc tuyệt đối mà với các nguyên tắc về thực hành tốt nhất được thiết lập bởi các quan chức chuyên gia và vận hành bằng cách sử dụng quyền hạn tùy ý (xem Hill trong Downing và Hanf, eds, 1983). Mối quan hệ giữa các quy tắc và quyền tự quyết trong những tình huống này có thể liên quan đến 'luật khung', với các quan chức và cơ quan quản lý thương lượng để điền vào các chi tiết để dần dần luật trở nên hệ thống hóa hơn.

Điều thường liên quan đến những trường hợp này, do các quan chức cần phải làm việc rất chặt chẽ với các đối tượng của các hoạt động quản lý của họ, là một quá trình đạt được thanh giữa cơ quan quản lý và người được điều chỉnh (Peacock, 1984; Hawkins, 1984). Việc thương lượng như vậy sẽ không chỉ giải quyết các chi phí và hậu quả, mà còn có khả năng tính đến hành vi trong quá khứ (hồ sơ tuân thủ của người được quản lý có thỏa đáng không?) và tác động có thể xảy ra của bất kỳ kết quả nào đối với hành vi của những người khác. Hanf đã mô tả quá trình này như một quá trình 'đồng sản xuất', trong đó các yếu tố quyết định hành vi điều tiết cần được coi là 'được nhúng trong thế giới xã hội bên trong và bên ngoài cơ quan điều tiết' (Hanf in Hill, ed., 1993, p.109 ; Hanf trong Moran và Prosser, eds, 1994). Trong khi lĩnh vực kiểm soát ô nhiễm cung cấp những ví dụ đặc biệt tốt về 'đồng sản xuất' này, nó cũng hiển nhiên trong các trường hợp khác khi các hoạt động phức tạp đang được điều chỉnh - ví dụ như điều hành một nhà chăm sóc tư nhân hoặc viện dưỡng lão.

Thật thích hợp để tóm tắt lại một cách ngắn gọn những gì đã từng là mối quan tâm chính của phần này. Lập luận là trong cả hai trường hợp xử lý chuyên nghiệp và phán xét đạo đức, có những lý do giải thích tại sao các hệ thống có thể đã tìm cách tìm kiếm một số loại cân bằng giữa các quy tắc và sự tùy ý trong đó cả hai đều có ý nghĩa. Các vấn đề chính đã được nhấn mạnh làm nghiêng cán cân theo hướng tùy ý: tính không xác định, tiêu chuẩn, lòng tin, khó khăn trong thực thi. Chống lại các lập luận về quyền tùy ý là các lập luận sẵn sàng phản đối các quy tắc. Có một cuộc tìm kiếm sự cân bằng giữa các quy tắc và quyền tự quyết, điều này phải bao gồm một số cách tiếp cận phức tạp hơn để buộc các quan chức phải chịu trách nhiệm giải trình hơn là những cách tiếp cận được thể hiện trong cả mô hình chính trị và pháp lý. Trong cả hai trường hợp đều có những vấn đề phức tạp về đồng sản xuất; quan trọng là, có những mối quan hệ nhạy cảm giữa 'các quan chức' và khách hàng hoặc cơ quan quản lý, đồng thời có lợi ích công cộng rộng lớn hơn (liên quan đến 'các bên thứ ba', những người không nhất thiết chỉ được xếp vào một số loại lợi ích công cộng rộng lớn hơn).

KẾT LUẬN

Vì mục đích của cuốn sách này là khám phá cách chính sách công được hoạch định hơn là đưa ra các đề xuất về những cách thức khác để hoạch định hoặc kiểm soát chính sách đó, nên vượt ra ngoài việc ghi nhận hiện tượng quyền lực chuyên môn để khám phá phạm vi mà nó có thể được nhìn nhận . như một 'vấn đề' sẽ vượt quá sự ngắn gọn của nó. Tuy nhiên, trong chương tiếp theo, các vấn đề về cách thức thực hiện các nỗ lực nhằm đảm bảo trách nhiệm giải trình trong chính sách công sẽ được khám phá, và ở đó cần phải quay lại những vấn đề cụ thể này về quyền lực chuyên môn.

Trong chương này, các quan chức cấp phố (thuộc mọi loại) đã được xác định là những người có ảnh hưởng chính đối với kết quả đầu ra của chính sách. Tất nhiên, những lý do chính giải thích cho trường hợp này đã được khám phá trong phần kiểm tra các quy tắc và quyền tự quyết ở Chương 10. Nhưng nó cũng đã chỉ ra rằng những điều này cần được phân tích trong bối cảnh thể chế của chúng. Chương này đã nhấn mạnh hai cách phân tích khá khác nhau về hiện tượng này, một nhấn mạnh tính thụ động của các quan chức và một nhấn mạnh vai trò tích cực của họ. Không có mâu thuẫn cần thiết ở đây. Các cá nhân, như Selznick đã nhấn mạnh (xem trang 79-80), vừa bị ràng buộc bởi cấu trúc mà họ làm việc, vừa định hình vai trò công việc của họ theo nhiều cách khác nhau phù hợp với nhu cầu và giá trị của họ. Việc xem xét vai trò của các quan chức cấp đường phố có thể được coi là liên quan đến việc khám phá những điểm mạnh và điểm yếu của lý thuyết thể chế. Hành động ở cấp độ đường phố tạo ra những hạn chế thể chế rõ ràng đồng thời thể hiện những cách thức mà các chủ thể dường như đóng vai trò yếu kém với tư cách là tác nhân thay đổi tổ chức có thể (và đôi khi phải) vẫn hoạt động một cách sáng tạo.

Giữ tài khoản

TÓM TẮT

Chương này tìm hiểu các vấn đề về trách nhiệm giải trình, không phải bằng cách chuyển từ cách tiếp cận mô tả mà cuốn sách này đã áp dụng sang cách tiếp cận mang tính quy tắc mà bằng cách khám phá những gì liên quan đến quy trình buộc các quan chức nhà nước phải chịu trách nhiệm giải trình và cách thức mà đây là một lĩnh vực tranh chấp. Phần giới thiệu cho thấy có nhiều hình thức trách nhiệm giải trình, bao gồm cả những hình thức bổ sung hoặc thách thức các cách tiếp cận truyền thống từ trên xuống. Người ta chú ý đến mô hình chính trị truyền thống về trách nhiệm giải trình và mô hình pháp lý liên quan. Sau đó, các vấn đề về cách tính chuyên nghiệp đặt ra các vấn đề cho các mô hình này sẽ được khám phá, chọn ra các chủ đề được phát triển trong chương trước. Điều này ưu tiên thảo luận về mức độ các phương thức trách nhiệm giải trình mới được thể hiện trong phong trào Quản lý công mới (NPM) và thứ hai là một số ý tưởng quan trọng về trách nhiệm giải trình trực tiếp trước công chúng.

Phần cuối cùng khám phá 'trách nhiệm giải trình và quản trị ngày nay', ghi nhận cách thức mà các chế độ trách nhiệm hỗn hợp thường cùng tồn tại và đặt ra các câu hỏi lựa chọn cho những người ra quyết định chính sách công. Điểm kết luận, giống như rất nhiều trong cuốn sách này, sẽ là sự nhấn mạnh về tính đa dạng: nghĩa là tính đa dạng của các vấn đề chính sách và bối cảnh của quá trình chính sách, khiến vấn đề về khả năng giải trình có rất nhiều tranh cãi . Cuốn sách kết thúc trên ghi chú này.

Ở cuối chương đầu tiên của cuốn sách này, người ta lưu ý rằng nhiều bài viết về quy trình chính sách trộn lẫn giữa mô tả và quy định . Người ta cũng lưu ý rằng một đặc điểm đặc biệt quan trọng trong cách mà chúng được trộn lẫn với nhau là mối quan tâm về trách nhiệm giải trình, quản lý hay dân chủ, đã được coi là có tầm quan trọng hàng đầu trong phân tích chính sách. Sự trở lại với chủ đề này đã được hứa hẹn trong chương cuối cùng này. Sự trở lại đó không ngụ ý chuyển sự nhấn mạnh từ mô tả sang quy định mà đúng hơn là xem xét cách thức mối quan tâm chính mang tính quy định đó với trách nhiệm giải trình thể hiện trong nỗ lực kiểm soát quy trình chính sách.

Điều này đặt ra một câu hỏi thiết yếu về ý nghĩa của trách nhiệm giải trình. Nó đã được mô tả là “có lẽ là một trong những khái niệm chính trị cơ bản nhất nhưng cũng khó hiểu nhất” (Uhr, 1993, p. 13). Thomas, trong một bài đánh giá về việc sử dụng nó, lập luận về sự hạn chế của nó trong việc mô tả các tình huống 'trong đó một mối quan hệ có thẩm quyền tồn tại theo nghĩa chính thức' (Thomas, 2003, trang 555). Tuy nhiên, ông nhận ra rằng có một cách sử dụng rộng rãi hơn nhiều:

Ý nghĩa của trách nhiệm giải trình đã liên tục được mở rộng trong những năm qua. Thuật ngữ này hiện nay thường được sử dụng để mô tả các tình huống trong đó các đặc điểm cốt lõi của mối quan hệ có thẩm quyền và quy trình thực thi chính thức không nhất thiết phải có mặt. Chắc chắn, công chúng không còn nhìn thấy khả năng tài khoản trong các điều khoản tổ chức và pháp lý nghiêm ngặt. Đối với họ, trách nhiệm giải trình là một cấu trúc chuyên nghiệp, đạo đức và luân lý rộng hơn chỉ đạt được khi các quan chức nhà nước, cả được bầu và bổ nhiệm, phục vụ với cam kết làm những điều đúng đắn. (Thomas, 2003, trang 550)

Việc mở rộng này liên quan đến hai điều. Một trong số đó là sự thừa nhận tính phức tạp của mối quan hệ trách nhiệm giải trình trong bối cảnh quản trị hiện đại , với phạm vi phức tạp bên trong và giữa các tổ chức đã được khám phá trong các chương trước. Do đó, đây là điều không thể bỏ qua trong cuộc thảo luận này. Hai là nhầm lẫn giữa 'trách nhiệm giải trình' và 'trách nhiệm'. Chỉ trích sự nhầm lẫn này, Gregory nói: 'trách nhiệm giải trình là vấn đề quản lý chính trị và tổ chức, trong khi trách nhiệm thường liên quan đến xung đột đạo đức và các vấn đề sống chết' (2003, trang 558). Mặc dù Gregory tiếp tục gợi ý rằng có những vấn đề với các hệ thống trách nhiệm giải trình mà bỏ qua những vấn đề rộng lớn hơn này, nhưng việc áp dụng quan điểm thể hiện trong phần trích dẫn đó cho chương này là phù hợp vì mối quan tâm ở đây là cách thức mà các bên tham gia trong quá trình chính sách được tổ chức. để giải thích, không phải với những vấn đề đạo đức rộng lớn hơn.

Nếu xuất phát điểm của một người là một định nghĩa hẹp thay vì định nghĩa rộng về trách nhiệm giải trình, thì phải thừa nhận rằng 'trách nhiệm giải trình là một khái niệm quan liêu không phù hợp' (Kearns, 2003, trang 583) đặc biệt được ghi nhận trong các quan niệm truyền thống về chính phủ đại diện. Trong nghiên cứu về hành chính công, chủ đề trách nhiệm giải trình đã xuất hiện từ rất sớm trong nỗ lực tách biệt chính trị và hành chính, bắt nguồn từ ý tưởng rằng trong một nhà nước dân chủ, chính trị nên đặt ra các mục tiêu để quản lý đưa vào thực hiện. Ý tưởng đó vẫn tồn tại, bất chấp mọi bằng chứng cho thấy sự khác biệt này khó thực hiện trong thực tế. Do đó, có một cách tiếp cận về trách nhiệm giải trình, mà chúng ta vẫn có thể gọi là cách tiếp cận thống trị, đặt chính trị, dưới hình thức chính phủ đại diện 'từ trên xuống', vào vị trí chủ đạo.

Khi đó, cách tiếp cận trách nhiệm giải trình đó sẽ nhận được sự hỗ trợ từ một nguồn hơi khác, quan điểm pháp lý về những gì mang lại tính hợp pháp cho hành động chính sách, rằng nó phải nằm trong khuôn khổ của 'luật pháp'. Điều này có thể liên quan đến, trong một số cách tiếp cận mang tính triết học hơn đối với chủ đề này, các khái niệm như nguyên tắc của luật 'tự nhiên' hoặc 'thông thường' xuất phát từ các nguyên tắc phổ quát.

độc lập với hành động của các chính phủ (một quan điểm nổi bật đáng kể trong cuộc thảo luận về nhân quyền và các nguyên tắc luật pháp quốc tế). Nhưng trong hầu hết các cuộc tranh luận đời thường hơn về trách nhiệm giải trình, tính hợp pháp được coi là nằm ở mức độ mà hành động được cho phép bởi các quy tắc hiến pháp hoặc luật cụ thể. Cả hai điều này đều nằm trong phương sách cuối cùng là các nhiệm vụ 'từ trên xuống', sản phẩm của những gì được coi là các quá trình chính trị hợp pháp.

Do đó, cách tiếp cận phổ biến đối với trách nhiệm giải trình có thể được coi là cách tiếp cận 'từ trên xuống', thường được củng cố bởi một số khái niệm về nền dân chủ đại diện. Tuy nhiên, nếu nền dân chủ đại diện thực sự có ý nghĩa thì cần phải thừa nhận rằng trách nhiệm giải trình cuối cùng của các chính phủ là đối với người dân. Đối mặt với những thiếu sót trong các học thuyết về chính phủ đại diện, có những tuyên bố rằng người dân nên có quyền kiểm soát trực tiếp đối với các quy trình chính sách theo những cách khác với hoặc bổ sung cho chế độ dân chủ đại diện . Ẩn chứa trong những đề xuất đó là rất nhiều điều phức tạp, có thể đưa chúng ta vào những vấn đề trong triết học chính trị vượt ra ngoài phạm vi tóm tắt của cuốn sách này. Điều rõ ràng là liên quan đến các quy trình chính sách, những tuyên bố rằng các quan chức phải chịu trách nhiệm trước chính phủ vẫn còn rất nhiều bằng chứng.

Bên cạnh thách thức dân chủ đối với trách nhiệm giải trình từ trên xuống sẽ có hai hình thức trách nhiệm giải trình khác: quan liêu và chuyên nghiệp. Pollitt định nghĩa cái trước là 'trách nhiệm giải trình đối với các quy tắc và chuẩn mực trong bối cảnh quan liêu' và cái sau là 'trách nhiệm giải trình đối với các tiêu chuẩn do cơ quan chuyên môn của một người đặt ra' (Pollitt, 2003, trang 93). Cả hai điều này đã bị tấn công vì liên quan đến việc từ chối các hình thức trách nhiệm giải trình dân chủ. Biện hộ cho cáo buộc này liên quan đến lập luận rằng họ thể hiện quan niệm phi chính trị về nghĩa vụ trực tiếp phục vụ công chúng. Ví dụ, theo nghĩa đó, các bác sĩ có thể lập luận rằng họ phải chịu trách nhiệm trước bệnh nhân về dịch vụ mà họ cung cấp và với đồng nghiệp của họ, những người giám sát các tiêu chuẩn dịch vụ đó. Nhưng điều đó đưa chúng ta đến gần với việc mở rộng khái niệm trách nhiệm giải trình để bao hàm cả trách nhiệm, một trách nhiệm đạo đức vượt lên trên trách nhiệm giải trình thông thường.

Ở đây không đề xuất đánh giá các biện minh được đưa ra cho các hình thức trách nhiệm giải trình khác nhau - vấn đề ở đây là thừa nhận rằng trách nhiệm giải trình là một khái niệm phức tạp và gây tranh cãi. Hộp 13.1 tóm tắt các hình thức trách nhiệm giải trình khác nhau.

Tất cả các hình thức trách nhiệm giải trình, kể cả hình thức dân chủ trực tiếp, thường được thể hiện dưới hình thức từ trên xuống tương đối đơn giản. Điều đó có nghĩa là các cơ quan hành pháp - thủ tướng và nội các, đại diện được bầu của cha mẹ, v.v., tòa án tối cao, cơ quan quản lý chuyên nghiệp, trưởng văn phòng - yêu cầu những người khác phải chịu trách nhiệm trước họ. Chính sự phức tạp của quy trình chính sách và quản trị hiện đại khiến cho việc đạt được bất kỳ hình thức trách nhiệm giải trình đơn giản nào cũng trở nên khó khăn.

Các hình thức trách nhiệm

Box 13.1

■ Chính trị - trách nhiệm giải trình trực tiếp đối với các đại diện được bầu (nhận ra rằng những thỏa thuận này có thể phức tạp vì thường có những lựa chọn thay thế - tổng thống và quốc hội, chính quyền trung ương và địa phương, v.v.).

■ Thứ bậc - trách nhiệm giải trình đối với 'người đứng đầu' của một tổ chức, một phiên bản trách nhiệm giải trình thường được thể hiện trong khái niệm chính trị về trách nhiệm giải trình; nhưng vì cái này không ôm lấy cái kia một cách hợp lý nên điều này không nên được coi là điều hiển nhiên.

■ Dân chủ trực tiếp - trách nhiệm giải trình trực tiếp với công chúng (phức tạp bởi các vấn đề về công chúng là ai trong các trường hợp cụ thể: bệnh nhân, phụ huynh, học sinh, người thuê nhà, v.v. hoặc tất cả mọi người, và bởi thực tế là những người này sẽ ở những khu vực địa lý được xác định cụ thể).

■ Pháp lý - các hình thức trách nhiệm giải trình có thể được đảm bảo thông qua tòa án. Nhưng liệu đây có phải chỉ là trách nhiệm giải trình chính trị dưới một hình thức khác hay có những tình huống trong đó tính hợp pháp hợp pháp lấn át tính hợp pháp chính trị?

■ Chuyên nghiệp - được điều chỉnh bởi các nguyên tắc liên quan đến nghề nghiệp, giống như một số nguyên tắc pháp lý, có thể được coi là vượt qua trách nhiệm chính trị.

■ Bộ máy quan liêu - thường bắt nguồn từ trách nhiệm chính trị, cấp bậc hoặc pháp lý nhưng trong một số trường hợp có thể được coi là liên quan đến 'trách nhiệm' vượt trội tương tự như những trách nhiệm được thể hiện trong một số phiên bản của trách nhiệm chuyên môn .

Trách nhiệm giải trình cao nhất: mô hình chính trị

Brown đưa ra tầm quan trọng của quan điểm từ trên xuống đối với hành chính công ở Anh theo cách sau:

Đặc điểm chính thức của bất kỳ dịch vụ công cộng nào là trong phương sách cuối cùng, một chính trị gia không chuyên sẽ chịu trách nhiệm về nó trước một hội đồng dân cử. Có một chuỗi mệnh lệnh dẫn từ đầu giường và văn phòng bảo hiểm địa phương đến băng ghế trước trong Hạ viện. Trong các dịch vụ xã hội cá nhân, chuỗi đầu tiên dẫn đến phòng ủy ban ở tòa thị chính và sau đó, do nhiệm vụ chung của anh ta là hướng dẫn sự phát triển của dịch vụ, đến bộ trưởng ngoại giao.

Những dòng trách nhiệm giải trình này mang lại cho công chúng, thông qua các đại diện được bầu , cơ hội đặt câu hỏi và tác động đến hoạt động của các dịch vụ công. Họ cung cấp các kênh hiến pháp thông qua đó có thể giải quyết bất bình. Cuối cùng, họ cung cấp một phương tiện để qua đó cử tri có thể rút lại sự ủng hộ từ một chính quyền có chính sách mà họ không thích, và thay thế một chính quyền khác theo sở thích của họ. Đây là chế tài cuối cùng trong hành chính công. . . (Brown, 1975, trang 247) Brown đã đúng khi nhấn mạnh rằng đây là điểm khởi đầu cho hầu hết các cuộc thảo luận về trách nhiệm giải trình. Tất nhiên, sau đó, anh ấy tiếp tục nhận ra những hạn chế của phương pháp này, nói: 'Tuy nhiên, hãy suy nghĩ một chút cho thấy rằng điều này cần được bổ sung theo một số hướng và có lẽ đủ tiêu chuẩn ở những hướng khác nếu các dịch vụ được quản lý hiệu quả trong công ích' (sđd.). Tương tự như vậy, Day và Klein, trong một khám phá về 'sự nghiệp' của khái niệm trách nhiệm giải trình, đã lập biểu đồ về sự tiến triển từ 'các mô hình đơn giản đến phức tạp' (1987, Chương 1).

Việc thừa nhận những phức tạp này đã đặc trưng cho việc phân tích hành chính công ít nhất kể từ bài tiểu luận kinh điển của Woodrow Wilson (1887) về sự khác biệt giữa chính trị và hành chính. Mặc dù điều đó được coi là ủng hộ quan điểm rằng chính quyền phải phụ thuộc vào chính trị , nhưng trên thực tế, nó đã tìm cách quy định một cách tách biệt hai vấn đề này trong bối cảnh thực tế của nền chính trị Hoa Kỳ. Wilson đã tìm cách kết hợp trách nhiệm giải trình dân chủ với quản lý hiệu quả. Wilson vừa xác định một vấn đề quan trọng về trách nhiệm giải trình hành chính vừa nhận ra rằng Hoa Kỳ phải đối mặt với những khó khăn lớn trong việc chấp nhận một loạt các sắp xếp thể chế khiến việc giải quyết các vấn đề chính trị trở nên rất khó khăn.

Quan điểm thay thế về sự phân đôi chính trị/hành chính của ông cho rằng đây là một sự khác biệt ít liên quan đến thực tế của hành vi chính trị và hành chính. Bằng chứng cho điều này đã được khám phá ở nhiều nơi trong cuốn sách này. Nhưng điều quan trọng về quan điểm của Woodrow Wilson là cách mà sự phân chia lý tưởng của ông ảnh hưởng đến suy nghĩ về việc quản lý chính phủ . Nó tìm thấy tiếng vang không chỉ trong cuộc thảo luận về nền dân chủ đại diện mà còn trong các lập luận về 'nhà nước pháp quyền', mối quan tâm của phần tiếp theo.

Mô hình pháp lý về trách nhiệm giải trình và vấn đề tùy nghi

Theo Wade (1982, trang 22), hai thành tố chính trong 'nhà nước pháp quyền' là: 1. 'rằng mọi việc phải được thực hiện theo luật', mà khi áp dụng cho quyền hạn của chính phủ có nghĩa là 'mọi hành động được thực hiện theo luật'. ảnh hưởng đến các quyền, nghĩa vụ hoặc quyền tự do hợp pháp của bất kỳ người nào phải được chứng minh là có nguồn gốc pháp lý chặt chẽ. Người bị ảnh hưởng luôn có thể nhờ đến tòa án của pháp luật, và nếu phả hệ pháp lý không được coi là hoàn hảo để tòa án sẽ vô hiệu hóa hành động, sau đó anh ta có thể bỏ qua một cách an toàn';

2. 'chính phủ đó nên được điều hành trong khuôn khổ các quy tắc và nguyên tắc được công nhận nhằm hạn chế quyền lực tùy ý'.

Cách thức cụ thể mà Wade đưa ra các nguyên tắc đó có thể có những đặc điểm riêng đối với các quốc gia Anglo-Saxon, nhưng lực đẩy chung của các nguyên tắc này được chấp nhận ở bất cứ nơi nào người ta tuyên bố rằng các chính phủ hoạt động theo 'luật pháp'.

Tầm quan trọng của 'nhà nước pháp quyền' làm cơ sở cho quy tắc hợp pháp được khám phá trong loại chính quyền thứ ba của Weber: 'hợp lý-hợp pháp'. Điều này đã được kiểm tra trên p. 199. Weber lập luận (trong một văn bản ban đầu được tập hợp lại vào những năm đầu của thế kỷ XX):

Ngày nay, cơ sở thông thường nhất của tính hợp pháp là niềm tin vào tính hợp pháp, sự sẵn sàng tuân thủ các quy tắc chính thức đúng đắn và đã được áp đặt theo thủ tục được chấp nhận. (Weber, 1947, trang 131)

Weber tiếp tục phân biệt trật tự xã hội bắt nguồn từ thỏa thuận tự nguyện với trật tự xã hội bị áp đặt - nhưng ông gọi sự khác biệt này là 'chỉ tương đối'. Ý tưởng đầu tiên mà ông coi là trọng tâm đối với 'hiệu quả' của thẩm quyền pháp lý là:

Rằng bất kỳ quy tắc pháp lý nhất định nào cũng có thể được thiết lập theo thỏa thuận hoặc áp đặt , trên cơ sở giá trị thiết thực hoặc hợp lý hoặc cả hai, với yêu cầu tuân thủ ít nhất là từ phía các thành viên của nhóm công ty. Tuy nhiên, điều này thường được mở rộng để bao gồm tất cả những người trong phạm vi thẩm quyền hoặc quyền lực được đề cập - trong trường hợp các cơ quan lãnh thổ là khu vực lãnh thổ - những người có mối quan hệ xã hội nhất định hoặc thực hiện các hình thức hành động xã hội trong đó trật tự chi phối tập đoàn công ty đã được tuyên bố là có liên quan. (Sđd, tr. 329)

Tất nhiên, trong lập luận khá phức tạp đó là khái niệm về nhà nước. Ý tưởng thứ hai là:

mọi nội dung của luật về cơ bản bao gồm trong một hệ thống nhất quán các quy tắc trừu tượng đã được thiết lập có chủ ý. (Sđd, tr. 330)

Do đó, các vấn đề về tính hợp pháp của các quy tắc chính thức, và các quyết định liên quan mà chúng có thể truyền đạt một cách rõ ràng hoặc ngầm định, có thể bị tranh cãi liên quan đến nguồn cụ thể của chúng, bối cảnh hiến pháp của chúng hoặc các nguyên tắc rộng hơn. Tuy nhiên, đây không phải là vấn đề đơn giản.

