CHÍNH SÁCH CỘNG ĐỒNG

PHÂN TÍCH

Peter Knoepfel, Corinne Larrue, Frederic Varone và Michael Hill

PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CÔNG

Peter Knoepfel, Corinne Larrue, Frédéric Varone và Michael Hill

Xuất bản lần đầu tại Vương quốc Anh vào năm 2007 bởi

báo chí chính sách

Đại học Bristol

Tầng bốn

nhà đèn hiệu

đường nữ hoàng

Bristol BS8 1QU

Vương quốc Anh

Điện thoại +44 (0)117 331 4054

Fax +44 (0)117 331 4093 e-mail tpp-info@bristol.ac.uk www.policypress.org.uk

© Peter Knoepfel, Corinne Larrue, Frédéric Varone và Michael Hill 2007

Biên mục thư viện Anh trong dữ liệu xuất bản

Bản ghi danh mục cho cuốn sách này có sẵn từ Thư viện Anh.

Dữ liệu Biên mục của Thư viện Quốc hội

Bản ghi danh mục cho cuốn sách này đã được yêu cầu.

ISBN-13 978 1 86134 907 1 bìa cứng

Peter Knoepfel là giáo sư tại Trường Cao học Hành chính công Thụy Sĩ tại Đại học Lausanne, Corinne Larrue là giáo sư tại Đại học Tours, Pháp, Frédéric Varone là giáo sư tại Đại học Geneva, Thụy Sĩ và Michael Hill là Giáo sư danh dự Giáo sư của Đại học Newcastle và là giáo sư thỉnh giảng tại Queen Mary, Đại học London và Đại học Brighton.

Quyền của Peter Knoepfel, Corinne Larrue, Frédéric Varone và Michael Hill được xác định là tác giả của tác phẩm này đã được họ khẳng định theo Đạo luật Bản quyền, Thiết kế và Bằng sáng chế năm 1988.

Tất cả các quyền: không phần nào của ấn phẩm này có thể được sao chép, lưu trữ trong hệ thống truy xuất hoặc truyền dưới bất kỳ hình thức nào hoặc bằng bất kỳ phương tiện nào, điện tử, cơ khí, sao chụp, ghi âm hoặc cách khác mà không có sự cho phép trước của Báo Chính sách.

Các tuyên bố và ý kiến trong ấn phẩm này chỉ là của các tác giả, không phải của Đại học Bristol hay Nhà xuất bản Chính sách. Đại học Bristol và Nhà xuất bản Chính sách từ chối trách nhiệm đối với bất kỳ thương tích nào đối với người hoặc tài sản do bất kỳ tài liệu nào được xuất bản trong ấn phẩm này.

Báo chí Chính sách hoạt động để chống lại sự phân biệt đối xử dựa trên giới tính, chủng tộc, khuyết tật, tuổi tác và tình dục.

Thiết kế bìa bởi Qube Design Associates, Bristol.

Được in và đóng bìa ở Vương quốc Anh bởi MPG Books, Bodmin.

nội dung

Danh sách các bảng và hình       v

Lời nói đầu cho ấn bản tiếng Anh       vii

Giới thiệu       ix

Phần I       Khung lý thuyết       1

một       Quan điểm lý thuyết về phân tích chính sách       3

Phần II       Các chìa khóa để phân tích       17

hai       Chính sách công       21

ba       chủ thể chính sách       39

bốn       nguồn Chính sách       63

năm       Điều lệ thể chế       91

Phần III       Mô hình phân tích       111

sáu       Mô hình phân tích       113

bảy       Chương trình nghị sự chính trị       125

tám       Lập trình chính sách       151

chín       Thực hiện chính sách       187

mười       Đánh giá tác động chính sách       221

mười một       Giả thuyết nghiên cứu và làm việc       251

mười hai       Kết luận       273

Tài liệu tham khảo       289

Danh mục bảng và hình

Những cái bàn

2.1 Các trình tự khác nhau của một chính sách công 31

2.2 Điểm tương đồng giữa chu trình chính sách và các giai đoạn       35

giải quyết vấn đề

5.1 Tóm tắt các trường phái tân thể chế 93

7.1 Các mối quan hệ giữa cấu trúc của một vấn đề và 138 chiến lược chính trị

7.2 Các biến số cho việc thiết lập chương trình nghị sự chính trị về các vấn đề công cộng 146

8.1 Các tác nhân, nguồn lực và quy tắc thể chế tham gia vào quá trình ra quyết định (lập trình) 183

9.1 Sự khác biệt giữa tầm nhìn 'từ trên xuống' và 'từ dưới lên' 196 trong thực thi chính sách

9.2 Đánh giá chất lượng sản phẩm PAP, kế hoạch hành động và chính thức       199

hành vi thực hiện theo loại quy phạm pháp luật

11.1 Tiện ích của mô hình trên cơ sở mức độ và tham vọng 252 của nghiên cứu thực nghiệm đề xuất

11.2 Tóm tắt các yếu tố hoạt động để phân tích 254 sáu sản phẩm của một chính sách công

Số liệu

1       Các yếu tố chính của phân tích chính sách công       18

2.1 Các yếu tố cấu thành khác nhau của một chính sách công       30

2.2 Chu kỳ chính sách 32

2.3 Quy trình chính sách công và cơ chế lọc 34

3.1 Tam giác cơ bản của các chủ thể chính sách 57

4.1 Tổng quan về các nguồn chính sách công khác nhau 65

5.1 Thứ bậc của các quy tắc thể chế 103

6.1 Giai đoạn và sản phẩm chính sách (định đề số 1) 114

6.2 Ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp của tam giác tác nhân 117 lên hai giai đoạn đầu tiên của chính sách công (định đề số 2)

6.3 Mô hình lý thuyết để phân tích một chính sách công 120

7.1 Quy trình xác định các vấn đề công cộng và những cạm bẫy có thể xảy ra 131

8.1 Các yếu tố cấu thành của một nền chính trị-hành chính       154

chương trình

8.2 Hệ thống chính trị - hành chính chi tiết và khuôn khổ 169 so sánh

8.3 Sắp xếp chính trị - hành chính - thực chất,       1 70

thể chế hoặc hỗn hợp

8.4 Bối cảnh hành chính không đồng nhất       180

8.5 Bối cảnh hành chính đồng nhất       181

9.1 Cần có sự liên kết giữa các mục tiêu của chương trình chính trị-hành chính 201, các ưu tiên lập kế hoạch và kết quả đầu ra (phạm vi thiếu hụt thực hiện)

9.2 Chủ thể và kết quả thực hiện       213

10.1 Mục tiêu và tiêu chí đánh giá       236

11.1 Trò chơi trực tiếp và gián tiếp dựa trên thực chất và       261

nội dung thể chế của sản phẩm chính sách

11.2 Trình tự nhân quả được hình thức hóa trong các giả thuyết nghiên cứu 263

11.3 Các kết hợp có thể có của các biến cho công thức       266

giả thuyết làm việc

Lời nói đầu cho ấn bản tiếng Anh

Cuốn sách này là một cẩm nang về phân tích chính sách công; nó không tuyên bố trình bày một lý thuyết mới về nhà nước. Nó nhằm vào sinh viên và các học viên hành chính công. Nó dựa trên một cuốn sách ban đầu được viết bằng tiếng Pháp có tựa đề Analyse et pilotage des politiques publiques .

Cuốn cẩm nang được cấu trúc và viết theo cách dễ hiểu đối với những độc giả có thể không có nền tảng học thuật về khoa học xã hội, nhưng giới thiệu và giải thích những ý tưởng chính từ luật, xã hội học, khoa học chính trị và khoa học hành chính. Nó trình bày một khung phân tích có thể được sử dụng để thực hiện các nghiên cứu thực nghiệm về các chính sách công khác nhau. Nó cũng có thể được sử dụng như một công cụ hỗ trợ trong việc xây dựng, thực hiện và/hoặc đánh giá các chính sách công mới.

Dựa trên phân tích và nghiên cứu được thực hiện bởi các tác giả và áp dụng cho các lĩnh vực hành động công khác nhau, cuốn cẩm nang này trình bày một mô hình phân tích chính sách công cũng như các ví dụ về việc áp dụng mô hình này trong các tình huống chính trị-hành chính hàng ngày. Các ví dụ ban đầu hầu hết được rút ra từ Thụy Sĩ và Pháp. Hầu hết trong số này đã được giữ lại; những người khác đã được thêm vào từ Vương quốc Anh. Có một nền văn học quan trọng của Anh mà từ đó chỉ có thể dựa vào thực tế ở một mức độ hạn chế, bằng cách sử dụng các ví dụ minh họa cho mô hình được sử dụng trong cuốn sách. Đối với những tài liệu rộng hơn, người đọc có thể tham khảo một cách hữu ích trong Hoạch định chính sách của Dorey ở Anh (2005) hoặc Chính sách công và quản trị của Richards và Smith ở Anh (2002).

Pháp và Thụy Sĩ về cơ bản đại diện cho hai thái cực về phương thức chính phủ của họ: Thụy Sĩ là một quốc gia liên bang với các thủ tục dân chủ trực tiếp dựa trên sự đồng thuận giữa các đảng chính trị đồng thời thể hiện mức độ đa dạng cao về ngôn ngữ, tín ngưỡng và khu vực; và Pháp là một nhà nước tập trung chủ yếu được thành lập trên một hệ thống dân chủ đại diện, được tổ chức trên cơ sở chế độ lưỡng đảng chính trị và bắt nguồn từ một lịch sử cộng hòa chung nhằm mục đích (ít nhất là hai thế kỷ qua) để đồng nhất các tình huống địa phương về mặt ngôn ngữ , phương thức đại diện chính trị và hỗ trợ cho một và cùng một quan niệm về lợi ích công cộng. Vương quốc Anh (bất chấp sự phân quyền gần đây) là một quốc gia tập quyền khác, nhưng với một tập hợp thể chế khá khác so với Pháp.

Khi đề cập đến các loại hình chính phủ tương phản này, chúng tôi sẽ minh họa mô hình phân tích chính sách công được trình bày trong sổ tay này và xác định cả các yếu tố chung và đặc điểm cụ thể của các phương thức hành động công khác nhau.

Cuốn sách được dịch bởi Susan Cox. Bản dịch này bao gồm việc dịch các trích dẫn từ các ngôn ngữ khác sang tiếng Anh. Nó cũng bao gồm việc đưa trở lại tiếng Anh một số trích dẫn ban đầu bằng ngôn ngữ đó. Chúng tôi đã kiểm tra để cố gắng đảm bảo rằng chúng đã trở lại ngôn ngữ gốc bằng tiếng Anh nhưng có thể đã xảy ra lỗi.

Tác giả người Anh đã hạn chế những thay đổi của mình đối với văn bản ở mức tối thiểu cần thiết để làm cho nó trở thành một cuốn sách thích hợp cho độc giả từ Vương quốc Anh, các quốc gia nói tiếng Anh khác và các quốc gia nơi tiếng Anh được sử dụng rất rộng rãi như một phương tiện giảng dạy. Điều này đặc biệt liên quan đến việc giới thiệu các hình minh họa và ví dụ mới, đồng thời xóa một số hình minh họa và ví dụ ít phù hợp hơn. Tuy nhiên, hầu hết các tài liệu tham khảo ban đầu đã được giữ lại, cho phép độc giả có thể đọc tiếng Pháp hoặc tiếng Đức để truy cập các nguồn chính bằng các ngôn ngữ đó. Cuốn sách phản ánh ảnh hưởng của các học giả hàng đầu của Đức và Pháp, những người đã có những đóng góp quan trọng trong việc nghiên cứu quá trình chính sách vốn không được công nhận rộng rãi trong giới học giả nói tiếng Anh.

Một số sửa đổi của lập luận ban đầu trong ấn bản tiếng Pháp đã được giới thiệu sau khi thảo luận với các tác giả ban đầu. Như đã được thừa nhận rõ ràng trong chương kết luận, cuốn sách này dựa trên kinh nghiệm thực tế trong nghiên cứu và giảng dạy liên quan đến một thế giới chính sách đa dạng và đang thay đổi. Một số khó khăn mới nổi với cách tiếp cận được áp dụng được khám phá trong những kết luận đó. Việc xây dựng một phiên bản để sử dụng ở một quốc gia khác đã góp phần đưa ra một số giải pháp mới cho những khó khăn đó, đặc biệt là việc xây dựng khái niệm về các nhóm mục tiêu chính sách để nhận ra sự đa dạng và phức tạp của chúng.

Chúng tôi rất biết ơn Verlag Rugger của Zurich đã cho phép sản xuất phiên bản tiếng Anh của cuốn sách Analyse et pilotage des politiques publiques , và cảm ơn Erika Blank của IDHEAP vì sự hỗ trợ của cô ấy trong việc biên soạn các số liệu và tài liệu khác. Xin gửi lời cảm ơn tới Philip de Bary, Jo Morton, Emily Watt và Dave Worth tại Nhà xuất bản Chính sách vì tất cả sự hỗ trợ của họ trong việc chuẩn bị cuốn sách này, cảm ơn Dawn Rushen đã chỉnh sửa bản sao và cảm ơn Marie Doherty đã sắp chữ.

Giới thiệu

Sự phát triển gần đây của các nền dân chủ phương Tây được đặc trưng bởi vô số thách thức hiện đang phải đối mặt với các chủ thể khu vực công. Bao gồm các:

• giảm thâm hụt ngân sách và nợ cơ cấu;

• duy trì sự kiểm soát chính trị đối với nền kinh tế trước tác động ngày càng tăng của quá trình toàn cầu hóa;

• việc đáp ứng các kỳ vọng ngày càng tăng của công chúng đối với các mức độ dịch vụ được cung cấp;

• sự cạnh tranh ngày càng tăng giữa các cơ quan công quyền ở cấp địa phương, khu vực và quốc tế;

• quản lý các xung đột phân phối lại liên quan đến việc loại trừ lâu dài các nhóm xã hội nhất định;

• nhu cầu quản lý chuyên nghiệp hơn đối với (ngày càng) khan hiếm các nguồn lực công;

• yêu cầu dân chủ của việc đánh giá có hệ thống tác động của luật pháp và các quy định;

• sự hội nhập chính trị của các nhóm thiểu số và quản lý đồng thuận các xung đột dẫn đến sự phản đối của họ đối với đa số.

Các phản ứng thể chế khác nhau đối với những vấn đề này hiện đang được thử nghiệm ở phần lớn các chế độ dân chủ phương Tây. Các chương trình nghị sự của chính phủ và quốc hội ở tất cả các cấp (địa phương, khu vực, quốc gia và châu Âu) hiện có nhiều dự án thí điểm liên quan đến Quản lý công mới hoặc tái tạo/hiện đại hóa nhà nước, các quá trình đi kèm khác nhau liên quan đến tự do hóa, bãi bỏ quy định và tư nhân hóa một số khu vực công và công ty và các đề xuất thay thế cho việc cải cách các cơ quan lập pháp và hành pháp. Trong bối cảnh bất ổn ngày càng tăng này, các chủ thể hành chính-chính trị đang tìm kiếm các giải pháp đáng tin cậy và đồng thuận, và do đó cũng có chuyên môn về các giải pháp khả thi khác nhau để hiện đại hóa hệ thống hành chính-chính trị và các biện pháp can thiệp của nó.

Phân tích chính sách như được trình bày trong sổ tay hướng dẫn này nhằm mục đích cung cấp sự hiểu biết hoặc câu trả lời cho những câu hỏi cơ bản liên quan đến tính hợp pháp, hiệu quả và độ bền của hành động công.

Đặc điểm của phương pháp phân tích chính sách đề xuất

Phương pháp phân tích chính sách được đề xuất dựa trên ba lĩnh vực phân tích rõ ràng - sự tương tác giữa các chủ thể công và tư, các vấn đề công và phân tích so sánh.

Phân tích sự tương tác giữa các tác nhân công và tư

Phân tích chính sách đề xuất giải thích nhà nước 1 và nói chung là hệ thống chính trị-hành chính bằng cách sử dụng thước đo ảnh hưởng của nó đối với nền kinh tế và xã hội. Không phủ nhận hoặc làm lu mờ các mối quan hệ quyền lực vốn có trong tất cả các quy trình chính trị-hành chính, phân tích chính sách tập trung vào các tổ chức hành chính hiện có hoặc mới nổi và các dịch vụ thực tế mà họ cung cấp cho công chúng.

Do đó, với sự nhấn mạnh vào việc hiểu được các hoạt động phức tạp của hành động công, các thể chế chính trị - trước đây là tâm điểm của mối quan tâm nghiên cứu - được phân tích từ góc độ của những hạn chế và cơ hội mà chúng mang lại cho các chủ thể chính sách. Do đó, điều liên quan là đạt được sự hiểu biết về nhà nước 'đang hành động', bắt đầu từ các chủ thể công và tư nhân tham gia vào một lĩnh vực cụ thể, nguồn lực của họ và các thể chế chi phối hành động của họ. Ba thành tố cơ bản này giúp ta có thể hiểu được hành vi của tập thể và cá nhân và kết quả mà chúng đạt được dưới góc độ ảnh hưởng của chúng đối với xã hội dân sự và dưới góc độ thể chế, tức là đối với tổ chức của hệ thống chính trị - hành chính.

Do đó, cách tiếp cận được trình bày ở đây cố gắng mô tả và hiểu logic hành động của các cơ quan nhà nước (para) này từ góc độ đóng góp của họ vào việc giải quyết các vấn đề tập thể đã xác định. Theo nghĩa này, nó 'gắn bó' với thực tế xã hội, kinh tế và chính trị: do đó, điểm khởi đầu cho mọi phân tích thực nghiệm là hoạt động hàng ngày của các cơ quan hành chính công và nghiên cứu các dịch vụ của họ để có thể xác định kịp thời các tác nhân công. và không gian và để phân tích hành động công cộng tại chỗ. Trên thực tế, vấn đề là xác định các giao diện giữa nhà nước (hoặc các chủ thể công) và xã hội dân sự; nghĩa là, nơi hòa giải diễn ra giữa các chủ thể công cộng, những người có nhiệm vụ bảo vệ lợi ích công cộng dài hạn và các chủ thể tư nhân, những người thường bảo vệ các lợi ích cá nhân ngắn hạn.

Kiểu phân tích này cho phép làm sáng tỏ cách tiếp cận, theo đó nhà nước, các thể chế và chính sách của nó là những thực thể thay đổi liên tục nên được diễn giải trên cơ sở các mục đích thực dụng thuần túy. Trong việc xây dựng lại diễn ngôn phân tích về

nhà nước, phân tích chính sách cũng cố gắng xác định một số hiện tượng định kỳ trong sự tương tác giữa các chủ thể công cộng và tư nhân.

Một trong những hậu quả của việc áp dụng cách tiếp cận thực dụng này là các nhà phân tích chính sách nhận thấy mình được giao nhiệm vụ thực hiện các đánh giá chuyên môn về chính sách của các cơ quan lập pháp và/hoặc hành pháp. Khung phân tích được đề xuất trong cuốn sách này đã được chứng minh là có thể áp dụng trực tiếp cho việc thực hiện các nhiệm vụ đó.

Theo quan điểm ngày càng có nhiều điều khoản đánh giá được đưa vào luật được thông qua ở các quốc gia khác nhau, nhu cầu đối với những người hành nghề thực hiện loại công việc này ngày càng tăng. Do đó, cách tiếp cận được trình bày ở đây nhằm mục đích đóng góp vào việc đào tạo và nâng cao trình độ chuyên môn của các nhà phân tích chính sách, những người sẽ đủ điều kiện để làm việc với tư cách là nhà nghiên cứu trong các cơ quan chính phủ, trường đại học và tư vấn tư nhân.

Phân tích các vấn đề công cộng

Lĩnh vực quan trọng thứ hai của phân tích chính sách liên quan đến việc diễn giải các cấu trúc và thủ tục quan liêu từ góc độ quản lý tổng thể các chính sách, và không chỉ về sự gắn kết và hiệu quả bên trong của chúng.

Không cần phải nói, quản lý chuyên nghiệp của các cơ quan hành chính công và các nguồn lực mà họ sử dụng (đặc biệt là về nhân sự, tài chính và tổ chức) là rất cần thiết; Tuy nhiên, việc cải thiện hoạt động nội tại của khu vực công không phải là mục đích cuối cùng mà là một trong những điều kiện tiên quyết của chất lượng dịch vụ công. Tuy nhiên, cách tiếp cận được đề xuất ở đây khác với cách tiếp cận quản lý nghiêm ngặt vốn coi các dịch vụ hành chính là những thực thể độc lập mà sản phẩm của họ sẽ không được đánh giá rõ ràng từ góc độ đóng góp của chúng vào việc giải quyết các vấn đề công cộng.

Bằng cách phân tích một cơ quan hành chính từ góc độ sản phẩm của nó, sự phối hợp của chúng với các hoạt động công cộng khác (phối hợp nội bộ và phối hợp giữa các chính sách) và tác động của chúng đối với các nhóm xã hội bị ảnh hưởng bởi vấn đề cần giải quyết, phân tích chính sách đăng ký toàn bộ cải cách tổ chức từ góc độ về sự cải thiện hiệu quả của hành động công cộng và nói rộng ra là tính hợp pháp của nó.

Trong bối cảnh này, việc 'quản lý' các nguồn lực công được đề xuất trong cuốn sách này nhằm mục đích quản lý phối hợp các nguồn lực khác nhau có thể được kết hợp để cải thiện kết quả và hiệu quả đạt được bằng các chính sách hơn là tối ưu hóa 'từng nguồn lực' (ví dụ: , giảm chi phí, sửa đổi tình trạng nhân sự, giảm thời hạn sản xuất các dịch vụ hành chính).

Phân tích so sánh

Mô hình phân tích được trình bày ở đây đã được phát triển theo cách mà nó cũng có thể được sử dụng trong các nghiên cứu so sánh. Lý do cho điều này là chất lượng của các chính sách ngày càng cần được xem xét trên cơ sở thực tế của các cơ quan công quyền khác nhau.

Nguyên tắc định chuẩn, được tạo ra để thay thế cho việc áp dụng giá thị trường đối với các dịch vụ công phi thị trường, thường được áp dụng như một hướng dẫn trong việc đánh giá các sản phẩm và chính sách hành chính. Điều này giúp cải thiện khả năng đánh giá hiệu quả của các cơ quan hành chính công cung cấp các dịch vụ tương tự. So sánh chuẩn cũng giúp minh bạch hơn về chi phí và lợi ích của hành động công. Do đó, nó cũng làm phát sinh sự cạnh tranh gián tiếp giữa các cơ quan công quyền khác nhau chịu trách nhiệm thực hiện các chính sách. Cả các nhà phân tích và các nhà thực hành cũng nên tính đến sự phát triển gần đây này trong thực tiễn chính trị-hành chính.

Cách tiếp cận được đề xuất ở đây được hưởng lợi từ truyền thống nghiên cứu mở rộng theo cả thuật ngữ đồng bộ (không gian) và lịch đại (thời gian). Vì vậy, khung phân tích được trình bày trong cuốn sách này đã được áp dụng nhiều lần. Những nghiên cứu thực nghiệm này đã giúp xác định các yếu tố chính đằng sau sự thành công và thất bại của các chính sách. Hơn nữa, làm nổi bật những điểm khác biệt và tương đồng liên quan đến việc thực hiện và tác động của cùng một chính sách bởi các cơ quan công quyền khác nhau giúp đảm bảo việc chuyển giao kiến thức và thực sự là quá trình học tập giữa các cơ quan hành chính công có thể thực hiện được. Sự cải thiện tình trạng của các nghiên cứu so sánh này tỏ ra đặc biệt thú vị đối với các hệ thống liên bang mà bản thân chúng đã là 'các phòng thí nghiệm chính sách' thực sự.

Mục tiêu nghiên cứu và thực tiễn

Từ góc độ nghiên cứu, phân tích chính sách dựa trên một số ngành khoa học xã hội. Phần I của cuốn sách này trình bày một khảo sát chung về cơ sở lý thuyết của cách tiếp cận này và gợi ý rằng phân tích chính sách nhằm giải thích 'chính trị' và nhà nước dưới ánh sáng (kết quả) của các 'chính sách' của nó, chứ không phải trên cơ sở trò chơi sức mạnh chiến lược. Tuy nhiên, mô hình phân tích này không bỏ qua các cấu trúc và quy trình thể chế mà nhà nước dựa vào đó và hỗ trợ tính hợp pháp dân chủ của nó.

Mặc dù nó phân cấu trúc nhà nước thành nhiều chính sách hữu hình, đến lượt chúng lại được chia nhỏ thành nhiều yếu tố cấu thành khác biệt rõ ràng (xem Phần III), cách tiếp cận được sử dụng ở đây cũng trình bày một quan điểm về tất cả các hành động được cá nhân hóa và đôi khi bổ sung và mâu thuẫn nhau của chính phủ. các chủ thể chính trị - hành chính khác nhau. Để hiểu được vô số các hành vi cá nhân và cụ thể, phân tán theo thời gian và không gian nhưng có thể quan sát cụ thể trong thực tế, nhà phân tích phải tham gia vào một quá trình diễn giải liên quan đến việc tái cấu trúc (hoặc chỉ định) một chính sách như một nhóm các quyết định. và các hoạt động được thực hiện và thực hiện bởi các chủ thể tư nhân và công cộng nhằm giải quyết một vấn đề công cộng được xác định rõ ràng. Đối với nhà nghiên cứu hoặc người hành nghề, mục tiêu của quá trình phân tích lại định nghĩa này là để có thể đánh giá mức độ phù hợp, hiệu lực và hiệu quả của các can thiệp của nhà nước đối với một tình huống xã hội được đánh giá là có vấn đề về mặt chính trị và không thể chấp nhận được. Vì vậy, vấn đề là xác định logic hành động và thảo luận về sự gắn kết và thực hiện nó với mục đích chính là quy trách nhiệm cho các chủ thể công và tư tham gia vào các lĩnh vực nhà nước khác nhau (cụ thể là các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp; địa phương, khu vực, cấp quốc gia và siêu quốc gia).

Hơn nữa, phân tích chính sách cũng có thể giúp các chủ thể chính trị và cơ quan công quyền trong nỗ lực ước tính cơ hội thành công của các dự án hiện đại hóa do nhà nước và nói chung là các thể chế hành chính-chính trị thực hiện 2 .

Thông qua việc tích lũy các kết quả nghiên cứu và nhiệm vụ của chuyên gia, các nhà phân tích chính sách có thể chứng minh tính nhất quán thực nghiệm nhất định (hoặc thực tế là luật) cụ thể đối với hoạt động của các cơ quan công quyền và chính sách. Bằng cách tính đến những thông tin như vậy, các chủ thể chính trị-hành chính có vị trí tốt hơn để đánh giá mức độ đổi mới và phạm vi của các cải cách khác nhau trong quá trình thực hiện (đặc biệt là đối với kinh nghiệm trước đây với các phương pháp như Hệ thống lập kế hoạch, lập chương trình và ngân sách [PPBS], quản lý theo mục tiêu và lập ngân sách dựa trên cơ sở không). Điều này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc cải thiện quản lý những thay đổi trong các dịch vụ và chính sách hành chính đôi khi được cho là diễn ra quá nhanh. Theo nghĩa này, cách tiếp cận được đề xuất trong tài liệu hướng dẫn này cung cấp một khuôn khổ hữu ích để kiểm tra lại một số giả thuyết liên quan đến sự kém hiệu quả và thiếu sót của khu vực công so với khu vực tư nhân. Tóm lại, những ý tưởng được trình bày trong cuốn sách này tán thành quan điểm ủng hộ sự chuyên nghiệp hóa của những người thực hành giải quyết chính sách; sự chuyên nghiệp hóa này là cần thiết để cải thiện nghệ thuật quản lý và các phương thức quản lý hành động công.

Một mô hình phân tích ban đầu

Để kết thúc phần giới thiệu này, chúng ta cần đặt cuốn sách này trong bối cảnh của các ấn phẩm khác về chủ đề này.

Đầu tiên, sổ tay hướng dẫn này là một phần công việc đang được thực hiện bởi một cộng đồng các nhà nghiên cứu đang phát triển làm việc về chủ đề chính sách ở nhiều quốc gia. Như vậy, nó không tự coi mình là một chuyên luận học thuật sẽ cách mạng hóa tình trạng kiến thức và khái niệm hiện tại trong lĩnh vực này, nó cũng không tự coi mình là cung cấp một tài khoản thư mục đơn giản về chủ đề này; thay vào đó, nó nhằm mục đích đạt được điểm trung gian giữa hai thái cực tồn tại trong văn học này.

Thứ hai, cách tiếp cận của chúng tôi có thể được coi là độc đáo vì ít nhất năm lý do:

• Nó liên quan đến phân tích với các phản đối hoạt động: các tác giả dạy các sinh viên đại học và sau đại học, những người phải áp dụng các khái niệm lý thuyết được trình bày trong các khóa học và luận án của họ. Theo quan điểm này, các tác giả đã thực hiện một nỗ lực đáng kể để tạo ra một phân tích hoạt động của chính sách. Mối quan tâm này với các kích thước cụ thể và vận hành được thể hiện trong cả thực tiễn giảng dạy của chúng tôi và trong sách hướng dẫn này thông qua việc sử dụng nhiều ví dụ.

• Đó là một phân tích so sánh: chúng tôi đã cố gắng không cung cấp một chương rõ ràng dành riêng cho các phương pháp và kỹ thuật phân tích so sánh trong khoa học chính trị vì chúng được trình bày rất rõ trong một số sách giáo khoa chuyên ngành. Tuy nhiên, các khái niệm và khía cạnh phân tích được đề xuất ở đây dựa trên cơ sở so sánh. Hầu hết tất cả chúng đều thực sự được phát triển trong bối cảnh nghiên cứu so sánh, lý thuyết hoặc ứng dụng trong nước và quốc tế. Do đó, các khía cạnh được sử dụng trong sổ tay này để mô tả, phân loại và liên kết các quan sát thực nghiệm và giả thuyết nghiên cứu tạo điều kiện thuận lợi cho việc so sánh các bên tham gia, các nguồn lực được sử dụng, các thể chế hoạt động và các sản phẩm chính sách trong suốt các giai đoạn khác nhau của cùng một chính sách (phân tích lịch đại) hoặc trong quá trình ra quyết định được thực hiện ở các khu vực hoặc quốc gia khác nhau liên quan đến một hoặc nhiều chính sách (phân tích đồng bộ).

• Các ứng dụng cụ thể được rút ra từ các quốc gia có hệ thống đặc biệt đa dạng: các ví dụ được đưa ra trong cuốn sách gốc hầu như chỉ được lấy từ bối cảnh của Pháp và Thụy Sĩ. Sự lựa chọn này không chỉ dựa trên quốc tịch và nơi cư trú của tác giả. Trên thực tế, phù hợp với các loại hình hiện đang được sử dụng để so sánh các hệ thống chính phủ (Lijphart, 1999) và đối với hầu hết các khía cạnh được khám phá trong tài liệu này, hai quốc gia này đại diện cho hai thái cực của các loại hình này. Điều này đặc biệt đúng đối với mức độ tập trung hóa (Pháp là một trong những quốc gia tập trung nhất ở châu Âu và Thụy Sĩ là quốc gia liên bang ở châu Âu phi tập trung nhất), hệ thống chính phủ (ở Pháp, hệ thống bán tổng thống được liên kết với đa số nghị viện ; ở Thụy Sĩ có một hệ thống đồng thuận, theo đó chính phủ không phụ thuộc vào đa số nghị viện, tức là một hệ thống dân chủ bán trực tiếp), đa dạng về văn hóa và ngôn ngữ (Pháp có một nền văn hóa tương đối đồng nhất; Thụy Sĩ có các nền văn hóa và ngôn ngữ cực kỳ hỗn tạp) và tư cách thành viên của Liên minh châu Âu (Pháp đã là thành viên kể từ khi thành lập Cộng đồng kinh tế châu Âu [EEC]; Thụy Sĩ là một quốc gia không phải là thành viên). Như vậy, hai quốc gia này thể hiện thái cực giữa các nước châu Âu. Rất có khả năng các chính sách được áp dụng ở tất cả các nước châu Âu có thể được tìm thấy dưới một số hình thức hoặc hình thức trong hai loại này. Các ví dụ được giới thiệu trong ấn bản này từ Vương quốc Anh đến từ một quốc gia rất tập quyền khác có nhiều điểm tương đồng với Pháp, nhưng với một hệ thống nghị viện ngày càng bị chi phối bởi hành pháp.

• Phân tích dựa trên sự khác biệt giữa khía cạnh nội dung và thể chế: ở cấp độ các biến giải thích (tác động qua lại của các chủ thể vận hành các nguồn lực được điều chỉnh bởi các quy tắc thể chế), hay ở cấp độ các sản phẩm chính sách khác nhau (từ định nghĩa các vấn đề công cộng đối với các hành vi thực hiện và các tuyên bố đánh giá), cách tiếp cận được trình bày ở đây chú trọng nhiều hơn vào các khía cạnh thể chế so với các sách giáo khoa khác về cùng chủ đề. Do đó, chúng tôi nhấn mạnh rõ ràng nội dung thể chế của các quyết định chính trị. Mong muốn này được phản ánh trong việc dành hẳn một chương cho các quy tắc thể chế được coi là yếu tố quyết định về mặt tương tác giữa các bên tham gia và trong việc xác định các khía cạnh thể chế trong mỗi chương dành riêng cho các sản phẩm chính sách khác nhau. Việc khái niệm hóa các quy tắc này dưới dạng các khía cạnh phân tích nhấn mạnh các cổ phần chính trị thể chế đôi khi lớn liên quan đến các chính sách có thể tương đương với các cổ phần liên quan đến nội dung thực chất của các quyết định được đưa ra. Hơn nữa, điều này cho phép xác định hiệu quả hơn các khía cạnh thể chế thuần túy trong chiến lược của các bên tham gia. Trên thực tế, các khía cạnh thể chế này thường được đặc trưng (ít nhất là trong các giai đoạn nhất định) bởi sự không chắc chắn lớn. Vì vậy, họ rõ ràng thống trị mối bận tâm của các diễn viên.

• Phân tích đề xuất tạo thuận lợi cho việc quản lý chính sách: mô hình đề xuất trong cuốn sách này để phân tích thực nghiệm các chính sách khác nhau không chỉ đơn thuần được áp dụng trong giải thích so sánh nội dung chính sách; nó cũng có thể tạo điều kiện thuận lợi cho việc dự đoán các kết quả trung gian của các giai đoạn chính sách trong tương lai. Logic hành động công được đề xuất, dựa trên sự tương tác của các chủ thể, nguồn lực của họ và các quy tắc thể chế có liên quan, sẽ cho phép các chủ thể công và tư tính toán tốt hơn chiến lược của họ và kết quả mong đợi. Vì vậy, xuyên suốt cuốn cẩm nang này, chúng tôi cam kết cung cấp cho độc giả các mốc quan trọng dưới dạng các giả thuyết khả thi để giúp họ cải thiện việc đồng quản lý các quá trình ra quyết định công trên cơ sở lợi ích, niềm tin và quan điểm chính trị của họ. Khi làm điều này, chúng tôi đang tiếp tục một truyền thống đáng kính của Bắc Mỹ được khởi xướng bởi Trò chơi thực hiện (1977) của Eugène Bardach , bằng cách giới thiệu - một cách thận trọng và tự nguyện - các khuyến nghị nhắm vào những người ra quyết định trong khu vực công.

Hướng dẫn này được chia thành ba phần. Phần I trình bày khung lý thuyết về phân tích chính sách. Nó cũng cung cấp một đánh giá nhanh về tài liệu từ các trường phái phân tích chính sách truyền thống và sau đó trình bày khuôn khổ lý thuyết cụ thể được thông qua ở đây.

Phần II trình bày các chìa khóa để phân tích chính sách. Những điều này tập trung vào hành vi cá nhân và tập thể của các chủ thể tham gia vào các giai đoạn khác nhau của chính sách. Trong phần này, chúng tôi trình bày lý thuyết cho rằng nội dung thực chất và thể chế của hành động công (biến số sẽ được giải thích) là kết quả của sự tương tác giữa một bên là các cơ quan chính quyền - hành chính và các nhóm xã hội gây ra và/hoặc hỗ trợ. mặt khác, những tác động tiêu cực của vấn đề tập thể mà hành động công nhằm mục đích khắc phục (các biến số giải thích). Tự bản thân, sự tương tác của các chủ thể này phụ thuộc vào các nguồn lực mà họ có thể huy động để bảo vệ quan điểm của mình và cũng phụ thuộc vào những hạn chế và cơ hội do các quy tắc thể chế có hiệu lực tạo ra.

Như vậy, Phần II bao gồm bốn chương chính. Chương Hai xác định các yếu tố cấu thành của một chính sách. Chương Ba định nghĩa các chủ thể chính sách. Đã giải thích ý nghĩa của khái niệm tác nhân, sau đó chúng tôi xem xét các loại tác nhân chính sách khác nhau: tác nhân chính trị-hành chính, tác nhân xã hội, nhóm mục tiêu, người thụ hưởng, v.v. Chương Bốn giải quyết các câu hỏi về các nguồn lực thuộc quyền sử dụng của các loại tác nhân khác nhau và cách quản lý của họ: 10 nguồn lực được xác định và phân tích trong chương này. Điều này được theo sau bởi một khám phá quản lý của họ. Chương Năm đề cập đến các quy tắc thể chế đằng sau các quyết định và hoạt động của các chủ thể chính sách. Các ảnh hưởng khác nhau mà các thể chế gây ra đối với các chính sách cũng được trình bày. Chúng tôi cũng xác định các loại thể chế khác nhau có liên quan và điều này dẫn đến việc vận hành khái niệm thể chế.

Mô hình phân tích đề xuất được trình bày trong Phần III của sổ tay. Các yếu tố cấu thành của các chính sách được phân tích được khám phá. Tiếp tục phân tích theo chu trình chính sách, các quy trình liên quan đến việc đưa các vấn đề công vào chương trình nghị sự, việc thực hiện các hành động này và cuối cùng là các quy trình liên quan đến đánh giá chính sách được phân tích lần lượt. Phần này được chia thành sáu chương. Chương Sáu trình bày một cuộc khảo sát chung về các giai đoạn và sản phẩm chính sách khác nhau và logic phân tích của các phân đoạn chính sách khác nhau. Chương Bảy trình bày các giai đoạn khác nhau và các câu hỏi liên quan đến việc thiết lập chương trình nghị sự chính sách. Chương 8 phân tích quá trình liên quan đến lập chương trình chính sách từ góc độ của cả các yếu tố cấu thành chương trình chính sách và của các bên liên quan. Chương 9 trình bày quá trình thực hiện chính sách từ cả góc độ lý luận và thực tiễn. Chương Mười xác định tác động của các chính sách và cách thức đánh giá chúng. Chương 11 hình thành các giả thuyết làm cơ sở cho tất cả các quy trình liên quan đến phân tích chính sách, bất kể mục đích của nó là giải thích, đánh giá hay dự đoán.

Chương 12 đưa ra một số kết luận tổng thể, bao gồm cả những phản ánh về điểm mạnh và điểm yếu của phương pháp được sử dụng.

ghi chú

1 Trong bối cảnh này, thuật ngữ 'nhà nước' đề cập đến tất cả các tổ chức công bao gồm cái được gọi là hệ thống chính trị-hành chính.

2 Lưu ý rằng việc sử dụng 'hệ thống chính trị-hành chính' trong văn bản này có tính đến sự phức tạp của các hệ thống chính sách đương đại thường được mô tả trong tài liệu tiếng Anh là sự chuyển đổi từ 'chính phủ' sang 'quản trị' (ví dụ, xem Richards và Smith, 2002).

phần tôi

Cơ sở lý thuyết

Trong phần đầu tiên của sổ tay, chúng tôi trình bày rõ ràng và chi tiết về khung lý thuyết làm cơ sở cho mô hình phân tích chính sách của chúng tôi.

MỘT

Quan điểm lý thuyết về phân tích chính sách

Phân tích chính sách bao gồm “nghiên cứu hành động của các cơ quan công quyền trong xã hội” (Mény và Thoenig, 1989, trang 9). Về ngành học, một số ngành học đã và đang gắn liền với nó. Nó đã được Wildavsky (1979, trang 15) chấp thuận vào đầu năm 1979 trong lời biện hộ cho sự phát triển của phương pháp tiếp cận này: “Phân tích chính sách là một lĩnh vực con ứng dụng mà nội dung của nó không thể được xác định bởi ranh giới kỷ luật mà bởi bất kỳ điều gì có vẻ phù hợp với hoàn cảnh của thời gian và bản chất của vấn đề”. Tương tự, Muller (1990, trang 3) đề cập rằng “phân tích chính sách nằm ở điểm nối của kiến thức đã được thiết lập trước đó mà từ đó nó vay mượn các khái niệm cơ bản”.

Chúng tôi bắt đầu bằng việc trình bày tổng quan nhanh tài liệu từ các trường phái phân tích chính sách truyền thống 1 và sau đó tiếp tục xem xét khuôn khổ lý thuyết cụ thể được áp dụng trong cuốn sách này.

1.1 Các xu hướng khác nhau trong phân tích chính sách

Các nguyên tắc chính có thể được quan sát trong các trường phái khác nhau tự xác định phù hợp với các quan điểm lý thuyết và quy phạm, mà lập trường của các tác giả khác nhau dựa trên đó và/hoặc hướng tới mà họ hướng tới. Vì vậy, sau Mény và Thoenig (1989) và Muller (1990, trang 3), có thể xác định ba xu hướng chính trong phân tích chính sách phản ánh các mục tiêu khác nhau, tuy nhiên, không loại trừ lẫn nhau. Các xu hướng này khác nhau chủ yếu về mức độ tập trung của chúng vào các lĩnh vực phân tích cụ thể.

Do đó, chúng tôi phân biệt giữa trường phái tư tưởng thứ nhất liên kết phân tích chính sách và lý thuyết về nhà nước, trường phái thứ hai giải thích cách thức hoạt động của hành động công và cuối cùng, trường phái thứ ba tập trung vào việc đánh giá kết quả và tác động của chính sách. sau này.

1.1.1 Phân tích chính sách dựa trên các lý thuyết về nhà nước

Đối với nhóm tác giả đầu tiên, phân tích chính sách là một phương tiện để giải thích bản chất thực sự của hành động công vì các chính sách được hiểu là tiết lộ bản chất của nó. Dòng chảy này, mà các khoa học chính trị thống trị và khẳng định, đặc biệt là ở Pháp, cố gắng liên kết cách tiếp cận chính sách với triết học chính trị và những câu hỏi lớn liên quan đến lý thuyết nhà nước. Do đó, Mény và Thoenig (1989) định nghĩa cách tiếp cận của họ dưới dạng đóng góp cho các câu hỏi liên quan đến 'sự xuất hiện và bản chất của nhà nước' hoặc 'bản chất của chính trị'. Tương tự như vậy, Jobert và Muller định vị công trình của họ về Nhà nước đang hành động ( L'etat en action ) trong bối cảnh “thu hẹp khoảng cách mà ngày nay vẫn còn ngăn cách giữa nghiên cứu về chính sách và những phản ánh tổng quát hơn về nhà nước trong xã hội đương đại” (Jobert và Muller Muller 1987, trang 9). Nó được chia thành các cách tiếp cận khác nhau mà Mény và Thoenig (1989, p67) phân loại trên cơ sở ba 'mô hình lý thuyết':

• Mô hình đầu tiên là một phần của cách tiếp cận đa nguyên quan niệm nhà nước như một 'cửa hầm dịch vụ' với mục đích đáp ứng các nhu cầu xã hội. Từ quan điểm này, các chính sách công được hình thành như những phản ứng đối với nhu cầu xã hội và phân tích của chúng lại được đặt trong một quan điểm dựa trên sự tối ưu hóa các lựa chọn tập thể, tính hợp lý của các quá trình ra quyết định và hành vi của 'các quan chức' ('lựa chọn công cộng' ' trường phái 2 , lý thuyết về tính hợp lý hạn chế 3 ). Theo khái niệm này, việc thiếu chính sách trong lĩnh vực thể thao chẳng hạn phản ánh thực tế là không có vấn đề công cộng nào cần giải quyết. Tuy nhiên, sự vắng mặt này cũng có thể được hiểu là kết quả của các hành động của doanh nghiệp hoặc tư nhân nhằm kiểm soát lĩnh vực này bất chấp sự tồn tại của các vấn đề công quan trọng (đặc biệt là sử dụng ma túy, tham nhũng, v.v.).

• Mô hình diễn giải thứ hai nhấn mạnh vào nhà nước như một công cụ phục vụ cho một tầng lớp xã hội ( cách tiếp cận theo chủ nghĩa Mác mới 4 ) hoặc các nhóm cụ thể ( cách tiếp cận theo chủ nghĩa tân quản lý 5 ). Trong bối cảnh này, việc phân tích hành động công cho phép chứng minh quyền tự chủ yếu của nhà nước đối với các lợi ích tư bản chủ nghĩa và/hoặc đối với các chủ thể tư nhân và các tổ chức mà nó bao gồm. Nhìn theo cách này, một vấn đề xã hội chỉ có thể trở thành một vấn đề chung nếu việc giải quyết nó phục vụ lợi ích của các giai cấp thống trị (về mặt kinh tế). Cách tiếp cận quản lý mới bắt đầu từ một quan điểm tương tự ở chỗ nó thay thế khái niệm giai cấp bằng khái niệm giới tinh hoa.

• Cuối cùng, mô hình thứ ba nhấn mạnh sự phân bổ quyền lực và tương tác giữa các chủ thể, hoặc thông qua việc đại diện và tổ chức của các lợi ích khác nhau dựa trên ngành hoặc theo nhóm (cách tiếp cận theo chủ nghĩa tập đoàn mới), hoặc thông qua các tổ chức và quy tắc thể chế đóng khung những tương tác này ( cách tiếp cận theo chủ nghĩa tân thể chế 7 ). Nhìn từ quan điểm của chủ nghĩa tập đoàn mới, các nhân viên khu vực công phần lớn bị 'bắt giữ' bởi các nhóm lợi ích ('khách hàng'), nhóm này duy trì các mối quan hệ đặc quyền và độc quyền trong việc thực thi quyền lực công. Ở Vương quốc Anh, một cách tiếp cận có liên quan liên quan đến việc nhấn mạnh vào vai trò của các mạng lưới chính sách và cộng đồng chính sách 8 . Ảnh hưởng của lợi ích nông nghiệp đã được phân tích theo cách này ở nhiều nước khác nhau. Ở Pháp, phân tích này dẫn đến việc nhấn mạnh vai trò của các cơ quan nhà nước lớn và mối quan hệ đặc quyền của họ với các đồng nghiệp làm việc trong khu vực tư nhân như một yếu tố giải thích cách thức hoạt động của chính quyền trung ương.

Trong các mô hình lý thuyết này, phân tích chính sách được coi là một cách để xác minh các giả thuyết làm cơ sở cho mô hình được ưa chuộng. Tóm lại, đặc điểm chính của trường phái thứ nhất là nó không tập trung vào bản thân các chính sách mà là một cách để hiểu vai trò của khu vực công trong xã hội và sự phát triển của nó theo thời gian, dẫn đến việc đưa 'chính sách' vào phân tích thực nghiệm về hành động công và các tổ chức và tập trung vào phân tích trên giao diện này.

Tình trạng tư duy, xu hướng và tuyên bố của trường phái này được phản ánh trong các tác phẩm của Pháp như tập thứ tư của Traité de science politique (Grawitz và Leca, 1985) và trong cuốn sách của Mény và Thoenig (1989) về chính sách. Các tài liệu tham khảo gần đây hơn và không chính thức hơn có thể được tìm thấy trong các cuộc tranh luận do nhóm 'chính sách' của Hiệp hội Khoa học Chính trị Pháp tổ chức, những phát hiện của họ được công bố trong Revue I'l'iiiiciiise de Science Politiques ( đặc biệt là xem Majone , 1996; Muller và cộng sự, 1996). Hill khám phá văn học Anh-Mỹ thuộc loại tương tự trong Quá trình chính sách công (2005, chương 2 đến 5).

Cách tiếp cận của riêng chúng tôi một phần bắt nguồn từ quan điểm này, bởi vì nhiều tác giả đã truyền cảm hứng cho nó thuộc trường phái này và cũng bởi vì công việc chúng tôi đã thực hiện trong lĩnh vực này tạo điều kiện, một phần, giải thích thực sự về vai trò của nhà nước trong xã hội mà không cần biến điều này thành mục tiêu chính. Tuy nhiên, cách tiếp cận của chúng tôi vay mượn nhiều hơn từ trường phái thứ hai và thứ ba.

1.1.2 Giải thích cách hoạt động của hành động công khai

Trường phái thứ hai nhằm giải thích cách thức hoạt động của hành động công khai. Như vậy, trong bối cảnh này, chức năng của phân tích chính sách không phải là giải thích hoạt động chung của hệ thống chính trị mà là hành động như một cách hiểu các phương thức vận hành và logic của hành động công (xem Dente, 1985, 1989; Dente và Fareri, 1993; Gomà và Subirats, 1998, trang 21-36).

Cách tiếp cận này không loại trừ việc chấp nhận một quan điểm dựa trên các lý thuyết đã trình bày ở trên, điều này giải thích tại sao một số tác giả thuộc nhóm thứ hai này thực sự có chân trong cả hai phe. Tuy nhiên, ở đây, trọng tâm không phải là sự biện minh của một lý thuyết, mà là việc chứng minh tính liên tục, các quy tắc vận hành chung dành riêng cho các hành động công cộng. Trong bối cảnh này, phân tích chính sách giúp hiểu được cách thức hoạt động của nhà nước và rộng hơn là các cơ quan công quyền.

Cách tiếp cận thứ hai này thực sự cấu thành tập hợp ban đầu các vấn đề được giải quyết bởi các nhà phân tích chính sách. Về mặt lịch sử, các nhà khoa học chính trị Bắc Mỹ chịu ảnh hưởng mạnh mẽ về mặt lịch sử, những người mà những cân nhắc ban đầu trong lĩnh vực này xuất hiện từ năm 1950 đến 1960 và được liên kết với bối cảnh 'hợp lý hóa' việc ra quyết định công nhằm nâng cao hiệu quả của nó. Lerner và Lasswell đã xuất bản Khoa học chính sách ở Hoa Kỳ ngay từ năm 1951, qua đó đặt nền móng cho cách tiếp cận này.

Tuy nhiên, “cách tiếp cận thống nhất này để nghiên cứu các vấn đề công và chính sách... sớm được chia thành hai cách tiếp cận chính” (Parsons, 1995, trang 18-19), một cách tiếp cận cố gắng phát triển kiến thức tốt hơn về quá trình hình thành và thực hiện chính sách (phân tích chính sách), trong khi phần còn lại tập trung vào việc phát triển kiến thức có thể sử dụng được trong và cho quá trình hình thành và thực hiện chính sách (phân tích trong và cho chính sách). Tuy nhiên, cần nhấn mạnh rằng các phân tích được thực hiện bởi một trường phái sẽ ăn nhập vào kinh nghiệm của trường phái kia và ngược lại. Vì vậy, trong bài phê bình của họ về cách tiếp cận này, Mény và Thoenig (1989, trang 65) đã phân biệt giữa chức năng của nhà khoa học quan tâm đến sự tiến bộ của kiến thức và học tập với chức năng của nhà chuyên môn có mục đích là áp dụng khoa học cho mục đích của hành động.

Cách tiếp cận thứ hai áp dụng lực đẩy lý thuyết của nó từ một số cách tiếp cận khoa học khác nhau: khoa học hành chính, khoa học về sự phức tạp (đặc biệt là phân tích hệ thống), xã hội học về ra quyết định (công) và, tổng quát hơn, xã hội học về hành động tập thể, khoa học kinh tế và khoa học thông tin.

Sự xuất hiện của cách tiếp cận này bị chi phối bởi bốn nhân vật chính (Mény và Thoenig, 1989; Parsons, 1995). Đầu tiên là nhà khoa học chính trị Bắc Mỹ Lasswell (1951), nguồn cảm hứng chính của phong trào và là người đã áp dụng cách tiếp cận hoàn toàn 'quản lý': công trình của ông cố gắng xây dựng một cuộc đối thoại giữa các nhà nghiên cứu khoa học xã hội, giới kinh tế và những người ra quyết định công. nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của quần chúng. Người thứ hai là Simon (1957), công trình nghiên cứu về quá trình ra quyết định của con người đã hướng cách tiếp cận này tới việc phân tích các quá trình ra quyết định công (sử dụng khái niệm 'tính hợp lý có giới hạn'). Lindblom (1959) cũng tác động đến sự phát triển của phân tích chính sách bằng cách tập trung phân tích vào khả năng điều động hạn chế của những người ra quyết định công (sử dụng khái niệm 'chủ nghĩa gia tăng'). Cuối cùng là Easton (1965), một trong những nhà khoa học chính trị đầu tiên áp dụng khoa học phân tích hệ thống vào thế giới chính sách nói chung, và là người đã đóng góp đáng kể vào sự phát triển của các khái niệm chính về phân tích chính sách đương đại.

Tất cả các tác giả này, những người thuộc các trường phái tư tưởng đôi khi hoàn toàn khác biệt, đã có tác động đến sự xuất hiện của cách tiếp cận này, và đến định nghĩa của các khái niệm được sử dụng trong kiểu phân tích này và được thảo luận trong cuốn sách này. Đối với họ, nhà nước không còn được coi là một chủ thể duy nhất mà là một hệ thống chính trị - hành chính phức tạp và thường không đồng nhất mà hoạt động của chúng cần được hiểu rõ để có thể đưa ra các 'dự đoán' hoặc 'khuyến nghị'. Tuy nhiên, ở đây một lần nữa có một số quan điểm khác nhau.

• Một số tác giả tập trung phân tích của họ vào quá trình ra quyết định và các chiến lược của tác nhân. Loại phân tích này một mặt liên quan đến công việc của các nhà xã hội học của các tổ chức công cộng , mà đại diện chính ở Pháp là Crozier và Friedberg (1977). Nó cũng liên quan đến việc áp dụng phân tích hệ thống vào quá trình ra quyết định của con người theo truyền thống công trình của Simon (1957), Morin (1977, 1980) và Le Moigne (1990), và với những nỗ lực tham gia vào việc phân tích các tác nhân hệ thống . hoặc các hệ thống hành động cụ thể. Hệ quả chuyên nghiệp của cách tiếp cận này là sự xuất hiện của 'quản lý công' được thúc đẩy, đặc biệt, bởi công việc được thực hiện bởi Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD). Do đó, Dịch vụ quản lý công của OECD (PUMA) thường xuyên xuất bản tài liệu về vai trò của 'nhà quản lý' trong các tổ chức công. Tuy nhiên, cách tiếp cận này không nhạy lắm đối với việc phân tích các chính sách cụ thể được thực hiện bởi các cơ quan hành chính được phân tích.

• Các công việc khác trong lĩnh vực này dựa trên các công cụ và phương tiện can thiệp của công chúng. Các phương pháp tiếp cận kinh tế và đặc biệt là nghiên cứu về kinh tế chính trị chiếm ưu thế ở đây. Công trình này phân tích các phương thức hành động công về hiệu quả của chúng từ quan điểm kinh tế vĩ mô (theo truyền thống của Pareto, và Keynes (1936) và Musgrave (1959) hoặc từ quan điểm kinh tế vi mô (đặc biệt là , cách tiếp cận được nhóm khách hàng của các dịch vụ công cộng làm trung tâm của cái được gọi là 'Quản lý công mới'9 ) .

• Các công trình khác lại tập trung vào cấu trúc, thủ tục và các hình thức thể chế của hành chính công. Cách tiếp cận này cấu thành bản chất của khoa học hành chính và luật hành chính. Nó mô tả cách thức hoạt động của các cơ quan hành chính và, tổng quát hơn, nghiên cứu các chính sách của cơ quan theo định nghĩa của Quermonne 10 . Ở Pháp, cách tiếp cận này chủ yếu đề cập đến cải cách hành chính và đặc biệt là các chính sách phân quyền. Cách tiếp cận này ít được quan tâm đối với các chính sách cụ thể được thực hiện bởi các chính quyền được nghiên cứu. Tuy nhiên, một số công việc tạo thành một phần của phân tích chính sách được xuất bản trong Revue Iraiicaise d'Administration Publique 11 . Ở Thụy Sĩ, thuật ngữ 'chính sách thể chế' thường đề cập đến các phương thức kiểm soát được sử dụng bởi các loại hình hành chính công khác nhau, các câu hỏi về tính đại diện trong thành phần của các bộ (ngôn ngữ, giới tính, tuổi tác, các đảng phái chính trị, v.v.), các công chức' quy chế, các mối quan hệ (trong) chính thức giữa chính quyền liên bang và các bang, v.v. Về mặt chính sách, công trình do nhà khoa học chính trị Germann (1996) thực hiện là gần nhất với những phân tích này.

• Cuối cùng, một cách tiếp cận chính sách công cụ thể đã xuất hiện trong vài năm nay. Nó được gọi là cách tiếp cận nhận thức, “nỗ lực hiểu các chính sách công như là các ma trận nhận thức và chuẩn mực cấu thành các hệ thống diễn giải thực tế, trong đó các chủ thể công và tư nhân khác nhau có thể đăng ký hành động của họ” (Muller và Surel, 1998, trang 47) . Cách tiếp cận này nhấn mạnh vai trò của các ý tưởng và sự thể hiện trong quá trình hình thành (và đặc biệt là định nghĩa các vấn đề chịu sự hành động của công chúng) và thay đổi các chính sách công. Yếu tố đặc biệt của cách tiếp cận này là nó nhấn mạnh vào các nguyên tắc chung, lập luận và các giá trị xác định 'tầm nhìn toàn cầu' phản ánh và/hoặc tạo ra chính sách công.

Tóm lại, đặc điểm nổi bật của trường phái thứ hai này là mối quan tâm tìm hiểu sự phức tạp của các quy trình ra quyết định công bằng cách chia đối tượng phân tích thành các biến khác nhau (ví dụ: tính hợp lý của tác nhân, quy trình ra quyết định nội bộ trong các tổ chức, v.v.) ). Cách tiếp cận này đã được duy trì, ngoài những điều khác, trong các phương pháp hỗ trợ ra quyết định và quản lý công; tuy nhiên, nó khác biệt rất nhiều so với chúng về việc thiếu hoạt động trực tiếp.

Cách tiếp cận của chúng tôi dựa trên cả quan điểm khoa học và hoạt động. Như Friedberg (1993, trang 22) nhắc nhở chúng ta, nhà phân tích “hiện có hai nhiệm vụ phụ thuộc lẫn nhau: một mặt là tạo ra kiến thức cụ thể về thực tế con người làm cơ sở cho bối cảnh hành động được phân tích và mặt khác, giúp đỡ các bên quan tâm. để vừa định vị bản thân đối với kiến thức này vừa rút ra những hệ quả từ nó và tích hợp những điều này vào thực tiễn của họ bằng cách sửa đổi chúng”.

1.1.3 Đánh giá tác động của hành động công cộng

Trường phái tư tưởng thứ ba cố gắng giải thích kết quả của hành động công cộng và ảnh hưởng của nó đối với xã hội từ quan điểm về các mục tiêu theo đuổi và/hoặc về các tác động gián tiếp hoặc không mong muốn. So với cách trước, cách tiếp cận này mang tính đánh giá hơn là giải thích. Trong khoảng 10 năm trở lại đây, cách tiếp cận này đã trở nên đặc biệt thịnh hành ở Pháp và Thụy Sĩ, nơi các sáng kiến, hội thảo chuyên đề và ấn phẩm về phân tích chính sách đang phát triển mạnh12 . Ở Vương quốc Anh, mối quan tâm liên quan đến 'bằng chứng' cho chính sách 13 .

Có thể xác định hai mối quan tâm chính trong bối cảnh đánh giá:

• Đầu tiên trong số này liên quan đến việc phát triển một phương pháp tiếp cận và một 'hộp công cụ' đánh giá: do đó, nhiều nghiên cứu đã được thực hiện để xác định các phương pháp đánh giá có thể áp dụng cho các hoạt động phi thị trường của khu vực công. Công việc này dựa trên việc xử lý thống kê dữ liệu định lượng, phân tích đa tiêu chí (Maystre et al, 1994); (gần như) so sánh thử nghiệm, phân tích lợi ích chi phí, v.v. Nhiều tài liệu đã được xuất bản về cách tiếp cận này. Ở Pháp, có thể tìm thấy phần trình bày các ý tưởng của nó trong Deleau et al (1986) và trong các ấn phẩm hàng năm của Conseil Scientifique de l'Évaluation . Điều này cũng được thể hiện rõ trong sổ tay hướng dẫn đánh giá các chương trình kinh tế xã hội do Liên minh Châu Âu xuất bản gần đây với mục đích tạo điều kiện thuận lợi cho việc đánh giá các chương trình liên quan đến quỹ cơ cấu Châu Âu.

• Phần thứ hai tập trung vào quá trình đánh giá và việc thực hiện nó để cải thiện quản lý công và tác động đến quá trình ra quyết định. Một số lượng đáng kể các tác giả Bắc Mỹ và gần đây là châu Âu đã điều tra câu hỏi này, bao gồm Rossi và Freeman (1993) cho Hoa Kỳ, Monnier (1992) cho Pháp và công việc tập thể của Bussmann et al (1998) cho Thụy Sĩ.

Ở Thụy Sĩ, đánh giá chính sách gần như đã trở thành một nghề: nó được thực hiện bởi các học giả tại các trường đại học, trong các cơ quan tư vấn tư nhân và cũng có thể được tìm thấy trong chính các cơ quan hành chính do việc thành lập một dịch vụ đánh giá của quốc hội và chính phủ ( Organe Parlementaire de Contrôle de l'Administration, Service d'Evaluation du Conseil Fédéral ). Một hiệp hội nghề nghiệp ( Société Suisse d'Évaluation , SEVAL) giám sát chất lượng của các đánh giá được thực hiện (đánh giá tổng hợp giám sát việc tuân thủ các tiêu chuẩn chất lượng, sử dụng và đạo đức, v.v.).

Xu hướng này cũng rõ ràng không kém ở Pháp. Ví dụ, nó liên quan đến việc tổ chức các cơ chế đánh giá ở cấp quốc gia và khu vực và với sự phát triển của các chính sách châu Âu đòi hỏi phải tổ chức các hoạt động đánh giá trong quá trình thực hiện các quỹ cơ cấu châu Âu. A Société I'laiicaise de lÉvaluatíon đã được tạo gần đây với mục đích hiển thị hoạt động này rõ ràng hơn và cải thiện tổ chức của nó. Tuy nhiên, phong trào này đang gặp khó khăn để trở thành thể chế hóa như một thông lệ tiêu chuẩn trong hành chính công. Sự biến mất của cơ chế liên bộ được giới thiệu vào năm 1990 là một dấu hiệu cho thấy điều này, tương tự như sự thiếu minh bạch trong công việc của Văn phòng Nghị sĩ Choíx Khoa học và Kỹ thuật . Tuy nhiên, nó ngày càng trở thành chủ đề phân tích của các nhà khoa học chính trị (Duran và Monnier, 1992; Lascoumes và Setbon, 1996; Kessler et al, 1998). Do đó, mô hình đánh giá chính sách công của Pháp dường như được đặc trưng bởi sự tham gia yếu kém của chủ thể chính sách và việc sử dụng kết quả đánh giá trong việc sửa đổi hoặc hình thành chính sách công bị giảm đi rất nhiều, bất chấp sự quan tâm của các chủ thể trong chính sách. thực hiện.

Ở Vương quốc Anh, công việc của Ủy ban Kiểm toán và việc sử dụng ngày càng nhiều các chỉ số đo lường hiệu suất trong giáo dục, dịch vụ y tế và chính quyền địa phương cũng có tác động tương tự (Pollitt, 2003; Ủy ban Kiểm toán, 2006).

Cách tiếp cận đánh giá này thường đi kèm với cách tiếp cận giải thích, ngay cả khi nó có thể tách rời khỏi nó về mặt khái niệm. Nó là nguồn cảm hứng cho mô hình của chính chúng ta theo nghĩa là nó liên quan đến tác động của hành động công - những tác động được đo lường trên cơ sở vấn đề tập thể mà một chính sách cố gắng giải quyết.

1.2 Phân tích chính sách như một 'khoa học hành động'

Thay vì hoàn toàn phù hợp với khuôn khổ của một trong những trường phái được mô tả ở trên, phân tích của chúng tôi vay mượn từ cả ba. Tham vọng của chúng tôi là thiết lập một phương pháp chẩn đoán thể hiện các yếu tố giải thích sự vận hành 'tốt' và 'xấu' của các chính sách công về mặt sản xuất hành chính công và liên quan đến hiệu quả của các chính sách và sản phẩm của chúng. Loại phân tích này cuối cùng dẫn đến việc mô tả , hiểu và giải thích hoạt động của toàn bộ hệ thống chính trị-hành chính và các tương tác của nó với các chủ thể tư nhân. Do đó, cách tiếp cận của chúng tôi chủ yếu dựa trên việc giải thích các sản phẩm hoặc dịch vụ do hành chính công cung cấp mà theo truyền thống được gọi là 'đầu ra' và giải thích về các tác động do các dịch vụ này tạo ra đối với các nhóm xã hội ('tác động và kết quả') gây ra và/hoặc bị ảnh hưởng bởi một vấn đề tập thể cụ thể.

Trong chừng mực nó nhằm mục đích hiểu được 'logic' của các hành động công cộng bằng cách tái cấu trúc các giả thuyết mà các cơ quan công quyền (đôi khi mặc nhiên) dựa vào đó để suy nghĩ về việc giải quyết các vấn đề công cộng, lý luận trí tuệ của chúng ta thuộc khuôn khổ của khoa học hành động.

Chính xác hơn, phần lớn các khái niệm được trình bày ở đây đều bắt nguồn từ các ấn phẩm của Centre de Sociologie des Organizations (Crozier, 1963, 1991; Crozier và Friedberg, 1977; Friedberg, 1993) cũng như công việc của các tổ chức xã hội và chính trị Đức. các nhà khoa học của thập niên 1970 (tức là Trường phái Frankfurt), những người, đến lượt mình, lại chịu ảnh hưởng mạnh mẽ của chủ nghĩa Mác mới (Offe, 1972; Habermas, 1973; Grottian, 1974). Tuy nhiên, ảnh hưởng này chỉ giới hạn ở những đóng góp heuristic cá nhân được các tác giả này đặc biệt phát triển tốt. Điều này cho phép chúng tôi xác định các tác nhân, mạng lưới và phương thức tương tác của họ. Trái ngược với 'các lực lượng mang tính hệ thống' thường được các tác giả này ủng hộ, theo cách tiếp cận của chúng tôi, các chiến lược, ý tưởng, lợi ích và hành vi của chủ thể có thể truy nguyên về cơ bản phụ thuộc vào các yếu tố liên quan đến nguồn lực và 'khuôn khổ thể chế' của chúng và tất cả phải được quan sát theo kinh nghiệm. Theo nghĩa này, lập luận của chúng tôi rất giống với chủ nghĩa thể chế lấy diễn viên làm trung tâm như được trình bày bởi Scharpf (1997).

Khái niệm về chính sách công được áp dụng ở đây (cũng như hầu hết các định nghĩa và thuật ngữ được sử dụng trong cuốn sách này) một phần bắt nguồn từ công việc do Forschungsverbund thực hiện ở Đức : Chương trình chính trị gia triển khai tại Deutsche Forschungsgemeinschaft từ năm 1976 đến 1981 dưới sự chỉ đạo của của Mayntz, Scharpf, Kaufmann và Wollmann 14 ; một trong những tác giả của cuốn sách này đã được liên kết với công việc này. Nó cũng dựa trên các văn bản về thực hiện chính sách công 15 .

Cách tiếp cận được trình bày đã bị ảnh hưởng đặc biệt mạnh mẽ bởi sự so sánh quốc tế về các chính sách công, đặc biệt bởi vì cách tiếp cận so sánh dẫn đến định nghĩa về một khung phân tích chung có thể áp dụng cho các quốc gia và chế độ thể chế khác nhau và tạo thành mục tiêu thiết yếu cho cách tiếp cận của chúng tôi.

Như đã thảo luận chi tiết trong các chương sau, cách tiếp cận của chúng tôi chủ yếu được đặc trưng bởi thực tế là:

• giải quyết một chính sách từ góc độ 'logic hành động' của nó, do đó, điểm khởi đầu của nó tạo thành vũ đài của hành động chính trị-hành chính và các chủ thể xã hội tương tác trong một lĩnh vực xác định;

• tích hợp ảnh hưởng của các thể chế đối với hành vi của các chủ thể này và đối với kết quả thực chất của hành động công (trong khi thế hệ phân tích chính sách đầu tiên có xu hướng bỏ qua các biến thể chế);

• đặc biệt chú ý đến các nguồn lực mà các chủ thể này huy động để khẳng định lợi ích của mình (tạo điều kiện kết hợp giữa phân tích chính sách và quản lý công).

Cuối cùng, cách tiếp cận của chúng tôi, về cơ bản dựa trên cách giải thích có thể truy xuất dữ liệu thực nghiệm, khác với các xu hướng nghiên cứu đương đại khác, cụ thể là:

• chủ nghĩa tân Weber cho rằng các chủ thể quan liêu được hưởng lợi từ tính cứng nhắc hoặc ít nhất là sức ì của các cấu trúc và quy tắc hành chính nhất định và trên hết là cố gắng đạt được thu nhập đảm bảo bằng cái giá phải trả là nội dung của các chính sách mà họ chịu trách nhiệm;

• chủ nghĩa tân Mác-xít, mặc dù tuyên bố với sự biện minh rằng bên cạnh tính hợp pháp dân chủ cơ bản, nhà nước phải đảm bảo tính hợp pháp thứ cấp thông qua việc phê duyệt 'chất lượng' các chính sách công của mình bởi các chủ thể có quyền lực về nguồn lực, diễn giải tính hợp pháp thứ hai là hành vi thống trị của một tầng lớp xã hội hoặc nhóm khác. Nhà nước và các chính sách của nó bị giảm xuống thành một công cụ quyền lực và đàn áp do thiểu số các chủ thể quyền lực này kiểm soát. Mặt khác, chúng tôi tin rằng các tác nhân quần chúng có một biên độ nhất định để điều động trong các lựa chọn của họ;

• các lý thuyết về sự lựa chọn hợp lý ('lựa chọn công cộng', 'lý thuyết trò chơi') giả định rằng đối với các đảng chính trị và quan chức, giá trị duy nhất mà các chính sách có được là tiền tệ trong các tính toán bầu cử và/hoặc trong việc phân bổ lợi ích cá nhân (vật chất và phi vật chất) . Nhiều dữ liệu thực nghiệm cho thấy lý thuyết này mang tính quy giản mạnh mẽ;

• chủ nghĩa tập đoàn mới và lý thuyết mạng cho rằng bộ máy chính trị-hành chính nằm trong sự kiểm soát của các nhóm ngành có tổ chức và do đó, nhà nước vẫn không thể phát triển và thực hiện các can thiệp tái phân phối vì lợi ích của các nhóm xã hội phi tổ chức;

• chủ nghĩa đa nguyên cổ điển bảo vệ tầm nhìn về 'nhà nước là nơi phục vụ' quan tâm đến tất cả các yêu sách và nhu cầu xã hội và các chính sách công của họ phản ánh các ưu tiên hành động xuất phát từ tất cả các thành viên của xã hội dân sự. Tuy nhiên, như kinh nghiệm cho thấy, nhiều vấn đề xã hội chưa bao giờ được thừa nhận về mặt chính trị là xứng đáng với một chính sách công;

• hệ thống hóa đơn giản không trao cho các chủ thể chính sách quyền tự chủ và chủ ý thích hợp. Hành vi của những người sau này chỉ đơn giản được xem như là một chức năng của vai trò được giao cho họ bởi môi trường tổ chức trực tiếp của họ. Tuy nhiên, thực tế xã hội có rất nhiều ví dụ chứng minh tầm quan trọng của các chủ thể ngay cả khi phạm vi điều động về mặt lý thuyết là rất hạn chế;

• cách tiếp cận so sánh dưới góc độ hệ thống chính trị ('chính trị so sánh'), dựa trên so sánh số liệu thống kê và dữ liệu cấu trúc về các hệ thống chính trị và các cơ quan công quyền khác nhau mà không thực sự phân tích quá trình và các khía cạnh định tính hơn của nội dung thực tế của các chính sách công ( Hofferbert, 1974). Chúng tôi tin rằng các khía cạnh này quá thô sơ để phân tích các chính sách thực chất mà chúng tôi quan tâm;

• cách tiếp cận phê phán từ chối xem xét bất kỳ cách tiếp cận tích cực hay duy lý nào đối với phân tích chính sách và tập trung vào việc nhấn mạnh các khía cạnh quyền lực và thống trị liên quan ngầm với các hành động công cụ thể (Fischer và Forester, 1993; Fox và Miller, 1995; Fischer, 2003).

Khi chủ động kiềm chế không đăng ký một hoặc một trong số các khái niệm lý thuyết này về nhà nước, 'xã hội' hoặc bất kỳ 'hệ thống' nào khác (chỉ được đề cập ở đây), cách tiếp cận của chúng tôi vẫn hoàn toàn cởi mở đối với tất cả các giả thuyết bắt nguồn từ những lý thuyết này. Mô hình phân tích được trình bày trong cuốn sách này nhằm duy trì tính trung lập nhất có thể đối với các lý thuyết cụ thể để có thể đáp ứng - về mặt các giả thuyết đang hoạt động cần được kiểm chứng bằng thực nghiệm - phạm vi rộng nhất có thể của các lý thuyết được phát triển theo các xu hướng khác nhau cũng như tân cổ điển. -Chủ nghĩa Mác, chủ nghĩa tân tự do và chủ nghĩa tập đoàn mới, với điều kiện các nhà nghiên cứu

chịu khó sử dụng các khái niệm phù hợp với các kích thước cơ bản được đề xuất liên quan đến thử nghiệm thực nghiệm tại hiện trường của chúng.

ghi chú

1 Phân tích này được áp dụng một phần từ phân tích được trình bày trong tác phẩm Analyzer les politiques publiques d'environnement (Larrue, 2000).

2 Trường 'lựa chọn công cộng' dựa trên nghiên cứu của Buchanan và Tullock (1962). Có thể tìm thấy một đánh giá quan trọng về các nguyên tắc chính của trường phái này trong Self (1993).

3 Xem Simon (1957); Lindblom (1959).

4 Cách tiếp cận chủ nghĩa Mác mới chủ yếu được phát triển vào những năm 1970 bởi các nhà xã hội học đô thị như Castells và Godard (1974) và các nhà xã hội học người Đức, như Offe (1972) và Habermas (1973).

5 Ví dụ, cách tiếp cận quản lý mới dựa trên xã hội học của giới tinh hoa hành chính hay rộng hơn là xã hội học của các tổ chức (Crozier và Friedberg, 1977).

6 Đối với Pháp, đặc biệt xem công trình của Jobert và Muller (1987) và đối với Đức, công trình của Lehmbruch và Schmitter (1982).

7 Đặc biệt, hãy xem công trình của March và Olsen (1984) và cách tiếp cận của riêng chúng tôi (Chương Năm, tập này).

8 Xem Jordan và Richardson (1987); Marsh và Rhodes (1992); Smith (1993).

9 Đặc biệt, hãy xem bài đánh giá về hiện tượng này của Emery (1995), Hood (1995), Pollitt và Bouckaert (2000) và Pollitt (2003).

10 Quermonne định nghĩa chính sách thể chế là những chính sách có đối tượng chính là “sự hình thành, chuyển đổi hoặc suy tàn của các thể chế công hoặc tư” (Quermonne, 1985, trang 62); xem thêm Germann (1996, trang 5-6).

11 Xem Chevallier'sReflections (1981).

12 Từ năm 1983, đánh giá chính sách đã phát triển đáng kể ở Pháp, từ cả góc độ thể chế và khoa học, ví dụ, bài báo của Duran (1993) và gần đây là Kessler et al (1998). Đối với Thụy Sĩ, hãy tham khảo công trình của Bussmann và cộng sự (1998), trong đó tóm tắt thông điệp chính của Chương trình Nghiên cứu Quốc gia Thụy Sĩ số 27 về 'tác động của các biện pháp nhà nước'.

13 Xem Davies et al (2000) và sự xuất hiện năm 2005 của tạp chí Evidence & Policy (xem https://www.policypress.org.uk/journals/evidence_policy/ ).

14 Xem Mayntz (1980, 1983).

15 Lester và cộng sự (1987) trình bày một tổng hợp tốt các mô hình phân tích triển khai được phát triển trong những năm 1970 và 1980 ở Hoa Kỳ và Châu Âu. Xem thêm Bohnert và Klitzsch (1980); Parsons (1995); Hill và Hupe (2002).

Trong phần thứ hai này, chúng tôi trình bày các điều kiện tiên quyết của mô hình phân tích chính sách của chúng tôi. Chúng tôi cũng xác định các khái niệm cần thiết cho phân tích của chúng tôi.

Chính xác hơn, cách tiếp cận của chúng tôi tập trung vào hành vi cá nhân và tập thể của các chủ thể tham gia vào các giai đoạn khác nhau của chính sách. Vì vậy, chúng tôi giả định rằng nội dung và đặc điểm thể chế của một hành động công (biến sẽ được giải thích) là sản phẩm của sự tương tác giữa một bên là các cơ quan chính quyền-hành chính, và các nhóm xã hội gây ra và/hoặc hỗ trợ hành động đó. mặt khác, các tác động tiêu cực của vấn đề tập thể mà hành động công tìm cách giải quyết (các biến số giải thích). Ngoài các giá trị và lợi ích tương ứng, 'trò chơi' mà các chủ thể này chơi phụ thuộc vào các nguồn lực mà họ thành công trong việc huy động để bảo vệ quan điểm của họ đối với các mục tiêu, công cụ và quá trình phát triển liên quan đến một biện pháp can thiệp công cộng. Những trò chơi này có thể ảnh hưởng như nhau đến nội dung thực chất của chính sách công cũng như các phương thức tổ chức và thủ tục để xây dựng và thực hiện chính sách đó. Tuy nhiên, trong tất cả các trường hợp này, các chủ thể phải tính đến những hạn chế và cơ hội được tạo nên bởi các quy tắc thể chế đang có hiệu lực. Các quy tắc (meta) được thiết lập ở cấp hiến pháp và do đó về mặt lý thuyết có thể áp dụng cho tất cả các chính sách, xác định trước các quy tắc cụ thể hơn liên quan đến một chính sách cụ thể. Điều thứ hai ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng tiếp cận của một tác nhân đối với cả lĩnh vực chính sách này và các nguồn lực hành động có thể được huy động. Nếu các quy tắc thể chế cụ thể này cấu trúc trước trò chơi của các bên tham gia, thì nên nhớ rằng chúng cũng được đàm phán (một phần), chủ yếu trong quá trình xây dựng chính sách, bởi các bên tham gia (có khả năng) bị ảnh hưởng bởi các kết quả mục tiêu thực chất.

Hình 1 tóm tắt các yếu tố chính của mô hình phân tích chính sách công được áp dụng trong sổ tay này.

Trước khi khám phá tất cả các mối quan hệ có thể có giữa các tác nhân, nguồn lực và các thể chế liên quan đến một chính sách nhất định, chúng ta phải xác định chính xác ý nghĩa của các khái niệm này.

Chương Hai đến Chương Năm cung cấp câu trả lời cho bốn câu hỏi cơ bản: các yếu tố cấu thành của một chính sách công (Chương Hai) là gì? Làm thế nào để xác định và mô tả các loại chủ thể chính sách công khác nhau (Chương 3)? Các loại tài nguyên khác nhau mà các diễn viên có thể huy động để tác động đến nội dung là gì

Public policy analysis

Figure 1: Key elements of public policy analysis

Actors

Basic triangle consisting of
political-administrative authorities,
the target groups and
end beneficiaries

Chapter Three

>

General institutional rules
(applicable to all public policies)

Resources

Specific institutional rules (specific to a policy)

Chapter Five

Law, personnel, force, money, information, organisation, consensus, political support, time, infrastructure Chapter Four

và phát triển một chính sách (Chương 4)? Các quy tắc thể chế chung hoặc cụ thể nào ảnh hưởng đến trò chơi của các chủ thể trong quá trình xác định vấn đề chung cần giải quyết và lập chương trình, thực hiện và đánh giá chính sách (Chương 5)?

Trình tự các chương này ở một mức độ nhất định tương ứng với các giai đoạn khác nhau trong quá trình phát triển của ngành học của chúng ta.

Vào đầu những năm 1970, các nhà phân tích chính sách đã cố gắng vượt ra ngoài các phân tích pháp lý của hệ thống chính trị-hành chính mà chỉ tập trung vào nghiên cứu sự tuân thủ của các biện pháp hành chính đối với luật pháp. Những phân tích này chủ yếu được thiết kế với mục đích cung cấp sự bảo vệ pháp lý cho công dân đối với nhà nước. Chính trong giai đoạn này, việc sử dụng thuật ngữ chính sách công đã cho phép một mặt liên kết một nhóm luật, nghị định và chỉ thị duy nhất và mặt khác là hàng nghìn hoạt động liên quan đến việc thực hiện cụ thể chúng. Vì vậy, trong giai đoạn đầu tiên này, phân tích chính sách đã cố gắng giải thích cái được gọi là 'thiếu sót trong việc thực hiện': tại sao một luật cụ thể được thực thi đến từng chữ ở một nơi và không được thực thi ở một nơi khác. Việc phát hiện ra những thiếu sót trong việc thực thi đã khiến các luật sư (lo ngại về cách áp dụng luật không bình đẳng) và các chính trị gia đặt câu hỏi về tính hữu ích của luật đã được ban hành.

Chìa khóa để phân tích

Các nhà phân tích sau đó đã cố gắng giải thích những thâm hụt này. Trong quá trình tìm kiếm các yếu tố giải thích, họ chủ yếu tập trung vào vai trò của các chủ thể công cộng và tư nhân có liên quan đến luật và việc thực thi luật. Trên thực tế, những chủ thể này là con người với các giá trị, lợi ích, phương tiện bảo vệ và khả năng đổi mới và thích ứng của riêng họ; nói tóm lại, có khả năng sử dụng các chính sách cho mục đích riêng của họ. Do đó, các nhà phân tích đã nghiên cứu thực tế xã hội của các chủ thể tham gia vào lĩnh vực chính sách mà hành vi của họ được cho là có thể đoán trước và trung thành lâu dài với trật tự pháp lý đã được thiết lập.

Nghiên cứu được thực hiện về chính sách và những người thực hiện chúng cho thấy rằng chính sách, các tổ chức bảo trợ và đại diện của họ được hưởng quyền tự chủ rộng rãi. Trên thực tế, họ dường như được hưởng lợi từ một biên độ rất lớn cho sự điều động cho phép họ tác động đến các chính sách phù hợp với lợi ích của chính họ. Tuy nhiên, nghiên cứu cũng nhanh chóng tiết lộ rằng phạm vi của quyền tự chủ này thay đổi đáng kể từ người này sang người khác. Do đó, câu hỏi cũ về quyền lực đã ngẩng cao đầu, cho đến nay vẫn được coi là của riêng các nhà khoa học chính trị nghiên cứu về chính trị, ở phía bên kia của rào cản được dựng lên một cách giả tạo giữa phân tích chính trị và phân tích chính sách, một rào cản rất có thể là kết quả của tiểu thuyết pháp lý về sự bình đẳng của mọi công dân trước pháp luật.

Trong quá trình tìm kiếm lời giải thích cho hiện tượng này, các nhà nghiên cứu ít nhiều đồng thời xác định tính sẵn có và khả năng tiếp cận các nguồn lực chính sách đối với các loại chủ thể khác nhau và vai trò chính của các thể chế (nghị viện, chính phủ, hành chính và tư pháp).

Ngày nay, trong khi việc phân tích các nguồn lực được hưởng lợi từ một loạt các nguyên tắc học thuật được áp dụng cho khu vực công được thống nhất dưới khái niệm quản lý công, thì phân tích thể chế được hỗ trợ bởi chủ nghĩa tân thể chế (Hall và Taylor, 1996), một cách tiếp cận bắt nguồn từ các ngành khoa học kinh tế, chính trị và xã hội học.

HAI

Chính sách cộng đồng

2.1 Chính sách như một phản ứng với các vấn đề xã hội

Tất cả các chính sách nhằm giải quyết một vấn đề chung được xác định như vậy trong chương trình nghị sự của chính phủ. Do đó, chúng đại diện cho phản ứng của hệ thống chính trị-hành chính trước một thực tế xã hội được coi là không thể chấp nhận được về mặt chính trị.

Cần lưu ý ở đây rằng chính các triệu chứng của một vấn đề xã hội tạo thành điểm khởi đầu cho việc nhận ra sự tồn tại của nó và của một cuộc tranh luận về sự cần thiết của một chính sách (ví dụ, tình trạng rừng bị suy giảm, tội phạm liên quan đến ma túy , tỷ lệ thất nghiệp cao). Ở giai đoạn đầu của tất cả các can thiệp công cộng, nguyên nhân thực sự của vấn đề tập thể vẫn chưa được xác định một cách chắc chắn hoặc được xác định một cách đồng thuận bởi các chủ thể công cộng và tư nhân. Sự gia tăng tỷ lệ thất nghiệp ở các nước công nghiệp hóa và sự bấp bênh về vật chất của những người thất nghiệp buộc nhà nước phải tạo ra hoặc sửa đổi hệ thống trợ cấp thất nghiệp và thực hiện các biện pháp để hồi sinh thị trường lao động. Ô nhiễm không khí phát sinh từ sản xuất công nghiệp và tiêu thụ nhiên liệu hóa thạch thúc đẩy nhà nước xây dựng chính sách bảo vệ môi trường. Tội phạm đô thị và tình trạng thể chất xấu đi của những người nghiện ma túy là nguyên nhân dẫn đến các chính sách mới về phân phối heroin dưới sự giám sát y tế. Mặc dù cách giải thích chính sách như phản ứng thể chế đối với các trạng thái xã hội (đang thay đổi) được cho là có vấn đề chiếm ưu thế trong phân tích chính sách, nhưng giả định này phải được tương đối hóa.

Thứ nhất, một số trường hợp thay đổi xã hội không làm phát sinh chính sách, chủ yếu là do chúng không thể nhìn thấy hoặc thể hiện (ví dụ: hậu quả không rõ ràng, chỉ hậu quả lâu dài, thiếu đại diện chính trị của các nhóm yếu thế) hoặc vì không phương thức can thiệp của nhà nước khả thi và có sự đồng thuận (ví dụ: tác động bầu cử tiêu cực, không có cơ quan thực thi chính trị - hành chính, không có khả năng tác động đến hành vi của một số chủ thể tư nhân trong thực tế). Do đó, tầm nhìn đa nguyên theo đó nhà nước 'nắp dịch vụ' đáp ứng một cách bình đẳng và tự động đối với tất cả các 'yêu cầu xã hội' phải bị bác bỏ.

Điểm này đặt ra câu hỏi về cách thức xác định các vấn đề xã hội (Dery, 1984; Weiss, 1989), chủ đề của chúng trong chương trình nghị sự của chính phủ (Kingdon, 1984, 1995; Rochefort và Cobb, 1993), định nghĩa về các nhóm mục tiêu và quyết định cuối cùng là không tham gia hoặc áp dụng một giải pháp tập thể (Bachrach và Baratz, 1963). Nhiều quy trình sàng lọc tồn tại ở tất cả các cấp độ này và chúng đại diện cho các cơ hội dành cho các chủ thể có tổ chức, những người phản đối sự công nhận chính trị đối với một trường hợp thay đổi xã hội để giữ cho thay đổi xã hội nằm ngoài lĩnh vực chính trị-hành chính.

Thứ hai, một số chính sách nhất định có thể được diễn giải, không phải là những hành động tập thể nhằm giải quyết một vấn đề xã hội (thích ứng hoặc dự đoán một sự thay đổi xã hội), mà là những công cụ đơn giản để thực thi quyền lực và sự thống trị của một nhóm xã hội đối với một nhóm xã hội khác. Như đã giải thích trong Chương Một, các tác giả theo chủ nghĩa Mác mới tin rằng các chính sách của nhà nước chỉ nhằm mục đích tái tạo hoặc nhấn mạnh sự phân chia giữa các tầng lớp xã hội. Trường phái tân Weber cho rằng sự can thiệp của nhà nước chỉ có thể giúp thỏa mãn lợi ích nội tại của các chủ thể quan liêu (quán tính hành chính). Lý thuyết lựa chọn hợp lý định nghĩa chính sách là sự phân phối (tái) chi phí và lợi ích giữa các nhóm bầu cử để đổi lấy phiếu bầu và/hoặc sự ủng hộ của các đảng phái. Nhìn từ góc độ này, các chính sách thực chất sẽ chỉ là tiền tệ được trao đổi trong các cuộc tranh cử. Cuối cùng, cách tiếp cận theo chủ nghĩa tập đoàn mới tin rằng các chính sách bảo vệ lợi ích của các nhóm có tổ chức, những người có khả năng 'nắm bắt' các thể chế chính trị-hành chính và thiết lập các mối quan hệ khách hàng với chúng.

Như đã trình bày trong phần đầu của cuốn sách này, lập trường của chúng tôi nằm ở đâu đó giữa hai quan điểm cực đoan về một bên là nhà nước 'phục vụ' trung lập, quan tâm đến mọi nhu cầu xã hội, và một bên là nhà nước 'bị giam cầm' do một tổ chức có tổ chức thao túng. nhóm, mặt khác. Nhìn từ góc độ này, các chính sách công nổi lên như một phản ứng đối với một vấn đề công cộng phản ánh trạng thái xã hội (đang chuyển đổi), đã được các nhà trung gian (ví dụ: truyền thông, các phong trào xã hội mới, các đảng phái chính trị và/hoặc các nhóm lợi ích) trình bày rõ ràng. và sau đó được tranh luận trong quá trình ra quyết định dân chủ (Muller, 1990). Điều này không loại bỏ thực tế rằng vấn đề cần giải quyết là một cấu trúc xã hội và chính trị, ngay cả trong trường hợp các sự kiện gây sốc - ví dụ, thảm họa hạt nhân tại Chernobyl (Czada, 1991) hoặc ảnh hưởng của bệnh bò điên (BSE) trên người (Greer, 1999) - bởi vì nó luôn phụ thuộc vào nhận thức, đại diện, lợi ích và nguồn lực của các chủ thể công cộng và tư nhân khác nhau (Vlassopoulou, 1999).

Không có phản ứng thể chế tuyến tính và máy móc nào có thể là một chức năng của áp lực khách quan của một vấn đề tập thể; đây luôn là một bài tập phân phối lại, một 'sự vận động của thành kiến' (Schattschneider, 1960). Các ví dụ về điều này, đã được chứng minh rõ ràng bằng các nghiên cứu thực nghiệm, bao gồm sự hiện diện không đủ của cảnh sát ở các vùng ngoại ô Thụy Sĩ có dân số nhập cư cao, là một trong những địa điểm xảy ra bạo lực đô thị và việc ưu tiên thực hiện các biện pháp điều tiết giao thông ở các khu dân cư trái ngược với khu vực tầng lớp lao động bị ảnh hưởng trực tiếp bởi tiếng ồn và các mối nguy hiểm của giao thông đường bộ (đặc biệt xem Terribilini, 1995, 1999).

2.2 Một định nghĩa phân tích

Chúng ta đã thấy rằng đối tượng thiết yếu của việc phân tích chính sách không phải là quyền lực chính trị mà là việc sử dụng quyền lực này nhằm mục đích giải quyết các vấn đề tập thể. Do đó, khái niệm chính sách công đề cập đến các trò chơi quyền lực trong một bối cảnh thể chế cụ thể được diễn ra giữa các chủ thể công khác nhau, những người nỗ lực phối hợp để giải quyết một vấn đề tập thể với sự cộng tác hoặc đối lập với các chủ thể bán nhà nước và tư nhân. Cho rằng những vấn đề này có liên quan đến các lĩnh vực hoặc lĩnh vực cụ thể, thuật ngữ 'chính sách', được thiết lập theo cách nói phổ biến kể từ khi gia tăng sự can thiệp của nhà nước vào những năm 1930, thường được đặt theo tên của lĩnh vực hoặc lĩnh vực được đề cập (ví dụ: ví dụ, 'chính sách năng lượng', 'chính sách nông nghiệp', 'chính sách kinh tế', 'chính sách xã hội').

Có rất nhiều định nghĩa về khái niệm chính sách công. Thoenig liệt kê ít nhất 40 trong phần giới thiệu phân tích chính sách công năm 1980 của ông (Toenig, 1985, trang 3). Không sao chép toàn bộ danh sách này, chúng tôi lưu ý một số định nghĩa dưới đây, từ sự mơ hồ ở một thái cực cho đến những nỗ lực để trở nên rất chính xác ở một thái cực khác:

• “ Chính sách công là bất cứ điều gì chính phủ lựa chọn làm hoặc không làm” (Dye, 1972, trang 18).

• “Chính sách công là sản phẩm hoạt động của một cơ quan được đầu tư bằng quyền lực công và tính hợp pháp của chính phủ” (Mény và Thoenig, 1989, trang 129).

• “Chính sách công là một chương trình hành động dành riêng cho một hoặc nhiều cơ quan công quyền hoặc chính phủ trong một lĩnh vực xã hội hoặc một khu vực nhất định” (Toenig, 1985, trang 6; Mény và Thoenig , 1989, trang 130).

• “Chính sách công là sản phẩm của các hoạt động nhằm giải quyết các vấn đề chung trong môi trường bởi các chủ thể chính trị có mối quan hệ được cấu trúc. Toàn bộ quá trình phát triển theo thời gian” (Lemieux, 1995, trang 7).

Mặc dù rất khác nhau, các định nghĩa này có xu hướng nhấn mạnh ý tưởng về các chủ thể được đầu tư bằng quyền lực công (đặc biệt xem Dye, Mény và Thoenig đã trích dẫn ở trên; cũng Sharkansky, 1970, trang 1; Heclo, 1972, trang 85; Simeon, 1976, trang 548), các vấn đề tập thể đòi hỏi phải có giải pháp (xem Anderson, 1984, trang 3; Pal, 1992, trang 2) và các giải pháp do nhà nước cung cấp (xem Laswell và Kaplan, 1950, trang 71; Jenkins, 1978, trang 15).

Cuối cùng, các chuyên gia chính sách đồng ý rằng một định nghĩa 'hoạt động' là cần thiết để đánh giá đối tượng và lĩnh vực nghiên cứu trong lĩnh vực này (xem Muller, 1990, trang 24). Định nghĩa được đề xuất dưới đây, bao gồm các yếu tố chính tạo nên sự đồng thuận trong tài liệu (xem cụ thể Thoenig, 1985, trang 7; Mény và Thoenig, 1989, trang 131-2; Lagroye, 1997, trang 454), bắt nguồn từ định nghĩa này. luật xa gần.

Do đó, trong khuôn khổ của cách tiếp cận được đề xuất ở đây, một chính sách công được định nghĩa là một loạt các quyết định hoặc hoạt động nhất quán có chủ ý được đưa ra hoặc thực hiện bởi các chủ thể công cộng khác nhau - và đôi khi - tư nhân, có nguồn lực, mối liên kết thể chế và lợi ích khác nhau, với một nhằm giải quyết một cách có mục tiêu một vấn đề được xác định về mặt chính trị là tập thể về bản chất. Nhóm các quyết định và hoạt động này làm nảy sinh các hành động chính thức có tính chất hạn chế ít nhiều thường nhằm mục đích điều chỉnh hành vi của các nhóm xã hội được cho là gốc rễ hoặc có khả năng giải quyết vấn đề tập thể cần giải quyết (mục tiêu nhóm) vì lợi ích của các nhóm xã hội chịu tác động tiêu cực của vấn đề đang được đề cập (những người hưởng lợi cuối cùng ).

Vì vậy, khi chúng ta sử dụng thuật ngữ “chính sách công”, chúng ta đang ngầm đề cập đến một số lượng lớn các hoạt động lập pháp và hành chính nhằm giải quyết các vấn đề thực tế. Hầu hết luật pháp hiện đại chỉ có hiệu lực khi các chủ thể chính trị, hành chính và xã hội tham gia vào các sắp xếp thể chế khác nhau tham gia vào quá trình ra quyết định. Tuy nhiên, các hiệu ứng mong muốn chỉ đạt được sau một nhóm các quyết định phức tạp hình thành một chuỗi giữa trung tâm và ngoại vi. Chính tập hợp các quyết định và hoạt động này mà chúng tôi định nghĩa ở đây là 'chính sách công' - các quyết định được đưa ra bởi các chủ thể công (và đôi khi là tư nhân) nhằm định hướng hành vi của một nhóm dân số mục tiêu để giải quyết một vấn đề tập thể mà xã hội không tham gia. một vị trí để tự quản lý có thể được giải quyết bằng nỗ lực công cộng. Tập hợp các quyết định này bao gồm các quyết định được đưa ra ở tất cả các giai đoạn của hành động công, đồng thời cũng bao gồm các quy tắc chung và trừu tượng (luật, nghị định, pháp lệnh, v.v.) và các hành vi riêng lẻ và các sản phẩm cụ thể phát sinh trong quá trình thực hiện chính sách (quyết định hành chính, ủy quyền, trợ cấp v.v.).

Với một vài ngoại lệ, pháp luật của nhà nước tự do ban đầu chủ yếu giới hạn trong việc xác định các điều kiện khung có khả năng tạo điều kiện thuận lợi cho việc giải quyết các vấn đề bởi các tác nhân của khu vực tư nhân. Do đó, các hoạt động công cộng chỉ giới hạn trong việc soạn thảo luật và thi hành luật không thường xuyên của tòa án trong trường hợp kiện tụng. Chỉ từ những năm 1930, và cùng với sự phát triển của nhà nước, mới có những nỗ lực từ phía dịch vụ công nhằm thiết kế các biện pháp can thiệp nhắm trực tiếp vào các vấn đề cụ thể. Chủ nghĩa can thiệp của nhà nước này là gốc rễ của quan niệm về các chính sách công thực sự theo nghĩa của định nghĩa trên. Chính trên cơ sở của những chính sách này mà các chính trị gia, nhà quản lý công và nhà nghiên cứu bắt đầu đặt câu hỏi về tính hiệu lực và hiệu quả của các công cụ điều tiết, khuyến khích, kinh tế và gần đây hơn là các công cụ thông tin và thuyết phục (Knoepfel và Horber-Papazian, 1990; Morand, 1991).

Định nghĩa của chúng tôi về chính sách công tuyên bố chủ yếu là phân tích. Tuy nhiên, bản thân các cơ quan hành chính nhà nước xem xét và ngày càng quản lý các hoạt động hàng ngày của họ với sự tham chiếu rõ ràng đến loại khung phân tích này 1 . Khung phân tích này cung cấp cho người quan sát cái nhìn về tất cả các hoạt động khác nhau thúc đẩy việc cụ thể hóa và thực hiện các quyết định chính trị và hành chính, những hoạt động thường được các cơ quan công quyền có liên quan coi là tách biệt. Khung tham chiếu này giúp làm rõ sự phân bổ các chức năng và trách nhiệm chính trị và hành chính của từng cơ quan ở các cấp tiểu bang khác nhau. Cuối cùng, nó cho phép phân biệt các hoạt động công liên quan đến việc giải quyết một vấn đề cụ thể thông qua việc tạo ra một chính sách cụ thể với các hoạt động khác của nhà nước liên quan đến quản lý toàn bộ hệ thống chính trị - hành chính. Do đó, định nghĩa của chúng tôi áp dụng cho các chính sách được gọi là 'thực chất' (Bussmann et al, 1998) trái ngược với các chính sách 'thể chế' hoặc 'cấu thành' (Lowi, 1972; Quermonne, 1985). Trên thực tế, mục tiêu chính của cái sau là thúc đẩy, chuyển đổi hoặc giải thể các thể chế xã hội hoặc nhà nước (Quermonne, 1985, trang 62) chứ không phải - ít nhất là không trực tiếp - giải quyết một vấn đề xã hội. Chúng tôi cũng phân loại các chính sách ngân sách là chính sách thể chế ngay cả khi các công cụ ngân sách là một phần trong tổng thể các công cụ của các chính sách công thực chất. Những loại trừ này có thể gây rắc rối trong một số tình huống trong đó những thay đổi về thể chế hoặc ngân sách có mục tiêu giải quyết vấn đề rõ ràng hoặc gián tiếp có tác động này. Tuy nhiên, những tình huống kiểu này sẽ phức tạp và không dễ dàng được phân tích một cách có hệ thống.

2.3 Các yếu tố cấu thành của một chính sách công

Một số yếu tố cấu thành của một chính sách công có thể được ghi nhận trong định nghĩa sau đây.

Các yếu tố cấu thành của một chính sách công bao gồm:

• Giải pháp cho một vấn đề chung: một chính sách nhằm giải quyết một vấn đề xã hội được thừa nhận về mặt chính trị là công khai và đòi hỏi phải thiết lập lại giao tiếp giữa một số tác nhân xã hội đã bị phá vỡ hoặc đang bị đe dọa. Do đó, định nghĩa được đề xuất giả định trước việc thừa nhận một vấn đề, nghĩa là, một tình huống không hài lòng về mặt xã hội mà việc giải quyết vấn đề này tùy thuộc vào hành động của khu vực công. Tuy nhiên, các vấn đề từng là đối tượng của các chính sách công có thể quay trở lại lĩnh vực riêng tư hoặc xã hội và biến mất khỏi chương trình nghị sự chính trị: ví dụ, các hành vi trước đây bị lên án về mặt đạo đức như sống thử là một yếu tố của chính sách gia đình không còn nữa. có liên quan ngày hôm nay. Hơn nữa, có thể nảy sinh tình huống trong đó các cơ quan công được tạo ra để giải quyết một vấn đề nhất định lại đang tìm kiếm các vấn đề công mới: do đó, việc duy trì một trang trại đực giống Thụy Sĩ liên bang trong bộ phận 'nghiên cứu và phổ biến' chính của Văn phòng Nông nghiệp Liên bang, có ban đầu đại diện cho một phương tiện hành động trong bối cảnh chính sách quân sự, bây giờ tập trung vào một vấn đề (mới): nghiên cứu nông nghiệp.

• Sự tồn tại của các nhóm mục tiêu là gốc rễ của một vấn đề chung: tất cả các chính sách công đều nhằm định hướng hành vi của các nhóm mục tiêu, trực tiếp hoặc bằng cách tác động đến môi trường của các chủ thể này. 'Mô hình nhân quả' (xem Phần 3.3 và 3.4 trong Chương Ba) làm cơ sở cho sự gắn kết của chính sách công dẫn đến việc xác định các nhóm mục tiêu của chính sách, nghĩa là các nhóm xã hội có thể giải quyết vấn đề bằng cách thay đổi hành vi của họ. Do đó, một tuyên bố chính trị về hiệu quả rằng không khí phải trong sạch, trật tự công cộng được khôi phục, tỷ lệ thất nghiệp giảm mà không đi kèm với việc xác định các nhóm xã hội được kêu gọi thay đổi hành vi của họ nhằm hoàn thành các mục tiêu này, do đó, không thể được xem xét một chính sách. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng các nhóm mục tiêu của chính sách có thể phát triển theo thời gian: do đó, các chính sách bảo vệ nguồn nước bắt đầu bằng cách xác định ma quỷ, phù thủy và người ngoại đạo, hộ gia đình, doanh nghiệp công nghiệp và gần đây hơn là nông dân, là nhóm mục tiêu mà họ nhắm đến. sự can thiệp của công chúng là nhằm mục đích.

• Ít nhất là sự gắn kết có chủ ý: một chính sách công được tạo ra với một định hướng nhất định. Nó giả định trước “một lý thuyết về thay đổi xã hội” (Muller, 1985, 1995; Mény và Thoenig, 1989, trang 140) hoặc 'một mô hình nhân quả' (Knoepfel et al, 1998, trang 74), mà chính sách sẽ cố gắng áp dụng trong nỗ lực của nó để giải quyết vấn đề công cộng đang được đề cập. Nó cũng giả định rằng các quyết định hoặc hành động được thực hiện có liên quan với nhau. Do đó, sự thiếu mạch lạc sẽ thể hiện ở sự ngẫu nhiên ngẫu nhiên của các biện pháp nhằm vào cùng một nhóm đối tượng nhưng không liên kết với nhau theo ý định của nhà lập pháp. Ví dụ, đây là trường hợp khi các biện pháp tiết kiệm năng lượng được đưa ra như một phần của chính sách năng lượng, đồng thời thuế GTGT hoặc thuế bán hàng đối với các sản phẩm năng lượng được tăng lên chỉ vì lý do tài chính. Trong trường hợp này, không nên đưa biện pháp tài khóa vào chính sách năng lượng. Nếu chính sách năng lượng không chứa bất kỳ biện pháp kinh tế nào, do thiếu sự gắn kết có chủ đích, thì các biện pháp tài khóa có thể không được coi là phương tiện của chính sách năng lượng. Tuy nhiên, sẽ có những chỗ không rõ ràng, đặc biệt là khi có những cách diễn giải khác nhau về mục tiêu chính sách hoặc các chủ thể không đưa ra các mục tiêu chính sách của họ một cách rõ ràng. Ví dụ, phí tắc nghẽn do Thị trưởng London đưa ra, đúng như tên gọi của nó, được trình bày như một biện pháp để giảm tắc nghẽn giao thông. Điều đó không ngăn được các nhà bình luận cho rằng động cơ chính của Thị trưởng là tăng doanh thu có sẵn cho việc sử dụng của ông ta. Điều thú vị là chính sách này đã bị nhiều đại sứ quán nước ngoài ở London phản đối, đặc biệt là đại sứ quán Hoa Kỳ, những người cho rằng khoản phí này là một loại thuế và họ không nên trả vì họ được miễn thuế của Vương quốc Anh. Nhà phân tích chính sách khó có thể đánh giá ý định 'thực sự' là gì trong tình huống như thế này. Tuy nhiên, giải pháp cho vấn đề này phải liên quan đến, như trong đề xuất này, việc chấp nhận các ý định đã nêu hoặc áp đặt trong phân tích ý định giả định (với việc nhà phân tích thừa nhận rằng đây là giả định áp đặt của họ). Do đó, ví dụ này có thể được khám phá khá thích hợp về tác động của chính sách đối với tắc nghẽn giao thông (như trong thực tế) nhưng cũng có thể được khám phá như một chính sách tăng doanh thu. Xem Phần 7.2.1 để thảo luận thêm về các vấn đề về định nghĩa vấn đề thay thế.

• Sự tồn tại của một số quyết định và hoạt động: các chính sách công được đặc trưng bởi một nhóm các hành động vượt ra ngoài cấp độ của một quyết định đơn lẻ hoặc cụ thể trong khi vẫn thiếu một “phong trào xã hội chung” (Heclo, 1972, trang 84). Một tuyên bố cơ bản về chính sách của chính phủ nói rằng AIDS là một vấn đề công cộng mà không xác định các nhóm xã hội bị ảnh hưởng bởi sự tồn tại của vấn đề này không thể được coi là một chính sách công. Loại tuyên bố này có thể (nhưng không nhất thiết phải) đóng góp vào sự xuất hiện của một chính sách mới nếu nó được tuân thủ bởi luật pháp và việc áp dụng chính sách đó.

• Chương trình can thiệp: nhóm các quyết định và hành động này - hơn nữa - phải bao gồm các quyết định cụ thể và cụ thể ở mức độ lớn hơn hoặc thấp hơn (các quyết định liên quan đến chương trình và ứng dụng của nó). Không giống như các tác giả khác, chúng tôi cho rằng một chương trình can thiệp dành riêng cho một hoặc nhiều cơ quan có thẩm quyền (Toenig, 1985) không thể được coi là một chính sách công. Vì vậy, kế hoạch đo lường đề xuất của Thụy Sĩ để ngăn ngừa ô nhiễm khí quyển 2 hoặc kế hoạch của Pháp để bảo vệ bầu khí quyển trong khuôn khổ Luật Không khí (1996) chỉ có thể được coi là một yếu tố của chính sách nếu các biện pháp riêng lẻ đó là đối tượng của các quyết định rõ ràng là (ít nhất một phần) được thực hiện. Một chương trình can thiệp không có kết quả không phải là một chính sách; nó chỉ đơn thuần là một sản phẩm - có thể là không thể thiếu - trong số các yếu tố cấu thành khác của một chính sách công (xem Phần 9.3 trong Chương Chín).

• Vai trò then chốt của các chủ thể công: nhóm các quyết định và hành động này chỉ có thể được coi là một chính sách công trong chừng mực những người đưa ra quyết định hành động với tư cách là các chủ thể công: nói cách khác, sự tham gia của các chủ thể thuộc chính quyền. -hệ thống hành chính hoặc các chủ thể tư nhân có quyền hợp pháp để quyết định hoặc hành động trên cơ sở ủy quyền dựa trên quy tắc pháp lý là điều cần thiết. Nếu điều kiện này không được đáp ứng, một nhóm các quyết định thuộc loại này (trên thực tế, cũng có thể áp đặt các hạn chế đối với bên thứ ba) sẽ được coi là chính sách 'công ty (liên kết)' hoặc thậm chí là 'riêng tư'. Do đó, nhiều 'chính sách' được các công ty đa quốc gia áp dụng (thang lương, chiến lược môi trường, hệ thống quản lý môi trường) đều dựa trên các quyết định và trách nhiệm nội bộ nghiêm ngặt.

• Sự tồn tại của các biện pháp chính thức: một chính sách công giả định việc tạo ra các hành vi hoặc đầu ra nhằm định hướng hành vi của các nhóm hoặc cá nhân. Theo nghĩa này, định nghĩa của chúng tôi về chính sách công giả định trước sự tồn tại của một giai đoạn thực hiện cụ thể đối với các biện pháp đã được quyết định. Tuy nhiên, trong một số trường hợp nhất định, phân tích chính sách cho thấy sự thất bại của các chủ thể hành chính-chính trị trong việc can thiệp hoặc thiếu sự tin tưởng vào các công cụ can thiệp nhất định. Về khía cạnh này, chúng tôi khác một phần với các cách tiếp cận cũng coi các nhóm không quyết định (Dye, 1972) hoặc không hành động (Smith, 1976, trang 13; Mény và Thoenig, 1989, trang 152) là chính sách công. Theo định nghĩa của chúng tôi, những quyết định phi quyết định này chỉ có thể tạo thành một chính sách nếu chúng đồng thời đi kèm với các quyết định chính thức mà chúng sẽ được liên kết. Đây là trường hợp, ví dụ, nếu một dịch vụ tự nguyện không thực hiện thủ tục tống đạt thông báo về một công ty gây ô nhiễm để nhắc chính công ty đó tự điều chỉnh.

• Các quyết định và hoạt động áp đặt các ràng buộc: theo truyền thống, phần lớn các chủ thể cho rằng các quyết định do các chủ thể chính trị - hành chính đưa ra thường có tính chất cưỡng chế (Mény và Thoenig, 1989, trang 132). Như Gibert (1985) gợi ý, nếu hành động công được coi là cần thiết nhờ thẩm quyền hợp pháp do quyền lực công đảm nhận, thì ngày nay, việc đa dạng hóa các phương tiện hành động và can thiệp theo ý muốn của hệ thống chính trị-hành chính là như vậy. khía cạnh cưỡng chế ngày càng ít phổ biến. Cho dù chúng liên quan đến sự phát triển của các hoạt động công thông thường (Lascoumes và Valuy, 1996) hay các hoạt động theo hợp đồng (Gaudin, 1996; Godard, 1997), các hình thức hành động công được áp dụng ngày nay đều có khả năng dựa trên khuyến khích cũng như cưỡng chế . Điều này đã thôi thúc chúng tôi sửa đổi khía cạnh này của định nghĩa. Vì vậy, nhiều can thiệp công cộng hiện đang được thực hiện bằng các thủ tục hợp đồng giữa nhà nước và các cơ quan công quyền (quản lý chất thải, bảo trì đường bộ, phát triển khu vực), ví dụ, giữa nhà nước và các công ty tư nhân hoặc công cộng, các tổ chức hoặc hợp tác xã (hợp đồng dịch vụ cho các cơ sở thực hiện các chức năng công cộng như bệnh viện, công ty nhượng quyền giao thông công cộng, cơ sở giáo dục, v.v.) (xem Chevallier et al, 1981; Finger, 1997).

Hình 2.1 thể hiện mối liên hệ giữa các yếu tố cấu thành khác nhau của một chính sách công. Khi thực hiện điều này, nó cũng chỉ ra những yếu tố sẽ không được xem xét ở đây như những yếu tố cấu thành của một chính sách. Người ta nhận ra rằng điều này dường như loại bỏ khỏi việc xem xét một số hành động được nhiều người coi là quyết định chính sách công. Đó không phải là ý định của chúng tôi; đúng hơn là gợi ý rằng trong những trường hợp này, việc phân tích chính sách có hệ thống có lẽ là không khả thi. Đây là một cân nhắc quan trọng làm nổi bật các yếu tố trong quy trình chính sách có xu hướng làm suy yếu phân tích hợp lý, đưa ra cảnh báo cho các nhà phân tích không bị mắc kẹt vào các hoạt động đánh giá vô nghĩa hoặc vào việc hợp pháp hóa các chính sách tượng trưng hoặc mâu thuẫn.

Hình 2.1: Các yếu tố cấu thành khác nhau của một chính sách công

Các yếu tố có thể không
được xem xét

Constituent elements
of a public policy

Group of decisions

and activities ...

... coherent, at least in intention .

. taken by public actors ...

. at different levels of concretisation .

. which translate into individual formalised actions .

. which try to shape the
behaviour of targeted groups in
order to solve a problem

Một quyết định hoặc hoạt động đơn lẻ chẳng hạn,
tuyên bố ý định chính trị mà không có
sự theo dõi cụ thể

Các quyết định hoặc hoạt động không nhất quán (ví dụ: cấp phép quy hoạch cho một dự án xây dựng trên cơ sở một chính sách khác; tăng thuế xăng dầu được áp dụng vì lý do tài chính chứ không phải là một phần của chính sách năng lượng)

Các quyết định và hoạt động do các chủ thể tư nhân thực hiện (ví dụ: việc dán nhãn do một nhóm công ty quảng bá)

Các quyết định vẫn mang tính pháp lý thuần túy
(ví dụ: các nguyên tắc can thiệp được
xác định mà không được thực hiện)

Các quyết định hoặc hoạt động khác với
những thay đổi chính sách cụ thể

Các quyết định hoặc hoạt động không có mục tiêu
(ví dụ: tăng thuế chung mà không
chú ý đến các tác động phân phối lại)

2.4 chu kỳ chính sách

Nhiều tác giả (xem phần đánh giá trong Parsons, 1995, trang 78-9) đã cố gắng tạo ra một biểu đồ truyền đạt quá trình ra quyết định và thực hiện liên quan đến việc tạo ra một chính sách. Ấn tượng tổng thể xuất hiện từ các tài liệu là một trong những 'chu trình' chính sách bắt đầu với sự xuất hiện của các vấn đề và tiến tới việc đánh giá các kết quả thu được, như thể hiện trong Hình 2.2. Các câu hỏi do nhà phân tích đặt ra có thể được phân biệt cho từng giai đoạn trong chu trình chính sách (xem Bảng 2.1).

Cách tiếp cận này dựa trên mô hình chu trình chính sách nên được hiểu là một khuôn khổ chứ không phải là một mạng lưới cứng nhắc. Đây là điều mà Muller đã nghĩ đến khi ông lưu ý rằng “việc trình bày tuần tự các chính sách không nên được sử dụng một cách máy móc. Thay vào đó, các chính sách nên được trình bày như một dòng chảy liên tục của các quyết định và thủ tục, mà cần phải tìm ra ý nghĩa” (Muller, 1990, trang 33). Lưới đề xuất nên được hiểu như là một công cụ hỗ trợ trong việc tìm hiểu các quyết định được đưa ra trong bối cảnh của một chính sách.

Sự liên tiếp

giai đoạn 1

giai đoạn 2

giai đoạn 3

giai đoạn 4

giai đoạn 5

Thuật ngữ

Sự xuất hiện của các vấn đề

Thiết lập chương trình nghị sự

Xây dựng và thông qua chương trình chính sách

Thực hiện chính sách

đánh giá chính sách

Nội dung

Sự xuất hiện của một vấn đề

Lựa chọn (lọc) các vấn đề mới nổi

Định nghĩa về 'mô hình nhân quả'

Áp dụng các giải pháp được lựa chọn

Xác định các tác động chính sách cuối cùng

nhận thức vấn đề

Xác định vấn đề và xác định các nguyên nhân có thể

Phác thảo và xây dựng mô hình nhân quả

Định nghĩa (các) giải pháp phù hợp và chấp nhận được cho vấn đề đã xác định

Hành động của các tác nhân thực hiện hành chính

Đánh giá mức độ ảnh hưởng, hiệu lực, hiệu quả, mức độ phù hợp, đối với vấn đề ban đầu

Đại diện của vấn đề

Phản ứng của các cơ quan công quyền đối với các vấn đề được công nhận là đối tượng cần thiết của một chính sách

Lọc giữa các giải pháp lý tưởng và các nguồn lực sẵn có

Yêu cầu hành động công khai

Lựa chọn nhạc cụ

Câu hỏi chính của nhà phân tích

Nhận thức về vấn đề đạt được như thế nào?

Các yếu tố sẽ khiến chính phủ hành động để đối phó với vấn đề là gì?

Các giải pháp đề xuất và được chính phủ và quốc hội chấp nhận là gì? Các giải pháp này được hình thành dựa trên quy trình nào?

Các quyết định của cơ quan lập pháp và chính phủ đã được thực hiện chưa?

Tác động trực tiếp và gián tiếp của chính sách là gì?

Chính sách cộng đồng

Hình 2.2: Chu kỳ chính sách

(Tái) sự xuất hiện của

Chúng tôi áp dụng cách tiếp cận này một lần nữa dưới hình thức có sửa đổi đôi chút khi trình bày mô hình lý thuyết của riêng mình (Phần III, Chương 6).

Do đó, và chính xác hơn:

• Giai đoạn liên quan đến sự xuất hiện và nhận thức về các vấn đề được định nghĩa là một tình huống gây ra nhu cầu tập thể, sự vắng mặt hoặc không hài lòng, có thể xác định trực tiếp hoặc thông qua các biểu hiện bên ngoài và tìm kiếm giải pháp (Jones, 1970, trang 53). Tổng quát hơn, một vấn đề tồn tại khi có sự khác biệt giữa trạng thái hiện tại và trạng thái mong muốn của một tình huống. Tuy nhiên, vẫn tồn tại một số lượng đáng kể các vấn đề xã hội không phải là đối tượng của một chính sách công. Quá trình chuyển từ sự tồn tại của một vấn đề sang quá trình xử lý chính trị của nó là kết quả của việc 'xây dựng [tái] xã hội' vấn đề này mà bản thân vấn đề này có liên quan đến mức độ đưa tin mà nó nhận được trên các phương tiện truyền thông (thông qua kiến thức khoa học, phổ biến thông tin, vận động hành lang, v.v.).

• Giai đoạn thiết lập chương trình nghị sự tương ứng với việc các chủ thể chính của hệ thống chính trị-hành chính xem xét nhiều yêu cầu hành động của các nhóm xã hội hoặc thậm chí của chính các dịch vụ công. Việc thiết lập chương trình nghị sự này có thể được coi là một cơ chế để sàng lọc các vấn đề của các chủ thể công cộng.

• Giai đoạn xây dựng chính sách giả định trước tiên là định nghĩa về mô hình quan hệ nhân quả của các chủ thể công cộng (một định nghĩa bị ảnh hưởng ở mức độ lớn hơn hoặc ít hơn bởi các chủ thể xã hội) và xây dựng chương trình hành chính-chính trị (PAP), đó là , việc lựa chọn các mục tiêu, công cụ và thủ tục được thực hiện để giải quyết vấn đề đang được xem xét. Một lần nữa, sự tồn tại của cơ chế lọc và điều chỉnh có thể được xem xét.

• Giai đoạn thực hiện bao gồm việc điều chỉnh chương trình chính sách cho phù hợp với các tình huống cụ thể gặp phải (tạo ra kết quả đầu ra). Giai đoạn này thường phức tạp hơn rất nhiều so với vẻ ngoài của nó. Một lần nữa, một số cơ chế lọc sẽ phát huy tác dụng (ví dụ: ứng dụng chọn lọc, không thực thi).

• Cuối cùng là giai đoạn đánh giá , được chúng tôi coi là một yếu tố cấu thành của chính sách, nhằm xác định kết quả và tác động của chính sách xét trên khía cạnh thay đổi hành vi của các nhóm đối tượng (tác động) và cách giải quyết vấn đề (kết quả).

Việc giải thích các can thiệp của công chúng như là các quy trình (một tầm nhìn động chứ không phải là tĩnh, điển hình của cách tiếp cận pháp lý truyền thống) giúp làm nổi bật các hiện tượng 'lọc', chẳng hạn như việc không chọn các nhóm hưởng lợi được xác định ban đầu được tính đến trong quá trình phát triển (ví dụ, dự án xây dựng đường cao tốc đi qua các khu vực có người nhập cư hoặc các nhóm thiệt thòi khác, hoặc xây dựng đường dây điện cao thế với chi phí bảo tồn thiên nhiên) (xem Knoepfel, 1997a). Hình 2.3 xác định vị trí của các cơ chế lọc khác nhau trong suốt chu trình chính sách: lọc trong quá trình nhận thức các vấn đề đặt ra trong chương trình nghị sự chính trị - hành chính, lọc điều chỉnh trong giai đoạn xây dựng chính sách, lọc trong quá trình thực hiện và cuối cùng là lọc trong đánh giá.

Mặc dù phân tích dựa trên chu kỳ chính sách mang lại những lợi thế nhất định, nhưng nó cũng bao hàm một số hạn chế. Những lợi thế bao gồm các yếu tố sau:

• Cách tiếp cận theo chu trình chính sách cho phép xem xét sự tồn tại của các vòng lặp có hiệu lực hồi tố trong suốt quá trình, ví dụ, việc đặt câu hỏi cho người BAH là kết quả của sự phản đối phát sinh trong giai đoạn thực hiện (trường hợp phản đối mạnh mẽ việc thành lập nhà máy điện hạt nhân mà dẫn đến việc xác định lại chính sách năng lượng; phản đối việc mở rộng sân bay dân dụng ảnh hưởng đến quan niệm cơ bản về chính sách vận tải hàng không).

• Việc xác định các bên liên quan và các bên liên quan trong từng giai đoạn của chu trình chính sách giúp giảm bớt sự phức tạp của

<JƠ

Hình 2.3: Quy trình chính sách công và cơ chế lọc

▼

lọc ban đầu

V

lọc điều chỉnh

▼

Lọc triển khai

V

lọc đánh giá

Phân tích chính sách công

các đối tượng được phân tích. Do đó, có thể phân tích nhóm tác nhân (công/tư nhân, trung ương/địa phương) và sự thay đổi của nó trong suốt chu kỳ chính sách (sự xuất hiện và biến mất của các tác nhân trong mỗi chuỗi).

• Việc xây dựng các câu hỏi phân tích, giả thuyết và lý thuyết từng phần cho từng giai đoạn của chu trình chính sách, đặc biệt, có thể chỉ ra các yếu tố được phân tích trên cơ sở các lĩnh vực kỷ luật khác nhau - xã hội học, luật, khoa học chính trị, kinh tế - và để tạo ra các tiểu ngành: xây dựng hành động công ('thiết kế chính sách'), nghiên cứu thực hiện chính sách ('thực hiện chính sách') và đánh giá chương trình chính sách ('đánh giá chính sách').

• Khả năng kết hợp phân tích chính sách với tầm nhìn hợp lý hóa hành động công (ví dụ: liên kết tuyến tính giữa các mục tiêu, phương tiện và kết quả tiềm ẩn trong các chiến lược quản lý như Hệ thống Lập kế hoạch, Lập trình và Ngân sách [PPBS]). Ví dụ, điều này giúp phát hiện các lỗi trong việc xác định vấn đề hoặc xác định các lỗ hổng trong việc thực hiện chính sách.

Mô hình heuristic này có thể được so sánh với các giai đoạn trong việc giải quyết một vấn đề (riêng tư). Sự giống nhau này khiến một số tác giả coi hành động công là một doanh nghiệp hợp lý để giải quyết vấn đề mà không nhất thiết phải tính đến các đặc điểm riêng biệt của khu vực công (Bảng 2.2).

Tuy nhiên, mô hình 'chu kỳ chính sách' có những giới hạn nhất định từ góc độ phân tích (ví dụ, xem Jenkins-Smith và Sabatier, 1993, trang 3-4; Hill và Hupe, 2006; Hupe và Hill, 2006).

Bảng 2.2: Sự tương đồng giữa chu trình chính sách và các giai đoạn giải quyết vấn đề

Sân khấu

Giải quyết vấn đề

Chính sách cộng đồng

1

Vấn đề nhận thức

Thiết lập chương trình nghị sự

2

đề xuất giải pháp

xây dựng chính sách

3

Lựa chọn giải pháp

Quyết định

4

Đưa giải pháp vào hiệu quả

Thực hiện chính sách

5

Kết quả quan trắc

đánh giá chính sách

Nguồn: Howlett và Ramesh (2003, trang 13)

Có hiệu lực:

• Đây là cách tiếp cận mang tính mô tả và có thể gây nhầm lẫn vì trình tự thời gian của quy trình chính sách không nhất thiết trùng khớp với thứ tự của các giai đoạn khác nhau trong mô hình. Vì vậy, một chương trình có thể được thực hiện trước khi xây dựng chính xác nó trong thời gian xuất hiện các vấn đề mới (ví dụ, trong trường hợp nỗ lực khắc phục ô nhiễm do nông nghiệp gây ra ở Pháp; xem Larrue, 2000). Sự gián đoạn cũng có thể xảy ra trong quá trình tái cấu trúc vấn đề công và các giải pháp trước khi các biện pháp dự kiến ban đầu được thực hiện và/hoặc đánh giá (ví dụ, trong trường hợp chính sách tị nạn chính trị ở Thụy Sĩ; xem Frossard và Hagmann, 2000; ở đó là những điểm tương đồng với điều này ở Vương quốc Anh trong trường hợp diễn ra nhanh chóng các phản ứng chính trị đối với những lo ngại về khủng bố, với các sáng kiến mới xảy ra trước khi các chính sách rút lui được thiết lập đúng đắn).

• Cách tiếp cận kinh nghiệm này không cho phép phát triển một mô hình thực sự về quan hệ nhân quả của các chính sách công và xác định các liên kết logic giữa các giai đoạn khác nhau. Nó có nguy cơ tạo ra sự gắn kết giả tạo cho chính sách bằng cách thúc đẩy nhà phân tích xây dựng các liên kết giữa các yếu tố không tồn tại trong thực tế.

• Mô hình chu trình chính sách phù hợp với cách giải thích hợp pháp về hành động công (cách tiếp cận 'từ trên xuống') và tập trung vào hành động của nhà nước, và nó không tính đến cách tiếp cận bắt nguồn từ các chủ thể xã hội và bối cảnh của họ ('từ dưới lên ' tiếp cận). Do đó, người ta có thể dẫn đến việc quy kết sai việc giảm tiêu thụ điện cho các biện pháp tiết kiệm năng lượng khi nó thực sự là kết quả của việc tăng giá hoặc suy thoái trong nền kinh tế. Tương tự như vậy, một số giải pháp đang tồn tại đang tìm kiếm một vấn đề: một dịch vụ nhà nước sắp bị đóng cửa (ví dụ: trang trại ngựa giống Thụy Sĩ liên bang) sẽ tạo ra một vấn đề mới để tồn tại (nguy cơ biến mất của truyền thống các cuộc đua ngựa là một phần của di sản quốc gia).

• Cách tiếp cận này không thể vượt ra khỏi phân tích tuần tự và đặc biệt là xem xét một số chu kỳ diễn ra cùng một lúc hoặc khả năng xảy ra các chu kỳ không hoàn chỉnh. Ví dụ, để hiểu chính sách về ma túy, điều quan trọng là phải tách rời các chu kỳ và xác định các trụ cột khác nhau của chính sách: đàn áp, phòng ngừa, hỗ trợ sinh tồn (liên quan đến AIDS), y tế hóa (với methadone) và kiểm soát y tế.

Tuy nhiên, trong bối cảnh mô hình phân tích chính sách của chúng tôi, chúng tôi tin rằng nên duy trì cách tiếp cận tuần tự này trong khi tính đến các ưu điểm và hạn chế của nó. Chúng tôi coi nó như một khung tham chiếu có thể được coi là một công cụ có tính chất sư phạm hoặc kinh nghiệm, nhưng cũng cần được bổ sung bằng một phân tích cắt ngang hơn về các giai đoạn của một chính sách. Phân tích cắt ngang này dựa trên nghiên cứu chi tiết về các yếu tố chính để hiểu chính sách, nghĩa là các chủ thể, nguồn lực của họ và khuôn khổ thể chế mà họ tương tác (Chương Ba, Bốn và Năm).

ghi chú

1 Các thuật ngữ 'chính sách công' và 'chính sách' (hoặc 'chính sách của chính phủ') được sử dụng đồng nghĩa ở đây. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng một số tác giả đã phân biệt rõ ràng ở đây: “Đối với các chủ thể chính phủ, chính sách đề cập đến các hành động cụ thể có tính chất chính thức. Đối với giáo viên và nhà nghiên cứu, chính sách công đề cập đến các nhóm hành động, phần lớn trong số đó không được các chủ thể chính phủ coi là chính sách” (Lemieux, 1995, trang 1-2).

2 Sắc lệnh Liên bang về Bảo vệ Không khí (1985).

BA

Tác nhân chính sách

Chúng tôi coi chính sách có nghĩa là một loạt các quyết định hoặc hoạt động xuất phát từ các tương tác có cấu trúc và lặp đi lặp lại giữa các chủ thể khác nhau, cả công và tư, những người tham gia theo nhiều cách khác nhau trong việc phát sinh, xác định và giải quyết một vấn đề được xác định về mặt chính trị là vấn đề công.

Trong chương này, chúng tôi tập trung vào các loại chủ thể liên quan đến chính sách, trong khi các chương tiếp theo sẽ giải quyết các nguồn lực mà các chủ thể này có quyền tiếp cận để đại diện cho lợi ích của họ (Chương 4), một mặt, và với bối cảnh thể chế. mặt khác ảnh hưởng đến hành vi cá nhân và tập thể của họ (Chương Năm). Ba khái niệm này (tác nhân, nguồn lực và thể chế) tạo thành trọng tâm chính trong phân tích của chúng tôi và là những yếu tố chính mà chúng tôi sẽ dựa vào đó để xây dựng mô hình phân tích chính sách (Phần III).

3.1 'Diễn viên thực nghiệm'

Cho rằng các chính sách thể hiện kết quả của sự tương tác giữa các chủ thể công cộng và tư nhân khác nhau, chúng ta phải bắt đầu bằng cách xác định khái niệm thực tế về một chủ thể. Với mục đích của nghiên cứu này, thuật ngữ 'tác nhân' có thể được sử dụng để chỉ một cá nhân (bộ trưởng, thành viên quốc hội, nhà báo chuyên gia, v.v.), một số cá nhân (ví dụ cấu thành một văn phòng hoặc một bộ phận của chính quyền), một pháp nhân (công ty tư nhân, hiệp hội, công đoàn, v.v.) hoặc nhóm xã hội (nông dân, người sử dụng ma túy, người vô gia cư, v.v.) 1 .

Tuy nhiên, lưu ý rằng một nhóm gồm nhiều cá nhân tạo thành một tác nhân duy nhất trong chừng mực, đối với chính sách đang được xem xét, họ đồng ý rộng rãi và chia sẻ một cách tiếp cận chung về các giá trị và lợi ích mà họ đại diện và các mục tiêu cụ thể mà họ đại diện. họ theo đuổi có liên quan. Ví dụ, có thể đạt được sự đồng thuận này thông qua cấu trúc thứ bậc hoặc thông qua quá trình dân chủ.

Talcott Parsons (1951) đã truyền cảm hứng cho cách tiếp cận của chúng ta đối với khái niệm diễn viên. Theo quan điểm của ông, để phân tích một hành động xã hội, về cơ bản chúng ta phải tập trung vào đơn vị đơn giản nhất vẫn giữ được ý nghĩa của cái mà Parsons gọi là 'hành động đơn vị'. Hành động cơ bản này được thực hiện bởi ít nhất một tác nhân có mục tiêu (tạo ra một tình huống trong tương lai với quan điểm hướng các hành động của tác nhân được đề cập) và sử dụng các phương tiện nhất định để đạt được mục tiêu đó (Bourricaud, 1977, tr 31). Do đó, tùy thuộc vào từng trường hợp cụ thể, khái niệm tác nhân có thể áp dụng cho một cá nhân, một nhóm hoặc nhiều nhóm cá nhân hoặc cho một tổ chức, tổ chức được định nghĩa theo ý tưởng chung hoặc lợi ích chung liên kết các thành viên của nó. Như Olson nhận xét trong cuốn sách của ông về logic của hành động tập thể: “Không có lợi ích chung thì không có nhóm” (Olson, 1965).

Mỗi cá nhân, pháp nhân hoặc nhóm xã hội được coi là một tác nhân một lần, do chính sự tồn tại của họ, họ thuộc về lĩnh vực xã hội được coi là có liên quan đến phân tích:

Một cá nhân trong một lĩnh vực nhất định không đủ điều kiện để trở thành một tác nhân nhờ vào sự hiểu biết hoặc kiểm soát của anh ta đối với các sự kiện, cũng như không dựa trên cơ sở nhận thức của anh ta về lợi ích và phạm vi hành động của anh ta, cũng như, fortiori, bởi vì anh ta nhận thức được vị trí của anh ta trong lịch sử hoặc trong quá trình thay đổi xã hội, hoặc bởi vì anh ta tham gia vào 'sự sản xuất của xã hội'. (Segrestin, 1985, tr 59) ²

Trong chừng mực hành vi của họ có thể được chứng minh là đóng góp vào cấu trúc của lĩnh vực này, họ có trạng thái này chỉ đơn giản là thuộc về lĩnh vực đang được nghiên cứu. Do đó, đây không phải là vấn đề về nhận thức, sự sáng suốt hay sự đồng nhất: nó chỉ đơn giản là một tình huống thực tế, có nghĩa là điều này trở thành một vấn đề nghiên cứu (Friedberg, 1993, trang 199).

Theo cách này, mọi cá nhân hoặc nhóm xã hội liên quan đến vấn đề tập thể được giải quyết bởi một chính sách có thể được coi là một tác nhân tiềm năng có khả năng trở thành một phần của 'đấu trường' (xem Phần 3.3.1) của chính sách này. Trên thực tế, hành vi của tác nhân - ít nhiều tích cực - ảnh hưởng đến cách nghĩ ra và thực hiện sự can thiệp của công chúng.

Định nghĩa rộng về khái niệm tác nhân này có nghĩa là nhà phân tích phải xem xét tất cả các cá nhân và nhóm xã hội có liên quan đến một vấn đề tập thể cụ thể. Quan điểm như vậy có lợi thế là tính đến thực tế là các chủ thể công và tư nhân không can thiệp tích cực và rõ ràng vào tất cả các giai đoạn của một chính sách: hành vi của họ đôi khi trực tiếp hữu hình, nhưng cũng vậy, đôi khi rất khó để xác định một cách trực tiếp. Điều này phụ thuộc vào, trong số các yếu tố khác, quá trình mà họ nhận thức được lợi ích của chính mình, khả năng huy động các nguồn lực và thành lập một liên minh để bảo vệ quyền và lợi ích của họ, và cuối cùng, quyết định chiến lược của họ là hành động hay tự nguyện ở lại. bên ngoài lĩnh vực ra quyết định. Bằng cách áp dụng khái niệm 'các tác nhân thực nghiệm' do Friedberg đề xuất, chúng tôi đồng ý với ông trong việc bác bỏ sự phân biệt của một số tác giả giữa một tác nhân , người khá thụ động và hành vi của người đó được xác định bởi hệ thống trong đó hành động xảy ra, và một tác nhân thực sự. diễn viên , người đã trở nên tích cực và tự chủ trong mối quan hệ với bối cảnh thể chế và xã hội.

Theo cách tương tự, quan điểm của chúng tôi dẫn đến việc bác bỏ sự đối lập chính thức giữa diễn viên và không diễn viên . Về vấn đề này, chúng tôi không phản đối thực tế rằng, trong bối cảnh của một chính sách, các cá nhân hoặc nhóm xã hội khác nhau thể hiện các mức độ tổ chức nội bộ khác nhau, kiểm soát các nguồn lực hành động khác nhau và có khả năng huy động các lợi ích bên ngoài khác nhau. Tuy nhiên, chúng tôi khẳng định rằng bất kỳ cá nhân hoặc nhóm xã hội nào có liên quan đến vấn đề tập thể mà chính sách đang xem xét giải quyết đều là tác nhân (ít nhất là có khả năng), ngay cả khi (tạm thời) không thể thực hiện hành động cụ thể trong một hoặc nhiều giai đoạn của can thiệp công cộng. Trên thực tế, sự thụ động của một bên, dù là cố ý hay là kết quả của việc thiếu nguồn lực hoặc không nhận ra tầm quan trọng của một số vấn đề, là một yếu tố giải thích tại sao một chính sách cuối cùng lại được phát triển và thực hiện chứ không phải là một chính sách khác3 .

Cũng có những người phản đối một chính sách chỉ xuất hiện ở giai đoạn cuối cùng của quá trình thực hiện chính sách đó: liệu trong quá trình đàm phán với những người chịu trách nhiệm thực thi chính sách (ví dụ, những người kiểm lâm trong trường hợp thực thi luật phá rừng đã phân tích của Padioleau, 1982) hoặc thông qua phản đối pháp lý (các trường hợp liên quan đến các tổ chức bảo vệ môi trường phản đối chính sách cơ sở hạ tầng).

Nếu các nhà phân tích chỉ tập trung vào hành vi của những chủ thể năng động và dám nghĩ dám làm nhất, quy định rằng các nhóm thụ động là 'những người không phải là chủ thể', thì họ sẽ có nguy cơ bỏ qua một số yếu tố là trọng tâm để hiểu cách phát triển một chính sách nhất định. Các nhà phân tích đôi khi áp dụng cách tiếp cận quá ưu tú đối với trò chơi của các chủ thể, không tính đến đầy đủ các tác động gây ra bởi sự thụ động của một số nhóm xã hội hoặc các chủ thể chính trị-hành chính quan tâm đến vấn đề tập thể đang được xem xét. Tuy nhiên, lưu ý rằng vì những lý do rõ ràng liên quan đến quan sát thực nghiệm, các nhà phân tích có xu hướng tập trung vào hành vi của những chủ thể tích cực nhất trong bối cảnh của một chính sách. Chắc chắn sẽ dễ dàng hơn để xác định các cá nhân, các nhóm không chính thức và các tổ chức chính thức, những người có khả năng tiếp cận các nguồn lực cần thiết, tham gia liên tục vào quá trình hình thành, thông qua và thực hiện chính sách.

3.2 Diễn viên 'có chủ đích'

Thông qua một kế hoạch về tính dễ hiểu được gọi là hành động (Berthelot, 1990, trang 76), chúng tôi thừa nhận tính chủ ý của hành động cá nhân. Điều này diễn ra trong một bối cảnh xã hội có thể được coi là một hệ thống phụ thuộc lẫn nhau (Crozier và Friedberg, 1977; Boudon, 1979), một giai đoạn lịch sử trong một quá trình (Touraine, 1984) hoặc một tình huống liên quan đến hiện tại và tại đây. Trong mỗi trường hợp, hành vi của một diễn viên không bao giờ bị quy giản thành một vị trí, vai trò hoặc một loại phạm trù cố định nào khác. Nói cách khác, theo ý kiến của chúng tôi, một diễn viên luôn sắp xếp mức độ tùy ý và hành động lớn hơn hoặc thấp hơn, tùy thuộc vào tình huống được đề cập. Luận điểm của chúng tôi ở đây là không có lĩnh vực xã hội hay chính trị nào được cấu trúc, kiểm soát hoặc quy định hoàn hảo. Vì lý do này, các chủ thể cá nhân và tập thể cố tình khai thác 'các khu vực không chắc chắn' (theo cách diễn đạt do Crozier, 1963 đặt ra) vốn là một phần cố hữu của các tổ chức chính trị-hành chính, các quy định chính thức và chuẩn mực xã hội nhằm thúc đẩy các giá trị của chính họ, ý tưởng và sở thích. Do đó, họ có một mức độ tự do nhất định nhưng cũng có các nguồn lực (xem Chương Bốn), cho phép họ phát triển các chiến lược và chiến thuật, hoặc thậm chí áp dụng “hành vi hướng tới mục tiêu” (Berthelot, 1990, trang 80).

Do đó, chúng tôi không tìm cách phủ nhận ảnh hưởng - đôi khi khá đáng kể - mà bối cảnh thể chế và xã hội của các chủ thể có đối với các quyết định và hành động của họ. Mặt khác, chúng tôi tin rằng các yếu tố thể chế này không quyết định các đánh giá, lựa chọn và hành vi của các chủ thể công và tư một cách tuyệt đối và tuyến tính (xem Chương Năm). Do đó, chúng tôi bác bỏ các luận điểm tổng thể giả định rằng các hiện tượng xã hội, chẳng hạn như các chính sách, có bản chất nội tại và quy luật riêng của chúng, tất yếu sẽ khiến các cá nhân hành động theo cách này chứ không phải cách khác. Ngược lại, chúng tôi đề xuất rằng các chính sách nên được hiểu là kết quả của hành vi của các chủ thể tự chủ (một phần). Do đó, chúng tôi áp dụng các nguyên tắc của chủ nghĩa cá nhân phương pháp luận do các nhà xã hội học Boudon và Bourricaud phát triển (1990, trang 301-9).

Lĩnh vực không chắc chắn đặc biệt quan trọng trong bối cảnh các cuộc khủng hoảng không lường trước được (ví dụ: sự cố tại nhà máy điện hạt nhân Chernobyl, thiên tai). Các tác nhân phải can thiệp trong những trường hợp như vậy không được chuẩn bị và phải đối phó tốt nhất có thể mà không có hệ thống nào hỗ trợ. Khi điều này xảy ra, có thể quan sát thấy các cơ quan công quyền khác nhau có liên quan phản ứng theo những cách khác nhau (Czada, 1991; Keller-Lengen và cộng sự, 1998; Schoneich và Busset-Henchoz, 1998), và quả thực những khác biệt như vậy có thể được quan sát ngay cả trong một và cùng một tổ chức (Muller et al, 1997).

Điều này hoàn toàn không ngụ ý rằng chúng ta diễn giải các tác nhân là những sinh vật hoàn toàn có lý trí, chỉ được thúc đẩy bởi việc tối đa hóa lợi ích cá nhân của họ (cả vật chất và phi vật chất) và toàn trí, như được đề xuất bởi mô hình kinh tế học đồng tính luyến ái của kinh tế học tân cổ điển. Ví dụ, vì những lý do nhận thức, tình cảm và văn hóa, tính hợp lý của các cá nhân và nhóm xã hội nhất thiết phải bị hạn chế (Simon, 1957). Hành vi của một tác nhân không bao giờ có thể bị quy giản thành khía cạnh công cụ thuần túy của nó, nghĩa là hoàn thành mục tiêu được xác định trước dựa trên sự lựa chọn đã cân nhắc và nhận thức hoàn hảo về quá trình hành động tốt nhất có thể. Các tác nhân một phần đang tính toán và được thúc đẩy bởi sự thỏa mãn các nhu cầu cá nhân của họ (tính hợp lý giữa phương tiện và mục đích, theo Max Weber) và một phần hướng tới việc bảo vệ và thúc đẩy các giá trị tập thể (tính hợp lý về giá trị hoặc Wertrationalitat ). Điều quan trọng là phải ghi nhớ động lực kép này khi diễn giải hành vi của các chủ thể trong lĩnh vực chính sách.

Vì vậy, ví dụ, trong khi chiến đấu thay mặt cho những người thất nghiệp, các công chức có thể làm việc để thúc đẩy lợi ích của các bộ phận của họ để đảm bảo sự tồn tại của họ (ví dụ, điều này có thể bị đe dọa bởi việc tư nhân hóa các chương trình tìm việc làm cho những người thất nghiệp). mọi người). Theo cách tương tự, các dịch vụ xã hội của một nhà thờ, vì những lý do vị tha, tham gia vào hệ thống nhà nước cung cấp dịch vụ chăm sóc tại nhà cho người lớn tuổi, đồng thời theo đuổi chương trình nghị sự của riêng họ nhằm củng cố vai trò của nhà thờ và thông điệp của nó tại cấp cộng đồng địa phương (xem Gentile, 1995).

Chúng tôi cho rằng các chủ thể hợp lý theo nghĩa là họ quan tâm đến hậu quả của các quyết định và hành động của chính họ, ngay cả khi họ không thể lường trước và kiểm soát tất cả các tác động bắt nguồn từ những điều này, và đặc biệt là các tác động bất lợi hoặc không mong muốn mà bắt nguồn từ các hành động và hành vi tích lũy của các cá nhân (Boudon, 1979). Đồng thời, chúng tôi đề xuất một cách giải thích rất rộng về ý định và lợi ích làm nền tảng cho mọi hoạt động của con người: động cơ của một tác nhân rất đa dạng, đặc biệt là vì chúng phụ thuộc vào kinh nghiệm và lịch sử quá khứ của cá nhân hoặc nhóm xã hội có liên quan và cả vào tình huống. liên quan đến một thời điểm nhất định và đòi hỏi những hạn chế nhất định cũng như cơ hội hành động. Trong trường hợp này, chúng ta có thể nói về tính hợp lý có hoàn cảnh : nhà phân tích phải đối mặt với việc giải thích các hoạt động cá nhân và tập thể theo logic và kỳ vọng làm cơ sở cho các tính toán chiến lược, đồng thời, theo sự thiếu hiểu biết của các bên tham gia. hay trực giác, cảm xúc hay tình cảm của họ và thậm chí xét về sức nặng và tác động của các yếu tố lịch sử (Friedberg, 1993, trang 211).

Tóm lại, các chủ thể chính sách có thể được mô tả bằng các thuật ngữ sau (Crozier và Friedberg, 1977, trang 55-6):

• Các tác nhân hiếm khi xác định các mục tiêu rõ ràng, rõ ràng hoặc mạch lạc. Họ thay đổi chúng khi họ tiến hành, nếu chỉ vì những hậu quả không lường trước được từ hành động của chính họ và của những chủ thể khác trong lĩnh vực chính sách buộc họ phải điều chỉnh lại mục tiêu hoặc đánh giá lại vị trí của mình. Điều gì từng là phương tiện để đạt được mục đích tại thời điểm này lại trở thành mục đích tự thân tại thời điểm khác và ngược lại.

• Mặc dù đôi khi có vẻ thất thường, nhưng hành vi của các diễn viên luôn có ý nghĩa và logic riêng mà nhà phân tích cố gắng giải mã. Thay vì nhất thiết phải hợp lý liên quan đến các mục tiêu được xác định trước, đôi khi nó khá hợp lý với những hạn chế và cơ hội do một tình huống nhất định mang lại. Theo đánh giá chủ quan về bối cảnh thể chế và chiến lược của các chủ thể khác, chủ thể điều chỉnh hành vi để có thể tham gia và tìm hiểu các quy tắc của 'trò chơi' của một chính sách và được các chủ thể khác có liên quan thừa nhận về mặt xã hội . Điều này đôi khi dẫn đến các liên minh hoặc liên minh kỳ lạ, ví dụ như giữa một công ty chịu trách nhiệm tạo ra mức độ ô nhiễm vừa phải và các tổ chức bảo vệ môi trường, cùng hợp lực để phản đối một công ty tạo ra mức độ ô nhiễm cao; hoặc xung quanh một vấn đề như trang trại gió nơi người dân địa phương, các nhóm bảo vệ thiên nhiên và các doanh nghiệp du lịch liên kết với nhau (xem Carter, 2001, trang 281).

• 'Bản năng chiến lược' của một tác nhân (mượn cách diễn đạt được sử dụng bởi Crozier và Friedberg, 1977) được đặc trưng bởi hai khía cạnh bổ sung cho nhau. Một mặt, một tác nhân có xu hướng tấn công khi tận dụng các cơ hội để cải thiện vị thế và các lợi ích trước mắt hơn nữa (can thiệp trực tiếp vào các thành phần thực chất của chính sách). Mặt khác, một chủ thể áp dụng cách tiếp cận phòng thủ hơn khi tìm cách duy trì và mở rộng biên độ tự do, nghĩa là khả năng hành động theo cách mong muốn ở giai đoạn sau (can thiệp gián tiếp vào các thành phần thể chế của chính sách). Từ quan điểm này, có thể thấy rằng mọi tác nhân đều cân nhắc giữa lợi ích ngắn hạn và lợi ích của việc đầu tư dài hạn; điều này khuyến khích sự tham gia vào một hoặc một số giai đoạn của chính sách. Theo cách này, một đảng cánh hữu của Thụy Sĩ, vào mùa xuân năm 1999, nhằm đấu tranh chống lại chính sách môi trường mà họ cho là quá nghiêm ngặt, đã không yêu cầu nới lỏng các quy định về môi trường hiện hành (yếu tố thực chất), mà thay vào đó đưa ra một cuộc tấn công vào quyền của các tổ chức bảo vệ môi trường trong việc giám sát và kiểm soát cách thức thực hiện các quy định (yếu tố thể chế). Đảng dường như đã hoàn toàn nhận thức được rằng họ không có cơ hội được nới lỏng các quy định nội dung.

3.3 Các loại diễn viên

Khái niệm của chúng tôi về các chủ thể chính sách trước hết dẫn chúng tôi đến việc xác định và xác định các tham số của đấu trường mà các chủ thể sẽ can thiệp (xem Phần 3.3.1). Trong lĩnh vực này, các chủ thể chính sách có thể được phân biệt theo bản chất công của họ, nghĩa là, các chủ thể chính trị-hành chính được trao quyền lực công (xem Phần 3.3.2), hoặc xét theo bản chất 'tư nhân' của họ, đó là có nghĩa là, các tác nhân thuộc lĩnh vực được gọi là lĩnh vực kinh tế-xã hội hoặc văn hóa xã hội (xem Phần 3.3.3). Tuy nhiên, các khái niệm về công khai và riêng tư cần được sử dụng cẩn thận, như chúng tôi trình bày dưới đây. Nhóm thứ hai có thể được chia thành các nhóm mục tiêu (những người có hành vi được định nghĩa về mặt chính trị là nguyên nhân [in] trực tiếp của một vấn đề hoặc những người có thể hành động để giải quyết nó), những người hưởng lợi cuối cùng của một chính sách (những người những người chịu tác động tiêu cực của một vấn đề cụ thể và tình hình của họ sẽ được cải thiện sau khi thực hiện can thiệp công cộng) và các nhóm bên thứ ba , những người bị ảnh hưởng gián tiếp bởi chính sách, tích cực (= bên thứ ba bị ảnh hưởng tích cực) hoặc tiêu cực (= bên thứ ba bị ảnh hưởng tiêu cực). Hai nhóm sau này bao gồm tất cả các bên có hoàn cảnh cá nhân bị chính sách thay đổi mà không bị chính sách nhắm mục tiêu trực tiếp, với tư cách là nhóm mục tiêu hoặc người thụ hưởng cuối cùng. Ba loại tác nhân này tạo thành cái mà chúng tôi gọi là tam giác tác nhân (xem Phần 3.4). Các tác nhân hoàn toàn có thể vừa là mục tiêu vừa là người hưởng lợi (mặc dù có thể có một số vấn đề ở đây về sự khác biệt giữa cách họ nhìn nhận bản thân và cách họ được các tác nhân chính trị-hành chính nhìn nhận ).

3.3.1 lĩnh vực chính sách

Ý định của chúng tôi ở đây là giải quyết chính sách từ góc độ giải pháp cho một vấn đề được coi là liên quan đến phạm vi công cộng. Ở đây chúng tôi trình bày các chủ thể khác nhau được tìm thấy trong bối cảnh chính sách , một bối cảnh trong đó sự tương tác quan trọng diễn ra giữa các chủ thể chính sách khác nhau. Cách thức mà đấu trường này, trong đó các chủ thể này tương tác với nhau, được cấu trúc không trung lập cũng như không ảnh hưởng đến hành vi của các chủ thể khác nhau hoặc các phương thức can thiệp công được lựa chọn. Các

lĩnh vực chính sách được xác định bởi - trong số các yếu tố khác - logic của nhà nước. Theo truyền thống, và đặc biệt kể từ khi nhà nước phúc lợi ra đời, 'các vấn đề công' được quản lý bởi các chủ thể công của hệ thống chính trị - hành chính. Nhưng nguyên tắc của nhà nước hợp hiến và nguyên tắc của nền dân chủ đều đòi hỏi sự tham gia của các chủ thể tư nhân mà lợi ích và mục tiêu của họ bị ảnh hưởng bởi vấn đề tập thể để được giải quyết bằng cách này hay cách khác. Mọi lĩnh vực chính sách vốn đã tạo thành một khuôn khổ, ở mức độ lớn hơn hoặc thấp hơn:

• được cấu trúc

• được xác định chính thức, và

• chứa các diễn viên công cộng tương tác với các diễn viên tư nhân,

do đó cho phép các chiến lược thay thế được phát triển.

Theo cách này, một chính sách được thiết kế và quản lý bởi các chủ thể công cộng và tư nhân, những người cùng nhau tạo thành một mạng lưới tương tác thường rất phức tạp, có thể gặp phải các vấn đề liên quan đến sự phối hợp theo chiều ngang (ví dụ: mối quan hệ giữa các chủ thể thuộc cùng một cấp chính quyền) và điều phối theo chiều dọc (ví dụ, mối quan hệ giữa các tác nhân trung ương, khu vực và địa phương). Mặc dù họ thuộc về các tổ chức khác nhau và đại diện cho những lợi ích thường bị đối lập, nhưng nếu chỉ vì những vấn đề gây tranh cãi mà tất cả họ đều có liên quan, thì những chủ thể khác nhau này hình thành nên các lĩnh vực tương tác. Ranh giới của những lĩnh vực mà họ tương tác trong đó thường rất khó xác định xác định, đặc biệt nếu nhà phân tích tập trung vào các tác nhân ngoại vi. Điều này đặc biệt đúng với các giai đoạn ban đầu của sự xuất hiện của các chính sách mới. Chính những ý tưởng này đã được chú ý đặc biệt trong các phân tích về 'quản trị' (Pierre, 2000; Richards và Smith, 2002).

Mặt khác, trong mọi lĩnh vực chính sách, sẽ dễ dàng xác định được cốt lõi của các chủ thể, bất chấp những xung đột tiềm ẩn, có lợi ích (bán) sống còn để không đánh mất vị thế của mình và do đó, kiểm soát và thậm chí hạn chế những người mới đến' tiếp cận khu vực mà họ hoạt động. 'Cộng đồng chính sách' này (Richardson và Jordan, 1979) thường được chia nhỏ thành các liên minh khác nhau (thuật ngữ được Sabatier và Jenkins-Smith, 1993 sử dụng là 'liên minh vận động chính sách'). Đồng thời với việc đấu tranh để khẳng định lợi ích hoặc ý tưởng của riêng mình, các liên minh này cùng nhau cố gắng tạo sự khác biệt với các cá nhân và nhóm bên ngoài lĩnh vực chính sách. Với mục đích này, các tác nhân trong lĩnh vực chính sách phát triển, ví dụ, một ngôn ngữ dành riêng cho chính sách của 'họ', kiểm soát cách thức lưu thông thông tin hoặc cố gắng tránh bị chính trị hóa trong trường hợp điều đó có thể lấn át 'của họ' thế giới có trật tự, trong đó mức độ gắn kết được bảo tồn bất chấp những khác biệt tồn tại giữa các liên minh khác nhau.

Do đó, lĩnh vực chính sách nông nghiệp bao gồm các chủ thể khác nhau, từ các công ty quốc tế lớn sản xuất thức ăn chăn nuôi và nguyên liệu phụ trợ (phân bón, thuốc trừ sâu) đến nông dân thâm canh, nông dân nhỏ và ngành công nghiệp chế biến thực phẩm, bao gồm cả chuỗi phân phối. Lĩnh vực chính sách y tế công cộng không chỉ bao gồm các tổ chức bác sĩ, bệnh viện, dịch vụ y tế công cộng và các công ty bảo hiểm y tế, mà còn cả các nhà sản xuất dược phẩm. Lĩnh vực chính sách môi trường bao gồm các lĩnh vực gây ô nhiễm khác nhau của ngành công nghiệp, ngành công nghiệp sinh thái (công ty sản xuất các sản phẩm chống ô nhiễm), các tổ chức bảo vệ môi trường và dịch vụ công cộng.

Theo nguyên tắc chung, các đấu trường chính sách không thay đổi nhiều về cấu tạo của chúng . Một liên minh trước đây là thiểu số có thể trở thành thống trị hoặc mối quan hệ quyền lực giữa các chủ thể trung ương và địa phương có thể trải qua những thay đổi, nhưng cấu hình của các chủ thể và nói rộng ra là cách điều này được xác định trong mối quan hệ với mọi người khác, về cơ bản hiếm khi được gọi là thành câu hỏi.

Tuy nhiên, các ví dụ về những thay đổi giữa các chủ thể trong lĩnh vực chính sách có thể được liên kết với những điều sau:

• Một sự thay đổi triệt để trong cách nhìn nhận vấn đề đang được đề cập: ví dụ, việc sử dụng ma túy từ chỗ chỉ được coi là một vấn đề cần phải ngồi tù sang được coi là một vấn đề sức khỏe, như một biện pháp hỗ trợ để sinh tồn. Trong trường hợp này, chính sách cần có sự tham gia của các bác sĩ (vì methadone phải được kê đơn dưới sự giám sát y tế), hoặc thậm chí là các công ty bảo hiểm y tế.

• Sự phản đối mạnh mẽ đối với một dự án nhất định từ phía một số bên tham gia: ví dụ: việc xây dựng cơ sở hạ tầng đường sắt gặp phải sự phản đối mạnh mẽ từ các nhà môi trường và sinh thái học (ví dụ: Rail 2000 ở Thụy Sĩ, TGV Địa Trung Hải ở Pháp). Các cơ quan quản lý giao thông thấy mình có nghĩa vụ phải bao gồm các hiệp hội tư nhân một cách có hệ thống với tư cách là những chủ thể tham gia vào lĩnh vực chính sách vận tải đường sắt.

• Sự ra đi của một số chủ thể khỏi đấu trường chính sách: những nông dân nhỏ miền núi ở Thụy Sĩ, những người cho rằng chính sách nông nghiệp chính thức quá tập trung vào lợi ích của nông dân vùng đồng bằng và những người ủng hộ việc định hướng lại triệt để chính sách này, đã quay lưng lại với diễn đàn chính sách chính thức ở nhằm tạo ra một diễn đàn mới để họ có thể bày tỏ và khẳng định quan điểm của mình một cách hiệu quả hơn. Ở Pháp, Liên minh Nông dân Nhỏ, một hiệp hội nông dân rất nhỏ, cũng có quan điểm tương tự.

3.3.2 diễn viên quần chúng

Nếu có một mẫu số chung kết nối tất cả các chính sách thì đó là thực tế là chúng được cấu thành bởi một loạt các sáng kiến thường được thực hiện bởi các chủ thể công cộng . Vì vậy, có vẻ cần thiết phải cung cấp một định nghĩa càng chính xác càng tốt về các đặc điểm của các chủ thể nhà nước so với các chủ thể tư nhân cũng tham gia vào các chính sách. Điều này càng cần thiết hơn vì thực tế là tên và chức danh mà các diễn viên thường được biết đến thường cung cấp rất ít thông tin về những gì họ thực sự làm, cho dù với tư cách công khai hay không. Hơn nữa, định nghĩa về các tác nhân công phải giúp phân biệt giữa các chính sách được mô tả là 'tập thể' (liên kết) hoặc 'tư nhân'. Cần lưu ý rằng, xét về phương pháp tiếp cận phân tích, sự phân biệt này sẽ khó phù hợp với một lý thuyết quy tắc tìm cách xác định vai trò 'thích hợp' của nhà nước trong xã hội. Để nó hoạt động, điều bắt buộc là định nghĩa này phải bao hàm, nghĩa là, nó không được loại trừ bất kỳ hoạt động nào mà các chủ thể chính trị-hành chính tham gia. Tuy nhiên điều này là khó khăn. Một số cách tiếp cận là có thể.

Dường như có rất ít điểm trong việc xác định riêng các chủ thể công theo khía cạnh pháp lý trong các hành động của họ. Trong một thời gian dài, yếu tố cơ bản của hoạt động công cộng được coi là được cấu thành chính thức bởi cái được gọi là biện pháp hành chính . Ví dụ, theo định nghĩa của luật hành chính liên bang Thụy Sĩ, biện pháp sau là các quyết định “do chính quyền đưa ra trong các trường hợp cá nhân , được thành lập dựa trên luật công liên bang và có các mục tiêu sau: (a) tạo, sửa đổi hoặc hủy bỏ các quyền hoặc nghĩa vụ; (b) để ghi lại sự tồn tại, không tồn tại hoặc phạm vi của các quyền hoặc nghĩa vụ; (c) từ chối hoặc tuyên bố các ứng dụng không được chấp nhận có xu hướng tạo ra, sửa đổi, hủy bỏ hoặc ghi lại các quyền hoặc nghĩa vụ” 4 .