Ở Anh, việc không có hiến pháp thành văn gây ra tranh luận về luật công có hình dạng đặc biệt xuất phát từ thực tế là nguồn chính của luật là Nghị viện. Nguồn gốc chính của lập luận về giới hạn của quyền lực nghị viện dựa trên một bộ phận đặc biệt của truyền thống pháp lý được gọi là 'thông luật', và các biện pháp khắc phục chính cho công dân đã xuất hiện từ một thủ tục phức tạp theo đó Vương quyền là kiến nghị xem xét biện pháp khắc phục những hành vi thái quá của chính cán bộ mình. Mối quan tâm chính là liệu các quy tắc được áp dụng bởi các quan chức công có nhận được sự phê chuẩn chính thức của Nghị viện hay không và liệu việc đi ngược lại các quy tắc đó (quyền tự quyết) có được cho phép (hoặc không bị cấm chính thức) theo quy định hay không. Mối quan tâm thứ yếu là khả năng của hệ thống tòa án - như được bổ sung trong thế giới hiện đại bằng các thủ tục khiếu nại đơn giản hơn như tòa án và thanh tra viên - để phản ứng trong các tình huống mà công dân (đơn lẻ hoặc theo nhóm có tổ chức) coi hành vi của quan chức nằm ngoài các quy định đó . ranh giới xác định rily.

Các đặc thù của hệ thống Anh (tất nhiên là được chia sẻ bởi một số quốc gia Khối thịnh vượng chung) tương phản với đặc thù của các quốc gia có hiến pháp thành văn và cơ quan xét xử tối cao được giao nhiệm vụ bảo vệ và giải thích hiến pháp đó. Ở những quốc gia như vậy, một bài kiểm tra bổ sung về tính hợp pháp của bất kỳ hành động nào liên quan đến quy trình chính sách sẽ là khả năng tương thích của nó với hiến pháp.

Tất nhiên, một hiến pháp như hiến pháp của Mỹ là sản phẩm của hành động chính trị và có thể được sửa đổi bằng hành động chính trị. Ở châu Âu cũng có nhiều cách tiềm năng rộng hơn để kiểm tra tính hợp pháp của hành động, liên quan đến các nguyên tắc chung đặt ra các quyền con người và các giới hạn đối với hành động tinh thần của chính phủ. Những điều này được nêu trong các tuyên bố siêu quốc gia khác nhau, mặc dù ngay từ đầu cũng được tạo ra bởi các quá trình ra quyết định chính trị, nhưng có thể mang lại - nếu có các cơ chế thực thi hữu ích (chẳng hạn như Tòa án Châu Âu) - một cách khác để khắc phục sự bất bình công dân.

Nhưng phần lớn vai trò chi tiết của luật trong việc xử lý trách nhiệm giải trình liên quan đến các câu hỏi về mức độ mà các quyền hạn được thực thi bởi các nhà quản lý đã được chính phủ ủy quyền chính thức. Do đó, nó đặc biệt liên quan đến quyết định hành chính. Do đó, những gì sách giáo khoa luật cung cấp là bức chân dung của luật pháp khi cố gắng kiểm soát quyền hành chính tùy ý. Khi làm như vậy, luật pháp được coi là người bảo vệ công dân chống lại việc thực thi quyền lực một cách tùy tiện. Wade (1982) coi luật hành chính là một nỗ lực nhằm đảm bảo rằng 'các đế chế hoàn toàn mới của quyền lực hành pháp' tuân thủ các nguyên tắc tự do và xử lý công bằng. Quan điểm này khiến Wade lập luận rằng vấn đề then chốt là đảm bảo rằng luật pháp có thể kiểm soát 'việc thực thi vô số quyền hạn tùy ý mà Nghị viện đã trao cho các cơ quan có thẩm quyền khác nhau' (trang 4). Ông nhấn mạnh vào việc đảm bảo rằng các cơ quan chức năng đó không hành động vượt quá thẩm quyền bằng cách vượt quá quyền hạn theo luật định hoặc tuân theo các thủ tục sai trái. Các nhà chức trách không thể thoát khỏi sự kiểm soát như vậy bằng cách được cung cấp các đạo luật trao cho họ quyền lực vô hạn, vì 'trong thực tế, tất cả các quyền lực theo luật định đều có giới hạn theo luật định và khi các giới hạn được thể hiện là vô thời hạn, thì các tòa án càng có xu hướng thấy rằng các giới hạn đó được ngụ ý. Khái niệm về quyền lực vô hạn không có chỗ đứng trong hệ thống' (ibid., p. 50). Mặc dù có thể thấy rõ ràng trong quan điểm này về pháp quyền là sự kiểm soát đối với chính phủ độc đoán, nhưng nó phần lớn được chuyển thành một khái niệm về kiểm soát đối với chính quyền tùy tiện.

Hai điều làm phức tạp thêm việc áp dụng mô hình 'nhà nước pháp quyền' đã được tuyên bố táo bạo này. Một là những khó khăn mà công dân gặp phải khi sử dụng luật để bảo vệ mình khỏi cơ quan hành pháp. Mặt khác, rất giống trong điều khoản tham chiếu của chúng tôi, là cái gọi là quyền hạn theo luật định này rất phức tạp . Một quan điểm, bị bất kỳ nhà phê bình thực tế nào đối với hệ thống lập pháp của Anh từ bỏ ít nhất 50 năm trước, là tất cả các quy tắc nên được thể hiện trong các Đạo luật chính thức của Nghị viện. Thực tế là có rất nhiều hoạt động xây dựng quy tắc cấp dưới - không chỉ trong các 'quy định' được giả định là mở cho sự giám sát của quốc hội, mà còn trong nhiều thông tư hướng dẫn của các bộ, quy tắc và hướng dẫn làm việc cho các quan chức.

Chính sự phức tạp về mặt thể chế của hệ thống chính sách có nghĩa là có rất nhiều cơ quan có trách nhiệm giải thích và có thể khuếch đại các nhiệm vụ theo luật định của họ. Do đó, không thể rút ra một sự phân biệt đơn giản giữa các quy tắc luật định bắt nguồn từ cơ quan lập pháp và sự tùy ý của các quan chức. Các sở, cơ quan trung gian, chính quyền địa phương, v.v., theo quan điểm truyền thống, có thể được coi là các chủ thể tùy ý, tham gia vào các quy trình xây dựng quy tắc cấp dưới. Một bộ phận đáng kể các án lệ chi phối các quá trình này.

Theo truyền thống, các sách giáo khoa về luật hành chính của Anh chú ý đến quyền tự quyết hành chính như một hiện tượng 'được coi là đương nhiên' trong hệ thống chính trị. Họ chỉ ra rằng mối quan tâm của các tòa án là (a) liệu các quyền tùy ý được thực thi có được ủy quyền rõ ràng theo quy định hay không; (b) liệu việc thực thi các quyền hạn đó có nằm trong ranh giới của công lý tự nhiên hay không (chúng có được thực thi một cách hợp lý và tuân theo thủ tục pháp lý không?); và (c) nguyên tắc rằng nếu một đạo luật trao quyền tùy ý thì các quan chức sử dụng chúng không được đặt ra các quy tắc mà trên thực tế cản trở quyền tùy ý đó.

Vì vậy, cách tiếp cận 'pháp quyền' đối với vấn đề trách nhiệm giải trình chủ yếu củng cố mô hình trách nhiệm giải trình từ trên xuống, được thể hiện trong khái niệm về tính ưu việt của chính trị trong bối cảnh dân chủ đại diện, nhưng nó có thể gợi ý rằng cần có các nguyên tắc rộng hơn mà công dân có thể khiếu nại. Nó tạo ra sự căng thẳng giữa trách nhiệm giải trình trước 'Nghị viện' và khả năng giải trình trước 'tòa án', thể hiện rõ ràng nhất theo cách mà hiến pháp Hoa Kỳ trao cho Tòa án Tối cao vai trò siêu cấp. Nó đã dẫn đến sự công nhận rằng Tòa án Tối cao trong một số trường hợp có thể là một 'nhà hoạch định chính sách'. Một đặc điểm thú vị tương ứng ở châu Âu là vai trò của Tòa án châu Âu, vai trò này được củng cố bởi một cuộc tìm kiếm quốc tế về các cách cụ thể hóa và thực thi các quyền con người phổ quát.

Việc đi sâu vào các vấn đề về kiểm soát pháp lý đối với chính sách đưa đến một vấn đề khác: những lo ngại về mức độ mà luật pháp có thể tương đối bất lực khi đối mặt với các vấn đề phức tạp của quyền quyết định hành chính. Việc công nhận các giới hạn đối với kiểm soát pháp lý đối với hành chính cũng như các giới hạn đối với kiểm soát chính trị từ trên xuống kích thích việc tìm kiếm các mô hình trách nhiệm giải trình khác. Cuộc tranh luận về điều đó đặc biệt tập trung vào các vấn đề về tính chuyên nghiệp.

Trách nhiệm giải trình, thận trọng và chuyên nghiệp

Chương trước khám phá những lập luận về quyền tự quyết nghề nghiệp, cho thấy trường hợp quyền tự chủ nghề nghiệp đã được thực hiện như thế nào. Trường hợp đó có xu hướng được thực hiện mạnh mẽ nhất liên quan đến vai trò của các bác sĩ y khoa. Do đó, vai trò đó sẽ được chú ý đặc biệt ở đây. Theo truyền thống, quyền tự chủ y tế được bảo vệ về mặt tôn nghiêm của mối quan hệ bác sĩ/bệnh nhân và nhu cầu thực hành y tế tốt. Trong lập luận này, hình thức quan trọng nhất của trách nhiệm giải trình được coi là đối với bệnh nhân, nhưng nó mang hình thức gia trưởng cho rằng chuyên môn của bác sĩ cho phép anh ta hoặc cô ta xác định điều gì mang lại lợi ích tốt nhất cho bệnh nhân. Điều đó được củng cố bởi những lập luận về tính không xác định trong nhiều tình huống và về sự cần thiết của một mối quan hệ 'tin cậy'. Sau đó, một sự bảo vệ rộng rãi hơn được cho là sẽ được đưa ra bởi thực tế là hành vi của bác sĩ phải chịu sự giám sát của 'đồng nghiệp' chuyên nghiệp của họ, những người được (nhà nước) giao trách nhiệm đào tạo và công nhận, đồng thời có quyền đưa ra quyết định này. xử phạt vi phạm hành chính.

Tuy nhiên, các quyết định lâm sàng cá nhân không chỉ đơn thuần là mối quan tâm của bác sĩ, nghề nghiệp và bệnh nhân, ít nhất là liên quan đến y học được tài trợ công khai. Trong tình huống hạn chế về nguồn lực (phải được coi là tình huống bình thường đối với dịch vụ y tế được tài trợ công), việc đáp ứng nhu cầu của bất kỳ bệnh nhân nào đều liên quan đến yêu cầu đối với các nguồn lực khan hiếm. Do đó, nó phải - nhìn một cách tổng thể - ở một mức độ nào đó phải trả giá bằng việc đáp lại những người khác. Vấn đề đó trở nên nghiêm trọng nhất khi rõ ràng là thiếu nguồn lực so với nhu cầu đã được xác định - như trường hợp với các hình thức điều trị bệnh thận khác nhau hoặc trong một đơn vị cấp cứu khó khăn. Nó cũng có mặt vì có sự khác biệt về chi phí giữa các chuyên gia thực hiện các hoạt động bề ngoài giống nhau. Mối quan tâm về những vấn đề này sau đó tăng lên bởi thực tế là thường có danh sách chờ điều trị và phẫu thuật. Nhìn chung, có thể cho rằng có một yêu cầu phổ biến đối với tất cả các công việc lâm sàng là phải được lên kế hoạch và tổ chức dựa trên nền tảng của các vấn đề về nguồn lực, vốn chắc chắn là mối quan tâm của công chúng.

Nếu nhu cầu kiểm soát rộng rãi hơn của công chúng được thừa nhận, thì câu hỏi sẽ trở thành: ai sẽ thực hiện việc kiểm soát? Ở đây, chúng tôi tìm thấy, bên cạnh những lập luận thẳng thắn từ trên xuống của phường về kiểm soát chính trị và pháp lý, một số lựa chọn thay thế (hoặc một số kết hợp của chúng): các nhà quản lý không chuyên, những người quản lý có trình độ chuyên môn , các đồng nghiệp chuyên nghiệp khác và bệnh nhân. Có những vấn đề với trách nhiệm giải trình đối với từng nhóm này.

Rõ ràng, mô hình kiểm soát tiêu chuẩn cho quy trình chính sách liên quan đến các nhà quản lý được bổ nhiệm làm việc trong phạm vi do các chính trị gia cung cấp. Nhu cầu cao về kiểm soát chi phí đối với các dịch vụ như y tế đã làm tăng xu hướng coi các nhà quản lý không chuyên có vai trò chính. Quan điểm đó đã được củng cố bởi sự sẵn có của các công nghệ mới (hồ sơ y tế được vi tính hóa, hệ thống xác định chi phí của các thủ tục y tế 'bình thường' giống như chi phí được cung cấp bởi việc xác định 'các nhóm liên quan đến chẩn đoán' (DRG), v.v.).

Cách tiếp cận này để quản lý hoạt động chuyên nghiệp bị phản đối bởi hai lựa chọn thay thế. Một là sự kiểm soát của các nhà quản lý, những người được rút ra từ hàng ngũ của chính các chuyên gia dịch vụ. Đã có một cuộc tranh luận lâu dài về cách tiếp cận này đối với việc quản lý các chuyên gia: liệu những nhà quản lý này có giữ được lòng trung thành với nghề nghiệp cũ của họ hay trở thành đồng nghiệp trong hàng ngũ của các nhà quản lý không chuyên? Dường như có lý do chính đáng để tin tưởng, được xác nhận bởi nghiên cứu do Degeling dẫn đầu (Degeling et al., 1998, 2003) rằng sự thật nằm ở đâu đó giữa hai quan điểm này. Những 'nhà quản lý' rõ ràng cung cấp

phạm vi cho sự phát triển của một trách nhiệm giải trình được chia sẻ, phức tạp hơn, nhưng tất nhiên, chúng không mở ra hệ thống cho trách nhiệm giải trình công khai theo nghĩa rộng nhất.

Các lựa chọn thay thế khác là các biến thể của điều này. Đây có thể là việc tạo ra một đội ngũ gồm những người tham gia quản lý nhưng vẫn thực hành nghề nghiệp của họ, hoặc tự quản lý tập thể thông qua sự tham gia chung của tập thể . Đây là một mô hình quản lý được ưa chuộng rộng rãi bởi các chuyên gia. Tuy nhiên, có những nghi ngờ có cơ sở rằng - đặc biệt là khi các quy trình xem xét không được chia sẻ bên ngoài nhóm chuyên môn (kiểm toán y tế, ví dụ: Harrison và Pollitt, 1994) - cách tiếp cận quản lý này trước đây phục vụ cho sự thống trị chuyên môn truyền thống . Cũng có những câu hỏi về việc liệu đây có phải là cách sử dụng hiệu quả các thành viên của lực lượng chuyên gia hay không.

Cuộc thảo luận này đã cố tình khám phá mối quan hệ bác sĩ/bệnh nhân, nhưng những lập luận được khám phá cũng có thể áp dụng cho các mối quan hệ tương tự khác , chẳng hạn như mối quan hệ giữa giáo viên và học sinh. Quan điểm cho rằng trường hợp tự chủ nghề nghiệp yếu hơn bên ngoài ngành y đã được thể hiện trong các lập luận rằng trong nhiều trường hợp, nói về bán chuyên nghiệp hơn là chuyên nghiệp sẽ phù hợp hơn (Etzioni, 1969).

Tất cả các phương pháp quản lý để nâng cao trách nhiệm giải trình của các nhóm dịch vụ chuyên nghiệp đều liên quan đến việc phát triển các chỉ số hiệu suất. Việc sử dụng những điều này có thể được coi là một đặc điểm của các cách tiếp cận hiện đại đối với trách nhiệm giải trình, được thể hiện trong các khái niệm về quản lý công mới. Những vấn đề này sẽ được khám phá tiếp theo (chúng ta sẽ quay lại các vấn đề về trách nhiệm giải trình trực tiếp với bệnh nhân, v.v. sau).

Tác động của 'quản lý công mới'

Thật khó để quyết định nên đưa phần thảo luận về 'quản lý công mới' (NPM) vào đâu trong cuốn sách này. Vì phong trào NPM đã được thúc đẩy bởi những lo ngại về trách nhiệm giải trình, đây là nơi thích hợp. Tuy nhiên, trong khi các vấn đề như kiểm soát quyền tự chủ nghề nghiệp là một trong những mối bận tâm của phong trào, điều này đi kèm với mối lo ngại rằng giải pháp thay thế rõ ràng cho quyền tự chủ này, kiểm soát từ trên xuống theo kiểu quan liêu, cũng không phù hợp. Về khía cạnh này, cuộc thảo luận này có thể đã được đưa vào Chương 10, nơi vạch ra công việc xã hội học về những khiếm khuyết của mô hình từ trên xuống, hoặc trong Chương 12, nơi các vấn đề về quyền tự trị cấp đường phố được xem xét. NPM là một phản ứng đối với những tình huống khó xử về bộ máy công quyền ít nhất đã có từ thời Max Weber, và nó dựa trên phân tích xã hội học về các tổ chức được kích thích bởi công trình của Weber và bởi những lập luận về Chủ nghĩa Taylor hoặc Chủ nghĩa Ford cũng như sự phê phán lựa chọn hợp lý ( xem xét trong Chương 3). Do đó, khi thảo luận về vấn đề này ở đây, điều quan trọng là phải nhận ra mâu thuẫn tiềm tàng trong NPM giữa việc nhấn mạnh mạnh mẽ vào trách nhiệm giải trình và việc từ chối các hình thức kiểm soát từ trên xuống truyền thống.

Hood (1995) xác định bảy 'học thuyết' mà 'Trong thập kỷ qua, một đơn vị thực hiện chính sách khu vực công 'điển hình' ở Anh, Úc, New Zealand và nhiều quốc gia OECD [Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế] khác có thể sẽ đã có một số tiếp xúc' (tr. 4). Những ý tưởng này đã nhanh chóng lan truyền từ nước này sang nước khác, được thúc đẩy bởi các 'bậc thầy' thời trang. Hood không đề cập đến Hoa Kỳ, nhưng có lẽ tác phẩm có ảnh hưởng nhất trong tất cả các đặc điểm của NPM, một cuốn sách của Osborne và Gaebler (1992), đến từ quốc gia đó. Bảy học thuyết Nhận dạng Hood được trình bày trong Hộp 13.2.

Box 13.2

Bản tóm tắt của Hood về 'học thuyết' NPM

'Thực hành quản lý chuyên nghiệp trong khu vực công'

'Các tiêu chuẩn rõ ràng và các biện pháp thực hiện'

'Nhấn mạnh hơn vào kiểm soát đầu ra'

'... phân tách các đơn vị trong khu vực công'

'...cạnh tranh lớn hơn trong khu vực công' (có thể thêm vào điều này là tư nhân hóa thực tế)

'... phong cách quản lý khu vực tư nhân'

'... kỷ luật cao hơn và tiết kiệm hơn trong việc sử dụng tài nguyên'.

Nguồn: phỏng theo Bảng 1 trong Hood, 1995, trang 4-5.

Ở một số khía cạnh, cụm từ NPM chỉ đơn giản là cách viết tắt hữu ích cho nhiều loại đổi mới, phổ biến khắp thế giới, đang 'thống trị chương trình cải cách bộ máy quan liêu' (Hood, 1991, trang 3). Có một mối nguy hiểm là việc sử dụng cách diễn đạt tốc ký này có thể truyền đạt ý nghĩa về một tập hợp các sáng kiến thống nhất và tương thích. Trong một bài luận sau này (1995), mặc dù đã khẳng định mình là nhà phân tích hàng đầu về hiện tượng này, Hood công kích quan điểm cho rằng NPM là một 'mô hình toàn cầu mới' và nhấn mạnh một số mâu thuẫn trong công việc của những người ủng hộ nó hàng đầu.

Hood chỉ ra rằng NPM đã bị tấn công vì lo ngại đặt các vấn đề về hiệu quả trước công bằng (Pollitt, 1990), nhưng ông lập luận rằng những người ủng hộ NPM sẽ khẳng định rằng hiệu quả 'có thể được hình thành theo những cách không mâu thuẫn cơ bản với công bằng' (Hood , 1995, trang 20, trích dẫn Wilenski, 1986). Điều đó đưa chúng ta vào các vấn đề giá trị không phải là mối quan tâm của cuộc thảo luận này.

Tuy nhiên, các vấn đề về mối quan hệ giữa hiệu quả và trách nhiệm giải trình có liên quan ở đây. Một số mối quan tâm của phong trào NPM xuất phát trực tiếp từ cuộc tấn công lựa chọn hợp lý (xem Chương 3, trang 58-61) vào bộ máy công quyền truyền thống liên kết cả hai. Nhưng những người khác - đáng chú ý là (1) và (4) trong danh sách của Hood - bắt nguồn từ mối quan tâm của Peters và Waterman (1982) về mối quan hệ con người trong tổ chức và mong muốn tạo ra các tổ chức nơi mà lực lượng lao động tận tâm có thể đạt được 'sự xuất sắc'. để thực hiện các nhiệm vụ được ủy quyền mà không có sự giám sát quá mức. Điều này dường như mâu thuẫn với quan điểm lựa chọn hợp lý rằng không thể tin tưởng các nhà quản lý khu vực công để hoạt động độc lập. Một đặc điểm cụ thể của NPM trong thực tế là tấn công vào những tuyên bố tự chủ truyền thống của các ngành nghề đã được thiết lập - y học, giảng dạy, v.v. Điều thú vị là các nhà quản lý 'chuyên nghiệp thực hành' mới được coi là lực lượng đối kháng với các chuyên gia truyền thống (Hoggett , 1996).

Nếu các ý tưởng được tập hợp lại thành một gói, thì những xung đột này có thể được giải quyết theo quan điểm Cánh hữu Mới bằng cách nhấn mạnh rằng kỷ luật thị trường áp đặt trách nhiệm giải trình của chính nó. Quyền tự chủ quản lý không cho phép các nhà quản lý 'đi ngược thị trường'. Người ta lập luận rằng những người khác, giống như các nghề cũ 'quý tộc', cũng phải học cách chấp nhận kỷ luật thị trường. Nhưng điều đó giả định rằng kỷ luật thị trường thực sự có thể được thiết lập trong một dịch vụ công.

Do đó, đối với những người khác không gắn bó với quan điểm Cánh hữu Mới hoặc không tin tưởng vào tính khả thi của việc tạo ra thị trường, hỗn hợp các biện pháp này dường như bảo vệ quyền tự chủ của những người quản lý 'thực hành' ở cấp cao nhất trong khi đảm bảo hiệu quả phản ứng của cấp dưới. cấp cho người lao động theo yêu cầu của họ thông qua tình trạng mất an toàn gia tăng kéo theo sự kết hợp của các tiêu chuẩn nghiêm ngặt và sự cạnh tranh từ các nhà cung cấp thay thế (Hoggett, 1996). Có liên quan ở đây là bản tóm tắt của Pollitt về tác động của NPM (2003, Chương 2), trong đó điều đặc biệt được nhấn mạnh là sự nhấn mạnh của nó đối với việc sử dụng các mục tiêu hiệu suất để áp đặt trách nhiệm giải trình. Theo nghĩa đó, NPM có thể được coi là một nỗ lực nhằm đảm bảo sự kiểm soát chặt chẽ đối với các tổ chức công mà không cần viện đến bộ máy quan liêu truyền thống.