Lệnh cho thường dân báo cáo để huấn luyện quân sự, khai thuế và cho phép lập kế hoạch là tất cả các ví dụ về điều này. Các biện pháp hành chính này được hình thành dựa trên luật và phải tuân theo nó. Như vậy, họ có thể phải chịu sự giám sát pháp lý, thường là bởi một tòa án hành chính. Tuy nhiên, có thể xảy ra trường hợp các chủ thể quần chúng thoát khỏi sự giám sát của cơ quan tài phán hành chính một cách khá hợp pháp. Lợi ích của nhà nước trong việc không bị hạn chế bởi luật công là hiển nhiên: bằng cách hành động trong lĩnh vực luật tư , nó thoát khỏi những ràng buộc liên quan đến việc tuân thủ các nguyên tắc của hành động hành chính (ví dụ, sự cần thiết của cơ sở pháp lý, đối xử bình đẳng, tính tương xứng v.v.) và các nguyên tắc của luật công chi phối lĩnh vực hành chính (Manfrini, 1996). 'Chuyến bay' bên ngoài lĩnh vực luật công này thúc đẩy nhà nước và các cơ quan công quyền mua cổ phần dưới dạng công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc thành lập các tổ chức luật tư nhân hoặc công ty bán công ( Société d'Économie Mixte [ SEM ]) thông qua quan hệ đối tác với các chủ thể tư nhân . Ngày nay, ở cả Pháp và Thụy Sĩ, và tất nhiên là ở Anh, ngày càng có nhiều tổ chức hoạt động dựa trên luật tư thực hiện các chức năng công. Đây chủ yếu là các tổ chức cung cấp hàng hóa và dịch vụ trong lĩnh vực năng lượng ( Electricité de France [ EDF ], Energie de l'Ouest Suisse SA ), lĩnh vực viễn thông ( France Télécom , SWISSCOM ) và lĩnh vực giao thông vận tải ( Société Nationale des Chemins de Fer [ SNCF ], CFF-SA ) cho công chúng và các công ty. Ở cấp địa phương hơn, các công ty như vậy cung cấp dịch vụ môi trường (nhà máy đốt rác thải sinh hoạt, dịch vụ phân phối nước, v.v.) và dịch vụ vận tải (công ty vận tải địa phương, công ty ký hợp đồng, v.v.), mặc dù cần lưu ý rằng họ thường làm điều này theo hợp đồng cung cấp dịch vụ cho cơ quan công quyền.

Ở Vương quốc Anh, những khác biệt giữa 'công khai' và 'riêng tư' thậm chí còn khó thực hiện hơn. Mặc dù trong thời hiện đại, một phạm vi quan trọng của luật công hoặc luật hành chính đã phát triển, nhưng điểm khởi đầu, như một cuốn sách giáo khoa có ảnh hưởng về luật hành chính, rằng: “không có sự phân biệt chính thức giữa luật công và luật tư. Luật đất đai thông thường, như được sửa đổi bởi Đạo luật của Nghị viện, áp dụng cho các bộ trưởng, chính quyền địa phương và các cơ quan khác của chính phủ, và các tòa án thông thường phân phối nó” (Wade, 1982, trang 12). Điều đó có thể giải thích một phần cho cách thức mà những tác động của sự phát triển như những gì được thảo luận ở đây ít được chú ý hơn ở Vương quốc Anh. Chủ đề này sẽ được thảo luận sâu hơn dưới đây có liên quan đến việc khám phá vấn đề này của Jordan (1994).

Bằng cách sử dụng luật tư, nhà nước và các cơ quan công quyền khác nhau có thể tránh được thành công việc chịu sự kiểm soát hành chính và tư pháp. Tuy nhiên, điều này không ngăn cản họ can thiệp với tư cách là cơ quan công quyền . Trái ngược với cách tiếp cận tư pháp hạn chế, cần phải nhấn mạnh rằng các chính sách 'para-nhà nước' được theo đuổi trong bối cảnh này vẫn là các chính sách và chính quyền hành động như một tác nhân công.

Tuy nhiên, cần lưu ý rằng việc nhà nước rời khỏi phạm vi luật công đặt ra một vấn đề về mặt kiểm soát chính trị : các quyết định hành chính tuân theo luật công, về lý thuyết, có thể là chủ đề tranh luận của quốc hội, ngay cả khi chúng thường thuộc thẩm quyền của cơ quan hành pháp. Mặt khác, cơ quan lập pháp sẽ khó giám sát tất cả các hành vi của cơ quan công quyền mà không phải là các quyết định công khai ở cấp độ chính thức. Do đó, mức độ kiểm soát chính trị hiệu quả cũng là một tiêu chí không đầy đủ để xác định một bên là nhà nước hay tư nhân, đặc biệt là trong thời kỳ tự do hóa kinh tế và bãi bỏ quy định - thực tế là tư nhân hóa - các dịch vụ công khác nhau (đáng chú ý nhất là dịch vụ viễn thông, dịch vụ đường sắt, bưu chính, gas và điện). Tất nhiên có nhiều biến thể thể chế xung quanh chủ đề này, và trong trường hợp của Vương quốc Anh, ngày càng có nhiều lo ngại về các biện pháp loại bỏ các quyết định chính sách khá quan trọng khỏi sự giám sát của quốc hội; những điều này không thể được khám phá thêm ở đây nhưng quan điểm chung áp dụng cho các bối cảnh quốc gia.

Đối với các chủ thể chính trị bị cuốn vào các cuộc đấu tranh quyền lực, ranh giới phân định giữa các chủ thể công và tư nhân là một yếu tố quan trọng trong việc phát triển các chiến lược của họ. Trên thực tế, đối mặt với một vấn đề xã hội chưa được nhà nước giải quyết, các chủ thể chính trị có thể đề xuất đưa ra một chính sách mới (điều này sẽ gây tốn kém về mặt chính trị ở mức độ lớn hơn hoặc thấp hơn), hoặc đề xuất rằng một 'nhà lập pháp' hoặc chính sách 'riêng tư' được thiết lập.

Có rất nhiều ví dụ về các chính sách thuộc loại thứ hai này. Đáng chú ý nhất:

• chính sách tiền lương (thỏa thuận tập thể)

• sự tuân thủ tự nguyện của các công ty với các tiêu chuẩn sản xuất (phân loại các công ty theo quy định của ISO)

• thỏa thuận tiết lộ được ký kết bởi các chủ ngân hàng, những người cam kết giám sát nguồn gốc của một số khoản tiền nhất định có thể liên quan đến các hoạt động rửa tiền hoặc trốn thuế.

Để định nghĩa toàn bộ các chủ thể công cộng, một lần nữa chúng ta quay trở lại thuật ngữ cổ điển 'hệ thống chính trị-hành chính' do Easton đề xuất ban đầu. Theo Easton, hệ thống chính trị-hành chính bao gồm tất cả các thể chế hành chính và pháp luật của chính phủ (nghị viện/chính phủ) của một quốc gia, có khả năng, rõ ràng là được hợp pháp hóa bởi cơ sở pháp lý, để cấu trúc bất kỳ khu vực nào của xã hội thông qua các quyết định có tính chất độc đoán. Những quyết định này là kết quả của các quá trình chính trị-hành chính được hoàn thành theo các quy tắc thủ tục chính xác chi phối các tương tác bên trong và bên ngoài (Easton, 1965, trang 25).

Một số khía cạnh của định nghĩa này về hệ thống chính trị-hành chính và các chủ thể công cộng cấu thành các thành phần cơ bản của nó, đáng được chỉ ra:

• Khía cạnh cổ điển của định nghĩa này nằm ở sự khẳng định chủ quyền của các chủ thể công cộng : nhà nước được coi là thực thể duy nhất có quyền thực thi quyền hạn chế đối với tất cả các hệ thống phụ khác và đối với công dân (độc quyền hợp pháp về quyền lực - Max Weber) .

• Các tổ chức hành chính của hệ thống chính trị - hành chính tạo thành một trung tâm quan trọng và tương đối độc lập (ví dụ, liên quan đến chính phủ và quốc hội) trong cơ thể của các thiết chế nhà nước.

• Khái niệm về sự tương tác cho thấy rằng có những mối quan hệ qua lại giữa các tiểu hệ thống. Tiểu hệ thống chính trị - hành chính chuyển đổi các yêu cầu 'xã hội' (đầu vào) thành các hành động hạn chế của nhà nước (đầu ra).

Định nghĩa phân biệt giữa các tương tác bên ngoài (mối quan hệ ảnh hưởng qua lại giữa hệ thống chính trị-hành chính và môi trường của nó, ví dụ thủ tục tham vấn đối với các dự luật, phán quyết hoặc nghị định của quốc hội liên quan đến những người sẽ bị ảnh hưởng bởi chúng hoặc kiểm tra đơn xin cấp giấy phép hoạt động ) và tương tác nội bộ trong khu vực công (ví dụ: thủ tục tham vấn cho các dịch vụ liên quan đến 'nghiên cứu tác động môi trường' ở Thụy Sĩ hoặc thủ tục đưa vấn đề đến các cơ quan hữu quan trong chính quyền Pháp hoặc điều tra quy hoạch hệ thống ở Anh). Các quy tắc rõ ràng về thủ tục thường được quy định cho từng loại tương tác theo luật và/hoặc các quy định.

Tuy nhiên, cần lưu ý rằng một số chủ thể tư nhân được nhà nước ủy thác một số đặc quyền lại gián tiếp thuộc hệ thống chính trị-hành chính. Ở Pháp và Thụy Sĩ, những chủ thể này thường được chỉ định bằng thuật ngữ cơ quan hành chính bán công (hoặc bán nhà nước ) . Hiện tượng thâm nhập lẫn nhau giữa khu vực công và khu vực tư nhân tồn tại trong nhiều lĩnh vực can thiệp cả ở Pháp và Thụy Sĩ (Germann, 1987; Linder, 1987, trang 113-16; Mény và Thoenig , 1989). Nhiều ví dụ được đưa ra dưới đây có tương đương với Vương quốc Anh, ngay cả khi các hình thức pháp lý của tên gọi của chúng khác nhau. Các cơ quan hành chính bán công này có thể tồn tại dưới nhiều hình thức khác nhau:

• Các cơ sở công tự trị được thành lập theo luật và được hưởng quyền tự do kinh doanh nhất định: ở Thụy Sĩ, chúng bao gồm các ngân hàng bang, trường đại học, Công ty Phát thanh Thụy Sĩ (SSR); và ở Pháp, chúng bao gồm các cơ sở công cộng có tính chất hành chính (như các công ty cấp nước và Thư viện Quốc gia), có tính chất khoa học, văn hóa và nghề nghiệp (ví dụ, các trường đại học) và có tính chất công nghiệp và thương mại (các cơ sở cung cấp tất cả các loại dịch vụ công cộng và thu được doanh thu từ các dịch vụ này: sân bay, nhà cung cấp điện quốc gia - EDF - và đường sắt quốc gia - SNCF).

• Các tổ chức bán công và tư nhân: các công ty kiểu hợp tác xã địa phương để thúc đẩy nền kinh tế hoặc các tổ chức quốc gia như hợp tác xã Thụy Sĩ để nghiên cứu các chất thải phóng xạ ( CEDRA ) ở Thụy Sĩ và Sociétés d'Équipement , tổ chức phát triển khu vực hoặc địa phương công ty, ở Pháp.

• Các tổ chức tư nhân: liên đoàn trung ương của các nhà sản xuất sữa, quỹ hưu trí, bảo hiểm y tế và các tổ chức an sinh xã hội ở Pháp hoặc bất kỳ tổ chức nào của Pháp được thành lập như một hiệp hội theo các điều khoản của Luật năm 1901, miễn là nó nằm dưới sự kiểm soát của các chủ thể chính trị - hành chính. Ở Vương quốc Anh, các hiệp hội nghề nghiệp được cấp phép để điều chỉnh hành vi của các thành viên của họ cũng sẽ thuộc loại này.

• Các tổ chức xã hội: Pro Senectute, Helvetas và các tổ chức hỗ trợ lẫn nhau khác nhau.

Ở Vương quốc Anh, Jordan đã khám phá vấn đề này trong một cuốn sách mà ông viết về “chính phủ trong sương mù”. Ông lập luận rằng “sự phân chia công/tư không chỉ là vấn đề về ranh giới không chính xác và liên quan đến một loạt các vấn đề khiến các phạm trù bị nghi ngờ” (1994, trang 183).

Để xác định các chủ thể công, chúng tôi sử dụng khái niệm về sự sắp xếp chính trị-hành chính (PAA) (xem Phần 8.2 trong Chương 8), một thực thể được cấu trúc bởi các quy tắc pháp lý điều chỉnh năng lực và thủ tục hành chính và bởi các quy tắc thể chế tương đối chính thức khác, và bao gồm tất cả các chủ thể công cộng tham gia vào việc phát triển và thực hiện chính sách. Khái niệm này dựa trên sự tồn tại của trách nhiệm cộng đồng và do đó, sự kiểm soát trực tiếp của chính phủ đối với các chủ thể này, và do đó, nó không bao gồm các chủ thể tư nhân. Vì lý do này, nó khác với khái niệm 'mạng lưới chính sách' được Le Galès và Thatcher (1995) phát triển đáng chú ý nhất ở Pháp sau các phân tích của người Anh do Richardson và Jordan (1979), Rhodes (1981) và Smith (1993) thống trị. ). Tuy nhiên, nó được sử dụng ở đây trong bối cảnh phân tích chính sách, nghĩa là PAA được phân tích từ quan điểm về tác động của nó đối với các chính sách được phân tích chứ không phải vì lợi ích của chính nó (xem Chương 8).

Để rút ra yếu tố xác định sự kiểm soát của chính phủ, nghiên cứu về các tác nhân công cũng tập trung vào các tổ chức hành chính mà họ 'thuộc về' về mặt thể chế. Mục tiêu và hoạt động nội bộ của các tổ chức này giải thích, ít nhất một phần, hành vi của các chủ thể và rộng hơn là sự phát triển và thực hiện các chính sách. Cấu trúc và các quy định về thủ tục của một cơ quan hành chính công (ví dụ: các văn phòng liên bang và các cơ quan cấp bang ở Thụy Sĩ, các cấp khác nhau của hệ thống phân cấp hành chính ở Pháp, luật xác định chức năng của chính quyền địa phương ở Anh) ngăn cản một cá nhân hành động một cách hoàn toàn tự chủ. Các nguyên tắc của nền dân chủ và nhà nước hợp hiến ngụ ý rằng các chủ thể công phải trực thuộc các bộ chịu trách nhiệm chính trị đối với các tổ chức 'mẹ' của các chủ thể. Do đó, các chủ thể công có thể bị 'khuyết tật' bởi bối cảnh hành chính mà họ hoạt động khi một chính sách cụ thể được thực hiện. Sau đó, họ sẽ có xu hướng cố gắng thoát khỏi sự kiểm soát của mình và tạo ra một liên minh chính trị và hành chính bên ngoài tổ chức chính thức của họ.

Nhưng để thoát khỏi giới hạn của một khuôn khổ thể chế được coi là quá hẹp hoặc hạn chế, các chủ thể cũng có thể tạo ra các cấu trúc và tổ chức mới, chẳng hạn, sẽ có thể hợp tác chặt chẽ hơn với các chủ thể tư nhân tham gia vào chính sách. Những sự hợp tác này có thể dưới nhiều hình thức thể chế khác nhau mà chúng ta sẽ thảo luận chi tiết sau (xem khái niệm 'mạng lưới chính sách' và 'quan hệ đối tác công-tư') (xem Chương 8).

3.3.3 diễn viên bị ảnh hưởng

Các tác nhân bị ảnh hưởng bao gồm các nhóm mục tiêu, người thụ hưởng cuối cùng và bên thứ ba bị ảnh hưởng tiêu cực hoặc tích cực.

Các nhóm mục tiêu bao gồm những người (cá nhân hoặc pháp nhân) và các tổ chức có hành vi cần phải thay đổi. Nó có thể là nguyên nhân (gián tiếp) của vấn đề tập thể mà một chính sách nhất định nhằm giải quyết, hoặc nó có thể được coi là thích hợp để áp dụng hành động khắc phục thích hợp. Do đó, các quyết định và hoạt động của các nhóm mục tiêu đang - hoặc sẽ - là đối tượng của sự can thiệp cụ thể của nhà nước. Chính sách được đề cập sẽ áp đặt nghĩa vụ đối với họ hoặc cấp quyền cho họ. Người ta cho rằng, do các biện pháp như vậy, các nhóm mục tiêu sẽ thay đổi hành vi của họ để vấn đề tập thể có thể được giải quyết hoặc ít nhất là giảm nhẹ. Quan điểm cho rằng các nhóm là nguyên nhân của vấn đề (người gây ô nhiễm, người cung cấp hàng hóa không an toàn, người lái xe gây tai nạn) nên thay đổi rõ ràng ở đây; tuy nhiên, cần có lời giải thích về việc xác định các nhóm mục tiêu không thuộc nhóm này. Ví dụ, bản thân các trường học có thể không bị coi là nguyên nhân dẫn đến tình trạng mù chữ hoặc bác sĩ gây ra tình trạng sức khỏe kém, tuy nhiên, sự thay đổi hành vi của những chủ thể này có thể được kỳ vọng một cách hợp lý sẽ góp phần làm giảm những vấn đề này.

Ngay cả các chủ thể 'công chúng' chính thức cũng có thể cần được coi là 'mục tiêu' của chính sách vì mối quan tâm là thay đổi hành vi của họ. Các tài liệu về thực thi sẽ được thảo luận trong Chương 9 đã quan tâm nhiều đến các tình huống trong đó các cơ quan cấp trên đang tìm kiếm sự thay đổi hành vi từ các tổ chức công. Trong khi trong một số tài liệu này, các vấn đề liên quan là về quan hệ liên chính phủ, trong đó mối quan hệ chính quyền-hành chính là một vấn đề tranh chấp (điều này đặc biệt đúng trong bối cảnh liên bang), trong các trường hợp khác, mối quan hệ nội bộ tổ chức được chú ý ( nơi các chuyên gia yêu cầu quyền tự chủ hoặc các quan chức cấp đường phố chống lại các hướng dẫn). Trong nhiều trường hợp này, các quy trình chính trị có thể được tham gia giống như những quy trình mà các tổ chức tư nhân là mục tiêu, với các tổ chức của các cơ quan thực thi hoặc nhân viên của họ tham gia vào quy trình chính sách (ngay cả trong giai đoạn thiết lập chương trình nghị sự và xây dựng chính sách ). Hiện tượng này ngày càng trở nên rõ ràng do hậu quả của cải cách hành chính tạo ra các thực thể tự trị ngoài các tổ chức công được kiểm soát theo cấp bậc cho đến nay.

Người hưởng lợi cuối cùng là những người (cá nhân hoặc pháp nhân) và tổ chức của những người này, những người bị ảnh hưởng trực tiếp bởi vấn đề tập thể và chịu những tác động tiêu cực của nó. Một khi chính sách đã được thực hiện hiệu quả, những chủ thể này có thể mong đợi một sự cải thiện (có thể) về hoàn cảnh kinh tế, xã hội, nghề nghiệp và sinh thái của họ. Người thụ hưởng cuối cùng là những người được hưởng lợi, ít nhiều gián tiếp và theo các mục tiêu dự kiến của chính sách liên quan, từ hành vi thay đổi của các nhóm mục tiêu. Trong hầu hết các trường hợp, các cá nhân tạo nên nhóm tác nhân này đông hơn rất nhiều và khó huy động và tổ chức hơn so với các nhóm mục tiêu.

Cuối cùng, các nhóm bên thứ ba bao gồm tất cả mọi người (cá nhân hoặc pháp nhân) và các tổ chức đại diện cho lợi ích của họ, những người không phải là đối tượng trực tiếp của chính sách, nhìn thấy hoàn cảnh cá nhân và/hoặc tập thể của họ bị thay đổi vĩnh viễn. Sự thay đổi này có thể trở nên tích cực hoặc tiêu cực. Trong trường hợp trước, mọi người được định nghĩa là bên thứ ba bị ảnh hưởng tích cực , đôi khi vô tình như vậy, của việc thực hiện chính sách và thuật ngữ tương ứng áp dụng cho nhóm người bị ảnh hưởng tiêu cực bởi việc thực hiện chính sách là bên thứ ba bị ảnh hưởng tiêu cực . Hai nhóm tác nhân nhỏ này có xu hướng ủng hộ hoặc phản đối chính sách đang gián tiếp làm thay đổi tình hình và hoàn cảnh của chính họ và do đó, hình thành liên minh với những người hưởng lợi cuối cùng (trong trường hợp là những người được hưởng lợi), hoặc với các nhóm mục tiêu của sáng kiến công đã được thực hiện (trong trường hợp bên thứ ba bị ảnh hưởng tiêu cực).

Hệ thống phân loại các bên tham gia này được minh họa bằng các ví dụ sau đây về các bên tham gia vào một loạt các chính sách:

• Các nhóm mục tiêu của chính sách môi trường là những người gây ô nhiễm (các ngành công nghiệp, nông dân, hộ gia đình và các cơ quan công quyền) cần giảm phát thải chất gây ô nhiễm; những người hưởng lợi cuối cùng là tất cả những người có môi trường bị ảnh hưởng bởi các nguồn ô nhiễm khác nhau trong một khu vực nhất định (con người, hệ thực vật và động vật); các bên thứ ba bị ảnh hưởng tích cực là các nhà công nghiệp phát triển các công nghệ mới ít gây ô nhiễm hơn (các ngành thân thiện với môi trường) và các bên thứ ba bị ảnh hưởng tiêu cực là những người không còn có thể tiếp thị các công nghệ gây ô nhiễm của họ và những người tiêu dùng cuối cùng phải trả nhiều tiền hơn cho sản phẩm của họ.

• Theo mô hình phổ biến ở hầu hết các nước châu Âu, các nhóm đối tượng của chính sách nông nghiệp là nông dân sản xuất nông sản được trợ cấp; những người hưởng lợi cuối cùng là những người tiêu dùng được hưởng lợi từ giá thị trường tốt nhất. Các bên thứ ba bị ảnh hưởng tích cực là các ngành công nghiệp chế biến thực phẩm, trong khi các bên thứ ba bị ảnh hưởng tiêu cực là các nhà bảo vệ môi trường, những người coi môi trường đang bị tổn hại bởi các phương pháp thâm canh, những nông dân nhỏ có sản phẩm không được trợ cấp và các nước thứ ba nhập khẩu sản phẩm cạnh tranh không công bằng với các sản phẩm trồng trong nước của họ do việc bán phá giá nông nghiệp này .

• Các nhóm mục tiêu của chính sách chống thất nghiệp (ít nhất là theo nghĩa kinh tế vi mô trái ngược với các biện pháp điều tiết nền kinh tế rộng lớn) là các công ty cần tuyển dụng nhân viên (có hành vi phản đối hoặc phân biệt đối xử đang được đề cập); những người hưởng lợi cuối cùng là những người thất nghiệp có khả năng kiếm được việc làm; các bên thứ ba bị ảnh hưởng tích cực là các cơ quan việc làm đóng vai trò trung gian trên thị trường việc làm; và các bên thứ ba bị ảnh hưởng tiêu cực là những người thấy thu nhập của họ bị hạn chế do tăng các khoản khấu trừ bắt buộc được thiết kế để tài trợ, ít nhất là một phần, các biện pháp chống thất nghiệp. Trong lĩnh vực chính sách này, chúng ta có thể đặc biệt tìm thấy những cá nhân có thể vừa là mục tiêu vừa là người hưởng lợi: họ được yêu cầu thay đổi hành vi của mình - trải qua đào tạo, tham gia các hoạt động tìm kiếm việc làm - nhưng vẫn có thể hưởng lợi nếu họ có được việc làm mong muốn.

• Các nhóm mục tiêu của chính sách giáo dục là các trường phổ thông, cao đẳng và đại học (với nhiều địa vị khác nhau về sự phân biệt công/tư), phụ huynh và người sử dụng lao động; những người hưởng lợi cuối cùng những người đảm bảo giáo dục nhiều hơn hoặc tốt hơn; các bên thứ ba bị ảnh hưởng tích cực có thể bao gồm một số người sử dụng lao động và cha mẹ; và các bên thứ ba bị ảnh hưởng tiêu cực, những người phải trả chi phí cho những cải tiến này mà không đảm bảo bất kỳ lợi ích đáng kể nào và (có lẽ) những người bị giảm khả năng tiếp cận giáo dục do nỗ lực cung cấp giáo dục nhiều hơn cho những người khác (như trong trường hợp của một số các hình thức hành động khẳng định, một chủ đề được khám phá tương tự như cuộc thảo luận này trong phần phụ lục của Nghịch lý chính sách của Stone , 2002, trang 384-414).

Rõ ràng, không phải lúc nào cũng dễ dàng xác định các loại tác nhân khác nhau. Trong bối cảnh của một chính sách duy nhất, những bất đồng có thể xuất hiện (giữa các bên tham gia) liên quan đến định nghĩa chính xác về các nhóm mục tiêu và người hưởng lợi khi chúng được giải thích từ quan điểm của các bên tham gia khác nhau, nghĩa là, theo giả thuyết về quan hệ nhân quả làm cơ sở cho sáng kiến chính sách . Ranh giới giữa những nhóm này và các nhóm bên thứ ba, những người có thể, thường có lẽ không nhận thức đầy đủ về nó, trả chi phí thực tế hoặc đảm bảo lợi ích có thể không rõ ràng. Điều đáng chú ý ở đây là cách các nhà lý thuyết lựa chọn công khai gợi ý rằng các chính phủ sẽ cố tình che giấu chi phí giảm như thế nào.

Mặc dù cuộc thảo luận ở trên cho thấy rằng sự khác biệt giữa các bên tham gia khu vực công và khu vực tư nhân thường không rõ ràng, nhưng các vấn đề chính về nhắm mục tiêu và lợi ích có thể được nhìn nhận ở khía cạnh khả năng các bên tham gia trong các hạng mục này sẽ là những bên tư nhân. Tuy nhiên, những chủ thể này tham gia bình đẳng vào hiến pháp và cấu trúc của lĩnh vực chính sách do trách nhiệm của chính họ và vì họ nằm ngoài phạm vi kiểm soát trực tiếp của chính phủ.

3.4 'Tam giác tác nhân' của chính sách công

Những loại tác nhân khác nhau này tạo thành cái mà chúng ta gọi là 'tam giác cơ bản' của một chính sách. Các cơ quan chính trị-hành chính , các nhóm mục tiêu và những người thụ hưởng cuối cùng tạo thành ba điểm của tam giác. Các chủ thể bị ảnh hưởng gián tiếp bởi chính sách (các bên thứ ba cấu thành bên thứ ba bị ảnh hưởng tiêu cực hoặc bên thứ ba bị ảnh hưởng tích cực) nằm ở ngoại vi của hai trong số ba cực này (xem Hình 3.1).

Hình 3.1: Tam giác cơ bản của các chủ thể chính sách

Để thêm các ví dụ cụ thể vào tam giác này, nhà phân tích tìm cách xác định 'các tác nhân thực nghiệm' (trong) liên quan trực tiếp đến vấn đề tập thể cần giải quyết, cũng như các giả thuyết (thường ngầm hiểu) làm cơ sở cho sáng kiến công cộng. Trên thực tế, ở đây chúng tôi đề xuất rằng mọi chính sách có thể được hiểu là một cấu trúc lý thuyết mà tính nhất quán và tính hợp lý của nó phải được đặt câu hỏi về mặt phân tích, theo nghĩa là nó ngụ ý một sự thể hiện tiên nghiệm về các biện pháp được thực hiện, về hành vi của các chủ thể, về trình tự các biện pháp được thực hiện và các tác động tạo ra đối với xã hội” (Perret, 1997, trang 292). Chúng tôi mô tả cấu trúc lý thuyết này như là một 'mô hình quan hệ nhân quả' (Knoepfel và cộng sự, 1998, trang 74ff) hoặc như một 'lý thuyết về thay đổi xã hội' (Mény và Thoenig , 1989, trang 140ff; Muller, 1985, 1995). Nó bao gồm một giả thuyết nguyên nhân và một giả thuyết can thiệp, việc phân tích giả thuyết này giúp dễ dàng nhận ra mối liên hệ giữa các tác nhân khác nhau và cách thức mà chúng bị thay đổi sau sự can thiệp của công chúng.

Giả thuyết nguyên nhân cung cấp một câu trả lời chính trị cho câu hỏi ai hoặc cái gì 'có tội' hoặc 'chịu trách nhiệm khách quan' (nghĩa là không có tội chủ quan) hoặc có thể thực hiện các thay đổi để giúp giải quyết vấn đề tập thể. Do đó, định nghĩa về giả thuyết nhân quả của một chính sách bao gồm việc chỉ định các nhóm đối tượng của chính sách và những người hưởng lợi cuối cùng . Việc quy kết trách nhiệm này vẫn được xác định bởi những đánh giá về giá trị chính trị và bởi cách nhìn nhận vấn đề. Hơn nữa, sự không chắc chắn về bản chất khoa học đối với hoạt động hiệu quả (khách quan) của lĩnh vực can thiệp đã hạn chế rất nhiều khả năng xác định chính xác các nhóm mục tiêu gốc rễ của vấn đề.

Vì vậy, chẳng hạn, trong lý thuyết kinh tế, các nguyên nhân thất nghiệp cá nhân vẫn là vấn đề gây tranh cãi. Cách thức hoạt động của các hệ sinh thái và sự phát triển của các hiện tượng do con người gây ra trong các hệ sinh thái (sự tạo ra ôzôn, hiệu ứng nhà kính, sự nóng lên toàn cầu) vẫn là chủ đề tranh luận khoa học. Tương tự như vậy, người quan sát bên ngoài có phần không biết gì về sự phức tạp của việc buôn bán và sử dụng heroin, cũng như hồ sơ và hành vi của những người nghiện ma túy.

Do đó, điều cần thiết là các cơ quan chính trị-hành chính phải biết và hiểu các yếu tố và tác động của thay đổi xã hội và các vấn đề tập thể bắt nguồn từ những điều này, nếu họ muốn tạo ra một số tác động lên chúng và thay đổi chúng. Để làm được điều này, nhà nước thường phụ thuộc trực tiếp vào thông tin mà các chủ thể tư nhân kiểm soát và sản xuất một phần, đặc biệt là các nhóm đối tượng tại hoặc gần nguồn gốc của vấn đề xã hội cần giải quyết. Sự phụ thuộc chức năng này của nhà nước vào các nhóm mục tiêu nhất định đôi khi cho phép nhóm mục tiêu trình bày thông tin từ quan điểm của chính họ và kết quả là chỉ định hành vi của các nhóm xã hội khác là nguyên nhân của vấn đề công cộng (nghĩa là hình thành một giả thuyết nhân quả cạnh tranh). Ví dụ, trong một thời gian dài, những người nông dân gây ô nhiễm các dòng suối ngầm bằng cách rải phân bón có thể trốn tránh việc tuân thủ các quy định của chính phủ bằng cách lập luận rằng chất lượng nước uống bị suy giảm chủ yếu là do tác động xấu đến môi trường do ngành công nghiệp và các hộ gia đình tư nhân gây ra. .

Tính không hiệu quả và tác dụng phụ của một số chính sách thường bắt nguồn từ các giả thuyết nguyên nhân sai hoặc không đầy đủ. Mô hình quan hệ nhân quả trong một thời gian dài được ưa chuộng trong chính sách nông nghiệp dựa trên tác động của trợ cấp đối với thu nhập của nông dân, bỏ qua cả tác động của việc sản xuất thừa sản phẩm nông nghiệp và tác động của thâm canh đối với môi trường. Mô hình được sử dụng trong lĩnh vực chính sách đối phó với tắc nghẽn đường bộ giả định rằng việc tăng cường cung cấp các phương tiện cho người lái xe (xây dựng thêm đường và đường cao tốc) sẽ giúp giải quyết vấn đề mà không tính đến tác động của các phương tiện mới này. thực sự sẽ có trong điều kiện thực tế (sự gia tăng tương ứng về số lượng ô tô trên đường dẫn đến cùng một mức độ tắc nghẽn). Tương tự như vậy, mô hình quan hệ nhân quả được sử dụng trong chính sách giao thông công cộng ban đầu dựa trên tiền đề rằng các dịch vụ gia tăng và chi phí thấp hơn sẽ đủ để thuyết phục người lái xe bỏ ô tô ở nhà và bắt đầu sử dụng phương tiện giao thông công cộng với số lượng lớn. Trong bối cảnh chính sách phòng chống Aids, căn bệnh này đầu tiên được coi là chỉ ảnh hưởng đến người đồng tính luyến ái và người nghiện ma túy trước khi được coi là một vấn đề sức khỏe cộng đồng nói chung.

Đối với giả thuyết can thiệp , nó thiết lập cách giảm thiểu vấn đề tập thể cần giải quyết và thực tế là giải quyết bằng một chính sách. Nó xác định các phương pháp hành động của chính phủ sẽ ảnh hưởng đến các quyết định và hoạt động của các nhóm mục tiêu được chỉ định sao cho những nhóm này sẽ tương thích với các mục tiêu chính trị. Do đó, nhà nước có thể buộc họ thay đổi hành vi (ví dụ, thông qua việc áp đặt các nghĩa vụ, lệnh cấm, bắt buộc tuân thủ các yêu cầu đối với các cơ chế cấp phép), gây ra sự thay đổi hành vi bằng các khuyến khích kinh tế tích cực hoặc tiêu cực (ví dụ, các kế hoạch đánh thuế , giảm thuế, trợ cấp) hoặc một lần nữa đề xuất nó thông qua việc thao túng các biểu tượng và thông tin (ví dụ: các chiến dịch nâng cao nhận thức cộng đồng về một vấn đề, các chương trình đào tạo). Hiệu quả của mỗi phương pháp can thiệp của chính phủ liên quan đến việc giải quyết vấn đề tập thể, bên cạnh các yếu tố khác, phụ thuộc vào mức độ phù hợp thực tế của giả thuyết hành vi làm cơ sở cho nó. Tuy nhiên, quá trình đánh giá trước khả năng phản ứng của các chủ thể tư nhân trước sự can thiệp của chính phủ phụ thuộc vào cấu trúc xã hội của các nhóm mục tiêu (Schneider và Ingram, 1993). Trong chính sách chống nghiện ma túy, các sáng kiến được ủng hộ bởi các chủ thể tư nhân và công cộng khác nhau đáng kể, tùy thuộc vào việc các chủ thể coi người nghiện ma túy là những kẻ lệch lạc và tội phạm cần phải chịu sự can thiệp của cảnh sát và các biện pháp trừng phạt của pháp luật, hay họ là những người mắc bệnh và nên , do đó, được cung cấp trợ giúp y tế và phục hồi chức năng xã hội. Vì vậy, tùy thuộc vào nhà nước để dự đoán các phản ứng có thể xảy ra của các nhóm mục tiêu có liên quan nếu họ muốn sửa đổi hành vi của họ với một mức độ dự đoán nào đó.

Để đảm bảo rằng các phản ứng như vậy có thể được dự báo với một mức độ có thể dự đoán được, các cơ quan công quyền thường tham gia vào một thủ tục tham vấn và đàm phán (trước quốc hội) với các bên liên quan và/hoặc áp dụng cách tiếp cận có sự tham gia để thực hiện chính sách. Hai chiến lược này, với mục đích là hợp pháp hóa và làm cho sự can thiệp của nhà nước có thể chấp nhận được đối với các nhóm mục tiêu, người hưởng lợi cuối cùng và bên thứ ba, dẫn đến việc 'đồng sản xuất' một số chính sách. Ở cấp độ thực hiện, điều này sau đó dẫn đến thực tế là một số nhiệm vụ có thể được giao cho các tổ chức tư nhân hoặc bán nhà nước; ví dụ, quản lý hạn ngạch sữa ở Pháp và Thụy Sĩ, giám sát nguồn gốc của các quỹ ngân hàng ở Thụy Sĩ), cung cấp hỗ trợ tâm lý và vật chất cho người vô gia cư ở Pháp và giám sát hành vi của các bác sĩ ở Anh.

Gợi ý rằng một chính sách dựa trên mô hình quan hệ nhân quả - thường là ngầm định, một phần hoặc không xác định - (nghĩa là các giả thuyết về quan hệ nhân quả và sự can thiệp) xuất phát từ cách giải thích công cụ và duy lý về sự can thiệp của công chúng. Điều này tự nhiên mở ra cho những lời chỉ trích. Tuy nhiên, cần phải nhấn mạnh rằng, ngay cả trong trường hợp một chính sách được thông qua và thực hiện vì một lý do khác hơn là giải quyết một vấn đề tập thể (ví dụ, để khẳng định quyền lực của nhà nước một cách tượng trưng, vì mục đích của cạnh tranh bầu cử, uy tín cá nhân, tổ chức hoặc thể chế, nhắm mục tiêu có chọn lọc của một tầng lớp xã hội nhất định), các phương pháp được áp dụng chắc chắn tạo ra các điều kiện khuôn khổ mới cho các chủ thể công cộng và tư nhân, và các tác động xuất phát từ điều này có thể ảnh hưởng đến tiến trình xã hội thay đổi.

Hơn nữa, vì mọi chính sách đều đóng một vai trò trong việc xác định mối quan hệ giữa ba nhóm tác nhân được xác định, nên về bản chất, nó có tính chất tái phân phối. Trong trường hợp này, nó luôn mang lại sự thay đổi về các thuộc tính vật chất và biểu tượng mà các chủ thể khác nhau được hưởng, bằng cách áp đặt các chi phí (gây ra bởi những thay đổi trong hành vi) đối với các nhóm mục tiêu được đề cập, và bằng cách trao các đặc quyền (liên quan đến việc cải thiện khả năng của họ). hoàn cảnh cá nhân) cho những người thụ hưởng cuối cùng của sáng kiến công cộng. Bằng cách khách quan hóa những tác động tái phân phối này giữa các cá nhân và các nhóm xã hội, phân tích chính sách cũng nhằm mục đích trả lời câu hỏi truyền thống đặt ra cho các nhà khoa học chính trị: 'Ai nhận được gì, khi nào, như thế nào' (Lasswell, 1936). Vào thời điểm mà vấn đề không còn đơn giản là phân phối thành quả của sự tăng trưởng, ngày nay, cần phải bổ sung thêm 'từ ai?' cho câu hỏi này.

Cho đến bây giờ, chúng tôi đã lập luận rằng các chính sách nhằm giải quyết một vấn đề tập thể, và do đó, có tác động đến quá trình thay đổi xã hội và cách mà quá trình này phát triển. Để làm được điều này, tác nhân quần chúng phải chỉ định các nhóm mục tiêu mà các hoạt động (hoặc thụ động) của họ có thể là một trong những nguyên nhân (gián tiếp) gây ra tình trạng được đánh giá là không thể chấp nhận được theo quan điểm chính trị. Sau khi hình thành giả thuyết nhân quả này, các chủ thể công cộng sau đó phải áp dụng - phù hợp với giả thuyết can thiệp được hình thành về mặt chính trị - một số sáng kiến và thủ tục khuyến khích hiệu quả các nhóm mục tiêu thay đổi hành vi của họ. Do đó, mô hình quan hệ nhân quả của một chính sách luôn tạo thành một đại diện chuẩn mực về cách thức mà xã hội vận hành và hành vi của các chủ thể tư nhân. Cuối cùng, hiệu lực của nó chỉ có thể được kiểm tra trong bối cảnh thực hiện chính sách và đánh giá sau đó về tác động của chúng.

Tuy nhiên, toàn bộ cuộc thảo luận này giả định trước rằng một vấn đề xã hội đã được định nghĩa về mặt chính trị là một vấn đề công cộng và do đó, một biện pháp can thiệp công cộng có tính chất tái phân phối là bắt buộc.

Điều kiện tiên quyết này liên quan đến mối liên hệ giữa những người hưởng lợi từ các sáng kiến công cộng và các chủ thể hành chính-chính trị không nhất thiết phải được đưa ra trong thực tế hàng ngày (xem Chương Bảy về định nghĩa chính trị của một vấn đề công cộng).

ghi chú

1 Lưu ý ở đây rằng mọi nhóm luôn là một cấu trúc xã hội (và chính trị). Liên quan đến điểm này, hãy tham khảo ví dụ về loại hình của các nhóm xã hội do Schneider và Ingram (1997) phát triển.

2 Mặc dù, để phù hợp với thông lệ hiện đại trong tiếng Anh, các đại từ giới tính thường được tránh sử dụng trong các tình huống mà diễn viên có thể thuộc cả hai giới tính, nhưng có những tình huống như thế này chúng được giữ lại vì một công thức thay thế sẽ thay đổi đáng kể hình thức của một trích dẫn đã dịch. đến từ Pháp.

3 Giống như việc 'không quyết định' thể hiện một trong các dạng quyền lực (theo luận điểm của Bachratz và Baratz, 1963, 1970; xem thêm Wollmann, 1980, trang 34), một thái độ thụ động ('không hành động') là một trong những phương thức hành vi có thể có mà các chủ thể chính sách có thể áp dụng. Cũng cần lưu ý rằng một số cuộc thảo luận về chủ đề này, chẳng hạn như cuộc thảo luận của Lukes (1974), đi xa hơn để cố gắng xác định 'các lợi ích' hoàn toàn bị đàn áp (xem cuộc thảo luận trong Hill, 2005, trang 33-5).

4 Điều 5 của Luật Liên bang về Thủ tục Hành chính ngày 20 tháng 12 năm 1968 (LPA, RS 172.02).

BỐN

Nguồn lực chính sách

Trong chương này, chúng tôi trình bày các nguồn lực thúc đẩy các chủ thể công và tư khẳng định các giá trị và lợi ích của họ trong các giai đoạn khác nhau của vòng đời chính sách. Trong các phân tích chính sách truyền thống, các nguồn lực thường được coi là các yếu tố cụ thể của các chương trình hành chính - chính trị (PAP), hoặc là phương tiện hành động cụ thể đối với nỗ lực của các chủ thể nhằm giải quyết một vấn đề tập thể.

Trong thực tế, một chính sách không được tạo ra hoặc thực hiện trong khoảng trống. Ngay từ đầu, các nguồn lực sẵn có có ảnh hưởng đáng kể đến các kết quả trung gian và cuối cùng của một chính sách. Ngay cả trước khi các kế hoạch can thiệp đầu tiên được soạn thảo, các công chức, chính trị gia và các chủ thể tư nhân đã thấy mình phải đối mặt với 'các điều kiện sản xuất' cho một hành động công được đề xuất; họ thấy mình nằm trên một 'công trường xây dựng' với các nguồn lực hạn chế nhưng cần thiết cho việc cấu trúc và 'xây dựng' chính sách công.

Cho đến gần đây, các nguồn chính sách duy nhất được các nhà phân tích xem xét là luật (cơ sở pháp lý và quy định), tiền và nhân sự. Tuy nhiên, nghiên cứu được thực hiện trong những năm gần đây bởi các đại diện của khoa học hành chính làm việc trong lĩnh vực xã hội học tổ chức, nguồn nhân lực và hệ thống thông tin cho thấy thông tin, tổ chức, cơ sở hạ tầng công cộng, thời gian và sự đồng thuận cũng có thể được coi là nguồn lực được các chủ thể chính sách sử dụng. Các nhà khoa học chính trị cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của sự hỗ trợ hoặc quyền lực chính trị có thể được huy động như một nguồn lực bởi các chủ thể khác nhau.

Sự sẵn có của các nguồn lực khác nhau đối với các chủ thể tham gia vào quá trình chính sách, việc sản xuất, quản lý, khai thác, kết hợp và thậm chí thay thế hoặc trao đổi chúng có thể gây ảnh hưởng đáng kể đến các quá trình, kết quả và tác động của chính sách. Trong một số biến thể của mô hình Quản lý công mới, việc phân phối và 'quản lý' các nguồn lực theo ý muốn của các chủ thể chính sách được coi là vấn đề lựa chọn của nhà điều hành. Cách tiếp cận này liên quan đến việc coi các nguồn lực quan trọng như tổ chức, sự đồng thuận, thời gian là trách nhiệm duy nhất của các cơ quan hành pháp và nhằm mục đích hạn chế ảnh hưởng của quốc hội. Các quyết định về những điều này có yếu tố chính trị; do đó cách tiếp cận này có thể làm suy yếu nền dân chủ (Knoepfel, 1996, 1997b). Như chúng tôi sẽ chứng minh trong chương này, theo chúng tôi, đó là một tầm nhìn hạn hẹp quá mức về vai trò của các nguồn lực chính sách và ảnh hưởng của chúng đối với chất lượng thực thi chính sách và tác động của nó.

4.1 Các loại tài nguyên khác nhau

Trọng lượng tương đối của các nguồn lực khác nhau có thể thay đổi từ chính sách này sang chính sách tiếp theo. Các tác nhân sẽ trao đổi một số nguồn lực mà họ có sẵn hoặc sẽ huy động chúng để đạt được mục tiêu của mình. Việc trao đổi các nguồn lực này tạo nên bản chất của các tương tác được phân tích (Walti, 1999). Trên thực tế, trạng thái của các nguồn tài nguyên có thể thay đổi đáng kể trong quá trình trao đổi như vậy: thông tin cá nhân trở nên công khai khi nó được đặt dưới sự tùy ý sử dụng của tất cả các tác nhân tham gia vào một quy trình chính sách nhất định. Quyền kháng cáo, được trao cho một số chủ thể nhất định trong khi loại trừ những người khác, hạn chế việc sử dụng nguồn tài nguyên pháp luật, v.v. đối với những người bị loại trừ khỏi nguồn tài nguyên này.

Do đó, cần phải phân tích chi tiết nguồn tài nguyên nào sẵn có cho loại tác nhân nào và những thay đổi nào liên quan đến việc truy cập và sử dụng tài nguyên (độc quyền so với không độc quyền) và số lượng của tài nguyên (cạnh tranh so với không độc quyền). -cạnh tranh tiêu dùng) được thiết lập bởi các quy tắc thể chế liên quan đến chính sách công. Trong bối cảnh này, nhà phân tích đặt câu hỏi liệu một tài nguyên cấu thành hàng hóa công cộng hay tư nhân và bản chất công cộng hay tư nhân của một tài nguyên cụ thể phát triển như thế nào theo thời gian.

Một tài liệu phong phú tồn tại trên các nguồn tài nguyên theo ý của các tác nhân khác nhau. Đối với các nhà khoa học chính trị và xã hội học của các tổ chức, những nguồn lực này chủ yếu được cấu thành bởi sự ràng buộc và tính hợp pháp (Bernoux, 1985, trang 161); đối với các nhà kinh tế, chúng được thể hiện dưới dạng công việc, vốn (tự nhiên và nhân tạo) và các tổ chức; đối với luật sư, những nguồn lực này được thể hiện dưới dạng, ví dụ, quyền can thiệp, tham gia và quyết định.

Khái niệm về nguồn lực của chúng tôi dành riêng cho việc phân tích các chính sách công: do đó, chúng tôi đề xuất xác định 10 nguồn lực mà các chủ thể công và tư nhân sẽ có thể (hoặc không) tạo ra và huy động trong quá trình xây dựng và thực hiện chính sách. Cách phân loại này dựa trên các nguồn khác nhau nhưng đặc biệt là các phân loại được phát triển bởi Crozier và Friedberg (1977), cũng như của Klok (1995), Dente (1995) và Padioleau (1982).

Mặc dù các tài nguyên này đôi khi có thể tiếp cận được với tất cả mọi người, nhưng chúng được phân bổ không đồng đều giữa các bên tham gia vào các giai đoạn khác nhau của vòng đời chính sách. Ví dụ: ngay cả khi nguồn 'luật' chủ yếu dành cho các chủ thể hành chính-chính trị, thì quyền kháng cáo có thể được cấp cho một chủ thể tư nhân (theo luật liên quan đến thủ tục hành chính hoặc tổ chức tư pháp/pháp lý) cũng sẽ tạo thành một nguồn hành động có tính chất pháp lý cho diễn viên này.

Hình 4.1 cho thấy các nguồn lực khác nhau mà các chủ thể chính sách có thể tùy ý sử dụng, đồng thời để ngỏ khả năng tồn tại các loại khác vẫn chưa được khám phá hoặc làm rõ. Chúng tôi không quan tâm đến việc cung cấp tài khoản đầy đủ về mười nguồn tài nguyên này và đóng góp cụ thể của chúng cho các chính sách công. Thay vào đó, chúng tôi sẽ nhấn mạnh một số khía cạnh cụ thể của các tài nguyên (thường là hiếm) này.

Hình 4.1: Tổng quan về các nguồn chính sách công khác nhau

4.1.1 Luật hoặc tài nguyên 'hợp pháp'

Luật pháp khác với các nguồn lực khác ở chỗ nó chủ yếu (nhưng không độc quyền) thuộc quyền sử dụng của các chủ thể công cộng. Luật cấu thành nguồn hợp pháp hóa ưu việt cho tất cả các hành động công (Bernoux, 1985, trang 161). Nó cung cấp một nguồn tài nguyên quan trọng cho các chủ thể công cộng dưới dạng 'cơ sở pháp lý và quy định' và nếu không có nguồn tài nguyên này, các biện pháp hành chính có thể bị tranh chấp và thậm chí bị vô hiệu bởi các quyết định của tòa án hành chính.

Trong bối cảnh các nguồn lực chính sách nói chung, luật pháp chiếm một vị trí nổi bật vì nó cấu thành lý do chuẩn mực của PAP tổ chức cả nội dung (xác định mục tiêu và hành vi của các nhóm mục tiêu) và lựa chọn các nguồn lực khác (tổ chức). , thủ tục hoặc điều khoản tài chính).

Việc cung cấp các nguồn lực hợp pháp cho các chủ thể khác nhau được xác định bởi các quy tắc luật kết hợp được cơ quan lập pháp và hành pháp thông qua. Trong các chế độ dân chủ, cơ quan lập pháp thường tham gia vào quá trình sản xuất nguồn lực này. Tuy nhiên, trong phần lớn các trường hợp, các quyết định của quốc hội chỉ giới hạn ở việc phân bổ về tiền và quyền. Tuy nhiên, thông qua việc phân bổ hai nguồn lực này, cơ quan lập pháp quyết định như nhau - ít nhất là một phần - về việc phân bổ các nguồn lực khác (miễn là họ coi chúng là quan trọng).

Mặc dù có mức độ khách quan hóa tương đối cao, luật thành văn đòi hỏi hoạt động tái sản xuất và quản lý. Giống như các nguồn lực khác, luật pháp có thể mất đi 'giá trị' của nó: khi nó được sử dụng quá mức hoặc lạm dụng, nó không còn là nguồn hỗ trợ cho các chính sách công. Do đó, chủ nghĩa hình thức quá mức hoặc mật độ chuẩn mực quá mức có thể làm mất đi ý nghĩa của các quy định và do đó, dẫn đến việc đặt câu hỏi đối với chúng bởi những người hướng dẫn chúng, hoặc thậm chí bởi chính quyền được cho là thực thi chúng. Như vậy, luật mất tính hợp pháp. Điều này đã (hoặc đôi khi vẫn còn) xảy ra ở các quốc gia thuộc Khối Đông Âu trước đây, nơi quy định quá mức trong các lĩnh vực can thiệp công cộng khác nhau đã dẫn đến việc không tôn trọng luật pháp.

Tổng quát hơn để duy trì đặc tính quy chuẩn của nó và do đó tránh bị mất giá trị hoàn toàn, luật cần phải được 'tuyên bố' và 'tuyên bố lại' (Moor, 1997) thông qua thực tiễn hành chính và pháp luật.

4.1.2 Nhân sự hoặc nguồn lực 'con người'

Nguồn lực này, có thể là định lượng hoặc định tính về bản chất, là một chức năng của các dịch vụ tuyển dụng và dịch vụ đào tạo nhân sự. Crozier và Friedberg (1977) đã phân loại nó là một trong bốn nguồn lực mà các tổ chức có thể sử dụng khi thiết lập quyền lực của mình 1 . Vì lý do này, theo truyền thống, nó là đối tượng của quản lý nguồn nhân lực (xem Emery và Gonin, 1999, trang 13).

Các chủ thể chính sách phát triển một ngôn ngữ cụ thể cho hoạt động của họ dựa trên thuật ngữ kỹ thuật được sử dụng trong lĩnh vực can thiệp cụ thể của họ. Do đó, những người tham gia vào một chính sách nên có khả năng giao tiếp nhạy bén và (ngày càng có) trình độ chuyên môn thành thạo.

Để tránh trở nên quá kỹ trị, quản lý nguồn nhân lực cũng phải đảm bảo rằng không có bên nào (nhà nước hoặc tư nhân) bị loại trừ một cách có hệ thống khỏi quá trình phát triển và ứng dụng các ngôn ngữ mới này. Về vấn đề này, có ý kiến cho rằng việc tổ chức các khóa học có sự tham gia của đại diện chính quyền, nền kinh tế và các cơ quan chuyên môn và khoa học là cần thiết, đặc biệt trong trường hợp các chính sách có tính chất kỹ thuật cao (ví dụ, quy hoạch không gian , môi trường, năng lượng, giao thông, sức khỏe, ma túy).

Ở nhiều quốc gia, mối liên hệ chặt chẽ giữa trình độ cần thiết cho quản lý chính sách và đào tạo nhân sự đã dẫn đến việc thiết lập các chương trình đào tạo cụ thể của chính quyền. Ở Pháp, mối quan hệ giữa đào tạo và quản lý được phát triển đặc biệt tốt do sự tồn tại của grandes écoles cấp ba . Là kỹ thuật (ví dụ: Ecole polytechnique et ses écoles d'application , Ecole nationale des ponts et chaussées , Ecoles des mine , Ecole du génie nông thôn des eaux et forêts ), hành chính hoặc pháp lý ( Ecole nationale d'administration , Ecole de la thẩm phán ), các trường cao đẳng này cung cấp một nền tảng cho các công chức tham gia vào việc hình thành và thực hiện các chính sách công. Chương trình đào tạo tại các trường cao đẳng này là cụ thể với hầu hết việc giảng dạy được cung cấp bởi các thành viên tích cực của chính quyền. Do đó, ngôn ngữ và học thuyết của các chính sách hiện có và thực tế được truyền trực tiếp đến sinh viên. Hơn nữa, các chương trình giáo dục và đào tạo nâng cao cho các công chức đã có uy tín thường xuyên được tổ chức bởi các trường cao đẳng này hoặc bởi các cơ quan trực thuộc các bộ (ví dụ, Trung tâm liên ngành đào tạo nghề nghiệp Bộ trưởng ).

Trong trường hợp của Liên bang Thụy Sĩ, một số khóa học thuộc loại này đã được tạo ra tại các trường đại học và các tổ chức khác: ví dụ, các khóa học cấp bằng do Écoles polytechniques fédérales cung cấp phản ánh nhu cầu chuyên nghiệp hóa các chính sách quốc gia (ví dụ: văn bằng sau đại học về hóa thực phẩm, kỹ thuật, khoa học môi trường, lâm nghiệp, nông học, v.v.) và các khóa học và bằng cấp được Văn phòng Giáo dục Chuyên nghiệp và Công nghệ Liên bang công nhận (ví dụ: bằng cấp 'chuyên gia bảo tồn thiên nhiên', được trao bởi Trung tâm Bảo tồn Thiên nhiên và Bảo vệ Môi trường Thụy Sĩ, được thành lập bởi Viện Hàn lâm Khoa học Tự nhiên Thụy Sĩ, và các chứng chỉ thành thạo khác trong lĩnh vực y tế, viễn thông và chính sách xã hội) .

Trong khi ở các cơ quan công quyền của Vương quốc Anh cũng có những lo ngại tương tự về đào tạo nhân viên, thì việc phát triển khóa học lại ít có hệ thống hơn. Điều này dường như một phần là hệ quả của ảnh hưởng của quan điểm cho rằng 'quản lý' là một kỹ năng chung, có thể áp dụng cho cả các tổ chức công và tư nhân, trong đó tổ chức tư nhân có rất nhiều thứ để dạy cho khu vực công. Các quan chức từ chính quyền địa phương và dịch vụ y tế đã được khuyến khích tham gia các khóa học MBA (Thạc sĩ Quản trị Kinh doanh), chỉ một số trong số đó có định hướng cụ thể cho khu vực công. Đồng thời, trong chính quyền trung ương, việc đào tạo công chức phần lớn được tổ chức 'nội bộ', trong Trường Hành chính Quốc gia (trước đây gọi là Trung tâm Nghiên cứu Quản lý và Chính sách và trước đó là Trường Cao đẳng Công vụ), mà không cung cấp các bằng cấp cụ thể, hoặc trong các phòng ban riêng lẻ.

Ở Pháp, một số nghiên cứu xã hội học (Padioleau, 1982; Thoenig, 1985; Vlassopoulou, 1999) đã nhấn mạnh những tác động tiêu cực phát sinh từ sự hiện diện của một 'quân đoàn' xã hội-nghề nghiệp trong lĩnh vực chính sách công. Những tác động tiêu cực này bao gồm sự cô lập, thiếu minh bạch và kiểm soát dân chủ do kỹ thuật phòng thủ và nguy cơ của chủ nghĩa thân hữu và pantouflage (luân chuyển công chức cấp cao giữa khu vực công và khu vực tư nhân). Ở Thụy Sĩ, tương đối không có sự luân chuyển giữa các ngành có nghĩa là có nguy cơ 'nháy mắt' nghề nghiệp. Ở Vương quốc Anh, những lập luận về sự cô lập này cũng được tìm thấy, nhưng những nỗ lực đã được thực hiện để khuyến khích tuyển dụng mở vào các vị trí cấp cao trong khu vực công.

Định nghĩa về trình độ cần thiết để quản lý một chính sách nhất định thường được coi là mối quan tâm của chính quyền và nhiệm vụ thường thuộc về các dịch vụ nhân sự của các cơ quan liên quan đến chính sách được đề cập. Các dịch vụ này thường mong muốn xác định các tiêu chuẩn này một mình thay vì để chúng được phê duyệt bởi các dịch vụ nhân sự tập trung có nhiệm vụ thực hiện một chính sách thể chế nhất quán cho toàn bộ chính quyền. Điều này xảy ra ở Pháp khi các tổ chức (các dịch vụ của nhà nước như chính quyền địa phương) có khả năng (ngày càng hiếm) tuyển dụng 'nhà thầu', những người có hồ sơ chuyên môn cụ thể hơn đối với các chính sách mà tổ chức được đề cập chịu trách nhiệm, thay vì sử dụng nhân viên cố định mô tả công việc ít linh hoạt hơn.

Trong một số trường hợp, các tiêu chí được xác định cụ thể trong PAP cho một chính sách: ví dụ, điều này xảy ra trong các vấn đề chính sách liên quan đến lĩnh vực y tế, nơi các sinh viên tốt nghiệp y khoa được yêu cầu cho một số vị trí nhất định. Loại hình này đã có truyền thống lâu đời ở Vương quốc Anh - đặc biệt là liên quan đến giáo dục và y tế, cũng như trong các hoạt động quản lý có liên quan đến chuyên môn khoa học. Điều thú vị là trong trường hợp này, mối quan tâm hiện đại về sự linh hoạt hơn trong các mô hình nghề nghiệp trong chính phủ đã khuyến khích chuyển từ các vị trí chuyên gia sang các vị trí chung chung.

Cần lưu ý rằng một vai trò ngày càng quan trọng đối với các chủ thể tư nhân đang phát sinh, trong đó những người như vậy được mời đóng góp ý kiến trong thời gian rất ngắn, ví dụ, về các quy định, kế hoạch và báo cáo đánh giá được đề xuất. Do đó, ngay cả thư ký của các tổ chức quy mô trung bình ở phạm vi khu vực cũng duy trì đội ngũ quản lý chuyên trách có nhiệm vụ bao gồm việc theo dõi liên tục các chính sách công liên quan đến họ. Những chuyên gia và những người hành nghề bán chính sách này thường được tuyển dụng từ các cơ quan dịch vụ công.

Về mặt trao đổi nguồn lực, việc thiếu nhân sự có trình độ phù hợp trong khu vực công có thể được khắc phục thông qua việc mua các năng lực cụ thể này từ bên ngoài cơ quan hành chính: đây là trường hợp khi một cơ quan hành chính thu được kiến thức chuyên môn từ tư vấn tư nhân hoặc công cộng và thường được gọi là 'gia công phần mềm'. Thực tiễn này dường như trở nên phổ biến hơn, đặc biệt là do các quyết định cắt giảm số lượng nhân sự trong các cơ quan hành chính (ví dụ: Personalstopp hoặc lệnh cấm tuyển dụng của Quốc hội Thụy Sĩ), một biện pháp ảnh hưởng ít nhiều đến nguồn nhân sự sẵn có và do đó cũng là các dịch vụ được sử dụng bởi toàn bộ một nhóm các chính sách công. Ở Anh, sự phát triển của các đại lý (ban đầu được kích thích bởi sáng kiến 'Những bước tiếp theo' vào những năm 1980) cũng có tác động tương tự. Trên thực tế, các cơ quan có mức độ khác nhau trong việc duy trì các hoạt động công vụ liên quan đến việc tuyển dụng và đề bạt nhân viên. Trên thực tế, việc phân loại các tổ chức chính phủ Vương quốc Anh, liên quan đến các cuộc tranh luận về quy mô thực tế của nền công vụ hoặc - nghiêm trọng hơn - mối quan tâm về trách nhiệm giải trình trước công chúng đã trở thành một hoạt động khó khăn và ít người biết đến (Jordan, 1994; Drewry, 2002).

4.1.3 Tiền hoặc tài nguyên 'tài chính'

Nguồn lực này rõ ràng là một trong những nguồn lực rõ ràng nhất đối với tất cả những người có liên quan. Nó được nâng lên và phân bổ không chỉ trong trường hợp các chính sách phân phối, mà còn trong trường hợp các chính sách quy định hoặc cấu thành. Nếu không có tài chính để trả lương, chỗ ở, thiết bị văn phòng và CNTT và các công cụ phân tích cần thiết thì việc thực hiện chính sách công một cách hiệu quả là không thể. Nhiều chính quyền trung ương, khu vực và địa phương tham gia vào hoạt động 'thuê ngoài', nghĩa là mua công việc, tư vấn, chuyên môn và các dịch vụ khác từ các phòng thí nghiệm và tư vấn tư nhân bên ngoài. Một số chính sách sử dụng các hình thức khuyến khích tài chính khác nhau để thúc giục các cá nhân hoặc cơ quan công thực hiện hành vi mà chính sách mong muốn. Thực tiễn này đặc biệt phổ biến ở các quốc gia liên bang phi tập trung: do đó, gần 60% ngân sách của Liên bang Thụy Sĩ bao gồm các khoản trợ cấp được cấp (dưới hình thức thanh toán tài chính hoặc bồi thường) để đổi lấy việc thực hiện các chính sách liên bang. Thực tiễn này cũng đang trở nên phổ biến hơn ở Pháp, một quốc gia tập trung hơn và được thực hiện thông qua các quy trình hợp đồng hóa được thiết lập giữa các cơ quan công quyền (nghĩa là hợp đồng giữa nhà nước và khu vực, ví dụ, contrat de plan Etat Région , Contrat de Ville ) (Gaudin, 1996). Ở Vương quốc Anh, việc kiểm soát của trung ương đối với các nguồn lực sẵn có cho chính quyền địa phương (trong đó hơn ba phần tư thu nhập địa phương được phân bổ trực tiếp từ thuế trung ương hoặc từ thuế địa phương do chính quyền trung ương kiểm soát) là quan trọng bên cạnh các kiểm soát pháp lý để giải thích về sự thống trị của trung ương đối với chính sách. Tương tự như vậy, đặc điểm hạn chế của việc chuyển giao quyền lực cho Scotland đặc biệt bắt nguồn từ việc trao tối thiểu các quyền tăng thuế bổ sung.

Vì vậy, việc cung cấp cho các chủ thể chính sách công (và đôi khi cả tư nhân) nguồn tài chính được coi là một biện pháp chính trị quan trọng mà nhà lập pháp tham gia một cách thường xuyên và rất cụ thể.

Theo cách tiếp cận của chúng tôi, việc cung cấp tài chính này cho các chủ thể công nên được nêu trong PAP được quốc hội xác định cho một chính sách. Tuy nhiên, nhìn chung, mối liên hệ giữa các chính sách và quyết định ngân sách vẫn rất gián tiếp, mặc dù ở Anh có lẽ ít hơn ở Pháp và Thụy Sĩ. Các loại ngân sách chỉ phản ánh một phần các chính sách và các dịch vụ cụ thể của chúng bởi vì chúng được hình thành trên cơ sở các loại chi tiêu (phân loại theo bản chất của chi tiêu) và thường không chú ý đến việc tạo ra các chính sách cụ thể (phân loại theo chức năng hơn). Ngoài ra, trong nhiều trường hợp, các loại này áp dụng cho tất cả các cơ quan hành chính trong các cơ quan có thẩm quyền liên quan (tức là những cơ quan xử lý tiền lương, thiết bị, chuyên môn và trợ cấp). Do đó, quy trình ngân sách truyền thống không tạo điều kiện thuận lợi cho việc kiểm soát chính xác việc tài trợ cho các chính sách khác nhau do chính quyền thực hiện. Bản chất hàng năm của quy trình ngân sách (mặc dù ngày càng có nhiều nỗ lực phát triển kế hoạch tài chính kéo dài trong nhiều năm) và những khó khăn trong việc thay đổi các hạng mục kế toán tài chính cản trở bất kỳ thay đổi lớn nào (mặc dù đã thử nghiệm kế toán phân tích) và hiếm khi tạo điều kiện thuận lợi cho việc kết hợp nguồn lực từ các loại ngân sách khác nhau. Hệ thống kế toán này trước đây đã bị các chuyên gia tài chính công chỉ trích vì sự cứng nhắc của nó và ngày nay, bởi những người ủng hộ Quản lý công mới, những người đề xuất thay thế nó bằng các nhiệm vụ hoặc hợp đồng dịch vụ và ngân sách kéo dài trong nhiều năm được xác định một cách đặc biệt. cách thức đối với từng chính sách công trên cơ sở các dịch vụ được đề xuất. Việc chuyển sang hệ thống kế toán chi phí (được phát triển trên cơ sở ước tính chi phí của các sản phẩm hành chính) làm phát sinh những thay đổi sâu sắc ở cấp độ cách thức tổ chức hoạt động của bộ máy hành chính công (cơ cấu theo loại sản phẩm hành chính), và ở cấp độ mức độ của chính sách tài chính nhà nước. Trên thực tế, kế toán chi phí có xu hướng ngăn cản các nghị sĩ giám sát các loại chi phí dồn tích khác nhau đại diện cho các yếu tố quan trọng đối với việc quản lý các chính sách kinh tế, tài chính hoặc ngân sách, mà - trong thời kỳ suy thoái kinh tế và khủng hoảng tài chính - là trọng tâm của sự chú ý của nghị sĩ. Hơn nữa, có thể lưu ý rằng trong nhiều trường hợp, quốc hội quan tâm nhiều hơn đến cách thức sử dụng các nguồn lực nhà nước (cụ thể là tiền) hơn là mục đích chi tiêu được đề cập (mục tiêu chính sách). Ví dụ, chương trình xây dựng các nhà máy xử lý nước của Thụy Sĩ theo quy định của luật năm 1972 về bảo vệ nguồn nước khỏi ô nhiễm và chương trình xây dựng đường quốc gia và đường giao thông (từ năm 1961) do Liên bang Thụy Sĩ trợ cấp đã được thông qua gần như nhất trí trên cơ sở những tác động tích cực của chúng đối với nền kinh tế khu vực, trái ngược với những lo ngại về chất lượng nước hoặc việc mở rộng mạng lưới đường bộ. Ở Pháp, sự thất bại của những nỗ lực gần đây nhằm đưa ra sự kiểm soát của quốc hội đối với chi tiêu công xét trên quan điểm về sự phù hợp của nó cho thấy những khó khăn mà cải cách đang phải đối mặt trong lĩnh vực này (Migaud, 2000).

Nói chung, các nguồn lực tiền tệ là dễ dàng định lượng nhất và được trao đổi hoặc thay thế bằng các loại nguồn lực khác. Tuy nhiên, tiền có lẽ cũng là nguồn tài nguyên được phân bổ không đồng đều nhất giữa các chủ thể tư nhân và là một trong những tài nguyên thiết yếu nhất xét về quyền lực chính trị thực sự của chủ thể chính sách.

4.1.4 Thông tin hoặc tài nguyên 'nhận thức'

Tri thức là một trong những nền tảng của năng lực can thiệp của các chủ thể công và tư. Khan hiếm và được phân phối không đồng đều giữa các chủ thể chính sách công, nguồn 'nhận thức' này bao gồm thông tin thu được liên quan đến dữ liệu kỹ thuật, xã hội, kinh tế và chính trị liên quan đến vấn đề tập thể cần giải quyết (Padioleau, 1982). 'Nguyên liệu thô' này bao gồm các yếu tố không thể thiếu để quản lý tốt chính sách ở tất cả các cấp (định nghĩa chính trị về vấn đề công, PAP, thực hiện và đánh giá tác động).

Kiến thức cung cấp cơ sở thiết yếu cho việc ra quyết định. Tuy nhiên, nó thường tốn kém để sản xuất và duy trì và do đó nên được coi là hàng hóa khan hiếm trong phần lớn các tình huống ra quyết định. Liên quan đến một số chính sách ngày nay, một loại 'giám sát' được thực hiện để cho phép quan sát liên tục sự phát triển của vấn đề được nhắm mục tiêu. Điều này đặc biệt đúng với các chính sách môi trường, chính sách y tế và các chính sách kinh tế và xã hội. Một số chính sách có các dịch vụ riêng được trang bị các công cụ kỹ thuật chất lượng cao để tạo ra thông tin cần thiết cho việc thực hiện chúng (ví dụ: cơ quan nghiên cứu nông nghiệp, dịch vụ dự báo cấp bộ).

Việc sản xuất, sao chép và phổ biến nguồn tài nguyên này đòi hỏi việc cung cấp và quản lý các hệ thống thông tin ngày càng tinh vi, do đó đòi hỏi trình độ chuyên môn cụ thể từ phía người dùng của chúng. Tình trạng này trái ngược với quan niệm (một phần bắt nguồn từ quyền của người dùng đối với thông tin) rằng tất cả các bên tham gia công và tư phải có quyền truy cập thông tin như nhau. Như nghiên cứu về quy trình thực hiện cho thấy, mức độ thông tin ngang nhau giữa tất cả các bên tham gia là điều kiện thiết yếu để các chính sách hoạt động hiệu quả (Kissling-Naf, 1997; Kissling-Naf và Knoepfel, 1998).

Trong bối cảnh của các chính sách công, việc phân phối kiến thức này, được tài trợ bởi một dịch vụ nhà nước, giữa những người sử dụng tư nhân hoặc công trên cơ sở quy luật thị trường (ví dụ, các dịch vụ phải trả tiền) sẽ là không phù hợp. Tuy nhiên, 'thị trường' hoặc 'bán thị trường' đang nổi lên ngày nay đối với tất cả các loại dữ liệu công khai (ví dụ: hàng tồn kho, số liệu thống kê, kết quả chiến dịch, kết quả nghiên cứu được tài trợ công khai). Hơn nữa, có thể quan sát các hoạt động liên quan đến việc giữ lại thông tin giữa các dịch vụ (quốc gia, khu vực và/hoặc địa phương) không chỉ được thúc đẩy bởi ý định chiến lược (đạt được lợi thế dựa trên tệp), mà còn bởi lợi ích tài chính ('của chúng tôi dịch vụ trả tiền cho việc sản xuất dữ liệu'). Xu hướng này có thể được củng cố trong trường hợp áp dụng các nguyên tắc hạch toán chi phí và phân bổ kinh phí ngân sách cho các chính sách khác nhau.

Theo truyền thống, việc sản xuất và - trên hết - việc xử lý và phân phối dữ liệu thống kê về chính sách là trách nhiệm của các cơ quan đặc biệt (ví dụ: Văn phòng Thống kê Liên bang và các cơ quan thống kê cấp bang và chính quyền địa phương ở Thụy Sĩ; Viện Thống kê và Kinh tế Quốc gia). Các nghiên cứu ở Pháp; Thống kê quốc gia [một cơ quan thường xuyên thay đổi tên trong những năm gần đây] ở Anh). Tình trạng này được chứng minh là do nhu cầu về chất lượng khoa học và (hy vọng là) sự độc lập của các cơ quan này và các dịch vụ của họ. Do tầm quan trọng ngày càng tăng của thông tin như một nguồn tài nguyên trong bối cảnh thực hiện hàng ngày các chính sách khác nhau (ví dụ: y tế, việc làm, quy hoạch không gian, năng lượng, giao thông, môi trường), các chủ thể công cộng chịu trách nhiệm về một chính sách cụ thể cũng đã được thúc đẩy. để quản lý dữ liệu của chính họ. Sự phát triển này đòi hỏi phải điều chỉnh các mối quan hệ giữa các dịch vụ thống kê chính thức và các chính sách công chuyên biệt và dẫn đến việc tạo ra một dịch vụ cụ thể (trong trường hợp của Pháp, việc thành lập Viện Môi trường Pháp [ IFEN ] , một dịch vụ thống kê chuyên về lĩnh vực môi trường và Trung tâm Dịch vụ Điều tra và Nghiên cứu Thống kê của Bộ Nông nghiệp Pháp, một dịch vụ thống kê chuyên về lĩnh vực nông nghiệp) hoặc trong việc thiết lập các thỏa thuận cụ thể giữa các dịch vụ công cộng khác nhau để chia sẻ dữ liệu .

Câu hỏi về mức độ nguồn lực nhận thức sẵn có cho các chính sách quay trở lại vai trò của chuyên môn trong quá trình ra quyết định công (đặc biệt xem Callon và Rip, 1991; Latour, 1991; Theys, 1991; Barker và Peters, 1993). Trong các tình huống được đặc trưng bởi sự không chắc chắn ngày càng tăng, việc kiểm soát thông tin được đặt để đóng một vai trò ngày càng quan trọng nhưng cũng gây tranh cãi. Điều này đặc biệt đúng với việc giám sát bụi phóng xạ ở Pháp vốn là chủ đề gây tranh cãi và đã thúc đẩy các tổ chức bảo vệ môi trường thành lập cơ quan giám sát của riêng họ hoạt động song song với các cơ quan nhà nước. Tương tự, câu hỏi về khả năng gây ung thư của một số sản phẩm thực phẩm đòi hỏi phải nghiên cứu rất tốn kém và không phải lúc nào cũng cho kết quả rõ ràng (trường hợp nitrat trong nước uống và thực vật: Knoepfel và Zimmermann, 1987, trang 81). Một tình huống tương tự tồn tại trong lĩnh vực môi trường liên quan đến biến đổi khí hậu nơi sự không chắc chắn đáng kể vẫn tiếp tục tồn tại bất chấp những nỗ lực nghiên cứu đáng kể.

Ngoài ra còn có một số cơ quan trên toàn thế giới tham gia vào việc thu thập số liệu thống kê (đặc biệt là Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế, Ngân hàng Thế giới và các tổ chức khác nhau có liên kết với Liên Hợp Quốc) và ở Châu Âu, dữ liệu liên quan đến các quốc gia Châu Âu Union được đối chiếu bởi Eurostat. Trong bối cảnh các nỗ lực toàn cầu nhằm tác động đến chính trị quốc gia về các vấn đề như quy định thị trường và ô nhiễm môi trường, và mối quan tâm của EU về việc điều phối các chính sách kinh tế (và ở một mức độ nào đó là xã hội), các hoạt động này - mặc dù chắc chắn bị ảnh hưởng bởi việc thu thập dữ liệu của nhà nước - có thể cung cấp nguồn lực chính sách quan trọng.

4.1.5 Tổ chức hoặc tài nguyên 'tương tác'

Tài nguyên này khó xác định hơn. Nó tương ứng một phần với tài nguyên 'sử dụng các quy tắc tổ chức' do Crozier và Friedberg (1977) đề xuất.

Tổ chức là một nguồn lực được xây dựng trên cơ sở các cá nhân có mặt, chất lượng tổ chức của các cấu trúc hành chính hoặc xã hội mà họ thuộc về và sự tồn tại của các mạng lưới quan hệ giữa các chủ thể chính sách khác nhau. Từ góc độ của các chủ thể chính sách, nguồn tài nguyên này cũng dựa trên các cấu trúc bên trong của sự sắp xếp chính trị-hành chính (PAA), nghĩa là năng lực của các chủ thể trong việc tổ chức các quá trình tương tác giữa họ và dựa trên sự hiện diện của các giá trị tập thể được thường được chia sẻ và cập nhật liên tục trong quá trình hoạt động ('tổ chức học tập': xem Levitt và March, 1988).

Trong bối cảnh phân tích chính sách, chúng tôi coi các chủ thể (có thể là một nhóm bao gồm một số cá nhân) thực hiện các chức năng cụ thể liên quan đến việc thực hiện chính sách công như là các yếu tố cơ bản của tổ chức công (theo nghĩa rộng). Các tác nhân này được đặt trong một hoặc một số tổ chức hành chính (ví dụ: các tập đoàn công, các sở, các dịch vụ được ủy quyền, các bộ trung ương) và thậm chí cả các cơ quan hành chính bên ngoài. Tài nguyên này thay đổi trên cơ sở đặc điểm của từng tác nhân riêng lẻ và chất lượng của mạng liên kết các tác nhân khác nhau với nhau. Mỗi loại tổ chức có thể đóng góp theo một cách khác nhau vào sự thành công của chính sách được đề cập. Các tổ chức phù hợp có thể cải thiện chất lượng dịch vụ hoặc tiết kiệm các nguồn lực khác (ví dụ: nhân sự hoặc thời gian) hoặc tăng tính sẵn có của chúng (ví dụ: sự đồng thuận hoặc thông tin). Vì lý do này, chúng tôi coi tổ chức là một nguồn tài nguyên khác với 'nguồn nhân lực'; cái thứ hai có thể có chất lượng rất cao nhưng dù sao cũng được tổ chức tồi tệ đến mức các dịch vụ mà nó cung cấp cuối cùng đều tầm thường và đắt đỏ. Do đó, nguồn tài nguyên tương tác này đòi hỏi các chiến lược tạo, theo dõi và thích ứng khác với những chiến lược được yêu cầu bởi 'nguồn nhân lực'.

Mỗi chính sách có khả năng phải sở hữu hình thức tổ chức đặc biệt. 'Tài nguyên tương tác' do các chủ thể chính sách sử dụng có tầm quan trọng lớn đối với chất lượng dịch vụ. Mặc dù vậy, những thay đổi quy mô lớn trong khu vực công (ví dụ, thành lập các bộ và ban ngành mới, hợp nhất, loại bỏ và chuyển giao chính sách cho các cơ cấu khác) thường được thực hiện mà không có sự tham gia của quốc hội. Do đó, luật mới của Thụy Sĩ về tổ chức chính quyền liên bang ủy thác một phần rất lớn năng lực tổ chức - thành lập, sửa đổi các cơ quan liên bang và trách nhiệm của họ - cho Hội đồng Liên bang (chính phủ Thụy Sĩ). Ở Vương quốc Anh, việc sắp xếp các phòng ban thường được thay đổi ít nhiều theo ý thích của Thủ tướng khi diễn ra các cuộc cải tổ Nội các.

Các đơn vị tổ chức chính phục vụ các chủ thể công thường có một số cấp bậc (ở Thụy Sĩ: 'văn phòng' liên bang, ban giám đốc, bộ phận chính và bộ phận hoặc ngành; ở Pháp: bộ, cơ quan hành chính trung ương, vụ, dịch vụ và cơ quan; ở Sự sắp xếp của Vương quốc Anh đa dạng hơn, phức tạp hơn do tầm quan trọng của các cơ quan). Nghiên cứu thực nghiệm đã chỉ ra rằng sự tồn tại của một hệ thống phân cấp chặt chẽ có xu hướng cản trở sự phát triển ý thức trách nhiệm của các quan chức làm việc ở cấp dưới của cơ quan có liên hệ trực tiếp với các đối tác của chính quyền ('khách hàng'). Hơn nữa, nó có xu hướng phân chia và phân mảnh quá trình xử lý tệp, do đó làm phát sinh các dịch vụ quản trị có mức độ gắn kết thấp. Tổng quát hơn, các cấu trúc phân cấp cứng nhắc như vậy không phù hợp với việc giới thiệu các chức năng ngang có nhiệm vụ giám sát một cách có hệ thống tính nhất quán của việc hoạch định và thực hiện chính sách.

Do đó, các tổ chức dựa trên hệ thống phân cấp mạnh mẽ và logic lắng đọng gắn liền với lịch sử lập pháp ngày càng được thay thế bằng các cấu trúc có hai hoặc tối đa ba cấp độ phân cấp, giao trách nhiệm cao hơn cho những người thực sự xử lý hồ sơ. Hơn nữa, cơ cấu tổ chức có tính đến các loại dịch vụ và các nhóm mục tiêu khác nhau của chính sách được đề cập để tránh chuyển nhiều tệp từ dịch vụ này sang dịch vụ khác. Do đó, các đơn vị cơ bản hợp nhất các nhóm có khả năng tích hợp tất cả các khía cạnh cần xử lý thành một sản phẩm cuối cùng mạch lạc. Kinh nghiệm cho thấy rằng bởi vì nó liên quan đến 'những người nói chung', những người cũng cần phải có kiến thức chuyên ngành tương đối cao, nên sự chuyển đổi tổ chức nguồn lực này đòi hỏi nỗ lực đáng kể về mặt giáo dục và đào tạo (Baitsch et al, 1996).

Mối quan tâm chính đối với chính phủ Anh hiện đại là tìm kiếm các hình thức tổ chức sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho các thỏa thuận hợp tác trong việc thực hiện các chính sách liên quan chặt chẽ. Nhưng có những nghi ngờ về việc liệu có những giải pháp tối ưu dễ nhận biết hay không. Hậu quả là sự thay đổi tổ chức lặp đi lặp lại có thể làm giảm giá trị của tổ chức với tư cách là một nguồn lực (ví dụ, trong Dịch vụ Y tế Quốc gia, việc đối phó với sự thay đổi tổ chức thường xuyên được coi là nguồn gốc của việc cung cấp chính sách không hiệu quả; đối với các cuộc thảo luận về những vấn đề này xem Newman, 2001; Pollitt, 2003).

4.1.6 Đồng thuận hoặc tài nguyên 'niềm tin'

Sự đồng thuận là một nguồn tài nguyên mà mọi bên tham gia có thể có hoặc không tùy ý sử dụng. Xung đột và trở ngại phát sinh trong trường hợp không có sự đồng thuận. Nguồn lực dựa trên lòng tin này bổ sung thêm một mức độ hợp pháp thứ cấp không được cung cấp bởi quyền bầu cử dân chủ đa số (xem nguồn lực 'hỗ trợ chính trị'). Nó thậm chí có thể đối trọng hoặc củng cố tính hợp pháp dân chủ này của nhà nước trong các quá trình can thiệp công cộng cụ thể (Knoepfel, 1977, trang 222). Nguồn lực này thường được trao đổi rộng rãi giữa các chủ thể trong quá trình thực hiện chính sách. Sự đồng thuận thể hiện một vấn đề ngày càng quan trọng trong việc phát triển và thực hiện các chính sách về cơ sở hạ tầng và môi trường (ví dụ: đường quốc gia, đường dây điện cao thế, chất thải hạt nhân) có liên quan đến không gian (xem Terribilini, 1999; Walti, 1999; Knoepfel et al, 2001 ).

Sự đồng thuận (tương đối) giữa các chủ thể chính trị - hành chính, người thụ hưởng cuối cùng và các nhóm đối tượng về phương thức sản xuất và nội dung biện pháp thực hiện (đầu ra) đã trở thành nguồn lực cơ bản cho mọi chính sách. Với sức mạnh của các nhóm mục tiêu chính sách và - ngày càng - những người hưởng lợi cuối cùng, các cơ quan hành chính thấy mình ngày càng ít có khả năng thực hiện chính sách trước sự phản đối công khai và kiên quyết từ một trong những nhóm xã hội này, ngay cả khi luật liên quan nhận được sự ủng hộ chính trị đáng kể. Một mức độ đồng thuận tối thiểu là cần thiết để một chính quyền có thể thực hiện các chính sách của mình một cách hợp lý và hiệu quả.

Như đã đề cập ở trên, đối với các chủ thể công, sự đồng thuận với tư cách là một nguồn tài nguyên khác với tính hợp pháp được cấu thành bởi sự hỗ trợ chính trị từ cơ quan lập pháp hoặc đa số dân chủ có thể được mô tả là chính (xem Phần 4.1.9). Trên thực tế, tính hợp pháp dân chủ, được chuyển tải thông qua các quy trình bỏ phiếu, chỉ xác định các mục tiêu và quy tắc chơi cho các bên tham gia vào quá trình thực thi chính sách và không xác định (chi tiết) các phương thức sản xuất các biện pháp chính thức cụ thể và nội dung cụ thể của chúng.

Các thủ tục hành chính truyền thống không bao gồm các quy định về quyền tham gia cụ thể của tất cả các bên liên quan; các nguyên tắc chung điều chỉnh các thủ tục hành chính chỉ đơn thuần đảm bảo quyền được xét xử cho các chủ thể quản lý có quyền hợp pháp bị vi phạm. Trong hầu hết các trường hợp, điều này chỉ liên quan đến các nhóm mục tiêu mà thông lệ hành chính cấp cho họ quyền tối thiểu để kiểm tra hành động công. Các quyền tham gia này 2 đã được mở rộng cho những người hưởng lợi cuối cùng trong suốt những năm 1980 (đặc biệt trong các lĩnh vực như quy hoạch không gian, quy hoạch cơ sở hạ tầng chính, bảo vệ môi trường, chính sách xã hội, bảo vệ người tiêu dùng; xem Knoepfel et al, 1999 để biết các ví dụ liên quan đến quân sự kết cấu và lắp đặt). Lý do tồn tại của phong trào này là sự thừa nhận sự cần thiết phải hợp pháp hóa kép hành động công của chính quyền tối cao (tính hợp pháp chính) và những người tiếp nhận trực tiếp (các nhóm mục tiêu) và gián tiếp (những người hưởng lợi cuối cùng) (tính hợp pháp thứ cấp). Mức độ đồng thuận tối thiểu này được coi là cần thiết để tránh những trở ngại vật chất thực tế (ví dụ: chiếm đóng các địa điểm, đánh nhau trên đường phố, coi thường mệnh lệnh hành chính) và vô số kháng cáo tại các tòa án hành chính.

Sự đồng thuận là một nguồn lực quan trọng giúp tiết kiệm các nguồn lực khác (đặc biệt là luật pháp, tiền bạc và thời gian) và do đó đáng được quan tâm đặc biệt. Thực tiễn hành chính hiện tại và các ngành khoa học xã hội hiện đưa ra nhiều chiến lược trong lĩnh vực này dưới các tiêu đề thông tin, tham vấn, tham gia, đàm phán và hòa giải (Hoffmann-Riem, 1989; Hoffmann-Riem và Schmidt-Assmann, 1990; Weidner, 1993, 1997) . Tất cả các thủ tục 'tiếp thị đại chúng' mang tính xã hội - kỹ thuật này đều xoay quanh việc tạo ra và duy trì sự đồng thuận.

Do đó, có vẻ như tài nguyên này không chỉ đơn thuần là quý giá; nó cũng rất mong manh. Nghiên cứu từ những năm 1970 về cách tiếp cận có sự tham gia chứng minh rằng 'văn hóa đồng thuận' đòi hỏi một mức độ nhất định về tính liên tục về mặt thời gian, quyền tiếp cận bình đẳng cho tất cả các bên tham gia, cách tiếp cận điều tiết xung đột có tổ chức, mối quan tâm về thực tiễn hành chính-chính trị khoan dung - cho phép quản lý đa số thay đổi tỷ lệ - và cuối cùng là đảm bảo trao đổi đầy đủ giữa các cơ quan tham gia để tránh các cấu trúc trở nên gắn bó quá chặt chẽ với các trường hợp riêng lẻ (Weidner, 1993).

Các ví dụ gần đây về các biện pháp cụ thể nhằm củng cố nguồn tài nguyên này bao gồm 'các nhóm hòa giải' ở Thụy Sĩ được thành lập trong lĩnh vực chính sách năng lượng (chất thải hạt nhân, thủy điện và đường dây điện cao thế; xem Knoepfel et al, 1997). Các cấu trúc đặc biệt cũng đã được thành lập ở Pháp, chẳng hạn như Ủy ban tranh luận công khai quốc gia, được giới thiệu bởi luật năm 1995, đưa ra quy định cho việc thảo luận trước về các dự án quy hoạch có khả năng gây tranh cãi và cái gọi là ủy ban 'Bianco' đã được thành lập là một phần của việc áp dụng luật giao thông nội địa (1982) trong trường hợp các dự án cơ sở hạ tầng đường bộ và đường sắt lớn. Hoạt động tư vấn rất phổ biến ở Vương quốc Anh, với các hình thức cụ thể trong các cơ quan tìm kiếm ý kiến của người tiêu dùng về các tiện ích được tư nhân hóa và về NHS, và trong các yêu cầu của chính quyền trung ương mà chính quyền địa phương tham khảo ý kiến rộng rãi. Cũng đã có những thỏa thuận lâu đời đối với các cuộc điều tra công khai theo luật định về các vấn đề quy hoạch có khả năng gây tranh cãi - ví dụ, những con đường hoặc sân bay mới, lắp đặt điện hạt nhân.

4.1.7 Thời gian hoặc tài nguyên 'tạm thời'

Một số tác giả không coi thời gian là một nguồn tài nguyên. Tuy nhiên, sau khi nhận thức được 'sự biến động' của nó trong quá trình vòng đời chính sách bằng các phân tích thực nghiệm của chúng tôi, đặc biệt là trong lĩnh vực hoạch định chính sách và bảo vệ môi trường, chúng tôi đã quyết định đưa nó vào loại hình tài nguyên của chúng tôi.

Không có gì lạ khi nghe những tuyên bố cho rằng việc xây dựng một chính sách 'cần có thời gian'. Chắc chắn rằng việc dạy và học về vô số quá trình giao tiếp liên quan đến các chính sách công ngày càng mất nhiều thời gian hơn. Cũng cần lưu ý rằng nguồn tài nguyên tạm thời này thường được nhắc đến với hàm ý tiêu cực trong ngôn ngữ chính trị-hành chính ('thiếu thời gian'). Nhu cầu về tài nguyên này cho tất cả các chính sách công là không thể phủ nhận. Trên thực tế, những người tham gia chính sách thấy mình đang vạch ra một 'ngân sách thời gian' được xác định rõ ràng. Do đó, thời hạn thường được xác định để tuân thủ các cài đặt trong bối cảnh chính sách bảo vệ môi trường và trong việc thực thi chính sách tiền lương (ví dụ, trường hợp luật của Pháp về tuần 35 giờ, theo đó các thời hạn nộp đơn khác nhau được xác định theo loại công ty). Thật vậy, yếu tố gây tranh cãi trong các trường hợp tuân thủ ngày càng ít tập trung vào bản thân các yêu cầu và ngày càng đúng thời hạn được phân bổ để tiến hành các biện pháp tổ chức lại cần thiết. Thật đáng ngạc nhiên khi thấy câu hỏi này hiếm khi được giải quyết, dù ở cấp độ chính trị hay học thuật, mặc dù 'thiếu thời gian' đảm bảo được đề cập trong hầu hết các báo cáo của chính phủ và quốc hội. Ngoài ra, thời gian là đối tượng thiết yếu của các xung đột xung quanh việc thực hiện các chính sách mới (ví dụ: thời hạn tạm thời và đã thỏa thuận, tình huống khủng hoảng, hạn chế phối hợp bị ảnh hưởng bởi thời gian).

Việc phân phối 'nguồn lực tạm thời' này giữa các chủ thể chính sách nói chung là không đồng đều. Các tác nhân của công chúng, do chức năng của họ, có nhiều thời gian hơn so với đại diện của các nhóm xã hội làm việc trên cơ sở tự nguyện, thường có xu hướng đánh giá thấp nguồn tài nguyên này trong tính toán của họ và làm điều này để vượt trội hơn những người thiếu thời gian. Có thể tránh được tình trạng rối loạn chức năng như vậy thông qua việc phân phối tài nguyên này một cách công bằng hơn giữa các bên tham gia, nghĩa là bằng cách phân bổ thời hạn rộng rãi hơn cho các bên tham gia tư nhân.

Cuối cùng, thời gian cũng liên quan đến cổ phần và các vấn đề đồng bộ hóa liên quan đến quy trình chính sách. Do đó, các chủ thể công cộng và tư nhân có thể tận dụng thời gian bằng cách chỉ ra rằng họ sẽ chỉ hành động nếu các chủ thể khác hành động trước, đồng thời hoặc sau đó.

4.1.8 Cơ sở hạ tầng hoặc tài nguyên 'tài sản'

Cơ sở hạ tầng tài nguyên bao gồm tất cả các hàng hóa hoặc tài sản hữu hình dưới sự định đoạt của các chủ thể khác nhau, kể cả các chủ thể công cộng, cho dù các chủ thể đó là chủ sở hữu của những hàng hóa này hay đã có quyền sử dụng chúng (bằng hợp đồng cho thuê, ví dụ: ví dụ). Do đó, hàng hóa liên quan đến phạm vi công cộng rất đa dạng: chúng khác nhau từ một con đường đến một con sông hoặc khu rừng quốc gia và nhiều tòa nhà cũ (di sản lịch sử) hoặc mới (trung tâm hành chính, văn hóa, v.v.). Tất cả các chính sách đều được hưởng lợi từ việc phân bổ hàng hóa công ở mức độ lớn hơn hoặc thấp hơn: lợi ích ít được ưu đãi nhất chỉ từ các tòa nhà chứa các dịch vụ chịu trách nhiệm phát triển hoặc thực hiện chúng và lợi ích được ưu đãi tốt hơn từ các khu vực rộng lớn (rừng quốc gia, cho ví dụ). Một số chính sách rõ ràng nhằm mục đích tăng phân bổ hàng hóa này. Ví dụ, đây là trường hợp của chính sách quy hoạch thị trấn liên quan đến dự trữ tài sản theo truyền thống, hoặc chính sách nhà ở liên quan một phần đến việc xây dựng nhà ở xã hội.

Hai 'lợi ích' chính có thể được liên kết với tài nguyên này. Thứ nhất liên quan đến năng lực của các chủ thể công trong việc trực tiếp quản lý một dịch vụ hoặc trực tiếp hơn là áp đặt các hạn chế trong trường hợp nhà nước hoặc cơ quan công quyền là chủ sở hữu hoặc người quản lý hàng hóa được đề cập. Vì vậy, có thể dễ dàng đóng cửa một khu vực nhạy cảm về môi trường đối với công chúng nếu khu vực đó thuộc sở hữu của nhà nước hơn là khu vực 'tư nhân'. Ở Pháp và ở Anh, chính sách quốc hữu hóa các công ty lớn trong thời kỳ hậu chiến và đầu những năm 1980 tương ứng với mong muốn này là dựa trên chính sách của nhà nước đối với các công ty do họ trực tiếp kiểm soát (ví dụ: đường sắt và các công ty cung cấp điện và khí đốt). ). Làn sóng tự do hóa và tư nhân hóa diễn ra vào cuối những năm 1980 đã dẫn đến việc xem xét lại lựa chọn chiến lược này.

Logic này, vốn đã bị đẩy đến mức cực đoan ở các quốc gia Cộng sản trong 30 hoặc 40 năm qua, vẫn còn tồn tại một phần ở một số quốc gia; ví dụ, chính sách bảo vệ môi trường ở Ucraina dựa trên việc áp đặt các hạn chế đối với người sử dụng đất và được hỗ trợ bởi thực tế là phần lớn đất đai vẫn thuộc sở hữu tập thể hoặc sở hữu nhà nước.

“Lợi ích” thứ hai liên quan đến khả năng thông tin liên lạc mà các cơ sở hạ tầng này mang lại cho các chủ thể của hệ thống chính trị-hành chính.

Tài sản hành chính bao gồm một loạt các thiết bị vật chất cần thiết cho chính phủ, và, theo ngôn ngữ phân tích chính sách, cần thiết để đưa ra các biện pháp thực hiện trên giao diện giữa nhà nước và xã hội dân sự. Đúng là các đặc điểm của thiết bị này phụ thuộc phần lớn vào việc sử dụng nó bởi những người quản lý các nguồn lực nhận thức và tổ chức. Do đó, các tòa nhà hành chính đại diện cho một không gian sản xuất tạo điều kiện cho vô số thông tin liên lạc giữa các thành viên riêng lẻ của tổ chức hành chính được đề cập với các nhóm mục tiêu và người hưởng lợi cuối cùng của chính sách. Và một loạt các thiết bị hành chính được sử dụng để hỗ trợ giao tiếp trong các cơ quan hành chính hiện đại bao gồm giấy tờ, biểu mẫu, phần mềm và phần cứng máy tính, tác phẩm nghệ thuật, nhà máy và thậm chí cả thiết bị được sử dụng cho dịch vụ ăn uống và an ninh, dịch vụ cứu hỏa và dịch vụ chăm sóc. Theo mục đích chính thức của họ, ít nhất, tất cả các phương tiện này đều có thể tạo điều kiện giao tiếp giữa các chủ thể công cộng và xã hội.

Tuy nhiên, cơ sở hạ tầng hoặc 'tài nguyên tài sản' không giới hạn ở thiết bị vật chất. Tòa nhà hành chính cũng là hiện thân vật lý của giao diện giữa chính sách và thế giới thực. Trên thực tế, tòa nhà là nơi diễn ra giao tiếp giữa nhà nước và công dân. Như vậy, tất cả các thiết bị hỗ trợ thông tin liên lạc bên ngoài, cả cá nhân (hệ thống bưu chính viễn thông, nghĩa là điện thoại, bưu điện, thư điện tử, fax) và tập thể (phòng họp, phòng hội nghị, phòng họp báo, mạng phân phối truyền hình) đều thuộc cơ sở hạ tầng tài nguyên. . Bộ máy liên quan đến các tòa nhà hành chính ngày càng trở nên phức tạp và việc quản lý nó là một nguồn lực ngày càng quan trọng đối với các chủ thể chính sách. Ngoài những nguyên nhân khác, điều này là do thực tế là ngày càng có nhiều chính sách hoạt động trên cơ sở các công cụ thuyết phục và hơn nữa, nhiều biện pháp hành chính chính thức giờ đây phải đi kèm với một thông báo giải thích.

Sự sẵn có của cơ sở hạ tầng và thông tin liên lạc mà nó tạo điều kiện thay đổi theo thời gian và không gian. Trong thời kỳ khủng hoảng hoặc thảm họa, sự vắng mặt của nó có thể đặt ra câu hỏi về toàn bộ chính sách (ví dụ: các dịch vụ khẩn cấp không có khả năng phổ biến lệnh sơ tán trong khu vực thảm họa do thiếu tài nguyên viễn thông), bất chấp sự sẵn có của thông tin tài nguyên (ví dụ, kiến thức về sự xuất hiện sắp xảy ra của một cơn bão trên một phần của các dịch vụ dự báo khí tượng). Tương tự, việc không có phòng hoặc chương trình phần mềm cần thiết để tổ chức đàm phán với các bên đối lập tại một thời điểm nhất định hoặc tại một địa điểm cụ thể có thể làm suy yếu nghiêm trọng sự thành công của một chính sách cơ sở hạ tầng gây tranh cãi (ví dụ, thiếu một phòng thích hợp để tiếp nhận một số trăm người phản đối dự án xây dựng đường và thiếu một chương trình phần mềm có khả năng lập bản đồ nhanh chóng các biến thể có thể xảy ra cho một đoạn đường đang tranh chấp trong bối cảnh của một cuộc họp hòa giải như vậy). Việc thiếu đại diện của chính quyền trung ương ở các huyện/tỉnh/khu dân cư hoặc mạng lưới lãnh thổ không phù hợp có thể khiến người dân xa rời chính quyền của họ và do đó tạo ra rào cản vật lý giữa chính sách công và thế giới thực, gây bất lợi cho sự thành công của các cuộc đàm phán.

Tất cả những ví dụ này chứng minh vai trò quan trọng của cơ sở hạ tầng đối với các chủ thể chính sách công. Điều này phần lớn đã được thừa nhận trong thực tế của nền hành chính hiện đại. Hiện nay, một số cơ quan hành chính công đã thiết lập các chức năng cụ thể, chẳng hạn như dịch vụ CNTT (tập trung hoặc phi tập trung), dịch vụ báo chí, văn phòng xuất bản của chính phủ, dịch vụ thiết bị văn phòng, dịch vụ xây dựng các tòa nhà hành chính và dịch vụ viễn thông đặc biệt của nhà nước cho mục đích này. tạo, quản lý và sử dụng tài nguyên này.

Ngày nay, việc quản lý cơ sở hạ tầng tài nguyên là nguyên nhân gây tranh cãi giữa các tổ chức công đoàn và ban quản lý dịch vụ công cũng như giữa các bộ trung ương và các dịch vụ được giao. Trên thực tế, các công đoàn phản đối các đề xuất tư nhân hóa các thành phần riêng lẻ của nguồn tài nguyên này (ví dụ: dịch vụ vệ sinh, căng tin, thiết bị văn phòng, dịch vụ CNTT) trong khi các cơ quan quản lý phản đối việc tập trung hóa nguồn tài nguyên này ở cấp độ chung. ban thư ký cấp bộ (dịch vụ CNTT chịu trách nhiệm về tất cả các chức năng CNTT trong hành chính công; dịch vụ báo chí tập trung). Cuối cùng, cần lưu ý rằng không giống như phần lớn các nguồn lực công cộng khác, chẳng hạn như thời gian, cơ sở hạ tầng hiếm khi là đối tượng của nghiên cứu hoặc giảng dạy. Lĩnh vực 'truyền thông/tiếp thị đại chúng' dường như vẫn còn kém phát triển, điều này càng đáng tiếc hơn vì nguồn lực này đã đóng góp quan trọng vào việc hình thành và hỗ trợ các nguồn lực khác (ví dụ: sự đồng thuận, thời gian, tổ chức và thông tin), và là hiện đang phải tái cấu trúc như một phần của các biện pháp tư nhân hóa, hậu quả của nó vẫn chưa được xác định rõ ràng.

4.1.9 Hỗ trợ chính trị hoặc tài nguyên 'đa số'

Theo các quy tắc của nhà nước dân chủ, trong quá trình thành lập hoặc bất kỳ thay đổi lớn nào về nội dung của nó, mọi chính sách đều cần có cơ sở pháp lý được đa số nghị sĩ (hoặc công dân và có thể cả các bang trong trường hợp của Thụy Sĩ) thông qua. Sự chấp thuận này mang lại cho nó tính hợp pháp chính (khác với tính hợp pháp thứ cấp liên quan đến việc các nhóm xã hội đánh giá cao các dịch vụ của nó; xem Phần 4.1.6). Việc tạo ra các cơ sở pháp lý này cho thấy tại một thời điểm nhất định, tại một thời điểm nhất định, tất cả các chủ thể tham gia vào một chính sách đều có được sự ủng hộ chính trị của đa số. Hơn nữa, với sự trợ giúp của các cơ sở pháp lý như vậy, các chủ thể công liên quan đến một chính sách nhất định có thể tự khẳng định mình nếu cần thiết đối với các nhóm xã hội thiểu số. Tuy nhiên, bất kỳ nhà quan sát hoặc chủ thể chính sách công nào cũng sẽ xác nhận rằng bất chấp sự tồn tại của cơ sở pháp lý được quốc hội thông qua thoải mái, một chính sách có thể trải qua các giai đoạn khủng hoảng, trong thời gian đó chính sách đó có nguy cơ mất đi sự ủng hộ của đa số nếu nó phải chịu một cuộc bỏ phiếu khác tại quốc hội . Đôi khi có thể quan sát thấy độ trễ thời gian giữa tính hợp pháp của luật và tính hợp pháp thực sự của nó.

Nguồn lực 'ủng hộ chính trị' liên quan đến khía cạnh thứ hai này của tính hợp pháp cơ bản và bao gồm tại bất kỳ thời điểm nào trong sự tồn tại của nó ở khả năng chấp nhận tiềm năng của chính sách được đề cập bởi đa số nghị viện hoặc đại chúng. Điều này chủ yếu liên quan đến các giai đoạn gây tranh cãi gay gắt thường biểu hiện dưới dạng mất sự đồng thuận về tài nguyên ở cấp độ triển khai. Những lý do đằng sau việc mất nguồn tài nguyên này thường có thể thấy trước.

Do đó, một chính sách có thể mất đi sự chấp nhận của đa số nếu các dịch vụ và dự án của nó được kiểm tra lại. Điều này có thể là do:

• tác động tiêu cực (ví dụ, cách thức rất khác nhau giữa các bang khác nhau của Thụy Sĩ áp dụng Luật Liên bang Thụy Sĩ về Mua lại Tài sản của Người nước ngoài; xem Delley et al, 1982);

• tác động trái với mục tiêu chính sách (mất tính nhất quán của chính sách, ví dụ sản xuất thừa trong nông nghiệp);

• thiếu sót trong thực hiện rõ ràng hoặc phát sinh do thay đổi các giá trị hoặc phong tục trong lĩnh vực can thiệp của chính sách đang được đề cập (ví dụ: xử phạt cái gọi là tiêu thụ ma túy 'nhẹ nhàng', phá thai, sống thử hoặc trợ tử thụ động) .

Sự mất mát hiệu quả của nguồn 'ủng hộ chính trị' có thể phát sinh do các vụ việc riêng lẻ bị đưa ra tranh luận công khai (đặc biệt là trên các phương tiện truyền thông), hoặc do sự can thiệp của quốc hội dưới hình thức chất vấn hoặc kiến nghị yêu cầu thay đổi chính sách trở nên chính trị hóa cao độ. Vì vậy, câu hỏi “làm thế nào để sản xuất hoặc tái sản xuất nguồn lực hỗ trợ chính trị” nảy sinh giữa các chủ thể có liên quan. Nhiều nguồn lực đã được phát triển để cố gắng khắc phục sự mất mát như vậy: ví dụ: thiết lập quy trình đánh giá (để 'tái thiết lập' tính nhất quán), nỗ lực đưa ra các giải thích công khai, huy động hoặc sửa đổi các giá trị tượng trưng có thể tập hợp một đa số mới, sự chê bai của đối thủ vì thế bị đặt vào thế thiểu số.

Việc sử dụng các giá trị mang tính biểu tượng được đa số chia sẻ dường như là phương tiện phổ biến để sản xuất và tái sản xuất nguồn tài nguyên này: ví dụ, hỗ trợ chính trị cho chính sách nông nghiệp có thể được thiết lập lại bằng cách đề cập đến vai trò của nông nghiệp trong việc 'cung cấp lương thực cho đất nước trong các thời kỳ'. khủng hoảng' và, do đó, bảo vệ quốc gia, trong việc đóng góp cho thị trường xuất khẩu và do đó là cán cân thanh toán (ở Pháp) và quản lý nông thôn (một lập luận nổi bật ở Anh, nơi mà sự suy giảm của nông nghiệp đã suy yếu việc sử dụng các đối số khác).

Sự lặp lại của những giá trị tượng trưng này góp phần ổn định mối quan hệ giữa đa số chính trị và sự ủng hộ chính trị đối với một chính sách công cụ thể. Cần lưu ý rằng có thể thay thế các giá trị tượng trưng mới cho các giá trị không còn tồn tại mà không sửa đổi chính sách được đề cập dù chỉ một chút. Do đó, việc truyền thông mang tính biểu tượng của một chính sách sẽ xuất hiện như một phương tiện gần như không thể thiếu để tái sản xuất nguồn 'ủng hộ chính trị' của nó.

Sự sẵn có của 'hỗ trợ chính trị' của tài nguyên cho phép tiết kiệm các tài nguyên khác, trong khi trong trường hợp không có nó, nó có thể dẫn đến việc sử dụng nhiều hơn hoặc lạm dụng các tài nguyên khác. Các chủ thể chính sách được hỗ trợ chính trị rộng rãi có thể (tạm thời) quản lý mà không cần sự đồng thuận như một nguồn tài nguyên (chính sách năng lượng hạt nhân ở Pháp trong những năm 1970) hoặc luật pháp như một nguồn tài nguyên (chính sách an ninh, đặc biệt là ở Anh kể từ ngày 11/9 và vụ đánh bom ở London năm 2005 ), thời gian như một nguồn tài nguyên (các thủ tục ngắn mạch can thiệp nhanh chóng được coi là quá tốn thời gian) hoặc thông tin như một nguồn tài nguyên (nếu niềm tin của đa số thay thế cho nhiệm vụ nghiêm túc tìm ra nguyên nhân tồn tại của một vấn đề tập thể).

Tất cả những sự thay thế này cho thấy tầm quan trọng cơ bản của nguồn 'hỗ trợ chính trị'. Điều này đặc biệt có thể áp dụng trong giai đoạn đầu tiên của chính sách công bao gồm việc xác định (tái) vấn đề công cần giải quyết và xác định nguyên nhân của nó. Trên thực tế, trong nhiều trường hợp, các biểu tượng được sử dụng truyền đạt các giả thuyết nhân quả ngầm được đa số chính trị chia sẻ rộng rãi mà không cần lý luận cụ thể. Vì vậy, không cần thiết phải chứng minh rằng mọi thứ sinh thái đều tốt và tất cả những người đóng góp cho quốc phòng đều đóng góp cho sự thịnh vượng của đất nước vì sinh thái và bảo vệ quốc gia là một phần của các giá trị được đa số công dân chia sẻ và chấp nhận.

4.1.10 Buộc hoặc tài nguyên 'bạo lực'

Giống như tiền với tư cách là một nguồn tài nguyên, sự ràng buộc chính đáng bằng vũ lực là điều dễ hiểu. Nó thậm chí còn là một yếu tố cơ bản của các chính sách được áp dụng bởi các chế độ độc tài.

Nhiều chính sách công không tận dụng nguồn tài nguyên này, điều này thường được coi là cực đoan. Tuy nhiên, một số trong số chúng đặc biệt dựa trên lực lượng vật chất, đặc biệt là các chính sách an ninh hoặc quốc phòng. Không nên đánh giá thấp khả năng của các chủ thể công cộng trong việc kiềm chế một cá nhân hoặc một nhóm mục tiêu chính sách để thay đổi hành vi: việc chính quyền đóng cửa các cơ sở được coi là hoạt động ngoài vòng pháp luật, sự kiểm soát vật lý hoặc bạo lực hợp pháp của các lực lượng trật tự trong ứng phó với sự phản đối từ các nhóm mục tiêu hoặc người thụ hưởng cuối cùng, ngay cả khi họ tạo thành một hạn chế hợp pháp theo luật và thường phụ thuộc vào nhân sự, có thể tách rời về mặt khái niệm với các nguồn lực khác.

Tuy nhiên, lực lượng vật chất là một nguồn tài nguyên hiếm khi được sử dụng theo đúng nghĩa của nó. Nó thường được trao đổi để đạt được sự đồng thuận. Tuy nhiên, nguy cơ sử dụng vũ lực có thể là một yếu tố quyết định trong quá trình thực hiện một số chính sách, đặc biệt là những chính sách dựa trên nghĩa vụ pháp lý. Đối với cả nhóm mục tiêu và người thụ hưởng cuối cùng, vũ lực có thể đại diện cho một nguồn lực cho phép thể hiện sự bất đồng sâu sắc (ví dụ như các cuộc biểu tình bạo lực trên đường phố) hoặc phong tỏa tài sản thuộc quyền sở hữu của một bên khác (người biểu tình đình công trước một công ty) cơ sở chẳng hạn).

Việc quản lý tài nguyên 'bị ràng buộc bởi vũ lực' là một vấn đề rất nhạy cảm. Việc sử dụng nó thường đòi hỏi sự liên kết với sự hỗ trợ chính trị của đa số; trong trường hợp không có cái sau, nó có nguy cơ trở thành nguồn gốc của việc mất sự đồng thuận về tài nguyên trong một khoảng thời gian đáng kể. Hơn nữa, trong một số tình huống nhất định, việc sử dụng bạo lực phải được đưa tin rộng rãi trên các phương tiện truyền thông đại chúng thì mới có hiệu quả: ví dụ như trong trường hợp an ninh đường bộ, dường như không thể kiểm soát được tất cả những người vi phạm luật giao thông ở mọi nơi. mọi lúc. Tuy nhiên, mặt khác, việc triển khai cảnh sát để tăng cường kiểm soát trong những ngày nghỉ cuối tuần ở Pháp khi các vụ tử vong trên đường thường xuyên xảy ra có tác động thực sự nếu nó đi kèm với việc đưa tin rộng rãi trên các phương tiện truyền thông nhắm vào những người lái xe có liên quan.

4.2 Quản lý tài nguyên

4.2.1 Nguyên tắc quản lý bền vững tài nguyên

Mối liên hệ giữa phân tích và quản lý các chính sách công và lĩnh vực quản lý công bao gồm việc xử lý và quản lý các nguồn tài nguyên được liệt kê ở trên. Mỗi tài nguyên có 'luật' riêng chi phối quá trình sản xuất, tái sản xuất và sử dụng. Ngày nay, kiến thức chuyên ngành tương đối phát triển tồn tại trong các lĩnh vực quản lý nhân sự ('quản lý nguồn nhân lực'), tiền tệ ('tài chính công'), tổ chức ('xã hội học của các tổ chức', 'học tập tổ chức') và thông tin ('hệ thống thông tin sự quản lý').

Điều tương tự ít nhiều cũng được áp dụng đối với việc quản lý luật với tư cách là luật tài nguyên ('luật học' - kỹ thuật lập pháp), mặc dù theo hiểu biết của chúng tôi, lĩnh vực 'quản lý luật' thực sự vẫn chưa tồn tại. Việc quản lý sự đồng thuận hay 'kỹ thuật xã hội', cần thiết cho việc quản lý hợp lý các xung đột, hiện nay dường như vẫn còn ở giai đoạn đầu trong quá trình hình thành. Trên thực tế, mặc dù thủ tục pháp lý đã được cải thiện gần như vô tận, nhưng nguyên tắc này vẫn tương đối kém phát triển trong lĩnh vực thủ tục chính trị và hành chính (ví dụ, trường hợp 'hòa giải' và 'đánh giá có sự tham gia'). Tuy nhiên, liên quan đến việc quản lý thời gian với tư cách là một nguồn lực (hậu cần), những thành tựu rất rời rạc đã được thực hiện mà không dẫn đến việc tạo ra một 'kỷ luật' thực sự. Theo chúng tôi, tất cả các nhà nghiên cứu và thực hành làm việc trong lĩnh vực phân tích chính sách phải làm quen với các đặc điểm cụ thể của sản xuất bền vững và quản lý tất cả các nguồn lực hành động của nhà nước.

Theo lý thuyết phát triển bền vững, bắt nguồn từ lĩnh vực chính sách môi trường và sau đó trở nên khái quát hơn, tất cả các nguồn tài nguyên khan hiếm, dù là của công hay tư, tự nhiên hay nhân tạo, phải được sử dụng một cách vừa phải với nhận thức về lợi ích lâu dài. quan điểm hạn. Việc áp dụng và thực hiện quan điểm này sẽ có những hậu quả quan trọng đối với toàn bộ khu vực công vì có vẻ như các nguồn lực công của chúng ta hiện đang được quản lý theo cách lạm dụng và không bền vững.

Không thể nói rằng chúng ta đang lạm dụng thời gian như một nguồn tài nguyên trong các công ty và cơ quan quản lý có xu hướng đẩy nhanh nhịp độ sản xuất với kết quả là không ai có thể cho mình thời gian để suy ngẫm? Chúng ta có thực sự quản lý luật pháp như một nguồn tài nguyên một cách bền vững khi ngày càng có nhiều người tin rằng thông tin được coi là đúng hoặc được chấp nhận hôm nay sẽ là sai hoặc bị cấm vào ngày mai? Liệu việc sản xuất thông tin ngày càng phong phú và có mục tiêu ngày càng giảm có tương ứng với lý tưởng quản lý bền vững nguồn tài nguyên này không? Chúng ta không lạm dụng nguồn nhân lực khi chúng ta yêu cầu thêm nhân sự khu vực công mà không cung cấp đủ khả năng đào tạo? Và nó nói gì về việc chúng ta sử dụng sự đồng thuận như một nguồn tài nguyên khi nó được tăng tốc và sử dụng gần như không có sự phản ánh và dẫn đến kết quả không có ý nghĩa hoặc tính hợp pháp trong mắt người dân?

4.2.2 Từ quản lý tài nguyên đến quản lý chính sách

Việc quản lý các nguồn lực công trước hết phải được thực hiện trên cơ sở tri thức, kỹ thuật và quy tắc dành riêng cho từng nguồn lực riêng lẻ. Để quản lý tài chính công, cần nắm vững và thực hành các kỹ thuật hạch toán chi phí và quy trình ngân sách; Ví dụ, nguồn nhân lực không thể được quản lý nếu không có kiến thức về động cơ tâm lý của nhân viên.

Tuy nhiên, tầm nhìn này chỉ là một phần và nó liên quan đến hai rủi ro:

• Vấn đề đầu tiên liên quan đến việc khai thác từng nguồn lực liên quan từ bối cảnh của nó, với kết quả là nó xa rời mục tiêu cuối cùng, đó là đóng góp vào quá trình thực hiện chính sách. Một cách tiếp cận dẫn đến sự cô lập các nguồn lực khác nhau có nguy cơ tách chúng quá mức khỏi các sản phẩm chính sách và do đó, tạo cho chúng trạng thái của một kiểu quản lý tư nhân mà không tính đến bản chất công (và do đó là các đặc điểm cụ thể của chúng) của các chính sách. mà họ đóng góp. Điều này dẫn đến sự sai lệch bởi vì nếu việc sản xuất, tái sản xuất và sử dụng các nguồn lực công cộng phải tuân theo các yêu cầu liên quan đến chất lượng của sản phẩm cuối cùng, thì chúng cũng phải tôn trọng các ràng buộc dân chủ và xã hội của nhà nước dân chủ (ví dụ, tính minh bạch, trách nhiệm chính trị, đối xử bình đẳng, bình đẳng), không thể so sánh với những chính sách chi phối nguồn lực của các chính sách tư nhân hoặc tập đoàn (liên kết).

• Hơn nữa, cách quản lý tài nguyên theo kiểu 'tiếp cận theo cách tiếp cận' biệt lập mang trong nó mầm mống cho sự lạm dụng chính sách nội bộ. Trên thực tế, cách tiếp cận này có thể dẫn đến việc sử dụng các nguồn lực này cho các mục tiêu khác với mục tiêu của chính sách được đề cập: trong trường hợp này, các bên tham gia sẽ tập trung nỗ lực vào việc phân phối một loại nguồn lực có lợi cho khách hàng của họ chứ không phải về việc sử dụng tất cả các nguồn lực sẵn có như là một chức năng của các mục tiêu của chính sách được đề cập. Ví dụ, những hậu quả đã biết của điều này có thể được nhìn thấy trong cách xây dựng đường cao tốc với mục đích duy nhất là thúc đẩy ngành xây dựng khu vực, các nghiên cứu tác động được thực hiện để hỗ trợ kinh doanh sinh thái hoặc vũ khí được sản xuất để theo đuổi các mục tiêu chính sách kinh tế. mà không đưa ra bất kỳ suy nghĩ thực sự nào về chính sách quốc phòng. Bản thân các mục tiêu của các chính sách thực chất, ngoại trừ các chính sách kinh tế và tài chính sẽ không bao giờ bao gồm việc phân bổ nguồn lực đơn thuần (đặc biệt là tài chính), trở thành thứ yếu so với mục tiêu chính của việc phân bổ nguồn lực cho một số loại hình diễn viên.

Như nghiên cứu về thực thi chính sách đã chỉ ra, các nguồn lực chính sách một phần có thể thay thế được. Các tình huống thường xảy ra khi các bên đạt được thỏa thuận về một giải pháp mà không có cơ sở pháp lý rõ ràng; do đó, luật với tư cách là một nguồn tài nguyên - một phần - được thay thế bằng sự đồng thuận. Trong những trường hợp khác, những người phản đối tự nguyện từ bỏ quyền kháng cáo của họ (luật pháp là nguồn lực), điều này có khả năng làm chậm quá trình ra quyết định một cách đáng kể, để đổi lấy việc sửa đổi dự án (thời gian là nguồn lực), bồi thường tài chính (tiền bạc). như một nguồn lực) hoặc lợi ích dưới dạng (tài sản/cơ sở hạ tầng như một nguồn lực).

Quan sát này đưa ra một lý do khác cho việc áp dụng cách tiếp cận toàn cầu bao gồm việc quản lý thực tế các chính sách công. Điều này sau này bao gồm sự kết hợp chiến lược, thông minh và kinh tế của các nguồn lực công cộng khác nhau để có được một sản phẩm có khả năng giải quyết vấn đề chung đang được nhắm mục tiêu. Khi thực hiện điều này, các chủ thể công nên tính đến các yêu cầu cấp thiết của quản lý bền vững áp dụng riêng cho từng loại tài nguyên được mô tả ở trên. Đúng là mối quan tâm này, có thể được mô tả là 'quản lý chính sách', nên tính đến sự sẵn có hạn chế của các nguồn lực vì điều này được quyết định (ít nhất là một phần) bởi cơ quan lập pháp. Do đó, sẽ không có phép màu: những nguồn lực này không thể được nhân lên theo ý muốn, ngay cả khi chúng nằm trong tay những nhà quản lý giỏi nhất có thể. Tuy nhiên, kinh nghiệm cho thấy rằng ngay cả với sự phân bổ nguồn lực ban đầu như nhau, một số chủ thể vẫn xoay sở để đáp ứng đầy đủ các mục tiêu đã xác định trong khi những chủ thể khác thất bại trong việc thực hiện các chính sách của họ. Và sự khác biệt thường nằm ở sự kết hợp ít nhiều sắc sảo giữa các nguồn lực theo thói quen với các nguồn lực 'nhạy cảm', trong hầu hết các trường hợp, dường như là các nguồn lực về thời gian, sự đồng thuận và tổ chức, tất cả những nguồn lực này phần lớn vẫn được thừa nhận và hiểu rõ. Loại hình quản lý này giả định trước việc giám sát và phân tích chi tiết sự phát triển của vấn đề tập thể cần giải quyết, đánh giá kết quả và tác động của các hoạt động chính trị-hành chính, năng lực chiến lược để kết hợp và khai thác các nguồn lực sẵn có và quản lý bền vững từng nguồn lực. các tài nguyên được sử dụng.

Ở giai đoạn này, chúng tôi muốn nhấn mạnh rằng khái niệm nguồn lực được trình bày ở đây cho phép chúng ta phân biệt rõ ràng giữa nguồn lực của các bên tham gia, phương tiện hành động (hoặc công cụ, nghĩa là 'công cụ chính sách') 3 được sử dụng trong quy trình chính sách và các biện pháp (hoặc kết quả đầu ra) mà nó tạo ra:

• Tài nguyên đại diện cho một kho nguyên liệu thô mà các chủ thể công cộng và tư nhân dựa vào đó để tạo ra các hành động của họ.

• các phương tiện hành động thể hiện kết quả cụ thể của việc sử dụng kết hợp các nguồn lực này dựa trên phương thức can thiệp đã chọn (ví dụ: quy định, khuyến khích, thuyết phục, hợp đồng hoặc phản hồi). Ngoài những yếu tố khác, các công cụ can thiệp dựa trên mục tiêu chiến lược của chính sách được đề cập và các ưu tiên về thời gian và không gian. Việc lựa chọn phương tiện can thiệp (thường được quy định cụ thể trong PAP) sẽ dẫn đến việc ưu tiên sử dụng một hoặc một số nguồn lực sẵn có. Do đó, chế độ quy định sẽ sử dụng nhiều hơn luật pháp như một nguồn lực, chế độ khuyến khích sẽ có xu hướng sử dụng tiền và chế độ thuyết phục sẽ ưu tiên các nguồn lực nhận thức và giao tiếp. Tuy nhiên, phương thức can thiệp của công chúng không quyết định đầy đủ liều lượng và sự kết hợp các nguồn lực được sử dụng cho hành động được đề cập. Do đó, chế độ điều tiết có thể được áp dụng với việc sử dụng rộng rãi hơn hoặc ít hơn tài nguyên tài sản. Điều tương tự cũng áp dụng cho các phương thức can thiệp khác có thể ít nhiều hiệu quả tùy theo sự kết hợp của các nguồn lực được sử dụng.

• Thước đo thực hiện (đầu ra) do chính sách công tạo ra thể hiện kết quả vật chất và phi vật chất của việc sử dụng các nguồn lực trên giao diện giữa chính quyền và xã hội dân sự. Áp dụng cho một trường hợp riêng lẻ, sản phẩm cuối cùng về mặt hành chính có thể chứa một nguồn tài nguyên có thể xác định rõ ràng (ví dụ: tiền trả cho nông dân dưới hình thức thanh toán trực tiếp, luật 'được áp dụng' và do đó 'được lặp lại' trong bối cảnh cấp phép lập kế hoạch hoặc thông tin lưu hành trong cảnh báo sức khỏe cộng đồng do tiểu bang ban hành). Tương tự, sản phẩm của hoạt động quản trị luôn 'chứa đựng' một hỗn hợp các nguồn lực khá dễ nhận biết và các nguồn lực khác được sử dụng trong quá trình sản xuất của nó, ít nhất bao gồm, ví dụ, khả năng chấp nhận của nó (ví dụ: sự đồng thuận về nguồn lực) và tính hợp pháp (ví dụ như nguồn lực hỗ trợ chính trị).

ghi chú

1 Theo các tác giả này, ba nguồn lực khác mà các tổ chức có thể sử dụng là: kiểm soát các mối quan hệ với môi trường, giao tiếp và sử dụng các quy tắc của tổ chức. Chúng tôi đã áp dụng các tài nguyên này trong kiểu chữ của mình; tuy nhiên, các hình thức chúng tôi sử dụng đôi khi khác nhau.

2 Pierre Moor không chia sẻ quan điểm này. Theo ông, không phải nhà nước hợp hiến đòi hỏi sự tham gia, mà là sự thiếu hụt của nhà nước hợp hiến, thứ đã thúc đẩy tạo ra một kiểu 'bồi thường' thông qua thủ tục nhờ ảnh hưởng của các phong trào dân chủ (xem Moor, 1994, trang 300ff ).

3 Cần lưu ý rằng có một tài liệu đề cập đến một số mối quan tâm của chương này bằng cách sử dụng các khái niệm hạn chế hơn về 'công cụ của chính phủ' (Hood, 1986) hoặc các công cụ chính sách (Howlett, 1991; Howlett và Ramesh, 2003, chương 4 ). Cách sử dụng này tương ứng với chủ đề rõ ràng về việc lựa chọn các công cụ được khám phá trong cuộc thảo luận về 'các yếu tố vận hành' trong Phần 8.1.1.

NĂM

thể chế quy tắc

Trong Chương Hai, chúng tôi đã vạch ra những lý do tại sao chúng tôi tin rằng cần phải phân tích các quy tắc thể chế định hình sự tương tác của các chủ thể chính sách. Trong chương này, chúng ta thảo luận về cách các nhà phân tích làm việc trong các ngành khoa học xã hội đã khám phá ảnh hưởng của các quy tắc thể chế đối với hành vi cá nhân và đối với các chính sách công. Sau đó chúng tôi trình bày các định nghĩa về thể chế do các trường phái tân thể chế khác nhau đề xuất, cũng như các giả thuyết khác nhau đã được hình thành để giải thích những thay đổi thể chế này. Sau khi hoàn thành phần tổng quan tài liệu này, chúng tôi sẽ vận hành hóa khái niệm thể chế sao cho nó có thể áp dụng trực tiếp vào việc phân tích các chính sách công cụ thể.

5.1 phân tích thể chế

5.1.1 Từ chủ nghĩa thể chế đến chủ nghĩa tân thể chế

Khoa học chính trị đương đại đã bị chi phối bởi ba mô hình nối tiếp nhau giải quyết vai trò của các thể chế. Những mô hình này rất quan trọng để hiểu được ảnh hưởng của các quy tắc thể chế đối với hành vi của các chủ thể và do đó, đối với các chính sách công. Mô hình thể chế truyền thống giả định rằng các quy tắc thể chế dân chủ quyết định các quyết định của cá nhân và tập thể. Homo Politicus 'làm ra chính sách', nhưng luôn luôn trong bối cảnh của các thể chế hợp hiến và phù hợp với các quy tắc chính thức. Nhà khoa học chính trị mô tả - chủ yếu bằng ngôn ngữ pháp lý - cấu trúc và thủ tục của các cơ quan của quốc hội, chính phủ và hành chính cũng như hoạt động của các đảng phái chính trị và các nhóm lợi ích. Tuy nhiên, chủ nghĩa thể chế truyền thống dần dần cống hiến cho việc xác định các khía cạnh pháp lý và cấu trúc tổ chức của các quy tắc (không chính thức) liên quan đến việc ra quyết định tập thể (Duverger, 1968, trang 7-8; Chevallier, 1981, trang 3-61).

Thực hiện một sự thay đổi cơ bản từ mô hình đó đối với đơn vị phân tích đã chọn, mô hình chủ nghĩa hành vi giả định rằng các vai trò xã hội, chuẩn mực không chính thức và giá trị cá nhân của các cá nhân quyết định hành vi chính trị của họ. Trong phiên bản cấp tiến hơn, các thể chế được định nghĩa là 'những chiếc vỏ rỗng' (Shepsle, 1989, trang 133). Mô hình lựa chọn hợp lý (ví dụ, lựa chọn công cộng và lý thuyết trò chơi) giải thích các hành động chính trị bằng cách áp dụng các lý thuyết và phương pháp của kinh tế học tân cổ điển. Theo cách tiếp cận này, lĩnh vực chính trị tương ứng với một thị trường; các quyết định tập thể thể hiện trạng thái cân bằng do tập hợp các hành vi cá nhân. Homo o kinh tế đưa ra các lựa chọn chính trị chiến lược nhằm tối đa hóa tiện ích cá nhân (vật chất và phi vật chất). Các sắp xếp thể chế không ảnh hưởng đến việc hình thành các sở thích cá nhân nhưng có thể định hướng chúng và tạo thành một phương tiện để giải quyết các tình huống khó xử trong hành động tập thể (ví dụ: 'đi xe tự do', 'tình thế khó xử của tù nhân' và 'bi kịch của cộng đồng'). Các ứng dụng thực nghiệm của các lý thuyết này giải quyết các chiến lược bầu cử của các đảng chính trị (Downs, 1957), việc tối đa hóa ngân sách và uy tín của bộ máy quan liêu (Niskanen, 1971), việc tạo ra các nhóm lợi ích (Olson, 1965) và việc ra quyết định chính trị (Buchanan và Tullock , 1962).

Kể từ những năm 1980, có thể quan sát thấy sự xuất hiện của một xu hướng nghiên cứu mới nhằm tích hợp các ý tưởng về trường công lập hoặc trường lựa chọn hợp lý với những ý tưởng thu được từ việc phân tích các tổ chức công. Sự định hướng lại này dự kiến một sự phát triển tích lũy kiến thức trong các ngành khoa học chính trị. Trong khi những người ủng hộ mô hình lựa chọn hợp lý nhấn mạnh vai trò ổn định của các quy tắc thể chế, ví dụ như trong các quyết định của quốc hội (Shepsle, 1979; Riker, 1980)1, thì những người ủng hộ mô hình thể chế truyền thống xem xét các tương tác chiến lược giữa các cá nhân trong các tổ chức , ví dụ như trong các nhóm lợi ích (Moe, 1980; Walker, 1983) 2 .

Do đó, chủ nghĩa tân thể chế gợi ý rằng các chủ thể và thể chế ảnh hưởng lẫn nhau. Bị 'nhúng' hoặc 'mắc kẹt' trong các quy tắc thể chế chính thức và không chính thức, con người thể chế áp dụng các hành vi chính trị phù hợp với các giá trị và kỳ vọng được các quy tắc này truyền đạt, đồng thời sửa đổi chúng dần dần trên cơ sở các quyết định của chính họ và hành động. Để giải thích cho tính đa nguyên nhân này, nhà khoa học chính trị đồng thời phân tích hành vi cá nhân và các cấu trúc hoặc quy tắc thể chế.

5.1.2 Các định nghĩa về quy tắc thể chế (nghĩa là thể chế) ³

Khi đó sẽ thích hợp để phân biệt giữa ba trường phái tân thể chế - được gọi là xã hội học, kinh tế học và lịch sử - hơn là nói về một cách tiếp cận lý thuyết đã được củng cố (Koelble, 1995; Goodin, 1996; Hall và Taylor, 1996; Lowndes , 1996; Norgaard, 1996) (xem Bảng 5.1). Mỗi phong trào này xác định khái niệm thể chế hay quy tắc thể chế trong một lĩnh vực cụ thể.

trường học

Xã hội học (cách tiếp cận văn hóa)

Lịch sử (cách tiếp cận cấu trúc)

Kinh tế (phương pháp tính toán)

tác giả lớn

Tháng ba và Olsen (1989); Powell và

Di Maggio (1991); Scott và Meyer (1994)

Evans và cộng sự (1985); Hội trường (1986); Steinmo et al (1992);Weaver và Rockman (1993)

Williamson (1985); Ostrom (1990);

Bắc (1990)

Định nghĩa phân tích của các quy tắc thể chế

Các giá trị văn hóa, chuẩn mực xã hội, biểu tượng, nghi lễ, thói quen, v.v. hạn chế năng lực nhận thức của các chủ thể xác định vai trò của các thành viên trong một tổ chức và cung cấp tính hợp pháp xã hội của các tổ chức

Các thủ tục, thông lệ chính thức và không chính thức, các quy phạm pháp luật gắn liền với các cấu trúc của hệ thống chính trị phản ánh mối quan hệ quyền lực giữa các chủ thể và xác định trước khả năng tiếp cận với lĩnh vực ra quyết định

Các hợp đồng hoặc thỏa thuận tự nguyện là kết quả của sự tương tác lặp đi lặp lại giữa các bên tham gia nhằm ổn định các nỗ lực cá nhân đảm bảo một mức độ dự đoán nhất định đối với kết quả của các hành động tập thể

Thực trạng nhận thức luận của các quy tắc thể chế

Biến độc lập (cấp độ vĩ mô):

Tổ chức -> cá nhân

Biến độc lập và phụ thuộc

(mức trung bình):

Cá nhân «-> tổ chức

Biến phụ thuộc (cấp vi mô):

Cá nhân -> tổ chức

Xây dựng các quy tắc thể chế

Nội tại: các quy tắc thể chế (tái) được tạo ra bởi các cá nhân, nhóm và tổ chức

Ngẫu nhiên: các quy tắc phát triển giữa các quy tắc thể chế hiện có

Chức năng: các quy tắc thể chế được tạo ra để phục vụ lợi ích của các thành viên

thay đổi thể chế

Các quy tắc thể chế ảnh hưởng đến tầm nhìn thế giới của các chủ thể, những người, trong quá trình thay đổi thể chế, áp dụng một khung tham chiếu mới trong số một số tùy chọn có sẵn

Trên hết, các quy tắc thể chế có tác dụng ổn định trong khi các nhóm thể chế nhất định mang lại cơ hội thay đổi tại bất kỳ thời điểm nào

Thay đổi thể chế nhằm thiết lập lại sự cân bằng nếu sở thích của các bên tham gia thay đổi và giảm tác động tiêu cực do các quy tắc thể chế cũ gây ra

Điểm mạnh của phương pháp

Tập trung vào xã hội học tổ chức và thái độ và vai trò xã hội

Sự kết hợp của một số logic ra quyết định, có tính đến các cấu trúc

Khái niệm rõ ràng và mạch lạc, lý thuyết chính thức và suy diễn

Điểm yếu của phương pháp

Sự mơ hồ về bản chất thực sự của các mối quan hệ giữa các chuẩn mực xã hội và các thể chế chính trị (chính thức)

Phương pháp quy nạp chưa được củng cố về mặt lý thuyết, rủi ro của thuyết quyết định cấu trúc

Khả năng giải thích (không) thay đổi thể chế còn hạn chế, các giới hạn cố hữu trong các mô hình 'lựa chọn công cộng', chủ nghĩa chức năng

thể chế quy tắc

và do đó đề xuất các giả thuyết khác nhau liên quan đến ảnh hưởng của chúng đối với các chủ thể cá nhân và việc thực hiện các chính sách công.

• Các quy tắc thể chế với tư cách là chuẩn mực xã hội: áp dụng cách tiếp cận văn hóa , các nhà xã hội học định nghĩa thể chế không chỉ là các quy tắc và thủ tục chính thức nội bộ trong một tổ chức, mà còn, và trên hết, là hệ thống giá trị, biểu tượng, mô hình nhận thức và chuẩn mực hành vi của tổ chức. Các thể chế về cơ bản là văn hóa và chúng cung cấp cho các thành viên của một tổ chức một khung ý nghĩa hướng dẫn các hành động cá nhân. Do đó, các quy ước xã hội xác định trước vai trò của các chủ thể đồng thời với việc cập nhật tính hợp pháp của các tổ chức.

• Các quy tắc thể chế như các quy tắc hợp đồng tự nguyện: ngược lại, các nhà kinh tế áp dụng quan điểm tính toán . Các quy tắc thể chế được định nghĩa là sự sắp xếp tự nguyện giữa các cá nhân. Những hợp đồng (không đầy đủ) này giúp giảm thiểu sự không chắc chắn vốn có trong tất cả các quyết định tập thể và bắt nguồn từ thông tin không chính xác và năng lực nhận thức hạn chế của các bên tham gia. Trong trường hợp không có khung thể chế, mong muốn giải quyết sự không chắc chắn này sẽ kéo theo chi phí giao dịch quá cao. Do đó, các cá nhân tự do đàm phán các quy tắc chính thức và/hoặc chấp nhận các quy tắc ứng xử không chính thức. Mục đích của các quy tắc thể chế này là cung cấp một mức độ dự đoán nhất định đối với hành vi của các chủ thể khác và kết quả của hành động tập thể.

• Các quy tắc thể chế với tư cách là các cấu trúc nhà nước: các nhà sử học chuyển sang các lý thuyết cấu trúc luận trong cách tiếp cận của họ đối với các thể chế. Họ áp dụng chúng cho các quy phạm hiến pháp và luật pháp, cho các thủ tục chính trị-hành chính chính thức và cho các quy ước không chính thức xác định các quy tắc điều chỉnh sự tương tác giữa các chủ thể. Các quy tắc thể chế của một chế độ dân chủ phản ánh các mối quan hệ quyền lực giữa các nhóm xã hội và cung cấp cho một số nhóm này quyền tiếp cận đặc quyền với các lĩnh vực ra quyết định và thực thi chính sách. Nếu bản thân chúng không quyết định sự tham gia của chủ thể và kết quả thực chất của các hành động của nhà nước, thì chúng vẫn tạo cơ hội cho hành động có chọn lọc và bóp méo. Trên thực tế, chủ nghĩa tân thể chế lịch sử đại diện cho một phương tiện hài hòa giữa cách tiếp cận văn hóa của các nhà xã hội học ('logic về tính phù hợp') và cách tiếp cận có tính toán của các nhà kinh tế ('logic về tính hệ quả'). Các quy tắc thể chế ảnh hưởng đến sở thích và bản sắc của các cá nhân, đồng thời, những người sau khai thác chúng từ quan điểm chiến lược để khẳng định lợi ích của họ.

Ngoài việc làm nổi bật sự khác biệt giữa ba trường phái tân thể chế này - được trình bày một cách có chủ ý ở đây như những mẫu người lý tưởng - chúng tôi lưu ý rằng các tác giả chính đồng ý về ít nhất ba điểm.

Thứ nhất, tất cả các phong trào nghiên cứu này định nghĩa các quy tắc thể chế vừa là cấu trúc vừa là quy tắc chính thức, rõ ràng và thường được chính thức hóa về mặt pháp lý và là các quy tắc không chính thức ngầm hiểu nhưng được chia sẻ bởi các thành viên của một tổ chức hoặc cộng đồng. Việc xem xét cả hai loại quy tắc này là cần thiết vì các quy tắc không chính thức có thể thay thế ảnh hưởng của các quy tắc chính thức hoặc thậm chí tỏ ra ổn định hơn ('huyền thoại' hơn) so với quy tắc sau (xem Knight, 1992, trang 17; và cả North, 1990, tr 4). Một nghị sĩ có thể bỏ phiếu chống lại đường lối của đảng vì các lý do cá nhân và đạo đức (ví dụ: về phá thai). Các cơ quan quản lý đôi khi cũng bỏ qua việc vi phạm các quy định của họ vì lý do văn hóa (ví dụ: áp dụng lỏng lẻo các quy định của nhà nước ở một số bang nói tiếng Pháp của Thụy Sĩ hoặc một số quy định của Pháp ở các vùng như Corsica). Do đó, phân tích chính sách phải phù hợp với khía cạnh kép này và đặt câu hỏi về ảnh hưởng tương đối của các quy tắc thể chế chính thức và không chính thức đối với hành vi chính trị, sự ổn định tương ứng của chúng và những xung đột có thể nảy sinh giữa hai loại quy tắc này.

Thứ hai, và như đã được chứng minh bởi công trình thực nghiệm được thực hiện bởi trường phái tân thể chế trong lịch sử, các quy tắc thể chế thiết lập các cấu trúc và thủ tục tạo điều kiện thuận lợi hoặc hạn chế sự tham gia chính trị của các cá nhân và nhóm (ví dụ, quyền khởi động một sáng kiến phổ biến hoặc các hoạt động tùy ý). trưng cầu dân ý ở Thụy Sĩ, quyền được điều trần trong một thủ tục hành chính, quyền của một nhóm ngôn ngữ thiểu số được đại diện trong chính phủ Thụy Sĩ) và hiệu quả của các chính sách (ví dụ, sự bất bình đẳng trong việc thực hiện liên quan đến chế độ thực thi liên bang, các giải pháp thỏa hiệp được đàm phán để tránh khiếu nại). Hơn nữa, chúng chứng minh và xác định theo thời gian các mối quan hệ quyền lực giữa các nhóm xã hội (ví dụ, dưới sự đại diện của phụ nữ trong các cơ quan hành pháp và lập pháp, mối quan hệ khách hàng giữa chính quyền và nhóm lợi ích, tham khảo ý kiến của nhân viên trong bối cảnh của các thỏa thuận tập thể) . Tuy nhiên, ngay cả khi chúng có vẻ thể hiện mức độ ổn định rất cao, thì các thể chế cũng không hoàn toàn đóng băng và bất động. Sự phát triển có thể thúc đẩy những thay đổi trong thực tế xã hội (ví dụ: công nhận quyền khiếu nại của các tổ chức bảo vệ môi trường, trao quyền bầu cử cho phụ nữ và người nước ngoài) hoặc những tuyên bố lặp đi lặp lại về tính không hiệu quả của các quy tắc thể chế hiện có (ví dụ: cải cách thủ tục tham vấn, sửa đổi Hiến pháp và các quyền dân chủ, nỗ lực cải cách của chính phủ và quốc hội). Ở đây không đi sâu vào lý do dẫn đến sự ổn định và chuyển đổi của các quy tắc thể chế, cần lưu ý rằng đối với phân tích chính sách, điều này liên quan đến việc hiểu cả hai giai đoạn này trong vòng đời của một thể chế cũng như lý do lựa chọn thể chế này hơn thể chế khác ('thiết kế thể chế' theo Brandl, 1987; Weimer, 1995; Goodin, 1996).

Cuối cùng, một sự đồng thuận xuất hiện liên quan đến sự cần thiết phải diễn giải hành vi chính trị như những hành động mang tính chiến lược và được hướng dẫn bởi các chuẩn mực xã hội. Do đó, được hiểu theo nghĩa rộng nhất, tính hợp lý của các tác nhân bị giới hạn trong các thuật ngữ nhận thức ('tính hợp lý có giới hạn') và theo thuật ngữ thể chế ('tính hợp lý có giới hạn'). Nói cách khác, các cá nhân có lý trí ở mức độ mà họ có những mục tiêu cụ thể và hợp lý, đồng thời cố gắng thông qua hành vi của mình để tạo dựng bản sắc xã hội cho bản thân và giành được sự công nhận của một nhóm hoặc một tổ chức. Như Norgaard (1996) đề xuất với khái niệm 'tính hợp lý hợp lý' của mình, các chủ thể chính trị hành động một cách có chủ ý và phản xạ. Họ cũng xây dựng các chiến lược của mình trên cơ sở các cơ hội được cung cấp bởi các quy tắc thể chế. Vì vậy, những gì chúng ta cần thiết lập là các quy tắc thể chế ảnh hưởng như thế nào đến động lực kép này. Đối với từng trường hợp cụ thể, vấn đề là xác định liệu một thể chế có ảnh hưởng đến một hành vi cá nhân cụ thể hay không bằng cách tăng thông tin và kiến thức sẵn có cho các bên tham gia, từ góc độ chuyển đổi thể chế (hành vi chiến lược) và/hoặc trong việc đề xuất một hành vi tương thích. với các chuẩn mực xã hội được truyền đạt, từ góc độ gắn kết và xã hội hóa. Trọng lượng tương đối của hai cơ chế này dường như có tầm quan trọng như nhau trong việc giải thích không chỉ các quyết định và hành động cá nhân, mà cả những chuyển đổi thể chế. Ví dụ, về khía cạnh này, Lowndes (1996, trang 195) gợi ý rằng các hành động chiến lược mang tính quyết định để bắt đầu thay đổi thể chế trong khi các hành vi được hướng dẫn bởi các chuẩn mực xã hội có xu hướng củng cố các quy tắc thể chế đang có hiệu lực.

Ba yếu tố (ít nhất) của các quy tắc thể chế phải được ghi nhớ khi phân tích một chính sách nhất định: cần phân biệt giữa các quy tắc chính thức và không chính thức, giữa các thể chế ổn định và năng động và giữa hành vi chiến lược và hành vi được hướng dẫn bởi các chuẩn mực xã hội. Giao điểm của ba yếu tố phân tích này cho phép hình thành một số giả thuyết cụ thể. Ví dụ, người ta có thể giả sử rằng những thay đổi về thể chế được thúc đẩy bởi sự tồn tại của khoảng cách quá lớn tại một thời điểm nhất định giữa các quy tắc thể chế chính thức và không chính thức, hoặc rằng các quy tắc chính thức khác nhau ít nhiều tạo ra cơ hội cho các cá nhân áp dụng hành vi chiến lược. mà các quy ước xã hội không làm (ví dụ: tác động của việc các lá phiếu là bí mật hay công khai đối với việc tuân thủ các đường lối chính thức của các đảng chính trị).

5.1.3 Thay đổi thể chế

Làm thế nào để các quy tắc thể chế bắt nguồn và phát triển theo thời gian? Một số đề xuất lý thuyết thay thế đã được hình thành để giải thích sự xuất hiện, ổn định và biến đổi của các thể chế. Chúng tôi sẽ đề cập đến bốn lập luận chính chịu ảnh hưởng của các trường phái tân thể chế được mô tả ở trên (xem Bảng 5.1).

Tính toán cơ hội và di sản thể chế . Đầu tiên, các tác giả lấy cảm hứng từ cơ sở lý luận về sự lựa chọn của công chúng giải thích sự xuất hiện của một thể chế như là sự lựa chọn có chủ ý của các cá nhân để tối đa hóa khả năng dự đoán trong các tương tác của họ. Do đó, thông qua một hành động tự nguyện, các bên tham gia tạo ra một thể chế đại diện cho “một thỏa thuận trước, mục tiêu của nó là tăng cường các hình thức hợp tác khác nhau và tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực thi các thỏa thuận. [...] Lựa chọn thể chế hợp lý trước đây là lựa chọn mà tập thể tin rằng, xét về trung bình, sẽ tạo ra ít hối tiếc nhất sau này” (Shepsle, 1989, trang 139). Được tạo ra vì mục đích chức năng, một thể chế sẽ tồn tại miễn là nó tạo ra nhiều lợi ích hơn cho các cá nhân và nhóm quan tâm so với các hình thức thể chế cạnh tranh; nếu điều này không còn đúng nữa, thể chế hiện tại sẽ bị loại bỏ để ủng hộ một thể chế hiệu quả hơn (ví dụ, cải cách các ủy ban nghị viện đặc biệt ở Thụy Sĩ để ủng hộ các ủy ban thường trực mang lại nhiều trọng lượng hơn trong quy trình lập pháp và cung cấp thông tin tốt hơn cho các ủy ban của họ). thành viên; xem Luthi, 1997). Do đó, trong phân tích cuối cùng, những thay đổi về thể chế có thể được giải thích bởi thực tế là một thể chế làm phát sinh những tác động tiêu cực trong dài hạn mà không được dự đoán trước trong ngắn hạn. Vì quan tâm đến tính hiệu quả và việc khắc phục những tác động tiêu cực này, các chủ thể tham gia vào quá trình thay đổi thể chế. Bản thân sự thành công của những cải cách này phụ thuộc vào nguồn lực của các liên minh có lợi ích cụ thể trong việc vận hành chúng.

Cách giải thích tự nguyện này về những thay đổi thể chế phù hợp với thuyết Darwin thể chế. Nó bị thách thức một phần bởi lý thuyết của North (1990) về những thay đổi phụ thuộc vào con đường đã chọn ('sự phụ thuộc của con đường'). Nếu không có chi phí giao dịch (hoặc một tình huống hoàn hảo đối với thông tin) thì sự tương tác giữa các tác nhân sẽ là trực tiếp và sẽ không cần đến các thể chế. Tương tự như vậy, nếu việc chuyển đổi thể chế không làm phát sinh bất kỳ chi phí nào, thì những thay đổi thể chế sẽ diễn ra ngay lập tức. Bất chấp sự rối loạn chức năng rõ ràng, cả sự tồn tại của các quy tắc thể chế và sự ổn định tuyệt vời của chúng phải được khẳng định. Do đó, sự ổn định của các thể chế và những cải cách gia tăng của chúng có thể được giải thích dưới dạng chi phí mà những người khởi xướng thay đổi được đề xuất chấp nhận. Các nhà đổi mới nên chuẩn bị sẵn sàng để trả giá đắt cho việc phá vỡ một chuẩn mực xã hội (ví dụ, cải cách các quyền 'bất khả xâm phạm' phổ biến) hoặc cho những tổn thất liên quan đến những tác động tiêu cực lâu dài có thể có của một thể chế mới (ví dụ, thiết bị của trưng cầu dân ý không bắt buộc của tất cả các nhóm lợi ích ngành có quyền lực). Theo North, tiến bộ về thể chế chỉ dọn đường cho chính nó rất chậm. Điều này bắt nguồn từ sự di cư của một số chủ thể nhất định, những người đang tìm kiếm sự hiệu quả, tiến tới các hệ thống thể chế hiệu quả hơn, hoặc từ sự bắt chước, thông qua một quá trình mô phỏng các hệ thống hiệu quả nhất. Các thể chế hiệu quả nhất không tự động làm suy yếu những thể chế kém hiệu quả hơn; thay vào đó, sự phát triển có xu hướng mở ra như một 'thuyết tiến hóa run tay' (Dockès, 1997).

Đối với hai cách tiếp cận kinh tế đối với sự phát triển của các thể chế này, sự hình thành và cải cách thể chế xét cho cùng được giải thích bằng các động cơ và hành động của các cá nhân và các nhóm. Tuy nhiên, các tác giả của trường phái tư tưởng này xác nhận sự tồn tại của một khoảng gián đoạn đáng kể giữa ý định ban đầu của các chủ thể trong quá trình tạo ra các quy tắc thể chế và các hậu quả lâu dài và không mong muốn của chúng. Bắt đầu tương tự với thực tế này, các nhà lý thuyết khác đề xuất các động lực cấu trúc - chứ không phải cá nhân - để giải thích những thay đổi thể chế.

Nhu cầu xã hội và rào cản cơ cấu. Trong xu hướng lý thuyết thứ hai này, những đổi mới thể chế được giải thích bằng sự không nhất quán, tại một thời điểm nhất định trong lịch sử, giữa các quy tắc thể chế khác nhau (ví dụ, xung đột giữa các nguyên tắc liên bang và dân chủ theo Germann, 1991) và/hoặc giữa một thể chế nhất định với các thể chế khác trong thực tế xã hội (ví dụ, phi đại diện chính trị của các nhóm xã hội nhất định). Sự chậm trễ về thời gian này là do thực tế là các cấu trúc chính trị và xã hội không nhất thiết phải phát triển với tốc độ như nhau. Do đó, các tác động ổn định hoặc bảo thủ của một thể chế không còn có thể đáp ứng các yêu cầu xã hội được thể hiện. Sự bất cập này cũng có thể liên quan đến cả tính hiệu quả của các kết quả của hành động tập thể và tính hợp pháp của nó và của các thành viên. Một tình huống cấp bách về bản chất này đòi hỏi phải có cải cách thể chế, nghĩa là một sự phân nhánh trong quá trình phát triển lịch sử. Do đó, sự sáng tạo, ổn định và thay đổi thể chế được diễn giải như là sự xen kẽ giữa các giai đoạn dài của trạng thái cân bằng và các giai đoạn ngắn hơn của sự mất cân bằng và khủng hoảng thể chế (Krasner, 1984).

Cách tiếp cận này giải thích sự thay đổi thể chế chủ yếu ở khía cạnh không thỏa mãn các nhu cầu (mới) do các nhóm xã hội nhất định đưa ra. Tuy nhiên, nó nhấn mạnh hai lý do tại sao các thể chế có xu hướng chống lại sự thay đổi. Đầu tiên, họ thường cấu trúc cách thức đưa ra các quyết định về cải cách cuối cùng của họ (ví dụ, một cuộc bỏ phiếu phổ thông là bắt buộc đối với việc cải cách các công cụ dân chủ trực tiếp). Thứ hai, các mối quan hệ quyền lực chứa đựng trong các quy tắc thể chế hạn chế cơ hội tham gia vào quá trình chuyển đổi thể chế của một số nhóm xã hội nhất định bị loại khỏi lĩnh vực ra quyết định. Do đó, lập luận này có xu hướng giải thích tại sao những bất cập giữa nhu cầu xã hội và phản ứng của thể chế chắc chắn có thể xuất hiện nhưng có thể không được giải quyết nhanh chóng.

March và Olsen (1989, trang 168) nhấn mạnh rằng những thay đổi về thể chế chủ yếu chuyển thành các quá trình thích ứng và học tập. Căn cứ vào các tác động mang tính cấu trúc của các quy tắc thể chế hiện có, điều trên hết là cần thiết để mong đợi những thay đổi gia tăng. Việc chủ động khám phá các thể chế thay thế tỏ ra ít phổ biến hơn so với những thay đổi ở ngoại vi. Giả thuyết này càng được củng cố bởi thực tế là một thể chế cụ thể thường thấy mình ở vị trí phụ thuộc lẫn nhau với các quy tắc thể chế khác. Do đó, vấn đề không chỉ là nâng cao hiệu quả của một thể chế, mà còn đảm bảo rằng thể chế đó tương thích với các nguyên tắc bắt nguồn từ các thể chế khác (ví dụ, sự đánh đổi tồn tại giữa các quyền dân chủ trực tiếp và quy tắc bầu cử trong hệ thống nghị viện; xem Linder, 1994, trang 133).

Áp lực bên ngoài và hòa giải bên trong. Giả thuyết thứ ba cho rằng sự thay đổi thể chế được thúc đẩy bởi những cú sốc bên ngoài đối với một hệ thống chính trị (ví dụ, tác động của sự phát triển của EU đối với Thụy Sĩ) và/hoặc bởi sự phát triển của môi trường tự nhiên (ví dụ, toàn cầu hóa nền kinh tế). ). Cách tiếp cận này thường vẫn còn mơ hồ ở chỗ định nghĩa phân tích về các cú sốc bên ngoài hoặc môi trường phụ thuộc vào mức độ phân tích được áp dụng. Trên thực tế, các giải thích sẽ không giống nhau nếu xem xét một thể chế đơn lẻ và hệ thống thể chế toàn cầu. Vẫn cần phải tính đến bối cảnh - theo nghĩa rộng nhất - vì điều này xác định lại các vấn đề tập thể mà một quốc gia phải đối mặt. Tuy nhiên, các biến theo ngữ cảnh này luôn được trung gian bởi các thể chế đã có sẵn để xác định lại về mặt chính trị các vấn đề cần giải quyết. Hơn nữa, chúng không chỉ ra loại hình cải cách thể chế cần thiết một cách tuyến tính. Do đó, để phân tích các yếu tố này, cần vận dụng hai loại lập luận nêu trên. Vấn đề thay đổi thể chế là rất quan trọng để đảm bảo một sự nhất quán nhất định trong các cách tiếp cận theo chủ nghĩa tân thể chế và đặc biệt là để tránh diễn giải các thể chế như những biến số ngoại sinh (lưu ý sự chỉ trích của những người theo chủ nghĩa tân thể chế đối với những người ủng hộ lựa chọn công cộng rằng họ xác định sở thích của các chủ thể cá nhân Như đã cho trước). Kết quả là, một lý thuyết phân tích thực nghiệm về thiết kế thể chế nên xây dựng và kiểm tra các giả thuyết về các yếu tố thay đổi, ví dụ, như là một chức năng của tần suất, phạm vi và mức độ cải cách có thể quan sát được (ví dụ, sự khác biệt giữa các thể chế hiến pháp liên quan đến lựa chọn tập thể và liên quan đến các quyết định hoạt động của các chính sách công, theo Kiser và Ostrom, 1982). Thay vì nhằm phát triển một cách giải thích phổ quát về thay đổi lịch sử, sẽ có vẻ hợp lý nếu phân biệt các loại chuyển đổi thể chế khác nhau về mặt phân tích và sau đó giải thích mức độ mà bản thân các quy tắc thể chế đó tạo thành rào cản đối với cải cách của chính chúng hoặc của các thể chế khác, nói cách khác, cú sốc bên ngoài nào ảnh hưởng đến cải cách thể chế nào.

Mô hình tư tưởng thay đổi . Cách tiếp cận xã hội học, với sự nhấn mạnh vào văn hóa, đã đóng góp vào quan điểm coi những ảnh hưởng của thể chế là ý thức hệ. Điều này đã dẫn đến những gợi ý rằng những thay đổi mô hình ý thức hệ quan trọng xảy ra theo thời gian. Do đó, Hall, người lập luận rằng “các chính trị gia, quan chức, người phát ngôn cho các lợi ích xã hội và các chuyên gia chính sách đều hoạt động trong khuôn khổ diễn ngôn chính trị đang diễn ra trong nước tại một thời điểm nhất định…” (Hall, 1993, trang 289) , tiếp tục coi sự thay đổi chính sách bắt nguồn từ những thay đổi này. Ông trình bày lý thuyết kinh tế Keynes và sau đó là lý thuyết tiền tệ như những mô hình thống trị liên tiếp (xem thêm Hall, 1986). Taylor-Gooby và các đồng nghiệp của ông (2004) cũng quan tâm tương tự đến sự xuất hiện của tư nhân hóa trong chính sách xã hội. Nhưng khi sử dụng các khái niệm về các ý tưởng hay khung mẫu chi phối, các nhà lý thuyết này phải đối mặt với các câu hỏi về mức độ mà những thay đổi này có thể được giải thích một cách độc lập với các sự kiện khác. Surel lập luận rằng cần phải xem những ảnh hưởng ngoại sinh là quan trọng cho việc này. Đối với ông, “sự biến đổi của các điều kiện kinh tế, và/hoặc một cuộc khủng hoảng nghiêm trọng là rất quan trọng” (Surel, 2000, trang 503). Nếu đây là trường hợp thì những thay đổi khung mẫu ý thức hệ chỉ đơn giản liên quan đến sự hòa giải bên trong hệ quả của những cú sốc bên ngoài (như được đề xuất bởi lập luận thứ ba ở trên). Tuy nhiên, có phải các ý tưởng và quan niệm của Keynes về cung cấp dịch vụ công đã bị mất uy tín trên toàn cầu bởi những thay đổi kinh tế và các cuộc khủng hoảng liên quan, hay có lẽ không có một dạng thay đổi ý thức hệ dễ lây lan nào mà chúng ta cần hướng đến để giải thích điều gì đã xảy ra? Thật khó để kiểm tra những lập luận như vậy; các lý thuyết thay đổi thể chế phải đối mặt với vấn đề là chúng hoạt động tốt nhất với tư cách là những lời giải thích có lợi từ nhận thức muộn màng.

Chúng tôi coi các quy tắc thể chế là một yếu tố ảnh hưởng đến hành vi của các chủ thể và do đó ảnh hưởng đến bản chất thực sự của các chính sách. Đồng thời, tuy không dễ lý giải thực tế đó, nhưng chúng tôi cũng coi khung thể chế là cái không cố định mà luôn phát triển. Ngoài ra, việc tính đến sức nặng của các kết quả thực chất của hành động công đôi khi là gốc rễ của một cuộc tấn công nghiêm trọng vào các thể chế chung ('các chính sách giết chết thể chế'; xem Knoepfel, 2000) có vẻ là một điều đáng quan tâm. Mối liên hệ giữa các chính sách thực chất và thể chế rất phức tạp và luôn được điều chỉnh bởi hành vi của các bên tham gia.

5.2 Vận hành khái niệm quy tắc thể chế

Điều liên quan ở đây là việc vận hành hóa khái niệm về các quy tắc thể chế nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho nghiên cứu thực nghiệm. Để làm được điều này, chúng tôi đề xuất kết hợp hai cách tiếp cận: cách thứ nhất, lấy cảm hứng từ khoa học pháp lý và hành chính, chủ yếu dựa trên ý tưởng về hệ thống phân cấp của các chuẩn mực và thể chế; thứ hai, lấy cảm hứng từ kinh tế học thể chế mới, nhằm mục đích kiểm kê các loại quy tắc khác nhau mà các bên tham gia đàm phán - đôi khi trên cơ sở hoàn toàn tự nguyện - với nhau nhằm mục đích quản lý các tương tác của họ. Khi kết hợp hai cách tiếp cận này, chúng tôi gợi ý rằng các quy tắc thể chế đôi khi đại diện cho những hạn chế và đôi khi là cơ hội cho các chủ thể chính sách. Nếu một số quy tắc thể chế nhất định trực tiếp hạn chế phạm vi điều động của chúng, thì những quy tắc khác đưa ra những khả năng mới để tham gia và tác động đến sự phát triển và/hoặc thực hiện một chính sách nhất định.