Một đặc điểm của NPM ở Vương quốc Anh (và có lẽ ở Úc và New Zealand nữa) là nó gần như là một phong trào 'từ trên xuống'. Cải cách hành chính trung ương chưa gắn với phân cấp . 'Các đơn vị tách rời' mà Hood đề cập đến đã phải chịu sự kiểm soát chặt chẽ. Có cơ sở để tranh luận - liên quan đến sự phát triển của các cơ quan bán tự trị - rằng quyền tự do hoạt động ở đây chỉ bao gồm quyền tự do nhận lỗi. Ở các cấp thấp hơn, chính quyền địa phương của Anh đã trải qua thập kỷ 1985-1995 liên tục thắt chặt kiểm soát tài chính, chỉ đạo mạnh mẽ để đảm bảo rằng cách giải thích về NPM của họ phù hợp với cách giải thích của chính phủ và các yêu cầu để chấp nhận và kích thích cạnh tranh làm suy yếu khả năng đáp ứng của họ. cho các lực lượng chính trị địa phương (Walsh, 1995; Butcher, 2002; Hoggett, 1996; Deakin và Walsh, 1996).

Các đánh giá nghiên cứu về những phát triển chính đã xuất hiện chậm và đưa ra những phát hiện không rõ ràng (xem Pollitt, 2003, Chương 2). Có cơ sở để tin rằng thành quả của NPM sẽ bị hạn chế. Khó tạo ra các 'thị trường' cạnh tranh thực tế. Bằng chứng cho điều này đến từ các nghiên cứu về hành vi của khu vực tư nhân - ở đây thảo luận về chi phí giao dịch (trang 229-30) có liên quan. Có nhiều lý do thuyết phục giải thích tại sao các bên tham gia sẽ cố gắng đảm bảo các mối quan hệ lâu dài, ổn định và không cạnh tranh.

Việc 'tìm kiếm sự xuất sắc', hay 'chính phủ tái tạo', liên quan đến nỗ lực áp dụng hình thức tổ chức hành chính 'hậu Ford' để chống lại 'căn bệnh' quan liêu gắn liền với hệ thống thứ bậc truyền thống. Tuy nhiên, có một mâu thuẫn giữa biện pháp khắc phục chính phủ kém hiệu quả này và lý thuyết 'lựa chọn hợp lý', coi quyền tự chủ quan liêu là nguyên nhân chính dẫn đến sự phát triển không thể kiểm soát của chính phủ. Cũng cần lưu ý mâu thuẫn giữa trường hợp tổ chức linh hoạt trong đó nhân viên có quyền quyết định cao và việc sử dụng các quy tắc để đảm bảo trách nhiệm giải trình.

Giải pháp cho tình trạng tiến thoái lưỡng nan này đã được xem là liên quan đến hai ý tưởng. Một trong số đó là việc kiểm soát phải giải quyết các tham số chung rộng rãi, để lại nhiều chi tiết được giải quyết ở 'cấp độ đường phố'. Đây là ý tưởng về sự tổ chức lỏng lẻo/chặt chẽ của 'lái' chứ không phải 'chèo' (Osborne và Gaebler, 1992). Chỉ đạo được coi là liên quan đến việc thiết lập khuôn khổ tài chính và đặc điểm kỹ thuật của một loạt các biện pháp khuyến khích (Kickert, 1995, trang 149-50). Cần phải đặt câu hỏi rằng điều này thực sự mới đến mức nào, và nó chỉ đơn thuần là một cách tiếp cận khác để phân tích cấu trúc thứ bậc của sự tùy ý được nhấn mạnh trong các điểm được trích dẫn từ Simon và từ Dunsire ở trên (trang 209-10) (xem thêm lời chỉ trích của Hoggett về Kickert, 1996). Tuy nhiên, nó cho thấy sự cần thiết phải cùng tồn tại hai hình thức trách nhiệm giải trình (một vấn đề mà chúng tôi sẽ quay trở lại).

Cách tiếp cận khác để kiểm soát liên quan đến việc nhấn mạnh vào kiểm soát hồi cứu yêu cầu thu thập thông tin về hiệu suất. Phần thưởng hoặc hình phạt được áp dụng trên cơ sở dữ liệu đó. Hình phạt quan trọng có thể là chấm dứt hợp đồng nếu hệ thống bán thị trường đang hoạt động. Một số nhà bình luận về chính sách công của Anh trong những năm 1990 đã coi những phát triển kiểu này là sự rút lui khỏi nền hành chính công có trách nhiệm giải trình (Baldwin, 1995). Những người khác coi đó là một sự nới lỏng kiểm soát khá giả tạo - loại bỏ một số chủ thể có thể đóng vai trò chịu trách nhiệm chẳng hạn như chính quyền địa phương (xem Glennerster, Power and Travers, 1991) - trong khi những hạn chế về tài chính và nỗi sợ bị trừng phạt củng cố sự kiểm soát mạnh mẽ của trung ương (Deakin và Walsh, 1996). Một số hình thức kiểm soát quản lý đã được tăng cường với chi phí tự chủ nghề nghiệp, đặc biệt là khi những người quản lý nắm giữ các giá trị tương thích với 'quyền' thị trường (Hoggett, 1996). Clarke và Newman (1997) đã coi 'các chế độ quản lý mới như tạo ra một lĩnh vực căng thẳng', một 'sự dàn xếp không ổn định giữa quyền lực chuyên nghiệp của văn phòng và chủ nghĩa quản lý mới' (Newman, 2001, trang 31).

Đồng thời cũng cần rút ra một bài học nữa về việc sử dụng các biện pháp hợp lý trong kiểm soát hành vi quản trị, ví dụ như quản lý theo mục tiêu và đánh giá nhân viên định lượng, từ nghiên cứu cũ của Blau (1955). Ông chứng minh làm thế nào các chỉ số hiệu suất được sử dụng trong đánh giá công việc có thể bóp méo hành vi quan liêu. Các cá nhân không chỉ bắt đầu nấu các số liệu thống kê hiệu suất của riêng họ mà còn chọn nhấn mạnh những hoạt động đó sẽ tối đa hóa điểm số mà họ và cơ quan của họ đạt được. Hiệu suất định lượng thay vì định tính được nhấn mạnh. Thông qua việc sử dụng kết quả đầu ra thay vì các thước đo kết quả, mà việc thu thập và phân tích của chúng được hỗ trợ bởi các công nghệ máy tính, mà nhiều biện pháp kiểm soát hồi cứu đối với quyền tùy ý được tìm kiếm. Đây là một trong những thành phần trong sự pha trộn kỳ lạ giữa chủ nghĩa tân Ford rõ ràng với sự đảo ngược chủ nghĩa Ford trong khu vực công (Pollitt, 1990; Hoggett, 1996).

Một số hoạt động được đo lường dễ dàng hơn nhiều so với các hoạt động khác, do đó, các chỉ số về hiệu suất mang lại ấn tượng sai lệch về toàn bộ hoạt động dịch vụ công có thể có ảnh hưởng quá mức. Đồng minh với điều này

vấn đề là một số phép đo có khả năng gây ấn tượng nhất là những phép đo thể hiện dữ liệu về chi phí hoặc có thể được chuyển thành tiền. Do đó, các vấn đề về tính hiệu quả trong giáo dục thường được dịch khá giả tạo thành các chỉ số về “giá trị gia tăng” cho các cá nhân và/hoặc nền kinh tế quốc gia (Wolf, 2002).

Các hoạt động đo lường có thể trao quyền cho một nhóm người khác: các chuyên gia về đo lường và các hình thức kiểm toán khác. Những người như vậy có thể khó đưa vào hệ thống trách nhiệm giải trình như những người có hoạt động mà họ đo lường. Do đó, Power đã phơi bày một số vấn đề về kiểm toán, đặt ra câu hỏi về cách các kiểm toán viên được kiểm toán (hoặc thường xuyên hơn là cách họ không được kiểm toán) (Power, 1997). Nhìn chung, những gì có thể xảy ra là việc nâng cao quyền lực của những người giám sát và đo lường công việc của họ, gây thiệt hại cho nhân viên dịch vụ chuyên nghiệp, tạo ra các kiểu ' thống trị nghề nghiệp' mới giữa các kế toán viên, luật sư và nhà quản lý (xem Alford, 1975 và Ham 1992, về 'những người hợp lý hóa công ty', và sự phát triển của chủ đề này trong Harrison, Hunter và Pollitt, 1990 và trong Flynn, 1991).

Phong trào NPM tuyên bố có cách để giải quyết những vấn đề này, nhưng cuộc thảo luận về sự phức tạp của chúng gợi ý những lý do để hoài nghi về những tuyên bố đó. Điều này được hỗ trợ bởi phân tích của Hood về mức độ thay đổi quản lý dưới ảnh hưởng của NPM tạo ra 'tác dụng phụ và thậm chí tác dụng ngược'. Ông mượn khái niệm của Sieber (1981) về 'biện pháp khắc phục hậu quả' - 'tạo ra tác dụng ngược lại với tác dụng dự kiến' - để phân tích những điều này (Hood, 1995, trang 112-16). Trong số đó, sự xói mòn lòng tin và các tác động bất lợi của các cấu trúc quy tắc phức tạp và các yêu cầu báo cáo ngày càng lớn (xem thêm Cuộc tấn công của Power vào 'sự bùng nổ kiểm toán', 1994). Phần tiếp theo khám phá một cách khác để tăng độ nhạy cảm đối với các vấn đề về các lựa chọn trách nhiệm giải trình.

Kiểm soát người tiêu dùng như một giải pháp thay thế

Một loạt các cách khác nhau để khái niệm hóa NPM đã được đưa ra, thừa nhận sức mạnh của sự phê phán của Peters và Waterman (1982) về bộ máy quan liêu và chấp nhận tầm quan trọng của các thước đo hiệu suất như là các chỉ số được chia sẻ với công chúng nhưng bác bỏ định hướng thị trường của phần lớn phần còn lại của suy nghĩ. Cách tiếp cận này giải quyết vấn đề về trách nhiệm giải trình không phải bằng cách áp dụng các công cụ thị trường mà bằng cách cố gắng đặt các khái niệm về trách nhiệm giải trình từ dưới lên thay cho các khái niệm truyền thống từ trên xuống (Stewart và Clarke, 1987; Hoggett, 1991).

Một cách tiếp cận tốt để khám phá vấn đề này được đưa ra bởi phân tích của Hirschman (1970) về các tùy chọn có sẵn cho người tiêu dùng (trong cả hệ thống công cộng và tư nhân) là 'lối thoát, tiếng nói hoặc lòng trung thành'. Cách tiếp cận này, có thể được coi là liên quan đến các ý tưởng về việc sử dụng 'lựa chọn hợp lý' của con người (xem Chương 3), gợi ý rằng phần đầu tiên và phần cuối cùng trong bộ ba tác phẩm của Hirschman là cách dễ sử dụng nhất. Tất nhiên, sau đó, vấn đề cốt yếu là về các cơ hội thay thế

để người tiêu dùng đảm bảo 'trách nhiệm giải trình' bằng phương pháp đơn giản là 'thoát' - khiến nhà sản xuất dịch vụ phải suy nghĩ lại khi hoạt động kinh doanh bắt đầu tan biến - hoặc bằng phương pháp phức tạp hơn về việc nghe thấy 'tiếng nói' của một người.

Một đặc điểm của NPM đã được ghi nhận là sự phát triển cạnh tranh trong các dịch vụ công, thông qua các thỏa thuận cạnh tranh trong các dịch vụ này hoặc bằng cách cho phép các nhà cung cấp dịch vụ tư nhân cung cấp các dịch vụ công. Hộp 13.3 trình bày lịch sử các sáng kiến của Anh về khía cạnh này. Điều quan trọng cần lưu ý là tùy chọn rút lui không chỉ phụ thuộc vào sự sẵn có của các lựa chọn thay thế mà còn phụ thuộc vào thông tin về những gì các lựa chọn thay thế này thực sự mang lại. Những hạn chế cũng được đặt ra bởi thực tế là việc rút lui mang lại chi phí 'giao dịch' cho người tiêu dùng (lấy thông tin thích hợp, đàm phán thay đổi và thích ứng với các thỏa thuận mới). Các hệ thống thị trường hoạt động tốt hơn khi mọi người bắt đầu sử dụng một dịch vụ - chẳng hạn như chọn bác sĩ, bệnh viện hoặc trường học - thay vì khi họ đã sử dụng dịch vụ đó. Theo nghĩa đó, không có quá nhiều lựa chọn 'thoát' mà mọi người có trong các hệ thống lựa chọn công khai như các lựa chọn 'vào'. Những điểm này đặc biệt thích hợp khi có liên quan đến các dịch vụ chăm sóc sức khỏe và xã hội.

Box 13.3

Trách nhiệm đối với người tiêu dùng ở Vương quốc Anh

Ở Vương quốc Anh trong những năm 1980 và 1990, đã có nhiều nỗ lực để tránh các tình huống trong đó một cơ quan là nhà cung cấp duy nhất của một dịch vụ được yêu cầu công khai. Trong lĩnh vực giáo dục, Đảng Bảo thủ đã cố gắng mở rộng phạm vi các nhà cung cấp và sử dụng sự lựa chọn của phụ huynh để tạo ra một hệ thống 'bán thị trường'. Trong các dịch vụ y tế và xã hội cá nhân, các cách tách người mua khỏi nhà cung cấp đã được phát triển, trong khi chúng không giúp ích gì nhiều cho việc trao quyền cho ' khách hàng' cuối cùng, dường như mang lại khả năng kiểm soát tốt hơn đối với nhà cung cấp. Mô hình này cũng cho phép khả năng các nhà cung cấp có thể là các cơ quan tư nhân, thậm chí là các cơ quan tạo ra lợi nhuận. Hy vọng của đảng Bảo thủ, phần lớn không thành hiện thực, là sự cạnh tranh sẽ xuất hiện giữa các nhà cung cấp.

Sau sự sụp đổ của Margaret Thatcher, chế độ Bảo thủ do John Major lãnh đạo đã nhấn mạnh vào chủ nghĩa tiêu dùng. Cách tiếp cận của Major đối với chủ nghĩa tiêu dùng đòi hỏi phải nhấn mạnh tầm quan trọng của thông tin về kết quả đầu ra của dịch vụ để cho phép mọi người thực hiện lựa chọn và khám phá các cách cung cấp bồi thường tài chính khi dịch vụ không mang lại kết quả đầu ra hoặc giải quyết các vấn đề trong một khoảng thời gian cụ thể. Đây là trọng tâm trong ' điều lệ công dân' của Thiếu tá .

Chính phủ Blair tiếp tục nhấn mạnh đến việc kiểm soát người tiêu dùng nhưng khá miễn cưỡng hơn trong việc sử dụng các thiết bị bắt chước thị trường. Một khía cạnh quan trọng của việc đánh giá các dịch vụ đã trở thành việc sử dụng các cuộc khảo sát về sự hài lòng của người tiêu dùng. Chúng được sử dụng - cùng với các thiết bị nhấn mạnh các chỉ số hình thức và kiểm tra trung tâm - để tác động đến việc phân bổ nguồn lực cho các cơ quan công cộng và cuối cùng là trao cho chính phủ quyền loại bỏ trách nhiệm cung cấp dịch vụ.

'Tiếng nói', giải pháp thay thế cho lối ra, liên quan đến việc tìm cách nâng cao trách nhiệm giải trình công khai 'cơ sở' thông qua các hình thức tham gia. Có lẽ đặc điểm chính của cách tiếp cận này là tìm cách thiết lập các cách phân cấp việc ra quyết định cho cấp chính quyền địa phương hoặc cấp dưới (đặc biệt là ở những nơi, chẳng hạn như ở Vương quốc Anh, chính quyền địa phương có quy mô lớn).

Điều này dẫn chúng ta đến một cách tiếp cận trách nhiệm giải trình nghề nghiệp đã được vận động rộng rãi, một phương pháp đưa ra sự kết hợp giữa trách nhiệm giải trình chính trị và trách nhiệm giải trình đối với người tiêu dùng bằng cách nhấn mạnh các cơ chế kiểm soát 'chính trị' được địa phương hóa. Do đó, Lipsky lập luận về một cách tiếp cận mới đối với trách nhiệm giải trình nghề nghiệp, trong đó nhấn mạnh hơn vào việc đánh giá công việc của họ dựa trên khách hàng (Lipsky, 1980, chương cuối cùng). Tương tự, Wilding (1982) viết về sự cần thiết phải nhận ra 'mối quan hệ mới giữa nghề nghiệp, khách hàng và xã hội' (trang 149), chính xác là vì những người khác có quá ít quyền kiểm soát đối với họ. Stewart và Clarke (1987) đưa ra một cách tiếp cận liên quan về ý tưởng định hướng 'dịch vụ công' cam kết trách nhiệm giải trình trước các nhóm công dân địa phương.

Điểm chính, có lẽ hơi bị bác bỏ, cần đưa ra ở đây là nó đại diện cho một khát vọng hơn là một hình thức trách nhiệm giải trình đã được thử nghiệm đúng cách. Nó xung đột trực tiếp với những lo ngại về công lý lãnh thổ, vốn nhấn mạnh nhu cầu về sự đồng nhất của các dịch vụ. Nó cũng có thể được coi là khó hòa nhập với những lo ngại về sự tương tác giữa các dịch vụ - nhu cầu về 'chính phủ liên kết' được khám phá trong Chương 11 (xem Newman, 2001 để phân tích những căng thẳng này ở Vương quốc Anh). Tuy nhiên, như đã chỉ ra ở phần đầu của chương này, nếu trách nhiệm giải trình cuối cùng có nghĩa là trách nhiệm giải trình đối với công dân, thì các vấn đề về cách thực hiện điều này ngoài việc thông qua chính phủ đại diện chắc chắn sẽ nằm trong chương trình nghị sự. Chúng ta trở lại chủ đề này trong phần tiếp theo.

Trách nhiệm giải trình và quản trị ngày nay

Trong khi các học giả có thể bác bỏ mối bận tâm chính trị với trách nhiệm giải trình từ trên xuống, vấn đề vẫn còn tồn tại rất nhiều. Tuy nhiên, cần phải đối mặt với thực tế là các cách tiếp cận mới đối với hành chính công - được mô tả là sự chuyển đổi từ chính phủ sang quản trị - làm cho các vấn đề về kiểm soát việc thực thi trở nên phức tạp hơn nhiều. Trọng tâm của sự phát triển này, đầu tiên, là khám phá việc thực hiện chính sách công thông qua các tổ chức tư nhân sử dụng cơ chế thị trường và các đối tác công-tư , tiếp theo là nhận thức được tầm quan trọng của mạng lưới đối với việc thực hiện chính sách. Điều này được Pollitt tóm tắt như sau:

có hai nhóm lý do giải thích tại sao một mô hình trách nhiệm giải trình đơn giản, một bên kế toán và bên nhận một bên là một mô tả không đầy đủ về thực tế. Đầu tiên, nhiều nhà quản lý công thấy mình đang làm việc trong quan hệ đối tác hoặc hợp đồng, trong đó các bên khác nhau chịu trách nhiệm về các khía cạnh khác nhau của một hoạt động chung (nhiều kế toán viên). Thứ hai, ngay cả khi một nhà quản lý công đang làm việc trong một tổ chức duy nhất, họ thường sẽ phải chịu nhiều trách nhiệm giải trình - chính trị, pháp lý, chuyên nghiệp, quan liêu (nhiều nhân viên kế toán). (Pollitt, 2003, trang 94)

Hàm ý của thế giới quản trị mới đối với các vấn đề cũ về kiểm soát quá trình chính sách là gì? Một trong những ưu điểm của công việc của các nhà lý thuyết từ trên xuống ban đầu là họ nhấn mạnh các vấn đề về hành động có mục đích và kiểm soát các quy trình chính sách. Những vấn đề đó vẫn quan trọng bất kể lập trường của người ta về việc ai sẽ kiểm soát.

Các câu trả lời phù hợp cho câu hỏi trong đoạn cuối trong thế giới quản trị mới phải được đóng khung mà không có đặc quyền rõ ràng cho các chủ thể cụ thể. Kiểm soát các hoạt động hành chính cũng là một vấn đề đối với công dân ở cấp cơ sở cũng như đối với các chính trị gia nghĩ rằng chính sách của họ đang bị lật đổ.

Bên cạnh câu hỏi về việc các bên phải chịu trách nhiệm trước ai , còn có các vấn đề về việc các bên đó phải chịu trách nhiệm về những gì . Một số nhà lý thuyết đã đấu tranh với các cách để đưa ra lời khuyên hành động liên quan đến các vấn đề chính sách hoặc bối cảnh chính sách. Vấn đề với những điều này là khó đạt được sự khái quát hóa trong các bối cảnh văn hóa và thể chế khác nhau. Pollitt thách thức quan điểm, trong phần lớn diễn ngôn về trách nhiệm giải trình, rằng “tiêu chí để đánh giá hoạt động của người kiểm toán là (a) rõ ràng một cách hợp lý và (b) được tất cả những người liên quan đồng ý trước” (Politt, 2003, trang 91). Ông tiếp tục minh họa điều này bằng cách nhấn mạnh mức độ mơ hồ của các thông số kỹ thuật về mục tiêu của các chính trị gia và mức độ kỳ vọng về trách nhiệm giải trình của họ bị ảnh hưởng bởi các sự kiện (thường không lường trước được) khiến họ buộc các quan chức phải chịu trách nhiệm. Nhưng ông cũng có thể nhấn mạnh các chính sách phức tạp như thế nào. Điều thích hợp ở đây là ghi nhớ bức tranh về vai trò của 'quan chức cấp đường phố' được mô tả trong chương trước, với tư cách là một đối tượng chịu nhiều yêu cầu và phải lựa chọn điều gì nên đáp ứng và điều gì nên bỏ qua. Khi tác giả bắt đầu công việc cách đây nhiều năm với tư cách là quản trị viên tại một văn phòng hỗ trợ công cộng địa phương, người quản lý của anh ấy đã khuyên anh ấy rằng 'tốt hơn là làm hài lòng nhân viên điều tra hơn là kiểm toán viên'. Lời khuyên đó vẫn phù hợp với các quan chức ngày nay phải đối mặt với các quy trình kiểm toán rất phức tạp, và không chỉ vì thông điệp đạo đức mạnh mẽ của nó. Các quan chức không chỉ quan tâm đến cách họ tiêu tiền công mà còn quan tâm đến một loạt các mục tiêu thực hiện, nhưng họ vẫn cần tự hỏi mình sai lầm nào sẽ dễ dàng thu hút sự chú ý của công chúng hoặc giới chính trị nhất. Do đó trách nhiệm giải trình là phức tạp bởi vì các nhiệm vụ phức tạp cũng như bởi vì quản trị phức tạp.

Dựa trên công việc của Peter Hupe (Hill và Hupe, 2002, 2003), người ta gợi ý rằng có ba ý tưởng quan trọng cần được sử dụng khi cố gắng đề xuất các cách giải quyết một số tình huống khó xử về trách nhiệm giải trình:

Có nhiều hình thức quản trị thay thế khác nhau, có thể được lựa chọn hoặc sử dụng trong một số kết hợp.

Khi các chính sách phát triển và trở nên phức tạp hơn, các quyết định được lồng vào nhau theo cách mà một số quyết định cấu trúc hoặc ảnh hưởng đến những quyết định tiếp theo.

Các lựa chọn về các hình thức quản trị đó, trong khi cần được điều chỉnh cho phù hợp với các loại chính sách và tình huống cụ thể, cũng sẽ là các vấn đề về giá trị hoặc lựa chọn về ý thức hệ.

Trên P. 142 có ý kiến cho rằng các phương thức quản trị thay thế có thể được xác định. Ba chế độ như vậy đã được xác định:

quyền hành - gắn liền với quan niệm truyền thống về chính quyền theo thứ bậc;

giao dịch - đặc biệt liên quan đến cơ chế thị trường và hợp đồng;

thuyết phục - liên quan đến sự hợp tác trong mạng lưới chính sách.

Thể hiện trong những điều này là những cách tiếp cận thay thế đối với trách nhiệm giải trình, nhưng không phải theo bất kỳ cách thức rõ ràng nào. Khi phát triển chúng, chúng tôi bị ảnh hưởng bởi phân tích của Etzioni (1961) về các loại quyền lực, gợi ý ở hàng đầu tiên trong Bảng 13.1 các loại hoạt động mà các chế độ trách nhiệm giải trình khác nhau có thể phù hợp.

Bảng 13.1 Ba loại quản trị

Thẩm quyền

Giao dịch

thuyết phục

Hoạt động cốt lõi của

áp đặt

Tạo khung

Mời tham gia

chính phủ

điều tiết

Đánh giá kết quả

Hiển thị hướng

Cung cấp hàng hóa và dịch vụ

Quan điểm phù hợp về quản lý thực hiện

Thực thi

Hiệu suất

đồng sản xuất

Quản lý thông qua

đầu vào

đầu ra

Kết quả là kết quả được chia sẻ

Trong hàng thứ hai của Bảng 13.1, các quan điểm thay thế về quản lý thực hiện đưa ra sự khác biệt giữa thẩm quyền từ trên xuống trong cột đầu tiên, các vấn đề về mức độ tuân thủ hợp đồng trong cột thứ hai và chế độ trách nhiệm giải trình rất hỗn hợp trong cột thứ ba được gọi là 'đồng sản xuất'. Ở hàng cuối cùng, cách thức quản lý thực tế của hệ thống có thể được thực hiện được làm nổi bật. Điều này được thấy trong cột 'Quyền hạn' đặc biệt liên quan đến đầu vào, nghĩa là các câu hỏi về mức độ mà các nguồn lực đã được áp dụng một cách thích hợp để thực hiện một nhiệm vụ. Trong cột 'Giao dịch', điều quan trọng đối với chế độ này là mối quan tâm đến kết quả đầu ra - nghĩa vụ hợp đồng có được thực hiện không? Ngược lại với hai điều này, mối quan tâm trong chế độ 'Thuyết phục' là thành công trong việc đạt được các mục tiêu chung - chẳng hạn như cải thiện sức khỏe hoặc giáo dục - trong đó kết quả thực sự trái ngược với các đầu ra được chỉ định chính thức mới là điều cốt yếu.