5.2.1 Thứ bậc của các thể chế: một số nguyên tắc cấu thành của hành động cụ thể

Thông qua khẩu hiệu 'Đưa nhà nước trở lại' (Evans et al, 1985), cái gọi là lý thuyết 'nhà nước làm trung tâm' định nghĩa các tổ chức lập pháp, tư pháp và hành pháp là những chủ thể tự trị theo đuổi mục tiêu của riêng họ và là cấu trúc kế thừa từ quá khứ xác định một cách ổn định các quy tắc chi phối sự hòa giải giữa các lợi ích xã hội (Skocpol, 1985, trang 28; Weir và Skocpol, 1985, trang 117-19). Công trình thực nghiệm được tạo ra trên cơ sở của cách tiếp cận này nhằm mục đích đánh giá mức độ mà các quy tắc thể chế chính thức (ví dụ: chế độ nghị viện hoặc tổng thống, hệ thống bầu cử, hình thức chính phủ) giới hạn hoặc mở rộng khả năng của nhà nước trong việc hình thành ý tưởng. và việc áp dụng các chính sách của nó (lưu ý công việc của Weaver và Rockman, 1993) 4 .

Việc coi nhà nước là một chủ thể theo đúng nghĩa của nó và các thể chế của nó như một đòn bẩy hành động có nghĩa là bác bỏ cả hai lý thuyết đa nguyên về một 'nhà nước phục vụ', chú ý đến mọi nhu cầu xã hội, và các lý thuyết tân Mác-xít. của một 'nhà nước bị giam cầm tùy tiện', thông qua các chính sách công của nó, chỉ tìm cách tái tạo sự phân chia giữa các tầng lớp xã hội hoặc ủng hộ lợi ích của một nhóm có tổ chức (xem Chương Một). Ngược lại, nó thừa nhận vai trò chủ động của hệ thống chính trị - hành chính trong việc xác định và giải quyết các vấn đề xã hội.

Các quyết định và hành động tập thể không chỉ được xác định bởi các cá nhân độc lập và/hoặc sự phát triển của bối cảnh (ví dụ: môi trường tự nhiên hoặc tình hình kinh tế). Nhà nước không chỉ là một tác nhân thụ động phản ứng với các cú sốc bên ngoài, đáp ứng các yêu cầu xã hội và phân xử một cách trung lập các xung đột lợi ích do các nhóm được tổ chức tốt thể hiện. Ở đây, chúng tôi tin rằng các chủ thể công đánh giá cao năng lực của họ trong việc cấu trúc các cổ phần phân phối lại giữa các chủ thể tư nhân và tác động đến sự phát triển xã hội thông qua các chính sách của họ. Khi hiểu các chính sách công, việc xác định các chủ thể tư nhân liên quan đến một vấn đề tập thể, mức độ tổ chức của họ và các lợi ích bị đe dọa là chưa đủ; cũng cần phải phân tích chi tiết sức nặng quyết định của các tác nhân công và các thể chế cho họ mượn sức nặng này (Majone, 1996).

Bằng cách áp dụng quan điểm 'từ trên xuống', nhà phân tích chính sách có thể xác định ba cấp độ sau đây của các quy tắc thể chế trong tất cả các hệ thống chính trị (xem Hình 5.1).

Khung thể chế bao gồm các quy tắc cấu thành của một chính sách công. Nói một cách cụ thể, nó liên quan đến các nguyên tắc được hiến pháp xác định liên quan đến các chức năng chung (ví dụ: dân chủ trực tiếp, chế độ liên bang, nhà nước hợp hiến), quyền tự do cá nhân và các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp (ví dụ: thành phần của quốc hội, trách nhiệm của cơ quan hành pháp). quyền hạn của các cấp chính quyền tương ứng, thẩm quyền của tòa án). Các quy tắc thể chế được xác định ở cấp độ hiến pháp nhằm xác định các điều kiện khung cho trọng tài dân chủ của

Hình 5.1: Thứ bậc của các quy tắc thể chế

xung đột lợi ích về các chủ thể cụ thể. Chúng áp dụng cho tất cả các chính sách công.

Ở cấp độ thấp hơn, các quy tắc thể chế chi phối các tổ chức hành chính mà hiện thân là 'bộ máy nhà nước' (Germann, 1996), nghĩa là, các công cụ và nguồn lực mà chính phủ tùy ý sử dụng để thực hiện các hành động của mình 'trong địa hình xã hội'. Điều liên quan ở đây là việc xem xét các quy tắc chi phối tất cả các chủ thể công cộng (cơ quan hành chính, cơ quan), những người, dựa trên luật pháp hoặc thực tiễn, có các nguồn lực hành chính theo ý của họ cho phép họ đóng góp không thể thiếu và tự chủ vào việc hình thành chính sách và/ hoặc thực hiện. Tổ chức thứ bậc của các bộ trưởng và các bộ và tình trạng pháp lý của các cơ sở công cộng là những ví dụ về điều này. Do đó, các nhà phân tích chính sách phải kiểm tra các tổ chức bán công (được đầu tư bằng quyền lực công) cũng như các tổ chức công chính, chẳng hạn như trong quá trình thực thi chính sách (Germann, 1987). Các quy tắc thể chế chính thức này được điều chỉnh bởi các quy tắc được phát triển phù hợp với logic về tổ chức và thủ tục . Các thành viên của tổ chức hành chính và cơ sở bán công thực hiện nhiệm vụ của mình theo sự phân cấp theo thứ bậc thẩm quyền và các nguyên tắc chủ yếu của pháp luật hành chính đảm bảo tính quy củ và khả năng dự báo nhất định của sự can thiệp của nhà nước.

Các thỏa thuận chính trị-hành chính (PAA) dành riêng cho một chính sách công tạo thành một nhóm có cấu trúc gồm các chủ thể công chịu trách nhiệm phát triển và/hoặc thực hiện một chính sách cụ thể. Những sắp xếp này được điều chỉnh bởi các quy tắc thể chế cụ thể dựa trên logic hành động thúc đẩy các chủ thể công cộng phối hợp các quyết định và hành động của họ với mục đích giải quyết một vấn đề thực chất. Như vậy, có thể coi các tổ chức hành chính là nơi tập trung cao độ các quy tắc thể chế (từ cấp độ thứ hai và cấp độ thứ ba) cần thiết để định hướng các chủ thể công được tập hợp lại để quản lý các chính sách được đề cập.

Việc vận hành các quy tắc thể chế này, được tổ chức trên cơ sở thứ bậc, cho thấy logic sau: các quy tắc thể chế liên quan đến các quyết định được đưa ra bởi các chủ thể ở cấp cao hơn đại diện cho các ràng buộc (tích cực hoặc tiêu cực) đối với các cấp thấp hơn. Do đó, PAA không thể được thành lập độc lập với tổ chức chức năng của nhà nước; điều này có thể làm phát sinh các vấn đề về sự gắn kết hoặc phối hợp nội bộ tổ chức cũng như giải phóng một số chủ thể của PAA so với các tổ chức hành chính mà họ trực thuộc. Căng thẳng giữa các quy tắc hiến pháp và các quy tắc chi phối việc sắp xếp các chính sách cụ thể có thể liên quan đến mức độ tập trung hóa nhiều hơn hoặc thấp hơn của PAA cụ thể, vốn được xác định bởi các quy tắc chung xác định mối quan hệ giữa nhà nước trung tâm và các khu vực của nó (theo với nguyên tắc 'chủ nghĩa liên bang thực thi' ở Thụy Sĩ, các nguyên tắc phân quyền 1982-87 ở Pháp và các luật điều chỉnh phân quyền ở Anh). Những căng thẳng này cũng có thể liên quan đến việc áp dụng ít nhiều nguyên tắc về các yêu cầu pháp lý chính thức đối với các chính sách cụ thể và thủ tục hành chính cụ thể (ví dụ, cấp phép quy hoạch).

Hơn nữa, cách giải thích các quy tắc thể chế này hoàn toàn dựa trên lập luận rằng cấp ra quyết định càng cao thì lĩnh vực áp dụng càng rộng và mối liên hệ với nội dung thực chất của chính sách càng gián tiếp thì các thay đổi càng ít xảy ra. Xét về tính ổn định hoặc quán tính này, trên hết, các quy tắc thể chế cấu thành các ràng buộc đối với các chủ thể chính sách công. Trên thực tế, chúng dịch quá trình lịch sử tích tụ và lắng đọng của các quy luật vận hành của nhà nước. Cuối cùng, chúng có thể được vận hành theo các cấu trúc có sẵn trong đó tất cả các chính sách phải tìm (hoặc tạo) vị trí của chúng.

5.2.2 Căng thẳng giữa các chính sách thể chế và các quy tắc thể chế cụ thể đối với các chính sách công

Mặc dù các quy tắc thể chế quản lý PAA nói chung là một phần của các chính sách công thực chất, nhưng sự phát triển và chuyển đổi các quy tắc thể chế chung (quy tắc hiến pháp và quy tắc thể chế quản lý các tổ chức hành chính; xem Hình 5.1) cấu thành đối tượng của các chính sách được gọi là thể chế. Trên thực tế, chính sách thể chế có thể được định nghĩa là tất cả các quyết định và hoạt động công có mục tiêu đảm bảo và cải thiện hoạt động của bộ máy nhà nước. Những chính sách này không chỉ liên quan đến chính phủ và chính quyền; họ cũng quan tâm đến quốc hội và pháp luật. Thêm vào đó là các quyết định liên quan đến các nguyên tắc hiến định như lập pháp và hành pháp liên bang, nhà nước hợp hiến và dân chủ (Salisbury, 1968, trang 120; Quermonne, 1985; Mény và Thoenig, 1989, trang 363; Germann, 1996 ) . Mục đích của các chính sách thể chế là cung cấp các điều kiện khung để hoàn thành các chức năng của nhà nước. Việc thực hiện các chính sách công thực chất là một trong những chức năng quan trọng nhất của các chức năng này.

Do đó, các chính sách thể chế này có thể áp dụng cho việc xác định và quản lý tất cả các chính sách thực chất cụ thể. Không một chính sách nào có thể bỏ qua những yêu cầu tương đối hạn chế của nhà nước đối với chính sách điều tiết, đặc biệt (ví dụ như cơ sở pháp lý rõ ràng, quyền được lắng nghe của các nhóm đối tượng). Vì vậy, ví dụ, ở Thụy Sĩ, một chính sách liên bang có thể thay thế cho việc áp dụng chính thức một đạo luật ở các bang rõ ràng sẽ vi phạm nguyên tắc thực thi của chủ nghĩa liên bang và chủ quyền hành pháp của các bang. Tương tự như vậy, ở Pháp, các cơ quan công quyền địa phương chịu sự phụ thuộc về các quy tắc phân bổ năng lực giữa các cơ quan, chẳng hạn như giám sát sau đó đối với một phần của các dịch vụ nhà nước. Tại Vương quốc Anh, chính quyền địa phương thực hiện các trách nhiệm chính sách cụ thể trong khuôn khổ luật điều chỉnh toàn bộ hoạt động của họ.

Ngay cả khi các quy tắc thể chế chung này đi ngược lại các nhu cầu chức năng của một chính sách công nhất định, thì trong trường hợp có tranh chấp, pháp luật sẽ được yêu cầu sửa chữa những vi phạm này đối với các quy tắc thể chế chung được quy định trong luật hiến pháp.

Xem xét các chính sách tương đối gần đây, chẳng hạn như chính sách kiểm soát ma túy bất hợp pháp, chính sách không gian hoặc chính sách có ảnh hưởng quốc tế, cho thấy phần lớn các bên tham gia vào các chính sách này tin chắc rằng họ cần các quy tắc thể chế cụ thể mà nếu cần, có thể mâu thuẫn với các quy tắc chung để thực hiện tốt chính sách của họ. Đây là cách đặt ra nhu cầu về các công cụ hành chính mới, nguồn lực mới và các chủ thể (nhà nước và tư nhân) không hoàn toàn tương thích, chẳng hạn như với nguyên tắc vô tư của chức năng công hoặc nguyên tắc hành động của nhà nước theo quy định của luật hành chính. Những quan sát này chứng tỏ sự ra đời của các quy tắc chính thức hoặc không chính thức cụ thể mới trong một số lượng ngày càng tăng của các chính sách công thực chất.

Do đó, ví dụ, trong chính sách chống ma túy của Thụy Sĩ, các thành phố lớn đã được quan sát áp dụng một quan điểm chưa từng thấy trong lịch sử chính sách của Thụy Sĩ, theo đó một trục quyền lực được tạo ra giữa cấp địa phương và liên bang và mối quan hệ đối tác công-tư mạnh mẽ. được thành lập mà không có quyền ưu tiên trong các quy tắc liên quan đến sự hợp tác của liên bang. Những thực tiễn mới như vậy cũng có thể được tìm thấy trong trường hợp chính sách xã hội ở Pháp và đã dẫn đến việc thiết lập các mối quan hệ đối tác mới giữa nhà nước, các cơ quan công quyền địa phương và các cơ quan hành chính (trong bối cảnh của contrats de ville hoặc state- hợp đồng thành phố/thị trấn nói riêng); tuy nhiên, những mối quan hệ kiểu đối tác mới này không nhận được hỗ trợ ngân sách phù hợp. Tương tự như vậy, khi đối mặt với những điều không chắc chắn liên quan đến rủi ro do các công nghệ tiên tiến gây ra, các chính sách liên quan đến quy định của các công nghệ này (ví dụ: kỹ thuật di truyền, chất thải nguy hại) không thể tôn trọng các yêu cầu của nguyên tắc nhà nước hợp hiến. về các cơ sở pháp lý chính xác, (ví dụ như thành lập các ủy ban đạo đức đặc biệt). Ở Vương quốc Anh, việc chính quyền trung ương có thể dễ dàng thay đổi các sắp xếp chính thức (làm cho nó trở thành thứ mà Dunleavy, 1995, đã gọi là 'chính phủ nhanh nhất ở phương Tây') khiến cho những mâu thuẫn rõ ràng như vậy ít xảy ra hơn nhưng đã làm dấy lên mối lo ngại của các luật sư rằng việc bảo vệ công dân ' các quyền có thể bị vi phạm bởi tính linh hoạt quản lý không kiểm soát được (xem Jowell và Oliver, 2002). Do đó, đây là một lập luận cho những ràng buộc thể chế hơn.

Có thể tiếp tục thêm vào điều gần như vô tận này. Trên thực tế, sự va chạm giữa các quy tắc thể chế chung và các quy tắc cụ thể đối với các chính sách thực chất phát sinh từ chúng không phải là không được chú ý. Nó thể hiện ở dạng căng thẳng giữa các dịch vụ hành chính chịu trách nhiệm về các chính sách thể chế, chẳng hạn như các dịch vụ pháp lý, tài chính hoặc nhân sự, và các chủ thể công cộng trong PAA của các chính sách thực chất. Do đó, các tình huống tương tự như sau không phải là hiếm: chính sách thực chất nổi lên thắng lợi và do đó trở thành một 'chính sách giết chết thể chế'. Trong trường hợp này, động lực bên trong của chính sách thực chất chống lại việc áp dụng quy tắc thể chế hoặc sửa đổi quy tắc này bằng một chính sách mới - ngân sách, tổ chức hoặc pháp lý - thể chế, do đó, sự sắp xếp thể chế của chính sách mới tạo thành một khối thất thường trong nền kinh tế của một quốc gia. bối cảnh thể chế: ví dụ, các quy tắc cụ thể đối với hoạt động của các cơ quan quản lý lưu vực nước ở Pháp (được thiết lập bởi Luật Ô nhiễm nước năm 1964) trái với các quy tắc hiến pháp về định nghĩa thuế của quốc hội; trên thực tế, chính các Ủy ban lưu vực nước chứ không phải quốc hội quốc gia xác định cơ sở và mức thuế đánh vào ô nhiễm thải ra và tiêu thụ nước. Sự vi phạm hiến pháp này đã tồn tại trong một thời gian dài.

Tuy nhiên, cũng có thể tưởng tượng ra một kịch bản ngược lại, theo đó cộng đồng các chủ thể chi phối gắn liền với một chính sách thực chất không áp đặt được ý chí của mình. Sau đó, cuối cùng nó buộc phải tuân theo các quy tắc chung trong khi phải chấp nhận sự mất hiệu lực hoặc thậm chí là sự biến mất hoàn toàn của chính sách. Do đó, để áp dụng phép ẩn dụ được sử dụng ở trên, trong trường hợp này, quy tắc thể chế trở thành một 'thể chế giết chết chính sách'.

Có thể khẳng định rằng trong một khoảng thời gian nhiều năm, một chính sách thực chất sẽ tích lũy 'vốn' dưới dạng các chủ thể và các quy tắc thể chế ngày càng khó thay đổi khi chúng chuyển từ giai đoạn phát triển sang thực hiện và đánh giá. Mới phôi thai, dễ uốn nắn và dễ xử lý trong các giai đoạn ban đầu, song song với việc tổ chức của các chủ thể công và tư, các quy tắc thể chế cụ thể này được củng cố và ngày càng trở nên dày đặc, có cấu trúc hơn và chống lại các nỗ lực sửa đổi từ bên ngoài. Có khả năng là do sự chiếm ưu thế ngày càng tăng của vốn chính sách thể chế cụ thể như vậy trong giai đoạn thực hiện mà các thể chế chung, trong quá khứ đã tạo ra những hạn chế và cơ hội cho các bên liên quan, sẽ trở thành đối tượng của các cuộc đàm phán.

Đúng là trong quá khứ, quá trình đàm phán lại các quy tắc chơi chung này về cơ bản là đối tượng của các chính sách thể chế được hướng dẫn bởi các mục tiêu chẳng hạn như quản trị tốt đất nước, cải thiện cơ chế bán trực tiếp. hoặc nền dân chủ đại diện, sự hoạt động tốt của hệ thống chính phủ phù hợp hoặc cạnh tranh, cải thiện hiệu quả của các thỏa thuận đại diện hoặc hiệu quả của chính quyền. Ngược lại, ngày nay, tình hình dường như đã thay đổi. Trên thực tế, ít nhất, các cuộc cải cách đang ngày càng được thực hiện ở các điểm giao thoa giữa các chủ thể công và tư trong các chính sách thực chất, ở cấp độ các hoạt động thực thi hành chính, tức là ở cấp độ các dịch vụ cung cấp cho công dân, các quyết định hành chính hoặc các hoạt động khác. liên hệ với các nhóm đối tượng hoặc người hưởng lợi.

Những thay đổi này có nhiều nguồn gốc. Tùy thuộc vào hoàn cảnh, chúng có thể bắt nguồn từ các phong trào có sự tham gia, quan hệ đối tác công tư, các phương thức khác liên quan đến sự hội nhập của xã hội dân sự, tôn trọng lợi ích thiểu số và chiếm đoạt quyền lực công bởi các lợi ích ngoại vi. Tất cả các phong trào này đối với chúng tôi dường như thể hiện nhu cầu ngày càng tăng đối với việc hợp pháp hóa thứ cấp (xem Phần 4.1.6) của các hành vi thực thi chính sách. Trên thực tế, cho dù tính hợp pháp hóa về cơ sở pháp lý của chúng có mạnh mẽ đến đâu, thì việc thực hiện các chính sách thực chất sẽ ngày càng khó đạt được nếu không có sự hợp pháp hóa thứ cấp này.

Vì những lý do này, có lẽ không thể tránh khỏi xung đột hoặc đổ vỡ giữa vốn thể chế của các chính sách thực chất và vốn của nhà nước nói chung, ngay cả khi vốn thể chế được thừa nhận là có thể thay đổi dần dần.

Tuy nhiên, câu hỏi vẫn còn là mức độ mà mỗi chính sách thực chất có thể được phép tạo ra vốn thể chế của riêng mình tùy theo nhu cầu cụ thể của nó để hợp pháp hóa thứ cấp.

5.2.3 Loại hình của các quy tắc thể chế: từ tác nhân đến sự sắp xếp thể chế

Cách tiếp cận khác được áp dụng ở đây để xác định và vận hành các quy tắc thể chế ảnh hưởng đến các chính sách công là dựa trên quy trình loại 'từ dưới lên'. Nhà phân tích chấp nhận quan điểm của các chủ thể bị ảnh hưởng bởi vấn đề tập thể được xử lý bởi chính sách dưới sự giám sát. Sau đó, anh ta hoặc cô ta đặt ra câu hỏi là các quy tắc thể chế nào là cần thiết để giải quyết vấn đề đang được đề cập một cách đồng bộ và có mục tiêu. Các quy tắc này thường ngầm định và tuân theo các quyết định được đưa ra trong các giai đoạn trước của vòng đời chính sách. Ví dụ: nếu giả thuyết nhân quả được chấp nhận rằng thất nghiệp chủ yếu là do trình độ học vấn thấp của những người thất nghiệp, thì cần phải đưa các cơ sở đào tạo chuyên nghiệp vào PAA của chính sách bằng quy tắc thể chế có liên quan.

Do đó, vấn đề không phải là xem xét tất cả các quy tắc thể chế hiện có và các liên kết thứ bậc của chúng. Thay vào đó, cần phải xác định các quy tắc chính thức và không chính thức mà các chủ thể tư nhân và công cộng có quyền tiếp cận cụ thể để khẳng định lợi ích của họ, quản lý các phương thức tương tác của họ và cuối cùng là đảm bảo tính hiệu quả của chính sách công đang được đề cập. Toàn bộ các quy tắc này thường được mô tả trong tài liệu là 'sự sắp xếp thể chế':

Khi phân tích cấu trúc của một sự sắp xếp thể chế, nhà phân tích điều tra những người tham gia có liên quan, cổ phần và nguồn lực của họ là gì, và cách họ liên kết với nhau và với kết quả trên thế giới. Cụ thể, nhà phân tích xác định các loại hành động mà các tác nhân có thể thực hiện, loại thông tin có sẵn cho họ, cách hành động dẫn đến kết quả và cách phân bổ phần thưởng và hình phạt dựa trên kết quả đạt được và các hành động được thực hiện. Sau đó, nhà phân tích dự đoán các hành động và kết quả tổng hợp có khả năng nhất, dựa trên cấu trúc của các biện pháp khuyến khích. (Ostrom và cộng sự, 1993, trang 127)

Do đó, các quy tắc thể chế được định nghĩa một cách có hiệu quả là các quy tắc được phát triển và áp dụng bởi một nhóm các bên tham gia nhằm cấu trúc các hoạt động lặp đi lặp lại tạo ra các kết quả (nếu có thể dự đoán được) liên quan đến các bên này và các bên có khả năng khác (Ostrom, 1990, trang 53ff). Việc thiết lập hoặc đàm phán các 'quy tắc sử dụng' này chứng tỏ một quá trình năng động mà sự phát triển của nó phụ thuộc nhiều vào tình hình hiện tại hoặc quá khứ. Lấy trường hợp cụ thể về quản lý tài nguyên thiên nhiên (ví dụ: nước, rừng, đồng cỏ), Ostrom xác định một số quy tắc mà các bên tham gia đàm phán tự nguyện hoặc tôn trọng một cách có ý thức nhằm khai thác bền vững lợi ích chung 5 .

Chúng tôi cảm thấy sẽ hợp lý nếu đơn giản hóa các loại quy tắc thể chế do Ostrom đề xuất ban đầu (nêu trong chú thích 5) cho việc tự tổ chức quản lý một số nguồn tài nguyên thiên nhiên để chúng có thể được áp dụng cho tất cả các chính sách công. Do đó, chúng tôi đề xuất phân loại các quy tắc thể chế áp dụng cho các chính sách công theo ba loại sau:

Các quy tắc xác định quyền tiếp cận các nguồn chính sách (đặc biệt xem Chương Bốn về các nguồn luật, tiền bạc, thời gian và thông tin và Chương Tám về chương trình hành chính-chính trị [PAP]).

Các quy tắc xác định năng lực và bản chất của sự tương tác giữa các bên tham gia khu vực công và khu vực tư nhân (đặc biệt xem Phần 8.2 trong Chương 8 về PAA).

Các quy tắc xác định hành vi cá nhân (đặc biệt xem Mục 9.5 trong Chương 9 về thực hiện các chính sách công) 6 .

ghi chú

1 Các tác giả của 'lựa chọn công cộng' phải đối mặt với nghịch lý sau: các quyết định của Quốc hội Bắc Mỹ thể hiện sự ổn định nhất định trong khi, theo các lý thuyết về lựa chọn hợp lý, sẽ rất khó, nếu không muốn nói là không thể, để có được đa số ổn định cho việc bỏ phiếu về luật trong Quốc hội. Nghịch lý này có thể được giải quyết bằng cách xem xét các quy tắc thủ tục và ủy ban của Quốc hội với tư cách là các thể chế.

2 Những người theo chủ nghĩa thể chế truyền thống đi ngược lại thực tế thực nghiệm rằng các chuẩn mực chính thức và các quy tắc không chính thức tự chúng không thể giải thích một hiện tượng chẳng hạn như

'tự do', nhưng cũng cần phải chuyển sang bản chất thực tế của hàng hóa (tư nhân so với công cộng, vật chất so với tiên đề) mà chúng sản xuất, cũng như các tính toán cơ hội của một số cá nhân, như một biến giải thích cho sự tồn tại của các tổ chức và các hoạt động của các thành viên của họ.

3 Để tránh nhầm lẫn giữa thuật ngữ 'tổ chức' và 'tổ chức', chúng tôi muốn sử dụng thuật ngữ 'quy tắc tổ chức'. Khi được sử dụng trong văn bản này, thuật ngữ 'thể chế' được coi là từ đồng nghĩa với các quy tắc thể chế.

4 Ngoài ra còn có một tài liệu so sánh quan trọng khám phá tác động của các hệ thống thể chế đối với sự tham gia chính trị, làm nổi bật tác động của cả chế độ liên bang và các quy tắc được sử dụng để tổng hợp các lựa chọn bỏ phiếu (đa số hoặc đồng thuận) (xem Lijphart, 1999; Lane và Ersson, 2000).

5 1. Các quy tắc về phạm vi xác định ranh giới của lĩnh vực liên quan, tức là phạm vi của vấn đề tập thể mà chính sách công tìm cách giải quyết.

Các quy tắc về ranh giới xác định các chủ thể và các điều kiện, theo đó họ có quyền tham gia vào việc giải quyết tập thể cho vấn đề tập thể.

Các quy tắc về vị trí chỉ định một vai trò hoặc vị trí cụ thể cho một diễn viên cụ thể.

Các quy tắc thực thi quy định mối liên hệ giữa vị trí được phép và các quyết định hoặc hành động, tức là hệ thống phân cấp của các vị trí và hoạt động.

Các quy tắc thông tin xác định các kênh thông tin và ngôn ngữ được sử dụng bởi các tác nhân.

Các quy tắc ra quyết định thiết lập phương thức đánh giá tiếng nói của từng cá nhân trong quá trình ra quyết định tập thể.

Các quy tắc phân bổ quy định cách thức phân phối lại lợi ích và chi phí phát sinh từ việc giải quyết vấn đề tập thể giữa các tác nhân trên cơ sở vị trí và hoạt động của họ.

6 Hill và Hupe đã phát triển một cách tiếp cận tương tự dựa trên công trình của Ostrom, trong đó họ viết về 'quản trị cấu thành', 'quản trị thể chế' và 'quản trị vận hành' (Hill và Hupe, 2006; Hupe và Hill, 2006).

Phần III trình bày chi tiết logic đằng sau mô hình phân tích của chúng tôi, các biến và giả thuyết cấu thành nó. Cách tiếp cận của chúng tôi được thiết kế để tính đến cả khía cạnh thực chất ('làm thế nào để giải quyết vấn đề chung') và thể chế ('chủ thể nào sẽ tham gia, nguồn lực nào được yêu cầu và quy tắc thể chế nào được áp dụng?').

Chúng tôi bắt đầu phần này của cuốn sách bằng cách trình bày khuôn khổ hỗ trợ phân tích thực nghiệm như một phần của phương pháp so sánh (Chương 6). Tiếp theo là định nghĩa về các biến phụ thuộc (hoặc hiện tượng xã hội sẽ được giải thích) dựa trên bốn giai đoạn chính của một chính sách: thiết lập chương trình nghị sự (Chương Bảy), lập chương trình (Chương Tám), thực hiện (Chương Chín) và đánh giá (Chương Mười).

Trong bối cảnh của các giai đoạn chính sách này, chúng tôi xác định sáu loại sản phẩm sẽ được phân tích:

Định nghĩa chính trị của vấn đề công cộng (PD).

Chương trình chính trị - hành chính (PAP).

Các thỏa thuận chính trị-hành chính (PAA).

Các kế hoạch hành động (AP).

Các hành vi thực hiện chính thức (đầu ra).

Các tuyên bố đánh giá về những thay đổi trong hành vi của nhóm mục tiêu (tác động) và về các tác động đạt được về mặt giải quyết vấn đề (kết quả hoặc kết quả có thể quan sát được giữa những người hưởng lợi cuối cùng).

Sáu sản phẩm này được phân tích trong mỗi chương được liệt kê ở trên xét về khía cạnh thể chế và nội dung của chúng.

Chương cuối của Phần III (Chương 11) trình bày các giả thuyết khả thi khác nhau về mối liên hệ có thể có giữa các sản phẩm khác nhau này, trò chơi do các chủ thể công và tư thực hiện, các nguồn lực được huy động và các quy tắc thể chế (chung và cụ thể) liên quan đến các chính sách. Chương mười hai cung cấp một kết luận tổng thể cho tập sách.

SÁU

Mô hình phân tích

6.1 Chu kỳ chính sách và các sản phẩm của nó

Dựa trên các chìa khóa phân tích được trình bày trong phần trước, chúng tôi giải thích chính sách công là một tập hợp các quyết định và hoạt động xuất phát từ sự tương tác giữa các chủ thể công và tư nhân , hành vi của họ bị ảnh hưởng bởi các nguồn lực theo ý của họ, các quy tắc thể chế chung (nghĩa là các quy tắc liên quan đến hoạt động tổng thể của hệ thống chính trị) và các quy tắc thể chế cụ thể (nghĩa là các quy tắc cụ thể đối với lĩnh vực can thiệp được giám sát).

Việc áp dụng cách tiếp cận như vậy khiến chúng tôi phân biệt các biến phân tích như sau:

• phạm vi và nội dung cụ thể - cả về nội dung và thể chế - của các sản phẩm chính sách khác nhau tạo thành các biến phụ thuộc, tức là các hiện tượng xã hội được giải thích,

trong khi

• các chòm sao và hành vi của tác nhân, bản thân chúng bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các nguồn lực có thể huy động và bối cảnh thể chế chung, tạo thành các biến số độc lập, tức là các hiện tượng xã hội có thể giải thích được.

Để cụ thể hóa siêu giả thuyết này bằng một mô hình phân tích có thể áp dụng trong bối cảnh nghiên cứu thực tế 'tại hiện trường', trước tiên chúng ta phải xác định bản chất của các kết quả thực chất và thể chế của các hành động công. Để vận hành các biến phụ thuộc này, chúng tôi sử dụng khái niệm về chu trình chính sách (xem Phần 2.4 trong Chương Hai). Do đó, chúng tôi diễn giải quá trình triển khai chính sách theo bốn giai đoạn chính sau: (1) đặt vấn đề cần giải quyết vào chương trình nghị sự của chính phủ; (2) chương trình lập pháp và quy định về sự can thiệp của công chúng; (3) việc thực hiện chương trình chính trị-hành chính (PAP) thông qua

các kế hoạch hành động (AP) và các hành động chính thức (đầu ra); và (4) đánh giá các tác động (tác động và kết quả).

Hình 6.1 trình bày sáu sản phẩm của một chính sách công như là một chức năng của các giai đoạn khác nhau này.

Do đó, nhà phân tích phải cố gắng xác định sáu loại sản phẩm này cho tất cả các chính sách phù hợp với các đặc điểm sau:

• Định nghĩa chính trị về vấn đề công cộng (PD) không chỉ bao gồm quyết định can thiệp chính trị, mà còn, và trên hết, việc phân định ranh giới của vấn đề công cộng cần giải quyết, xác định nguyên nhân có thể xảy ra của các chủ thể công cộng và các loại can thiệp công cộng dự kiến.

• PAP bao gồm tất cả các quyết định lập pháp hoặc quy định được đưa ra bởi cả nhà nước trung ương và các cơ quan công cộng và cần thiết để thực hiện chính sách được đề cập.

• Các thỏa thuận chính trị-hành chính (PAA) xác định năng lực, trách nhiệm và các nguồn lực chính mà các chủ thể công có thể sử dụng để thực hiện PAP.

• Những người bị ảnh hưởng thiết lập các ưu tiên cho việc thực hiện chính sách trong bối cảnh không gian địa lý, xã hội và theo thời gian.

• Các hành vi thực hiện (đầu ra) bao gồm tất cả các hoạt động và quyết định hành chính liên quan đến việc áp dụng các biện pháp.

• Các tuyên bố đánh giá về tác động của một mục tiêu chính sách nhất định để chứng minh những thay đổi (có thể đã diễn ra) trong

Hình 6.1: Các giai đoạn và sản phẩm chính sách (định đề số 1)

<       ■       ■       ; MỘT

Í*

Giai đoạn 1: Thiết lập chương trình nghị sự

Sản phẩm 1: định nghĩa chính trị về vấn đề công cộng (PD)

\       J

_      A

4th stage: Evaluation

Product 6: evaluative statements on the policy effects (impacts and outcomes) (EE)

c z:A

2nd stage: Programming

Product 2: political-administrative programme (PAP)

Product 3: political-administrative arrangement (PAA)

. MỘT

Giai đoạn 3: Thực hiện

Sản phẩm 4: kế hoạch hành động (AP)

Sản phẩm 5: hành vi thực hiện (đầu ra) hành vi của các nhóm mục tiêu (tác động) và tác động được kích hoạt giữa những người hưởng lợi cuối cùng (kết quả), và đánh giá khoa học và/hoặc chính trị về tính phù hợp, hiệu lực và hiệu quả của chính sách đã được thực hiện (để mức độ lớn hơn hoặc thấp hơn).

Tất cả các sản phẩm chính sách này là kết quả của một quá trình ra quyết định cụ thể, bao gồm các tương tác lặp đi lặp lại giữa các chủ thể có thể xác định được, những người huy động các nguồn lực khác nhau. Các quy trình ra quyết định này được điều chỉnh bởi nhiều quy tắc thể chế chung hoặc cụ thể cho lĩnh vực can thiệp liên quan.

Trong các quá trình ra quyết định này, các chủ thể nhà nước và tư nhân thiết lập các sắp xếp thể chế (bắt đầu trong các giai đoạn liên quan đến định nghĩa chính trị và thiết lập chương trình nghị sự, và được phát triển một cách bền vững hơn trong quá trình xây dựng PAP, thực hiện và cuối cùng là sự đánh giá). Những sắp xếp thể chế này tỏ ra đặc biệt quan trọng trong giai đoạn thực thi chính sách, đó là lý do tại sao chúng tôi coi việc thành lập PAA như một sản phẩm tự nó thường dẫn đến một loạt các quyết định - ít nhiều có ý thức - đặc biệt và thực dụng. Điều này càng có ý nghĩa quan trọng và hợp lý hơn vì theo nguyên tắc chung, các thỏa thuận thực hiện thường chỉ xuất hiện dưới hình thức dứt khoát ở cấp địa phương. Vì vậy, chúng thường khác biệt đáng kể từ khu vực này sang khu vực khác. Hơn nữa, các chủ thể công thường coi việc thiết lập các thỏa thuận này là hành động chiến lược dẫn đến việc xác định các nội dung thực chất mới cho chính sách đang được xem xét.

Ở đây, chúng tôi nhấn mạnh vào thực tế rằng mỗi sản phẩm trong số sáu sản phẩm này được xác định từ hai khía cạnh, đó là khía cạnh thực chất (vấn đề này có thể được giải quyết như thế nào?) đóng góp vào giai đoạn tiếp theo của việc giải quyết vấn đề?). Cho đến nay, tính hai mặt của lợi ích liên quan đến tất cả các chính sách đã ít nhiều được công nhận ở cấp độ xây dựng PAP; tuy nhiên, nó đã bị bỏ qua ở cấp độ của các sản phẩm chính sách khác (đặc biệt là đối với việc thiết lập chương trình nghị sự, AP và kết quả cuối cùng, và thậm chí cả đánh giá).

Đồng thời, cần nhấn mạnh rằng tính hai mặt giữa khía cạnh thực chất và thể chế cũng được tìm thấy ở cấp độ của sản phẩm thể chế thuần túy tiên nghiệm, PAA được thành lập để thực hiện chính sách. Trên thực tế và như đã đề cập, vấn đề chính trong quá trình ra quyết định này liên quan đến việc chỉ định các cơ quan hành chính - chính trị có thẩm quyền thực hiện các biện pháp liên quan đến một chính sách. Theo định nghĩa, những gì liên quan ở giai đoạn này là những câu hỏi có tính chất thể chế hơn. Tuy nhiên, không nên bỏ qua khía cạnh thực chất của sản phẩm này vì những người ra quyết định chính trị thường chỉ định một cơ quan công quyền cụ thể trong khi - mặc nhiên - kỳ vọng rằng cơ quan đó sẽ áp dụng một hướng cụ thể trong quá trình thực hiện chính sách. Ví dụ, ở Anh, các chính sách bảo vệ trẻ em - mặc dù được ban hành trong bối cảnh có nhiều nỗ lực nhằm đảm bảo sự phối hợp chính sách giữa các bộ - có thể yêu cầu sự đóng góp của các bộ có mối quan tâm chính là giáo dục, y tế, hoặc luật pháp và trật tự. hoặc thậm chí duy trì thu nhập. Tuy nhiên, việc chỉ định bộ phận lãnh đạo - trước đây là y tế nhưng hiện nay nói chung là giáo dục - sẽ có tác động đối với việc thực hiện từ quan điểm thực chất.

Các mối quan hệ nhân quả được giả định giữa các quy tắc thể chế (cả quy tắc chung và quy tắc cụ thể chứa đựng trong các sản phẩm của các giai đoạn trước), các tác nhân và nguồn lực của họ (các biến độc lập) và sáu sản phẩm của hành động công (các biến phụ thuộc) có thể được phân tích một cách độc lập cho từng giai đoạn trong bốn giai đoạn của chu trình chính sách. Tuy nhiên, mô hình phân tích của chúng tôi nhằm mục đích mô tả, hiểu và giải thích toàn bộ chính sách công, từ nhận thức ban đầu về một vấn đề xã hội đến giải pháp cuối cùng thông qua sự can thiệp của công chúng (xem Hình 6.1): do đó, chúng tôi giả định rằng các kết quả thực chất và thể chế của một giai đoạn của chính sách công (ví dụ: lập chương trình) ảnh hưởng trực tiếp đến nội dung của các giai đoạn tiếp theo (ví dụ: thực hiện) (định đề số 1).

Định đề đầu tiên này dường như là một vấn đề của lẽ thường. Trên thực tế, nó bao hàm một tầm nhìn về hành động công cộng, nếu không phải là tuyến tính, thì ít nhất cũng mang tính duy lý. Do đó, trong chừng mực một chính sách nhằm giải quyết một vấn đề xã hội một cách thỏa đáng, nó bắt nguồn từ (ít nhất là có chủ ý) các quyết định và hành động có mục tiêu và được phối hợp. Để đảm bảo một mức độ nhất định về tính liên tục và khả năng dự đoán trong hành động công, các hoạt động chính trị - hành chính của một giai đoạn trong quy trình chính sách sẽ có xu hướng hạn chế phạm vi của những gì có thể thực hiện được trong các giai đoạn sau. Ngoài ra, định đề số 1 cũng liên quan đến việc thừa nhận rõ ràng các yếu tố cấu trúc hơn liên quan đến, trong số những yếu tố khác, hiện tượng trì trệ chính trị-hành chính (ví dụ, những khó khăn trong việc sửa đổi luật hoặc thay đổi thông lệ tổ chức của một chính quyền) và với các yếu tố thủ tục do áp dụng các quy tắc của trò chơi dân chủ (ví dụ: yêu cầu áp dụng các nguyên tắc chủ yếu của luật hành chính như tính hợp pháp, tính không hồi tố ).

Nói cách khác, định đề ban đầu này có nghĩa là các kết quả thực chất và thể chế của một giai đoạn bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các quyết định và hành động được thực hiện trong các giai đoạn trước của cùng một chính sách.

6.2 Ảnh hưởng của trò chơi mà các bên tham gia chơi đối với các yếu tố thực chất và thể chế của một chính sách

Tuy nhiên, cách giải thích này chỉ đại diện cho yếu tố cấu thành đầu tiên của mô hình lý thuyết của chúng tôi. Vì vậy, chúng tôi cũng gợi ý rằng trong mỗi giai đoạn của chu trình chính sách, các chủ thể liên quan có thể sử dụng các quy tắc thể chế đang có hiệu lực và các nguồn lực chưa được sử dụng nhằm cố gắng tác động đến nội dung của giai đoạn đó (định đề số 2). Kết quả là, họ sẽ cố gắng điều chỉnh, sửa đổi và thậm chí hủy bỏ những vấn đề đã được xác định, quyết định hoặc khởi xướng cụ thể trong các giai đoạn trước.

Ở mỗi giai đoạn trong quy trình chính sách, các chủ thể mới có thể xuất hiện trong lĩnh vực chính sách (hoặc biến mất khỏi nó) và/hoặc các chủ thể trước đây thuộc nhóm thiểu số có thể - một mình hoặc thông qua liên minh (mới) với những người khác - sử dụng (mới) các quy tắc thể chế và khai thác sự kết hợp (mới) của các nguồn lực để cuối cùng khẳng định lợi ích, ý tưởng và quyền của họ. Điều này sau đó có thể chuyển thành một sửa đổi quan trọng của chính sách (xem Hình 6.2).

Cần lưu ý ở đây rằng trò chơi của các bên tham gia cũng ảnh hưởng đến hai vấn đề chính được xác định ở trên, đó là khía cạnh thực chất và thể chế. Điều này đặc biệt đúng với việc thiết lập chương trình nghị sự và hoạch định chính sách.

Hình 6.2: Ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp của tam giác tác nhân đối với hai giai đoạn đầu tiên của chính sách công (định đề số 2)

các giai đoạn, trong đó các chủ thể cố gắng giành lấy vị trí then chốt, thiết lập các quy tắc thuận lợi và giành được nguồn lực dồi dào cho các giai đoạn thực hiện và đánh giá. Chính sách nông nghiệp là một ví dụ về loại hành vi này: trong quá trình xây dựng chính sách hoặc trong quá trình thực hiện chính sách, các nhóm vận động hành lang về nông nghiệp và đại diện của họ trong chính quyền sẽ cố gắng ở từng giai đoạn để đảm bảo rằng họ có được các công cụ có lợi cho lợi ích của họ (ví dụ, trợ cấp và các điều kiện giám sát).

Do đó, định đề thứ hai này gợi ý rằng hành động công cộng không bao giờ là tuyến tính cũng như không bao giờ xác định hoàn hảo hành vi của cá nhân và tập thể. Những điểm không chính xác và những điểm không chắc chắn luôn tồn tại và do đó, tạo ra phạm vi đánh giá và điều động từ phía các bên thực hiện chính sách. Xét về sự phức tạp xã hội gắn liền với sự phân hóa chức năng ngày càng tăng của xã hội và nhà nước và những khó khăn về thể chế liên quan đến việc đạt được thỏa hiệp chính trị giữa tất cả các bên liên quan, việc hoạch định một chính sách sẽ không thành công trong việc dự đoán tất cả các chi tiết thực tế có thể xảy ra. và cổ phần liên quan đến việc thực hiện nó. Kết quả là, những xung đột chưa được giải quyết hoặc không được dự đoán trước trong quá trình áp dụng PAP, lại xuất hiện - đôi khi dưới một hình thức khác - trong giai đoạn thực hiện. Các nghiên cứu về việc thực hiện các biện pháp công và đánh giá các tác động kết quả có xu hướng chỉ ra rằng việc thực hiện tất cả các chính sách về cơ bản là một quá trình chính trị xã hội mà tiến trình, kết quả thực chất và thể chế thường rất khó đoán trước.

Nói cách khác, định đề thứ hai này có nghĩa là các kết quả thực chất và thể chế của một giai đoạn chính sách cũng bị ảnh hưởng bởi những thay đổi trong khung thể chế, nguồn lực, cấu trúc và hành vi của các chủ thể tham gia trực tiếp vào giai đoạn được đề cập, chứ không chỉ bởi các quyết định được đưa ra. trong giai đoạn trước (định đề số 1).

6.3 Mô hình lý thuyết tích hợp

Hai định đề mà mô hình của chúng tôi dựa vào là sản phẩm của sự phản ánh lý thuyết và đã được xác nhận bằng kết quả của một số nghiên cứu thực nghiệm. Chúng áp dụng cho tất cả các liên kết tồn tại giữa tất cả các giai đoạn của chu trình chính sách.

Do đó, định nghĩa ban đầu về vấn đề tập thể cần giải quyết đã chứa sẵn một 'lịch sử nhân quả' (Stone, 1989), xác định những người chịu trách nhiệm về vấn đề được nhận thức chung hoặc có thể thực hiện hành động để giải quyết vấn đề đó, và kết quả là ai , ảnh hưởng đến loại giải pháp được áp dụng trong quá trình lập trình. Tuy nhiên, các tác nhân xã hội được xác định là nhóm mục tiêu của sự can thiệp của nhà nước được đề xuất (đặc biệt khi hành vi của họ được xác định về mặt chính trị là nguyên nhân của vấn đề tập thể) hiếm khi bị động trong giai đoạn lập kế hoạch: ngược lại, họ có thể tích cực cố gắng quy kết nguyên nhân của vấn đề cho một nhóm xã hội khác, hoặc ít nhất là chia sẻ trách nhiệm về vấn đề với nhóm này (sự hy sinh tương xứng) để không phải sửa đổi hành vi của chính họ một cách đột ngột chẳng hạn.

Có thể tìm thấy vô số ví dụ về hành vi như vậy, đặc biệt là trong lĩnh vực môi trường nơi những người gây ô nhiễm, có thể là các ngành công nghiệp, nông dân, tài xế ô tô hoặc thậm chí các cơ quan công quyền địa phương, những người được xác định là nhóm mục tiêu không bao giờ ngừng nhắc nhở chúng ta về sự tồn tại (và trách nhiệm) của những người gây ô nhiễm khác. Các ví dụ tương tự có thể được tìm thấy khi các dịch vụ được coi là không hiệu quả, ví dụ như vấn đề chăm sóc sức khỏe bị cáo buộc có thể được quy cho các yếu tố nằm ngoài tầm kiểm soát của dịch vụ y tế và theo cách khác được miêu tả là vấn đề chăm sóc xã hội hoặc duy trì thu nhập.

Việc thừa nhận tính hai mặt của giai đoạn thực chất và thể chế khiến nhà phân tích đặt câu hỏi về mối liên hệ trực tiếp và gián tiếp giữa các sản phẩm khác nhau đối với từng giai đoạn của chính sách công đang được nghiên cứu cũng như mối liên hệ giữa các sản phẩm và bản chất của sự tương tác giữa các công chúng. và diễn viên tư nhân. Trên thực tế, các quyết định và hoạt động có tính chất thực chất có thể củng cố hoặc làm suy yếu các quyết định có tính chất thể chế. Sự gắn kết giữa hai khía cạnh này sẽ có ảnh hưởng quyết định đến các kết quả (thể chế và thực chất) thu được trong giai đoạn tiếp theo của quy trình chính sách. Do đó, việc giới thiệu các chủ thể mới (ví dụ: các nhà bảo vệ môi trường trong bối cảnh chính sách nông nghiệp) hoặc sửa đổi các quy tắc của trò chơi thể chế (ví dụ: bao gồm quyền khiếu nại đối với người thụ hưởng cuối cùng hoặc bên thứ ba) sẽ có tác động đến việc áp dụng một văn bản quy phạm pháp luật.

Hình 6.3 cho thấy một mô hình lý thuyết tích hợp hợp nhất các yếu tố được trình bày trong Hình 6.1 và 6.2.

Mô hình được đề xuất cho phép thực hiện phân tích lịch đại (theo thời gian) trên các giai đoạn đã xác định (thiết lập chương trình nghị sự, lập chương trình, thực hiện, đánh giá) dựa trên các vấn đề sau:

• Sự cụ thể hóa 'nội dung thực chất' của chính sách công: trong phạm vi chính sách công cố gắng giải quyết một vấn đề tập thể, các hoạt động và quyết định đưa ra đều hướng đến kết quả cuối cùng này. Như vậy, nhà phân tích phải có khả năng xác nhận bằng thực nghiệm một sự cụ thể hóa nội dung thực tế của hành động công trong tiến trình của các giai đoạn khác nhau. Ví dụ, các mục tiêu được thiết lập trong quá trình lập trình phải được xác định theo

Hình 6.3: Mô hình lý thuyết để phân tích chính sách công

Phân tích chính sách công

các khía cạnh của vấn đề cần được giải quyết theo nhận thức về mặt chính trị khi nó được đưa vào chương trình nghị sự của chính phủ. Tương tự như vậy, việc đánh giá tác động của các biện pháp thực hiện nên được quan tâm đến sự đóng góp của chúng vào việc giải quyết cùng một vấn đề chung đã được xác định ngay từ đầu. Sự gắn kết thực chất này là điều kiện thiết yếu đối với hiệu quả của các chính sách công, nếu không phải là sự tồn tại thực tế của chúng. Trong thực tế, điều kiện này thường không được đáp ứng. Ví dụ, có những thay đổi trong định nghĩa về vấn đề trong quá trình thực hiện chính sách; hoặc việc xây dựng các tiêu chí đánh giá khác với mục tiêu xác định trong chương trình chính trị - hành chính.

• Sự hợp nhất của 'đấu trường chính sách' (xem Phần 3.3.1 trong Chương Ba) : nếu ranh giới của đấu trường liên quan đến các chủ thể quan tâm đến sự xuất hiện của một vấn đề tập thể mới nói chung vẫn còn mờ nhạt và rất dễ thấm khi nó được đặt trên chương trình nghị sự chính trị, sự phát triển của chính sách theo thời gian sẽ tạo ra sự ổn định dần dần về số lượng và loại chủ thể tham gia cũng như tần suất và chất lượng tương tác của họ. Khi phân tích khía cạnh quan hệ chặt chẽ của các chính sách, dựa trên tam giác cơ bản của tất cả sự can thiệp của nhà nước (nhà nước, nhóm mục tiêu và người thụ hưởng cuối cùng), do đó, người quan sát có thể xác nhận sự khởi đầu và sau đó là sự hợp nhất (ít nhiều loại trừ phân định) của lĩnh vực chính sách được phân tích (Clivaz, 1998, 2001), bao gồm cả các nhóm bên thứ ba (các bên thứ ba bị ảnh hưởng tích cực và tiêu cực).

• Cấu trúc của 'vốn thể chế': các quy tắc thể chế ảnh hưởng đến chiến lược của các chủ thể vì chúng phân định và định hướng khả năng hành động của họ, cũng như chúng ổn định các nỗ lực của họ liên quan đến các quyết định và hoạt động của các đối tác chính sách khác. Theo nghĩa này, chúng đang ổn định các yếu tố liên quan đến hành vi cá nhân, sự tương tác giữa các tác nhân và kết quả thực chất phát sinh từ chúng. Tuy nhiên, khi tập trung vào khía cạnh thể chế của hành động công, nhà phân tích nên có khả năng xác định được 'vốn thể chế', không chỉ được cấu thành bởi các quy tắc hiến pháp và những quy định quản lý các tổ chức hành chính của hệ thống chính trị-hành chính có liên quan, mà còn và trên hết là bởi các chuẩn mực (trong) chính thức mà các chủ thể tham gia vào một chính sách công cụ thể quy định cho chính họ (xem Phần 5.2 trong Chương Năm).

• Khai thác toàn bộ 'phạm vi tài nguyên': các chủ thể công cộng và tư nhân sử dụng nhiều - kết hợp - tài nguyên để khẳng định lợi ích của họ. Một cách tiên nghiệm, 10 nguồn lực được xác định trước đó (xem Chương 4) khác nhau về mức độ phù hợp tùy theo giai đoạn của chính sách liên quan (ví dụ: nguồn 'thông tin' trong quá trình xác định vấn đề công cộng, 'luật' trong quá trình lập chương trình, 'giao tiếp' trong quá trình thực hiện). Chúng cũng phụ thuộc vào bản chất của các chủ thể (ví dụ, đặc quyền của pháp luật dành cho các cơ quan hành chính-chính trị, quyền kiểm soát một phần tài nguyên 'đồng thuận' của các chủ thể tư nhân). Tuy nhiên, vẫn không thể dự đoán cụ thể tác nhân nào sẽ huy động nguồn lực nào vì lý do chiến lược nào và với mức độ thành công như thế nào. Các câu hỏi về nguồn tài nguyên nào cuối cùng sẽ được sử dụng, kết hợp và thay thế chỉ có thể được trả lời thông qua phân tích thực nghiệm. Trong khuôn khổ này, nhà phân tích sẽ có thể quan sát thấy rằng phạm vi các nguồn lực được huy động hiệu quả sẽ mở rộng trong quá trình triển khai một quy trình chính sách, rằng các nguồn lực được trao đổi giữa các bên tham gia (ví dụ: đền bù tài chính so với sự đồng thuận) và trạng thái của một số tài nguyên thậm chí có thể thay đổi (ví dụ: thông tin cá nhân trở nên công khai). Cuối cùng, các phân tích thực nghiệm gợi ý rằng sự kết hợp của các loại tài nguyên có thể quan sát được trong một số tình huống cụ thể đối với các tác nhân có thể so sánh được.

Để kết luận, chúng tôi nhấn mạnh rằng mô hình phân tích của chúng tôi tận dụng một số lợi thế kinh nghiệm không thể phủ nhận của khái niệm 'chu trình chính sách' (xem Phần 2.4 trong Chương Hai). Nó đặc biệt tạo điều kiện thuận lợi cho việc giải thích chính sách công như một quá trình năng động và cho phép xác định và phân tích các bên liên quan cũng như một số lượng hạn chế các bên tham gia cho từng giai đoạn trong chu trình chính sách. Mặc dù nó đơn giản hóa phân tích thực nghiệm thông qua việc phân chia các câu hỏi nghiên cứu, các biến số và giả thuyết trên cơ sở bốn giai đoạn xác định, tuy nhiên, mô hình của chúng tôi có xu hướng tránh các giới hạn rõ ràng của cách tiếp cận tuần tự đối với chính sách. Cách tiếp cận đó, dựa trên trình tự thời gian của các hoạt động chính trị-hành chính, hoặc tầm nhìn quá hợp pháp hoặc ' từ trên xuống' của hành động công, không tính đến các sự kiện bên ngoài hoặc quá trình học hỏi tập thể (xem những lời chỉ trích của Jenkins-Smith và Sabatier, 1993, trang 3-4). Khả năng giải thích các kết quả thực chất và thể chế của một giai đoạn trong quy trình chính sách một phần độc lập với nội dung của giai đoạn trước giúp mở rộng góc nhìn của phân tích.

Vì vậy, để thực hiện các nghiên cứu thực nghiệm, chúng tôi khuyên các nhà phân tích nên áp dụng quy trình giải thích theo hai hướng. Thứ nhất, có vẻ phù hợp nếu muốn giải thích kết quả thực chất và thể chế của một giai đoạn chính sách như sau các quyết định và hành động được thực hiện trong giai đoạn trước của cùng một chính sách công (định đề số 1).

Thứ hai, và trên hết, nếu xác định được rằng có tồn tại sự khác biệt cơ bản giữa phạm vi và nội dung của hai giai đoạn nối tiếp nhau, thì cần phải giải thích sự thiếu vắng tính liên tục được quan sát theo kinh nghiệm này: nghĩa là, tác nhân (mới) nào đã can thiệp vào cái nào (mới). sự kết hợp của) các nguồn lực, các tương tác (mới) diễn ra với các chủ thể khác và trên cơ sở các quy tắc thể chế (mới) đó (định đề số 2).

Để nhấn mạnh rằng - mặc dù nội dung của chúng rất khác nhau - sáu sản phẩm có thể quan sát được trong bốn giai đoạn của chu trình chính sách công được đặc trưng bởi một cấu trúc tương tự liên kết với tính hai mặt của khía cạnh nội dung và thể chế, các chương dành cho mỗi giai đoạn này là cấu trúc theo cùng một cách:

Định nghĩa chung về sản phẩm là kết quả của một giai đoạn cụ thể trong chu trình chính sách công (biến số sẽ được giải thích).

Việc vận hành sản phẩm theo một số khía cạnh phân tích, thực chất và thể chế, cần thiết cho một nghiên cứu thực nghiệm (các khía cạnh được quan sát theo kinh nghiệm).

Mô tả tóm tắt quá trình ra quyết định dẫn đến sản phẩm (loại tác nhân nào, nguồn lực nào và quy tắc thể chế nào?).

Cuối cùng, một lần nữa cần lưu ý rằng cách tiếp cận này tạo điều kiện thuận lợi cho cách tiếp cận so sánh thực sự. Các khía cạnh phân tích được đề xuất ở đây giúp có thể so sánh các bên tham gia, các nguồn lực được sử dụng, các thể chế đang hoạt động và các sản phẩm chính sách, cả trong các giai đoạn khác nhau của cùng một chính sách (phân tích lịch đại) và trong bối cảnh của các quá trình ra quyết định ở các quốc gia khác nhau hoặc ở các khu vực chính trị hoặc hành chính khác nhau của cùng một quốc gia (phân tích đồng bộ).

BẢY

Thiết lập chương trình nghị sự chính trị

Nếu, như được định nghĩa trong Chương Hai, các chính sách công bao gồm một nhóm các hoạt động và quyết định được thực hiện bởi các chủ thể khác nhau nhằm giải quyết một vấn đề được định nghĩa về mặt chính trị là công về bản chất, thì điều quan trọng trước hết là xem xét khái niệm thực tế. của 'vấn đề công cộng'.

Trong chương này, chúng tôi thảo luận về các quy trình theo đó một vấn đề xã hội được xác định và sau đó được 'chuyên đề hóa' thành một vấn đề chung cũng như các đặc điểm khác nhau của việc thiết lập chương trình nghị sự . Theo mô hình phân tích của chúng tôi, định nghĩa chính trị của vấn đề công cộng (PD) trên thực tế tạo thành sản phẩm đầu tiên mà nhà phân tích phải nghiên cứu khi giải quyết chu kỳ can thiệp của công chúng trong bối cảnh nghiên cứu thực nghiệm.

Trên thực tế, các quá trình liên quan đến định nghĩa chính trị - và định nghĩa lại - các vấn đề công không phải là chủ đề của các phân tích lý thuyết và thực nghiệm có thể so sánh được, ít nhất là về số lượng, với các quá trình được thực hiện ở các giai đoạn (tiếp theo) của việc hoạch định, thực hiện và đánh giá chính sách . Rõ ràng, việc không tính đến các rủi ro liên quan đến việc xác định vấn đề mà một chính sách giải quyết là một nhược điểm rõ ràng khi phân tích chính sách này, bao gồm cả các nghiên cứu được thực hiện về việc thực hiện nó:

Tuy nhiên, chúng tôi biết rằng giai đoạn xác định vấn đề đóng khung và tạo ra hầu như mọi thứ tiếp theo trong quy trình chính sách, vì vậy những thất bại của chúng tôi trong việc kiểm tra việc xác định vấn đề khiến chúng tôi hành động thông qua một tấm kính mờ (DeLeon, 1994, trang 89).

Như Anderson (1978, trang 20) và những người khác chứng minh, sự phát triển của một chính sách không thể được hiểu là giải pháp đơn giản cho các vấn đề nhất định được xác định trên cơ sở các đặc điểm nội tại của chúng. Nó cũng liên quan đến hiến pháp và định nghĩa về các vấn đề công cộng. Đây là một quá trình chỉ định chính trị có ảnh hưởng hoặc xác định các chủ thể tham gia vào chính sách (nghĩa là các cơ quan công quyền của sự sắp xếp chính trị-hành chính [PAA], các nhóm mục tiêu, người hưởng lợi cuối cùng và các nhóm bên thứ ba), và thực tế bản chất của các hành động công được thực hiện (nghĩa là các phương thức can thiệp được lựa chọn trong chương trình chính trị-hành chính [PAP]).

Từ quan điểm này và bằng cách giới thiệu, chúng tôi nhấn mạnh sự cần thiết phải phân tích (tái) mang tính xây dựng các vấn đề công cộng (Phần 7.1).

Sau đó, theo cấu trúc được đề xuất trong Chương 6, chúng ta sẽ chuyển sang định nghĩa chung và vận hành khái niệm 'vấn đề công' (Phần 7.2). Cuối cùng, chúng tôi xác định các quy trình thiết lập chương trình nghị sự trên cơ sở chiến lược của các bên liên quan, nguồn lực của họ và các quy tắc thể chế định hình giai đoạn đầu tiên này (Phần 7.3).

7.1 Xây dựng xã hội của các vấn đề

Để phân tích một vấn đề liên quan đến lĩnh vực công cộng và trên cơ sở đó hợp pháp hóa sự can thiệp của công chúng, cần phải áp dụng cách tiếp cận kiến tạo. Trên thực tế, thật hợp lý khi cho rằng không có thực tế khách quan nào tự nó tạo thành vấn đề (Cobb và Elder, 1983, trang 172; Dery, 1984, trang xi). Định nghĩa (xã hội và sau đó là chính trị) của một vấn đề luôn thể hiện một cấu trúc tập thể liên kết trực tiếp với nhận thức, đại diện, lợi ích và giá trị của các tác nhân liên quan trên cơ sở cá nhân và/hoặc là một phần của các nhóm có tổ chức. Vì vậy, tất cả các thực tế xã hội nên được hiểu là một cấu trúc lịch sử, nằm trong thời gian và không gian. Nó luôn phụ thuộc vào nhóm người bị ảnh hưởng bởi vấn đề và/hoặc những người có thể cần phải thay đổi hành vi để giải quyết vấn đề.

Điều quan trọng là người đọc phải hiểu đầy đủ những gì chúng tôi đang nói ở đây: không bao giờ được phủ nhận các điều kiện khách quan tạo thành một tình huống có vấn đề (ví dụ: sự tồn tại của mức phát thải carbon dioxide cao thể hiện mối đe dọa đối với sự ổn định của khí hậu , bản chất thường xuyên của tình trạng ngày càng có nhiều người tìm kiếm việc làm mà hoàn cảnh vật chất và tâm lý trở nên bấp bênh, tần suất cao của các hành vi bạo lực ở khu vực thành thị, dòng người tị nạn chiến tranh ồ ạt đổ vào biên giới), nhưng nhấn mạnh rằng những điều này đã được thiết lập sự thật chỉ đại diện cho một trong các khía cạnh - ngay cả khi nó chứng tỏ là cơ bản trong một số trường hợp - cấu thành một vấn đề xã hội. Do đó, vai trò của nhà phân tích chính sách bao gồm việc xác định các quy trình, tác nhân và lập luận theo đó các điều kiện khách quan này được nhận thức và được xác định là có vấn đề và cần sự can thiệp của nhà nước.

Việc áp dụng cách tiếp cận kiến tạo đối với thực tế của các vấn đề xã hội và chính sách có ít nhất ba hàm ý đối với cách thức xem xét phân tích - nghĩa là tái cấu trúc và diễn giải - các hành động công (xem Vlassopoulou, 1999, trang 13-17) và, thậm chí cụ thể hơn là các sản phẩm chính sách.

Các giới hạn của cách tiếp cận duy lý: theo cái được gọi là cách tiếp cận 'định nghĩa' (Spector và Kitsuse, 1987), sẽ không thể so sánh các chính sách công với các chương trình hành động chính xác . Tuy nhiên, những so sánh như vậy khá phổ biến trong truyền thống nghiên cứu ở Bắc Mỹ. Các chương trình hành động giả định trước một định nghĩa trước và rõ ràng về các mục tiêu của hành động công được đề cập. Nếu cần thiết, các mục tiêu của chúng được xác định từ bên ngoài (ví dụ, trên cơ sở các tiêu chí khách quan liên quan đến phạm vi của vấn đề cần giải quyết), thách thức chính trị chỉ bao gồm việc lựa chọn phương tiện cho phép thực hiện chúng. Tầm nhìn duy lý này về chính sách công, được đẩy đến mức cực đoan bởi cách tiếp cận Hệ thống Lập kế hoạch, Lập trình và Ngân sách (PPBS) và những nỗ lực khác nhằm áp dụng quy hoạch khoa học vào các quy trình chính sách, giả định rằng vấn đề cần giải quyết được xác định một lần và mãi mãi và rằng các mục tiêu của hành động công cộng không bao giờ được đặt câu hỏi. Không còn nghi ngờ gì nữa, các chương trình hành động cụ thể hóa ý định của nhà lập pháp và hành pháp - có thể ở dạng hữu hình nhất đối với nhà phân tích. Tuy nhiên, chúng có thể không được hiểu là độc lập với chính sách mà chúng là một phần và nói rộng ra là với một tình huống xã hội được thừa nhận chung là có vấn đề. Tóm lại, nếu việc phân tích chỉ giới hạn trong việc xem xét các chương trình lập pháp (PAP - xem Phần 8.1 trong Chương 8), thì không thể đặt ra hoặc trả lời thỏa đáng câu hỏi nhà nước đang cố gắng giải quyết vấn đề xã hội nào và tại sao. một vấn đề trái ngược với vấn đề khác được chọn làm cơ sở của một chính sách.

Do đó, ví dụ, lệnh cấm cho phép bật đèn công cộng sau nửa đêm có thể cấu thành một biện pháp bảo vệ chống lại các cuộc tấn công từ trên không về đêm (trong trường hợp một quốc gia có chiến tranh), một biện pháp giảm chi tiêu năng lượng hoặc giảm lượng khí thải gây ra. đại diện cho một rủi ro đối với khí hậu của hành tinh chúng ta.

Các giới hạn của cách tiếp cận tuần tự: việc phân tích một chính sách trên cơ sở một mô hình tuần tự được hình thành một cách cứng nhắc và tuyến tính nghiêm ngặt (đánh giá việc thực hiện chương trình thiết lập chương trình nghị sự) có xu hướng gợi ý rằng việc xác định một vấn đề cấu thành một giai đoạn riêng lẻ và biệt lập trong quá trình chính sách. Nếu tất cả các chính sách công trước hết dựa trên sự thừa nhận tập thể và chủ đề hóa một vấn đề cụ thể, tuy nhiên, cần lưu ý rằng các giai đoạn lập chương trình, thực hiện và đánh giá cũng dựa trên định nghĩa - theo nghĩa là một cụ thể hóa - hay định nghĩa lại - theo nghĩa sửa đổi - của vấn đề chung được xác định ngay từ đầu (Plein, 1994). Do đó, việc xây dựng một vấn đề là một quá trình liên tục, phi tuyến tính và mở.

Trong quá trình nghiên cứu lịch đại một chu trình chính sách, tại mỗi giai đoạn của chu trình, nhà phân tích phải đặt ra câu hỏi về mức độ mà nội dung, các bên tham gia và bối cảnh thể chế của chính sách đang được nghiên cứu có liên quan đến định nghĩa ban đầu của vấn đề được đưa ra hay không. được giải quyết hoặc ngược lại, có liên quan đến cải cách chính trị bởi các chủ thể có liên quan (những người, trong một số trường hợp, đã cố tình loại trừ khỏi quá trình ra quyết định ngay từ đầu khi có sự can thiệp của công chúng). Một cách tiếp cận tuần tự đối với các chính sách công - được áp dụng một phần ở đây vì các lợi thế kinh nghiệm của nó - không tính đến quá trình định nghĩa (tái) đang diễn ra này vào tài khoản các rủi ro che khuất không chỉ thách thức cơ bản của tất cả các hành động công, mà còn là một trong những yếu tố giải thích về những thay đổi đáng kể và/hoặc thể chế cuối cùng đối với chính sách trong quá trình thực hiện. Trên thực tế, việc xác định lại vấn đề cần giải quyết (ví dụ, do cách giải thích lại dữ liệu khách quan ban đầu hoặc kiến thức về các sự kiện mới) nên chuyển thành sự thay đổi chính sách và ngược lại.

Sự phát triển của chính sách ngăn ngừa ô nhiễm không khí là một trong những ví dụ rõ ràng nhất về loại động lực này (Weale, 1992). Vào những năm 1950, chính sách này nhằm vào lượng khí thải gây ô nhiễm của các hộ gia đình, các công ty công nghiệp và khí thải ở các khu vực đô thị. Việc phát hiện ra hiện tượng vận chuyển đường dài chất ô nhiễm axit kết hợp với việc bắt buộc xây dựng các ống khói cao (để đảm bảo phân tán chất ô nhiễm tốt hơn và do đó làm giảm nồng độ chất ô nhiễm trong không khí cục bộ) đã thay đổi đáng kể chính sách trong lĩnh vực này đến mức tất cả các nguồn phát thải được coi là bất kể vị trí của chúng - đô thị hay ngoài đô thị. Nguyên tắc pha loãng/khuếch tán sau đó đã được thay thế bằng nguyên tắc xử lý tại nguồn chuyển thành nghĩa vụ lắp đặt các bộ lọc trong ống khói công nghiệp. Vào những năm 1980, chính sách tương tự đã trải qua một sự thay đổi cơ bản thứ hai do sự xuất hiện của hiện tượng hiệu ứng nhà kính và dẫn đến việc đưa các nguồn di động (ô tô trước đây được miễn trừ khỏi các can thiệp môi trường) làm nhóm mục tiêu.

Các giới hạn của cách tiếp cận ngành: cuối cùng, cách tiếp cận chỉ tập trung vào các chương trình và cấu trúc chính trị-hành chính của chúng có xu hướng diễn giải các chính sách theo khuôn khổ phân tích ngành. Nếu một cơ quan hành chính công như vậy chịu trách nhiệm lập chương trình và thực thi chính sách, thì vấn đề công cộng làm cơ sở cho sự can thiệp này thuộc trách nhiệm của một lĩnh vực cụ thể, được xác định trước theo thói quen (ví dụ: logic của một nghề và cá nhân của nó). thành viên) và lĩnh vực năng lực truyền thống của cơ quan hành chính chịu trách nhiệm. Bằng cách coi sự liên kết tổ chức của các chủ thể hành chính chịu trách nhiệm lập trình và thực hiện chính sách là điểm xuất phát duy nhất, nhà phân tích bỏ qua việc giải thích quan trọng quá trình xác định (tái) một vấn đề tập thể. Trên thực tế, một vấn đề xã hội nói chung sẽ không chỉ liên quan đến một lĩnh vực can thiệp đơn lẻ mà còn liên quan đến nhiều lĩnh vực khác (ví dụ, ô nhiễm khí quyển có thể tạo thành một vấn đề sức khỏe cộng đồng cũng như các vấn đề liên quan đến bảo vệ môi trường, giao thông vận tải, sản xuất và tiêu thụ năng lượng dựa trên nhiên liệu hóa thạch). Hơn nữa, nếu định nghĩa của một vấn đề được hiểu là một quá trình tiến hóa, thì trách nhiệm quản lý nó trong các cơ cấu chính trị-hành chính có thể, theo thời gian, chuyển từ lĩnh vực này sang lĩnh vực khác. Không tính đến những thay đổi thể chế này có rủi ro hạn chế việc giải thích một vấn đề tập thể chỉ ở một trong các khía cạnh của nó và do đó, không nhận ra sự phát triển của chính sách công cũng như các vấn đề phối hợp nảy sinh giữa các chủ thể công khác nhau chịu trách nhiệm giải quyết (lưu ý sự phối hợp nội bộ của một chính sách công và sự phối hợp giữa một số chính sách công).

7.2 Định nghĩa chính trị về vấn đề công cộng (sản phẩm số 1)

Sau khi đã biện minh cho sự cần thiết của một cách tiếp cận (tái) mang tính xây dựng, giờ đây chúng ta phải xác định và vận hành những gì chúng ta hiểu bằng thuật ngữ 'vấn đề công cộng' để hướng dẫn việc xây dựng (tái) mang tính phân tích của sản phẩm chính sách đầu tiên này.

7.2.1 Vấn đề công cộng: xác định các yếu tố

Gusfield (1981) phân biệt rõ ràng giữa 'các vấn đề xã hội' và 'các vấn đề công cộng', lưu ý rằng tất cả các vấn đề xã hội không nhất thiết phải trở thành các vấn đề công cộng, tức là đối tượng của tranh cãi chính trị. Do đó, các vấn đề công đại diện cho sự mở rộng của các vấn đề xã hội đến mức, xuất hiện trong xã hội dân sự, chúng được tranh luận trong một lĩnh vực chính trị-hành chính mới nổi. Theo nghĩa này, định nghĩa về một vấn đề công cộng về bản chất là chính trị. Nói cách khác, một vấn đề chỉ được công khai nếu nó đã nằm trong chương trình nghị sự chính trị. Ở giai đoạn này của quy trình xác định, các chủ thể công cộng (ví dụ: chính quyền, chính phủ, quốc hội) nhận ra sự cần thiết phải xem xét một giải pháp khả thi của nhà nước cho vấn đề đã xác định.

Cụ thể hơn nữa, Garraud (1990, trang 20) xác định ba điều kiện sau để coi một vấn đề là công khai: (1) cấu tạo của nhu cầu xuất phát từ các nhóm xã hội cụ thể; (2) sự phát triển của một cuộc tranh cãi hoặc tranh luận công khai; và (3) sự tồn tại của xung đột giữa các nhóm xã hội có tổ chức và chính quyền.

Giả định về việc chuyển một vấn đề từ lĩnh vực xã hội sang lĩnh vực công cộng trên cơ sở một mô hình trình tự thời gian nghiêm ngặt thúc đẩy định nghĩa về các chủ thể công cộng với tư cách là người điều phối quá trình thiết lập chương trình nghị sự. Mặc dù tầm nhìn này có ý nghĩa vì nó quy vai trò chủ động cho các chủ thể công, tuy nhiên, cần phải nhấn mạnh rằng việc giải quyết một vấn đề công không phải là tuyến tính cũng như không thể tránh khỏi.

Một mặt, như Vassopoulou (1999, trang 19-20) lưu ý, “một vấn đề công cộng có thể liên quan đến việc phục hồi mối bận tâm xã hội trước đây cũng như một cấu trúc chính trị ban đầu”. Do đó, tính đặc thù của một vấn đề công cộng nằm ở chỗ nó được đặt dưới trách nhiệm của các cơ quan công quyền chứ không nhất thiết ở chỗ cơ quan công quyền giải quyết một vấn đề xã hội đã được trình bày rõ ràng.

Mặt khác, một số tình huống xã hội có vấn đề không bao giờ được coi là vấn đề công cộng đòi hỏi sự can thiệp của nhà nước. Trái ngược với tầm nhìn đa nguyên về dân chủ giả định rằng mọi chủ thể đều có thể tiếp cận đấu trường ra quyết định để chuyên đề hóa một vấn đề cụ thể, Bachrach và Baratz (1970, trang 6) khẳng định rằng một dạng quyền lực công cụ thể chính xác bao gồm khả năng giữ các vấn đề xã hội ra khỏi chương trình nghị sự chung. Được mô tả là 'không quyết định', các khối thể chế này buộc các chủ thể xã hội liên quan đến một vấn đề phải tìm các điểm tiếp cận khác hoặc tự mình quản lý việc giải quyết vấn đề (sử dụng các chính sách tập đoàn hoặc tư nhân):

Việc không ra quyết định là một phương tiện mà theo đó các yêu cầu thay đổi trong việc phân bổ các lợi ích và đặc quyền hiện có trong cộng đồng có thể bị bóp nghẹt trước khi chúng được lên tiếng; hoặc giữ bí mật; hoặc bị giết trước khi họ có quyền truy cập vào đấu trường ra quyết định có liên quan. (Bachrach và Baratz, 1970, trang 44)

Chúng tôi đề xuất - đối với tất cả các phân tích thực nghiệm - nghiên cứu mức độ mà một tình huống riêng tư có vấn đề được nhận thức và sau đó được định nghĩa là tiết lộ lĩnh vực xã hội và sau đó là lĩnh vực chính trị. Loại phân tích này nhằm mục đích, trong số những thứ khác, để xác định những cạm bẫy có thể xảy ra (nghĩa là các loại phi quyết định khác nhau) trong quá trình xác định (xem Hình 7.1).

Các cách tiếp cận xã hội học tập trung chủ yếu vào các yếu tố cá nhân, các quy ước và chuẩn mực tập thể ủng hộ hoặc ngược lại, hạn chế nhận thức rằng một tình huống có vấn đề riêng tư có thể liên quan đến lĩnh vực xã hội và do đó, được định nghĩa là một vấn đề xã hội hơn là vấn đề riêng tư (ví dụ: thảo luận về chủ đề này bằng cách sử dụng các ví dụ của Vương quốc Anh, xem Hulley và Clarke, 1991).

Các cách tiếp cận dựa trên khoa học chính trị hơn chủ yếu phân tích mối liên hệ của một vấn đề được gọi là xã hội, các yêu cầu dẫn đến sự can thiệp của công chúng và các cách tiếp cận để thiết lập chương trình nghị sự được các chủ thể khác nhau có liên quan áp dụng, tức là tư nhân và công cộng, cá nhân và tập thể. Như Garraud (1990, trang 17ff) lưu ý, bất kỳ phân tích nào về việc thiết lập chương trình nghị sự có tính đến sự đa dạng của các chủ thể này, tất yếu sẽ thấy chính nó nằm ở giao điểm của các nguyên tắc giải quyết, đặc biệt, với sự tham gia chính trị, các phong trào xã hội (mới), phương tiện truyền thông và quá trình ra quyết định.

Về cơ bản, như được gợi ý trong Hình 7.1, chúng ta chỉ nói về một 'vấn đề chung' nếu một tình huống được đánh giá là có vấn đề về mặt chính trị và là chủ đề của cuộc tranh luận chính trị. Ngoài định nghĩa rất chung chung này, chúng tôi trình bày dưới đây một số khía cạnh mà trên cơ sở đó 'PD' có thể được mô tả và phân tích.

Tuy nhiên, cần lưu ý rằng đôi khi có thể quan sát thấy diễn biến trái ngược với diễn biến được mô tả trong Hình 7.1, theo đó một vấn đề ban đầu được xác định là công khai (ví dụ, quy định pháp luật cấm sống thử trong chính sách gia đình của Thụy Sĩ) sau đó được xem xét. chỉ liên quan trong lĩnh vực tư nhân và do đó không thể,

Figure 7.1: Definition process for public problems and possible pitfalls

ị ị là đối tượng của sự can thiệp của nhà nước. Một số lĩnh vực trước đây được coi là có liên quan đến lĩnh vực công cộng đang dần bị nhà nước loại bỏ khỏi các chính sách truyền thống và các hình thức điều tiết khác (ví dụ: chính sách cạnh tranh). Tuy nhiên, việc tư nhân hóa các dịch vụ công có thể liên quan đến việc thay thế cung cấp dịch vụ công bằng các hoạt động điều tiết công rộng rãi.

No social
recognition (lack of
social mobilisation)

No political attention
(not put on the political
agenda)

No public intervention
(no public policy
adopted/implemented)

(for example,
violence between
couples, incest,
doping in sport)

(for example, paedophile networks, child labour)

(for example, private insurance, no tax on financial transactions)

7.2.2 Kích thước phân tích hoạt động

Phân tích chính sách có thể xác định một số yếu tố cấu thành của chính sách công (xem Wildavsky, 1979; Gusfield, 1981; Rochefort và Cobb, 1993; Peters, 1998). Một lần nữa chúng tôi xin nhấn mạnh rằng nếu mọi vấn đề đều có thể được định tính trên cơ sở các khía cạnh được thảo luận ở đây, thì việc đánh giá này không chỉ phụ thuộc vào các điều kiện khách quan của tình huống được coi là có vấn đề, mà còn phụ thuộc vào sự đánh giá và trọng số chủ quan (nghĩa là của PD) của các diễn viên có liên quan. Do đó, khi đánh giá bốn yếu tố cấu thành được đề xuất dưới đây, phân tích trước hết cố gắng giải thích nhận thức về bản chất của vấn đề của những người liên quan trực tiếp đến nó.

Cũng lưu ý rằng giai đoạn thiết lập chương trình nghị sự của một vấn đề công cộng cũng là một thứ 'nghệ thuật' theo nghĩa là đối với những người thúc đẩy một chính sách cụ thể, nó liên quan đến việc kết hợp các khía cạnh thực chất (ví dụ: thúc đẩy điều trị sức khỏe cho bệnh nhân ngoại trú ) với nhiều khía cạnh thể chế hơn (ví dụ: giảm nhân sự cố định và chi phí cơ sở hạ tầng trong bệnh viện, thay đổi vai trò của các tổ chức hoặc chủ thể khác nhau trong hệ thống chăm sóc sức khỏe).