Tuy nhiên, như đã được khẳng định ở nhiều chỗ trong cuốn sách này, điều quan trọng là phải thừa nhận rằng việc xây dựng chính sách là một quá trình phức tạp. Các chính sách thường trải qua một quá trình xây dựng trong đó các mục tiêu ban đầu dần dần được cụ thể hóa thành hành động. Điều này được thể hiện trong Bảng 13.2 bằng cách phân biệt giữa hình thành chính sách, quyết định của quốc gia về sắp xếp thể chế và quản lý các hoạt động tác nghiệp (sự khác biệt nêu trên trang 87 và 225). Các mối quan hệ giữa những điều này và các phương thức quản trị từ Bảng 13.1 sau đó được tập hợp lại với nhau.

Bảng 13.2 Tóm tắt các đặc điểm của cài đặt

hình thành chính sách

Hình thành chính sách khác biệt

Xây dựng chính sách khung

Đang hình thành chính sách

Thể chế

Hệ thống mệnh lệnh

Thương trường

Mạng

Quản lý hoạt động

ứng dụng quy tắc

Dịch vụ

Tham vấn và đồng thuận

Gắn nhãn cho phương thức quản trị

Thẩm quyền

Giao dịch

thuyết phục

Nguồn: được sử dụng dưới sự cho phép của Sage Publications Ltd. Bản sửa đổi của Bảng 8.5 từ Hill và Hupe, 2002.

Người ta lưu ý rằng ý tưởng của Etzioni rằng các phương thức quyền lực cần phải phù hợp với các phương thức hành động đã ảnh hưởng đến công thức này. Đó là một quan điểm rất chuẩn mực. Nó khiến Etzioni nói về các hình thức quyền lực 'đồng nhất' và 'không phù hợp' (và do đó, trong ngữ cảnh này là các hình thức trách nhiệm giải trình phù hợp và không phù hợp). Tóm lại, điều ông muốn nói ở đây là cách thức thực thi thẩm quyền cần phụ thuộc vào ngữ cảnh. Ví dụ của ông là thẩm quyền trong một nhà thờ sẽ cần phải được thực thi khác với thẩm quyền trong một doanh nghiệp hoặc nhà tù, v.v. Vì quan điểm được áp dụng trong cuốn sách này là để mô tả các quy trình chính sách nhưng lại miễn cưỡng đưa ra quy định, nên phân tích này có vẻ như là một sự khác biệt rõ rệt so với quan điểm đó. Tuy nhiên, vấn đề ở đây là việc quản lý các quy trình chính sách trong thế giới hiện đại, trên thực tế, liên quan đến việc đưa ra các lựa chọn giữa 'thẩm quyền', 'giao dịch' và theo thuyết phục '. Hơn nữa, những lựa chọn này dường như có khả năng bị ảnh hưởng bởi nội dung chính sách (sự phân biệt khó nắm bắt giữa các loại chính sách - như đã được đề xuất trong Chương 7 - có giá trị thông thường nhưng không thể quy giản thành bất kỳ loại hình đơn giản nào). Do đó, có một cảm giác trong đó các tác nhân nhận ra sự tương đồng và không tương xứng, ngay cả khi họ không phân tích chúng theo những thuật ngữ đó. Theo trực giác, việc tạo ra một hệ thống được điều khiển bởi đầu vào, được kiểm soát từ trên xuống sẽ dễ dàng hơn nhiều nếu mục đích là cung cấp một lợi ích cụ thể đơn giản, chẳng hạn như lợi ích trẻ em, mà các quyền đã được thiết lập theo luật, hơn là để kiểm soát một phức hợp. dạng ô nhiễm hoặc để phát triển một hệ thống chăm sóc sức khỏe hoặc giáo dục. Tuy nhiên, có rất nhiều lĩnh vực mà các vấn đề có thể quyết định lựa chọn hệ thống phân phối không quá rõ ràng. Hơn nữa, hệ tư tưởng chính trị ảnh hưởng đến sự lựa chọn. Do đó, chúng ta quay lại đây

với một số vấn đề được xem xét bởi các học giả, những người quan tâm đến vấn đề lựa chọn công cụ (xem trang 140-2).

Hơn nữa, một điểm quan trọng trong việc tập hợp các vấn đề về các loại quản trị và cái được gọi là 'thiết lập' là các vấn đề về khả năng giải trình xuất hiện ở nhiều nơi khác nhau trong hệ thống và rất có thể chúng có thể được khám phá không chỉ bằng cách đọc xuống. các cột trong Bảng 13.2 nhưng cũng bằng cách đọc ngang. Một hệ thống chính sách liên quan đến một chuỗi các

Box 13.4

Tranh chấp trách nhiệm giải trình trong một hệ thống chính sách phức tạp: Dịch vụ Y tế Quốc gia Anh

Dịch vụ Y tế Quốc gia Anh (NHS) đã trải qua sự thay đổi hỗn loạn, từ trên xuống dưới trong hầu hết lịch sử của nó, và chắc chắn là kể từ cuối những năm 1980. Các vấn đề về phấn đấu để kiểm soát từ trên xuống đã có nhiều bằng chứng, hợp đồng (phương thức giao dịch) đã được thử nghiệm và phần lớn (nhưng không hoàn toàn) bị loại bỏ, và người ta đã chú ý nhiều đến cách chỉ đạo công việc của các nhân viên chuyên nghiệp. Có lẽ khu vực hỗn loạn lớn nhất xoay quanh các sắp xếp tổ chức cơ bản, với việc không ngừng tìm kiếm các sắp xếp khu vực và địa phương tốt nhất để quản lý vận hành. Rõ ràng là có những mô hình trách nhiệm giải trình gây tranh cãi: về đặc quyền của Bộ trưởng Ngoại giao ở cấp trung ương, về trách nhiệm của các cơ quan quản lý địa phương và về mức độ họ có thể và nên tham khảo ý kiến của bệnh nhân và công chúng, về quyền tự chủ của nhân viên , đặc biệt là bác sĩ, và về vai trò của các cơ quan đại diện cho các ngành nghề. Thật thú vị khi lưu ý rằng mô hình trách nhiệm giải trình hỗn hợp này được chính quyền trung ương thừa nhận như thế nào . Một yếu tố quan trọng trong việc phát triển trách nhiệm giải trình của các bác sĩ là khái niệm 'quản trị lâm sàng'. Chính phủ coi đây là 'sự hợp tác giữa Chính phủ và các ngành lâm sàng. Trong quan hệ đối tác đó, Chính phủ làm những gì chỉ Chính phủ mới có thể làm và các ngành nghề làm những gì chỉ họ có thể làm' (Bộ Y tế, 1998, đoạn 1.13). Trong cùng một tài liệu, chính phủ tiếp tục lập luận (đoạn 3.9):

Quản trị lâm sàng đòi hỏi sự hợp tác trong các nhóm chăm sóc sức khỏe, giữa các chuyên gia y tế (bao gồm cả nhân viên học thuật) và các nhà quản lý, giữa các cá nhân và tổ chức nơi họ làm việc và giữa NHS, bệnh nhân và công chúng.

Đồng thời, chính phủ đang nghiên cứu cách thức mà bệnh nhân có thể được tư vấn và giải quyết những bất bình của họ. Đã có một bước chuyển từ việc sử dụng các đại diện do chính quyền địa phương chỉ định, thông qua một thiết bị hiện đã bị loại bỏ có tên là Hội đồng Y tế Cộng đồng, sang các sắp xếp mới cho Diễn đàn Bệnh nhân và để giải quyết các khiếu nại. Các cơ quan tư vấn và kiểm toán mới - Viện Nghiên cứu Xuất sắc Lâm sàng Quốc gia và Ủy ban Kiểm toán và Thanh tra Y tế - cũng đã được phát triển.

Tất nhiên, vấn đề ở đây không phải là liệu chính phủ có thực hiện đúng các thỏa thuận về trách nhiệm giải trình hay không mà là họ đã thể hiện nhận thức ngày càng tăng về trách nhiệm giải trình đa dạng và phức tạp.

quyết định - về cấu trúc, về tài chính và về quản lý kết quả đầu ra - mà các chủ thể khác nhau có thể chịu trách nhiệm giải trình, có lẽ theo những cách khác nhau. Sẽ rất hữu ích khi xem xét một lĩnh vực chính sách mà các vấn đề về trách nhiệm giải trình đang gây tranh cãi gay gắt trong các điều khoản này. Hộp 13.4 làm điều đó.

Mô tả của NHS trong Hộp 13.4 có mô tả một mạng lưới có trách nhiệm giải trình phù hợp với chế độ thuyết phục không? Chắc chắn là không: đúng hơn, nó mô tả lãnh thổ tranh chấp, trong đó, nói một cách thực tế, trách nhiệm giải trình rất hỗn hợp và rất nhiều thử nghiệm đang diễn ra.

KẾT LUẬN

Trách nhiệm giải trình chắc chắn là một chủ đề thu hút nhiều tranh cãi trong các cuộc thảo luận về chính sách công. Để phù hợp với mối quan tâm của cuốn sách này đối với việc kiểm tra quá trình chính sách, chương này đã cố gắng tránh xa cuộc tranh luận về việc ai nên nắm quyền kiểm soát và họ nên thực hiện điều đó như thế nào. Người ta lưu ý rằng quan điểm cho rằng, trong một hệ thống chính phủ đại diện, việc quản lý chính sách công nên được kiểm soát theo thứ bậc bởi các đại diện được bầu đã thống trị tài liệu. Khi quan điểm truyền thống từ trên xuống về hệ thống bị thách thức, thách thức đó liên quan đến việc khẳng định rằng sự phức tạp của chính phủ hiện đại đòi hỏi nó phải được bổ sung bằng các hình thức trách nhiệm giải trình khác hoặc nỗ lực thiết lập tính hợp pháp 'dân chủ' thay thế cho tầng lớp dưới cùng. -lên quan điểm.

Tuy nhiên, việc xác định tính phức tạp của trách nhiệm giải trình từ lâu đã liên quan đến việc thừa nhận các hình thức trách nhiệm pháp lý (thường củng cố trách nhiệm chính trị có tính chất truyền thống nhưng đôi khi thách thức nó). Sau đó, sự phức tạp hơn đã được thêm vào bằng cách thừa nhận các cách thức mà bản chất công phu của nhiều hoạt động công cộng liên quan đến việc ra quyết định tùy ý rộng rãi. Do đó, cần phải xem xét vai trò của các nhóm chuyên nghiệp và cách thức diễn ra các hình thức hợp tác sản xuất. Một cách tiếp cận khác cho những vấn đề này, đặc biệt xuất phát từ trường phái tư tưởng 'lựa chọn hợp lý', gợi ý rằng ở nhiều khía cạnh khác nhau, sự tham gia của người tiêu dùng có thể được tăng cường để giải quyết những vấn đề này thông qua cơ chế thị trường và bán thị trường . Một giải pháp thay thế là cố gắng củng cố 'tiếng nói' ở 'cấp độ đường phố'.

Tất cả những điều này bổ sung cho việc nhận ra rằng trách nhiệm giải trình trong quản trị hiện đại chắc chắn sẽ phức tạp. Nó thường hỗn hợp, liên quan đến nhiều hình thức trách nhiệm đối với nhiều nhóm. Khi xem xét vấn đề này, cần chú ý đến những cách thức rất khác nhau trong đó các chính sách công khác nhau được thể hiện, một chủ đề đã lặp đi lặp lại xuyên suốt cuốn sách này.

Nó không được đề xuất để thêm một chương kết luận vào cuốn sách này. Nhiều chủ đề chính trong toàn bộ cuốn sách đã xuất hiện trở lại trong chương này. Cách tiếp cận truyền thống đối với trách nhiệm giải trình đã được coi là một phần của sự đồng thuận về chính phủ đại diện, trong đó mô hình ra quyết định hợp lý và mô hình thực thi từ trên xuống cũng thuộc về. Điều này đã bị thách thức cả bởi chủ nghĩa đa nguyên về ý thức hệ coi sự cần thiết của nhiều 'trách nhiệm giải trình' lẫn bởi những người coi mạng lưới và các sắp xếp thể chế phức tạp là làm cho bất kỳ hình thức giải trình đơn giản nào trở nên khó khăn. Đằng sau, và có lẽ không được phân tích nhiều trong chương này, là một quan điểm khác - quan điểm coi cơ cấu quyền lực là áp đặt những giới hạn nghiêm ngặt đối với bất kỳ hình thức trách nhiệm giải trình nào của nhân dân.

Xuyên suốt cuốn sách, người ta đã nhấn mạnh rằng cần phải suy nghĩ về toàn bộ quá trình chính sách, ngay cả khi việc phân tích yêu cầu các phần của quá trình phải được tách ra. Người ta cũng nhấn mạnh rằng điều quan trọng là phải thấy rằng quá trình chính sách được gắn liền với cấu trúc quyền lực trong xã hội. Đồng thời, cần phải nhận ra rằng không dễ để khái quát hóa quy trình chính sách, bởi vì các vấn đề chính sách khác nhau xuất hiện theo những cách khác nhau trong các bối cảnh thể chế khác nhau. Nghệ thuật phân tích quy trình chính sách cần liên quan đến khả năng nhìn thấy các mối liên hệ, so sánh và đối chiếu, trong khi vẫn hoài nghi về những khái quát hóa bao trùm tất cả.

6, P. (2004) 'Chính phủ liên kết ở thế giới phương Tây trong quan điểm so sánh: Một đánh giá và khám phá tài liệu sơ bộ'. Tạp chí Hành chính công, Nghiên cứu và Lý luận , 14 (1), trang 103-38.

Aberbach, JD, Putman, RD và Rockman, BA (1981) Các quan chức và chính trị gia ở các nền dân chủ phương Tây . Cambridge, Mass.: Nhà xuất bản Đại học Harvard.

Aglietta, M. (1987) Lý thuyết về quy định của chủ nghĩa tư bản: Kinh nghiệm của Hoa Kỳ . Luân Đôn: Verso. Ainley, P. (2001) 'Từ hệ thống quốc gia do địa phương quản lý đến hệ thống quốc gia do quốc gia quản lý: Con quái vật mới trong giáo dục và đào tạo ở Anh'. Tạp chí Chính sách xã hội , 30 (3), trang 457-76.

Albrow, M. (1970) Bộ máy quan liêu . Luân Đôn: Trung tâm thương mại Pall.

Aldrich, HE (1976) 'Sự phụ thuộc vào nguồn lực và mối quan hệ giữa các tổ chức: Văn phòng dịch vụ việc làm địa phương và các tổ chức khu vực dịch vụ xã hội'. Hành chính và Xã hội , 7 (4), trang 419-54.

Alford, R. (1975) Chính trị chăm sóc sức khỏe . Chicago: Nhà xuất bản Đại học Chicago.

Allen, C. (2001) '“Họ không sống và hít thở chính sách như chúng ta ...”: Ý định chính sách và tình thế tiến thoái lưỡng nan trong chính sách xã hội hiện đại và mạng lưới thực thi '. Nghiên cứu Chính sách , 22 (3/4), trang 149-66.

Allison, GT (1971) Bản chất của Quyết định . Boston, Mass.: Little Brown.

Almond, GA, Powell, GB, Jr, Str0m, K. và Dalton, RJ (2004) So sánh Chính trị ngày nay , tái bản lần thứ 8. New York: Pearson, Longman.

Anderweg, RB và Irwin, GA (2002) Quản trị và Chính trị ở Hà Lan , tái bản lần 2. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Anttonen, A., Baldock, J. và Sipila, J. (eds) (2003) The Young, the Old and the State: Social Care Systems in Five Industrial Nations . Cheltenham: Edward Elgar.

Argyris, C. (1964) Tích hợp Cá nhân và Tổ chức . New York: Wiley.

Ashby, E. và Anderson, M. (1981) Chính trị của Không khí Sạch . Oxford: Nhà xuất bản Clarendon. Ashford, DE (1986) Sự xuất hiện của các quốc gia phúc lợi . Oxford: Blackwell.

Atkinson, MM và Coleman, WD (1989) 'Các quốc gia mạnh và các quốc gia yếu: Mạng lưới chính sách ngành ở các nền kinh tế tư bản tiên tiến'. Tạp chí Khoa học Chính trị Anh , 19 , trang 747-67.

Atkinson, P. (1985) Ngôn ngữ, Cấu trúc và Tái sản xuất . Luân Đôn: Methuen.

Auster, RD và Silver, M. (1979) Nhà nước với tư cách là một công ty: Lực lượng kinh tế trong phát triển chính trị . The Hague: Martinus Nijhoff.

Axelrod, R. (1984) Sự phát triển của sự hợp tác . New York: Sách cơ bản.

Axelrod, R. và Keohane, R. (1985) 'Đạt được sự hợp tác dưới tình trạng vô chính phủ: Các chiến lược và thể chế'. Chính trị Thế giới , 39 (1), trang 226-54.

Bache, I. (2003) 'Quản trị thông qua quản trị: Kiểm soát chính sách giáo dục dưới thời Lao động Mới'. Chính trị học , 51 (2), trang 300-14.

Bachrach, P. (1969) Lý thuyết về tinh hoa dân chủ . Luân Đôn: Nhà xuất bản Đại học Luân Đôn.

Bachrach, P. và Baratz, MS (1962) 'Hai mặt của quyền lực'. Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , 56 , trang 641-51.

Bachrach, P. và Baratz, MS (1963) 'Quyết định và không quyết định: Một khung phân tích'. Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , 57 , trang 1947-52.

Bachrach,P.andBaratz,MS(1970) Quyền lực và Nghèo đói.NewYork:Oxford University Press.

Baldwin, P. (1990) Chính trị đoàn kết xã hội . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Baldwin, R. (1995) Quy tắc và Chính phủ . Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Barker, A. và Peters, BG (eds) (1993) Chính trị của lời khuyên của chuyên gia . Edinburgh: Nhà xuất bản Đại học Edinburgh.

Barnard, C. (1938) The Functions of the Executive . Cambridge, Mass.: Nhà xuất bản Đại học Harvard.

Barrett, M. (1980) Sự áp bức của phụ nữ ngày nay . Luân Đôn: Verso.

Barrett, S. và Fudge, C. (eds) (1981) Chính sách và Hành động . Luân Đôn: Methuen.

Barrett, S. và Hill, MJ (1981) 'Báo cáo cho SSRC Trung tâm Luân Đôn: Methuen. Ban Quan hệ Chính quyền Địa phương về “cốt lõi” hoặc thành phần lý thuyết của nghiên cứu về thực hiện' (chưa xuất bản).

Baumgartner, F. và Jones, B. (1993) Chương trình nghị sự và sự bất ổn trong chính trị Mỹ . Chicago: Nhà xuất bản Đại học Chicago.

Baumgartner, MP (1992) 'Huyền thoại về sự thận trọng', trong Hawkins, K. (ed.) The Uses of Discretion . Oxford: Nhà xuất bản Clarendon.

Beer, SH (1965) Chính trị Anh hiện đại . Luân Đôn: Faber & Faber.

Beetham, D. (1987) Bộ máy quan liêu . Milton Keynes: Nhà xuất bản Đại học Mở.

Béland, D. (2001) 'Lao động có quan trọng không? Các thể chế, liên đoàn lao động và cải cách lương hưu ở Pháp và Hoa Kỳ'. Tạp chí Chính sách công , 21 (2), trang 153-72.

Bell, D. (1960) Sự kết thúc của hệ tư tưởng . New York: Báo chí tự do.

Bendor, J. và Hammond, T. (1992) 'Suy nghĩ lại về các mô hình của Allison'. Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , 86 (2), trang 301-22.

Bennett, G. (1992) Tiến thoái lưỡng nan: Đối phó với các vấn đề môi trường . Luân Đôn: Quét đất.

Benson, JK (1975) 'Mạng lưới liên tổ chức như một nền kinh tế chính trị'. Khoa học hành chính hàng quý , 20 (tháng 6), trang 229-49.

Benson, JK (1983) 'Mạng lưới liên tổ chức và các lĩnh vực chính sách', trong D. Rogers và D. Whetten (eds) Điều phối liên tổ chức . Iowa: Nhà xuất bản Đại học Bang Iowa.

Bentley, AF (1967) Quá trình của Chính phủ . Cambridge, Mass.: Belknap Press.

Berger, PL và Luckman, T. (1975) Cấu trúc xã hội của thực tại . Harmondsworth: Sách chim cánh cụt.

Beveridge, W. (1942) Bảo hiểm xã hội và các dịch vụ đồng minh . Luân Đôn: HMSO, Cmd. 6404.

Birkland, TA (1998) 'Tập trung các sự kiện, huy động và thiết lập chương trình nghị sự'. Tạp chí Chính sách công , 18 (1), tr 53-74.

Blau, PM (1955) Động lực của bộ máy quan liêu . Chicago: Nhà xuất bản Đại học Chicago. Blom-Hansen, J. (1999) 'Hoạch định chính sách trong quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương: Cân bằng quyền tự chủ địa phương, kiểm soát kinh tế vĩ mô và mục tiêu chính sách ngành'. Tạp chí Chính sách công , 19 (3), trang 237-64.

Blowers, A. (1984) Something in the Air: Corporate Power and the Environment . Luân Đôn: Harper và Row.

Boase, JP (1996) 'Các thể chế, mạng lưới thể chế hóa và các lựa chọn chính sách: Chính sách y tế ở Mỹ và Canada'. Quản trị , 9 (3), trang 287-310.

Bogason, P. (2000) Chính sách công và quản trị địa phương . Cheltenham: Edward Elgar.

Booth, T. (1988) Nghiên cứu chính sách phát triển . Aldershot: Avebury.

Bottomore, TB (1966) Tinh hoa và Xã hội . Harmondsworth: Chim cánh cụt.

Bovens, M. và 't Hart, P. (1996) Tìm hiểu những thất bại về chính sách . Brunswick, NJ: Nhà xuất bản giao dịch.

Bovens, M., 't Hart, P. và Peters, BG (eds) (2001) Thành công và Thất bại trong Quản trị Công . Cheltenham: Edward Elgar.

Bovens, M. và Zouridis, S. (2002) 'Từ bộ máy quan liêu cấp đường phố đến cấp hệ thống: Công nghệ thông tin và truyền thông đang biến đổi quyền quyết định hành chính và kiểm soát hiến pháp như thế nào'. Tạp chí Hành chính công , 62 (2), trang 174-84.

Bowe, R., Ball, SJ and Gold, A. (1992) Cải cách giáo dục và thay đổi trường học . Luân Đôn: Routledge.

Bowen, ER (1982) 'Nghịch lý Pressman-Wildavsky'. Tạp chí Chính sách công , 2 (1), trang 1-21.

Bradach, JL và Eccles, RG (1991) 'Giá cả, thẩm quyền và sự tin cậy: Từ các loại lý tưởng đến dạng số nhiều', trong Thompson, G., Frances, J., Levacic, R. và Mitchell, J. (eds), Markets , Thứ bậc và Mạng lưới: Sự phối hợp của Đời sống Xã hội . London: Sage, trang 277-92.

Braverman, H. (1974) Lao động và Tư bản độc quyền . New York: Tạp chí Đánh giá Hàng tháng.

Braybrooke, D. và Lindblom, CE (1963) Chiến lược ra quyết định . New York: Báo chí tự do.

Brenton, T. (1994) Sự phủ xanh của Machiavelli . Luân Đôn: Quét đất.

Brittan, S. (1977) Hậu quả kinh tế của nền dân chủ . Luân Đôn: Đền Smith.

Brown, MK (1981) 'Việc phân bổ công lý và các cuộc chạm trán giữa cảnh sát và công dân', trong Goodsell, CT (ed.) The Public Encounter . Bloomington: Nhà xuất bản Đại học Indiana.

Brown, R. (1975) Quản lý phúc lợi . Glasgow: Fontana/Collins.

Browne, A. và Wildavsky, A. (1984) 'Việc đánh giá có nên trở thành việc thực hiện', trong Pressman, J. và Wildavsky, A., Thực hiện , xuất bản lần thứ 3. Berkeley: Nhà xuất bản Đại học California.

Brugger, B. và Reglar, S. (1994) Chính trị, Kinh tế và Xã hội ở Trung Quốc đương đại . Basingstoke: Macmillan.

Buchanan, JM và Tullock, G. (1962) Tính toán của sự đồng ý. Ann Arbor, Mich.: Nhà xuất bản Đại học Michigan.

Bull, D. (1980) 'Phong trào chống lại sự tùy tiện ở Anh: Sự thật hay bóng ma?' Tạp chí Luật phúc lợi xã hội , trang 65-83.

Bulmer, M. (ed.) (1987) Nghiên cứu Khoa học Xã hội và Chính phủ . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Burns, T. và Stalker, GM (1961) Quản lý đổi mới . Luân Đôn: Tavistock.

Butcher, T. (2002) Mang lại phúc lợi , tái bản lần 2. Buckingham: Nhà xuất bản Đại học Mở.

Butler, D., Adonis, A. và Travers, T. (1994) Thất bại trong chính phủ Anh: Chính trị của thuế bầu cử . Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Cahill, M. (2002) Môi trường và Chính sách xã hội . Luân Đôn: Routledge.

Campbell, C. và Wilson, GK (1995) The End of Whitehall: Death of a Paradigm? Oxford: Blackwell.

Castles, F. (1985) Giai cấp công nhân và phúc lợi . Sydney: Allen và Unwin.

Castles, F. và Mitchell, D. (1992) 'Xác định chế độ nhà nước phúc lợi: Mối liên hệ giữa chính trị, công cụ và kết quả'. Quản trị , 5 (1), trang 1-26.

Chadwick, A. (2000) 'Nghiên cứu các ý tưởng chính trị: Cách tiếp cận diễn ngôn chính trị công khai', Nghiên cứu chính trị , 48 , trang 283-301.

Chandler, AD (1977) Bàn tay hữu hình: Cuộc cách mạng quản lý trong kinh doanh Mỹ . Cambridge, Mass.: Nhà xuất bản Đại học Harvard.

Chaney, CK và Saltzstein, GH (1998) 'Kiểm soát dân chủ và đáp ứng quan liêu: Cảnh sát và bạo lực gia đình'. Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , 42 (3), trang 745-68.

Chapman, RA (1970) Dịch vụ dân sự cao hơn ở Anh . Luân Đôn: Cảnh sát.

Child, J. (1972) 'Cơ cấu tổ chức, môi trường và hiệu quả hoạt động: Vai trò của sự lựa chọn chiến lược'. Xã hội học , 6 , trang 1-22.

Clarke, J. và Newman, J. (1997) Nhà nước quản lý: Quyền lực, chính trị và hệ tư tưởng trong việc tái tạo phúc lợi xã hội . Luân Đôn: Hiền giả.

Clegg, S. (1990) Các tổ chức hiện đại . Luân Đôn: Hiền giả.

Cline, KD (2000) 'Xác định vấn đề triển khai: Quản lý tổ chức so với hợp tác'. Tạp chí Nghiên cứu và Lý luận Hành chính công , 10 (3), trang 551-71.

Coase, RH (1937) 'Bản chất của công ty'. Economica , 4 , trang 386-405.

Cobb, RW, Ross, JK và Ross MH (1976) 'Xây dựng chương trình nghị sự như một quá trình chính trị so sánh'. Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , 70 (1), trang 126-38.

Cohen, J. và Rogers, J. (1995) Hiệp hội và Dân chủ . Luân Đôn: Verso.

Cohen, MD, March, JG và Olsen, JP (1972) 'Mô hình thùng rác của sự lựa chọn quốc gia có tổ chức'. Khoa học hành chính hàng quý , 17 , trang 1-25.

Cohen, R. (1987) The New Helots: Người di cư trong Phân công Lao động Quốc tế . Aldershot: Avebury.

Colebatch, H. và Larmour, P. (1993) Thị trường, Bộ máy quan liêu và Cộng đồng . Luân Đôn: Sao Diêm Vương.

Coleman, WD và Perl, A. (1999) 'Môi trường chính sách quốc tế hóa và phân tích mạng lưới chính sách'. Chính trị học , 47 , trang 691-709.

Collier, RB và Collier, D. (1991) Định hình Đấu trường Chính trị: Những Mối quan hệ Quan trọng, Phong trào Lao động và Động lực Chế độ ở Châu Mỹ Latinh . Princeton, NJ: Princeton University Press. Cox, R. (1987) Sản xuất, Quyền lực và Trật tự Thế giới . New York: Nhà xuất bản Đại học Columbia.

Cram, L. (1997) Hoạch định chính sách ở EU . Luân Đôn: Routledge.

Crenson, MA (1971) Phi chính trị về ô nhiễm không khí . Baltimore, Md.: Nhà xuất bản Đại học Johns Hopkins.

Cunningham, G. (1963) 'Chính sách và thực tiễn'. Hành chính công , 41 , trang 229-38.

Dahl, RA (1947) 'Khoa học hành chính công: Ba vấn đề'. Tạp chí Hành chính công , 7 (1), trang 1-11.

Dahl, RA (1957) 'Khái niệm về quyền lực'. Khoa học Hành vi , 2 , trang 201-15.

Dahl, RA (1958) 'Phê bình mô hình giới tinh hoa cầm quyền'. Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , 52 , trang 463-9.

Dahl, RA (1961) Ai quản lý? New Haven, Conn.: Nhà xuất bản Đại học Yale.

Dahl, RA và Lindblom, CE (1953) Chính trị, Kinh tế và Phúc lợi (tái bản lần thứ 2, 1976).

Chicago: Nhà xuất bản Đại học Chicago.

Dallek, R. (2003) John F. Kennedy: Cuộc đời dang dở . Luân Đôn: Ngõ Allen.

Daly, M. (2000) Bộ phận phúc lợi về giới . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Davies, HTO, Nutley, SM và Smith, PC (2000) (eds) What Works? Bristol: Nhà xuất bản chính sách.

Davis, KC (1969) Tư pháp tùy nghi . Baton Rouge: Nhà xuất bản Đại học Bang Louisiana.

Dawkins, R. (2003) Tuyên úy của Ác quỷ . Luân Đôn: Weidenfeld và Nicolson.

Day, P. và Klein, R. (1987) Trách nhiệm giải trình . Luân Đôn: Tavistock.

Deakin, N. và Walsh, K. (1996) 'Nhà nước hỗ trợ: Vai trò của thị trường và hợp đồng '. Hành chính công , 74 , trang 33-48.

Dearlove, J. và Saunders, P. (1991) Giới thiệu về Chính trị Anh . Cambridge: Nhà xuất bản Chính trị.

Degeling, P. (1993) 'Chính sách như là thành tựu của một cấu trúc thực hiện: Tái cấu trúc bệnh viện ở Úc', trong Hill, M. (ed.) New Agendas in the Study of the Policy Process . Hemel Hempstead: Máy gặt lúa mì.

Degeling, P. và Colebatch, HK (1984) 'Cấu trúc và hành động như những cấu trúc trong thực hành hành chính công'. Tạp chí Hành chính công Úc , 43 (4), trang 320-31.

Degeling, P., Kennedy, J., Hill, M., Carnegie, M. và Holt, J. (1998) Các nền văn hóa phụ chuyên nghiệp và Cải cách bệnh viện . Trung tâm Nghiên cứu Hệ thống Thông tin và Quản lý Bệnh viện, Đại học New South Wales.

Degeling, P., Maxwell, S., Kennedy, J. và Coyle, B. (2003) 'Y học, quản lý và hiện đại hóa: A “danse rùng rợn”?' Tạp chí Y học Anh , 326 , trang 649-52. Dell, E. (1991) A Hard Pounding: Chính trị và Khủng hoảng kinh tế . Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Delphy, C. (1984) Gần nhà: Phân tích duy vật về sự áp bức của phụ nữ . Luân Đôn: Hutchinson.

Bộ Y tế (1998) Dịch vụ hạng nhất: Chất lượng trong NHS . Văn bản tư vấn. Luân Đôn: HMSO.

Dery, D. (1999) 'Nhân tiện chính sách: Khi chính sách là ngẫu nhiên để đưa ra các chính sách khác '. Tạp chí Chính sách công , 18 (2), trang 163-76.

DiMaggio, PJ và Powell, W. (1983) 'Xem xét lại lồng sắt: Thuyết đồng nhất thể chế và tính duy lý tập thể trong các lĩnh vực tổ chức'. American Sociological Review , 48 , trang 147-60.

Doern, GB và Phidd, RW (1983) Chính sách công của Canada . Agincourt, Ontario: Methuen.

Dolowicz, D. và Marsh, D. (1996) 'Ai học cái gì từ ai: Đánh giá về tài liệu chuyển giao chính sách'. Chính trị học , 44 , trang 343-57.

Dolowicz, D. và Marsh, D. (2000) 'Học hỏi từ nước ngoài: Vai trò của chuyển giao chính sách trong hoạch định chính sách đương đại'. Quản trị , 13 (1), trang 5-24.

Dolowitz, DP, Hulme, R., Nellis, M. và O'Neill, F. (2002) Chuyển giao Chính sách và Chính sách Xã hội của Anh: Học hỏi từ Hoa Kỳ? Buckingham: Nhà xuất bản Đại học Mở.

Donaldson, L. (1985) Bảo vệ lý thuyết tổ chức: Phản hồi đối với các nhà phê bình . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Donnison, DV (1977) 'Chống lại quyết định'. Xã hội mới , 15 tháng 9, trang 534-6.

Dowding, K. (1995) 'Mô hình hay ẩn dụ? Một đánh giá quan trọng về cách tiếp cận mạng lưới chính sách'. Chính trị học , 43 , trang 451-63.

Downing, PB và Hanf, K. (eds) (1983) So sánh quốc tế trong việc thực hiện luật ô nhiễm . Boston, Mass.: Kluwer Nijhoff.

Downs, A. (1957) Một lý thuyết kinh tế về dân chủ . New York: Harper và Row.

Downs, A. (1972) 'Lên và xuống với hệ sinh thái - "chu kỳ quan tâm đến vấn đề"'. The Public Interest , 28 , trang 38-50.

Dror, Y. (1964) 'Lầm lẫn giữa: “Khoa học'' hay quán tính?' Tạp chí Hành chính công , 24 , trang 153-7.

Dror, Y. (1968) Kiểm tra lại việc hoạch định chính sách công . San Francisco, Cal.: Chandler.

Dror, Y. (1986) Hoạch định chính sách trong nghịch cảnh . New Brunswick, NJ: Sổ giao dịch.

Drysek, JS (1990) Dân chủ diễn ngôn . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Dudley, G. và Richardson, J. (1999) 'Các liên minh vận động cạnh tranh và quá trình “phản ánh khuôn khổ”: một nghiên cứu dài hạn về chính sách thép của EU'. Tạp chí Chính sách công Châu Âu , 6 (2), trang 225-48.

Dunleavy, P. (1981) 'Nghề nghiệp và thay đổi chính sách: ghi chú hướng tới một mô hình của chủ nghĩa tập đoàn logic tư tưởng'. Bản tin hành chính công , 36 , trang 3-16.

Dunleavy, P. (1985) 'Các quan chức, ngân sách và sự phát triển của nhà nước: Tái cấu trúc một mô hình công cụ'. Tạp chí Khoa học Chính trị Anh , 15 , trang 299-328.

Dunleavy, P. (1986) 'Giải thích sự bùng nổ tư nhân hóa: Sự lựa chọn của công chúng so với các cách tiếp cận cấp tiến'. Hành chính công , 64 (1), trang 13-34.

Dunleavy, P. (1991) Dân chủ, Bộ máy quan liêu và Sự lựa chọn của công chúng . Hemel Hempstead: Máy gặt lúa mì.

Dunleavy, P. (1995) 'Thảm họa chính sách: Giải thích hồ sơ của Vương quốc Anh'. Chính sách Công và Hành chính , 10 (2), trang 52-69.

Dunleavy, P. và O'Leary, B. (1987) Lý thuyết về Nhà nước . Luân Đôn: Macmillan.

Dunsire, A. (1978a) Thực thi trong bộ máy quan liêu . Oxford: Martin Robertson.

Dunsire, A. (1978b) Kiểm soát trong bộ máy quan liêu . Oxford: Martin Robertson.

Dworkin, R. (1977) Nhận Quyền một cách nghiêm túc . Luân Đôn: Duckworth.

Dyson, K. (1980) Truyền thống Nhà nước ở Tây Âu . Oxford: Martin Robertson.

Eardley, T., Bradshaw, J., Ditch, J., Gough, I. và Whiteford, P. (1996) Hỗ trợ xã hội ở các nước OECD: Báo cáo tổng hợp . Báo cáo Nghiên cứu An sinh Xã hội số 46, London: HMSO.

Easton, D. (1953) Hệ thống chính trị . New York: Knopf.

Easton, D. (1965a) Phân tích hệ thống về đời sống chính trị . New York: Wiley.

Easton, D. (1965b) Khung phân tích chính trị . Vách đá Englewood, NJ: Hội trường Prentice.

Edelman, M. (1971) Chính trị như hành động tượng trưng . Chicago: Markham.

Edelman, M. (1977) Ngôn ngữ chính trị: Những ngôn từ thành công và những chính sách thất bại . New York: Viện Nghiên cứu Nghèo đói.

Edelman, M. (1988) Xây dựng cảnh tượng chính trị . Chicago: Nhà xuất bản Đại học Chicago.

Edelman, M. (2001) Chính trị của thông tin sai lệch . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Elam, MJ (1990) 'Đánh đố cuộc tranh luận hậu Ford: Công nghệ, thị trường và thể chế'. Nền dân chủ kinh tế và công nghiệp , 11 , trang 9-38.

Ellul, J. (1964) Hiệp hội Công nghệ . New York: Sách cổ điển.

Elmore, R. (1980) 'Ánh xạ ngược: Nghiên cứu triển khai và quyết định chính sách'. Khoa học chính trị hàng quý , 94 , trang 601-16.

Elmore, R. (1981) 'Lập bản đồ lạc hậu và việc làm cho thanh niên', (bài viết chưa xuất bản được chuẩn bị cho cuộc họp lần thứ ba của Nhóm công tác quốc tế về thực hiện chính sách).

Enthoven, AC (1985) Những phản ánh về việc quản lý NHS . Luân Đôn: Ủy thác Bệnh viện Tỉnh Nuffield.

Esping-Andersen, G. (1990) Ba thế giới của chủ nghĩa tư bản phúc lợi . Cambridge: Nhà xuất bản Chính trị.

Esping-Andersen, G. (ed.) (1996) Các quốc gia phúc lợi trong quá trình chuyển đổi . Luân Đôn: Hiền giả.

Esping-Andersen, G. (1999) Nền tảng xã hội của các nền kinh tế hậu công nghiệp . Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Ethridge, ME và Percy, SL (1993) 'Một loại chính sách công mới gặp phải những kết quả đáng thất vọng: Thực hiện chế độ học hỏi ở Wisconsin'. Tạp chí Hành chính công , 53 (4), trang 340-7.

Etzioni, A. (1961) Phân tích so sánh các tổ chức phức tạp . New York: Báo chí tự do.

Etzioni, A. (1967) 'Soạn thảo hỗn hợp: Cách tiếp cận “thứ ba” đối với việc ra quyết định', Public Administration Review , 27 , trang 385-92.

Etzioni, A. (1969) Các nghề bán chuyên nghiệp và tổ chức của họ . New York: Báo chí tự do.

Evans, PB, Rueschemeyer, D. và Skocpol, T. (eds) (1985) Đưa Nhà nước trở lại . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Evans, R. (2001) Bảo vệ Lịch sử . Cambridge: Sách Granta.

Exworthy, M., Berney, L. và Powell, M. (2002) '“Những kỳ vọng lớn lao ở Westminster có thể bị tiêu tan như thế nào tại địa phương”: Việc thực hiện chính sách quốc gia về bất bình đẳng y tế'. Chính sách và Chính trị , 30 (1), trang 79-96.

Farmer, DJ (1995) Ngôn ngữ của hành chính công: Bộ máy quan liêu, tính hiện đại và

Tính hậu hiện đại . Tuscaloosa, Ala.: Nhà xuất bản Đại học Alabama.

Fayol, H. (1916) Quản trị Industrielle et Generale . Luân Đôn: Pitman.

Feldman, M. (1992) 'Các giới hạn xã hội đối với sự tùy ý: Một quan điểm tổ chức', trong

Hawkins, K. (ed.) The Uses of Discretion . Oxford: Nhà xuất bản Clarendon.

Ferman, B. (1990) 'Khi thất bại là thành công: Thực hiện và quản lý theo kiểu Madison ', trong Palumbo, DJ và Calista, DJ (eds), Thực hiện và Quy trình Chính sách: Mở hộp đen . New York: Greenwood Press, trang 39-50.

Ferrara, M. (1996) 'Mô hình phúc lợi kiểu phương Nam ở Châu Âu xã hội'. Tạp chí Chính sách Xã hội Châu Âu , 6 , trang 17-37.

Fischer, F. (2003) Định hình lại chính sách công . Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Flynn, R. (1993) 'Đối phó với sự cắt giảm và quản lý tình trạng suy giảm sức khỏe'.

Tạp chí Chính sách xã hội , 20 (2), trang 215-36.

Forrest, R. và Murie, A. (1991) Bán Nhà nước phúc lợi . Luân Đôn: Routledge.

Foucault, M. (1980) Quyền lực/Kiến thức: Những cuộc phỏng vấn chọn lọc và những bài viết khác, 1972-77 . Brighton: Máy gặt đập.

Fox, A. (1974) Ngoài hợp đồng: Quan hệ làm việc, quyền lực và lòng tin . Luân Đôn: Faber.

Fox, CJ và Miller, HT (1995) Hành chính công hậu hiện đại: Hướng tới diễn ngôn .

Nghìn cây sồi, Cal.: Sage.

Frederickson, HG và Smith, KB (2003) Tài liệu cơ bản về lý thuyết hành chính công . Boulder, Col.: Westview Press.

Friedman, M. (1962) Chủ nghĩa tư bản và Tự do . Chicago: Nhà xuất bản Đại học Chicago.

Friedman, M. (1977) Lạm phát và thất nghiệp: Một khía cạnh mới của chính trị . Luân Đôn: Viện Kinh tế.

Friedrich, CJ (1940) 'Bản chất của trách nhiệm hành chính'. Chính sách công , 1 , trang 3-24.

Friedson, E. (1970) Sự thống trị chuyên nghiệp . New York: Atherton.

Friend, JK, Power, JM và Yewlett, CJL (1974) Lập kế hoạch công: Kích thước liên doanh nghiệp . Luân Đôn: Tavistock.

Fukuyama, F. (1992) Sự kết thúc của lịch sử và con người cuối cùng . New York: Báo chí tự do.

Galligan, DJ (1986) Quyền hạn tùy ý . Oxford: Nhà xuất bản Clarendon.

Gamble, A. (1994) The Free Economy and the Strong State , 2nd edn. Basingstoke: Macmillan.

Gamble, A. (2003) Giữa Châu Âu và Châu Mỹ: Tương lai của Chính trị Anh . Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Gaventa, J. (1980) Quyền lực và Bất lực, Sự tĩnh lặng và Nổi loạn ở Thung lũng Appalachian . Oxford: Nhà xuất bản Clarendon.

George, V. và Wilding, P. (2002) Toàn cầu hóa và phúc lợi con người . Basingstoke: Palgrave.

Giddens, A. (1976) Quy tắc mới của phương pháp xã hội học . Luân Đôn: Hutchinson.

Giddens, A. (1984) Hiến pháp của xã hội . Cambridge: Nhà xuất bản Chính trị.

Gilbert, BB (1966) Sự phát triển của Bảo hiểm Quốc gia ở Vương quốc Anh . Luân Đôn: Micheal Joseph.

Gilbert, M. và Gott, R. (2000) The Appeasers . Luân Đôn: Weidenfeld & Nicolson.

Giller, H. và Morris, A. (1981) 'Đây là loại trường hợp gì? Quyết định của nhân viên xã hội về trẻ em xúc phạm', trong Adler, M. và Asquith, S. (eds) Discretion and Welfare . Luân Đôn: Heinemann.

Glendinning, C., Powell, M. và Rummery, K. (eds) (2002) Quan hệ đối tác, Lao động mới và Quản trị phúc lợi . Bristol: Báo chí Chính sách.

Glennerster, H., Matsaganis, M. và Owens, P. (1994) Thực hiện việc nắm giữ vốn . Buckingham: Nhà xuất bản Đại học Mở.

Glennerster, H., Power, A. và Travers, T. (1991) 'Kỷ nguyên mới cho chính sách xã hội: Một sự Khai sáng mới hay một con quái vật mới?' Tạp chí Chính sách xã hội , 20 (3), trang 389-414.

Goetz, KH (2003) 'Chính phủ ở trung tâm', trong Padgett, S., Paterson, WE và Smith, G. (eds) Developments in German Politics vol. 3. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Goggin, ML, Bowman, AO'M., Lester, JP và O'Toole, LJ, Jr. (1990) Lý thuyết và thực hành triển khai: Hướng tới thế hệ thứ ba . Glenview: Scott Foresman/Little, Brown.

Gordon, I., Lewis, J. và Young, K. (1977) 'Các quan điểm về phân tích chính sách'. Bản tin hành chính công , 25 , trang 26-30.

Gough, I. (1979) Kinh tế Chính trị của Nhà nước Phúc lợi . Luân Đôn: Macmillan.

Gouldner, AW (1954) Mô hình quan liêu công nghiệp . Glencoe, Ill.: Free Press.

Gouldner, AW (1957-8) 'Người dân quốc tế và người địa phương: Hướng tới phân tích các vai trò xã hội tiềm ẩn'. Khoa học hành chính hàng quý , 2 , trang 281-306 và 444-80.

Grant, WP (1989) Các nhóm gây áp lực, Chính trị và Dân chủ ở Anh : London: Phillip Allan.

Grey, PD và 't Hart, P. (eds) (1998) Thảm họa chính sách công ở Châu Âu . Luân Đôn: Routledge.

Greenwood, E. (1957) 'Các thuộc tính của một nghề'. Công tác xã hội , 2 , trang 45-55.

Greenwood, R., Hinings, CR và Ranson, S. (1975) 'Lý thuyết ngẫu nhiên và tổ chức của chính quyền địa phương: Phần thứ nhất. Khác biệt hóa và hội nhập'. Hành chính công , 53 , trang 1-24.

Gregory, R. (2003) 'Trách nhiệm giải trình trong chính phủ hiện đại', trong Peters, BG và Pierre, J. (eds) Handbook of Public Administration . Luân Đôn: Hiền giả.

Gunn, L. (1978) 'Tại sao việc thực hiện lại khó khăn như vậy?' Dịch vụ quản lý trong Chính phủ , tháng 11.

Gustafssohn, G. (1991) 'Chính quyền địa phương của Thụy Điển: Xem xét lại tính hợp lý và sự đồng thuận', trong Hesse, JJ (ed.) Chính quyền địa phương và các vấn đề đô thị trong quan điểm quốc tế . Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft.

Habermas, J. (1987) Lý thuyết về hành động giao tiếp . Cambridge: Nhà xuất bản Chính trị.

Haggard, S. và Moon, CI. (1990) 'Thể chế và chính sách kinh tế: Lý thuyết và

nghiên cứu trường hợp Hàn Quốc'. Chính trị Thế giới , 42 (2), trang 210-37.

Hall, PA (1986) Quản lý nền kinh tế: Chính trị của sự can thiệp của nhà nước ở Anh và Pháp . Cambridge: Nhà xuất bản Chính trị.

Hall, PA (1993) 'Mô hình chính sách, học tập xã hội và nhà nước: Trường hợp hoạch định chính sách kinh tế ở Anh'. Chính trị so sánh , 25 , trang 275-96.

Ham, C. (1992) Chính sách y tế ở Anh , tái bản lần thứ 3. Luân Đôn: Macmillan.

Ham, C. và Hill, MJ (1984) Quy trình Chính sách ở Nhà nước Tư bản Hiện đại . Hemel Hempstead: Máy gặt lúa mì.

Hanf, K. (1993) 'Thực thi luật môi trường: Quy định xã hội về đồng sản xuất ', trong Hill, M. (ed.) New Agendas in the Study of the Policy Process . Hemel Hempstead: Máy gặt lúa mì.

Hardin, G. (1968) 'Bi kịch của tài sản chung'. Khoa học , 162 , trang 1243-8.

Hargrove, EC (1975) Liên kết còn thiếu . Washington, DC: Viện đô thị.

Harrison, S. và Pollitt, C. (1994) Kiểm soát các Chuyên gia Y tế . Buckingham: Nhà xuất bản Đại học Mở.

Harrison, S., Hunter, DJ và Pollitt, C. (1990) Động lực của Chính sách Y tế Anh . Luân Đôn: Unwin Hyman.

Harrop, M. (ed.) (1992) Power and Policy in Liberal Democraties . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Hasenfeld, Y. và Steinmetz, D. (1981) 'Cuộc gặp giữa quan chức-khách hàng trong các cơ quan dịch vụ xã hội',inGoodsell,CT(ed.), ThePublicEncounter .Bloomington:IndianaUniversityPress.

Hawkins, K. (1984) Môi trường và Thực thi . Oxford: Nhà xuất bản Clarendon.

Hay, C. (2002) Phân tích chính trị: Giới thiệu quan trọng . Basingstoke: Palgrave.