Cũng cần phải nhấn mạnh trước rằng các khía cạnh hoạt động được thảo luận ở trên giao nhau một phần; sự xem xét đồng thời của họ phải ủng hộ cách giải thích chung về một vấn đề chung hơn là cách giải thích từng phần.

Cường độ của vấn đề: cường độ của một vấn đề đề cập đến cách thức ước tính hậu quả của vấn đề ở cấp độ cá nhân và tập thể. Trong bối cảnh này, các bên tham gia đánh giá liệu đó có phải là một vấn đề nghiêm trọng đáng được xem xét hay không xét đến những tác động tiêu cực gây ra (ví dụ: chi phí tài chính và tâm lý căng thẳng do tỷ lệ thất nghiệp gia tăng; nguy cơ tai nạn hạt nhân; tác động tiêu cực của thuốc lá uống rượu và ma túy bất hợp pháp đối với sức khỏe), hoặc một 'vấn đề giả tạo' quá tầm thường, theo các tác nhân chính, để kích động dư luận và/hoặc can thiệp ngay lập tức bởi các cơ quan công quyền (ví dụ trước đây bao gồm: khó tiếp cận với công chúng nơi dành cho người khuyết tật; sự biến mất của các loài thực vật quý hiếm). Lưu ý rằng mức độ cường độ được thừa nhận đối với một vấn đề nhất định sẽ thay đổi từ tác nhân này sang tác nhân tiếp theo và vào các thời điểm khác nhau.

Phạm vi (hoặc đối tượng) của vấn đề: phạm vi của một vấn đề bao gồm mức độ (hoặc phạm vi) tác động tiêu cực của nó liên quan đến các nhóm xã hội khác nhau bị ảnh hưởng và vị trí địa lý của họ cũng như sự phát triển của vấn đề theo thời gian. Việc xác định vành đai này đòi hỏi kiến thức về nhóm người và/hoặc khu vực bị ảnh hưởng bởi tác động tiêu cực của một vấn đề cụ thể. Rõ ràng, ranh giới xã hội và không gian của một vấn đề có thể phát triển nhanh chóng theo thời gian.

Khía cạnh này của một vấn đề được liên kết chặt chẽ với khả năng hiển thị công khai của nó. Trên thực tế, nếu các nhóm xã hội bị ảnh hưởng bị hạn chế về số lượng, nằm ở các khu vực ngoại vi và/hoặc thuộc về các tầng lớp xã hội không bị chính trị hóa cao, thì khả năng hoàn cảnh của họ được xác định là một vấn đề tập thể là rất hạn chế. Schneider và Ingram (1997) chứng minh cụ thể rằng cách thức định nghĩa một vấn đề xã hội (và chính sách nhằm khắc phục vấn đề đó) phụ thuộc vào hình ảnh xã hội (tích cực hay tiêu cực) và quyền lực công (mạnh hay yếu) của các nhóm đang hoặc bị ảnh hưởng bởi những tác động tiêu cực của nó hoặc chịu trách nhiệm cho sự xuất hiện của nó.

Do đó, có thể phân biệt giữa các vấn đề được coi là 'được xác định rõ ràng/tập trung' (ví dụ: ô nhiễm nước, tiêu thụ ma túy, bạo lực ngoại ô) và các vấn đề được coi là 'không có ranh giới/lan tỏa' (ví dụ: nguy cơ dịch bệnh liên quan đến 'cúm gia cầm', thiệt hại về người và sinh thái do tai nạn hạt nhân, các vấn đề liên quan đến thất nghiệp) và giữa các vấn đề có chu vi phát triển nhanh chóng (ví dụ: các vấn đề liên quan đến AIDS hoặc thiên tai) hoặc từ từ (ví dụ tình hình kinh tế của nông dân và những người thất nghiệp).

Tính mới của vấn đề: trong khi một số vấn đề là mới do mối liên hệ của chúng với sự phát triển gần đây của các xã hội hậu công nghiệp của chúng ta, thì những vấn đề khác có bản chất kinh niên hơn. Mức độ mới của một vấn đề thường được coi là yếu tố quyết định khả năng tiếp cận chương trình nghị sự của chính phủ. Ví dụ, Downs (1973) gợi ý rằng một vấn đề công cộng mới sẽ thành công dễ dàng hơn trong việc huy động dư luận và do đó, thúc đẩy các chủ thể tư nhân và công cộng can thiệp. Tuy nhiên, sau một giai đoạn mở rộng ban đầu, vấn đề được đề cập sẽ dần dần từ bỏ tầm quan trọng và sức nặng của nó trong chương trình nghị sự của chính phủ để ủng hộ các vấn đề gần đây hơn.

Các vấn đề được coi là 'mới/gần đây' bao gồm, ví dụ, bắt nạt trong trường học, kỹ thuật di truyền và các vấn đề môi trường. Các vấn đề được coi là 'cũ/mãn tính' bao gồm, ví dụ, vấn đề mù chữ, an ninh công cộng, ổn định giá cả và thất nghiệp của những người không có trình độ chuyên môn.

Lưu ý rằng các vấn đề mới và do đó, các chính sách công hoàn toàn mới là rất hiếm. Mặc dù những tình huống như vậy vẫn phổ biến trong các giai đoạn hình thành và khẳng định nhà nước phúc lợi, nhưng giờ đây không còn lựa chọn nào khác ngoài việc chấp nhận rằng hầu hết sự can thiệp của công chúng có nhiều khả năng liên quan đến việc điều chỉnh hoặc định hướng lại một (một phần) thất bại trước đó. chính sách hoặc sự tích hợp của một số chính sách riêng biệt trước đây.

Tính cấp thiết của vấn đề: một vấn đề xã hội có thể được coi là cấp bách hơn hoặc ít hơn về bản chất. Trong những trường hợp cực đoan, thường liên quan đến một cú sốc phát sinh bên ngoài hệ thống chính trị-hành chính (ví dụ, một nguyên nhân ngẫu nhiên), chúng ta nói về quản lý khủng hoảng với việc nhà nước cung cấp phản ứng (gần như) tức thời đối với vấn đề xã hội đã nhanh chóng trở nên rõ ràng đối với tất cả. Những bối cảnh như vậy sẽ mở ra một 'cửa sổ cơ hội' (một cách diễn đạt được sử dụng bởi Kingdon, 1984) cho các 'nhà khởi xướng chính sách', những người mong muốn thúc đẩy các chính sách để giải quyết vấn đề cụ thể đó.

Trong bối cảnh các vấn đề được coi là cấp bách, những vấn đề sau đây đáng được đề cập: cúm gia cầm, lở mồm long móng, AIDS, khủng hoảng dầu mỏ năm 1973 và 1979, tai nạn hạt nhân tại Three Mile Island năm 1979 và Chernobyl năm 1986. Các vấn đề được coi là không khẩn cấp bao gồm, ví dụ, sự xuống cấp dần dần của cảnh quan và sự gia tăng liên tục các bệnh tim mạch liên quan đến căng thẳng (nghề nghiệp) và các vấn đề sức khỏe (dinh dưỡng, thuốc lá, rượu).

Bốn khía cạnh này không được cho là đầy đủ về mặt vận hành và so sánh các vấn đề xã hội và công cộng khác nhau. Nhà phân tích cũng có thể cố gắng xác định bản chất của một vấn đề dựa trên mức độ phức tạp về chính trị của nó (một số bên tham gia/một số tác nhân tham gia), mức độ phức tạp của chương trình (một số nguyên nhân có thể xác định được/một nguyên nhân duy nhất), khả năng được thể hiện dưới dạng tiền tệ ( chi phí X triệu/tác động hầu như không thấy được và không định lượng được) hoặc mức độ phụ thuộc lẫn nhau của nó với các vấn đề công cộng khác (vấn đề riêng lẻ/vấn đề liên kết với nhau) (xem Peters, 1998).

Do đó, có thể tách các vấn đề đa nguyên nhân, chẳng hạn như ô nhiễm không khí liên quan đến xe cơ giới, công nghiệp và hộ gia đình, với các vấn đề đơn nguyên nhân như không có dòng nước thấp trong các dòng nước do sản xuất thủy điện. điện (Thụy Sĩ) hoặc thiếu nước do rò rỉ trong hệ thống dẫn nước (Anh).

Tương tự, có thể xác định các vấn đề có thể biểu thị bằng tiền, chẳng hạn như khoản lỗ ròng X tỷ Euro do các hoạt động của công ty đối với thị trường công cộng và các vấn đề mà chi phí tài chính hoàn toàn không hữu hình, chẳng hạn như thái độ phân biệt chủng tộc giữa các nhóm nhất định.

Cuối cùng, có thể xác định một vấn đề biệt lập, chẳng hạn như dự báo thời tiết kém hiệu quả, từ các vấn đề liên kết với nhau, chẳng hạn như thất nghiệp phụ thuộc vào mối liên hệ phức tạp giữa các chính sách kinh tế vĩ mô, tiền tệ, tài chính, giáo dục và an sinh xã hội.

Không đi sâu vào các khía cạnh bổ sung này ở đây một cách chi tiết hơn, có thể nói rằng một vấn đề công cộng không nhất thiết phải phát triển thành một vấn đề thuộc một loại nhất định trên cơ sở các đặc điểm nội tại của nó.

Như đã nêu ở trên, PD là kết quả của một trận chiến mang tính biểu tượng diễn ra giữa các nhóm đối thủ trong một bối cảnh thể chế ít nhất đã được thiết lập một phần. Tuy nhiên, các khía cạnh của việc thiết lập chương trình nghị sự chính trị đối với một tình huống được đánh giá chung là có vấn đề là phức tạp và đáng được quan tâm đặc biệt.

7.3 Quy trình thiết lập chương trình nghị sự

Các đoạn sau đây nhằm mục đích xác định các yếu tố giải thích đằng sau quá trình thiết lập chương trình nghị sự. Ban đầu, chúng tôi gợi ý rằng quá trình định nghĩa này có thể được hiểu là một cuộc đấu tranh quyền lực mà thách thức chính của nó là việc công nhận hoặc áp đặt một 'giả thuyết về quan hệ nhân quả' ban đầu, thứ (trước) cấu trúc sự phát triển của can thiệp công cộng trong tương lai. Sau đó, chúng tôi xác định các chòm sao tác nhân và phương tiện hành động (nguồn lực và quy tắc thể chế) liên quan đến các quy trình loại lý tưởng khác nhau.

7.3.1 Từ cạnh tranh 'những câu chuyện nhân quả' hướng tới một 'giả thuyết về quan hệ nhân quả' chiếm ưu thế

Theo cách tiếp cận kiến tạo, tất cả các vấn đề xã hội - và ở mức độ lớn hơn là tất cả các vấn đề công cộng - đều là những cấu trúc tập thể. Do đó, định nghĩa về vấn đề mà một chính sách công tìm cách giải quyết xuất hiện trong sự tương tác giữa các chủ thể liên quan đến một tình huống cụ thể. Quá trình định nghĩa này thường bao gồm một cuộc đấu tranh quyền lực giữa các nhóm chủ thể hơn là một quá trình đồng thuận được tất cả mọi người trong xã hội dân sự chấp nhận. Việc kiểm soát quá trình xác định các vấn đề công cộng và, do đó, kiểm soát các phương tiện thay thế để giải quyết chúng là một thách thức chính trị cơ bản (Weiss, 1989), hoặc thậm chí là công cụ quyền lực tối cao (Schattschneider, 1960, trang 66). Như Stone (1989) đã nói, các nhóm xã hội khác nhau đọ sức với nhau khi mỗi bên cố gắng áp đặt định nghĩa riêng của mình về vấn đề. Nói cách khác, các chủ thể liên quan xung đột với nhau trong nỗ lực trở thành 'chủ sở hữu' hoặc người được ủy thác hợp pháp của vấn đề (Gusfield, 1981, trang 10-11).

Cuộc tranh luận này, nhìn chung là xung đột về bản chất, được thể hiện dưới dạng các 'câu chuyện nhân quả' cạnh tranh nhau do các nhóm tác nhân khác nhau đưa ra:

Xác định vấn đề là một quá trình tạo ra hình ảnh, trong đó các hình ảnh về cơ bản liên quan đến việc quy kết nguyên nhân, đổ lỗi và trách nhiệm. Do đó, các điều kiện, khó khăn hoặc vấn đề không có các thuộc tính cố hữu khiến chúng ít nhiều có khả năng được coi là vấn đề hoặc được mở rộng. Thay vào đó, các tác nhân chính trị cố tình miêu tả họ theo những cách được tính toán để giành được sự ủng hộ cho phe của họ. Và ngược lại, các tác nhân chính trị không chỉ đơn giản chấp nhận các mô hình nhân quả được đưa ra từ khoa học hoặc văn hóa đại chúng hoặc bất kỳ nguồn nào khác. Họ sáng tác những câu chuyện mô tả tác hại và khó khăn, gán chúng cho hành động của các cá nhân hoặc tổ chức khác, và do đó đòi quyền viện dẫn chính quyền để ngăn chặn tác hại. (Đá, 1989, tr 282)

Do đó, một 'câu chuyện nhân quả' được chỉ ra bởi một nhóm xã hội có hoàn cảnh được cho là có vấn đề; nhóm được đề cập cũng quy trách nhiệm về tình huống không thể chấp nhận được về mặt chính trị này cho hành vi của một nhóm xã hội khác (Edelman, 1988, trang 17). Trong bối cảnh này, để xác định một vấn đề có nghĩa là xác định các nhóm chịu tác động tiêu cực của nó cũng như xác định nguồn gốc, nghĩa là thường liên quan đến việc chỉ định những người chịu trách nhiệm, những người có hành vi làm phát sinh vấn đề và những người phải chịu hậu quả. độ phân giải của nó. Các câu chuyện nhân quả tạo ra hoặc phân định các nhóm xã hội cụ thể bằng một quá trình chỉ định tượng trưng. Trong quá trình này, các chủ thể khác nhau vận dụng hình ảnh và biểu tượng để củng cố lập luận của họ (đặc biệt xem Edelman, 1964, 1988; Schneider và Ingram, 1997). Điều này đặc biệt rõ ràng trong trường hợp các lý thuyết được ủng hộ bởi Cánh hữu cực đoan cố tình gán nguyên nhân thất nghiệp, bạo lực, v.v. cho một nhóm xã hội cụ thể, đó là những người nhập cư.

Hơn nữa, Stone (1989) gợi ý rằng cuộc tranh luận công khai nói chung vẫn không nghe thấy bất kỳ sự diễn giải hoặc giải thích quá phức tạp nào và rằng các chủ thể (chiến lược) cố gắng đưa ra những câu chuyện nhân quả đơn giản. Trong phần lớn các trường hợp, các nhóm bị ảnh hưởng bởi một vấn đề cố gắng đưa ra một nguyên nhân 'cố ý' đáng tin cậy cho tình huống bất lợi của họ: vấn đề xã hội là kết quả của một hành động được cân nhắc của con người mà hậu quả có thể đoán trước và mong muốn (ví dụ: “Tôi có vấn đề về hô hấp do thực tế là các ngành công nghiệp cố ý tạo ra lượng khí thải gây ô nhiễm quá mức và điều này dẫn đến sự suy giảm chất lượng không khí”). Nếu một lập luận thuộc loại này tỏ ra không thể bào chữa được, chúng nhằm mục đích xác định các nguyên nhân phát sinh 'do sơ suất': vấn đề xã hội vẫn là kết quả của một hành động được coi là của con người; tuy nhiên, trong trường hợp này, hậu quả là không thể đoán trước (ví dụ: “Tôi nhiễm vi-rút AIDS qua truyền máu vì các biện pháp phòng ngừa được coi là không thể thiếu theo kiến thức y học hiện tại đã không được thực hiện”). Ngược lại, các nhóm được xác định công khai là chịu trách nhiệm về một vấn đề tập thể trước các nguyên nhân được gọi là 'cơ học' hoặc 'ngẫu nhiên' để thoát khỏi mọi trách nhiệm; trong trường hợp này, họ cho rằng những hậu quả không mong muốn và không thể đoán trước là sản phẩm của các sự kiện bên ngoài hoặc hành động không được hướng dẫn của con người (ví dụ: tai nạn máy bay do một vấn đề kỹ thuật không xác định gây ra mà công ty điều hành không chịu trách nhiệm, và không phải do lỗi của phi công hoặc không đủ kiểm soát an ninh; thời tiết khô hạn đặc biệt gây ra tình trạng thiếu nước chứ không phải quản lý truyền tải và bảo tồn nước không đầy đủ).

Từ quan điểm phân tích, tất cả các câu chuyện nhân quả đều có khía cạnh nhận thức - kinh nghiệm (đôi khi bao gồm cả cơ sở khoa học vững chắc) và khía cạnh đạo đức hoặc chuẩn mực . Hisschemoller và Hoppe (1996) đã kết hợp hai khía cạnh này để phát triển một loại hình các vấn đề công cộng được phân loại theo mức độ cấu trúc của chúng. Do đó, họ gợi ý rằng, trong phạm vi mà nhà nước mong muốn giải quyết nó một cách hiệu quả, mọi loại vấn đề đều liên quan đến một loại chính sách (quy trình) cụ thể (xem Bảng 7.1).

Cách phân loại này hữu ích cả trong việc phân biệt các quá trình xác định đằng sau các chính sách khác nhau và việc chính thức hóa các mối liên hệ giữa bản chất của vấn đề được giải quyết và chiến lược được phát triển cho hành động và can thiệp của nhà nước. Tuy nhiên, phạm vi heuristic của nó bị giới hạn theo nghĩa, như đã nêu trong các mệnh đề lý thuyết của Stone, nó hầu như chỉ tập trung vào các lịch sử nhân quả trong nỗ lực tìm hiểu quá trình (tái) định nghĩa một vấn đề xã hội.

C*J

00

Bảng 7. l:Mối quan hệ giữa cấu trúc của một vấn đề và các chiến lược chính trị

theo quy chuẩn

trình độ nhận thức

Xung đột liên quan đến các chuẩn mực và giá trị đang diễn ra trong bối cảnh của vấn đề cần giải quyết

Đồng thuận về các chuẩn mực và giá trị đang diễn ra trong bối cảnh của vấn đề cần giải quyết

Phân tích chính sách công

Ignorance of the actual nature of the problem to be resolved

Non-structured problem

(—> strategy based on collective learning)

cấu trúc một phần : thỏa thuận về mục tiêu (—> chiến lược đa nguyên dựa trên đàm phán)

Eg efforts to counteract drug networks, youth unemployment

Ví dụ: ảnh hưởng của kỹ thuật di truyền hoặc sóng không ion hóa (điện thoại di động)

(Scientific) certainties with respect to the causes and effects of the problem to be resolved

có cấu trúc một phần : thỏa thuận về phương tiện (—> chiến lược điều chỉnh)

Ví dụ: câu hỏi về thời hạn trong bối cảnh phá thai

có cấu trúc (—> chiến lược can thiệp dựa trên quy định)

Ví dụ: nỗ lực chống ô nhiễm nước do ô nhiễm đô thị, công nghiệp và nông nghiệp

Nguồn: Phóng tác lỏng lẻo của Hisschemõller và Hoppe (1996, trang 56) có hình minh họa

Khi đề cập đến tam giác cơ bản của một chính sách (xem Phần 3.4 trong Chương Ba), khái niệm 'câu chuyện nhân quả' do Stone (1989) đề xuất cho thấy những điểm tương đồng chính với khái niệm 'giả thuyết về quan hệ nhân quả' mà chúng tôi đã đề xuất cho việc xác định các nhóm mục tiêu (cần thiết để giải quyết vấn đề và thường là nguyên nhân của nó) và những người hưởng lợi cuối cùng (chịu tác động tiêu cực của vấn đề) của một chính sách. Theo nghĩa này, những gì chúng ta coi là một giả thuyết về quan hệ nhân quả (và được tìm thấy - ít nhất là mặc nhiên - được chính thức hóa trong PAP) là lịch sử nhân quả mà cuối cùng tự khẳng định là hợp lý nhất, dựa trên kiến thức có sẵn về các điều kiện cấu thành của vấn đề xã hội, và/hoặc vấn đề mong muốn nhất về mặt chính trị, dựa trên lợi ích và giá trị của các tác nhân tham gia vào quá trình định nghĩa. Về mặt phân tích thực nghiệm, giai đoạn (ban đầu và thường là tạm thời) của PD có thể được coi là hoàn thành khi một giả thuyết nguyên nhân tạo ra sự đồng thuận chính trị hoặc ít nhất là đoàn kết phần lớn các bên liên quan.

Trong các đoạn sau đây, chúng tôi thảo luận về một số mô hình thiết lập chương trình nghị sự cho chính sách công. Những đề xuất này xác định các chủ thể khác nhau, những người huy động và kết hợp một số loại nguồn lực, chẳng hạn như những người khởi xướng hoặc 'chủ sở hữu', và tham gia vào cuộc tranh luận về một vấn đề chung cụ thể.

7.3.2 Quy trình: tác nhân, nguồn lực và thể chế được huy động

Nghiên cứu về thiết lập chương trình nghị sự chính trị xem xét các yếu tố ảnh hưởng đến thực tế là một vấn đề xã hội thu hút sự chú ý của các chủ thể liên quan (và do đó trở thành một vấn đề công cộng), trong khi một vấn đề khác không phải là đối tượng tranh luận công khai hoặc sự can thiệp của nhà nước. Nói một cách cụ thể, điều này liên quan đến việc xác định các tác nhân và quy trình liên quan đến việc thiết lập chương trình nghị sự. Cho đến nay, không có lý thuyết tổng quát nào có thể giải thích được hiến pháp và định nghĩa của chương trình nghị sự chính sách và cách mà những người 'khởi xướng' cuộc tranh luận về một vấn đề xã hội tiếp cận nó. Ngược lại, một số mô hình từng phần được đề xuất trong tài liệu, mỗi mô hình mô tả một quy trình cụ thể trong bối cảnh thiết lập chương trình nghị sự tổng thể. Không đưa ra bất kỳ tuyên bố nào về tính toàn diện của chúng, chúng tôi trình bày dưới đây năm kiểu 'thiết lập chương trình nghị sự' lý tưởng.

Chuyên đề hóa thông qua phương tiện truyền thông đại chúng

Những người ủng hộ mô hình 'đưa tin trên phương tiện truyền thông' nhấn mạnh vai trò quyết định của phương tiện truyền thông (đặc biệt là báo chí, đài phát thanh và truyền hình và Internet) và các tổ chức thăm dò ý kiến (ví dụ, các cuộc thăm dò thường xuyên về các vấn đề được công chúng xác định là ưu tiên) trong việc xác định một vấn đề công cộng. Các phương tiện truyền thông ảnh hưởng trực tiếp đến dư luận bằng cách nhấn mạnh vào một hoặc một sự kiện xã hội khác, đặc biệt là trong một tình huống khủng hoảng. Điều này sau đó thúc đẩy các chủ thể của công chúng và các đảng phái chính trị sử dụng lại các chủ đề tranh luận hiện tại và khởi động một cuộc tranh luận chính trị và do đó nâng cao vị thế của họ trước công chúng (McCombs và Shaw, 1972; Gormley, 1975; Walker, 1977; Lambeth, 1978; Cook và cộng sự, 1983; Scheberle, 1994).

Các vụ bê bối chính trị ở Pháp và ở Anh đã đặt ra câu hỏi về tài chính công của các đảng chính trị và các trường hợp tham nhũng dẫn đến việc điều tiết thị trường công có thể được trích dẫn trong bối cảnh này. Tương tự như vậy, một chính sách có thể bắt nguồn từ việc đưa tin về thảm họa ô nhiễm trên trang nhất của các tờ báo (ví dụ: nhiều vụ đắm tàu dẫn đến tràn dầu nghiêm trọng).

Cơ sở hạ tầng thông tin và truyền thông chắc chắn là nguồn lực chính được huy động bởi các chủ thể (tư nhân). Hơn nữa, việc tiếp cận và huy động hai nguồn tài nguyên này thể hiện như những yếu tố quyết định đằng sau các cấu trúc và chức năng thực tế của các phương tiện truyền thông đang hoạt động trong một cơ quan công cộng. Hơn nữa, 'thời gian' với tư cách là một nguồn lực dường như cũng đóng một vai trò quan trọng ở đây, bởi vì thời gian được chọn để tiết lộ thông tin về một vấn đề xã hội cho công chúng có thể mang tính quyết định đối với việc đưa vấn đề đó vào chương trình nghị sự chính trị, đặc biệt là nếu một vấn đề được trình bày dưới dạng mới và cấp bách.

Đồng thời, có thể giả định rằng ít quy tắc thể chế hạn chế hoặc thúc đẩy hành động và quyền định nghĩa của phương tiện truyền thông: phương tiện truyền thông nói chung có thể tận dụng quyền tự do ngôn luận được đảm bảo ở cấp độ hiến pháp.

'Huy động' hoặc 'sáng kiến bên ngoài'

Giả định rằng chương trình nghị sự chính sách được thiết lập để đáp ứng các nhu cầu xã hội rõ ràng, một số tác giả cho rằng hoạt động của các nhóm áp lực và/hoặc các phong trào xã hội (mới) là một yếu tố quyết định. Với tư cách là những người bảo vệ lợi ích xã hội chung chung và dài hạn (ví dụ: bảo vệ môi trường, quyền được làm việc, chống phân biệt chủng tộc), những chủ thể có tổ chức này cố gắng thu hút dư luận và sự chú ý của các chủ thể chính trị-hành chính đối với vấn đề xã hội. được giải quyết bằng cách sử dụng cả các phương tiện thể chế (ví dụ: các sáng kiến phổ biến và trưng cầu dân ý ở Thụy Sĩ) và bên ngoài thể chế (ví dụ: các cuộc biểu tình khác nhau). Xét về cách thức hoạt động của các nền dân chủ phương Tây hiện nay, mô hình này có vẻ rất hợp lý. Nó thường được áp dụng khi việc huy động các nhóm có liên quan đến khả năng hiển thị rộng rãi của công chúng (Cobb và cộng sự, 1976; Cobb và Elder, 1983; Baumgartner và Jones, 1993). Ví dụ, các cuộc đình công được tổ chức bởi các công đoàn dịch vụ công cộng và sự chiếm đóng các địa điểm hạt nhân của các nhà sinh thái học 'biệt kích' như Greenpeace tương ứng với hiện tượng này.

Theo mô hình này, các chủ thể (tư nhân) chủ yếu sử dụng các nguồn 'hỗ trợ chính trị' và 'tổ chức', với các nguồn tài chính và nhân sự đương nhiên đóng vai trò hỗ trợ không thể thiếu cho nhóm sau. Điều thường liên quan là thành lập một tổ chức (mới) có khả năng khẳng định lợi ích và giá trị của các thành viên (ví dụ: thành lập nhóm giám sát khu phố, thành lập liên minh các tổ chức từ thiện). Sau đó, các tác nhân cố gắng tạo chủ đề cho một vấn đề mới bằng cách phản đối chính sách hiện tại hoặc dự án (cơ sở hạ tầng) hiện tại. Không có khả năng tiếp cận với 'luật' tài nguyên, nghĩa là không được hưởng quyền được lắng nghe trong quá trình tham vấn và đồng quyết định, những chủ thể này tập trung vào việc tạo ra, khai thác và kết hợp các nguồn tài nguyên khác như 'thông tin' và ' time' để trì hoãn hoặc chặn một dự án cụ thể.

Từ quan điểm thể chế, các phong trào xã hội (mới) thường sử dụng các thể chế hợp pháp và/hoặc dân chủ trực tiếp, đặc biệt trong trường hợp sáng kiến phổ biến ở Thụy Sĩ, để chuyên đề hóa (ở cấp quốc gia) một vấn đề mà trước đây chưa được biết đến ( hoặc chỉ được cảm nhận ở cấp độ địa phương). Mặc dù các thủ tục thể chế này nói chung là rất tốn kém và không chắc chắn về kết quả, nhưng chúng có thể là phương tiện duy nhất dành cho các cá nhân và các nhóm để khẳng định mình là chủ thể đầy đủ trong một lĩnh vực xác định. Cuối cùng, cần lưu ý rằng một số chủ thể tư nhân tự giải phóng mình khỏi mọi ràng buộc về thể chế bằng cách áp dụng các chiến lược mặc dù bất hợp pháp nhưng vẫn được coi là hợp lý về mặt đạo đức (ví dụ, lời kêu gọi bất tuân dân sự được thúc đẩy bởi các giá trị đạo đức trong trường hợp không tố cáo những người nhập cư bất hợp pháp ở Pháp, việc chiếm đóng một địa điểm hạt nhân hoặc phản đối sự can thiệp quân sự của NATO vào một cuộc xung đột nước ngoài). Các diễn viên đôi khi tận dụng tài nguyên 'bạo lực' trong những tình huống như vậy.

So với các mô hình 'huy động' hoặc 'sáng kiến bên ngoài', cuối cùng chúng ta hãy lưu ý rằng nhà phân tích có thể xác định rõ ràng trong trường hợp của một số chính sách là sự tồn tại ở cấp địa phương của 'phòng thí nghiệm mới nổi' cho một vấn đề cụ thể. Tình hình sau đó được chuyên đề hóa ở cấp khu vực và sau đó (liên) cấp quốc gia. Trái ngược với 'quy trình từ dưới lên' này, các quy trình 'từ trên xuống' cũng tồn tại nhằm đưa các vấn đề tập thể ban đầu được thảo luận ở cấp độ quốc tế vào chương trình nghị sự (hạ tầng) quốc gia. Điều này đặc biệt đúng với các chỉ thị của EU, một trong những tác động của nó là đưa ra các vấn đề công cộng mà cho đến nay chưa được thừa nhận trong chương trình nghị sự quốc gia hoặc địa phương (ví dụ, tính đến ô nhiễm không khí do xe cơ giới gây ra do ban hành chỉ thị 'ôzôn' năm 1992). Hơn nữa, sự hài hòa của

các chương trình nghị sự chính trị ở cấp độ của tất cả các quốc gia thành viên là một trong những tác động chính của EU (đặc biệt xem Mény et al, 1995; Larrue, 2000, trang 49ff; Larrue và Vlassopoulou, 1999).

Trong tài liệu của Anh về quy định môi trường, ảnh hưởng bên ngoài này được liên kết với một ảnh hưởng khác (bên ngoài chương trình nghị sự chính sách ban đầu nếu không phải là quốc gia): tư nhân hóa. Ví dụ, việc thành lập ngành công nghiệp nước được tư nhân hóa, đòi hỏi phải có quy định cụ thể của các cơ quan chính phủ, với các chỉ thị của châu Âu về chất lượng nước cùng đưa vấn đề ô nhiễm nước vào chương trình nghị sự chính sách. Điều này tạo cơ hội cho các nhóm gây áp lực liên quan đến chất lượng nước uống và nước tắm biển (Maloney và Richardson, 1994; Jordan, 1998).

'Cung cấp chính sách' hay 'cạnh tranh bầu cử'

Lấy cảm hứng từ lý thuyết 'sự lựa chọn của công chúng', mô hình cung cấp chính sách giả định rằng các đảng chính trị không chỉ phản ứng theo cách phản ứng đối với các nhu cầu xã hội đã được nêu rõ. Họ cũng có thể chủ động. Do đó, họ có thể xác định và xây dựng các vấn đề chung nhằm mở rộng cơ sở bầu cử của họ thông qua việc bổ sung những người hưởng lợi từ các chính sách mới được đề xuất. Vì vậy, trong bối cảnh này, chương trình nghị sự chính sách được cấu thành trên cơ sở các chủ đề được lựa chọn bởi các bên cạnh tranh chính trong các chương trình của họ và trong các chiến dịch. Các biến thể phụ khác nhau của mô hình này được đề xuất theo đó sự đối đầu giữa các bên thay vào đó được thể hiện dưới dạng khía cạnh ý thức hệ (một tình huống cạnh tranh trực tiếp theo Downs, 1957 và Odershook, 1986), hoặc dưới dạng tuyên bố chọn lọc. về một số chủ đề nhất định mà một bên được dân chúng tín nhiệm hơn bên kia (tình trạng cạnh tranh gián tiếp theo Budge và Farlie, 1983; Klingeman et al, 1994). Điều này đặc biệt đúng trong trường hợp vấn đề nhập cư được các đảng cực hữu ở hầu hết các nước châu Âu làm chủ đề, làm nổi bật vấn đề thất nghiệp của các đảng cánh tả và các vấn đề môi trường của các đảng xanh.

Cần lưu ý rằng những lý thuyết này được phát triển để giải thích cho việc thiết lập chương trình nghị sự trong các chế độ dân chủ kiểu Westminster, trong đó các đảng phát triển các chương trình luật pháp rõ ràng mà họ có thể thực hiện được với sự hỗ trợ của đa số nghị viện (Hofferbert và Budge, 1992; Pétry , 1995).

Ở đây, các nguồn lực do các đảng chính trị huy động thường bao gồm các nguồn lực 'thông tin' (tuyên bố về các chương trình chính trị), 'tổ chức' (bộ máy của đảng) và 'ủng hộ chính trị' (đa số chính trị nắm quyền hoặc thành tựu của một liên minh cầm quyền). Như phân tích về tài chính của các đảng chính trị và các chiến dịch bầu cử và/hoặc trưng cầu dân ý cho thấy, nguồn 'tiền' cũng đóng vai trò quyết định đối với năng lực của các đảng tương ứng trong việc thể hiện sự hiện diện của họ trên chính trường và dẫn dắt cuộc tranh luận trên một vấn đề xã hội nhất định với tính liên tục.

Trong số các quy tắc thể chế mà các đảng chính trị có thể sử dụng để khẳng định ý thức hệ và lập trường của mình, cần đặc biệt lưu ý những điều sau: sự công nhận của hiến pháp đối với các đảng, các công cụ dân chủ trực tiếp (sáng kiến phổ biến và trưng cầu dân ý), các quy tắc bầu cử (đa số so với tỷ lệ thuận). hệ thống) và các quy tắc không chính thức liên quan, ví dụ, với hệ thống phù hợp của Thụy Sĩ (ví dụ: một vấn đề do một bên chính phủ đưa ra sẽ dễ dàng hơn được tính đến hơn là một vấn đề được đưa vào chương trình nghị sự bởi một bên phi chính phủ buổi tiệc). Hơn nữa, cần lưu ý rằng các quy tắc hoặc luật liên bang điều chỉnh sự phân quyền ảnh hưởng một phần đến tổ chức nội bộ của các đảng chính trị (ví dụ: sự khác biệt giữa khẩu hiệu của các đảng chính trị cấp quốc gia ở Thụy Sĩ và khẩu hiệu của các khu vực bang của họ).

'Dự đoán nội bộ'

Mô hình được gọi là 'dự đoán nội bộ' (Garraud, 1990) trao một tầm quan trọng thiết yếu cho các chủ thể hành chính và cơ quan công quyền trong quá trình xây dựng chương trình nghị sự chính sách. Theo mô hình này, những chủ thể này - những người đã tham gia vào việc thực hiện các chính sách hiện có - sẽ là những người phù hợp nhất để xác định khoảng cách giữa các hành động hiện tại của nhà nước và các vấn đề xã hội vẫn chưa được giải quyết. Kingdon (1984, 1995) xác định cái mà ông gọi là 'các doanh nhân chính sách' bên trong cũng như bên ngoài hệ thống hành chính, có lẽ là một đặc điểm của hệ thống phân tán ở Mỹ nhưng không có nghĩa là không có ở những nơi khác. Ở Vương quốc Anh, các think-tank, thường có mối liên hệ với các đảng chính trị và do đó một phần 'bên trong' và một phần 'bên ngoài' hệ thống, đã đóng một vai trò quan trọng trong quá trình này (Denham và Garnett, 2004). Các báo cáo đánh giá về tác động của một chính sách cụ thể thường tạo thành hỗ trợ thông tin thiết yếu cho loại dự đoán này về các vấn đề sắp xảy ra hoặc những vấn đề đã tồn tại nhưng chưa được giải quyết. Do đó, các chủ thể hành chính đề xuất những thay đổi đối với các chính sách cũ và/hoặc các chiến lược can thiệp mới theo thẩm quyền của họ. Theo những người ủng hộ mô hình này, các động lực bên trong của tiểu hệ thống chính trị-hành chính được củng cố đặc biệt trong các tình huống mà một vấn đề xã hội bị xã hội dân sự diễn giải 'tồi tệ'. Trong những trường hợp như vậy, các chủ thể công cộng thay thế các chủ thể tư nhân để phù hợp và (tái) xác định vấn đề công cộng cần giải quyết. Khi làm điều này, họ cũng đảm bảo cho mình tính hợp pháp mới với tư cách là một tổ chức hữu ích cũng như hỗ trợ hoặc mở rộng lĩnh vực năng lực và nguồn lực của họ (ví dụ: nhân sự, tiền bạc, kiến thức).

Việc cơ quan y tế công cộng triển khai chiến dịch nâng cao nhận thức nhắm vào thanh thiếu niên về chủ đề nghiện thuốc lá và rượu cũng như cấm quảng cáo các sản phẩm này là một ví dụ về việc triển khai chính sách mới (đôi khi không có văn bản quy phạm pháp luật). thi hành); tương tự như vậy, vấn đề an toàn đường bộ thường xuyên được các cơ quan công quyền nêu ra trên các phương tiện truyền thông.

Trên thực tế, về mặt lý thuyết, tất cả các nguồn lực mà các chủ thể hành chính-chính trị sử dụng có thể được kích hoạt và kết hợp trong trường hợp 'dự đoán nội bộ'. Tuy nhiên, cụ thể hơn, có vẻ như việc trình bày thông tin có mục tiêu (về một tình huống xã hội được coi là có vấn đề) và vị trí đặc quyền của các chủ thể công trong việc khởi xướng một quy trình lập pháp hoặc quy định có thể chứng minh là các yếu tố quyết định trong việc giải thích tại sao một vấn đề nhất định cuối cùng đạt được chương trình nghị sự chính sách.

Tương tự như vậy, tất cả các quy tắc thể chế xác định thủ tục ra quyết định có khả năng đóng vai trò hỗ trợ thủ tục cho các hoạt động của cơ quan công quyền. Vì vậy, ví dụ, những khả năng này bao gồm từ khả năng thành lập một ủy ban gồm các chuyên gia bên ngoài để phân tích dữ liệu liên quan đến một vấn đề xã hội cụ thể đến việc tổ chức một quy trình (trước) tư vấn (không chính thức) cho một số chủ thể có liên quan. Cần lưu ý ở đây rằng các chủ thể chính trị-hành chính hoàn toàn thông thạo các vấn đề cơ bản về thể chế của khu vực công - đặc biệt là các khu vực phi chính thức - một thực tế không nhất thiết đúng với một số chủ thể tư nhân và hơn thế nữa nếu họ không được tổ chức trong một nhóm áp lực. Do đó, những người trước đây có khả năng được hưởng nhiều cơ hội hơn để điều động nhằm khẳng định lợi ích của chính họ (và các chính sách công) hoặc của những người mà họ đại diện.

'Hành động của các công ty thầm lặng'

Trong khi mô hình 'huy động' tập trung vào các hành động liên quan đến khả năng hiển thị của công chúng ở mức độ cao đối với một phần của các nhóm áp lực và các phong trào xã hội (mới), thì mô hình 'hành động của chủ nghĩa tập đoàn thầm lặng' phân tích vai trò kín đáo hơn của các nhóm lợi ích trong bối cảnh chính sách chương trình nghị sự. Bảo vệ lợi ích của riêng họ (thường là cụ thể và ngắn hạn), những chủ thể này, những người được tổ chức rất tốt và hưởng lợi từ các mạng lưới ảnh hưởng, tìm cách tiếp cận trực tiếp với lĩnh vực ra quyết định trong khi cố tình tránh chủ đề hóa thông qua việc đưa tin trên phương tiện truyền thông và chính trị hóa các chính sách họ muốn duy trì, giới thiệu hoặc tránh bằng mọi giá. Loại mô hình này dựa trên cả lý thuyết tân tập đoàn và nghiên cứu thực nghiệm (Baumgartner và Jones, 1993), chứng minh rằng một số chính quyền và cơ quan chính trị duy trì mối quan hệ 'clientelistic' với các chủ thể tư nhân hoặc bán nhà nước khác nhau. Các trường hợp liên quan đến lĩnh vực nông nghiệp, công nghiệp dầu mỏ, lĩnh vực xây dựng và công trình công cộng được biết đến nhiều nhất trong bối cảnh này.

Nếu các mối quan hệ giữa các chủ thể tư nhân và công cộng nhất định được đặc trưng là theo chủ nghĩa khách hàng, thì có thể giả định rằng các nguồn lực 'tổ chức', 'sự đồng thuận' và 'sự hỗ trợ chính trị' là cần thiết để duy trì trạng thái cân bằng của chủ nghĩa tập đoàn này. Trên thực tế, một cơ quan hành chính sẽ quan tâm đến việc đàm phán song phương với một nhóm áp lực cụ thể trong chừng mực mà nhóm này đề nghị - để đổi lấy việc không đặt vấn đề theo chủ đề cần giải quyết - mạng lưới hành động của họ (hoặc một cơ quan hành chính bán quốc gia đang thực hiện) và sự hỗ trợ của họ trong quá trình áp dụng chính sách. Trên thực tế, phần lớn các nguồn lực được huy động sẽ được huy động để ngăn chặn thông tin về vấn đề cần giải quyết trở nên (quá) công khai hoặc ngăn chặn việc áp dụng (quá mức) các giải pháp pháp lý cứng nhắc chẳng hạn.

Ở cấp độ thể chế, chính các quy tắc không chính thức sẽ ảnh hưởng một cách hợp lý đến bản chất và nội dung của các cuộc đàm phán giữa các cơ quan công quyền và các nhóm áp lực tư nhân. Từ một quan điểm cực đoan hơn, thậm chí có thể giả định rằng các chủ thể tham gia sẽ chỉ đạo tất cả các hoạt động và quyết định của họ hướng tới việc phát triển các quy ước không chính thức hoặc các thỏa thuận ngầm. Điều này được thực hiện một cách rõ ràng để ngăn chặn các chủ thể có liên quan ngang nhau khác theo đuổi lựa chọn tiếp cận các thể chế chính thức để tiếp cận chính sách được đề cập (xem Phần 3.3.1 trong Chương Ba). Điều này có thể được quan sát thấy liên quan đến các vấn đề như phát triển bền vững và chính sách lương thực, nơi các công ty cam kết nỗ lực ngăn chặn các can thiệp của chính phủ (Cahill, 2002).

7.3.3 Tiêu chí so sánh

Không có mô hình nào trong số năm mô hình được thảo luận ngắn gọn ở trên đủ khác biệt và phức tạp để tự giải thích quá trình thiết lập chương trình nghị sự chính trị gắn liền với một vấn đề xã hội cụ thể. Tuy nhiên, bằng cách kết hợp các mô hình này, nhà phân tích có thể thấy dễ dàng hơn trong việc xác định các bên trung gian mà các nhóm xã hội (nhóm mục tiêu, người hưởng lợi cuối cùng và bên thứ ba) và các bên liên quan có thể hoặc nên kêu gọi thành lập liên minh ở giai đoạn PD. Để tạo thuận lợi cho kiểu so sánh này, Bảng 7.2 trình bày tổng quan về một số biến

Biến

Chuyên đề hóa thông qua phương tiện truyền thông đại chúng

Huy động (sáng kiến bên ngoài)

Cung cấp chính sách (cạnh tranh bầu cử)

Dự đoán nội bộ

Hành động của công ty im lặng

Tác nhân: 'chủ sở hữu' của vấn đề hay người khởi xướng quá trình?

Nhiều phương tiện truyền thông và viện thăm dò dư luận

Các nhóm áp lực và các phong trào xã hội

Các đảng phái chính trị và các tổ chức khác

Cơ quan chính trị - hành chính

Nhóm lợi ích ngành

Nêu rõ nhu cầu xã hội?

KHÔNG

Đúng

KHÔNG

KHÔNG

Đúng

Khán giả đối mặt với vấn đề?

Lớn

Lớn

Lớn

Khá hạn chế

Rất hạn chế

Truyền thông đưa tin, kêu gọi dư luận?

Đúng

Đúng

Đúng

Không cần thiết

trong mọi trường hợp

Khai thác đảng phái?

Không cần thiết

Không cần thiết

Đúng

KHÔNG

KHÔNG

Nguồn lực huy động chính

Thông tin, cơ sở hạ tầng và thời gian

Tổ chức và hỗ trợ chính trị

Thông tin, tổ chức và hỗ trợ chính trị

Thông tin và pháp luật

Tổ chức, sự đồng thuận và hỗ trợ chính trị

Các quy tắc thể chế chính được sử dụng

Đảm bảo hiến pháp: tự do ngôn luận

Dân chủ trực tiếp (và có lẽ hành động bất hợp pháp)

Bảo đảm hiến pháp, dân chủ trực tiếp và bầu cử và

Các nguyên tắc của luật hành chính và các quy tắc ra quyết định truyền thống

Các quy tắc không chính thức thay thế cho các quy tắc chính thức

quy định của chính phủ

Phân tích chính sách công

Nguồn: Điều chỉnh lỏng lẻo của Garraud (1990, trang 39) với thông tin bổ sung liên quan đến các nguồn lực và thể chế được huy động

thích hợp cho các nghiên cứu thực nghiệm về thiết lập chương trình nghị sự. Nó cũng trình bày, dưới dạng các giả thuyết, các nguồn lực chính và các quy tắc thể chế mà các chủ thể huy động để thúc đẩy sự nghiệp của họ.

Khi chúng ta xem xét các biến số khác nhau được trình bày trong Bảng 7.2, rõ ràng là một nghiên cứu chi tiết về quá trình thiết lập chương trình nghị sự chính trị cho một vấn đề công phải bao gồm ít nhất ba giai đoạn:

• Phân tích các tác nhân liên quan: ai là người khởi xướng, 'chủ sở hữu' và/hoặc người sở hữu hợp pháp vấn đề? Loại lịch sử nhân quả nào sau này đề xuất? Các lịch sử nhân quả cạnh tranh được đề xuất bởi các tác nhân khác là gì?

• Một phân tích về các quá trình chuyên đề hóa: nguồn lực nào và quy tắc thể chế nào được sử dụng bởi ai và mức độ thành công để tiếp cận lĩnh vực ra quyết định?

• Một phân tích về nội dung thực chất: đâu là ảnh hưởng của thành phần các chủ thể tham gia và các chiến lược thiết lập chương trình nghị sự được áp dụng đối với cách xác định cuối cùng vấn đề công (chu vi xã hội, địa lý và thời gian)?

Việc xem xét đồng thời các khía cạnh thực chất và thể chế này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc hiểu và giải thích chung về quá trình PD đảm bảo chuyển một vấn đề được gọi là xã hội sang một vấn đề được gọi là công cộng.

7.4 Động lực của chương trình nghị sự chính trị: cạnh tranh và thay đổi

Cho đến bây giờ, chúng ta đã thảo luận về các khái niệm 'vấn đề xã hội', 'vấn đề công cộng' và 'thiết lập chương trình nghị sự' như thể mỗi vấn đề tự nó sẽ tạo thành một thực thể độc lập. Định đề này, được mặc nhiên tìm thấy trong hầu hết các trường hợp nghiên cứu giải quyết một vấn đề chung đơn lẻ (ví dụ, về AIDS: Rogers và cộng sự, 1991; về sự nóng lên toàn cầu: Trumbo, 1995; về chính sách kinh tế: Kleinnijenhuis và Rietberg, 1995) không nên làm lu mờ thực tế rằng một số vấn đề xã hội luôn tham gia vào (trong) sự cạnh tranh trực tiếp khi chúng nhằm mục đích tiếp cận chương trình nghị sự chính trị.

Trên thực tế, do nguồn lực hạn chế của bộ máy nhà nước và các chủ thể trung gian (ví dụ, các đảng phái chính trị, các phong trào xã hội, các nhóm gây áp lực), chương trình nghị sự chính trị không thể xử lý tất cả các vấn đề do xã hội dân sự nêu ra cùng một lúc và cùng một lúc. cùng cường độ. Do đó, có sự cạnh tranh giữa các vấn đề xã hội, và một số vấn đề cuối cùng bị xếp xuống hàng để đưa vào danh sách ưu tiên cho hành động công (ví dụ, các vấn đề về môi trường thường được coi là một thứ xa xỉ không nên được giải quyết trong một thời kỳ mở rộng kinh tế), trong khi những người khác bị loại bỏ hoàn toàn khỏi cuộc tranh luận dân chủ (lưu ý khái niệm 'không quyết định'). Trong khuôn khổ phân tích quá trình thiết lập chương trình nghị sự cho một vấn đề cụ thể, nhà nghiên cứu không chỉ lưu ý các yếu tố liên quan đến vấn đề được nghiên cứu, mà còn cả các điều kiện chung hơn liên quan đến các vấn đề xã hội khác do xã hội dân sự đồng thời thể hiện. , nhằm giải thích việc tiếp cận hoặc không tiếp cận với lĩnh vực chính trị/chính sách của vấn đề (Crenson, 1971; Cobb et al, 1976; Hilgartner và Bosk, 1988).

Bên cạnh việc tính đến tất cả các vấn đề công tạo thành chương trình nghị sự chính trị, cuối cùng, cũng cần nhấn mạnh tầm quan trọng của việc diễn giải theo lịch đại của quá trình thiết lập chương trình nghị sự. Một số giả thuyết khác nhau cũng đã được đưa ra trong bối cảnh này. Baumgartner và Jones (1993) cho rằng các vấn đề công cộng và các chính sách được phát triển để khắc phục chúng không phải lúc nào cũng phát triển theo hướng gia tăng. Các giai đoạn thay đổi cơ bản ngắn xen kẽ với các giai đoạn thích ứng biên dài hạn hoặc hiện trạng. Điều này đã dẫn đến sự phát triển của một mô hình được mô tả là 'cân bằng chấm câu' được tóm tắt bởi Vlassopoulou (1999, trang 29) như sau:

Mỗi hệ thống tác nhân (địa điểm chính sách) được cấu thành xung quanh một vấn đề và/hoặc thách thức thể hiện một nhận thức cụ thể về vấn đề này (hình ảnh chính sách). Kết quả là, việc một tác nhân mới phổ biến một tầm nhìn thay thế trở thành một yếu tố chính của sự bất ổn định: khi tự khẳng định mình, nó thay đổi, không chỉ định nghĩa của vấn đề, mà cả thành phần của hệ thống của các tác nhân. Do đó, mỗi cấu hình tác nhân phản ánh một định nghĩa cụ thể về thách thức, điều này cho thấy rằng chúng không nên được xem xét một cách độc lập: thay đổi định nghĩa được cho là tạo ra sự thay đổi của hệ thống tác nhân và ngược lại. Trong trường hợp này, sự kết hợp của hai yếu tố phải có khả năng giải thích cả tính ổn định và sự thay đổi nhanh chóng của chính sách.

Theo cách tiếp cận này, bằng cách so sánh định nghĩa của một vấn đề công cộng và các tác nhân xung quanh vấn đề đó, nhà phân tích sẽ có thể giải thích một sự thay đổi trong chương trình nghị sự chính sách. Cách tiếp cận như vậy đã được áp dụng cho quá trình sinh thái hóa chính sách nông nghiệp ở Pháp và Châu Âu (xem Larrue, 2000).

Rose và Davies (1994) trình bày một giả thuyết khá khác. Theo họ, một khi nắm quyền, tất cả các chính phủ chỉ có rất ít khả năng hành động khi giải quyết các vấn đề công cộng mới. Kế thừa các chương trình do các chính phủ trước khởi xướng, đa số chính trị mới chủ yếu phân bổ công quỹ cho các chính sách đã được đưa ra. Hiện tượng trì trệ này thậm chí còn được nhấn mạnh hơn bởi các thói quen và trò chơi chiến lược của các chủ thể chính trị-hành chính, những người cố gắng duy trì các đặc quyền của họ. Do đó, các chương trình mới chủ yếu tạo thành một lớp bổ sung được thêm vào các chương trình đã được 'lắng đọng'. Như Lascoumes (1994, trang 334) cũng gợi ý, không có vấn đề công khai nào được phát triển trên lãnh thổ còn nguyên vẹn. Bất kỳ thay đổi nào trong định nghĩa về một vấn đề và, ở mức độ lớn hơn, của chính sách công đều được thực hiện với sự tham chiếu trực tiếp đến tình hình hiện tại có ảnh hưởng đến các hệ thống tư duy, các nhóm tác nhân tham gia và các chiến lược hành động. Như vậy, theo cách tiếp cận thứ hai này, thừa kế chính trị là một yếu tố quyết định.

Bằng ví dụ ở đây, chúng ta có thể trích dẫn sự lắng đọng của chính sách nông nghiệp đã thực sự dẫn đến sự tích lũy các khoản trợ cấp dành cho nông dân (bắt đầu bằng trợ cấp sản xuất và từ trợ cấp đến hecta và trợ cấp cho các hoạt động sinh thái).

Cách tiếp cận thứ ba, do ảnh hưởng toàn cầu ngày càng tăng đối với chính sách bắt nguồn không chỉ từ các sáng kiến toàn cầu thực tế mà còn từ nhận thức ngày càng tăng của chính phủ quốc gia về những gì người khác đang làm, nhấn mạnh vai trò của 'chuyển giao chính sách'. Các nhà hoạch định chính sách áp dụng giải pháp cho các vấn đề chính sách từ các quốc gia khác (Dolowitz và Marsh, 2000; Dolowitz và cộng sự, 2002). Các tổ chức quốc tế (ví dụ, OECD, Ngân hàng Thế giới) đóng vai trò trong quá trình này và các tài liệu cho thấy rằng việc vay mượn chính sách bán buôn và không chính đáng thường sẽ có vấn đề. Thông thường, quá trình chuyển đổi liên quan đến sự thích ứng đáng kể dưới ảnh hưởng của các yếu tố khác được xem xét trong chương này.

Tóm lại, tất cả các chính sách đều được hình thành 'từng bước' và theo thời gian, bắt đầu bằng nhiều hành động hồi cứu và quy trình học hỏi tập thể. Trong quá trình phát triển ban đầu phản ứng của công chúng đối với một vấn đề cần giải quyết, mô hình nhân quả thường chứng tỏ là đơn nguyên nhân và cục bộ. Do những sai sót trong các giả thuyết can thiệp và nguyên nhân ban đầu này, việc lập chương trình chính sách (hoặc các sản phẩm PAP và PAA) thường vẫn chưa đầy đủ hoặc ít nhất là chưa đầy đủ. Việc đánh giá các tác động thực sự phát sinh từ việc thực hiện nó cho phép các bên tham gia rút ra một số bài học và điều chỉnh lại các mục tiêu của họ (nghĩa là xác định lại vấn đề công về mặt chính trị). Trong chu kỳ mới này của chính sách, người ta khẳng định rằng mô hình nhân quả cũng như các yếu tố thể chế đã hoàn thành - một phần đã có - từ sự lắng đọng của các quy tắc được áp dụng liên tiếp trong quá trình của chu kỳ trước để quy kết một tài nguyên nhất định và vị trí nhất định cho một diễn viên nhất định. Do đó, tất cả các phân tích thực nghiệm về PD cần xác định rõ ràng chu kỳ mà chính sách đang được nghiên cứu nằm trong đó. Mức độ khác biệt về nội dung và thể chế của sản phẩm chính sách ban đầu được giải thích phụ thuộc vào mức độ quyết định của việc xác định này.

TÁM

Lập trình chính sách

Sản phẩm đầu tiên được giải thích là một phần của giai đoạn lập chương trình chính sách công là chương trình chính trị-hành chính (PAP). PAP xác định cơ sở pháp lý cho các mục tiêu, công cụ can thiệp và sắp xếp hoạt động của hành động công. Nhóm yếu tố này cũng bao hàm các quyết định về quy trình hành chính và tổ chức thực hiện chính sách, tức là thể chế chính trị - hành chính (PAA) được hiểu ở đây là sản phẩm thứ hai được giải thích. Sau đó, PAP xác định một phần (trước) các hành động trung gian của chính sách, nghĩa là các quyết định liên quan đến các kế hoạch hành động (AP) xác định các ưu tiên của việc áp dụng PAP về thời gian và không gian và giữa các nhóm xã hội khác nhau. Cuối cùng, nó cung cấp các chỉ dẫn - ít nhiều chính xác và hạn chế - liên quan đến việc sản xuất hành chính các biện pháp (đầu ra) cuối cùng ít nhiều được chính thức hóa , tạo ra mối liên kết trực tiếp, cả về mặt pháp lý hoặc thực tế, giữa các nhóm mục tiêu của chính sách và các cơ quan công quyền thực thi chính sách. .Các khái niệm 'kế hoạch hành động' và 'biện pháp chính thức hóa cuối cùng' sẽ được thảo luận trong chương tiếp theo liên quan đến giai đoạn thực hiện và các sản phẩm của nó (xem Chương 9).

Trên thực tế, chúng tôi cho rằng giai đoạn lập trình của một chính sách đã hoàn tất khi hai sản phẩm, PAP và PAA, có thể nhận dạng được theo kinh nghiệm. Do đó, các đoạn sau đây sẽ khám phá các yếu tố cấu thành của từng trụ cột trong số hai trụ cột này của quy trình chính sách. Như với sản phẩm 'định nghĩa chính trị về vấn đề công cộng' (PD), chúng tôi đặc biệt nhấn mạnh vào việc vận hành các khía cạnh cụ thể cho PAP (xem Phần 8.1) và PAA (xem Phần 8.2) để tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng những khái niệm này trong quá trình nghiên cứu thực nghiệm. Cuối cùng, chúng tôi xác định các chủ thể chính, các nguồn lực và quy tắc thể chế được huy động trong quá trình xây dựng và thông qua chính thức PAP và PAA của một chính sách (xem Phần 8.3).

8.1 Chương trình chính trị - hành chính (sản phẩm số 2)

PAP 1 đại diện cho tập hợp các hành vi và quy tắc quản lý mà quốc hội, chính phủ và các cơ quan chịu trách nhiệm thực thi cho là cần thiết để thực hiện chính sách công. Người BAH của các chính sách khác nhau có thể khác nhau về mức độ chi tiết (mật độ quản lý thay đổi), mức độ trung tâm (định nghĩa của chính quyền quốc gia và/hoặc khu vực/địa phương về người BAH) và mức độ gắn kết (sự phù hợp nội tại của các yếu tố cấu thành ). Tuy nhiên, trong mọi trường hợp, chúng phải tôn trọng nguyên tắc hợp pháp: mọi sự can thiệp của nhà nước vào xã hội dân sự và lĩnh vực tư nhân phải dựa trên cơ sở pháp lý do cơ quan có thẩm quyền quyết định (nghĩa là thường là quốc hội).

Một PAP xác định bằng thuật ngữ pháp lý nhiệm vụ chính trị do nhà lập pháp xây dựng bằng cách đưa ra giải pháp cho vấn đề chung cần giải quyết, nghĩa là các mục tiêu cần đạt được và các quyền và nghĩa vụ áp đặt cho các nhóm mục tiêu. Vì vậy, những điều khoản này cấu thành nguồn hợp pháp hóa chính của một chính sách công (Moor, 1994, trang 31ff, trang 309ff). Từ quan điểm chính thức, chúng bao gồm một số văn bản, chủ yếu là luật, nghị định và mệnh lệnh, lệnh thi hành và chỉ thị hành chính được thông qua ở các cấp thể chế khác nhau. PAP bao gồm tất cả các điều khoản pháp lý có cấu trúc thường bao gồm các lớp khác nhau.

Về mặt vật chất, các điều khoản của PAP bao gồm các mục tiêu quy chuẩn của giải pháp dự kiến để giải quyết vấn đề, định nghĩa về các nhóm mục tiêu và vai trò của họ trong quá trình thực hiện chính sách (giả thuyết về quan hệ nhân quả), các phương tiện sẵn có cho mục đích này (giả thuyết can thiệp) và các nguyên tắc tổ chức hành chính thực hiện chính sách. Tập hợp các quyết định này, được gọi là 'quy tắc pháp lý', bao gồm các quy tắc chung và trừu tượng cũng như các quy định về tổ chức và thủ tục. Chúng cũng có thể được gọi là "tài liệu quy chuẩn" của một chính sách.

Tài liệu này không nhất thiết phải được cấu thành trong một giai đoạn duy nhất (trường hợp này đặc biệt do thực tế của chủ nghĩa liên bang lập pháp và hành pháp ở Thụy Sĩ nhưng có thể bị ảnh hưởng bởi sự phân cấp hành chính ở Pháp và Vương quốc Anh). Nội dung của PAP có thể bao gồm một số quy tắc liên bang và bang hoặc trung ương, được phân cấp và phân cấp liên kết với các hệ thống phân cấp quy phạm khác nhau và những quy tắc này phải được xác định ngay từ đầu quá trình phân tích. Sau khi được kiểm kê, các hành vi lập pháp và quản lý khác nhau này được giải thích để cho phép phân biệt rõ ràng các yếu tố cấu thành của PAP theo mô hình được đề xuất dưới đây.

Cần lưu ý rằng việc phân tích các quyết định liên quan đến năm yếu tố cấu thành của PAP được trình bày dưới đây thường chỉ có thể được thực hiện trên cơ sở một số văn bản quy phạm pháp luật (ví dụ: luật chính thức, quy định, lệnh, biên bản ghi nhớ, chỉ thị nội bộ). ). Định nghĩa của những điều này khác nhau tùy thuộc vào quốc gia và các chính sách đang được xem xét: nghị định, lệnh, bản ghi nhớ, chương trình, v.v. đối với Pháp; đơn đặt hàng, chỉ thị liên bang và bang vv cho Thụy Sĩ; Đạo luật của Quốc hội, Công cụ theo luật định (quy định), thông tư, thư cấp bộ, quy tắc thực hành của Vương quốc Anh.

Từ quan điểm thực tế, do phân tích chính sách phải dựa trên các tiêu chuẩn cụ thể nhất hiện có, nên cần phải áp dụng cách tiếp cận chủ đề này từ bất cứ nơi nào những tiêu chuẩn này được đặt ra rõ ràng nhất. Trong các trường hợp của Thụy Sĩ và Pháp, cách tiếp cận đơn giản nhất là bắt đầu với các chỉ thị và pháp lệnh, sau đó 'đi lên' cấp độ pháp luật chính thức hoặc thậm chí hiến pháp (nguyên tắc 'tiêu thụ' các quy tắc cấp trên theo thứ bậc bằng các quy tắc cấp thấp hơn; xem Knoepfel và cộng sự, 2000, trang 12; Battig và cộng sự, 2001, 2002). Quy tắc như vậy có thể khó áp dụng trong bối cảnh của Vương quốc Anh, nơi các quy định, mặc dù là nguồn quan trọng về mặt này, cần được đọc trong bối cảnh của Đạo luật Nghị viện mà chúng có liên quan. Ở đây, những Công vụ đó có lẽ là điểm khởi đầu tốt nhất, mặc dù chúng thường khó hiểu nếu không có thông tin hỗ trợ. Nguồn tốt nhất của điều này thường là các Sách trắng đi trước chúng, mặc dù ở đây có thể có một trở ngại là các khía cạnh của chính sách được đề xuất trong Sách trắng cuối cùng đã bị loại khỏi luật.

Hơn nữa, vì một chính sách thường dựa trên một số đạo luật, nên cần tính đến tất cả các cơ sở pháp lý có thể ảnh hưởng đến cấu trúc của PAP một cách bình đẳng, đặc biệt là đối với việc phân định, chức năng nội bộ và các mối quan hệ bên ngoài của PAA. .

8.1.1 Năm yếu tố cấu thành của PAP

Nhà phân tích kiểm tra việc lập chương trình chính sách nên tiến hành nghiên cứu chi tiết về PAP liên quan như một biến độc lập. Để tiến hành phân tích này, chúng tôi đề xuất một quy trình đã được thử và kiểm tra trong quá trình nghiên cứu thực nghiệm và quy trình này, bằng cách tương tự với các lớp kế tiếp bao quanh lõi, xác định năm yếu tố cấu thành của một PAP (xem Hình 8.1) . Được phát triển vào năm 1982 bởi Knoepfel và Weidner (1982, trang 93) như một công cụ để phân tích so sánh các chính sách chống ô nhiễm không khí và chính sách bảo vệ môi trường ở các quốc gia châu Âu khác nhau, phương pháp này sau đó đã được sử dụng trong nghiên cứu một số chính sách khác (xem Knoepfel , 1995, tr 173) 2 . Trong khuôn khổ nghiên cứu đánh giá, nó cho phép kiểm tra tính toàn diện, tính nhất quán bên trong và tính hợp pháp của PAP.

Như được chỉ ra trong Hình 8.1, theo nguyên tắc chung, PAP bao gồm năm yếu tố bổ sung cho nhau bao gồm ba yếu tố cơ bản (các

Hình 8.1: Các yếu tố cấu thành của một chính trị-hành chính

mục tiêu, các yếu tố đánh giá và các yếu tố hoạt động) và hai yếu tố thể chế (PAA và các yếu tố thủ tục). Bây giờ chúng ta sẽ thảo luận lần lượt từng yếu tố này và sau đó xem xét chúng đồng thời như một phần của cuộc thảo luận về các loại người BAH khác nhau.

mục tiêu

Mỗi PAP bao gồm một định nghĩa về một mục tiêu ít nhiều rõ ràng, trên cơ sở đó sự can thiệp của công chúng có thể được coi là một chức năng của các mục tiêu của chính sách được đề cập, là kết quả của giai đoạn trước đó, đó là định nghĩa về vấn đề. Các mục tiêu xác định trạng thái đạt được bằng giải pháp được thông qua sẽ được coi là thỏa đáng. Chúng mô tả địa vị xã hội mong muốn trong một lĩnh vực hành động sau khi vấn đề chung được giải quyết. Ở cấp độ luật pháp, các mục tiêu được xác định rất trừu tượng (ví dụ: 'không ô nhiễm không khí gây rủi ro cho sức khỏe', 'chỗ ở phù hợp'). Ngược lại, các giá trị mục tiêu cụ thể hơn, định lượng và đo lường được (ví dụ 30 pg SO 2 /m 3 trung bình hàng năm đối với rủi ro đối với sức khỏe do ô nhiễm không khí; 15m 2 không gian sống cho mỗi người được coi là cơ sở để tính toán chỗ ở phù hợp ) được tìm thấy ở cấp độ của các hành vi quản lý (quy định, thông tư hoặc chỉ thị hành chính). Một biến thể thú vị về điều này được áp dụng trong nhiều chính sách an sinh xã hội của Vương quốc Anh trong đó Đạo luật quy định khả năng áp dụng chung của một điều khoản phúc lợi trong khi các quy định quy định chính xác hơn cách thức xác định quyền được hưởng. Một đặc điểm quan trọng của điều này là thực tế là tỷ lệ lợi ích thực tế có thể sẽ được sửa đổi hàng năm, chẳng hạn như có tính đến những thay đổi về giá.

Các giá trị được xây dựng càng cụ thể thì càng dễ xác định liệu chúng có được thực hiện một cách hiệu quả (hoặc không). Điều này làm tăng cơ hội mở ra cho những người hưởng lợi cuối cùng của chính sách để yêu cầu các giải pháp tốt nhất cho các vấn đề ảnh hưởng đến họ, thông qua các biện pháp chính trị hoặc pháp lý. Trên thực tế, việc theo dõi pháp lý thực sự chỉ có thể thực hiện được nếu các giá trị mục tiêu được chỉ định ở dạng có hiệu lực pháp lý. Đây là lý do tại sao các mục tiêu cụ thể thường chỉ được xác định trong các chỉ thị hành chính để tránh các thủ tục như vậy. Cần lưu ý rằng khoa học pháp lý mô tả các chương trình hành động có các mục tiêu được xác định rõ ràng là 'đã hoàn thiện' (Muller, 1971; Faber, 1974, trang 99; Luhmann, 1984, trang 201; Morand, 1993; Knoepfel, 1997b).

Các mục tiêu cụ thể bao hàm việc xác định các đơn vị đo lường hoặc các chỉ số đề cập đến tác động của các chương trình trong thực tế xã hội (chỉ số hiệu quả). Không nên nhầm lẫn cái sau với các chỉ số mô tả các biện pháp hoặc hoạt động hành chính trong chính chúng. Theo logic hành động này, mục tiêu của một chính sách không phải là tự tạo ra các dịch vụ/hoạt động hành chính, mà là thay đổi thực tế xã hội theo các quy định rõ ràng hoặc ngầm định của người BAH. Mục tiêu của Luật Phát triển Không gian của Liên bang Thụy Sĩ không phải là áp đặt nghĩa vụ xin phép quy hoạch cho tất cả các dự án xây dựng, mà là để đạt được “cơ cấu sử dụng đất phù hợp cho sự phát triển của đất nước” 3 . Mục tiêu của pháp luật về viện trợ cho các vùng khó khăn không phải là cung cấp dịch vụ cho các vùng này, mà là cải thiện các điều kiện cho sự tồn tại và phát triển của các vùng này. Ví dụ, điều tương tự cũng áp dụng đối với việc đảm bảo một cuộc sống ổn định, thu nhập tối thiểu hoặc cung cấp đầy đủ chỗ ở thuê với giá cả phải chăng.

yếu tố đánh giá

Những người bị ảnh hưởng của chính sách hoạt động với các mục tiêu tương đối cụ thể (và thường thể hiện mức độ kỹ thuật cao) thường bao gồm các hướng dẫn liên quan đến loại dữ liệu sẽ được thu thập - để tạo điều kiện thuận lợi cho việc xác định chính xác mức độ mà các mục tiêu đã xác định có đã được hoàn thành - và liên quan đến thời lượng và kỹ thuật (khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, thống kê hoặc kinh tế) để thu thập dữ liệu này. Trong một số trường hợp, các hướng dẫn cũng được đưa ra về cách diễn giải dữ liệu này. Ví dụ về điều này có thể được tìm thấy trong chính sách môi trường (ví dụ: định nghĩa về phương pháp phân tích hóa học hoặc phương pháp giám sát dòng chảy tối thiểu trong dòng nước), trong chính sách xây dựng nhà ở (ví dụ: định nghĩa về không gian sống có thể sử dụng được) và trong kinh tế và xã hội. chính sách (ví dụ: định nghĩa về thành phần của 'giỏ mua sắm' 4 cho chỉ số giá tiêu dùng).

Mặc dù thực tế là hậu quả chính trị của các yếu tố đánh giá như vậy đối với việc quản lý thực chất chính sách công, trong một số trường hợp nhất định, có thể chứng minh đáng kể, các cuộc tranh luận chính trị tương ứng thường tập trung vào tính phù hợp kỹ thuật và sự biện minh khoa học của dữ liệu về các biện pháp được đề xuất. Rõ ràng - đối với tất cả các nhà nghiên cứu khoa học tự nhiên và xã hội - rằng các kết quả khác nhau dường như được 'tạo ra' tùy thuộc vào phương pháp được áp dụng. Việc đánh giá chính sách cũng vậy. Một sự thay đổi trong các đơn vị đo lường đôi khi có thể làm cho các chính sách hoàn toàn không hiệu quả 'hiệu quả' mà không có bất kỳ thay đổi đáng kể nào được thực hiện.

Xét về sự phụ thuộc chặt chẽ lẫn nhau giữa các phương pháp được sử dụng để đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu của một chính sách và kết quả thực tế thu được, việc lựa chọn các yếu tố để đánh giá PAP có thể ảnh hưởng mạnh mẽ đến các hệ quả chính trị và quy chuẩn của các mục tiêu. Để có thể đạt được <thứ gì đó. Diễn ngôn chính sách có xu hướng bỏ qua sự phụ thuộc lẫn nhau này; do đó, sự lựa chọn này, mà phạm vi chính trị của nó đôi khi tương đương với phạm vi của chính các mục tiêu, thường là đặc quyền của các chủ thể sử dụng ngôn ngữ kỹ thuật để khẳng định lợi ích chính trị của họ mà không bắt buộc phải thừa nhận điều này một cách công khai. Trong những trường hợp tương đối hiếm, hậu quả chính trị của việc lựa chọn các yếu tố đánh giá thường được thừa nhận (ví dụ: định nghĩa về tỷ lệ thất nghiệp, một vấn đề gây tranh cãi cụ thể ở Vương quốc Anh nơi các lựa chọn thay thế được sử dụng bao gồm các số đăng ký làm người yêu cầu trợ cấp, có hoặc không có những người trong các chương trình đào tạo và số lượng tích cực tìm kiếm việc làm, có thể thay đổi đáng kể tùy theo cách diễn đạt thực tế của các câu hỏi khảo sát về vấn đề này).

Yếu tố vận hành (công cụ, biện pháp can thiệp)

Các yếu tố hoạt động xác định các hình thức can thiệp chi tiết hoặc các biện pháp được lên kế hoạch để hoàn thành các mục tiêu của chính sách công. Do đó, họ cụ thể hóa giả thuyết can thiệp. Tương tự như vậy, họ làm rõ giả thuyết về quan hệ nhân quả theo nghĩa là họ xác định những người bị ảnh hưởng, những người mà các biện pháp sẽ được áp dụng. Không còn nghi ngờ gì nữa, đây là những yếu tố của PAP đặc trưng nhất cho một chính sách vì chúng xác định những người bị ảnh hưởng, mức độ can thiệp của nó và loại, phạm vi và chất lượng của các dịch vụ và can thiệp công được đề xuất.

Việc lựa chọn các công cụ phụ thuộc rất nhiều vào phương thức can thiệp được chọn (ví dụ: lệnh của cảnh sát, cung cấp dịch vụ trực tiếp, khuyến khích, phân phối lại, thuyết phục, tạo ra các cấu trúc xã hội hoặc tổ chức). Do những ảnh hưởng ít nhiều của nó đối với tình hình pháp lý của những người bị ảnh hưởng, sự lựa chọn này đòi hỏi phải có cơ sở pháp lý rõ ràng. Từ cả góc độ khoa học pháp lý và khoa học hành chính, điều quan trọng là các yếu tố hoạt động cũng chỉ ra các điều kiện theo đó các biện pháp có thể hoặc nên được áp dụng. Trong bối cảnh này, các luật sư đề cập đến các điều khoản có điều kiện. Cái sau thường được xây dựng trên cơ sở logic 'nếu, thì': nếu ai đó muốn xây dựng một ngôi nhà, thì điều kiện như vậy và điều kiện như vậy phải được đáp ứng để được phép quy hoạch; nếu chất lượng không khí xuống cấp quá mức được xác nhận, thì lượng khí thải do công ty gây ra phải được hạn chế; nếu bị mất việc làm không do lỗi của mình thì được hưởng bảo hiểm thất nghiệp; nếu một công ty tạo việc làm ở một khu vực cụ thể, thì công ty đó có thể được miễn thuế.

Trong khuôn khổ của cuộc tranh luận gần đây về Quản lý công mới, sự phản đối thường được đưa ra là do các chính sách bị kiểm soát quá mức bởi các điều khoản điều kiện rất chi tiết thuộc loại này, đồng thời, chúng thiếu các định nghĩa chính xác về mục đích cuối cùng của chúng (Hablutzel , 1995). Trên thực tế, các điều khoản có điều kiện hạn chế khả năng hành động của chính quyền; ngược lại, chúng đảm bảo khả năng dự đoán và tính hợp pháp của các chính sách (Knoepfel, 1996, 1997b).

Chúng tôi sử dụng thuật ngữ 'yếu tố hoạt động' ở đây vì nó xác định các phương tiện được sử dụng để thúc đẩy những người bị ảnh hưởng (đặc biệt là các nhóm mục tiêu) tuân thủ các quy định của chính sách. Đây là điều kiện thiết yếu để đưa ra một chính sách hoạt động. Không có yếu tố không thể thiếu này, ngay cả những mục tiêu hợp pháp nhất cũng sẽ không được chú ý. Định nghĩa chính xác về sự đóng góp của các nhóm mục tiêu vào sự thay đổi của tình huống thường được đánh giá là không thể chấp nhận được là điều cần thiết đối với việc vận hành một chính sách công. 'Động lực' này có thể có một số dạng; bốn dạng sau đây là các dạng chính thường được xác định trong ngữ cảnh này 5 :

• Chế độ quy định dựa trên các lệnh cấm, nghĩa vụ và phân bổ các quyền khác nhau có thể là đối tượng của các biện pháp trừng phạt trong trường hợp không tôn trọng chúng. Theo nghĩa này, nó nhằm mục đích tác động trực tiếp đến hành vi của các nhóm mục tiêu. Các yếu tố hoạt động bao gồm việc cấm chung một hoạt động (ví dụ: xây dựng), dỡ bỏ lệnh cấm bằng cách cấp giấy phép hoặc ủy quyền đặc biệt (ví dụ: ủy quyền sử dụng thứ gì đó, ủy quyền tiếp thị thứ gì đó). Chúng cũng bao gồm việc cấp phép chung cho một hoạt động (ví dụ: quyền tự do bày tỏ ý kiến của mình trước công chúng) có thể kèm theo lệnh cấm áp dụng trong các tình huống cụ thể (ví dụ: tuyên bố phân biệt chủng tộc, sự hiện diện của trẻ vị thành niên). Cuối cùng, nó cũng có thể ở dạng nghĩa vụ chung (ví dụ như đeo dây an toàn hoặc đội mũ bảo hộ) với hình thức xử phạt (ví dụ như phạt tiền) được áp dụng trong trường hợp không tuân thủ.

• Chế độ khuyến khích trực tiếp hơn chế độ điều tiết. Nó hoạt động trên cơ sở các khoản thanh toán tài chính nhằm tác động đến hành vi của các nhóm mục tiêu bằng 'tín hiệu giá'. Khuyến khích có thể mang tính chất tiêu cực (thuế, tiền khuyến khích) hoặc tích cực (giảm thuế, trợ cấp) với mục đích (tái) tác động phân phối.

• Chế độ thuyết phục sử dụng một chiến lược thông tin để thuyết phục các nhóm mục tiêu về các mục tiêu được đề xuất. Loại hành động công khai này thường đi kèm với các hình thức can thiệp khác. Tuy nhiên, nó có thể trở thành phương thức hành động chính, đặc biệt là trong các lĩnh vực liên quan đến quyền tự do cá nhân được bảo vệ chặt chẽ bởi các quyền hiến định. Đây chủ yếu là trường hợp của các chính sách y tế công cộng (ví dụ: cuộc chiến chống AIDS, phòng chống sử dụng thuốc lá và nghiện ma túy bất hợp pháp) và các nỗ lực chống phân biệt chủng tộc.

• Chế độ can thiệp cuối cùng liên quan đến việc cung cấp trực tiếp hàng hóa và dịch vụ cho công chúng. Điều này là hiển nhiên trong trường hợp có nhiều phúc lợi xã hội.

Chúng tôi biết rằng bốn loại này theo một số cách tạo thành những mẫu người lý tưởng không nhất thiết phải được tìm thấy trong các tình huống thực tế. Hơn nữa, các phạm trù này không loại trừ lẫn nhau và trên thực tế, chúng thường được kết hợp theo nhiều cách khác nhau. Do đó, ví dụ, một hợp đồng đại diện cho sự kết hợp của chế độ loại quy định (quy định các quyền và tồn tại các biện pháp trừng phạt trong trường hợp không tôn trọng) và chế độ loại khuyến khích (trợ cấp được cấp trong trường hợp hoàn thành các mục tiêu) . Hơn nữa, tài liệu gần đây có vô số đề xuất mở rộng quy tắc cổ điển này về các phương thức hành động của nhà nước thông qua việc bổ sung hành động theo hợp đồng (Gaudin, 1995, 1996; Lascoumes và Valuy, 1996), hành động có tổ chức (mạng lưới) (Morand et al, 1991a, 1991b), v.v. Cách tiếp cận tương tự được Howlett áp dụng trong các cuộc thảo luận về các công cụ của chính phủ (1991; xem thêm Howlett và Ramesh, 2003, chương 4).

Các yếu tố vận hành có thể được xây dựng trong PAP một cách rất cụ thể (ví dụ: liệt kê các ngành chịu sự can thiệp và các tiêu chuẩn kỹ thuật rất chi tiết), hoặc bằng các thuật ngữ mơ hồ hơn để giao nhiệm vụ đưa ra chính sách vận hành đầy đủ cho người dân. cơ quan chức năng thực hiện. Tuy nhiên, cơ quan lập pháp trung ương chịu trách nhiệm cung cấp các cơ sở pháp lý rõ ràng ít nhất là nếu sự can thiệp của công chúng bao gồm việc áp đặt các nghĩa vụ hoặc quy các quyền quan trọng cho các nhóm bị ảnh hưởng. Có thể quan sát thấy sự khác biệt đáng kể giữa các quốc gia về nhu cầu xác định chính xác các yếu tố này (thường linh hoạt hơn ở các quốc gia tập trung hơn như Anh và Pháp và nghiêm ngặt hơn ở các quốc gia có cấu trúc liên bang hơn như Đức và Thụy Sĩ). Đã có một số nỗ lực so sánh các hệ thống hành chính quốc gia về các 'phong cách chính sách' khác nhau (Richardson, 1982; Bovens et al, 2001).