Hayek, FA (1944) Con đường dẫn đến chế độ nô lệ . Luân Đôn: Routledge và Kegan Paul.

Hayek, FA (1960) Hiến pháp Tự do . Luân Đôn: Routledge và Kegan Paul.

Hayward, J. và Menon, A. (eds) (2003) Governing Europe . Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Heclo, H. (1972) 'Bài phê bình: Phân tích chính sách'. Tạp chí Khoa học Chính trị Anh , 2 , trang 83-108.

Heclo, H. (1974) Chính trị xã hội hiện đại ở Anh và Thụy Điển . New Haven, Conn.: Nhà xuất bản Đại học Yale.

Heclo, H. và Wildavsky, A. (1981) Chính phủ tư nhân về tiền công . Luân Đôn: Macmillan.

Hennessy, P. (1995) Hệ thống dây điện ẩn: Khai quật Hiến pháp Anh . Luân Đôn: Gollancz.

Herzberg, F. (1966) Work and the Nature of Man . New York: Staples Press.

Higgins, J. (1981) Tình trạng phúc lợi . Oxford: Blackwell.

Hill, M. (1969) 'Việc thực hiện quyền quyết định trong Ban Hỗ trợ Quốc gia'. Hành chính công , 47 , trang 75-90.

Hill, M. (1972) Xã hội học về hành chính công . Luân Đôn: Weidenfeld & Nicolson.

Hill, M. (1983) 'Vai trò của Thanh tra không khí sạch và kiềm của Anh trong việc kiểm soát ô nhiễm không khí', trong Downing, P. và Hanf, K. (eds) So sánh quốc tế trong việc thực hiện luật ô nhiễm . Dordrecht: Kluwer-Nijhoff.

Hill, M. (ed.) (1993) New Agendas in the Study of the Policy Process . Hemel Hempstead: Máy gặt lúa mì.

Hill, M. (1996) Chính sách xã hội: Phân tích so sánh . Hemel Hempstead: Máy gặt lúa mì.

Hill, M. (2001) 'An sinh xã hội: Cải cách phúc lợi hay điều chỉnh từng phần?' trong Savage, SP và Atkinson, R. (eds) Chính sách công dưới thời Blair . Basingstoke: Palgrave.

Hill, M. và Hupe, P. (2002) Thực hiện chính sách công . Luân Đôn: Hiền giả.

Hill, M. và Hupe, P. (2003) 'Vấn đề đa lớp trong nghiên cứu triển khai'. Public Management Review , 5 (4), trang 471-90.

Hill, M., Aaronovitch, S. và Baldock, D. (1989) 'Việc không ra quyết định trong kiểm soát ô nhiễm ở Anh: Ô nhiễm nitrat, Chỉ thị nước uống EEC và nông nghiệp '. Chính sách và Chính trị , 17 (3), trang 227-40.

Hirschman, AO (1970) Lối thoát, Tiếng nói và Lòng trung thành . Cambridge, Mass.: Nhà xuất bản Đại học Harvard.

Hirst, P. và Thompson, G. (1992) 'Vấn đề “toàn cầu hóa”: Quan hệ kinh tế quốc tế, quản lý kinh tế quốc gia và sự hình thành các khối thương mại'. Kinh tế và Xã hội , 21 (4), trang 355-96.

Hjern, B. và Hull, C. (1982) 'nghiên cứu triển khai với tư cách là chủ nghĩa hiến pháp theo kinh nghiệm ', trong Hjern, B. và Hull, C. (eds) Triển khai Ngoài hệ thống phân cấp . Số đặc biệt của Tạp chí Nghiên cứu Chính trị Châu Âu .

Hjern, B. và Porter, DO (1981) 'Cấu trúc triển khai: Một đơn vị mới của phân tích hành chính'. Nghiên cứu Tổ chức , 2 , trang 211-27.

Hofferbert, R. (1974) Nghiên cứu Chính sách Công . Indianapolis, Ind.: Bobbs Merrill.

Hoggett, P. (1991) 'Một cách quản lý mới cho khu vực công?' Chính sách và Chính trị , 19 , trang 143-56.

Hoggett, P. (1996) 'Các phương thức kiểm soát mới trong dịch vụ công'. Hành chính công , 74 (1), trang 9-32.

Hogwood, B. (1987) Từ khủng hoảng đến tự mãn? Định hình chính sách công ở Anh . Luân Đôn: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Hogwood, BW và Gunn, L. (1981) Định hướng chính sách . Đại học Strathclyde: Trung tâm Nghiên cứu Chính sách Công.

Hogwood, BW và Gunn, L. (1984) Phân tích chính sách cho thế giới thực . Luân Đôn: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Hogwood, BW và Peters, BG (1983) Động lực chính sách . Brighton: Máy gặt đập.

Hood, C. (1976) Các giới hạn của Quản trị . Chichester: Wiley.

Hood, C. (1986) Công cụ của Chính phủ . Chatham, NJ: Nhà Chatham.

Hood, C. (1991) 'Quản lý công cộng cho tất cả các mùa'. Hành chính công, 69 (1), trang 3-19.

Hood, C. (1995) 'Quản lý công đương đại: Một mô hình toàn cầu mới?' Chính sách Công và Hành chính , 10 (2), trang 104-17.

Horn, M. (1995) Kinh tế chính trị của hành chính công . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Howlett, M. (1991) 'Công cụ chính sách, phong cách chính sách và thực hiện chính sách: Cách tiếp cận quốc gia đối với lý thuyết lựa chọn công cụ'. Tạp chí Nghiên cứu Chính sách , 19 (2), trang 1-21.

Howlett, M. và Ramesh, M. (2003) Nghiên cứu chính sách công , tái bản lần thứ hai. Don Mills, Ontario: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Huber, JD và Shipan, CR (2002) Sự thận trọng có chủ ý? Nền tảng thể chế của quyền tự chủ quan liêu . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Hudson, B. (1987) 'Hợp tác trong phúc lợi xã hội: Khung phân tích'. Chính sách và Chính trị , 15 (3), trang 175-82.

Hudson, B. (1989) 'Michael Lipsky và bộ máy quan liêu cấp đường phố: Một góc nhìn bị lãng quên ', trong Barton, L. (ed.) Disability and Dependency . Lewes: Báo chí Falmer.

Hudson, B. và Henwood, M. (2002) 'NHS và chăm sóc xã hội: Đếm ngược cuối cùng?' Chính sách và Chính trị , 30 (2), trang 153-66.

Hudson, J. và Lowe, S. (2004) Tìm hiểu Quy trình Chính sách . Bristol: Báo chí Chính sách.

Hughes, EC (1958) Đàn ông và công việc của họ . Glencoe, Ill.: Free Press.

Hunter, F. (1953) Cơ cấu quyền lực cộng đồng . Đồi Chapel, NC: Nhà xuất bản Đại học Bắc Carolina.

Hupe, P. (1990) 'Thực hiện một siêu chính sách: Trường hợp phân quyền ở Hà Lan'. Chính sách và Chính trị , 18 (3), trang 181-91.

Hurrell, A. và Kingsbury, B. (eds) (1992) Chính trị Quốc tế về Môi trường . Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Huxham, C. và Macdonald, D. (1992) 'Giới thiệu lợi thế hợp tác'. Quyết định quản lý , 30 (3), trang 50-6.

Hwang, Yuan-shie (1995) 'Tài trợ cho chăm sóc sức khỏe ở Anh và Đài Loan'. Tiến sĩ bất đồng chính kiến, Đại học Newcastle Upon Tyne.

Illich, I. (1977) Giới hạn đối với Y học . Harmondsworth: Chim cánh cụt.

Immergut, EM (1992) 'Quy tắc của trò chơi: Logic của việc hoạch định chính sách y tế ở Pháp, Thụy Sĩ và Thụy Điển', trong Steinmo, S., Thelen, K. và Longstreth, F. (eds), Chính trị cấu trúc : Chủ nghĩa thể chế lịch sử trong phân tích so sánh . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Immergut, EM (1993) Chính sách Y tế, Mối quan tâm và Thể chế ở Tây Âu . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Jacques, E. (1967) Thanh toán công bằng . Harmondsworth: Chim cánh cụt.

James, O. và Lodge, M. (2003) 'Những hạn chế của việc “chuyển giao chính sách” và “rút ra bài học” cho nghiên cứu chính sách công'. Tạp chí Nghiên cứu Chính trị , 1 (2), trang 179-93.

Jenkins, WI (1978) Phân tích chính sách . Luân Đôn: Martin Robertson.

Jessop, B. (1992) 'Chủ nghĩa Ford và chủ nghĩa hậu Ford: Một công cuộc cải cách quan trọng', trong Scott, AJ và Stormper, M. (eds) Con đường dẫn đến Công nghiệp hóa và Phát triển Khu vực . Luân Đôn: Routledge.

John, P. (1998) Phân tích chính sách công . Luân Đôn: Pinter.

John, P. (2001) Chính quyền địa phương ở Tây Âu . Luân Đôn: Hiền giả.

Johnson, TJ (1972) Nghề nghiệp và Quyền lực . Luân Đôn: Macmillan.

Jones, C. (1985) Các mẫu chính sách xã hội: Giới thiệu về phân tích so sánh . Luân Đôn: Tavistock.

Jones, P. và Cullis, J. (2003) 'Các tham số chính trong thiết kế chính sách: Trường hợp động lực nội tại'. Tạp chí Chính sách xã hội , 32 (4), trang 527-48.

Jordan, A. (1997) 'Vượt qua sự phân chia giữa chính trị so sánh và cách tiếp cận quan hệ quốc tế đối với EC: Vai trò nào đối với “chính trị hậu quyết định”?' Chính trị Tây Âu , 20 (4), trang 43-70.

Jordan, A. (2001) 'Liên minh châu Âu: Một hệ thống quản lý đa cấp ... hay chính phủ đang phát triển?' Chính sách và Chính trị , 29 (2), trang 193-208.

Jordan, AG (1986) 'Tam giác sắt, chủ nghĩa nghiệp đoàn len lỏi và mạng lưới đàn hồi: Hình ảnh của quá trình chính sách'. Tạp chí Chính sách công , 1 , trang 95-123.

Jordan, AG và Richardson, JJ (1987) Chính trị Anh và Quá trình Chính sách . Luân Đôn: Unwin Hyman.

Jowell, J. (1973) 'Kiểm soát pháp lý đối với quyết định hành chính'. Luật Công , trang 178-220.

Kampfner, J. (2003) Cuộc chiến của Blair . Luân Đôn: Tự do báo chí.

Katzenstein, P. (1977) 'Kết luận: Cấu trúc trong nước và chiến lược của chính sách kinh tế đối ngoại'. Tổ chức Quốc tế , 31 (4), trang 879-920.

Kavanagh, D. và Seldon, A. (2001) Quyền lực đằng sau Thủ tướng . Luân Đôn: HarperCollins.

Kavanagh, G. và Richards, D. (2001) 'Chủ nghĩa bộ phận và chính phủ liên kết: Trở lại tương lai'. Các vấn đề của Nghị viện , 64 (1), trang 1-18.

Kearns, KP (2003) 'Trách nhiệm giải trình trong một nền kinh tế liền mạch', trong Peters, BG và Pierre, J. (eds) Handbook of Public Administration . Luân Đôn: Hiền giả.

Keegan, W. (2003) Sự thận trọng của ông Gordon Brown . Chichester: Wiley.

Kelsey, J. (1995) Thí nghiệm New Zealand . Auckland: Nhà xuất bản Đại học Auckland.

Kennedy, I. (1981) Bộc lộ Y học . Luân Đôn: Allen và Unwin.

Kerr, C. (1973) Chủ nghĩa Công nghiệp và Con người Công nghiệp . Harmondsworth: Sách chim cánh cụt.

Keynes, JM (1947) Lý thuyết tổng quát về tiền lãi và tiền của việc làm . Luân Đôn: Macmillan, rev. edn (bản gốc năm 1936).

Kickert, WJM (1995) 'Chỉ đạo từ xa: Một mô hình quản trị công mới trong giáo dục đại học Hà Lan'. Quản trị , 8 (1), trang 135-57.

Kickert, WJM và van Vucht, FA (eds) (1995) Chính sách công và Khoa học hành chính ở Hà Lan . Hemel Hempstead: Máy gặt lúa mì.

Kingdon, JW (1995) Chương trình nghị sự, Giải pháp thay thế và Chính sách công . New York: Addison, Wesley, Longman, tái bản lần thứ 2 (tái bản lần thứ nhất năm 1984).

Kingsley, JD (1944) Bộ máy quan liêu đại diện . Suối vàng, Ohio: Nhà xuất bản Antioch. Kinnersley, D. (1994) Trở nên trong sạch: Chính trị về Nước và Môi trường . Harmondsworth: Sách chim cánh cụt.

Kiser, LL và Ostrom, E. (1982) 'Ba thế giới của hành động: Một luận điểm tổng hợp siêu lý thuyết về các cách tiếp cận thể chế', trong Ostrom, E. (ed.), Strategies of Political Inquiry .

Beverly Hills, Cal.: Sage, trang 179-222.

Knapp, A. và Wright, M. (2001) Chính phủ và Chính trị Pháp . Luân Đôn: Routledge, tái bản lần thứ 4.

Knill, C. (1998) 'Chính sách châu Âu: Tác động của truyền thống hành chính quốc gia'.

Tạp chí Chính sách công , 18 (1), trang 1-28.

Knill, C. và Lenschow, A. (1998) 'Đối phó với Châu Âu: Tác động của chính quyền Anh và Đức đối với việc thực hiện chính sách môi trường của EU'. Tạp chí Chính sách công Châu Âu , 5 (4), trang 595-614.

Knoepfel, P. và Weidner, H. (1982) 'Xây dựng và thực hiện các chương trình kiểm soát chất lượng không khí: Các mô hình cân nhắc về lợi ích'. Chính sách và Chính trị , 10 (1), trang 85-109.

Knoke, D. (1990) Mạng chính sách: Quan điểm cấu trúc . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Kochan, TA (1975) 'Các yếu tố quyết định các đơn vị ranh giới quyền lực trong mối quan hệ thương lượng giữa các tổ chức'. Khoa học hành chính hàng quý , 20 , trang 435-52.

Kormondy, EJ (ed.) (1989) Sổ tay Quốc tế về Kiểm soát Ô nhiễm . Westport, Conn.: Greenwood Press.

Krasner, S. (1984) 'Các cách tiếp cận nhà nước: Các quan niệm thay thế và động lực lịch sử'. Chính trị so sánh , 16 , trang 223-46.

Laffin, M. (1986) 'Cộng đồng chuyên nghiệp và cộng đồng chính sách trong quan hệ trung ương-địa phương', trong Goldsmith, M. (ed.) Nghiên cứu mới về quan hệ trung ương-địa phương . Aldershot: Gower.

Lampinen, R. và Uusikyla, P. (1998) 'Thâm hụt thực hiện - Tại sao các quốc gia thành viên không tuân thủ các chỉ thị của EU'. Nghiên cứu Chính trị Scandinavi , 21 (3), trang 231-51.

ngõ, JE. (1987) 'Thực hiện, trách nhiệm giải trình và tin cậy'. Tạp chí Nghiên cứu Chính trị Châu Âu , 15 (5), trang 527-46.

ngõ, JE. và Ersson, SO (2000) Chính trị Thể chế Mới: Hiệu suất và Kết quả . Luân Đôn: Routledge.

Lansley, S., Goss, S. và Wolmar, C. (1989) Hội đồng xung đột: Sự trỗi dậy và sụp đổ của phe cánh tả thành phố . Luân Đôn: Macmillan.

Laski, HJ (1925) Ngữ pháp chính trị . Luân Đôn: Allen & Unwin.

Lasswell, HD (1936) Chính trị: Ai được gì, khi nào, như thế nào . Cleveland, Ohio: Sách kinh tuyến.

Lasswell, HD (1951) 'Định hướng chính sách', trong Lerner, D. và Lasswell, HD (eds) The Policy Sciences . Stanford, Cal.: Nhà xuất bản Đại học Stanford.

Lasswell, HD (1968) 'Khoa học chính sách', trong Encyclopedia of the Social Sciences , tập. 12. New York: Macmillan.

Lasswell, HD (1970) 'Quan niệm mới nổi về khoa học chính sách'. Khoa học Chính sách , trang 3-14.

Latham, E. (1952) Cơ sở chính trị của nhóm . Ithaca, NY: Nhà xuất bản Đại học Cornell.

Lau, LJ (1986) Các mô hình phát triển: Nghiên cứu so sánh về tăng trưởng kinh tế ở Hàn Quốc và Đài Loan . San Francisco: Viện Nghiên cứu Đương đại.

Le Grand, J. (1997) 'Hiệp sĩ, sở trường và tốt? Hành vi con người và chính sách xã hội'. Tạp chí Chính sách xã hội , 26 (2), trang 149-70.

Le Grand, J. (2003) Động lực, Cơ quan và Chính sách công . Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Lênin, VI (1917) Nhà nước và Cách mạng . Mátxcơva: Nhà xuất bản Ngoại ngữ. Levine, S. và White, P. (1961) 'Trao đổi như một khung khái niệm cho việc nghiên cứu các mối quan hệ giữa các tổ chức'. Khoa học hành chính hàng quý , 5 , trang 583-601.

Lewis, J. (1992) 'Giới tính và sự phát triển của các chế độ phúc lợi'. Tạp chí Chính sách xã hội châu Âu , 2 (3), trang 159-73.

Lewis, J. (ed.) (1993) Women and Social Policies in Europe: Work, Family and the State . Aldershot: Edward Elgar.

Lewis, J. (1997) 'Giới tính và các chế độ phúc lợi: Suy nghĩ thêm'. Chính trị Xã hội , Summer, trang 160-77.

Lijphart, A. (1975) Chính trị của chỗ ở: Chủ nghĩa đa nguyên và Dân chủ ở Hà Lan , tái bản lần thứ hai. Berkeley, Cal.: Nhà xuất bản Đại học California.

Lijphart, A. (1999) Các khuôn mẫu dân chủ . New Haven, Conn.: Nhà xuất bản Đại học Yale.

Lindblom, CE (1959) 'Khoa học về "lộn xộn thông qua"'. Tạp chí Hành chính công , 19 , trang 78-88.

Lindblom, CE (1965) Tình báo của nền dân chủ . New York: Báo chí tự do.

Lindblom, CE (1977) Chính trị và Thị trường . New York: Sách cơ bản.

Lindblom, CE (1979) 'Vẫn còn lúng túng, chưa thông suốt'. Đánh giá hành chính công , 39 , trang 517-25.

Lindblom, CE và Woodhouse, EJ (1993) Quá trình hoạch định chính sách . Vách đá Englewood, NJ: Hội trường Prentice.

Linder, SH và Peters, BG (1991) 'Logic của thiết kế chính sách công: Liên kết các chủ thể chính sách và các công cụ hợp lý'. Tri Thức Xã Hội , 4 , trang 15-51.

Lipsky, M. (1980) Bộ máy quan liêu cấp đường phố . New York: Nhà hiền triết Russell.

Littler, CR (1978) 'Hiểu Chủ nghĩa Taylor'. Tạp chí Xã hội học Anh , 29 (2), trang 185-202.

Lowe, P. (1986) Xung đột nông thôn . Aldershot: Gower.

Lowi, TA (1972) 'Bốn hệ thống chính sách, chính trị và lựa chọn'. Tạp chí Hành chính công , 32 , trang 298-310.

Lowndes, V. và Skelcher, C. (1998) 'Động lực của các tàu đối tác đa tổ chức: Phân tích về các phương thức quản trị đang thay đổi'. Hành chính công , 76, Summer, trang 313-33.

Lukes, S. (1974) Quyền lực: Một quan điểm cấp tiến . Luân Đôn: Macmillan.

Macintyre, S. (1985) Người chiến thắng và Người thua cuộc . Sydney: Unwin Hyman.

MacRae, CD (1977) 'Một mô hình chính trị của chu kỳ kinh doanh'. Tạp chí Kinh tế Chính trị , 85 , trang 239-64.

Majone, G. và Wildavsky, A. (1978) 'Thực thi như sự tiến hóa', trong Freeman, H. (ed.) Đánh giá nghiên cứu chính sách hàng năm . Đồi Beverley, Cal.: Hiền giả.

March, JG và Olsen, JP (1984) 'Chủ nghĩa thể chế mới: Các yếu tố tổ chức trong đời sống chính trị'. Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , 78 , trang 734-49.

March, JG và Olsen, JP (1989) Tái khám phá các thể chế . New York: Báo chí tự do.

March, JG và Olsen, JP (1996) 'Các quan điểm thể chế về thể chế chính trị'. Quản trị , 9 (3), trang 248-64.

Marris, P. và Rein, M. (1967) Những khó khăn của cải cách xã hội . Luân Đôn: Routledge & Kegan Paul. Marsh, D. và Rhodes, RAW (1992) Mạng lưới Chính sách trong Chính phủ Anh . Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Marsh, D. và Smith, M. (2000) 'Tìm hiểu mạng lưới chính sách: Hướng tới cách tiếp cận biện chứng'. Chính trị học , 48 (1), trang 4-21.

Marx, FM (1957) Nhà nước hành chính . Chicago: Nhà xuất bản Đại học Chicago.

Marx, K. (1845) 'Luận đề về Feuerbach', in lại trong Marx và Engels: Tuyển tập tác phẩm , tập. 2 (1958). Mátxcơva: Nhà xuất bản Ngoại ngữ.

Mashaw, JL (1983) Tư pháp quan liêu . New Haven, Conn.: Nhà xuất bản Đại học Yale.

Massey, P. (1995) New Zealand: Tự do hóa thị trường trong nền kinh tế phát triển . New York: St. Martin's Press.

Matland, RE (1995) 'Tổng hợp các tài liệu thực hiện: Mô hình xung đột mơ hồ của việc thực hiện chính sách'. Tạp chí Nghiên cứu và Lý luận Hành chính công , 5 (2), trang 145-74.

May, PJ (1993) 'Thiết kế và thực hiện nhiệm vụ: Tăng cường các nỗ lực thực hiện và định hình phong cách quản lý'. Tạp chí Phân tích và Quản lý Chính sách , 12 (4), trang 634-63.

May, PJ (1995) 'Có thể bắt buộc hợp tác không? Thực hiện quản lý môi trường liên chính phủ ở New South Wales và New Zealand'. Publius , 25 (1), trang 89-113.

May, PJ và Burby, RJ (1996) 'Chính sách cưỡng chế và hợp tác: So sánh việc thực hiện nhiệm vụ liên chính phủ'. Tạp chí Phân tích và Quản lý Chính sách , 15 (2), trang 171-201.

McGregor, D. (1960) Mặt con người của doanh nghiệp . New York: Đồi McGraw.

McLellan, D. (1971) Tư tưởng của Karl Marx . Luân Đôn: Macmillan.

Meier, KJ, Stewart, J. Jr và England, RE (1991) 'Chính trị của sự tùy ý quan liêu : Tiếp cận giáo dục như một dịch vụ đô thị'. Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , 35 (1), trang 155-77.

Merelman, RM (1968) 'Về sự phê phán của chủ nghĩa tân tinh hoa đối với quyền lực cộng đồng'. Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , 62 , trang 451-60.

Merton, RK (1957) Lý thuyết xã hội và cấu trúc xã hội . Glencoe, Ill.: Free Press.

Meyer, JW và Rowan, B. (1977) 'Các tổ chức được thể chế hóa: Cấu trúc chính thức như huyền thoại và nghi lễ'. Tạp chí Xã hội học Hoa Kỳ , 83 (1), trang 340-63.

Meynaud, J. (1965) Kỹ trị . Luân Đôn: Faber.

Middlemas, K. (1979) Chính trị trong xã hội công nghiệp . Luân Đôn: Andre Deutsch.

Middlemas, K. (1986) Quyền lực, Cạnh tranh và Nhà nước . Oxford: Blackwell.

Miliband, R. (1969) Nhà nước trong Xã hội Tư bản . Luân Đôn: Weidenfeld & Nicolson.

Millet, K. (1970) Chính trị tình dục . New York: Sách Avon.

Mills, CW (1956) Sức mạnh ưu tú . New York: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Milward, HB và Francisco, RA (1983) 'Chính trị tiểu hệ thống và chủ nghĩa nghiệp đoàn ở Hoa Kỳ'. Chính sách và Chính trị , 11 (3), trang 273-93.

Milward, HB, Provan, G. and Else, BA (1993) 'Trạng thái rỗng" trông như thế nào?', trong Bozeman, B. (ed.) Public Management: The State of the Art . San Francisco: Jossey-Bass, trang 309-22.

Minzberg,H. (1983) Tổ chức PowerinandAround . EnglewoodCliffs, NJ: PrenticeHall.

Mishra, R. (1984) Nhà nước Phúc lợi trong Khủng hoảng . Brighton: Lúa mì.

Moe, TM (1980) Tổ chức vì lợi ích . Chicago: Nhà xuất bản Đại học Chicago.

Moran, M. và Prosser, T. (eds) (1994) Tư nhân hóa và Thay đổi Quy định ở Châu Âu . Buckingham: Nhà xuất bản Đại học Mở.

Moran, M. và Wood, B. (1993) States, Regulation and the Medical Profession . Buckingham: Nhà xuất bản Đại học Mở.

Mosca, C. (1939) Giai cấp thống trị , xuyên. HD Khánh. Luân Đôn: Đồi McGraw.

Mosley, P. (1984) Việc hoạch định chính sách kinh tế . Brighton: Lúa mì.

Moynihan, DP (1969) Sự hiểu lầm khả thi tối đa . New York: Báo chí tự do.

Musgrave, RA (1959) Lý thuyết về tài chính công . New York: Đồi McGraw.

Newman, J. (2001) Hiện đại hóa quản trị . Luân Đôn: Hiền giả.

Niskanen, WA (1971) Bộ máy quan liêu và Chính phủ đại diện . New York: Aldine-Atherton.

Nordhaus, W. (1975) 'Chu kỳ kinh doanh chính trị'. Review of Economic Studies , 42 , trang 169-90.

Nordlinger, EA (1981) Về Quyền tự trị của Nhà nước Dân chủ . Cambridge, Mass.: Nhà xuất bản Đại học Harvard.

O'Connor, J. (1973) Cuộc khủng hoảng tài khóa của Nhà nước . New York: St. Martin's Press.

O'Toole, LJ Jr (1986) 'Các đề xuất chính sách cho việc thực hiện đa tác nhân: Đánh giá về lĩnh vực này'. Tạp chí Chính sách công , 6 (2), trang 181-210.

Olson, M. (1965) Logic của hành động tập thể . Cambridge, Mass.: Nhà xuất bản Đại học Harvard.

Olson, M. (1982) Sự trỗi dậy và suy tàn của các quốc gia . New Haven, Conn.: Nhà xuất bản Đại học Yale.

Osborne, D. và Gaebler, T. (1992) Đổi mới Chính phủ . Reading, Mass.: Addison Wesley.

Ouchi, WG (1980) 'Thị trường, quan liêu và thị tộc'. Khoa học hành chính hàng quý , 25 , trang 129-41.

Oye, K. (1985) 'Giải thích sự hợp tác trong tình trạng vô chính phủ: Các giả thuyết và chiến lược'. Chính trị Thế giới , 39 (1), trang 1-24.

Page, EC (2003) 'Công chức với tư cách là nhà lập pháp: Làm luật trong nền hành chính Anh'. Hành chính công , 81 (4), trang 651-79.

Page, EC và Goldsmith, M. (1987) Quan hệ Chính quyền Trung ương và Địa phương . Đồi Beverley, Cal.: Hiền giả.

Pampel, FC và Williamson, JB (1989) Tuổi, Giai cấp, Chính trị và Nhà nước Phúc lợi . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Panitch, L. (1980) 'Các lý thuyết gần đây về chủ nghĩa tập đoàn: Những phản ánh về một ngành tăng trưởng'. Tạp chí Xã hội học Anh , 31 (2), trang 159-87.

Panitch, L. (1994) 'Toàn cầu hóa và nhà nước', trong Miliband, R. và Panitch, L. (eds) The Social Register, 1994 . Luân Đôn: Merlin.

Pareto, V. (1966) Các bài viết xã hội học (ed. SE Finer). Luân Đôn: Trung tâm thương mại Pall.

Parry, N. và Parry, J. (1976) Sự trỗi dậy của nghề y . Luân Đôn: Croom Helm.

Parsons, W. (1995) Chính sách công . Aldershot: Edward Elgar.

Peacock, A. (ed.) (1984) Trò chơi quy định . Oxford: Blackwell.

Perri 6: xem 6, Perri.

Perrow, C. (1972) Các tổ chức phức tạp: Một bài luận phê bình . Cleanview, Ill.: Scott Foresman.

Peters, BG và Pierre, J. (eds) (2002) Sổ tay hành chính công . Luân Đôn: Hiền giả.

Peters, T. và Waterman, R. (1982) Tìm kiếm sự xuất sắc . New York: Harper Collins.

Pierre, J. (ed.) (2000) Debating Governance . Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Pierre, J. và Peters, BG (2000) Quản trị, Chính trị và Nhà nước . Basingstoke: Macmillan.

Pierson, P. (1994) Phá bỏ Nhà nước phúc lợi? Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Pierson, P. (ed.) (2001) Nền chính trị mới của Nhà nước phúc lợi . Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Piore, M. và Sabel, CF (1984) Sự phân chia công nghiệp thứ hai . New York: Sách cơ bản.

Pollitt, C. (1990) Chủ nghĩa quản lý và các dịch vụ công cộng . Oxford: Blackwell.

Pollitt, C. (2003) Nhà quản lý công thiết yếu . Maidenhead: Nhà xuất bản Đại học Mở.

Pollitt, C. và Bouckaert, G. (2000) Cải cách quản lý công: Phân tích so sánh . Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Polsby, NW (1963) Quyền lực cộng đồng và Lý thuyết chính trị . New Haven, Conn.: Nhà xuất bản Đại học Yale.

Popper, KR (1966) The Open Society and Its Enemies , 5th edn. Luân Đôn: Routledge.

Powell, M., Exworthy, M. và Berney, L. (2001) 'Chơi trò chơi hợp tác' trong

Sykes, R., Bochel, C. và Ellison, N. (eds) Đánh giá chính sách xã hội . Bristol: Nhà xuất bản Chính sách, trang 39-62.

Power, M. (1997) Vụ nổ kiểm toán . Luân Đôn: Trình diễn.

Pressman, J. và Wildavsky, A. (1973 (tái bản lần thứ nhất), 1979 (tái bản lần thứ 2), 1984 (tái bản lần thứ 3)) Thực hiện . Berkeley: Nhà xuất bản Đại học California.

Prottas, JM (1979) Xử lý người: Công chức cấp đường trong các cơ quan hành chính công . Lexington, Mass.: DC Heath.

Pusey, M. (1991) Chủ nghĩa duy lý kinh tế ở Canberra . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Ramesh, M. (2004) Chính sách xã hội ở Đông và Đông Nam Á . Luân Đôn: RoutledgeCurzon.

Ranade, W. (1998) Tìm hiểu về các nhóm đa cơ quan . Newcastle: Viện nghiên cứu các thành phố bền vững.

Ranade, W. và Hudson, B. (2003) 'Các vấn đề khái niệm trong hợp tác liên cơ quan'. Nghiên cứu Chính quyền địa phương , 29 (3), trang 32-50.

Reissman, L. (1949) 'Nghiên cứu về quan niệm vai trò trong bộ máy quan liêu'. Lực lượng xã hội , 27 , trang 305-10.

Rex, J. (1986) Chủng tộc và Dân tộc . Milton Keynes: Nhà xuất bản Đại học Mở.

Rhodes, RAW (1981) Kiểm soát và Quyền lực trong Quan hệ Chính quyền Trung ương-Địa phương . Farnborough: Nhà Saxon.

Rhodes, RAW (1988) Ngoài Westminster và Whitehall . Luân Đôn: Unwin Hyman.

Rhodes, RAW (1995) 'Từ quyền lực thủ tướng đến người điều hành cốt lõi', trong Rhodes, RAW và Dunleavy, P. (eds) Thủ tướng, Nội các và Người điều hành cốt lõi . Basingstoke: Macmillan.

Rhodes, RAW (1997) Tìm hiểu về quản trị: Mạng lưới chính sách, quản trị, tính phản xạ và trách nhiệm giải trình . Buckingham: Nhà xuất bản Đại học Mở.

Rhodes, RAW (2003) 'Điều gì mới về quản trị và tại sao nó lại quan trọng?', trong Hayward, J. và Menon, A. (eds) Governing Europe . Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Richards, D. và Smith, MJ (2002) Chính sách công và quản trị ở Vương quốc Anh . Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Richardson, J. (ed.) (1982) Phong cách chính sách ở Tây Âu . Luân Đôn: Allen và Unwin.

Richardson, JJ và Jordan, AG (1979) Cai trị dưới áp lực . Oxford: Martin Robertson.

Rimlinger, G. (1971) Chính sách Phúc lợi và Công nghiệp hóa ở Châu Âu, Châu Mỹ và Nga . New York: Wiley.

Ripley, RB và Franklin, GA (1982) Bộ máy quan liêu và Thực hiện chính sách . Homewood: Dorsey Press.

Roethlisberger, FJ và Dickson, WJ (1939) Sự quản lý và Người lao động . Cambridge, Mass.: Nhà xuất bản Đại học Harvard.

Rose, R. (1991) 'Bài vẽ là gì?' Tạp chí Chính sách công , 11 (1), trang 3-30.

Rose, R. (1993) Rút ra bài học về chính sách công . Chatham, NJ: Nhà Chatham.

Rothstein, B. (1992) 'Các thể chế thị trường lao động và sức mạnh của giai cấp công nhân', trong

Steinmo, S., Thelen, K. và Longstreth, F. (eds) Cấu trúc chính trị: Chủ nghĩa thể chế lịch sử trong phân tích so sánh . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge. Sabatier, PA (1986) 'Các cách tiếp cận từ trên xuống và từ dưới lên đối với nghiên cứu triển khai: Phân tích phê bình và tổng hợp đề xuất'. Tạp chí Chính sách công , 6 (1), trang 21-48.

Sabatier, PA (1999) 'Nhu cầu về các lý thuyết tốt hơn', trong Sabatier, PA (ed.) Các lý thuyết về Quy trình Chính sách . Boulder, Col.: Westview Press, trang 3-17.

Sabatier, PA (ed.) (1999) Lý thuyết về quá trình chính sách . Boulder, Col.: Westview Press.

Sabatier, PA và Jenkins-Smith, H. (eds) (1993) Học hỏi và thay đổi chính sách: Phương pháp tiếp cận của liên minh vận động chính sách . Boulder, Col.: Westview Press.

Sabatier, PA và Jenkins-Smith, H. (1999) 'Khuôn khổ liên minh vận động chính sách: Đánh giá', trong Sabatier, PA (ed.) Theories of the Policy Process . Boulder, Col.: Westview Press, trang 117-66.

Sabatier, PA và Mazmanian, D. (1979) 'Các điều kiện thực hiện hiệu quả: Hướng dẫn hoàn thành các mục tiêu chính sách'. Phân tích Chính sách , 5 (4), trang 481-504.

Sabatier, PA, Loomis, J. và McCarthy, C. (1995) 'Kiểm soát thứ bậc, chuẩn mực nghề nghiệp, khu vực bầu cử địa phương và tối đa hóa ngân sách: Phân tích các quyết định lập kế hoạch của Sở Lâm nghiệp Hoa Kỳ'. Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , 39 (1), trang 204-42.

Sabel, CF (1982) Công việc và Chính trị . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Sainsbury, D. (ed.) (1994) Các quốc gia phúc lợi theo giới tính . Luân Đôn: Hiền giả.

Salaman, G. (1979) Tổ chức công việc . Luân Đôn: Longman.

Salisbury, RH (1979) 'Tại sao không có chủ nghĩa nghiệp đoàn ở Hoa Kỳ?', trong Schmitter, PC và Lembruch, G. (eds) Trends Towards Towards Corporatist Intermediation . Luân Đôn: Hiền giả.

Sandhu, KS và Wheatley, P. (1990) Quản lý thành công: Khuôn mẫu của Singapore hiện đại . Boulder, Col.: Westview Press.

Satyamurti, C. (1981) Sự sống còn trong nghề nghiệp . Oxford: Blackwell.

Scharpf, FW (1997) Trò chơi mà diễn viên thực đóng: Chủ nghĩa thể chế lấy diễn viên làm trung tâm trong nghiên cứu chính sách . Boulder, Col.: Westview Press.

Schattschneider, EE (1960) Những người bán chủ quyền . New York: Holt, Rinehart và Winston.

Schmitter, P. (1974) 'Vẫn là thế kỷ của chủ nghĩa nghiệp đoàn?' Tạp chí Chính trị , 36 , tr 85-131.

Schultze, CL (1968) Chính trị và kinh tế của chi tiêu công . Washington, DC: Brookings.

Schumpeter, J. (1947) Capitalism, Socialism and Democracy , 2nd rev. edn. Luân Đôn: Allen & Unwin.

Schwarzmantel, J. (1994) Nhà nước trong xã hội đương đại . Hemel Hempstead: Máy gặt lúa mì.

Scott, WR (1995) Các thể chế và tổ chức . Nghìn cây sồi, Cal.: Sage.

Báo cáo Seebohm (1968) Báo cáo của Ủy ban về Chính quyền Địa phương và Các Dịch vụ Xã hội Cá nhân Đồng minh . Luân Đôn: HMSO, Cmnd. 3703.

Selden, SC (1997) 'Bộ máy quan liêu đại diện: Xem xét mối liên hệ giữa đại diện thụ động và tích cực trong chính quyền gia đình của nông dân'. American Review of Public Administration , 27 (1), trang 22-42.

Self, P. (1985) Các lý thuyết chính trị của chính phủ hiện đại . Luân Đôn: Allen & Unwin.

Self, P. (1993) Chính phủ theo thị trường? Basingstoke: Macmillan.

Selznick, P. (1949) TVA và Grass Roots . Berkeley: Nhà xuất bản Đại học California.

Selznick, P. (1957) Lãnh đạo trong quản trị . New York: Harper & Row.

Selznick, P. (1996) 'Chủ nghĩa thể chế “cũ” và “mới”'. Khoa học hành chính hàng quý , 41 , trang 270-7.

Shambaugh, D. (1995) Đặng Tiểu Bình . Oxford: Nhà xuất bản Clarendon.

Shawcross, W. (2003) Đồng minh: Hoa Kỳ, Anh, Châu Âu và Chiến tranh với Iraq . Luân Đôn: Sách Đại Tây Dương.

Shin, Đ.M. (2003) Chính sách kinh tế và xã hội ở Hàn Quốc: Ý tưởng, Mạng lưới và Liên kết . Luân Đôn: RoutledgeCurzon.

Sieber, S. (1981) Biện pháp khắc phục hậu quả: Điều trớ trêu của sự can thiệp xã hội . New York: Phiên họp toàn thể.

Simon, HA (1957) Hành vi quản trị , tái bản lần 2. New York: Macmillan.

Skocpol, T.(1994) Chính sách xã hội ở Hoa Kỳ. Princeton, NJ: Princeton University Press.

Skocpol, T. và Finegold, K. (1982) 'Năng lực của nhà nước và sự can thiệp kinh tế trong giai đoạn đầu của Chính sách kinh tế mới'. Khoa học chính trị hàng quý , 97 , trang 255-78.

Skok, JE (1995) 'Mạng lưới ban hành chính sách và chu trình chính sách công: Khung cấu trúc-chức năng cho hành chính công'. Tạp chí Hành chính công , 55 (4), trang 325-32.

Smith, BC (1976) Hoạch định Chính sách trong Chính phủ Anh . Luân Đôn: Martin Robertson.

Smith, BC (1988) Bộ máy quan liêu và quyền lực chính trị . Brighton: Máy gặt đập.

Smith, G. (1981) 'Ra quyết định tùy ý trong công tác xã hội', trong Adler, M. và Asquith, S. (eds) Discretion and Welfare . Luân Đôn: Heinemann.

Smith, G. và May, D. (1980) 'Cuộc tranh luận nhân tạo giữa các mô hình ra quyết định theo chủ nghĩa duy lý và theo chủ nghĩa gia tăng'. Chính sách và Chính trị , 8 (2), trang 147-61.

Smith, MJ (1993) Áp lực, Quyền lực và Chính sách . Hemel Hempstead: Máy gặt lúa mì.

Solomos, J., Findlay, B., Jones, S. và Gilroy, P. (1982) 'Cuộc khủng hoảng hữu cơ của chủ nghĩa tư bản Anh và chủng tộc: Kinh nghiệm của những năm 70', trong Trung tâm Nghiên cứu Văn hóa Đương đại, The Empire Strikes Back . Luân Đôn: Hutchinson.

Stephens, P. (1996) Chính trị và đồng bảng Anh . Luân Đôn: Macmillan.

Stewart, J. và Clarke, M. (1987) 'Định hướng dịch vụ công: Các vấn đề và tình huống khó xử'. Hành chính công , 65 , trang 161-77.

Stoker, RP (1991) Đối tác miễn cưỡng: Thực hiện chính sách liên bang . Pittsburgh, Penn.: Nhà xuất bản Đại học Pittsburg.

Stoker, RP và Wilson, LA (1998) 'Xác minh sự tuân thủ: Quy định xã hội và cải cách phúc lợi'. Public Administration Review , 58 (5), trang 395-405.

Stone, C. (1989) Chế độ Chính trị: Quản lý Atlanta, 1946-1988 . Lawrence: Nhà xuất bản Đại học Kansas.

Surel, Y. (2000) 'Vai trò của khung nhận thức và quy chuẩn trong hoạch định chính sách'. Tạp chí Chính sách công Châu Âu , 7 (4), trang 495-512.

Taylor, FW (1911) Nguyên tắc quản lý khoa học . New York: Harper.

Taylor, I. (2003) 'Chính sách về móng guốc: Việc xử lý bùng phát dịch lở mồm long móng ở Anh, 2001'. Chính sách và Chính trị , 31 (4), trang 535-46.

Taylor, M. (2003) Chính sách công trong cộng đồng . Basingstoke: Palgrave Macmillan. Taylor-Gooby, P. (2002) 'Kỷ nguyên bạc của nhà nước phúc lợi: Quan điểm về khả năng phục hồi'. Tạp chí Chính sách xã hội , 31 (4), trang 597-622.

Taylor-Gooby, P. (ed.) (2001) Các quốc gia phúc lợi dưới áp lực . Luân Đôn: Hiền giả.

Thelen, K. và Steinmo, S. (1992) 'Chủ nghĩa thể chế lịch sử trong chính trị so sánh', trong Steinmo, S., Thelen, K. và Longstreth, F. (eds), Chính trị cấu trúc: Chủ nghĩa thể chế lịch sử trong phân tích so sánh . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Thomas, H. (ed.) (1968) Crisis in the Civil Service . Luân Đôn: Tóc vàng.

Thomas, PG (2003) 'Trách nhiệm giải trình: Giới thiệu', trong Peters, BG và Pierre, J. (eds) Handbook of Public Administration . Luân Đôn: Hiền giả.

Thompson, G., Frances, J., Levacic, R. và Mitchell, J. (eds) (1991) Thị trường, Thứ bậc và Mạng lưới: Sự phối hợp của Đời sống Xã hội . Luân Đôn: Hiền giả.

Thompson, JB (1967) Các tổ chức đang hành động: Cơ sở khoa học xã hội của lý thuyết hành chính . New York: McGraw-Hill.

Thompson, JB (1989) 'Lý thuyết cấu trúc', trong Held, D. and Thompson, JB (eds) Social Theory of Modern Societies: Anthony Giddens and His Critics . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Thurber, JA (1991) 'Động lực của các tiểu hệ thống chính sách trong nền chính trị Mỹ', trong Cigler, AJ và Loomis, A. (eds) Chính trị nhóm lợi ích , tái bản lần thứ 3. Washington, DC: Quốc hội hàng quý.

Toke, D. và Marsh, D. (2003) 'Mạng lưới chính sách và vấn đề cây trồng biến đổi gen: đánh giá tiện ích của mô hình biện chứng của mạng lưới chính sách'. Hành chính công , 81 (2), trang 229-51.

Tomlinson, S. (2001) Giáo dục trong xã hội hậu phúc lợi . Buckingham: Nhà xuất bản Đại học Mở.

Truman, D. (1958) Quá trình Chính phủ . New York: Alfred Knopf.

Tuchman, B. (1962) Tháng 8 năm 1914 . Luân Đôn: Cảnh sát.

Tullock, G. (1967) Chính trị của bộ máy quan liêu . New York: Báo chí Công vụ.

Tullock, G. (1976) Động cơ bỏ phiếu . Luân Đôn: Viện Kinh tế.

Uhr, J. (1993) 'Thiết kế lại trách nhiệm giải trình: Từ mớ hỗn độn đến bản đồ'. Australian Quarterly , Winter, trang 1-6.

Urwick, LF (1943) Các yếu tố quản lý . Luân Đôn: Pitman.

Van Meter, D. và Van Horn, CE (1975) 'Quá trình thực thi chính sách, khung khái niệm'. Hành chính và Xã hội , 6 (4), trang 445-88.

Visser, J. và Hemerijck, A. (1997) Kỳ tích Hà Lan: Cải cách việc làm và Tăng trưởng phúc lợi ở Hà Lan . Amsterdam: Nhà xuất bản Đại học Amsterdam.

Wade, HWR (1982) Luật Quản lý , tái bản lần thứ 5. Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Wallas, G. (1948) Bản chất con người trong chính trị . Luân Đôn: Cảnh sát.

Wallerstein, I. (1979) Nền kinh tế thế giới tư bản chủ nghĩa . Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Wallis, J. (1997) 'Âm mưu và quy trình chính sách: Một nghiên cứu điển hình về thí nghiệm ở New Zealand'. Tạp chí Chính sách công , 17 (1), trang 1-29.

Walsh, K. (1995) Dịch vụ công và cơ chế thị trường . Basingstoke: Macmillan.

Walter, A. (1993) Quyền lực thế giới và tiền tệ thế giới . Hemel Hempstead: Máy gặt lúa mì.

Weale, A. (1992) Chính sách mới về ô nhiễm . Manchester: Nhà xuất bản Đại học Manchester.

Weatherley, R. (1979) Cải cách Giáo dục Đặc biệt: Thực hiện Chính sách từ Cấp Tiểu bang đến Cấp Đường phố . Cambridge, Mass.: MIT Press.

Weatherley, R. (1980) 'Thực hiện các chương trình xã hội: Góc nhìn từ tiền tuyến'. Bài phát biểu tại cuộc họp thường niên của Hiệp hội Khoa học Chính trị Hoa Kỳ, Washington, DC.

Weatherley, R. và Lipsky, M. (1977) 'Các quan chức cấp đường phố và đổi mới thể chế : Thực hiện cải cách giáo dục đặc biệt'. Tạp chí Giáo dục Harvard , 47 (2), trang 171-97.

Webb, A. và Wistow, G. (1982) Phúc lợi ở Bang nào? Luân Đôn: RIPA.

Weber, M. (1947) The Theory of Social and Economic Organisation , xuyên. AM Henderson và T. Parsons. Glencoe, Ill.: Free Press.

Weir, M., Orloff, S. và Skocpol, T. (eds) (1988) Chính trị của chính sách xã hội ở Hoa Kỳ . Princeton, NJ: Nhà xuất bản Đại học Princeton.

Weissert, CS (1994) 'Bên ngoài tổ chức: Ảnh hưởng của cộng đồng và các giá trị cá nhân đối với khả năng đáp ứng của các quan chức cấp phố'. Tạp chí Nghiên cứu và Lý luận Hành chính công , 4 (2), trang 225-54.

Westergaard, J. (1977) 'Giai cấp, bất bình đẳng và “chủ nghĩa nghiệp đoàn”', trong Hunt, A. (ed.) Giai cấp và Cấu trúc giai cấp . Luân Đôn: Lawrence và Wishart.

Whetstone, GS và Rosencranz, A. (1983) Mưa axit ở Châu Âu và Bắc Mỹ . Washington: Viện Luật Môi trường.

Whitmore, R. (1984) 'Mô hình hóa sự khác biệt giữa chính sách/việc thực hiện'. Chính sách và Chính trị , 12 (3), trang 241-68.

Wildavsky, AB (1979) Nói lên sự thật với quyền lực: Nghệ thuật và thủ công phân tích chính sách . Boston, Mass.: Little, Brown và Co.

Wilding, P. (1982) Quyền lực nghề nghiệp và phúc lợi xã hội . Luân Đôn: Routledge.

Wilensky, HL (1964) 'Sự chuyên nghiệp hóa của mọi người'. Tạp chí Xã hội học Hoa Kỳ , 70 , trang 137-58.

Wilensky, HL (1975) Nhà nước Phúc lợi và Bình đẳng . Berkeley: Nhà xuất bản Đại học California.

Wilensky, HL và Lebaux, CN (1965) Xã hội công nghiệp và phúc lợi xã hội . Glencoe, Ill.: Free Press.

Wilenski, P. (1986) Quyền lực công và Hành chính công . Sydney: RAIPA.

Wilks, S. và Wright, M. (1987) 'Kết luận: So sánh các mối quan hệ giữa chính phủ và ngành: Các quốc gia, các ngành và mạng lưới', trong Wilks, S. và Wright, M. (eds) So sánh các mối quan hệ giữa Chính phủ và ngành: Tây Âu, các Hoa Kỳ và Nhật Bản . Oxford: Nhà xuất bản Clarendon.

Williamson, O. (1975) Thị trường và Thứ bậc . New York: Báo chí tự do.

Williamson, O. (1985) Các thể chế kinh tế của chủ nghĩa tư bản . New York: Báo chí tự do.

Wilson, JQ (1973) Các tổ chức chính trị . Đồi Beverley, Cal.: Hiền giả.

Wilson, W. (1887) 'Nghiên cứu về quản trị'. Khoa học chính trị hàng quý , 2 , trang 197-222.