Sắp xếp chính trị-hành chính (PAA) và nguồn lực

Các điều khoản này của PAP chỉ định các cơ quan có thẩm quyền và các dịch vụ hành chính (các chủ thể công) cũng như tất cả các quy tắc thể chế khác dành riêng cho việc thực hiện chính sách. Ngoài ra, chúng cung cấp một số (loại) tài nguyên cần thiết cho các hoạt động mới này. Họ cũng có thể xác định các cơ quan hành chính khác cuối cùng sẽ tham gia hoặc được tư vấn. Trong bối cảnh này, chúng tôi đề cập đến sự phân bổ năng lực trong một chính sách. Thông tin này được tìm thấy trong cả luật đã được thông qua và trong các điều khoản cũng như các điều khoản và điều kiện của các dịch vụ hành chính liên quan. Đặc biệt, trong trường hợp các chính sách nông nghiệp, kinh tế và xã hội, các yếu tố chương trình này cũng xác định các nhiệm vụ đối với các chủ thể liên kết được trao quyền hành chính công (hành chính bán nhà nước).

Năng lực thực hiện (nhiều hơn năng lực lập pháp) thường được chia sẻ giữa các cấp chính quyền ở trung ương, phân cấp và phân cấp. Điều này đặc biệt đúng trong trường hợp của Thụy Sĩ, nơi việc áp dụng nguyên tắc thực thi theo chủ nghĩa liên bang (Germann et al, 1979) dẫn đến sự đồng quản lý với các bang (thông qua 'các hành vi giới thiệu' hoặc 'việc thực hiện' được thông qua ở cấp bang ). Tuy nhiên, nó cũng áp dụng cho các quốc gia tập trung hơn.

Đây là lý do tại sao có thể quan sát việc quy kết năng lực cho một loạt các dịch vụ chuyên biệt (chuyên nghiệp) (ví dụ, vào những năm 1980, các bang của Thụy Sĩ đã phân bổ việc thực thi luật môi trường cho các dịch vụ công trình công cộng, dịch vụ y tế và cảnh sát ) và kết quả là có nhiều hơn một cơ cấu hành chính cho một chính sách. Vì lợi ích của việc thực hiện thống nhất, cơ quan lập pháp trung ương có thể bác bỏ một phần đặc quyền này của các khu vực và địa phương và ra lệnh hạn chế để họ tạo ra các dịch vụ hành chính chuyên biệt đáp ứng các yêu cầu về trình độ tương tự (ví dụ, ở Thụy Sĩ, trong các chính sách phát triển không gian, chính sách môi trường và, gần đây hơn, trong cuộc chiến chống thất nghiệp; ở Vương quốc Anh, có thể lưu ý rằng chính quyền trung ương đã phần nào bác bỏ các đặc quyền của chính quyền địa phương đối với việc tổ chức các phòng ban trong các lĩnh vực như dịch vụ xã hội và giáo dục, đôi khi sử dụng 'lời khuyên' không chính thức thay vì quy định hợp pháp).

Đối với nhiều chính sách, việc tạo ra các cấu trúc năng lực này chỉ đơn giản bao gồm việc gán các nhiệm vụ mới cho các dịch vụ hiện có; việc cung cấp các nguồn lực (tài chính, nhân sự và những thứ khác) sau đó được quyết định trên toàn cầu khi ngân sách của các dịch vụ liên quan được quyết định. Mặt khác, một số PAP nhất định có các điều khoản tài chính cụ thể hoặc thiết lập toàn bộ mạng lưới các dịch vụ mới chịu trách nhiệm thực hiện chính sách công (mới).

Ở Thụy Sĩ, các khoản trợ cấp trả cho các bang hoặc chính quyền địa phương chịu trách nhiệm thực hiện chính sách quy hoạch không gian liên bang, chính sách môi trường hoặc bảo vệ dân sự dẫn đến việc tạo ra các dịch vụ đặc biệt (ví dụ: ủy quyền kinh tế của bang về chính sách phát triển khu vực) là một ví dụ về trường hợp tại điểm. Hiện tượng này cũng có thể được quan sát thấy ở Pháp, nơi nhiều loại thuế đánh vào các hoạt động gây ô nhiễm được sử dụng vì lợi ích của chính sách bảo vệ môi trường và được quản lý bởi các cơ quan được thành lập riêng cho mục đích này (ví dụ: cơ quan cấp nước, cơ quan môi trường và quản lý năng lượng [ ADEME ] và Hội đồng cấp cao về đánh bắt cá). Trong lĩnh vực chăm sóc xã hội ở Vương quốc Anh, có cả nguồn tài trợ cho các chính sách mới thông qua việc bổ sung vào khoản trợ cấp chung cho chính quyền địa phương và thông qua các quỹ cụ thể (Hill, 2000, trang 143-8).

Việc chỉ định các tổ chức hành chính ở các cấp ra quyết định khác nhau không phải là không ảnh hưởng đến việc thực hiện các chính sách công. Các PAA không phù hợp có thể dẫn đến những thiếu sót đáng kể trong việc thực hiện các mục tiêu được xác định trong PAP và kết quả là làm giảm đáng kể phạm vi của các yếu tố cơ bản của nó. Ngược lại, một PAA được điều chỉnh đặc biệt tốt có thể kích hoạt hiệu ứng tăng tốc dẫn đến việc giải quyết vấn đề nhanh hơn và tiên tiến hơn ở một vùng so với vùng khác (Kissling-Naf, 1997, trang 69, 282). Vì vậy, bất kỳ quyết định nào liên quan đến các yếu tố thể chế này của PAP đều cấu thành một trong những điểm nhạy cảm nhất của chính sách. Do đó, các cuộc tranh luận chính trị quan trọng về phân bổ nhiệm vụ và năng lực cũng liên quan đến các khía cạnh thực chất này của một chính sách cụ thể, ít nhất là một phần, không phải là hiếm.

Ở Thụy Sĩ, nếu PAP không đề cập rõ ràng đến việc cung cấp các nguồn lực, thì Liên bang sẽ không đóng góp vào việc tài trợ cho việc thực hiện chính sách của các bang và các bang sau đó phải tài trợ cho việc này từ ngân sách của chính họ. Ngược lại, nếu các cơ sở pháp lý tồn tại cho hiệu ứng này, một số hoạt động triển khai nhất định do các bang thực hiện có thể được tài trợ một phần thông qua việc thu phí đối với các nhóm mục tiêu (ví dụ: tài trợ bởi người sử dụng hệ thống đốt trong giám sát khí thải tốn kém được thực hiện trong bối cảnh chính sách không khí sạch). Ở Pháp, việc phân bổ trách nhiệm thực hiện các chính sách công thường được xử lý theo cách toàn cầu hơn trong bối cảnh phân bổ ngân sách của nhà nước cho các cơ quan công (đặc biệt là phân bổ toàn cầu cho hoạt động và thiết bị). Ở Vương quốc Anh trong các lĩnh vực chính sách mà chính quyền địa phương được phép nhưng không bắt buộc phải xây dựng chính sách, họ phải chịu chi phí, nhưng trong một số trường hợp (ví dụ như phí đỗ xe), họ có thể thu lại một phần hoặc toàn bộ số tiền này.

Lựa chọn các bên thực hiện chính sách được xác định trong PAA và phân bổ nguồn lực, đặc biệt là nguồn nhân lực (ví dụ: số lượng vị trí, trình độ chuyên môn) và nguồn lực tài chính (thiết bị kỹ thuật, ngân sách được cung cấp để trang trải các chi phí liên tục), có tác động đáng kể đến mức độ hoàn thành các mục tiêu được xác định trong PAP. Việc lựa chọn nhiều bên tham gia khó phối hợp hoặc các dịch vụ vốn đã quá tải do thiếu các khoản trợ cấp thích hợp có thể gây nguy hiểm nghiêm trọng cho hiệu quả của các yếu tố cơ bản của PAP, ngay cả khi ban đầu chúng có vẻ rất 'cấp tiến'.

yếu tố thủ tục

Các dịch vụ hành chính và các cơ quan hành động trong khuôn khổ các chính sách công phải quan tâm đến các hình thức tương tác cụ thể, cả giữa họ và với những người bị ảnh hưởng và đại diện của họ. Để làm được điều này, họ phải thừa nhận các quy định thể chế có liên quan của PAP (chẳng hạn như tôn trọng các nguyên tắc của nhà nước hợp hiến và dân chủ), và đảm bảo tính minh bạch của việc trao đổi thông tin, nguồn tài chính và dịch vụ, v.v. . Để đạt được mục tiêu này, những người BAH cung cấp cho các bên thực hiện chính sách một số lượng hạn chế các công cụ hành chính được tiêu chuẩn hóa mà họ có thể - hoặc nên - tận dụng trong quá trình trao đổi thông tin nội bộ và bên ngoài. Những công cụ này bao gồm, ví dụ, quyết định hành chính, hợp đồng luật công, các loại kế hoạch, nghiên cứu tác động môi trường, chỉ thị và các công cụ đặc biệt khác.

Việc chính thức hóa hoạt động hành chính này góp phần khách quan hóa, minh bạch, phục hồi và độc lập của các cơ quan công quyền và các dịch vụ của họ. Một quyết định hành chính trở thành một tài liệu có giá trị chuyển nhượng (tiêu đề pháp lý) và đại diện cho chủ sở hữu của nó một nguồn tài nguyên hợp pháp có thể được sử dụng để chống lại các thành viên khác trong xã hội (ví dụ: giấy phép quy hoạch, thỏa thuận trợ cấp). Số lượng hạn chế các phương thức hành động có thể có này đảm bảo khả năng chuyển giao và sự công nhận của xã hội đối với loại sản phẩm chính sách này.

Đối với các quy tắc thể chế liên quan đến các công cụ chính sách và thủ tục hành chính, PAP không nhất thiết phải mô tả thực tế hành chính. Ngược lại, chúng xác định các giá trị và tiêu chuẩn chuẩn mực để hướng tới. Cấu trúc thực tế của PAA có thể sai lệch so với các tiêu chuẩn quy phạm này do các quy trình hạn chế hoặc mở rộng được áp dụng để đối phó với các trò chơi gián tiếp (xem Phần 6.2 trong Chương Sáu). Việc loại bỏ đột ngột các vị trí có thể khiến các cơ chế hành chính thay đổi độc lập với PAP. Tương tự như vậy, có thể xuất hiện những khác biệt đáng kể giữa các hình thức hành động được hoạch định trong chương trình chính sách và những hình thức mà các chủ thể công thực sự sử dụng. Vì nhiều lý do (ví dụ, tiết kiệm chi phí hành chính, rút thủ tục khỏi giám sát pháp lý), các hoạt động hành chính phi chính thức có thể được ưu tiên hơn so với các hành vi chính thức. Và cách thứ hai thậm chí có thể đủ để kích hoạt hành vi mong muốn giữa các nhóm mục tiêu, do đó tỏ ra hiệu quả hơn các phương thức hành động chính thức.

Cấu trúc có ảnh hưởng đến thủ tục. Cấu trúc của một PAA thường không bao gồm sự kết hợp hỗn loạn giữa các cơ quan và dịch vụ hành chính khác nhau tương tác với thế giới bên ngoài theo những cách thay đổi liên tục. Sẽ có những ngoại lệ đối với điều này, một số nguồn trong số đó sẽ được thảo luận bên dưới. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng sự kết hợp mâu thuẫn giữa các PAA đã là trọng tâm của một số nghiên cứu triển khai cổ điển ở Hoa Kỳ (đặc biệt là công trình tiên phong của Pressman và Wildavsky, 1973). Có lẽ ở đây có một đặc điểm thể chế của Hoa Kỳ mà ít được tìm thấy ở châu Âu, nơi mà trong hầu hết các trường hợp, cấu trúc xác định các tương tác có trật tự giữa những người ra quyết định khác nhau. Vì lợi ích của việc tạo ra các mối quan hệ chức năng, có thể dự đoán và ổn định, những người BAH cung cấp vô số quy tắc thể chế để quản lý tương tác theo thủ tục và tiếp cận các nguồn lực. Các quy tắc này chủ yếu liên quan đến cấu trúc nội bộ của PAA và tổ chức, ví dụ, quy trình tham vấn, quy trình phân xử hành chính giữa các lợi ích khác nhau của dịch vụ.

Hơn nữa, các yếu tố thủ tục khác chi phối quá trình trao đổi bên ngoài giữa các cơ quan công quyền và những người bị ảnh hưởng. Việc cung cấp các dịch vụ công nói chung đòi hỏi phải tuân thủ các thủ tục tối thiểu, không chỉ nhằm mục đích tạo ra sự đồng thuận về dữ liệu cơ bản, mà còn vì các nghĩa vụ pháp lý để nghe các đại diện từ các bên liên quan thường được áp đặt bởi luật hành chính 6 . Nhờ được chấp nhận theo truyền thống, các thủ tục này phục vụ để bảo vệ công dân chống lại bản chất độc đoán của chính quyền và các cuộc tấn công vào các quyền cơ bản. Hơn nữa, họ nên cho phép cung cấp cho chính quyền - bởi các nhóm bị ảnh hưởng - thông tin cần thiết để thực hiện chính sách. Cuối cùng, chúng tạo khả năng bảo vệ các cơ quan hành chính trước sự 'xâm lược' không thể kiểm soát của các đại diện của các nhóm lợi ích.

Các yếu tố thủ tục này không hoàn toàn mang tính chất kỹ thuật. Hơn nữa, chúng thường là chủ đề gây tranh cãi, đặc biệt nếu chúng liên quan đến quyền tiếp cận thủ tục hành chính của các nhóm khác nhau, nghĩa là tổ chức bảo vệ lợi ích tập thể không có quyền bày tỏ sự phản đối hoặc khiếu nại. tòa án hoặc trọng tài.

Tổng quát hơn, các yếu tố thủ tục của chính sách xác định vai trò và quyền lực tương đối của các chủ thể chính sách trong bối cảnh của tất cả các quy trình thực hiện. Theo nghĩa này, chúng nên được hiểu là các quy tắc thể chế, chung hoặc cụ thể đối với chính sách công (ví dụ: chính sách bảo vệ người tiêu dùng, chính sách môi trường, chính sách lao động).

Do chúng ta đang xem xét đồng thời năm yếu tố cấu thành của một PAP, nên rõ ràng nảy sinh câu hỏi về tính nhất quán và tính hợp pháp của chúng.

8.1.2 PAP: tính mạch lạc và hợp pháp của các yếu tố cấu thành

Sự gắn kết giữa các yếu tố khác nhau của một PAP tạo thành một tiêu chí trung tâm để phân tích và đánh giá các chính sách công. Điều này là bắt buộc trong một hệ thống liên bang như Thụy Sĩ và tương tự như vậy trong một hệ thống - ít nhiều - tập trung như của Pháp hoặc Vương quốc Anh, những hệ thống này cũng phải tuân theo các chỉ thị của EU, bởi vì PAP thường bao gồm các quyết định bắt nguồn từ các trường hợp công cộng khác nhau (ở Thụy Sĩ: Liên bang, các bang và chính quyền địa phương; và ở Vương quốc Anh: Liên minh Châu Âu, chính phủ Vương quốc Anh, các chính phủ được ủy quyền của Scotland, xứ Wales và [hy vọng là] Bắc Ireland và chính quyền địa phương). Các yếu tố của PAP có thể hoặc không thể phù hợp với nhau; về lý thuyết, chúng được cho là bổ sung và không mâu thuẫn với nhau. Trong quá trình phân tích thực nghiệm việc lập chương trình của một chính sách, cần phải xem xét logic bên trong và sự củng cố hoặc làm suy yếu đối ứng của các yếu tố của PAP (mức độ gắn kết bên trong). Tuy nhiên, nhà phân tích cũng phải kiểm tra tính tương thích của nó với các chính sách công khác mà cuối cùng có thể mâu thuẫn với nó (sự gắn kết bên ngoài). Do đó, kiểm tra tính nhất quán có thể tập trung vào chính sách cụ thể mà PAP là một phần (phối hợp 'nội chính sách') hoặc vào toàn bộ vấn đề mà PAP đang tìm cách gây ảnh hưởng (phối hợp 'liên chính sách') (xem Knoepfel, 1995).

Việc phân tích những người BAH trên cơ sở năm yếu tố được mô tả ở trên cho phép chứng minh những mâu thuẫn có thể tồn tại giữa các yếu tố cấu thành, ví dụ, giữa các mục tiêu cố định và các yếu tố hoạt động, hoặc giữa các mục tiêu cố định và các nguồn lực được phân bổ cho các chủ thể công. của PAA. Những sự không nhất quán này có thể ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng và số lượng của các kết quả đầu ra của chính sách. Trong những trường hợp như vậy, chúng tôi đề cập đến “những thâm hụt trong triển khai (được lập trình trước)” (Knoepfel và Weidner, 1982, trang 92), trong đó các cơ quan chịu trách nhiệm hình thành chính sách, trái ngược với những người chịu trách nhiệm thực hiện chính sách đó, có thể phải chịu trách nhiệm . Do đó, việc không có các biện pháp thực hiện chính sách (đầu ra) chính thức có thể được giải thích, ví dụ, bởi thực tế là PAP đã xác định một PAA điều hành 'không phù hợp' không có khả năng thực hiện các mục tiêu và dịch vụ được hoạch định cho chính sách. Ví dụ, điều này xảy ra trong bối cảnh việc triển khai một số chỉ thị của EU ở Pháp được 'nhảy dù' vào các PAA đang triển khai không phù hợp. Do đó, việc thực hiện chỉ thị về ô nhiễm không khí bởi ôzôn (do Direction régionale de l'industrie de la recherche et de l'environnement quản lý ) ban đầu dựa trên ô nhiễm công nghiệp trong khi chỉ thị ôzôn yêu cầu hành động đối với giao thông ô tô. Luật không khí năm 1996 sau đó đã thúc đẩy sự thay đổi thành phần của các PAA này do việc đưa ra các kế hoạch bảo vệ khí quyển bắt buộc ở cấp độ tập trung và các kế hoạch chất lượng không khí khu vực ở cấp khu vực.

Đến lượt mình, định nghĩa 'sai lầm' về các nhóm mục tiêu có thể dựa trên các phân tích không đầy đủ và do đó, các giả thuyết nguyên nhân 'thiếu sót' cung cấp một lời giải thích khả dĩ khác cho các thiếu sót trong triển khai (đã được lập trình trước). Loại 'lỗi' lập trình này là kết quả của việc xác định không chính xác hành vi của một nhóm xã hội là nguyên nhân của vấn đề công cộng cần được giải quyết - hành vi được đề cập chỉ chịu trách nhiệm một phần hoặc hoàn toàn không chịu trách nhiệm. Loại lỗi quy kết này được thể hiện qua các chính sách được thực hiện đối với giao thông ô tô liên quan đến mô hình đi lại trong các khu tập trung: các chính sách này cố gắng giảm bớt các chỗ đỗ xe công cộng nhưng trong các tình huống mà đại đa số hành khách có chỗ đỗ xe riêng, do đó, chúng không được khuyến khích thay đổi hành vi của họ ngay cả khi tiểu bang giảm số chỗ đậu xe công cộng (Schneider et al, 1990, 1992).

Có những vấn đề liên quan đến việc sử dụng các hình thức thuế để đối phó với hành vi không mong muốn. Carter phân tích việc sử dụng thuế xăng dầu trong những thuật ngữ này gợi ý rằng “Một số quốc gia, bao gồm Anh, Hà Lan, Na Uy và Thụy Điển, đã tăng thuế nhiên liệu vì những lý do rõ ràng về môi trường, nhưng ít tác động đến tiêu dùng” (2001, trang 309). Ông cho rằng điều tương tự cũng có thể áp dụng đối với việc định giá đường bộ: “Phí sử dụng có thể đơn giản thuyết phục mọi người đến một thành phố khác để mua sắm và giải trí…” (Carter, 2001, trang 309).

Nhìn chung, các nhà hoạch định chính sách gặp khó khăn trong việc ước tính mức độ mà các mục tiêu mà họ xây dựng có thể đạt được một cách hiệu quả bằng cách sử dụng các yếu tố hoạt động được đề xuất. Điều này cũng là do các cuộc tranh luận về các biện pháp được hoạch định trên cơ sở giả thuyết can thiệp phần lớn không liên quan đến đóng góp của chúng trong việc thực hiện các mục tiêu, mà thay vào đó liên quan đến 'mức độ can thiệp' của chúng và do đó, ý nghĩa hệ tư tưởng của chúng, ít nhiều tương thích với các hệ tư tưởng đảng phái cạnh tranh, hoặc, một lần nữa, chi phí tài chính cho việc thực hiện hành chính của chúng (Varone, 1998a, trang 325ff).

Kiểu mất kết nối này giữa các mục tiêu và công cụ cũng có thể được quan sát thấy trong các quy trình xây dựng chương trình mang tính kỹ thuật cao. Các quy trình pháp lý về tiêu chuẩn hóa liên quan đến lập kế hoạch và môi trường cung cấp các ví dụ về điều này. Để đối phó với áp lực chính trị do các hiệp hội ngành gây ra, luật môi trường có thể xác định mức tối đa của các chất gây ô nhiễm được phép áp dụng cho các loại cơ sở lắp đặt khác nhau (giá trị giới hạn phát thải) ở mức cao đến mức các tính toán vật lý đơn giản sẽ đủ để chứng minh rằng giá trị mục tiêu (giá trị giới hạn 'imission') sẽ bị vượt quá ở các khu vực đô thị có mật độ cao hoạt động cá nhân tạo ra khí thải (ví dụ: hộ gia đình, phương tiện cá nhân). Do đó, mục tiêu được nhắm mục tiêu chắc chắn sẽ thất bại ở cấp độ của PAP.

Những mâu thuẫn về chương trình tương tự có thể được quan sát thấy giữa các nguồn lực được quy cho các chủ thể công của một PAA và các mục tiêu chính sách hoặc các biện pháp can thiệp. Với hiện tượng ngày càng chuyên nghiệp hóa và yêu cầu ngày càng tăng về thiết bị kỹ thuật trong các cơ quan chức năng, chi phí thực hiện chính sách đang tăng lên. Vì vậy, các ưu tiên tương ứng phải được xác định như một phần của việc quản lý các vị trí hành chính và lập kế hoạch ngân sách. Các quyết định đóng vai trò quyết định đối với hiệu quả của một chính sách thường được đưa ra trong bối cảnh này, nghĩa là, cách xa các chủ thể trung tâm của các chương trình được đề cập. Nghị viện có rất ít nhận thức về tác động thực sự của các quyết định đó trong giai đoạn thực hiện và đánh giá chính sách. Mọi người đều thừa nhận rằng việc cung cấp và sử dụng các nguồn lực cần thiết để thực hiện chính sách (ví dụ: lương của công chức, đầu tư cơ sở hạ tầng) cấu thành một khía cạnh hành động quan trọng trong chính sách kinh tế chung của nhà nước. Tác động của cái sau không tuân theo các quy tắc giống như những quy tắc được áp dụng cho các chính sách công thực chất có liên quan. Đây là lý do tại sao các nhà quan sát bên ngoài không phải lúc nào cũng dễ dàng phân biệt giữa các động cơ thuần túy dựa trên chính sách kinh tế và những động cơ có bản chất thực chất dựa trên các quyết định ngân sách.

Cùng với tiêu chí về tính chặt chẽ, tiêu chí về tính hợp pháp cũng đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng và phân tích phản biện các PAP. Trong các hệ thống chính trị dựa trên pháp quyền, hầu hết mọi chính sách đều bắt nguồn từ cơ sở pháp lý và việc xây dựng chính sách, đặc biệt là các công cụ can thiệp và thủ tục hành chính, được quy định trên cơ sở pháp lý. Nhà phân tích chính sách không được bỏ qua khía cạnh quy chuẩn-pháp lý này. Trong thực tế, quy định thường cấu thành một yếu tố trung tâm hoặc - ít nhất - một điểm khởi đầu quan trọng. Một PAP không nhất quán về mặt pháp lý (ví dụ: thiếu sự tương xứng giữa các yếu tố hoạt động và mục tiêu, dựa trên một quyết định điều chỉnh trái với luật), nếu cần, có thể được sửa đổi thông qua sự can thiệp của một quyết định của tòa án và, do đó, được củng cố đáng kể hoặc ngược lại, bị xói mòn 7 . Điều này đặc biệt áp dụng trong trường hợp của các quốc gia thành viên EU: các điều khoản được đưa ra ở cấp quốc gia phải tương thích với luật pháp châu Âu, nếu không quốc gia đó có thể bị đưa ra trước Tòa án Công lý châu Âu. Do đó, một số quyết định của chính phủ Pháp nhằm hỗ trợ các công ty thương mại đã bị hủy bỏ do không tương thích với luật cạnh tranh châu Âu (để không cản trở sự cạnh tranh giữa các công ty hoạt động trên Thị trường chung châu Âu).

Việc kiểm tra tính nhất quán và tính hợp pháp của tài liệu quy phạm của một chính sách có thể được thực hiện cả trước và sau khi ra quyết định chính trị. Theo cách đó, nó có thể là tương lai (và cũng là phòng ngừa) hoặc hồi cứu. Việc đánh giá phòng ngừa tính hợp pháp của các quy định pháp luật có thể được đảm bảo bởi các cơ quan và thủ tục hành chính nội bộ. Đây là trường hợp ở Pháp và Thụy Sĩ, nhưng không phải ở Anh. Đối với cấp liên bang ở Thụy Sĩ, tính hợp pháp của tất cả các dự án luật được Văn phòng Tư pháp Liên bang kiểm tra 8 . Ở Pháp, chức năng giám sát tương tự này được thực hiện bởi Hội đồng Nhà nước (sự tương thích giữa các quyết định của cơ quan hành pháp và lập pháp) và Hội đồng Hiến pháp (sự tương thích của các văn bản lập pháp và quy định với hiến pháp).

Trong trường hợp các quốc gia dựa trên các hệ thống liên bang, việc kiểm soát tính hợp pháp được thực hiện, ví dụ, bởi Liên bang Thụy Sĩ trong quá trình phê duyệt luật bang cũng nên được đề cập ở đây. Như đã đề cập, ở Thụy Sĩ, PAP thường bao gồm các yếu tố cố định ở các cấp tiểu bang khác nhau và nhiệm vụ thực thi hành chính thường thuộc về các bang và chính quyền địa phương. Thuật ngữ 'hành quyết theo cấp bang' không bị giới hạn trong việc áp dụng các quy tắc - theo nghĩa 'thực hiện' nếu không được sử dụng ở đây - nó cũng liên quan đến việc thông qua các quy định pháp luật về nội dung, tổ chức và thủ tục tạo thành một phần không thể thiếu của PAP. Các điều khoản này được đệ trình lên Liên bang để phê duyệt nếu luật liên quan yêu cầu điều này 9 . Do đó, sự chấp thuận này về bản chất là cấu thành - đồng thời nó cũng có thể là một điều kiện có hiệu lực để việc xác minh sự phù hợp với luật liên bang được thực hiện trong bối cảnh này có chức năng phòng ngừa.

Ở Pháp, nhà nước áp đặt quyền kiểm soát rộng rãi đối với các quyết định của các cơ quan công quyền địa phương. Kể từ khi ban hành luật phân cấp, các biện pháp kiểm soát này được thực hiện sau khi các quyết định đó được thông qua. tổng thống (tổng quản lý của một bộ phận hoặc bộ phận hành chính) do đó có thể đệ trình quyết định của thành phố hoặc bộ phận lên tòa án hành chính. Tương tự như vậy, người đó có thể từ chối quyết định của thành phố đối với một lĩnh vực không liên quan đến năng lực của cơ quan được đề cập: ví dụ: tổng thống có thể hủy bỏ lệnh của thành phố về việc đóng cửa một công ty gây ô nhiễm trong khu vực chính quyền địa phương vì lệnh này dựa trên luật điều chỉnh các cơ sở được phân loại và do đó thuộc thẩm quyền của tổng thống chứ không phải chính quyền địa phương.

Một lần nữa, hệ thống kiểm soát loại này ở Anh nhìn chung yếu hơn; những thách thức pháp lý thuộc loại được mô tả ở đây là có thể nhưng phụ thuộc vào các hành động hồi tố của những người bị thiệt thòi bởi các quyết định này (tất nhiên trong thực tế có thể được hỗ trợ bởi một nhóm có tổ chức). Nói chung, người bị khiếu nại cần chứng minh rằng cơ quan có thẩm quyền đã hành động vượt quá thẩm quyền , nghĩa là vượt quá quyền hạn được luật định.

8.1.3 Kích thước phân tích hoạt động

Ba khía cạnh phân tích chính sau đây được rút ra từ các so sánh quốc tế/khu vực và liên ngành về các chính sách của người BAH đối với các chính sách nhằm giải quyết các vấn đề tương tự.

(a) PAP chi tiết - chương trình khung

Với tư cách là một tập hợp các quyết định, PAP có thể thay đổi đáng kể từ quốc gia hoặc khu vực này sang quốc gia hoặc khu vực khác dựa trên nội dung cơ bản ít nhiều hạn chế của chúng. Nếu cấu trúc của vấn đề công cộng cần giải quyết là tương tự nhau và số lượng các can thiệp riêng lẻ ít nhiều tương đương nhau, thì những thay đổi như vậy trong PAP phản ánh một quan niệm khác về hoạt động thực hiện:

• Một PAP có nội dung nội dung hạn chế phản ánh mức độ cụ thể hóa nói chung là rất yếu (các điều khoản chung) hoặc một số lượng hạn chế các yếu tố nội dung được quy định ở cấp độ của chính PAP đó. Điều này để lại cơ hội đáng kể cho các bên thực hiện, những người có thể tính đến các hoàn cảnh cụ thể của địa phương trong quá trình giải quyết các trường hợp cá nhân và cụ thể. Sau đó, cơ quan chính trị-hành chính có thẩm quyền quyết định, tại thời điểm hình thành ý tưởng về sự can thiệp của công chúng, đối với một hoặc một số trường hợp cụ thể, đồng thời, các tiêu chí chung để áp dụng và ứng dụng riêng lẻ của chúng. Các cơ chế như vậy cho phép phát triển các cách tiếp cận thực hiện rất khác nhau đối với cùng một chính sách (quốc gia hoặc thậm chí khu vực).

• Một PAP với nội dung cơ bản mở rộng được đặc trưng bởi sự điều chỉnh rộng rãi của đa số hoặc tất cả các yếu tố cấu thành nó hoặc bởi mức độ cụ thể hóa rất cao. Triết lý này cho thấy ý định của các bên chịu trách nhiệm lập chương trình chính sách chỉ để lại một biên độ yếu cho các cơ quan thực thi quyết định. Mục đích của các chế độ như vậy, đặc biệt có thể tìm thấy trong hệ thống liên bang của Đức, và cả trong hệ thống tương đối tập trung của Pháp, là hạn chế sự khác biệt giữa các chiến lược và thực tiễn thực hiện ở các khu vực và do đó tránh được sự đối xử bất bình đẳng giữa các chủ thể quản lý thông qua thực tiễn thực thi chính sách đồng nhất có chọn lọc. Trong khi ở Vương quốc Anh, một phong cách chính sách đã được xác định là linh hoạt và thích nghi hơn (Jordan và Richardson, 1982), nhiều yếu tố khác nhau bao gồm ảnh hưởng của EU và mối bận tâm nội bộ mạnh mẽ về 'công lý lãnh thổ' đã là một nguồn nỗ lực đương đại quan trọng. bởi các chính phủ quốc gia ở Vương quốc Anh để xác định quyền hạn của chính quyền địa phương và các chủ thể phi tập trung khác một cách chặt chẽ hơn.

Sự khác biệt được trình bày ở đây (xem Hình 8.2) thường đi đôi với sự khác biệt giữa PAP thực chất và thể chế được mô tả trong phần (c).

Trên thực tế, nội dung thực chất của PAP càng bị hạn chế do truyền thống lập pháp hoặc cơ cấu hành chính-chính trị của một quốc gia, thì càng có nhiều khả năng gặp phải các quy tắc thể chế được tạo ra với mục đích chống lại rủi ro của các thông lệ (quá mức) không đồng nhất và , do đó, sự hiện diện của trò chơi diễn viên gián tiếp.

Hình 8.2: So sánh chi tiết và khung hệ thống chính trị-hành chính

(b) PAP và cấp bang (PAP tập trung/phi tập trung)

Việc phân phối các quyết định có tính chất lập pháp và quy định nhằm tác động đến việc thực hiện chính sách có thể khác nhau giữa các cấp khác nhau ở các quốc gia khác nhau: ở một quốc gia, phần thiết yếu của PAP sẽ được giao ở cấp quốc gia, trong khi ở các quốc gia khác, phần lập pháp quan trọng hơn ở cấp khu vực hoặc thậm chí cấp địa phương (ví dụ, chủ nghĩa liên bang lập pháp ở Thụy Sĩ). Ở Vương quốc Anh, thông thường đây là vấn đề cấp quốc gia (mặc dù trong bối cảnh phân quyền trong một số lĩnh vực chính sách, 'cấp quốc gia' có thể được hiểu là Anh, Scotland, Wales hoặc Bắc Ireland).

(c) PAP thực chất-thể chế

Điều quan trọng cần lưu ý là tất cả các PAP không chỉ bao gồm các yếu tố nội dung mà còn bao gồm các quyết định về thể chế quy định việc tổ chức thực hiện chúng, cung cấp nguồn lực cho các bên tham gia khác nhau và xác định các thủ tục hành chính và pháp lý được áp dụng. Các quy tắc này chủ yếu liên quan đến chức năng nội bộ của PAA và sự tương tác của họ với những người bị ảnh hưởng. Các quan sát thực nghiệm ủng hộ giả thuyết rằng quá trình thực hiện có thể được kiểm soát bởi các loại PAP khác nhau.

Do đó, quá trình thực hiện có thể được kiểm soát hoặc:

• bởi một PAP tập trung vào các yếu tố thực chất của vấn đề cần giải quyết và thể hiện rõ ràng về các mục tiêu cần đạt được, các yếu tố đánh giá và các yếu tố hoạt động (truyền thống của Đức);

• bởi một PAP nhấn mạnh vào các quy tắc thể chế cụ thể và xác định đầy đủ nhất có thể các PAA chịu trách nhiệm giải quyết các vấn đề và các thủ tục được thông qua (truyền thống của Anh); hoặc

• bởi một PAP tập trung vào sự kết hợp cụ thể của các yếu tố nội dung, tổ chức và thủ tục.

Hình 8.3 cung cấp một sơ đồ biểu diễn cách năm yếu tố cấu thành của PAP có thể được cân bằng bởi những người ra quyết định chính trị.

Do đó, loại PAP hỗn hợp lý tưởng tương ứng với các chương trình liên bang của Thụy Sĩ để lại nhiều quyết định về tổ chức.

Figure 8.3: Political-administrative programme - substantive, institutional or mixed

Lưu ý: Các vòng tròn thể hiện năm lớp của PAP như được trình bày trong Hình 8.1. Màu đậm hơn cho biết các điều khoản chi tiết, màu nhạt hơn cho thấy chúng bị thiếu hoặc không rõ ràng.

đến các bang (mặc dù ngày càng ít hơn về thủ tục). 'Kiểu lý tưởng' của PAP thể chế tương ứng với các chương trình liên bang được tìm thấy ở Hoa Kỳ, chương trình này nói rất ít về các mục tiêu cụ thể (định nghĩa của chúng được để lại cho 'việc xây dựng quy tắc' của các cơ quan liên bang, thường độc lập với chính quyền trung ương ), nhưng cung cấp một định nghĩa cụ thể về tổ chức hoặc thủ tục, v.v.

Những quan sát và gợi ý trên đây dựa trên việc áp dụng đơn giản một quy tắc tổng quát hơn quy định sự phụ thuộc lẫn nhau giữa vật chứa và nội dung, mà toàn bộ quá trình phân tích của chúng ta dựa vào đó (quy tắc thể chế và quy tắc nội dung). Tuy nhiên, trong bối cảnh diễn ngôn lập pháp hàng ngày, có vẻ như nội dung thực chất của PAP chiếm ưu thế. Những người ra quyết định chủ yếu quan tâm đến các mục tiêu cần đạt được và thậm chí còn quan tâm nhiều hơn đến trách nhiệm cụ thể đối với các yếu tố hoạt động. Do đó, ngay cả khi cuối cùng chúng có thể chứng minh là có ảnh hưởng lớn nhất xét về chất lượng thực thi chính sách và kết quả, thì các câu hỏi về tổ chức và thủ tục nói chung chỉ là mối quan tâm thứ yếu.

Khi được áp dụng với mục đích so sánh những người bị ảnh hưởng bởi các quốc gia và/hoặc khu vực khác nhau, khái niệm được đề xuất ở đây có thể cho phép xác định khoảng cách giữa những người bị ảnh hưởng nhất định cũng như tạo điều kiện thuận lợi cho việc phân loại những người bị ảnh hưởng để có thể tranh luận tốt hơn về tác động của chúng đối với chính sách thực hiện và cụ thể hơn là bảo vệ quyền lợi của các đối tượng thụ hưởng chính sách. Do đó, nhà phân tích có thể được hướng dẫn bởi hai câu hỏi: đâu là sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các yếu tố khác nhau của PAP có ảnh hưởng cụ thể đến tác động của cốt lõi (tăng cường/làm suy yếu)? Lợi ích chính trị của sự kết hợp khác nhau của các yếu tố cụ thể và chiến lược của các bên liên quan đối với những lợi ích này là gì?

8.2 Sắp xếp chính trị - hành chính (sản phẩm số 3)

PAA của một chính sách đại diện cho một nhóm có cấu trúc gồm các chủ thể công cộng và bán chính phủ chịu trách nhiệm thực hiện chính sách đó. Phần lớn các quyết định liên quan đến việc chỉ định các cơ quan và dịch vụ có thẩm quyền đã được đưa ra ở cấp độ người BAH (xem Phần 8.1). Tuy nhiên, có thể một số quyết định mới - phát sinh từ các trò chơi gián tiếp của một số bên nhất định (xem Phần 6.2 của Chương Sáu) - sẽ dẫn đến việc cụ thể hóa hoặc sửa đổi các quy định pháp lý và quy định này. Đặc biệt, các quyết định này có xu hướng liên quan đến việc phân phối các năng lực chính thức (nghĩa là quy trách nhiệm về chính sách mới cho các dịch vụ hành chính hiện có hoặc mới được tạo ra), phân bổ các nguồn lực khác nhau, đó là tài chính, con người, v.v. được tùy ý sử dụng bởi các cơ quan thực thi cũng như quản lý nội bộ và liên tổ chức của các đơn vị hành chính có liên quan. Trong trường hợp này, có một vấn đề có thể phát sinh (đưa chúng ta trở lại điểm đã nêu ở cuối Phần 2.2, Chương Hai) trong đó những thay đổi được thực hiện đối với PAA thuộc loại có thể được coi là liên quan đến 'tổ chức' hoặc ' các chính sách cấu thành hơn là các chính sách thực chất. Tuy nhiên, những điều này có thể chủ yếu hướng đến việc giải quyết một vấn đề chính sách cụ thể. Ở Vương quốc Anh, những điều chỉnh về cấu trúc của NHS và tổ chức giáo dục nhà nước đã được trình bày như là những phản ứng thích hợp đối với những lo ngại về các khía cạnh cụ thể của sức khỏe hoặc hiệu suất giáo dục, chẳng hạn như sự quan tâm không đầy đủ đến sự bất bình đẳng.

8.2.1 Các yếu tố cấu thành của PAA

PAA kết hợp không chỉ các chủ thể công cộng, mà còn tất cả các chủ thể tư nhân, những người có thể bị đồng hóa vào đó do thực tế là họ được đầu tư bằng quyền lực công cộng, và những người, dựa trên sự ủy quyền trách nhiệm này, tham gia trên cơ sở bình đẳng trong sản xuất các hành động cụ thể (đầu ra) liên quan đến chính sách được đề cập. Trên thực tế, PAA liên kết các chủ thể này thông qua các quy tắc thể chế chính thức hoặc không chính thức chi phối việc phân công các chức năng cụ thể liên quan đến hành động được thực hiện trong lĩnh vực xã hội có liên quan. Các quy tắc này tạo điều kiện thuận lợi cho sự phối hợp thực chất (tích cực hoặc tiêu cực, chủ động hoặc phản ứng) giữa các dịch vụ khác nhau thực hiện nhiều nhiệm vụ quản trị được yêu cầu theo ứng dụng có mục tiêu của chính sách. Điều này được củng cố bởi các quy tắc thủ tục tạo ra một mạng lưới các tương tác ngang và/hoặc dọc giữa các tác nhân (phối hợp thủ tục). Do đó, PAA có thể được hiểu là cơ sở tổ chức và thủ tục của một chính sách. Tuy nhiên, nó đại diện cho mạng lưới các bên tham gia công và tư nhân chịu trách nhiệm thực hiện chính sách mà không bao gồm toàn bộ nhóm các bên tham gia trong 'lĩnh vực chính sách' (xem Phần 3.3.1, Chương Ba), những người bị ảnh hưởng bởi vấn đề được giải quyết với chính sách được đề cập (mạng chính sách). Do đó, mặc dù chắc chắn sẽ tham gia vào nhiều khía cạnh của một chính sách đang được phân tích, nhưng tất cả các chủ thể tư nhân tham gia nói chung sẽ không tạo thành một phần không thể thiếu của PAA; quy tắc này được áp dụng hầu như không có ngoại lệ.

Một đặc điểm của các tác nhân công là họ có mối liên hệ rất chặt chẽ - thường là hợp pháp - với chính sách công. Việc họ rời khỏi PAA tạo ra những khó khăn lớn hơn so với trường hợp của các chủ thể tư nhân, những người mà sự tham gia của họ thường ít bắt buộc và/hoặc nhất quán hơn. Hơn nữa, quyền tự do của các chủ thể công bị hạn chế bởi thực tế là họ thuộc về các tổ chức hành chính chính thức (các bộ, ban, ngành, dịch vụ, v.v.). Để đổi lấy sự hạn chế này trong khả năng điều động của họ, các tổ chức này cung cấp cho họ một mức độ hợp pháp công khai và các nguồn lực mà các chủ thể tư nhân có thể không nhất thiết phải có (ví dụ: luật). Quan sát này nhấn mạnh một trong những khác biệt cơ bản giữa cách tiếp cận được áp dụng ở đây và cách tiếp cận 'mạng lưới chính sách', trong đó có chủ ý bao gồm các chủ thể tư nhân (Clivaz, 1998). Tuy nhiên, chúng tôi cũng muốn nhấn mạnh rằng phân tích của chúng tôi về trao đổi giữa các chủ thể công và tư, cả trong và ngoài các Khu bảo vệ môi trường, áp dụng một số khái niệm từ cách tiếp cận mạng lưới chính sách.

Các tác nhân công là đơn vị cơ bản của PAA (xem Phần 3.3.2, Chương Ba). Sử dụng phép loại suy từ vật lý Newton, các tác nhân công có thể được định nghĩa là đơn vị tác động nhỏ nhất trong một hệ thống và là đơn vị, do tính đồng nhất bên trong của nó, có thể không được chia thành các đơn vị nhỏ hơn (xem Phần 3.1, Chương Ba). Đơn vị cơ bản này được xác định bởi một cấu trúc phân cấp nội bộ hoặc bởi sự gắn kết tự nguyện của một nhóm người thống nhất với mục đích hoàn thành một chức năng cụ thể và không thể thiếu đối với một chính sách nhất định. Bất chấp sự tích hợp ít nhiều của chúng vào các tổ chức hành chính và bất chấp sự phụ thuộc thứ bậc của chúng đối với cấp trên chính trị-hành chính, tất cả các đơn vị cơ bản như vậy đều được hưởng quyền tự chủ nhất định về chức năng. Vì vậy, họ có khả năng đưa ra tuyên bố về tất cả các chủ đề thuộc phạm vi trách nhiệm của họ mà không cần phải luôn luôn có được sự đồng ý rõ ràng của các bên có thể khác.

Theo phép loại suy vật lý, PAA có thể được hình dung như một phân tử bao gồm các tác nhân (các nguyên tử không thể phân chia). Trong khi sự gắn kết của phân tử được cung cấp bởi các lực lượng cơ bản, thì sự gắn kết của PAA dựa trên nghĩa vụ và/hoặc ý chí thuộc về mạng lưới tương tác xuất hiện xung quanh một cấu trúc gồm các năng lực (chính thức và không chính thức) và các thủ tục hợp tác. Như trường hợp của thế giới vật chất, cấu trúc này ít nhiều mong manh và có thể trải qua những sửa đổi quan trọng, đặc biệt là do những thay đổi trong các điều kiện khung bên ngoài.

Nói chung, trong trường hợp của các quốc gia liên bang, PAA tập hợp các chủ thể liên bang, khu vực/bang và thậm chí cả địa phương, và trong trường hợp các quốc gia tập trung, các chủ thể trung ương và được ủy quyền, và ở mức độ thấp hơn, các chủ thể phi tập trung. Những tác nhân này thuộc về các tổ chức hành chính khác nhau (văn phòng liên bang, dịch vụ khu vực/bang, bộ và trụ sở chính của bộ), giữa những người này có sự phối hợp hoặc thực tế

hợp tác phải được thiết lập để PAA có thể áp dụng các yếu tố thực chất khác nhau của PAP được các cơ quan chính trị thông qua (xem Hình 5.1, Chương Năm, về hệ thống cấp bậc của các thể chế).

8.2.2 Kích thước phân tích hoạt động

Để thực hiện phân tích so sánh các PAA, chúng tôi xác định một số kích thước bên trong — cho phép xác định chức năng của chính PAA - và các kích thước bên ngoài - giúp xác định vị trí PAA liên quan đến môi trường của nó. Cần nhấn mạnh ở đây rằng, giống như các mạng lưới chính sách, các PAA khác nhau trên cơ sở nhiều khía cạnh và các tác giả khác nhau không đồng ý về mức độ liên quan và khả năng giải thích của PAA (xem tóm tắt cuộc tranh luận về 'mạng lưới chính sách' của Le Galès và Thatcher, 1995; Clivaz, 1998).

Nói chính xác hơn, chúng tôi cho rằng có năm khía cạnh bên trong đặc trưng cho cấu trúc của PAA: (a) số lượng và loại tác nhân; (b) mức độ phối hợp theo chiều ngang; (c) mức độ phối hợp theo chiều dọc; (d) mức độ tập trung của các chủ thể chính; và (e) mức độ chính trị hóa. Năm khía cạnh này rõ ràng là không loại trừ lẫn nhau mà thay vào đó tạo thành các khía cạnh khác nhau của PAA. Chúng có thể cung cấp cơ sở cho phác thảo về loại hình của PAA hoặc mạng lưới chính sách. Tuy nhiên, đây không phải là ý định của chúng tôi ở đây, vì thay vào đó, chúng tôi quan tâm đến thực tế là các khía cạnh này có ảnh hưởng đến kết quả của một chính sách (AP, đầu ra): như một số dự án nghiên cứu thực nghiệm đã chỉ ra, chúng chắc chắn tạo thành một trong những yếu tố giải thích. biến của các sản phẩm trung gian và cuối cùng của chính sách. Ví dụ, chúng tôi gợi ý rằng các hành vi được tạo ra trong một PAA khác nhau tùy theo việc nó liên quan đến một số lượng lớn hay nhỏ các chủ thể công và/hoặc tư nhân (được giao) và liệu nó được tích hợp hay phân mảnh, trộn lẫn hay chia nhỏ, tập trung hay bình đẳng, quan liêu hoặc chính trị hóa. Kích thước bên trong của PAA được thảo luận chi tiết bên dưới.

Số lượng và loại diễn viên: PAA một diễn viên hoặc nhiều diễn viên

Các nhà phân tích có thể xác định cả PAA 'đa tác nhân' và PAA bao gồm một số lượng rất hạn chế hoặc thậm chí một tác nhân duy nhất trong quá trình làm việc hàng ngày của họ. Số lượng bên tham gia càng nhiều thì PAA càng phải có nhiều cơ chế chính xác để đàm phán và xác định năng lực cũng như quy trình cần thiết để quản lý phối hợp nhiều hoạt động. Các hành vi được tạo ra có thể trái ngược nhau (ví dụ, trong lĩnh vực điều kiện để được phép lập kế hoạch) nếu không có các cơ chế đó. Để được coi là như vậy, một PAA đa tác nhân phải thể hiện sự ổn định về thể chế nhất định và đặc biệt là khả năng đối phó với áp lực từ bên ngoài.

Cùng với số lượng các chủ thể tham gia vào việc thực hiện chính sách, nhà phân tích cũng phải xác định nguồn gốc của họ, đó là tư cách thành viên của các cơ quan hành chính hoặc các tổ chức tư nhân. Số lượng các bên bán nhà nước hoặc tư nhân tham gia vào PAA càng nhiều thì mức độ áp dụng và tuân thủ các quy tắc về hoạt động nội bộ của các dịch vụ hành chính trong quá trình thực hiện chính sách càng ít. Tuy nhiên, kết quả của việc thực hiện PAP bởi một PAA hỗn hợp bao gồm các chủ thể nhà nước và tư nhân có thể khó dự đoán hơn so với trường hợp PAA thực hiện được cấu thành hoàn toàn bởi các chủ thể công cộng. Ngoài ra, có thể là việc hợp tác sản xuất ràng buộc các chủ thể tư nhân được nhắm mục tiêu vào quá trình ra quyết định có thể làm tăng tính nhất quán. Các chính sách năng lượng truyền thống dựa trên sự can thiệp của một tác nhân độc quyền thường được hỗ trợ bởi PAA loại 'tác nhân duy nhất' là một ví dụ về cách áp dụng khía cạnh đầu tiên này trong thực tế. Ngược lại, phong cách hiện đại hơn hoặc các chính sách đa ngành như chính sách môi trường, kinh tế và xã hội có xu hướng dựa trên các PAA với số lượng lớn các bên tham gia.

Mức độ phối hợp ngang: PAA tích hợp so với PAA phân mảnh

Trong số các PAA đa tác nhân, hiện có sự khác biệt giữa các PAA tích hợp và các PAA phân mảnh theo chiều ngang. Sự phân mảnh chính trị - hành chính không tự động là kết quả của một cấu trúc phức tạp bao gồm nhiều chủ thể. Nó thể hiện rõ hơn nhiều trong trường hợp không có sự phối hợp thực chất (theo chiều ngang), do đó, có thể dẫn đến việc các bên tham gia từ các tổ chức hành chính khác nhau hoặc 'môi trường khu vực'10 trở thành thành viên của các bên tham gia hoặc các bên đối lập trắng trợn vì các nhiệm vụ và nhiệm vụ chính tương ứng của họ . lợi ích mà họ đại diện và bảo vệ. Kiểu phân mảnh này cũng có thể là do thiếu các quy tắc về thủ tục. Trong nhiều trường hợp, nó cũng là hậu quả trực tiếp của việc kết hợp các chính sách riêng biệt trước đây (ví dụ như không khí trong lành, điều tiết giao thông cho phương tiện chở hàng nặng và chính sách xây dựng đường bộ quốc gia). Có một tài liệu quan trọng của Anh đã xác định các cơ quan chính phủ trung ương khác nhau có văn hóa, cách thức làm việc khác biệt và, tất nhiên, mạng lưới các tác nhân công và tư nhân mà chúng có liên quan (Dorey, 2005, trang 91-7 cung cấp một cuộc thảo luận tốt về chủ đề này).

Các khu bảo vệ không được điều phối theo chiều ngang có xu hướng được đặc trưng bởi sự thiếu ý chí từ phía các chủ thể chính trong việc thiết lập sự phối hợp cần thiết cho việc áp dụng PAP, hoặc thậm chí là một chiến lược bất hợp tác rõ ràng. Ngoài những khác biệt về giá trị, chức năng và mục tiêu, các khách hàng tư nhân của các chủ thể công cộng này cũng thường phản đối sự phối hợp và 'tích hợp' các dịch vụ 'của họ' vào một PAA mới. Mặc dù vậy, các bên tham gia thuộc phạm vi của chính sách đang được đề cập (xem Phần 3.3.1 trong Chương Ba) và không muốn rời bỏ nó mà không có lý do cụ thể. Sự phân mảnh theo chiều ngang như vậy cũng có nguy cơ làm phát sinh mâu thuẫn trong nội dung của các AP (sản phẩm số 4) hoặc các biện pháp thực hiện chính thức (sản phẩm số 5). Đây là một chủ đề đã được chú ý đáng kể ở Anh. Phản ứng đặc trưng đối với nó từ chính quyền trung ương là tìm kiếm nhiều cách khác nhau để đảm bảo sự hợp tác và quan hệ đối tác, khẩu hiệu cho điều này là cần có một chính phủ 'liên kết'. Tuy nhiên, có cơ sở để gợi ý rằng một vấn đề phổ biến vẫn còn. Các hình thức hợp tác thực tế khác nhau rất nhiều về sức mạnh và hiệu quả (Glendinning et al, 2002).

Các kỹ thuật phân tích định lượng khác nhau cho phép đánh giá mức độ phối hợp theo chiều ngang của PAA. Họ thực sự đo 'mật độ' của nó; điều đó thường được định nghĩa là mức độ gần gũi của các liên kết (hoặc sự tồn tại và tần suất của các mối quan hệ) giữa các tác nhân khác nhau thuộc cùng một và cùng cấp bậc.

Mức độ phối hợp theo chiều dọc: PAA vướng víu/chồng chéo hoặc ngăn cách

PAA cũng có thể được phân tích trên cơ sở mức độ phối hợp theo chiều dọc giữa các cấp chính quyền-hành chính (ví dụ: cấp chính quyền liên bang, bang/khu vực và địa phương). Chủ nghĩa liên bang ở Thụy Sĩ có ba đặc điểm chính: (1) sự cùng tồn tại của ba cấp chính thức khác nhau, với các cấp thấp hơn được hưởng một mức độ tự trị phù hợp với nguyên tắc bổ trợ; (2) chủ nghĩa liên bang hành pháp là phương thức chủ yếu để các bang và chính quyền địa phương thực hiện các chính sách liên bang; (3) nhu cầu thường xuyên về sự đồng thuận giữa các cấp bang (Knoepfel et al, 2001). Tóm lại, hệ thống Thụy Sĩ có thể được mô tả là 'chủ nghĩa liên bang hợp tác', mặc dù có thể quan sát thấy những khác biệt đáng kể giữa chính sách này và chính sách tiếp theo (xem Walti, 1999).

Ở Pháp, các mối quan hệ giữa cấp quốc gia, cấp ủy và cấp phi tập trung theo truyền thống được hình thành dựa trên mô hình được mô tả là 'quy định hỗn hợp' (Crozier và Theonig, 1975) dựa trên hệ thống trao đổi và sắp xếp giữa các giám đốc được bầu của các cơ quan công quyền địa phương và dịch vụ nhà nước. Hệ thống này dựa trên sự phối hợp theo chiều dọc ở mức độ cao do nhà nước cung cấp và có lợi cho việc tạo ra một học thuyết hành động chung trên khắp một lãnh thổ nhất định. Tuy nhiên, phong trào phi tập trung hóa xuất hiện vào đầu những năm 1980 đã thách thức phương thức hoạt động này (Duran và Thoenig, 1996). Mặc dù mức độ phối hợp theo chiều dọc vẫn phổ biến trong các dịch vụ nhà nước, nhưng nó không còn đi kèm với mức độ phối hợp theo chiều ngang như trước và do đó dẫn đến việc thể chế hóa hiệu quả hơn các mối quan hệ đàm phán giữa các chủ thể trung ương, được ủy quyền và phi tập trung hóa.

Các vấn đề về hợp tác theo chiều ngang ở Vương quốc Anh đã được ghi nhận ở trên. Các tài liệu hiện có gợi ý rằng những điều này được kết hợp bởi những lo ngại về sự hợp tác theo chiều dọc. Những nỗ lực tăng cường phối hợp theo chiều dọc có xu hướng làm suy yếu sự hợp tác theo chiều ngang. Điều này đặc biệt rõ ràng khi một mặt, có một tổ chức được điều phối rộng rãi trên toàn quốc (chẳng hạn như NHS) cần cộng tác trong việc thực hiện chính sách với các tổ chức địa phương tương đối tự trị (chính quyền địa phương) (xem Exworthy et al, 2002; Glendinning và cộng sự, 2002). Trong bối cảnh này, Hudson và Henwood (2002, trang 164) viết về lĩnh vực chăm sóc sức khỏe và xã hội như một lĩnh vực mà “Các khái niệm về 'cấp độ' và 'cấp độ' chỉ huy và kiểm soát, tái cấu trúc và 'quan hệ đối tác bắt buộc' đều là sai lầm. phù hợp với các mối quan hệ gần giống với lĩnh vực và mạng lưới hơn”. Đây là chủ đề cuối cùng sẽ được đề cập lại trong cuộc thảo luận về quan điểm 'từ dưới lên' trong việc triển khai ở chương tiếp theo.

Vì vậy, khi phân tích các PAA, vấn đề đặt ra là xác định mức độ phối hợp hiệu quả giữa các cơ quan chức năng và các dịch vụ ở các cấp độ của hệ thống nhà nước. Một PAA sẽ được coi là vướng víu hoặc chồng chéo nếu các cơ quan trung ương và khu vực không chỉ chia sẻ năng lực lập pháp và quản lý mà còn cả năng lực thực thi. Ngược lại, một PAA được định nghĩa là được phân chia thành từng phần nếu các cơ quan công cấp hạ tầng quốc gia có quyền tự chủ rộng rãi trong quá trình lập và/hoặc thực thi chính sách. Trong trường hợp cuối cùng này, các chủ thể khu vực và địa phương có thể điều chỉnh chính sách theo nhu cầu riêng của họ mà không phải lo lắng về các quyết định sơ bộ hoặc đồng thời của các chủ thể ở cấp cao hơn. Nghiên cứu được thực hiện về việc thực hiện chính sách ở Thụy Sĩ và Pháp cho thấy năng lực của một số chủ thể địa phương trong việc phù hợp với các chính sách liên bang (Terribilini, 1999), hoặc sử dụng chúng cho các mục đích hoàn toàn khác với mong muốn ban đầu của nhà lập pháp quốc gia (Duran và Thoenig, 1996) . Nói chung, mức độ tích hợp dọc khác nhau giữa các chính sách.

Mức độ tập trung của các chủ thể chính: PAA tập trung hoặc bình đẳng

Nhà phân tích cũng có thể xác định các PAA trong đó ảnh hưởng và quyền lực của các chủ thể được phân bổ trên cơ sở mô hình bình đẳng và các PAA trong đó một hoặc nhiều chủ thể chính chiếm ưu thế. Vị trí trung tâm này, có thể được nắm giữ bởi một chủ thể quốc gia hoặc khu vực, được phản ánh theo cách mà những người nắm giữ nó có thể can thiệp trái với ý muốn của các chủ thể khác tham gia vào PAA và đơn phương áp đặt quan điểm của họ. Tuy nhiên, trong hầu hết các trường hợp, sự thống trị của một tác nhân (được gọi là trung tâm) thường không được đáp ứng bằng sự phục tùng thuần túy và đơn giản từ phía các tác nhân khác (được gọi là ngoại vi): mối đe dọa can thiệp đơn phương từ phía trung tâm. tác nhân chiếm ưu thế thường được theo sau bởi các cuộc đàm phán song phương hoặc đa phương với các tác nhân công và tư nhân khác của PAA ('chủ nghĩa liên bang trung gian', theo Walti, 1999). Như đã đề cập ở trên, hầu hết các PAA để thực hiện chính sách của Pháp cho đến đầu những năm 1980 được đặc trưng bởi mức độ tập trung cao. Trong nhiều khía cạnh, giờ đây Vương quốc Anh (mặc dù đã phân quyền) nổi bật là quốc gia tập trung nhất trong khía cạnh này.

Vai trò trung tâm của người thực hiện, là một khái niệm quan trọng trong việc giải thích các sản phẩm chính sách nhất định, liên quan đến cả chiều dọc và chiều ngang của PAA. Một tác nhân có thể tỏ ra chiếm ưu thế ở một cấp cụ thể trong hệ thống phân cấp, nghĩa là đối với tất cả các tác nhân ở cấp này và/hoặc tập trung ở tất cả các cấp tiểu bang, nghĩa là đối với tất cả các tác nhân ở các cấp khác .

Có thể đo lường ba loại tác nhân trung tâm chính xác hơn bằng cách áp dụng các phương pháp định lượng được đề xuất để phân tích mạng lưới chính sách. 'Mức độ trung tâm' cho biết số lượng diễn viên mà một diễn viên có liên hệ trực tiếp. 'Closeness centrality' cho biết mức độ gần gũi giữa một tác nhân và tất cả các tác nhân khác trong mạng. Chỉ số đo lường số bước tối thiểu mà một tác nhân phải thực hiện để tiếp cận một tác nhân khác (nghĩa là khoảng cách trắc địa). Cuối cùng, nhà phân tích có thể cố gắng xác định các bên tham gia được gọi là bên trung gian mà mọi thứ được thông qua và trên thực tế, bên nào không thể bị bỏ qua trong bối cảnh thực thi chính sách. Thước đo khác này về tính trung tâm của một chủ thể chính ('tính trung tâm giữa các chủ thể') có thể đóng vai trò như một chỉ báo về sức mạnh của các chủ thể theo nghĩa là khả năng của họ trong việc kiểm soát hành vi của các chủ thể khác của PAA (Scott, 1991; Sciarini, 1994 ).

Trong khi PAA của các chính sách có lợi ích chiến lược quan trọng, chẳng hạn như chính sách quân sự hoặc hạt nhân, thường thể hiện mức độ trung tâm theo chiều dọc cao, thì PAA của các chính sách có lợi ích không gian quan trọng, chẳng hạn như chính sách cơ sở hạ tầng, lại thể hiện mức độ trung tâm theo chiều ngang cao. Ngược lại, các chính sách có lợi ích mang tính lãnh thổ hơn về bản chất thể hiện tính trung tâm theo chiều dọc yếu hơn với tính trung tâm theo chiều ngang yếu hơn do tính chất ngành cao của chúng.

Mức độ chính trị hóa: PAA chính trị hóa hoặc quan liêu

Khi cố gắng giải thích sự khác biệt trong việc tạo ra các PAA của các chính sách với các mục tiêu tương tự hoặc giống hệt nhau, các nhà phân tích thường thấy mình phải đối mặt với thực tế là các PAA cũng khác với quan điểm về vai trò của cái gọi là các chủ thể 'chính trị'. (ví dụ, các thành viên cá nhân của quốc hội, chính phủ, các tổ chức và ủy ban chuyên gia), những người có hành vi khác - ít nhất là về vẻ bề ngoài - với hành vi 'kỹ thuật' hơn của các chủ thể quan liêu. Trong trường hợp chính trị hóa PAA, các sản phẩm có xu hướng ít dự đoán hơn và có nhiều khả năng mâu thuẫn với nhau hơn so với các sản phẩm của một PAA có bản chất hoàn toàn quan liêu.

Việc phân tích mức độ chính trị hóa của PAA nên được tiếp cận một cách thận trọng bởi vì, ngoài bốn khía cạnh đã thảo luận trước đây, khía cạnh này bắt nguồn từ thực tế hơn là luật pháp. Hơn nữa, đôi khi nó phải chịu những biến đổi lịch đại cực kỳ nhanh chóng và không thể đoán trước. Tính không thể đoán trước này là do thực tế đơn giản là các chủ thể có năng lực pháp lý có thể nhận thức được trách nhiệm chính trị của họ tại hầu hết mọi thời điểm trong vòng đời chính sách (ví dụ, tác động của thiên tai). Các PAA triển khai cho các dự án cơ sở hạ tầng lớn nhanh chóng bị chính trị hóa khi chúng bị tranh cãi.

Ngoài năm khía cạnh bên trong đã được thảo luận, cũng cần phải xác định hai khía cạnh bên ngoài chính của PAA. Vấn đề thứ hai liên quan đến các mối quan hệ được duy trì bởi một PAA với các chủ thể công và tư nhân trong môi trường xã hội của nó, những người không bị ảnh hưởng trực tiếp bởi chính sách được đề cập.

Bối cảnh được xác định bởi các chính sách công khác: tính đồng nhất hoặc không đồng nhất

Phạm vi điều động PAA của một chính sách đang được phân tích phần lớn phụ thuộc vào bối cảnh được xác định bởi các chính sách khác. Tùy thuộc vào năng lực và nhiệm vụ đảm nhận bởi các bên thực hiện các chức năng - độc quyền hoặc đồng thời - liên quan đến các chính sách khác, ảnh hưởng này có thể tạo thành sự hỗ trợ hoặc cản trở đối với các bên tham gia PAA. Vì vậy, cần thiết phải xác định liệu khuôn khổ hành chính, được đặc trưng bởi các quy tắc thể chế quản lý các tổ chức hành chính (xem Phần 5.2.3 trong Chương Năm) trong đó các chủ thể của các chính sách khác nhau phát triển, là không đồng nhất hay đồng nhất (xem Hình 8.4 và 8.5).

Nếu các chủ thể chính của PAA thuộc về một số bộ hoặc cục hoặc một số đơn vị trong cùng một bộ (văn phòng hoặc dịch vụ hành chính), thì bối cảnh đó được coi là không đồng nhất. Ngược lại, mức độ đồng nhất cao được định nghĩa là tình huống trong đó tất cả các chủ thể này sẽ thuộc về một và cùng một bộ hoặc thậm chí là một đơn vị hành chính duy nhất trong bộ này. Vì vậy, cần phải tiến hành phân tích vị trí của các bên tham gia PAA. Điều này rất quan trọng vì bối cảnh này thường chuyển thành các truyền thống cụ thể phổ biến trong mỗi bộ, thành các loại cấu trúc nghề nghiệp và tuyển dụng chiếm ưu thế, thành các mạng lưới tương tác truyền thống được duy trì theo sở thích với các bộ hoặc bộ phận khác, các nhóm xã hội cụ thể ('khách hàng') hoặc các cố vấn bên ngoài, những người được hưởng quyền truy cập đặc quyền vào một cơ quan hành chính ('chuyên gia khoa học nội bộ', tư vấn gần như thường trực).

Do đó, một chính sách có thể thay đổi PAA do chuyển (một số) chủ thể công của nó sang bối cảnh hành chính mới, chẳng hạn như chính sách điều chỉnh các biện pháp kiểm soát sức khỏe đối với thịt mà theo truyền thống được hưởng lợi từ bối cảnh liên quan chặt chẽ với giới nông nghiệp đồng thời liên quan đến năng lực của các dịch vụ thú y và trở thành một phần của bối cảnh 'sức khỏe cộng đồng' khi được lồng ghép vào chính sách kiểm soát chung các sản phẩm thực phẩm.

môi trường với bối cảnh hành chính không đồng nhất được cung cấp bởi các chính sách đối phó với thiên tai11 theo truyền thống kết hợp các bên bảo vệ dân sự, cơ sở hạ tầng và môi trường.

Hình 8.4: Bối cảnh hành chính không đồng nhất

Lưu ý: PAA 1 bao gồm ba chủ thể, mỗi chủ thể ở một văn phòng (hoặc bộ) khác nhau. PAA 2 bao gồm ba tác nhân, trong đó hai tác nhân thuộc cùng một cơ quan (hoặc bộ) và tác nhân thứ ba thuộc một cơ quan khác. Tương tác giữa PAA 1 và 2 được tạo điều kiện thuận lợi bởi thực tế là ba trong số sáu tác nhân thuộc cùng một văn phòng.

Figure 8.5: Homogeneous administrative contexts

Lưu ý: PAA 1 và 2 đều bao gồm các chủ thể trong cùng một cơ quan (hoặc bộ), những người này không thể dễ dàng tạo điều kiện cho sự tương tác giữa họ.

Các chính sách quốc phòng nhìn chung có bối cảnh thể chế đồng nhất. Nông nghiệp cũng là một lĩnh vực đồng nhất tương tự, nhưng ở Anh, sự suy giảm tầm quan trọng kinh tế của hoạt động vận động hành lang nông nghiệp và sự gia tăng các mối quan tâm về môi trường và giải trí đã thay đổi điều này (xem Toke và Marsh, 2003, để biết thêm về một khám phá thú vị về cây trồng biến đổi gen vấn đề kiểm tra điểm này).

Cuối cùng, cần lưu ý rằng hiến pháp của các PAA cũng được điều chỉnh bởi các quy tắc thể chế chung của quốc gia, chẳng hạn như nhà nước hợp hiến, bình đẳng, hệ thống chính quyền hiện hành, chế độ liên bang lập pháp hoặc hành pháp, đảm bảo quyền tự do cá nhân và vai trò của tòa án trong việc bảo vệ họ.

Mức độ mở: mở hoặc đóng PAA

Mức độ cởi mở của PAA đo lường cường độ tương tác giữa các chủ thể của PAA và các chủ thể cấu thành môi trường xã hội trực tiếp của họ. Điều mà nhà phân tích phải làm ở đây là xác định các điều kiện để giao tiếp với các tác nhân công của PAA; những điều kiện này có thể ít nhiều được chọn lọc tùy thuộc vào bản chất của các lĩnh vực của các chính sách nhất định (xem Phần 3.3.2, Chương Ba). Hơn nữa, một số được đặc trưng bởi ranh giới rất rõ ràng giữa các chủ thể công cộng và tư nhân khiến việc thiết lập liên hệ giữa hai nhóm này trở nên khó khăn, trong khi những nhóm khác có đặc điểm trao đổi thông tin liên lạc chính thức và không chính thức rất thường xuyên.

Môi trường xã hội của các PAA bao gồm các nhóm lợi ích và các tác nhân cá nhân, những người thường đại diện cho các nhóm mục tiêu, người hưởng lợi cuối cùng và có thể cả các bên thứ ba (được tìm thấy trong lĩnh vực chính sách được phân tích). Sự tương tác giữa các tác nhân của PAA và các tác nhân 'bên ngoài' này thường mang tính chọn lọc. Nó được cấu trúc bởi một tập hợp các quy tắc thủ tục chính thức cũng như các thói quen và phong tục khác nhau (các quy tắc không chính thức), bao gồm cả văn hóa tổ chức của các dịch vụ hành chính khác nhau và các cơ quan có liên quan. Tuy nhiên, sự tương tác giữa PAA và môi trường của nó cho phép các chủ thể hành chính chính trị hiểu rõ hơn về các vấn đề xã hội phải chịu hoặc chịu sự can thiệp của công chúng, và 'quản lý' bất kỳ sự phản đối cuối cùng nào đối với các giải pháp được đề xuất tốt hơn.

Ở cấp độ phân tích thực nghiệm các PAA, theo truyền thống, người ta tạo ra sự khác biệt giữa các PAA đóng, các PAA mở một phần và các PAA mở. Nếu PAA đóng cửa đối với các nhóm mục tiêu, người hưởng lợi và bên thứ ba, thì các sản phẩm được tạo ra theo cách đơn phương.

Ví dụ về các PAA đóng bao gồm các chính sách mà các sản phẩm của chúng có thể không bị tranh chấp khi kháng cáo lên tòa án như trường hợp thường xảy ra với các chính sách 'kỹ thuật' hoặc 'nhạy cảm' (ví dụ: chính sách cơ sở hạ tầng của những năm 1970, chính sách an ninh công cộng và an ninh quân sự khác chính sách).

Các ví dụ về PAA mở một phần bao gồm các chính sách phát triển không gian của những năm 1970 đến 1980 mà PAA thường chỉ mở cho các nhóm mục tiêu (chủ đất) và vẫn đóng cửa với hàng xóm, người thuê nhà và công dân. Ngược lại, giống như chính sách cơ sở hạ tầng, chính sách phát triển không gian của những năm 1990 có vẻ cởi mở hơn và được trang bị các thủ tục được mô tả là có sự tham gia (xem Knoepfel, 1977; Linder, 1987; Fourniau, 1996).

8.3 Quá trình: huy động các tác nhân, nguồn lực và thể chế

Việc lập chương trình của một chính sách công thường diễn ra trên cơ sở của một thủ tục được chính thức hóa cao độ. Quy trình lập pháp nói chung ít cởi mở hơn so với quy trình thiết lập chương trình nghị sự chính sách. Phần thảo luận sau đây chủ yếu liên quan đến việc tóm tắt các giai đoạn chính trong việc thông qua cơ sở pháp lý và quy định của một chính sách công. Các chủ thể tham gia vào việc lập chương trình và phạm vi điều động thể chế của họ cuối cùng nổi lên như là phụ thuộc mạnh mẽ vào các chế độ (liên) quốc gia. Tuy nhiên, việc huy động một nguồn lực nhất định bởi các chủ thể khác nhau thống nhất trong một số liên minh có thể khác nhau đáng kể và do đó, có ảnh hưởng lớn đến quá trình ra quyết định (nghĩa là các sản phẩm PAP và PAA).

00
< JƠ

Sân khấu

Châu Âu

tiền nghị viện

nghị viện

Liên quan đến trưng cầu dân ý (ở Thụy Sĩ)

Quy định

Nội dung

1. Sáng kiến thay đổi

7. Dự án thí điểm được thực hiện

12. Khuyến nghị của

16. Bộ sưu tập của

19. Phát triển một

dựa trên

2. Hoa hồng chuyên gia,

ra bởi chính quyền

ủy ban quốc hội

50.000 chữ ký

sắc lệnh/

theo niên đại

nhóm làm việc

8. Hoa hồng chuyên gia

(có sửa đổi)

trong trường hợp

sắc lệnh hành pháp

sự liên tiếp

3. Nghiên cứu thí điểm chỉ thị

9. Tư vấn bên ngoài

13. Tranh luận (với sự bảo vệ của

lập pháp

20. Có thể

đề nghị bởi

thủ tục

dự án của

trưng cầu dân ý

tư vấn

Ủy ban

10. Cải tổ khả thi

chính phủ) và bỏ phiếu trong

(không bắt buộc)

thủ tục

4. Trình bày trước

thủ tục đồng báo cáo

hai buồng

17. Trưng cầu dân ý

21. Thông qua

Hội đồng và Quốc hội

II. Đề xuất pháp luật với

14. Hòa giải cuối cùng

chiến dịch

nghị định của

5. Cải cách

Hội đồng Liên bang/

thủ tục giữa

18. Lá phiếu phổ thông

chính phủ

6. Thông qua bởi Hội đồng

bản ghi nhớ của chính phủ

các buồng

22. Cuối cùng vượt qua

15. Thông qua cuối cùng của

hành chính

Liên bang/Quốc hội

chỉ thị (thông tư) của bộ hoặc văn phòng/bộ liên quan

diễn viên chính

• Ủy ban châu Âu

• Dịch vụ hành chính

• Ủy ban Quốc hội

• Chính phủ

• Chính phủ

có liên quan

• Bộ quốc gia

• Ngoại nghị viện

• Các đảng chính trị

• Các đảng chính trị

• Hành chính

• Nhóm lợi ích

hoa hồng

• Nhóm lợi ích

• Nhóm lợi ích

dịch vụ

• Chính phủ

• Chính phủ

• Chính phủ

• Nhóm lợi ích

Bảng 8. l:Các bên tham gia, nguồn lực và quy tắc thể chế tham gia vào quá trình ra quyết định (lập trình)

(còn tiếp)

Lập trình chính sách

Sân khấu

Châu Âu

tiền nghị viện

nghị viện

Liên quan đến trưng cầu dân ý (ở Thụy Sĩ)

Quy định

Nguồn lực huy động chính

Hàm thông tin, nhân sự, tổ chức, sự đồng thuận, cơ sở hạ tầng, hỗ trợ chính trị, thời gian

Thông tin, luật pháp, nhân sự, tổ chức, sự đồng thuận, cơ sở hạ tầng, hỗ trợ chính trị

Luật pháp, sự đồng thuận, hỗ trợ chính trị, thời gian

Tiền, tổ chức, cơ sở hạ tầng, thời gian, hỗ trợ chính trị

Luật pháp, sự đồng thuận, hỗ trợ chính trị

Các quy tắc thể chế chính (chung và cụ thể)

Quy định về thủ tục đối với

thủ tục ra quyết định châu Âu

Các quy tắc về thủ tục đối với quy trình tham vấn nội bộ và bên ngoài, quyền được cung cấp thông tin và được lắng nghe, các quy tắc đồng thuận và tiền tham vấn không chính thức (tính tập thể), quyền tự do ngôn luận, v.v.

Quy tắc ra quyết định cho hoạt động của các hội đồng nghị viện, quy tắc đồng thuận không chính thức (các đảng đa số), quy tắc lập pháp liên bang (đối với Hội đồng các bang ở Thụy Sĩ), quy tắc trung thành với các đảng chính trị, v.v.

Luật dân chủ trực tiếp (trưng cầu dân ý tùy chọn hoặc bắt buộc), quy tắc lập pháp liên bang, tự do ngôn luận, v.v.

Các nguyên tắc của luật hành chính (quyền được cung cấp thông tin và được lắng nghe, tính hợp pháp, đối xử bình đẳng, tính tương xứng, không hồi tố, v.v.), vai trò thủ tục đối với các thủ tục tham vấn nội bộ và bên ngoài, v.v.

Bảng 8. l:Tác nhân, nguồn lực và quy tắc thể chế tham gia vào quá trình ra quyết định (lập trình) (tiếp theo)

Phân tích chính sách công

Ở giai đoạn này, nhà phân tích nên tập trung chủ yếu vào các quy tắc thể chế chung của hệ thống chính trị-hành chính mà trong đó chính sách công được đề cập được hình thành (ví dụ: thành phần đảng phái của chính phủ và quốc hội, phân chia quyền lực, quyết định đa số so với đồng thuận, các hệ thống ủy ban ngoài nghị viện, thủ tục tiền tham vấn chính thức và không chính thức, các loại trưng cầu dân ý có thể có và các sáng kiến phổ biến, các đề xuất và kiến nghị của quốc hội). Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, ngoài các chế độ dân chủ quốc gia, ngày càng cần thiết phải xem xét cấp độ Châu Âu/EU để xem xét đầy đủ các lĩnh vực ra quyết định nơi các chính sách công được lập trình.

Đây không phải là nơi để thảo luận chi tiết về quy trình lập pháp gắn liền với các chế độ dân chủ của các quốc gia cụ thể. Trong Bảng 8.1, chúng tôi đã giới hạn bản thân trong việc trình bày các chủ thể, nguồn lực và quy tắc thể chế quan trọng nhất đối với các quy trình lập pháp và quản lý ở cấp liên bang ở Thụy Sĩ và cấp quốc gia ở Pháp và Vương quốc Anh. Để biết thông tin về quy trình lắp ráp các PAA thực, vốn phức tạp hơn và đôi khi cực kỳ không chính thức, hãy tham khảo các chương về các bên tham gia (Chương 3) và các quy tắc thể chế (Chương 5) trong Phần I, và về giả thuyết nghiên cứu (Chương 11, trong đặc biệt liên quan đến cổ phần gián tiếp).

ghi chú

1 Chúng tôi sử dụng thuật ngữ này một cách cụ thể hơn, trực tiếp dựa trên các tài liệu chính thức hơn là trường hợp trong tài liệu Bắc Mỹ (Bobrow và Dryzek, 1987; Dryzek và Ripley, 1988; Linder và Peters, 1988, 1989, 1990, 1991 ; Schneider và Ingram, 1990).

2 Đối với ứng dụng của Anh, xem Whitmore (1984).

3 Điều 1 của Luật Liên bang ngày 22 tháng 6 năm 1979 về Phát triển Không gian (RS 700).

4 Ở Thụy Sĩ, 'giỏ mua sắm' vẫn được xác định trong khung mệnh lệnh của Hội đồng Liên bang (chính phủ) và ở Pháp, nó được xác định trong bối cảnh nghị định được Nội các thông qua. Nó có một đặc điểm ít được công nhận chính thức hơn ở Vương quốc Anh nhưng vẫn rất quan trọng đối với việc tăng các lợi ích xã hội bằng lực lượng pháp lý khi các lợi ích được yêu cầu phải được tăng theo sự biến động của giá cả.

5 Xem Lowi (1972); Morand (1991), và đặc biệt là đóng góp của Freiburghaus (1991) về các phương thức hành động của nhà nước; đóng góp của Knapp (1991) về thông tin và tính thuyết phục; và một bài khác của Delley (1991) về hành động thông qua huấn luyện; xem thêm Konig và Dose (1993) và Kloti (1998). Về 'chế độ hợp đồng', xem Gaudin (1996) và Godard (1997). Về 'chế độ truyền thống', xem Lascoumes và Valuy (1996).

6 Ví dụ, Luật Liên bang Thụy Sĩ về Thủ tục Hành chính ngày 20 tháng 12 năm 1968 - RS 172.02.

7 Đây là trường hợp với pháp luật bang ở Thụy Sĩ. Ở cấp liên bang ở Thụy Sĩ, không có hệ thống kiểm soát hiến pháp đối với luật pháp do quốc hội liên bang đưa ra (bị người dân bác bỏ vào năm 1999).

8 Xem Điều 7 của Sắc lệnh Liên bang về Tổ chức của Bộ Tư pháp và Cảnh sát Liên bang ngày 19 tháng 11 năm 1999 (RS 172.213.1). Việc tham gia vào việc chuẩn bị các văn bản quy phạm pháp luật không chỉ giới hạn trong các vấn đề về tính hợp pháp. Thủ tướng Liên bang (dịch vụ pháp lý và ngôn ngữ) cũng đảm nhận công việc ngang quan trọng trong quá trình hành chính nội bộ này.