Winkler, J. (1976) 'Chủ nghĩa tập đoàn'. Lưu trữ Européennes de Sociologie , 17 (1), trang 100-36.

Wittfogel, KA (1963) Chế độ chuyên quyền phương Đông: Một nghiên cứu so sánh về quyền lực toàn diện . New Haven, Conn.: Nhà xuất bản Đại học Yale.

Wolf, A. (2002) Giáo dục có quan trọng không? Những lầm tưởng về Giáo dục và Tăng trưởng Kinh tế. Luân Đôn: Sách chim cánh cụt.

Wolfe, A. (1977) Giới hạn của tính hợp pháp . New York: Báo chí tự do.

Wolfinger, RE (1971) 'Sự không quyết đoán và nghiên cứu về chính trị địa phương'. Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , 65 , trang 1063-80.

Wood, DB và Waterman, R. (1994) Động lực quan liêu . Boulder, Col.: Westview Press.

Woodward, J. (1965) Tổ chức Công nghiệp: Lý thuyết và Thực hành . Luân Đôn: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Ngân hàng Thế giới (1994) Đẩy lùi Khủng hoảng Tuổi già . Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Yanow, D. (1993) 'Việc truyền đạt ý nghĩa của chính sách: Việc thực hiện dưới dạng diễn giải và văn bản'. Khoa học Chính sách , 26 (1), trang 41-61.

Yanow, D. (1996) Chính sách có ý nghĩa như thế nào? Diễn giải chính sách và hành động của tổ chức . Washington, DC: Nhà xuất bản Đại học Georgetown.

Yergin, D. (1991) Giải thưởng: Cuộc tìm kiếm mang tính sử thi về dầu mỏ, tiền bạc và quyền lực . Luân Đôn: Simon và Schuster.

Young, K. (1977) 'Các giá trị trong quá trình chính sách'. Chính sách và Chính trị , 5 (2), trang 1-22.

Zimmerman, DH (1971) 'Thực tiễn của việc sử dụng quy tắc', trong Douglas, JD (ed.) Hiểu cuộc sống hàng ngày . Luân Đôn: Routledge & Kegan Paul.

6 Tr., 227, 237

trách nhiệm giải trình, 22, 197-8, 199, 202, 206, 209, 229, 234, 238, 252-7, Chương 13 liên minh vận động, cách tiếp cận liên minh vận động, 73-4

thiết lập chương trình nghị sự, 21, 87, 99, 117, 132, 134, 135, 136, Chương 8

nông nghiệp, 70, 136

Allison, GT, 15, 108, 116, 185

Hạnh nhân, GA, 92, 115

Argyris, C., 202, 241

Úc, 100, 102, 105, 156, 171, 225, 268, 269

31, 59, 75, 126, 136, 140, 142, 180, 192, 204, 208, 209, 219, 221, 224, 231, 233, 239, 249, 251, 263, 275, 276

các loại, 199-200

Bachrach, P. và Baratz, MS, 31-2, 34, 35,

36, 84

ánh xạ ngược, 183, 185 thương lượng, 103, 116, 149, 150, 168, 194, 222,

255

Barrett, SM và Hill, M., 180, 182, 183, 184, 194

Baumgartner, F., 87, 155, 213

Benson, JK, 231-2, 237

Blowers, A., 15, 128, 255 cách tiếp cận từ dưới lên để thực hiện,

8, 174, 176, 183-7, 194, 247, 271 duy lý có giới hạn, 147 giai cấp tư sản, cái, 39-40

Bovens, M., 103, 104, 154, 247, 248

Bowe, R., 126, 135

Braybrooke, D., 148-9

Anh, 13, 52, 64, 65, 67, 70, 72, 73, 75, 77, 81, 99, 102, 163, 169, 178, 180, 181, 188, 192, 193, 207, 234, 247, 261, 263; xem thêm Vương quốc Anh

văn phòng định hình, 60

quan liêu, 14, 37, 58-60, 74, 142, 196, 197-201 202, 203, 213, 215, 230, 238, 239, 240, 241, 242-9, 250, 267, 268, 269, 271

tính hợp lý của bộ máy quan liêu, 252-3

cơ cấu bộ máy quan liêu và lý thuyết nhân cách, 238-42, 248 quan liêu, 37, 51, 52, 53, 58-60, 61, 62, 80, 164, 165, 170, 212, 238-49, 257; xem thêm công chức

Burns, T. và Stalker, GM, 204-5

Campbell, C. và Wilson, GK, 163, 165, 166, 169, 171, 234

Ca-na-đa, 99, 171 tích lũy tư bản, 41, 64, 66, 231 chủ nghĩa tư bản, 25, 40, 41, 44, 45, 46, 50, 64, 65,

66, 68, 92, 198 xã hội tư bản, 39, 40, 64 công chức, 4, 6, 21, 59, 144, 153, 234

với tư cách là người xây dựng chính sách, 163-72

công vụ, 39, 59, 102, 103, 162, 163-72, 173, 199, 234

gia tộc, 142, 233

Cộng sản, 44

Tuyên ngôn Cộng sản, các, 39 quan điểm so sánh, 14, 43, Chương 6,

156

nghiên cứu so sánh, xem quan điểm so sánh

người tiêu dùng, kiểm soát người tiêu dùng, 27, 52, 58, 66, 198, 254, 271-3

chính sách cấu thành, 133 lợi ích đóng góp, 123, 163 điều hành cốt lõi, các, 11, 72-3, 103, 116 công ty nhà nước, 65

chủ nghĩa nghiệp đoàn, xem lý thuyết nghiệp đoàn lý thuyết nghiệp đoàn, 63-7, 68, 72, 73, 74, 78,

171-2

Crenson, MA, 33, 128, 255

tội phạm, 152, 192

khủng hoảng, 66, 75, 87, 154, 157

Cuba, 115-16

Dahl, RA, 29-31, 35, 36, 92

Davis, KC, 206-8, 213

phương pháp suy diễn, 108-9

định nghĩa về chính sách, 21, 179

Degeling, P., 49, 233, 266, 13, 26, 27, 28, 36, 38, 67, 81, 98,

107, 150, 156, 169, 172, 260

lý thuyết dân chủ, 175 thuyết tất định, xem thuyết tất định luận thuyết tất định, 25, 40-50, 57, 73, 80,

91-2, 99, 97, 105, 107, 108-9, 232

Di Maggio, PJ, 80

nghị luận, 3, 17, 18, 35, 49, 50, 84, 86, 107 tùy nghi, 121, 146, 165, 180, 185, 186, 187-92, 194, 196, 202, 204, 206-15, 238 , 243, 244, 247, 248, 249, 252, 253, 255, 256, 257, 262-7, 270

chính sách phân phối, 138

bác sĩ, 83, 243, 249-52, 253, 260, 265-7 Dror, Y., 133, 150

Dunleavy, P., 60, 61, 68, 72, 78, 103, 168, 251

Dworkin, R., 206, 208

Dyson, K., 99, 100, 101, 168

Easton, D., 7, 19-20, 179

chính sách kinh tế, 81, 114, 118-20, 134, 145 lý thuyết kinh tế quan liêu, 51, 58-60 kinh tế học, 14, 50, 51, 53, 56, 57, 77, 80, 81,

118-20, 240

Edelman, M., 9, 35, 179 chính sách giáo dục, 45, 55, 56, 71, 72, 113, 114,

123, 124-7, 132, 135, 138, 139, 141, 143,

145, 166, 210, 219, 220, 245, 246, 248, 250, 271, 275, 276

thuyết ưu tú, 13, 25, 36-9, 78

chủ nghĩa tinh hoa, xem lý thuyết tinh hoa

Elmore, R., 183

Anh, 162, 169

Esping-Andersen, G., 94-5, 98, 156 dân tộc, 25, 39, 47-8, 170

Etzioni, A., 150-1, 267, 275, 276

Tòa án Châu Âu, 264, 265

Liên minh Châu Âu, 10, 70, 114, 119, 162, 192, 222-4

ngoại ứng, 54-6, 130-2

Exworthy, M., Berney, L. và Powell, M., 236

Nông dân, DJ, 16-17

hệ thống liên bang, xem chủ nghĩa liên bang

chủ nghĩa liên bang, 65, 99, 103, 177, 193, 222, 223, 224

Fischer, F., 16, 18, 86 Fox, A., 17, 18, 211-12, 252

Fox, CJ và Miller, HT, 17-18 Pháp, 75, 81, 83, 116, 156, 165, 168-9, 228 Friedson, E., 250

Fukuyama, F., 45 functionalism, xem functionalist theory functionalist theory, 43, 45, 49; Xem thêm

thuyết định cấu trúc

Galligan, DJ, 208 Gamble, A., 65, 103 lý thuyết trò chơi, 57-8, 221 lý thuyết thùng rác, 89-90, 107, 152, 153, 173 giới tính, 25, 39, 47-8, 95, 170

Đức, 64, 99, 102, 156, 164, 169, 199 Giddens, A., 50, 86, 108

Glennerster, H., 270 chủ nghĩa toàn cầu, xem lý thuyết chủ nghĩa toàn cầu lý thuyết chủ nghĩa toàn cầu, 25, 45-7, 48, 49, 50, 88, 92,

97-8, 105, 117, 118 Goggin, ML, Bowman, A. O'M., Lester, JP

và O'Toole, LJ Jr, 221-2 Gouldner, AW, 203, 204, 210-11 quản trị, 3, 73-4, 104, 108, 114, 127, 197,

217, 219-20, 221-2, 224, 233, 235, 237, 259, 260

định nghĩa về, 11-12, các phương thức thay thế của, 142, 273-8 chu kỳ kinh doanh của chính phủ, 53 Gregory, R., 259

Gunn, L., 8, 175, 178, 184

Hall, PA, 81, 84-5, 86, 118 Ham, C., 6, 15, 271 Hanf, K., 132, 191, 255, 256

Hardin, G., 54 Harrison, S., 149, 250, 267, 271

Nghiên cứu của Hawthorne, 202

Hay, C., 13, 34, 46, 49, 61-2, 84, 98, 108, 116 chính sách y tế, 41, 55, 60, 83, 96, 114, 123,

125, 128, 149, 180, 219, 233, 234, 235, 249, 250-1, 255, 266, 272, 275, 276, 277 Heclo, HH, 8, 156, 234

Hennessy, P., 193

thứ bậc, 142, 185, 210, 211, 229, 230, 269 Hill, M. và Hupe, P., 87, 133, 142, 177, 185,

222, 224, 274-6 lịch sử, 3, 9, 14, 21, 40, 42, 45, 65, 83, 84,

102, 116, 118, 135, 180, 198, 222, 232, 244, 272

Hjern, B., 184

Hoggett, P., 269, 270, 271

Hogwood, Nam, 8, 138, 178

HoOd, CC, 140, 178, 198, 268-9, 271 mối quan hệ liên tổ chức theo chiều ngang,

216, 219, 221, 227-35, 236 chính sách nhà ở, 41, 114, 180, 248 Howlett, M., 75, 101, 108, 140-1, 144 Hudson, B., 227, 231, 233, 234, 235, 236, 247 Thợ săn, F., 35, 36, 38, 149, 250

Immergut, EM, 83, 84, 86, 90, 96 triển khai, 9, 11, 17, 21, 22, 27, 28, 59,

72, 73, 87, 122, 132, 134, 135, 136, 139, 142, 166, 168, 173, Chương 9, 196, 198, 202, 206, 215, 216-17, 221-3, 234, 235 , 236, 245, 247, 253, 273, 275, 278

thâm hụt thực hiện, 177-8, 187-9, 192 chính sách duy trì thu nhập, 55, 60, 96, 113,

114, 120-4, 134, 135, 155-60, 189 chủ nghĩa gia tăng, mô hình chính sách gia tăng

ra quyết định, 144, 147-50, 151, 152, 172, 173

không xác định, 251-3, 254, 256, 266 phương pháp quy nạp, 108-9

công nghiệp, 39, 41, 47, 64, 68, 117, 119, 229,

251

lạm phát, 53

bất an, 62, 269 lý thuyết thể chế, 72, 76, Chương 5, 92,

98-105, 107, 137, 152, 154, 205, 223, 257 lựa chọn công cụ, 140-2, 277

nhóm lợi ích, 28, 47, 63-6, 67, 75, 87, 96, 109, 119, 130, 143, 171

Quỹ Tiền tệ Quốc tế, 119 mối quan hệ liên tổ chức, 68,

Chương 11 Mối quan hệ nội bộ, Chương 10,

223, 227, 230

tàng hình, 251-3

Iraq, 116-17, 136

Ireland, 94

Nhật Bản, 100

Jenkins, WI, 7, 73, 76, 179

John, P., 21, 72, 76, 78-9, 86, 87, 114, 224,

237 Jowell, J., 207, 208, 209 tư pháp hóa, 208

Keynes, JM, 137

Kingdon, JW, 87, 88, 144, 152, 153-5, 160,

161, 163, 171, 172-3, 236

Kiser, LL và Ostrom, E., 87, 187, 225 Knill, C., 222-3

Lane, JE., 99, 183, 184, 224 Lasswell, HD, 13 lãnh đạo, 37, 66, 163 hợp pháp, 10, 55, 84, 100, 103, 185, 187,

193, 212, 259, 260, 263, 264, 278 hợp pháp hóa, 41, 66, 249, 251 hợp pháp hóa, xem hợp pháp hóa Lijphart, A., 98-9, 101, 172 Lindblom, CE, 36, 46, 147-50, 173, 221 Lipsky, M., 8, 212, 238, 242-8, 249, 273 dân chủ địa phương, 133, 224-6, 273 chính quyền địa phương, 14, 67, 113, 114, 125, 131, 132-3, 135, 143, 224-6, 228, 234, 265, 269, 270, 273

Lowi, TA, 137-8, 140 Lukes, S., 33-4, 36, 47, 48, 49, 61

nhiệm vụ, 28, 144, 160-3, 173, 225-6, 260,

265 bản kê khai, 28, 117, 160, 161, 182 Tháng 3, JG và Olson, JP, 77, 78, 81-2,

84-5, 87, 89-90, 152, 153, 173, 232, 36, 45, 52-7, 60, 74, 142, 229, 233,

235, 269, 273 275

thị trường và thứ bậc, 230 Marsh, D., 69, 70-1, 88 Marx, FM, 240-2, 248 Marx, K., 22, 38, 39-40, 41, 45 Marx, 13, 25, 36, 38, 39-41, 43, 44, 45,

47, 48, 49, 50, 66, 68, 78, 86, 92, 232 Mashaw, JL, 238, 252-6 Matland, RE, 139, 141, 186 Tháng 5, PJ, 9, 135, 151, 225-6 nghề y, gặp bác sĩ Merton, RK, 204, 212, 239-42, 248, 249 siêu chính sách, 133, 150 phương pháp, 14-19, 31, 108-9, 184-5, 192 Miliband, R., 39 Mills, CW, 13, 36, 38 Milward, HB, 11, 65 quét hỗn hợp, 151 huy động thành kiến, mô hình phán xét đạo đức 31-2, the, 253-4 Mosca, G., 36, 38

Dịch vụ y tế quốc gia, (Anh), 59, 162,

278 Hà Lan, 64, 75, 161, 164, 169, 171, 172,

193, 228, 247 lý thuyết mạng, 63, 67-72, 73-6, 77, 86, 142,

143, 154, 155, 235

mạng, 39, 67-72, 73-6, 105, 107, 108,

109, 142, 143, 184, 216, 231, 235-7, 273, 278

quản lý công mới (NPM), 198, 214, 258, 267-71

Tân Tây Lan, 99, 102, 103, 171-2, 225-6, 268, 269

Newman, J., 224, 270, 273 Niskanen, WA, 59-60 không ra quyết định, 31-3 không quyết định, xem không ra quyết định

dầu, 117, 229 lý thuyết tổ chức, 178, Chương 10 và 11,

241

Trang, E., 166, 224 Panitch, L., 46, 66

Pareto, V., 38

Quốc hội (Anh), 103, 135, 182, 254, 263, 264 Parsons, W., 4, 9, 20, 36, 49, 90 điều chỉnh lẫn nhau giữa các đảng phái, 149-50, 152 quan hệ đối tác, 273

chính sách lương hưu, 122, 124, 144, 155-60, 173 Perrow, C., 197, 198

thuyết phục, 169, 275, 276, 278

Peters, BG, 8, 12, 47, 103, 140, 154, 268,

271

Pierre, J., 12, 47 Pierson, P., 95-6 trụ cột, 172 đa nguyên, xem lý thuyết đa nguyên lý thuyết đa nguyên, 27-36, 38, 50, 51-2, 53, 61,

63, 64, 66, 67, 72, 73, 75, 78, 93, 99, 100, 105, 149, 173, 278

cảnh sát, các, 41, 72, 207, 245, 252, 255 phân tích chính sách, các loại, 4, 6

cộng đồng chính sách, 28, 38, 67-73, 76, 81, 103, 107, 155, 163, 168, 172, 173, 226, 231, 237

chu kỳ chính sách, 19-21; xem thêm giai đoạn chính sách doanh nhân chính sách, 153, 156

xây dựng chính sách, 134, 136, 142, Chương 8, 174, 175, 176-7, 179, 182, 183, 194-5, 221, 227

thực thi chính sách, xem công cụ chính sách thực hiện, xem lựa chọn công cụ học chính sách, xem chính sách chuyển giao chính sách, ý nghĩa của, 6-12, 114-15, 137-40 mạng chính sách, 67-73, 103, 163, 173, 275 quy trình chính sách như một hệ thống, xem chu kỳ chính sách chính sách ngành, 65, 101, 231

giai đoạn chính sách, 3, 19-21, 87, 92, 113, 114, 116, 118, 119, 134-7, 143, 144, 145, 153, 175, 176, 179, 187

phong cách chính sách, 103-5, 141-2

chuyển giao chính sách, 88-9, 98

các loại chính sách, 114-15, 137-9 khoa học chính trị, 3, 12-14, 15, 28, 77, 79, 80, 91, 115, 153, 175

chính khách, 4, 6, 9, 10, 20, 22, 28, 44, 46-7,

84, 119, 135, 136, 152, 153, 154, 156, 157, 160-71, 179, 215, 229, 261-2, 266, 274

thuế bầu cử, các, 52, 189, 190, 192

Pollitt, C., 19, 149, 198, 201, 202, 234, 250, 260, 267, 268-71, 273-4

chính sách kiểm soát ô nhiễm, xem chính sách ngăn ngừa ô nhiễm

chính sách ngăn ngừa ô nhiễm, 32, 33, 34, 46, 54, 60, 70, 96, 127-32, 135, 138, 139, 141, 143, 191, 253, 255-6, 276

Ba Lan, Tây Bắc, 29

Popper, KR, 151-2 Porter, DO, 184 chủ nghĩa hậu hiện đại, 16-19, 86, 89-90 nền dân chủ hậu nghị viện, 28

Pressman, J. và Wildavsky, A., 175, 176-7, 179, 194, 216, 221, 222

nhóm áp lực, 4, 27, 28, 30, 52, 65, 67, 68, 71, 75, 93

mô hình xử lý chuyên nghiệp, 253-4 chuyên nghiệp, 248, 249-56, 265-7 chuyên nghiệp, 4, 62, 182, 238, 249-56, 265-7, 269

Prottas, JM, 214, 242

hành chính công, 79, 92, 163, 212, 237, 239, 247, 259, 261, 262, 270, 273

lý thuyết lựa chọn công cộng, 72, 168, 249

quản lý công, 142; xem thêm quản lý công mới

phân biệt chủng tộc, 39

Ramesh, M., 75, 101, 108, 140, 144 lý thuyết lựa chọn hợp lý, 38, Chương 3, 67, 80, 87, 108, 143, 197, 267-9, 271, 278

mô hình hợp lý của việc ra quyết định chính sách, 144-7, 215

chính sách tái phân phối, 66, 122, 138 các loại chế độ, 93-8, 105

điều 54, 104, 123, 138, 140, 141, 192, 198, 225, 254; xem thêm chính sách ngăn ngừa ô nhiễm bộ máy đại diện, 169-70 nền dân chủ đại diện, 19, 27, 28, 45, 107, 160, 166, 260, 262, 265

chính phủ đại diện, 25, 27, 50, 173, 259, 260, 273, 278

trách nhiệm, 10, 47, 183, 204, 206, 207, 209,

225, 245, 248, 251, 259-61, 266

Rhodes, RAW, 68, 69, 72, 73-4, 226, 235 Richards, D., 11, 12, 233

Richardson, JJ, 27, 28, 69, 70, 71, 103-4 quy tắc, 32, 37, 50, 62, 80, 81, 83, 84, 85, 122-3,

134, 142, 147, 153, 181, 183, 188, 192,

196, 200, 202, 205, 239, 240, 241, 242, 253, 255, 256, 257, 260, 264, 265, 270 quy tắc và quyết định, 185-7, 206-15, 244 phá vỡ quy tắc, 207, 212 -13, 214 quy luật, sự, 259, 262-3 quy luật hình thành cơ cấu, 231-2 giai cấp thống trị, sự, 38-9

Sabatier, PA, 73, 76, 178, 185

Salaman, G., 205 hài lòng, 147 Scharpf, FW, 57

Schattschneider, EE, 31, 36 Schmitter, P., 63-4, 65 Schumpeter, J., 27

Schwarzmantel, J., 28, 47-8, 49 Scotland, 162, 233

quan liêu cấp màn hình, 247-9

Tự, P., 57, 59, 62 Selznick, P., 79-80, 177, 257 bán chuyên nghiệp, 243

Simon, HA, 79, 145-7, 148, 150, 152, 165,

172, 209, 210, 215, 270

Singapore, 123

Smith, BC 8, 59 Smith, G., 151, 244

Smith, MJ, 11, 12, 68-70, 73, 75, 76, 85, 103 chăm sóc xã hội, 95-6, 125, 219, 235, 272 bảo hiểm xã hội, 41, 96, 123-4, 138 chính sách xã hội, 5, 43, 82, 93-8, 102, 105, 114,

177 dịch vụ xã hội, 217, 243, 245, 261 xã hội chủ nghĩa, 40, 64, 65, 152 xã hội học, 14, 43, 79, 80, 90, 196, 200, 202,

209, 239 Hàn Quốc, 100, 101 đường cấp, đường quan văn, 8, 237,

Chương 12 cường nhược quốc, 99-103, 169; Xem thêm

phong cách chính sách

quyết định cấu trúc, 40-50, 63, 87, 225, 231-3; xem thêm thuyết định mệnh

chức năng luận cấu trúc, xem chức năng luận Tối cao Pháp viện, the (USA), 103, 265

Surel, Y., 84-5

Thụy Điển, 83, 99, 102, 156, 168, 171, 193 Thụy Sĩ, 83, 99, 102 chính sách tượng trưng, 9, 180

Đài Loan, 100, 102 cách tiếp cận từ trên xuống để thực hiện,

8, 59, 72, 136, 174, 176-83, 184, 185,

192, 194, 206, 210, 211, 216, 221, 222, 236, 254, 258, 259, 260, 261, 265, 266, 267, 269, 273, 274, 275, 276, 278 công đoàn, 65, 119

bi kịch của cộng đồng, 54; xem thêm ngoại cảnh

giao dịch, 68, 229-30, 269, 272, 275, 276 chi phí giao dịch, 229-30, 269

tin tưởng, 58, 119, 183, 193, 211-12, 235, 251,

252, 253, 256, 266, 271 Tullock, G., 52, 53, 59

thất nghiệp, 53, 122, 123 Vương quốc Anh, các, 27, 28, 64, 67, 71, 72,

99, 101, 103, 105, 116-17, 118, 119,

120-1, 125, 127, 132, 133, 134, 135, 136, 144, 145, 156, 158-9, 160-3, 165, 166, 171, 187, 189, 220, 228, 248, 268, 269, 273

Hoa Kỳ, các, 13, 30, 32, 35,

43, 64, 65, 68, 73, 75, 77, 82-3, 93, 99,

102, 116, 118, 138, 144, 149, 153, 155,

164, 173, 174, 180, 183, 193, 202, 207, 225, 226, 229, 262, 268

Đại hội, 103, 160, 179

chủ tịch, 82, 103, 117, 160, 179

các giá trị, 3, 8, 19, 31, 32, 49, 81, 86, 90, 146-7,

148, 152, 163, 171, 180, 212, 234, 242,

249, 252, 257, 263, 270

mối quan hệ liên tổ chức theo chiều dọc,

205, 216, 219, 221-7, 230, 234, 235, 236 Việt Nam, 36, 118, 135, 139

Wade, HWR, 262, 264

chiến tranh, 100, 115-18, 119, 122, 135, 136, 138,

139, 143, 151, 200 Weatherley, R., 242, 243, 245, 246 Weber, M., 37, 80, 196, 199-202, 203, 204,

215, 238, 239, 240, 263, 267 nhà nước phúc lợi, 27, 41, 68, 93, 94 Williamson, O., 81, 156, 229, 230 Wilson, W., 19, 165, 168, 175, 262 Thế giới Ngân hàng, 88, 158