9 Về điểm này, xem Điều 61a của Luật Liên bang về Tổ chức Chính phủ và Hành chính ngày 21 tháng 3 năm 1997 (RS 172.010). Theo quy định mới được thông qua vào năm 1989, việc ủy quyền chỉ cần thiết nếu luật liên bang hoặc nghị định chung yêu cầu rõ ràng. Do quy định này và việc loại bỏ việc đệ trình để được cấp phép, số lượng giấy phép đã giảm đáng kể.

10 Để biết thêm thông tin về khái niệm xã hội học này, hãy xem Jaeger et al (1998).

11 Xem Baroni (1992); Bourrelier (1997); Zimmermann và Knoepfel (1997).

CHÍN

Thực hiện chính sách

Việc phân tích việc thực thi chính sách liên quan đến nhà nghiên cứu và người thực hành trong phần thường cấu thành phần phức tạp và phong phú nhất của quy trình chính sách công. Trên thực tế, giai đoạn này của 'vòng đời chính sách' mang lại mối quan hệ trực tiếp giữa các chủ thể công của cơ chế chính trị - hành chính (PAA), các nhóm mục tiêu, người thụ hưởng cuối cùng và nhóm bên thứ ba (các bên thứ ba bị ảnh hưởng tích cực và tiêu cực). ). Trong phân tích này, sự chú ý đáng kể được dành cho các nhóm mục tiêu. Khi sự khác biệt giữa các nhóm mục tiêu, nhóm hưởng lợi và bên thứ ba ít rõ ràng hơn hoặc không thể áp dụng cho đối số, cụm từ lỏng lẻo 'nhóm bị ảnh hưởng' được sử dụng để bao gồm tất cả các nhóm.

Các phần sau đây, trước tiên, đề cập đến khái niệm 'thực hiện' (Phần 9.1) từ quan điểm của lý thuyết cổ điển về việc thực hiện chính sách và những phát triển gần đây trong lĩnh vực này (Phần 9.2). Từ quan điểm của nhà phân tích chính sách, những gì liên quan ở giai đoạn này là nghiên cứu về sự tương tác giữa các chủ thể này để đạt được sự hiểu biết về sự vận hành hoặc thất bại tại chỗ của một chính sách.

Thứ hai, chúng tôi xác định các sản phẩm của giai đoạn này của quy trình chính sách từ góc độ hoạt động, đó là các kế hoạch hành động (AP) (Phần 9.3) và các sản phẩm hành chính (Phần 9.4). Bằng cách phân tích một số loại quy trình thực hiện, sau đó chúng tôi chỉ ra mối quan hệ giữa các loại chủ thể khác nhau có liên quan cần được phân tích quan hệ để tạo điều kiện thuận lợi cho việc xác định các yếu tố đằng sau sự thành công và thất bại của một chính sách (Phần 9.5) .

9.1 Định nghĩa về thực thi chính sách

Cần phải bắt đầu bằng cách đưa ra một định nghĩa chính xác về 'việc thực hiện' một chính sách vì thuật ngữ này được sử dụng rộng rãi và có chọn lọc ở các quốc gia và/hoặc các trường khoa học chính trị và hành chính khác nhau.

Nhiều tác giả Bắc Mỹ sử dụng thuật ngữ thực hiện để chỉ định tất cả các hoạt động liên quan đến việc thực thi một bộ luật. Thuật ngữ này, cũng được thông qua ở Đức bởi Chương trình chính trị gia thực hiện Forschungsverbund (Hiệp hội nghiên cứu thực hiện các chương trình chính trị) (xem Bohnert và Klitzsch, 1980), kết hợp vào khái niệm 'thực thi' tất cả các quy trình chính trị-hành chính mà tiếp tục từ việc ra quyết định của quốc hội. Do đó, định nghĩa này bao gồm 1 sự phát triển của tất cả các yếu tố của các chương trình chính trị-hành chính (PAP) có trong các nghị định của chính phủ mà không phải tuân theo các quyết định riêng biệt của quốc hội.

Trái ngược với cách tiếp cận được mô tả ở trên, định nghĩa về thực hiện mà chúng tôi sử dụng không bao gồm tất cả các giai đoạn hậu nghị viện kéo dài đến cuối quá trình ra quyết định trong hội đồng lập pháp cho đến các quyết định cụ thể và cá nhân được đưa ra bởi các cơ quan hành chính. Thay vào đó, chúng tôi định nghĩa việc thực thi chính sách là tập hợp các quy trình sau giai đoạn lập trình nhằm thực hiện cụ thể các mục tiêu của chính sách công. Do đó, định nghĩa của chúng tôi không bao hàm việc cung cấp quy định - bởi chính phủ và các cơ quan hành chính - đối với những người BAH và PAA thông qua các nghị định hoặc các quyết định đơn giản của chính phủ. Theo chúng tôi, cần phải phân tích rõ ràng giữa các giai đoạn 'lập trình' và 'thực hiện' của một chính sách công mà cả hai đều diễn ra, ít nhất một phần, trong giai đoạn hậu nghị viện (hoặc 'sau khi một dự luật trở thành luật', như người Bắc Mỹ nói). Mặc dù lực đẩy của hai giai đoạn này trong vòng đời chính sách có phần giống nhau, nhưng các chủ thể thực sự thường theo đuổi các chiến lược khác nhau trong mỗi giai đoạn (Kaufmann và Rosewitz, 1983, trang 32). Trên thực tế, giai đoạn riêng biệt của việc thực thi 'tại hiện trường' các quy tắc pháp lý và quy định chi phối sự can thiệp của nhà nước có thể được tìm thấy trong tất cả các chính sách công, bất kể bản chất của hệ thống thể chế của một quốc gia.

Vì vậy, định nghĩa của chúng tôi về thực thi rất gần với các khái niệm về thực thi hoặc ứng dụng thường được sử dụng trong ngôn ngữ hành chính công hàng ngày. Tuy nhiên, việc thực hiện được xác định theo cách này không chỉ liên quan đến việc tạo ra tất cả các loại hoạt động cụ thể liền kề nhau (cụ thể là các hành vi hành chính); nó kết hợp đồng đều tất cả các quy trình lập kế hoạch cần thiết cho việc tổ chức các hoạt động điều hành này hoặc các AP xác định các ưu tiên - về thời gian, không gian và các nhóm xã hội tương ứng - cho việc áp dụng PAP 2 . Trên thực tế, sau khi cung cấp các cấu trúc, nguồn lực và quy trình phối hợp giữa các chủ thể công và tư, hiệu quả của chính sách phụ thuộc vào việc thiết lập một cơ chế sản xuất có kế hoạch phù hợp.

Tóm lại, chúng tôi định nghĩa việc thực hiện là tập hợp các quyết định và hoạt động:

• được thực hiện bởi các chủ thể công cộng, bán nhà nước và tư nhân thuộc PAA;

• được đóng khung bởi một PAP (hoặc bởi một tập hợp các quy tắc lập pháp và quy định ít nhiều linh hoạt và có lợi cho lợi ích của các chủ thể khác nhau) điều chỉnh các quy tắc thể chế cụ thể của chính sách được đề cập; Và

• được thực hiện với mục đích tạo ra, gây ảnh hưởng hoặc kiểm soát:

cấu trúc của một 'mạng lưới chính sách' (theo định nghĩa của Clivaz, 1998), cấu trúc các mối liên hệ giữa cơ quan quản lý có thẩm quyền chính thức (PAA), các dịch vụ hành chính của các bên liên quan khác, các nhóm mục tiêu, người hưởng lợi cuối cùng và các nhóm bên thứ ba;

khái niệm về 'chiến lược thực hiện', được áp dụng trong các AP (sản phẩm số 4 như được chỉ định trong phần giới thiệu của Phần III), có tính đến các phân tích cập nhật về vấn đề công cộng cần giải quyết, đặc biệt là vấn đề xã hội (hoặc chức năng), không gian (hoặc địa lý) và phân phối thời gian. Càng ngày, việc sản xuất các kế hoạch này càng được tổ chức chính thức bằng các bài tập lập kế hoạch được hệ thống hóa (ví dụ: kế hoạch loại bỏ chất thải theo Luật năm 1992 của Pháp, kế hoạch bảo tồn các khu vực tự nhiên theo Chỉ thị Môi trường sống ở Pháp, 'kế hoạch đo lường' để giảm ô nhiễm khí quyển theo Nghị định Thụy Sĩ về Bảo vệ Không khí năm 1985 ở Thụy Sĩ; kế hoạch cho các dịch vụ y tế và xã hội ở Anh); Và

(công tác chuẩn bị cho) các quyết định và hoạt động cụ thể, chung hoặc riêng lẻ được giải quyết trực tiếp tại các nhóm mục tiêu ( đầu ra : sản phẩm và/hoặc dịch vụ hành chính; sản phẩm số 5 như đã nêu trong phần giới thiệu của Phần III), chẳng hạn như, giấy phép hoạt động hành chính cho các cơ sở công nghiệp.

Dựa trên định nghĩa về 'thực hiện' này, được áp dụng cho tất cả các chính sách trong tất cả các hệ thống chính trị, ba loại hoạt động được xác định ở trên cho phép phân tích nội dung thực chất và thể chế của việc thực hiện một hành động công. Cách tiếp cận này cũng tính đến hai điểm sau.

Thứ nhất, quá trình thực hiện chỉ hoàn thành với việc đưa ra các quyết định và hoạt động giải quyết trực tiếp những đối tượng (đầu ra) bị ảnh hưởng. Do đó, nó luôn được đặc trưng bởi sự tương tác giữa các chủ thể công cộng và tư nhân. Những trao đổi này thường diễn ra dưới hình thức đàm phán, với lợi ích và vị trí của các chủ thể xã hội đôi khi được chuyển tiếp bởi các tổ chức phi chính phủ hoặc các nhóm áp lực ngành. Trái ngược với giai đoạn lập chương trình có thể diễn ra (ngoại lệ) mà không có bất kỳ đóng góp trực tiếp nào từ (các nhóm) xã hội dân sự (nhất định), theo định nghĩa, tất cả các giai đoạn thực hiện chính sách đều giải quyết các tác nhân bên ngoài của tiểu hệ thống chính trị-hành chính. Do đó, bản thân các sản phẩm và dịch vụ hành chính (đầu ra) đóng vai trò là điểm xuất phát để đánh giá sự phù hợp của việc thực hiện với nội dung thực chất của PAP.

Thứ hai, không PAP nào, kể cả PAP cụ thể và phát triển nhất, có thể thay thế hoặc xác định trước hoàn toàn việc thực hiện bằng cách tuyên bố là 'tự thực hiện'. Để hạn chế rõ ràng tầm quan trọng thực sự của PAP đối với vai trò định hình thiết yếu nhưng không đầy đủ, định nghĩa được đề xuất ở đây nhấn mạnh rằng từ góc độ thực hiện cụ thể, các quy tắc pháp lý và quy định có trong PAP thể hiện như một tập hợp ít nhiều có liên quan 'luật chơi' phân bổ vị trí và nguồn lực của các tác nhân khác nhau tham gia vào 'trò chơi triển khai' (biểu thức do Bardach, 1977 đặt ra). Ngay cả khi các quy tắc này được thiết lập rõ ràng, trò chơi vẫn luôn được chơi. Hơn nữa, một số quy trình thực hiện phụ thuộc vào các hình thức được thực hiện bởi sự tương tác giữa các chủ thể của một chính sách cụ thể, những người tương đối độc lập vì chúng được tổ chức trên cơ sở các quy tắc thể chế chung (áp dụng cho tất cả các chính sách công) và/hoặc các mối quan tâm khác của một khu vực. hoặc bản chất địa phương. Sự xuất hiện của một bộ luật mới có thể sửa đổi các mạng lưới chính sách hoặc PAA đã có từ trước, ví dụ bằng cách giới thiệu một chủ thể mới bị loại trừ bởi quá khứ hoặc trao cho chủ thể này nhiều trọng lượng chính trị hơn trước. Đặc biệt, đây là trường hợp với việc đưa một diễn viên mới vào trò chơi thông qua việc quy kết quyền khiếu nại đối với các tổ chức bảo vệ môi trường hoặc người tiêu dùng. Cần luôn nhớ rằng các chính sách tạo ra các hoạt động và mạng lưới chính sách hoàn toàn mới từ đầu là rất hiếm. Nếu không tạo ra một con đường mới cho chính nó, một chính sách gần đây phải tính đến hoặc tích hợp chính nó vào các cơ cấu tổ chức, quy trình và mối quan hệ hiện có giữa các chủ thể hiện có (xem khái niệm 'sự phụ thuộc vào con đường' do kinh tế học thể chế đề xuất - Phần 5.1 trong Chương Năm).

9.2 Lý thuyết triển khai 'cổ điển' và những phát triển gần đây

Nghiên cứu triển khai 'cổ điển' bắt đầu bằng việc quan sát 'thiếu hụt trong thực hiện': những thiếu hụt này được thể hiện theo cách truyền thống bằng cách so sánh các sản phẩm và tác động thực tế của một chính sách (đầu ra và tác động hoặc kết quả) và các yếu tố cơ bản của các PAP mô tả các mục tiêu và công cụ của chính sách . Về vấn đề này, mối quan tâm của nhà nghiên cứu gần giống với mối quan tâm của các chủ thể hành chính-chính trị (đặc biệt là ở cấp liên bang/trung ương), những người coi những thâm hụt đó là biểu hiện của sự thất bại ở cấp độ thực hiện chứ không đặt ra câu hỏi về các công cụ và mục tiêu can thiệp được xây dựng - trong phần lớn các trường hợp - bởi các chủ thể này trong quá trình lập chương trình chính sách (PAP).

Tuy nhiên, cần lưu ý rằng ngày nay các khái niệm phân tích được sử dụng trong nghiên cứu triển khai đã vượt xa việc chỉ đơn thuần áp dụng học thuyết chủ yếu trước đây của các nhà lập pháp và luật sư coi việc triển khai là một chức năng kỹ thuật hoặc hành pháp đơn thuần. Như chúng ta biết từ nhiều dự án nghiên cứu thực nghiệm, quan niệm cũ này đã đánh giá quá cao khả năng của luật pháp trong việc tác động và kiểm soát chính quyền và hành động của nó đối với sự phát triển của xã hội dân sự. Trên thực tế, chính sự bác bỏ quyền quyết định quá mức này của pháp luật, một niềm tin trước đây rất phổ biến trong giới chính trị gia, công chức và cả giới luật sư, đã tạo động lực cho việc nghiên cứu về thực thi (Knoepfel, 1979, trang 23 ). Ngay từ đầu, các nghiên cứu thực nghiệm đã được sử dụng nhằm cố gắng đưa ra lời giải thích sắc thái hơn về chất lượng của các sản phẩm và tác động của chính sách. Năm khía cạnh sau đây thường được sử dụng làm yếu tố giải thích trong các nghiên cứu như vậy:

• 'Cấu trúc của các chương trình' sẽ được thực hiện (hay PAP theo thuật ngữ của chúng tôi): khái niệm về cấu trúc của một chương trình không chỉ giới hạn ở nội dung thực chất đơn giản của các chính sách. Ngược lại, các dự án nghiên cứu đầu tiên được thực hiện trong bối cảnh này (Mayntz, 1980; Knoepfel và Weidner, 1982; Weidner và Knoepfel, 1983) đã cố gắng mô tả các khả năng khác nhau để thể hiện ý định của nhà lập pháp (ví dụ, mức độ chính xác , phạm vi điều động được trao cho các chủ thể hành chính liên bang/tập trung hoặc phi tập trung) và các phương thức can thiệp khác nhau được thông qua (ví dụ: nghĩa vụ hoặc lệnh cấm, khuyến khích tài chính, thông tin) hoặc các thỏa thuận thể chế được xác định trước trong luật này (xem Phần 8.1, Chương 8, trên PAP). Một cuộc tranh luận có liên quan ở Vương quốc Anh liên quan đến các lập luận ủng hộ và chống lại các quy tắc và quyền tùy ý trong cấu trúc luật pháp (Adler và Asquith, 1981; Baldwin, 1995).

• 'Hệ thống hành chính thực thi'3 (hay PAA theo thuật ngữ của chúng tôi): việc công nhận các đặc điểm của các cơ quan chính trị và tổ chức hành chính khác nhau chịu trách nhiệm thực thi chính sách như một yếu tố giải thích chất lượng can thiệp của nhà nước chắc chắn là sự đổi mới chính đạt được bởi nghiên cứu 'cổ điển' về thực hiện. Do đó, những cách tiếp cận này nhấn mạnh sự cần thiết của việc quan niệm các tổ chức hành chính là các nhóm tác nhân tham gia vào một mạng lưới tương tác bao gồm vô số tác nhân ('mạng lưới liên tổ chức hoặc liên chính phủ'). Sau đó, có ý kiến cho rằng trong nhiều trường hợp, các quy trình thực hiện được thúc đẩy thông qua việc quản lý các mạng lưới chính sách này. Cảm ơn, ngoài những điều khác, đối với những đóng góp về lý thuyết hành động tập thể (Olson, 1965) và xã hội học về tổ chức (Crozier, 1963), những phân tích này không chỉ giới hạn ở các chủ thể công mà còn bao gồm các tương tác giữa các tác nhân hành chính và những người quan tâm đến xã hội. nhóm (xem Phần 8.2, Chương 8, về PAA).

• Sức nặng kinh tế, chính trị và xã hội của các nhóm mục tiêu: năng lực của một chủ thể quản lý ảnh hưởng đến sự can thiệp của nhà nước thay đổi tùy theo thành phần của cơ cấu kinh tế xã hội, chính trị và văn hóa mà chủ thể đó là một phần. Do đó, vị trí này có thể chiếm ưu thế hoặc cận biên; nó có thể được hỗ trợ bởi các nhóm xã hội khác hoặc ngược lại, bị từ chối bởi các chủ thể công cộng và tư nhân khác. Hơn nữa, các nhóm mục tiêu của các công cụ của một chính sách có thể là thành viên của một nhóm áp lực mà sự hợp tác của họ là cần thiết để thực hiện chính sách được đề cập và/hoặc các chính sách khác được coi là quan trọng hơn. Tất nhiên, tình huống này củng cố vị thế của họ đối với sự can thiệp của cơ quan hành chính công thực thi chính sách. Ở một góc độ khác, trọng số của một chủ thể quản lý thay đổi tùy theo trách nhiệm mà dư luận xã hội và các chủ thể công chúng gán cho chủ thể đó đối với vấn đề công cần giải quyết. Cuối cùng, vị trí này cũng sẽ thay đổi tùy theo vị trí của anh ấy/cô ấy: không phụ thuộc vào các yếu tố nêu trên, khả năng đàm phán của đối tượng mục tiêu sẽ được củng cố nếu người này ở bên ngoài 'vùng có vấn đề về áp lực cao' và ngược lại, nó sẽ bị giảm nếu chúng nằm trong khu vực được coi là có vấn đề nghiêm trọng (ví dụ: một doanh nghiệp công nghiệp sẽ gặp khó khăn trong việc đàm phán giảm đối với yêu cầu làm sạch trong bối cảnh ô nhiễm khí quyển nếu nó nằm trong khu vực mức độ ô nhiễm rõ ràng vượt quá giá trị cho phép).

• Các vấn đề liên quan về quyền lực của các nhóm mục tiêu trong hệ thống thực hiện chính sách công: ở đây có một vấn đề về mức độ nhà nước có thể tác động đến hành vi của các công chức của chính mình. Về khía cạnh này, tài liệu về triển khai kết nối với tài liệu rộng rãi về kiểm soát trong tổ chức (xem phần thảo luận trong Hill, 2005, chương 10). Một mối quan tâm quan trọng trong tài liệu triển khai là về hành vi của nhân viên ở khâu cuối cùng của hệ thống chính sách. Hơn nữa, tài liệu về 'bộ máy hành chính cấp đường phố' (tác phẩm tiêu biểu ở đây là của Lipsky, 1980, nhưng những ý tưởng ở đây được khám phá thêm trong Hill, 2005, chương 12 và trong Hupe và Hill, 2007) gợi ý những lý do tại sao một biện pháp tự chủ có thể - và thậm chí nên - có mặt ở cấp độ này, đặc biệt khi có liên quan đến các dịch vụ chuyên nghiệp phức tạp. Theo nghĩa này, mục tiêu của những thay đổi chính sách có thể là những thay đổi về hành vi trong hệ thống. Toàn bộ vấn đề trở nên phức tạp hơn, đặc biệt là trong bối cảnh Quản lý công mới, ở mức độ các nhiệm vụ được giao cho các tổ chức không được quản lý trực tiếp bởi các nhà hoạch định chính sách. Do đó, chúng ta có thể thấy các vấn đề về nhắm mục tiêu và về các chiến lược được sử dụng để chống lại việc nhắm mục tiêu theo các thuật ngữ tương tự như các chiến lược mà nhóm mục tiêu rõ ràng là riêng tư và nằm ngoài hệ thống cũng như các vấn đề về 'sức nặng' của các nhóm mục tiêu đó (lưu ý, đối với ví dụ, bác sĩ) vì có nhiều điểm tương đồng.

• Vị trí của các nhóm mục tiêu so với hoạt động công cộng cũng bị ảnh hưởng bởi các biến số được gọi là 'tình huống' , có thể mở rộng hoặc giảm khả năng điều động của họ trong các cuộc đàm phán liên quan đến việc thực hiện. Các biến như vậy được cấu thành bởi các sự kiện bên ngoài, những thay đổi trong bối cảnh kinh tế và xã hội, sự gián đoạn về bản chất kinh tế, v.v. xảy ra độc lập với ý muốn của các chủ thể liên quan. Ví dụ, việc tăng giá xăng dầu đã củng cố vị thế của các chủ thể công thực hiện các chính sách sử dụng hợp lý và tiết kiệm năng lượng so với các nhóm mục tiêu đã thể hiện sự dè dặt nhất định đối với các quy trình đó. Tương tự, trong bối cảnh so sánh đồng bộ nói riêng, vị trí của các tác nhân sẽ khác nhau trong các vùng triển khai khác nhau theo các biến được gọi là 'cấu trúc'. Trên thực tế, nghiên cứu đã chứng minh sự tồn tại của các yếu tố quyết định tương đối ổn định đối với ảnh hưởng tương đối của các chủ thể, chẳng hạn như các quy tắc thể chế điều chỉnh các mối quan hệ tài sản hoặc các quyền chính trị theo hiến pháp (ví dụ: loại trừ người nước ngoài khỏi lĩnh vực chính sách).

Việc trình bày năm vấn đề này ảnh hưởng đến chất lượng dịch vụ do các chính sách công cung cấp và về nguyên tắc được áp dụng trong cách tiếp cận được trình bày ở đây trong một khung sửa đổi cũng cho thấy bản chất so sánh của quy trình được áp dụng bởi nghiên cứu triển khai chính sách cổ điển: để đánh giá về mặt kinh nghiệm đóng góp giải thích của từng loại yếu tố, cần phải kiểm tra các quy trình thực hiện được thực hiện bởi các chủ thể hành chính khác nhau ở một số địa điểm ngay từ đầu của các quy trình này. Việc lựa chọn các 'địa điểm thực nghiệm' này đã tính đến chất lượng dịch vụ khác nhau (đầu ra hoặc các biến cần giải thích) hoặc sự khác biệt đối với bốn loại biến giải thích.

Vào những năm 1980, nghiên cứu 'cổ điển' về thực hiện đã được xem xét lại và bị cáo buộc là đánh giá quá cao chính sách với cái giá phải trả là 'chính trị', nghĩa là tranh giành quyền lực và các đặc điểm chung hơn của sự phát triển của các xã hội hậu công nghiệp 4 . Các tác giả quan tâm đến xã hội học luật (Treiber, 1984) cũng đưa ra một số lời chỉ trích, ví dụ, nhấn mạnh sự nguy hiểm của tình trạng mù quáng đối với vai trò tích cực đôi khi do thiếu sót trong thực thi (về luật, xem Muller, 1971, trang 53, 98). Ngoài sự chỉ trích từ bên ngoài này, bản thân các nhóm nghiên cứu về việc thực hiện đã thực hiện hai thay đổi quan trọng đối với quan niệm ban đầu của họ về việc thực hiện chính sách.

• Từ tầm nhìn 'từ trên xuống' đến cách tiếp cận 'từ dưới lên': phần lớn các tác giả đồng ý với những lời chỉ trích ban đầu được thể hiện bởi Hjern (1978), Hjern và Hull (1983) và cả Barrett và Fudge (1981), cho rằng quan điểm 'từ trên xuống' làm cho các nhà nghiên cứu mù quáng về các quá trình xã hội hoặc chính trị mà những người BAH không lường trước được. Vấn đề thứ hai cần được phân tích và không nên coi đó là những trở ngại đơn giản đối với việc thực hiện hiệu quả. Trên thực tế, những người ủng hộ cách tiếp cận từ dưới lên coi các quá trình chính trị xã hội này là biểu hiện của thực tế rằng cùng một PAP có thể truyền cảm hứng cho các phản ứng và chiến lược khác nhau dựa trên lợi ích của các chủ thể công và tư có liên quan. Không phải lúc nào vấn đề đơn giản là không tuân thủ khi một tác nhân địa phương, người chịu mọi ràng buộc về xã hội, kinh tế và chính trị-hành chính, sử dụng hoặc thiết lập một chương trình theo cách không được nhà lập pháp lên kế hoạch 5 . Ví dụ, người ta đã xác nhận rằng chính sách bảo vệ dân sự của Thụy Sĩ (trợ cấp xây dựng các hầm trú ẩn chống hạt nhân) đôi khi đã được sử dụng để thực hiện các mục tiêu, chẳng hạn như chính sách văn hóa và thể thao của chính quyền địa phương (xây dựng các phòng tập thể dục đa năng và trung tâm giải trí ).

Trong nỗ lực làm rõ hành vi và động cơ thực sự của các chủ thể này, phong trào 'từ dưới lên' đề xuất rằng mọi nghiên cứu về thực thi chính sách nên bắt đầu từ hệ thống các chủ thể cơ bản (xem Bảng 9.1). Do đó, nhà phân tích phải tập trung vào hành vi thực sự của các nhóm mục tiêu của chính sách công và vào sự tương tác thực sự giữa chính sách công và các tác nhân thực sự có liên quan (PAA, người thụ hưởng cuối cùng và các nhóm bên thứ ba). Định nghĩa về việc thực hiện được đề xuất ở đây có tính đến lời chỉ trích này khi nói về vai trò định hình duy nhất của những người bị ảnh hưởng 6 .

• Từ khái niệm 'thực hiện' đến khái niệm 'trò chơi thực hiện': sau khi phân tích các quy trình thực hiện khác nhau nhấn mạnh nhiều khía cạnh của chúng, Bardach (1977) đã đề xuất định hướng lại nghiên cứu về thực thi chính sách công. Dự đoán những lời chỉ trích nhắm vào bản chất 'chính phủ' quá mức của mô hình 'từ trên xuống', trong tác phẩm của mình có tựa đề Trò chơi triển khai , ông đề xuất phép ẩn dụ trò chơi để “thu hút sự chú ý của các nhà nghiên cứu đến người chơi, đến những gì mà sau này coi là tiền cược, chiến lược và chiến thuật của họ, cách họ tham gia trò chơi, quy tắc trò chơi (quy định các điều kiện để giành chiến thắng) và quy tắc 'chơi công bằng' (quy định các giới hạn vượt quá giới hạn mà bạn tham gia vào miền gian lận và bất hợp pháp)” (trang 56). Bardach (1977) cũng nhấn mạnh vào “đặc điểm của sự tương tác giữa những người chơi và mức độ không chắc chắn đối với kết quả có thể xảy ra của trò chơi ('kết quả')” (trang 56). Khái niệm ẩn dụ này sẽ giúp, trong số những thứ khác, có thể “thu hút sự chú ý của nhà nghiên cứu đến những người không muốn tham gia trò chơi, động cơ khiến họ từ chối và những người yêu cầu thay đổi luật chơi. trước khi họ bước vào đó” (Bardach, 1977, trang 56).

Quan niệm về triển khai này chỉ ra rằng các chủ thể chính sách tham gia vào một quy trình cạnh tranh không chỉ liên quan đến việc phân phối các nguồn lực được đặt dưới quyền sử dụng của những người chịu trách nhiệm về các quy trình ứng dụng, mà còn liên quan đến việc phân phối quyền lực thực tế để xác định và xác định lại quy tắc của trò chơi trong quá trình của các quá trình này. Các tác nhân (công hoặc tư) thành công trong việc (tái) xác định các quy tắc của trò chơi và kết quả là những người có thể sử dụng một chính sách để phục vụ lợi ích của chính họ có thể hợp tác với các tác giả khác, có khả năng tạo ra một tác động đáng kể. ảnh hưởng đến việc thực thi chính sách. Do đó, thách thức chính bao gồm việc chiếm

xO
o

phương pháp thực hiện

Tầm nhìn 'từ trên xuống'

Tầm nhìn 'từ dưới lên'

Điểm xuất phát của phân tích thực thi chính sách

Quyết định của các cơ quan chính trị và hành chính (PAP, AP)

Hoạt động của các tác nhân trong mạng lưới triển khai cấp địa phương (PAA, public action network)

Quy trình xác định các chủ thể chính của chính sách công

Từ khu vực trên cùng và khu vực công xuống dưới cùng và khu vực tư nhân

Từ dưới lên ('cấp độ đường phố') đến trên cùng với sự xem xét đồng thời của các tác nhân công cộng và tư nhân

Tiêu chí đánh giá chất lượng thực hiện chính sách

• Tính hợp quy (tính phù hợp, tính hợp pháp) của quy trình thực hiện

• Hiệu quả: mức độ thực hiện các mục tiêu chính thức của PAP

• Không có tiêu chí xác định rõ ràng

• Mức độ tham gia cuối cùng của các tác nhân liên quan

• Mức độ xung đột cuối cùng trong quá trình thực hiện

Câu hỏi cơ bản (đối với việc thực hiện các chính sách công)

Các phương thức thực hiện nào (cấu trúc và thủ tục) phải được áp dụng để đảm bảo khả năng thực hiện tối ưu các mục tiêu chính thức?

Những tương tác nào giữa các tác nhân công cộng và tư nhân của mạng lưới chính sách cần được xem xét trong quá trình thực hiện để nó được chấp nhận?

Bảng 9.1: Sự khác biệt giữa tầm nhìn 'từ trên xuống' và 'từ dưới lên' trong thực thi chính sách

Nguồn: Điều chỉnh lỏng lẻo (có sửa đổi của chúng tôi) của phép so sánh do Sabatier đề xuất (1986, trang 33)

Phân tích chính sách công

một vị trí như người xác định, giải thích và sửa đổi các quy tắc thể chế của trò chơi ('người sửa lỗi trò chơi').

Do đó, cách tiếp cận này, được áp dụng một phần trong khung lý thuyết của chúng tôi ('trò chơi gián tiếp', xem Phần 6.2, Chương 6), có xu hướng tương đối hóa hình ảnh triển khai 'kiểu lý tưởng' như một quy trình dựa trên ý định của các chủ thể triển khai , nội dung thực chất của PAP, từ bỏ khái niệm lập chương trình và thực hiện như hai giai đoạn khác biệt rõ ràng và phải xem xét lại 'quyền tối cao hợp pháp' của các chủ thể công đối với các chủ thể tư nhân - cả về kinh tế và xã hội.

Định nghĩa về việc triển khai được đề xuất ở đây chỉ tính đến một phần các hệ quả logic của phương pháp của Bardach. Bất chấp bản chất ban đầu không thể nghi ngờ của nó là thu hút sự chú ý của nhà phân tích đối với tất cả các tác nhân (chứ không chỉ các tác nhân của công chúng), cách tiếp cận này dường như quá 'Mỹ làm trung tâm' để bao hàm đầy đủ thực tế của một số nền dân chủ châu Âu. Trên thực tế, các truyền thống sau này liên quan đến vai trò cơ bản của chức năng công cộng và nội dung của các quyết định thực chất và thể chế được thực hiện một cách dân chủ ở cấp độ lập chương trình chính sách (PAP và PAA) đã ăn sâu bám rễ. Ngược lại, ở Hoa Kỳ, quy trình 'làm luật' (nghĩa là việc các cơ quan độc lập đưa ra các quy tắc theo thủ tục lấy cảm hứng từ luật pháp) nằm giữa 'việc làm luật' (hoặc 'lập trình' cổ điển) và 'triển khai' (nghĩa là triển khai cổ điển). Tuy nhiên, tuyên bố cuối cùng này không được coi là một lời mời để hạn chế nghiêm ngặt việc phân tích các quy trình thực hiện cho giai đoạn cuối cùng này. Ngược lại, ngày nay người ta ngày càng chấp nhận rằng sự hiểu biết về các quy trình triển khai cũng kết hợp với việc phân tích giai đoạn lập trình. Từ quan điểm này, chúng tôi thảo luận dưới đây về các AP (sản phẩm số 4) tạo thành mối liên kết trực tiếp giữa PAP và kết quả của việc áp dụng nó (đầu ra, sản phẩm số 5).

Mặc dù cách tiếp cận của chúng tôi không tự giới hạn ở một phân tích đơn giản về thực thi chính sách, nhưng nó áp dụng một phần đáng kể khái niệm truyền thống về 'nghiên cứu triển khai' trong khi khái quát hóa các yếu tố được áp dụng ở cấp độ toàn bộ vòng đời chính sách và đưa chúng trở lại nguyên tắc ban đầu. ba yếu tố cơ bản, đó là tác nhân, nguồn lực và thể chế. Khi áp dụng vào phân tích giai đoạn thực thi chính sách, với tư cách là một yếu tố giải thích cho dịch vụ, theo quan niệm của chúng tôi, các chương trình của một “cấu trúc” nhất định sẽ được thực hiện trở thành các yếu tố cơ bản của sản phẩm số 2, 3 và 4 (PPA, PAA và AP), hướng dẫn trò chơi trực tiếp của các diễn viên. 'Hệ thống thực thi hành chính' cũ bao gồm các yếu tố thể chế của ba sản phẩm này có khả năng định hướng các trò chơi gián tiếp của các tác nhân tham gia sản xuất đầu ra. Yếu tố thứ ba được cách tiếp cận truyền thống coi là có tính quyết định đối với kết quả thực hiện chính sách, đó là “sức nặng kinh tế, chính trị và xã hội của các nhóm mục tiêu” tương ứng với biến giải thích (trung gian) trong cách tiếp cận của chúng tôi, đó là - trực tiếp hoặc gián tiếp - trò chơi của các chủ thể (nhóm mục tiêu, người hưởng lợi cuối cùng và bên thứ ba) và khả năng huy động nguồn lực của họ theo các quy tắc thể chế cụ thể đối với chính sách hoặc quy tắc thể chế liên quan đến các tổ chức hành chính, hoặc các quy tắc thể chế chung.

Việc khái niệm hóa này không bỏ qua các biến số được gọi là tình huống hoặc cấu trúc vì những biến số này trở thành nguồn lực bổ sung hoặc ngày càng khan hiếm cho các bên tham gia (ví dụ: hỗ trợ chính trị quan trọng hơn đối với các phong trào bảo vệ người tiêu dùng sau trường hợp hormone trong thịt, mất hỗ trợ chính trị cho các phong trào tương tự trong thời kỳ khủng hoảng kinh tế do tiêu dùng chung giảm sút), hoặc các quy tắc thể chế ít nhiều có lợi cho lợi ích của các bên liên quan (quyền sáng kiến hiến pháp chỉ dành cho công dân Thụy Sĩ, tự do xuất bản quan điểm tự do hạn chế cho những người có quyền truy cập vào phương tiện truyền thông).

9.3 Kế hoạch hành động (sản phẩm số 4)

Chúng tôi định nghĩa các AP, không nhất thiết phải được coi là các yếu tố chính thức riêng biệt trong tất cả các chính sách, là tập hợp các quyết định lập kế hoạch được coi là cần thiết để sản xuất các dịch vụ hành chính (đầu ra) được phối hợp và có mục tiêu và trong một số trường hợp nhất định, có thể đã được thiết lập một phần bởi PPA. Do đó, những người bị ảnh hưởng xác định các ưu tiên để đưa ra các biện pháp cụ thể và để phân bổ các nguồn lực cần thiết để thực hiện các quyết định và hoạt động hành chính. Là một giai đoạn trung gian trong quá trình thực thi chính sách giữa PAP và sự xuất hiện đôi khi không có kế hoạch của các hành vi thực hiện, AP đang ngày càng được áp dụng trong các quy trình chính sách với tư cách là công cụ quản lý thực sự.

Do đó, nhiều luật liên bang ở Thụy Sĩ hoặc luật quốc gia ở Pháp và các can thiệp tài chính của EU trong lĩnh vực quỹ cấu trúc, đòi hỏi phải có các thỏa thuận được thiết lập ở cấp độ hạ quốc gia như bang, khu vực hoặc bộ phận mà họ phát triển trước cho cấp trợ cấp và thiết lập các chương trình hoặc kế hoạch. Đây là trường hợp trong lĩnh vực phát triển kinh tế (xây dựng kế hoạch phát triển khu vực của các khu vực trong khuôn khổ chính sách hỗ trợ của châu Âu cho các khu vực), trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng (ví dụ: xây dựng đường quốc gia và bang và các trường đại học) và cả (hoặc ngày càng tăng) trong lĩnh vực môi trường (ví dụ: bảo vệ không khí, nỗ lực chống ô nhiễm tiếng ồn, quản lý nước, xử lý chất thải) và trong chính sách xã hội (để tạo điều kiện thuận lợi cho việc điều phối các hoạt động y tế và chăm sóc xã hội). Cách tiếp cận quy hoạch này có truyền thống lâu đời hơn trong lĩnh vực phát triển không gian (ví dụ, quy hoạch cấu trúc). Cuối cùng, cần lưu ý rằng 'hợp đồng dịch vụ (hoặc nhiệm vụ)' được phát triển như một phần của quy trình Quản lý công mới có thể liên quan đến các AP theo nghĩa mà chúng tôi định nghĩa ở đây.

Việc phân tích các hoạt động lập kế hoạch này trên cơ sở các khía cạnh được thông qua từ phân tích pháp lý (xem Bảng 9.2) giúp phân biệt các AP này với một số hành vi thực hiện trung gian khác. Theo cách tiếp cận của chúng tôi, AP nên được hiểu là một sản phẩm riêng lẻ giúp thiết lập mối liên hệ giữa các quy tắc chung và trừu tượng của PAP với các hành vi thực hiện cụ thể và riêng lẻ. Kế hoạch tương tự có thể được phân biệt với các hành động thực hiện trung gian của một số chính sách (đặc biệt là những chính sách liên quan đến đất đai) được xác định là sản phẩm chung và cụ thể (nhưng đôi khi có cùng tên, chẳng hạn như kế hoạch sử dụng đất) .

Điểm chung của tất cả các hoạt động lập kế hoạch này, thường được tìm thấy trong bối cảnh chính sách quản lý và cơ sở hạ tầng, là chúng đi trước việc tạo ra các hành vi thực hiện cuối cùng. Do đó, chúng nhằm mục đích xác định trình tự thời gian và trả lời hai câu hỏi sau: áp lực vấn đề (được phân bổ) như thế nào và - kết quả là - nhóm mục tiêu và người hưởng lợi cuối cùng của hành động nhà nước nên được ưu tiên? Chi phí thực hiện là bao nhiêu và do đó, cơ quan hành chính-chính trị nào phải bố trí nguồn lực nào? (Xem Fluckiger, 1998.)

Việc xác định các ưu tiên và ít quan tâm hơn này có thể được thực hiện từ khía cạnh chức năng (theo loại hoạt động chịu sự can thiệp của nhà nước), theo thời gian (theo ngắn hạn, trung hạn hoặc dài hạn), theo không gian (theo khu vực địa lý) hoặc xã hội (theo khu vực địa lý). đến ranh giới của các nhóm kinh tế xã hội). Định nghĩa của

Bảng 9.2: Chất lượng sản phẩm PAP, AP và hành vi thực hiện chính thức theo loại khía cạnh pháp lý

khía cạnh pháp lý

Tổng quan

Cá nhân

trừu tượng

Định mức của PAP

AP

Bê tông

Biện pháp thực hiện trung gian (ví dụ: kế hoạch sử dụng đất)

(chính thức) hành vi thực hiện (đầu ra)

ưu tiên, trong trường hợp cụ thể là chính sách điều tiết, thường gắn liền với quyết định chấp nhận thiếu hụt thực hiện một phần giữa các nhóm đối tượng nhất định trong một thời gian nhất định. Bản chất của các đặc quyền - và ngược lại là phân biệt đối xử - bắt nguồn từ điều này có thể phụ thuộc vào áp lực chính trị, sự nhấn mạnh của vấn đề trong các ngành và khu vực nhất định hoặc các điều khoản của chính PAP (ví dụ, xem nghiên cứu thực nghiệm về phân biệt đối xử xã hội cụ thể đối với các biện pháp giảm lưu lượng giao thông ở các thị trấn Thụy Sĩ do Terribilini thực hiện, 1995, 1999).

Cần lưu ý ở đây rằng các AP đôi khi vẫn là nội bộ của cơ quan hành chính công. Chúng xác định những ưu tiên nhất định cho hành động mà không ràng buộc về mặt pháp lý đối với việc tiến hành can thiệp của nhà nước vào xã hội dân sự. Nói cách khác, những người bị ảnh hưởng không tạo ra các quyền hợp pháp chủ quan. Ngay cả khi hoàn cảnh của một nhóm xã hội được coi là ưu tiên rõ ràng trong AP (ví dụ: những người thất nghiệp trẻ tuổi và không đủ tiêu chuẩn, thất nghiệp dài hạn), nhóm xã hội này không được lợi dụng luật để hưởng lợi từ các dịch vụ công do nhóm xã hội đề xuất. PPA đi trước các nhóm xã hội khác (ví dụ: người thất nghiệp lớn tuổi và có trình độ). Theo nghĩa này, các AP cho phép các bên tham gia công quản lý việc thực hiện chính sách được đề cập tốt hơn mà không cần kết nối hợp pháp các kế hoạch với các bên tham gia tư nhân mà chính sách giải quyết.

Tuy nhiên, xu hướng giới thiệu các hoạt động lập kế hoạch mở cho các nhóm mục tiêu, người hưởng lợi cuối cùng và bên thứ ba hiện có thể được quan sát thấy, đặc biệt là ở Pháp và Vương quốc Anh. Ví dụ, một số kế hoạch can thiệp hành động công trong lĩnh vực phát triển kinh tế, môi trường, phát triển không gian hiện đang phải tham vấn bắt buộc các bên liên quan trong khuôn khổ các thủ tục ít nhiều cởi mở. Bên cạnh những yếu tố khác, xu hướng này có liên quan đến sự gia tăng mức độ phức tạp của các PAA của các chính sách liên quan và nhu cầu của các nhóm mục tiêu và người hưởng lợi cuối cùng được phép tham gia vào việc xác định các ưu tiên thực hiện chính sách. Trong trường hợp này, giá trị của các AP này đôi khi nằm ở 'khả năng đối lập' của chúng và do đó chúng có thể dẫn đến hạn chế lớn hơn hoặc ít hơn trong việc tạo ra các hành vi thực hiện. Do đó, xu hướng hiện nay liên quan đến việc chính thức hóa các hoạt động thực hiện thông qua lập kế hoạch dẫn đến và/hoặc bắt nguồn từ mong muốn (tái) xác định các ưu tiên can thiệp, các nhóm bị ảnh hưởng hoặc thậm chí là giả thuyết về quan hệ nhân quả của các chính sách đang được đề cập, đặc biệt là từ phía các các cấp độ hạ tầng quốc gia. Nhu cầu này được hỗ trợ ở EU bằng việc ngày càng bắt buộc thành lập các AP chính thức (trong trường hợp các chính sách liên quan đến quỹ cấu trúc) để bù đắp cho những điểm yếu của họ trong việc theo dõi việc thực hiện các chính sách của mình.

Hình 9.1 cung cấp một cái nhìn sơ đồ về logic phân biệt đối xử của tất cả các AP. Đặc biệt, nó cho thấy rằng một AP xác định các ưu tiên thực hiện và do đó, nhìn chung không thể kết hợp toàn bộ lĩnh vực áp dụng các mục tiêu thực chất của PAP và thực tế sẽ dẫn đến những thiếu sót trong triển khai được dự đoán và hợp pháp hóa. Hơn nữa, các biện pháp cụ thể được đưa ra không nhất thiết phải bao gồm toàn bộ lĩnh vực thực hiện như được định nghĩa trong AP. Do đó, có thể trái ngược với AP, một nhóm xã hội và/hoặc khu vực địa lý cụ thể không bị ảnh hưởng bởi các biện pháp chính sách (thâm hụt không dự đoán trước) trong khoảng thời gian xác định. Trong quá trình nghiên cứu thực nghiệm về ranh giới của các hoạt động triển khai cuối cùng (đầu ra), nhà phân tích nên xác định liệu những thiếu sót trong việc triển khai cuối cùng có phải là kết quả của sự phân biệt đối xử có mục tiêu của AP hay việc áp dụng không đầy đủ của nó.

Người bị ảnh hưởng cần dựa trên kiến thức đầy đủ về sự phát triển theo thời gian của các hoạt động triển khai, do đó có thể đảm bảo rằng các nguồn lực hành chính được sử dụng hiệu quả. Đây là trường hợp nếu các biện pháp được lựa chọn và các nguồn lực được phân bổ đóng góp nhiều hơn vào việc giải quyết vấn đề công đồng thời tính đến sự sẵn sàng thay đổi hành vi của các nhóm mục tiêu nếu có thể. Việc xem xét kinh tế về tiện ích cận biên của hành động công cộng đóng một vai trò quyết định ở đây. Trên thực tế, câu hỏi đặt ra là làm thế nào

Hình 9.1: Mối liên hệ cần thiết giữa các mục tiêu PAP, các ưu tiên lập kế hoạch và kết quả đầu ra (phạm vi thiếu hụt trong thực hiện)

Mục tiêu thực chất của PAP

z       \

Các ưu tiên về mặt xã hội và không gian
theo kế hoạch hành động

V       -       /

Các hoạt động thực hiện (đầu ra)

<•       •>       Thiếu hụt (tạm thời) không lường trước được trong kế hoạch hành động.

Thâm hụt (tạm thời) được dự kiến và hợp pháp hóa bởi các kế hoạch hành động. nhà nước có thể đạt được hiệu quả tối đa đối với việc phân bổ các nguồn lực để giải quyết một vấn đề (theo nghĩa là tối ưu Pareto hoặc tối ưu Hicks-Kaldor) bằng cách đầu tư các phương tiện đã cho. Vì vậy, trong nhiều trường hợp, vấn đề là xác định các nhóm mục tiêu mà sự thay đổi hành vi của họ sẽ góp phần rất nhiều vào việc giải quyết vấn đề chung. Thứ hai, vấn đề có thể là xác định nhóm mục tiêu nào thể hiện sự sẵn sàng thay đổi hành vi nhiều nhất (ví dụ: các lĩnh vực mà chu kỳ đầu tư mới mở ra theo cách cho phép các nhóm mục tiêu hỗ trợ thay đổi hành vi của họ về mặt kinh tế). Thứ ba, cần xác định các nhóm đối tượng tiềm năng mà chi phí can thiệp hành chính là thấp nhất so với các tác động dự kiến. Do đó, việc lập kế hoạch hành động cũng bao gồm việc xem xét hiệu quả của chúng (mối quan hệ giữa tác động và mục tiêu) và hiệu quả của chúng đối với việc phân bổ (mối quan hệ giữa tác động và nguồn lực) (xem Chương 10 về tiêu chí đánh giá chính sách).

Trên thực tế, kinh nghiệm cho thấy rằng việc chỉ định các nhóm sẽ bị phân biệt đối xử thay vì các nhóm có đặc quyền có tầm quan trọng hàng đầu. Quan sát việc thực hiện các chính sách quốc gia của chính quyền khu vực đã cho thấy rằng các chính sách này thường được thực hiện một cách phù hợp và bắt đầu. Theo nguyên tắc chung, những nỗ lực ban đầu tập trung vào các nhóm mục tiêu mà sự thay đổi trong hành vi giúp họ có thể dự kiến đóng góp tối đa có thể vào việc giải quyết vấn đề với chi phí hành chính thấp nhất có thể. Do đó, trong chính sách môi trường, chẳng hạn, mục tiêu chính là các ngành công nghiệp lớn trong khi các doanh nghiệp vừa và nhỏ tạm thời bị bỏ qua với cái giá là thâm hụt thực hiện. Các ưu tiên tương tự cũng được xác định trong khuôn khổ chính sách bảo vệ ô nhiễm tiếng ồn (theo quy mô dân số tiếp xúc với ô nhiễm tiếng ồn) và chính sách giao thông công cộng (tùy thuộc vào quy mô dân số mới liên kết). Do tầm quan trọng của sự phân biệt đối xử đôi khi rất sâu sắc do các chủ thể thực hiện trong giai đoạn này của quy trình chính sách, điều quan trọng là phải quan sát mức độ mà những sự phân biệt đối xử này được thể hiện rõ ràng và được tranh luận về mặt chính trị (ví dụ, lưu ý cách thức mà sự phân biệt đối xử này yếu tố trong việc thực hiện Đạo luật hỗ trợ trẻ em ở Anh - trong đó, mặc dù có luận điệu chính trị nhưng vì lý do hành chính, những bậc cha mẹ vắng mặt sẵn sàng trả tiền nhất đã được nhắm mục tiêu - đã góp phần gây ra sự phản đối và cuối cùng là nhu cầu thay đổi chính sách hơn nữa).

Để tạo điều kiện thuận lợi và hệ thống hóa nghiên cứu thực nghiệm về AP, chúng tôi khuyên nhà phân tích nên tính đến năm yếu tố vận hành được giải thích bên dưới. Để giới thiệu, chúng tôi nhấn mạnh rằng các kích thước này, áp dụng cho tất cả các AP, không độc quyền mà bổ sung cho nhau. Trên thực tế, nội dung thực chất và thể chế của sản phẩm này chỉ có thể được tính đến thông qua phân tích đồng thời của chúng.

• AP rõ ràng hoặc ngầm định: như đã chỉ ra, AP thường được trình bày dưới dạng một tài liệu nội bộ không liên kết về mặt pháp lý giữa các cơ quan chính trị-hành chính với các nhóm bị ảnh hưởng. Bất kể nguyên tắc này là gì, một AP có thể khác nhau về mức độ rõ ràng của nó. Thực tế là nó được tuyên bố là 'chính thức' và quen thuộc với tất cả các bên tham gia chính sách (công và tư) sẽ ảnh hưởng tích cực đến mức độ hiện thực hóa nó. Ngược lại, có thể giả định rằng một bí mật ngầm hoặc (gần như) bí mật, AP sẽ chỉ đại diện cho một ràng buộc tối thiểu đối với các dịch vụ quản trị khác nhau chịu trách nhiệm cho ứng dụng được phối hợp và nhắm mục tiêu của nó. Tuy nhiên, điều thú vị cần lưu ý là ngày nay có thể quan sát thấy một xu hướng rất thực tế liên quan đến việc tổ chức chính thức những người bị ảnh hưởng này như một yếu tố để tạo ra sự đồng thuận trong quá trình thực hiện hiệu quả các chính sách công (tạo ra kết quả đầu ra). Do đó, mức độ chính thức hóa của hoạt động lập kế hoạch là một tiêu chí phù hợp để phân tích các kế hoạch này.

• AP mở hoặc đóng: cùng với mức độ chính thức hóa, mức độ mở của hoạt động lập kế hoạch cần được phân tích. Việc thiết lập một kế hoạch ưu tiên giữa các khu vực hoặc các nhóm xã hội khác nhau có thể phụ thuộc vào hoạt động của các tác nhân nội bộ hoặc ngược lại, nó có thể dành cho tất cả các tác nhân công có liên quan, nghĩa là các nhóm mục tiêu, người hưởng lợi cuối cùng và bên thứ ba. Như đã đề cập ở trên, việc mở rộng quy trình lập kế hoạch theo cách tạo điều kiện cho tranh luận chính trị ngày càng phổ biến.

• Các AP ít nhiều có tính chất phân biệt đối xử: theo định nghĩa, một AP có thể xác định các ưu tiên và do đó có tính chất phân biệt đối xử. Phạm vi của sự phân biệt đối xử này có thể lớn hoặc nhỏ và liên quan đến các khía cạnh thời gian, địa lý và xã hội. Do đó, nó có thể thiết lập rõ ràng thời hạn thực hiện hoặc thời gian tham chiếu để tạo ra các hành vi thực hiện (ví dụ: kế hoạch hàng năm so với kế hoạch kéo dài nhiều năm), thời hạn đảm bảo khả năng dự đoán nhất định (hoặc 'quyền có được' giả, chẳng hạn, trong trường hợp chính sách trợ cấp) cho các nhóm bị ảnh hưởng được xác định là ở vị trí ưu tiên. Tương tự, ranh giới của các khu vực địa lý được chỉ định là khu vực ưu tiên có thể ít nhiều rõ ràng hoặc linh hoạt, ít nhiều ổn định hoặc dao động. Cuối cùng, nếu sự phân biệt đối xử diễn ra trên cơ sở các đặc điểm kinh tế xã hội của các cá nhân bị ảnh hưởng, thì các tiêu chí về tính đủ điều kiện cũng có thể rất nghiêm ngặt hoặc ngược lại, để lại một khoảng cách đáng kể cho các bên thực hiện đánh giá. Ví dụ, các kế hoạch phân bổ trợ cấp cho các vùng khó khăn thường có tính phân biệt đối xử cao trong khi các kế hoạch cung cấp viện trợ cho các công ty thì ít hơn nhiều.

• Các AP có cấu trúc (tái) mở rộng hoặc hạn chế của PAA: một AP chủ yếu nhằm mục đích cụ thể hóa phạm vi nội dung thực chất của PAP của một chính sách nhất định. Để làm được điều này, nó cũng cần xác định chính xác - với tư cách là các chủ thể trung tâm - các chủ thể tham gia vào việc thực hiện PAA. Nếu việc áp dụng chương trình lập pháp và quy định liên quan đến sự hợp tác trên thực tế giữa các tổ chức hành chính khác nhau, các tổ chức bán nhà nước, các chủ thể tư nhân và các cấp công cộng khác nhau (trung ương, khu vực và địa phương), thì nhìn chung cần phải xác định các chủ thể phải điều phối các hoạt động của họ. các hành động nhằm mục đích thực hiện mục tiêu, nghĩa là, để tạo thành một mạng lưới chính sách đặc biệt (xem Phần 9.1, giai đoạn thực hiện đầu tiên). Nhìn từ góc độ thể chế này, một AP có thể được hiểu là có tính chọn lọc nhiều hay ít tùy thuộc vào việc nó có cấu trúc tương tác giữa các bên chịu trách nhiệm (ví dụ, dưới hình thức 'tổ chức dự án') - ngoài các yếu tố đã được xác định trong PAP và PAA ban đầu - hoặc ngược lại, tùy thuộc vào việc nó có xác định bất kỳ quy tắc thủ tục và tổ chức mới cụ thể nào không cho việc thực hiện PAA.

• Các AP liên quan đến việc phân bổ nguồn lực ít nhiều rõ ràng: cuối cùng, sự phát triển của các AP được hướng dẫn bằng cách xem xét chiến lược về tác động và hiệu quả của chính sách được đề cập. Về mặt lý thuyết, vấn đề là đầu tư các nguồn lực hành chính hiện có hoặc mới được phân bổ (ví dụ, bổ sung ngân sách và bổ sung nhân sự) để vấn đề công được giải quyết ở mức tối đa có thể. Điều này ngụ ý rằng những người bị ảnh hưởng thiết lập rõ ràng nguồn lực nào thuộc quyền sử dụng của các bên tham gia nhằm mục đích thực thi chính sách. Loại quy trình phân bổ nguồn lực này không phải là một bài tập tối ưu hóa chi phí mà là một quy trình phân xử chính trị giữa lợi ích của các chủ thể khác nhau (ví dụ: tranh giành nguồn lực giữa các dịch vụ hành chính, các cấp ra quyết định). Do đó, nhà phân tích nên kiểm tra xem liệu một AP cụ thể có chính thức liên kết việc sử dụng một tài nguyên cụ thể bởi một cơ quan quản lý nhất định với việc thực hiện một biện pháp nhất định trong một nhóm ưu tiên nhất định hay không, hoặc ngược lại, không có liên kết rõ ràng nào được thiết lập giữa việc sử dụng các tài nguyên có sẵn và các lĩnh vực hành động được chỉ định là lĩnh vực ưu tiên. Rõ ràng, AP kém hiệu quả hơn đáng kể trong trường hợp sau.

Ví dụ, ở Thụy Sĩ, quy hoạch các biện pháp chống tiếng ồn, các đoạn đường quốc gia hoặc đường tránh bang (do Liên bang Thụy Sĩ trợ cấp) xác định các ưu tiên và cung cấp nguồn tài chính phù hợp với quy định của kế hoạch tài chính trung hạn. . Tương tự, ở Pháp, các chương trình can thiệp của các cơ quan cấp nước liên kết các ưu tiên về thời gian, không gian và nhóm mục tiêu với các khoản tài chính cụ thể. Mặt khác, nhiều AP không có mối liên hệ nào giữa các biện pháp được lên kế hoạch và việc phân bổ tài chính (ví dụ, ở Thụy Sĩ, các kế hoạch đo lường cấp bang để chống lại ô nhiễm khí quyển chỉ bao gồm một danh sách các biện pháp và không đưa ra bất kỳ tuyên bố nào về nguồn tài chính cần thiết để thực hiện chúng hoặc số tiền dành riêng cho mục đích này).

Tóm lại, cần lưu ý rằng AP chỉ là một công cụ quản lý chính sách thực sự nếu nó được xây dựng rõ ràng, phân biệt rõ ràng trong khuôn khổ thời gian nhất định, cấu trúc các nhiệm vụ và năng lực được giao cho các chủ thể trong PAA và liên kết các nguồn lực quản trị được phân bổ ( bổ sung) vào các quyết định và hoạt động cụ thể. Không cần phải nói, những người bị ảnh hưởng như vậy thúc đẩy việc quản lý chặt chẽ và có mục tiêu trong việc thực thi chính sách. Mặt khác, chúng có xu hướng cho tất cả các bên tham gia thấy được sự phân biệt đối xử (tạm thời) đang thực sự được tạo ra. Do đó, công thức của họ giả định trước rằng các chủ thể hành chính-chính trị có trách nhiệm hợp pháp hóa việc nhắm mục tiêu của hành động công và điều này liên quan đến việc chấp nhận chi phí chính trị cao trong khi tính đến các mệnh lệnh của sự đồng thuận. Trên thực tế, giai đoạn phát triển AP hiếm khi diễn ra trong hội đồng lập pháp, mà ở cấp cơ quan hành pháp, cho phép họ có phạm vi điều động lớn hơn (ví dụ: nếu AP vẫn tiềm ẩn, một cuộc trưng cầu dân ý hoặc kiểm soát chính trị sẽ bị loại bỏ của câu hỏi).

Cuối cùng, chúng tôi muốn lưu ý rằng ở nhiều quốc gia châu Âu, việc tổ chức lại hành chính đã dẫn đến việc ban hành cái gọi là 'hợp đồng dịch vụ' hoặc ủy quyền của quốc hội, chính phủ và thậm chí cả các bộ trưởng. Các biện pháp này, được ký kết giữa các cơ quan hành chính khác nhau hoặc giữa các chủ thể công cộng, bán công và tư nhân (hoặc tư nhân hóa), có thể được coi là AP trong phạm vi chúng vận hành các lựa chọn với

liên quan đến các dịch vụ mong muốn (và, hiếm hơn, trong thực tế, các dịch vụ không mong muốn). Chúng phân bổ nguồn lực, đặc biệt là tài chính, dưới dạng ngân sách cho các bên thực hiện và quy định cơ chế ra quyết định cho người dân và đánh giá dịch vụ (đối với Thụy Sĩ, xem Mastronardi, 1997; Knoepfel và Varone, 1999; đối với Pháp, xem Warin, 1993; Gaudin, 1996; xem thêm Phần 12.2.2 trong Chương 12). Ở Vương quốc Anh, điều này đặc biệt được chứng minh trong lĩnh vực hợp đồng cung cấp dịch vụ của chính quyền địa phương, được hỗ trợ bởi yêu cầu của chính quyền địa phương để đảm bảo 'giá trị tốt nhất' không chỉ về dịch vụ chi phí thấp mà còn cả sự hài lòng của khách hàng. Tuy nhiên, những lời chỉ trích đã được bày tỏ đối với việc thiếu các chỉ số liên quan đến tác động của các dịch vụ được quy định.

Một phản ứng khác đối với các vấn đề được khám phá ở đây là thiết lập các cơ chế giám sát để giải quyết các tình huống trong đó những người bị ảnh hưởng nói chung áp đặt trách nhiệm thực hiện rộng rãi và phức tạp và có thể coi rằng kết quả thực sự quan trọng hơn là kết quả đầu ra - giảm mức độ ô nhiễm, giảm xóa mù chữ, nâng cao tiêu chuẩn sức khỏe. Một đặc điểm của kiểm soát triển khai hiện đại ở Vương quốc Anh là việc sử dụng rộng rãi các cơ quan thanh tra và Ủy ban Kiểm toán để kiểm tra hiệu suất tổng thể thay vì đảm bảo tuân thủ quy tắc chính xác. Điều này đã trở thành một yếu tố quan trọng trong mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương (Power, 1997; Pollitt, 2003).

9.4 Hành vi thực hiện (sản phẩm số 5)

Chúng tôi định nghĩa các hành động triển khai chính thức (đầu ra 7 ) của một chính sách là tập hợp các sản phẩm cuối cùng của các quy trình hành chính-chính trị mà, như một phần của phạm vi triển khai chính sách, nhằm vào từng thành viên của các nhóm bị ảnh hưởng đã xác định. Các hành vi cuối cùng bao gồm các sản phẩm hành chính trực tiếp nhằm vào các nhóm bị ảnh hưởng bởi chính quyền và các cơ quan khác (tư nhân và bán nhà nước) chịu trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ công cộng. Những sản phẩm này bao gồm tất cả các loại quyết định hoặc hành vi hành chính 8 (ví dụ: ủy quyền có điều kiện, cấm cá nhân, phê duyệt), cấp nguồn tài chính (ví dụ: trợ cấp, miễn trừ tài chính), hành vi liên quan đến thu tiền (ví dụ: gián tiếp thuế, tiền phạt, tiền phạt), sự can thiệp của cảnh sát, các dịch vụ trực tiếp (ví dụ: kiểm tra sức khỏe, kiểm tra tài chính, dịch vụ đào tạo hoặc điều trị), các hoạt động tư vấn và các biện pháp tổ chức. Trên thực tế, những hành vi chính thức này được đi kèm với một số lượng lớn các hành vi không chính thức (xem bên dưới).

Các hành vi thực hiện được đặc trưng bởi thực tế là chúng tạo ra mối quan hệ cá nhân (đặc biệt trong trường hợp các hành vi chính thức, kể cả những hành vi có tính chất pháp lý) giữa những người cấu thành những người bị ảnh hưởng và các cơ quan công quyền có thẩm quyền chịu trách nhiệm thực thi chính sách. Sau đó, luật hành chính theo thủ tục trao cho các nhóm bị ảnh hưởng quyền hoặc nghĩa vụ tham gia và hợp tác. Điều quan trọng cần nhớ là, với nguồn lực hạn chế của mình, các cơ quan quản lý hiếm khi thành công trong việc phục vụ hoặc trừng phạt (đúng lúc và/hoặc đồng thời) tất cả các nhóm này liên quan đến chính sách đang được đề cập. Trong những trường hợp như vậy, người ta đề cập đến những thiếu sót trong triển khai tạm thời và/hoặc khu vực phát sinh - ít nhất là một phần - từ các AP đã được thông qua (xem Phần 9.3).

Các hành vi thực hiện có thể được hiểu ở các mức độ tích lũy khác nhau. Các luật sư xem xét một số hoạt động riêng lẻ được đề cập ở trên và sau đó kiểm tra xem liệu những hoạt động này có tuân thủ các quy định của PAP và AP (kiểm tra sự tuân thủ pháp luật) hay không và ở mức độ nào. Nhà phân tích chính sách thường liên quan đến các đơn vị bao trùm rộng rãi hơn bao gồm một số kết quả đầu ra; thuật ngữ 'nhóm sản phẩm' đã được sử dụng để chỉ hiện tượng này. Kinh nghiệm cho thấy rằng các nhóm sản phẩm này không dễ xác định; chúng thường phải được tái cấu trúc bởi nhà phân tích, bao gồm một nhiệm vụ định nghĩa tự chủ và đầy tham vọng. Có thể áp dụng các mô hình phân loại khác nhau cho mục đích này. Bất chấp những khó khăn này, theo nguyên tắc chung, định nghĩa có ý thức về các hành vi thực hiện hoặc sản phẩm/nhóm sản phẩm đặc biệt phù hợp trong bối cảnh tổ chức lại các cơ quan hành chính. Trên thực tế, nó giúp các cơ quan hành chính tập trung cơ cấu và thủ tục của họ trực tiếp hơn vào chất lượng của sản phẩm và các yêu cầu đối với sản xuất của họ (tổ chức chính quyền trên cơ sở sản phẩm chứ không phải luật - đề cập đến việc tổ chức lại các cơ quan hành chính bởi ' dự án dịch vụ'). Hơn nữa, việc xác định các tập hợp sản phẩm đầu ra này có thể góp phần củng cố bản sắc chung ('bản sắc doanh nghiệp') của dịch vụ hành chính hoặc cơ quan bán chính phủ có liên quan. Cuối cùng, các định nghĩa này giúp định lượng và biện minh cho các sản phẩm tốt hơn trong các trường hợp chính trị. Do đó, họ có thể cải thiện việc quản lý các chính sách phù hợp với nhu cầu của các sản phẩm của chính họ.

Các cơ quan nhà nước đóng vai trò chính trong việc xây dựng các hành động thực thi chính thức (đầu ra) và việc hoàn thành các kết quả mà chính sách mong đợi phụ thuộc phần lớn vào họ. Các cơ quan thực thi có thể có ảnh hưởng đáng kể đến việc áp dụng cụ thể một chính sách, tùy thuộc vào việc họ sử dụng biên độ để giải thích và hành động mà chính sách cho phép họ. Do đó, không có gì ngạc nhiên khi các hành vi này thu hút sự quan tâm của các cơ quan giám sát và nhiều luật yêu cầu trình bày các báo cáo hoạt động để có thể xác định các hành vi thực hiện chính thức theo cả định tính và định lượng. Nghĩa vụ thông báo này tạo điều kiện thuận lợi cho việc giám sát việc thực thi chính sách. Các báo cáo có thể đóng vai trò là cơ sở để giám sát thực tế các hoạt động thực hiện. Các hình thức báo cáo này sử dụng có thể ảnh hưởng mạnh mẽ đến khả năng định chuẩn giữa các đơn vị hành chính ở các vùng khác nhau và do đó, hạn chế khả năng điều động (Knoepfel, 1997b).

Các hoạt động của các cơ quan thực thi cũng đóng một vai trò quan trọng trong quá trình thực hiện các quy định liên quan trực tiếp đến các chủ thể tư nhân và chỉ yêu cầu sự can thiệp phụ từ phía các cơ quan công quyền (ví dụ: giám sát việc tuân thủ các quy tắc và áp dụng các biện pháp trừng phạt trong các trường hợp lạm dụng). Trên thực tế, mức độ tôn trọng quy tắc phụ thuộc chủ yếu vào mức độ kiểm soát được áp dụng và các biện pháp trừng phạt cuối cùng được áp dụng để đảm bảo rằng quy tắc đó được tuân thủ (ví dụ: cảnh sát kiểm soát việc tuân thủ giới hạn tốc độ và phạt tiền trong trường hợp vi phạm).

Nhìn chung, cần phải thu thập một khối lượng lớn dữ liệu trong quá trình phân tích các hành vi thực hiện . Tùy thuộc vào bản chất của câu hỏi được đặt ra, ví dụ, thông thường cần thiết để có được thông tin về sự tồn tại, số lượng và chất lượng, không gian, thời gian và sự phân bổ nhóm bị ảnh hưởng, nội dung thực chất và thể chế của tất cả các hành vi hành chính được tạo ra trong quá trình giai đoạn đang nghiên cứu. Các hành vi thực hiện các chính sách công khác cũng phải được ghi lại trong chừng mực chúng có thể có ảnh hưởng đến hành vi của các nhóm bị ảnh hưởng và sự phát triển của vấn đề cần giải quyết. Trong các trường hợp liên quan đến tần suất cao trong việc tạo ra các hành vi thực hiện, chúng tôi khuyến nghị rằng chúng nên được thể hiện ở dạng đồ họa (ví dụ: hồ sơ không gian và/hoặc thời gian của các kết quả đầu ra dựa trên mức độ đa diện của các hoạt động thực nghiệm). Để tiến hành xây dựng hồ sơ kết quả thực hiện cho một chính sách công cụ thể, nhà phân tích có thể tính đến sáu khía cạnh sau:

• Phạm vi của các hành vi thực hiện tài chính (= tồn tại): khía cạnh này thiết lập mối liên hệ trực tiếp giữa các ưu tiên được xác định trong AP và các hành vi thực sự được tạo ra. Trong bối cảnh này, nhà phân tích nên thiết lập sự tương ứng giữa sự phân bố theo thời gian và không gian xã hội của các hành vi có thể quan sát được (dưới dạng hồ sơ của tất cả các đầu ra được tạo ra theo thời gian và trong không gian) và ý định thể hiện trong AP. Bằng cách thực hiện so sánh về bản chất này, nhà phân tích sẽ có thể xác định những thâm hụt thực hiện cuối cùng đã được lên kế hoạch - và được hợp pháp hóa - ở cấp độ lập kế hoạch (hoàn thành thực hiện ngay cả khi nó không bao gồm tất cả các lĩnh vực hoặc có áp lực vấn đề khách quan) từ những kết quả từ việc thực hiện không đầy đủ. Theo cách sử dụng 'thâm hụt' ban đầu từ trên xuống, ngụ ý lỗi của những người thực hiện, cách sử dụng này rút ra một sự phân biệt hữu ích giữa các thâm hụt dự kiến và không lường trước. Cũng có khả năng nằm giữa hai điều này, nghĩa là, việc thực hiện khác biệt liên quan đến nhu cầu thực hiện quyền tự quyết ở cấp đường phố như được nhấn mạnh trong công trình của Lipsky (1980) đã lưu ý ở trên. Ngoài việc so sánh trực tiếp phạm vi của các hành động được lên kế hoạch (trong AP) và các hành động thực tế, nhà phân tích có thể đặt hành vi đó vào quan điểm với khu vực ban đầu được bao phủ bởi các tiêu chuẩn của PAP và do đó phát hiện ra các tình huống thực hiện có khoảng cách hoặc chu vi méo mó. Nói cách khác, nhà phân tích có thể xác định các hành vi còn thiếu với sự trợ giúp của việc so sánh hồ sơ được tạo để triển khai thực tế với hồ sơ được yêu cầu theo PAP và AP.

Ví dụ, ở Fribourg (Thụy Sĩ), các biện pháp giảm thiểu giao thông ban đầu tập trung vào các khu dân cư giàu có, mặc dù thực tế là các khu dân cư này không nhất thiết phải chịu mức độ xáo trộn cao nhất do giao thông gây ra (tiếng ồn, ô nhiễm, tai nạn) (Terribilini, 1995 ); điều này tạo thành một đầu ra bị méo so với cấp độ của AP. Ngược lại, một đầu ra nhất quán tồn tại trong trường hợp đánh thuế tất cả các thể nhân và pháp nhân trong lãnh thổ của một cơ quan công quyền nhất định. Hơn nữa, các trường hợp liên quan đến việc từ bỏ sự can thiệp của công chúng do áp lực chính trị hoặc thiếu nguồn lực (nhân sự, tài chính, v.v.) là những ví dụ về hồ sơ 'lỗ hổng' trong đó các nhóm mục tiêu cụ thể bị bỏ sót. Các ví dụ khác về điều này bao gồm việc bỏ kiểm tra của cảnh sát trong thời gian diễn ra lễ hội hóa trang và việc không truy đuổi những kẻ sản xuất cái gọi là thuốc 'mềm'. • Đầu ra có hàm lượng thể chế nhiều hơn hoặc thấp hơn: giống như PAP hoặc AP ngoài khía cạnh thực chất (vấn đề được giải quyết như thế nào?), hành động thực hiện chính thức (đầu ra) cũng có thể chứa các yếu tố thể chế có thể lớn hơn hoặc ít hơn trong phạm vi (tác nhân nào được cho là sẽ đóng góp vào việc giải quyết vấn đề? Họ áp dụng luật chơi nào? Họ sử dụng tài nguyên nào?). Trên thực tế, để giải quyết một vấn đề tập thể một cách bền vững, ngày càng có nhiều chính sách được cung cấp các cơ chế kiểm soát và giám sát đòi hỏi phải thiết lập một mạng lưới các bên tham gia cho quá trình giám sát này. Do đó, có thể quan sát việc thành lập các ủy ban giám sát đa bên, các cơ quan giám sát với các ủy ban chiến lược bao gồm nhiều bên đại diện cho các dịch vụ công, các nhóm mục tiêu và người thụ hưởng cuối cùng và việc thiết lập các mạng truyền thông để diễn giải các dữ liệu đo lường liên quan. với các tác động của một dịch vụ (ví dụ: xác minh dữ liệu được dự báo và ghi lại trong quá trình nghiên cứu tác động môi trường đối với một dự án cơ sở hạ tầng lớn khi cơ sở hạ tầng được đề cập đang hoạt động).

Một lần nữa, và phù hợp với giả thuyết nghiên cứu trung tâm được đề xuất trong cuốn sách này, các yếu tố thể chế này sẽ tạo tiền đề cho giai đoạn tiếp theo của chính sách được đề cập, đó là, việc hình thành cuối cùng một tuyên bố đánh giá về các tác động và hiệu quả của chính sách (xem Chương Mười). Phần lớn, chính các chủ thể lo sợ bị thua trong trò chơi trực tiếp liên quan đến nội dung thực chất của hành động thực thi sẽ quan tâm đến việc đạt được - thông qua trò chơi gián tiếp - một vị trí chủ chốt trong một cơ cấu giám sát cụ thể bằng cách can thiệp vào nội dung thể chế của đầu ra được đề cập. Ví dụ, một trong những phản ứng của thể chế đối với hiện tượng LULU ('việc sử dụng đất không mong muốn tại địa phương') liên quan đến chất thải ở Pháp là thành lập một ủy ban giám sát và thông tin địa phương cho mỗi cơ sở xử lý chất thải ( Ủy ban địa phương thông tin et de giám sát , CLIS), được mở cho toàn bộ PAA thực hiện, các hiệp hội môi trường và dân số địa phương.

• Các hành vi chính thức hoặc không chính thức: một khi kết quả đầu ra thực tế được tạo ra đã được ghi lại với sự trợ giúp của hồ sơ, các nghiên cứu thực nghiệm có thể kiểm tra mức độ chính thức hóa pháp lý của các hoạt động hành chính này. Khía cạnh hoạt động này rất quan trọng vì nó ảnh hưởng đến chi phí sản xuất (cao hơn đối với đầu ra chính thức), các hình thức đàm phán và nội dung thể chế của một hành động có ảnh hưởng đến việc theo dõi nó. Trên thực tế, một quyết định hành chính thường bao gồm một điều khoản kháng cáo mở đầu cho giai đoạn cuối cùng (hợp pháp) của quá trình sản xuất và theo dõi một số hoặc tất cả các nhóm bị ảnh hưởng. Cần lưu ý rằng vì những lý do đã nêu, trong nhiều trường hợp, chính quyền ưu tiên các hành động thực hiện không chính thức (ví dụ: thông tin được cung cấp qua điện thoại không được ghi nhận chính thức và không thể là đối tượng của khiếu nại được đưa ra để đáp lại yêu cầu về liệu đơn xin trợ cấp hay giấy phép lập kế hoạch có bất kỳ cơ hội thành công nào trong một thủ tục chính thức hay không) đối với các hành vi thực thi chính thức nặng tay.

• Hoạt động trung gian hoặc hành vi cuối cùng: trong các đoạn trên, chúng tôi coi hành động cuối cùng là một trong hai sản phẩm của giai đoạn thực hiện. Tuy nhiên, một số hành động nhất định chỉ mang tính chất trung gian (các hành động được thực hiện trong chính quyền chưa giải quyết được các nhóm bị ảnh hưởng: các hành động chung và cụ thể - ví dụ, dự thảo các kế hoạch phát triển không gian - đòi hỏi phải cá nhân hóa hơn nữa để thực hiện chính sách). Những hành động trung gian này đôi khi rất quan trọng trong việc giúp nhà phân tích hiểu được bản chất của những hành động cuối cùng nhắm trực tiếp vào các cá nhân tạo nên các nhóm mục tiêu; tuy nhiên, điều quan trọng là không nhầm lẫn chúng với các hành động cuối cùng.

• Sự gắn kết về nội dung của các hành động cuối cùng của chính sách: các nhóm bị ảnh hưởng bởi một chính sách công thường phải chịu một số can thiệp công cộng đồng thời có ảnh hưởng tổng hợp đến hành vi của họ. Do đó, thật hợp lý khi phân tích mức độ mà các hành vi khác nhau được tạo ra trong cùng một chính sách có vẻ mạch lạc và có khả năng củng cố lẫn nhau. Trên thực tế, sự thiếu gắn kết sẽ làm giảm mạnh hiệu quả thực chất của một chính sách.

Một mức độ gắn kết cao tồn tại, ví dụ, khi nghĩa vụ làm sạch một ngành công nghiệp đi kèm với hỗ trợ tài chính cho quá trình làm sạch, khi bảo hiểm y tế bắt buộc đi kèm với trợ cấp phí bảo hiểm cho các hộ gia đình có thu nhập thấp hoặc loại bỏ các địa điểm sử dụng ma túy công khai đi kèm với việc thành lập các trung tâm tiêm chích và các chương trình kê đơn methadone hoặc heroin dưới sự giám sát y tế. Ngược lại, việc áp đặt giới hạn tốc độ trên đường cao tốc mà không có sự giám sát vi phạm hoặc áp dụng bắt buộc phân loại chất thải mà không cung cấp hệ thống cá nhân hoặc tập thể để thu gom chất thải được phân loại là dấu hiệu của sự gắn kết yếu.

• Mức độ phối hợp với các hành vi được tạo ra bởi các chính sách khác: câu hỏi về sự gắn kết của các hành vi thực hiện sẽ rõ ràng hơn khi các hành vi này liên quan đến một số chính sách. Ở đây cũng vậy, sự phối hợp không đầy đủ trong giai đoạn thực hiện, ví dụ, do PAA hoặc AP quá khép kín không cấu trúc đầy đủ hoạt động, khó có thể thành công trong việc mang lại sự thay đổi mong muốn trong hành vi của các nhóm mục tiêu.

Ví dụ, việc cấp trợ cấp cho việc cập nhật hệ thống năng lượng trong các tòa nhà (chính sách năng lượng) trong thời kỳ suy thoái kinh tế (chính sách kinh tế dựa trên chương trình phục hồi ngành xây dựng) là dấu hiệu cho thấy mức độ phối hợp bên ngoài đáng kể , trong khi việc thanh toán song song các khoản trợ cấp cho sản xuất nông nghiệp (khuyến khích sử dụng phân bón tự nhiên và/hoặc hóa học) và đưa ra các biện pháp chống ô nhiễm nước (do phân bón nông nghiệp gây ra) là biểu hiện của mức độ phối hợp yếu.

Việc thu thập dữ liệu toàn diện về các hành vi triển khai giả định trước một định nghĩa rõ ràng về những đối tượng bị ảnh hưởng. Theo các nguyên tắc của pháp quyền, các nhóm bị ảnh hưởng thường được định nghĩa trong PAP là cả những người (tự nhiên và hợp pháp) mà chính quyền có thể cấp quyền hoặc áp đặt nghĩa vụ để đạt được các mục tiêu chính sách, hoặc hành vi của họ nên được chịu ảnh hưởng của các hoạt động quản lý khác. Khi phân tích các hồ sơ thực hiện, cần phải luôn nhớ rằng các chính sách không 'chỉ' tạo ra các hành vi thực hiện mà còn tạo ra các hiệu ứng. Do đó, các phân tích chỉ giới hạn ở các hành vi (đầu ra) chính thức hoặc không chính thức và không tính đến các tác động và hiệu quả là không đầy đủ và có nguy cơ gây nhầm lẫn giữa các dịch vụ và tác động của một chính sách. Vì lý do này, chương sau về cơ bản sẽ giải quyết các tác động và kết quả (kết quả) của một chính sách thường là đối tượng của đánh giá (Chương 10). Và để chuẩn bị cho giai đoạn thứ tư này của vòng đời chính sách, trong các đoạn sau đây, chúng tôi sẽ thảo luận về sự tương tác giữa các chủ thể công, nhóm mục tiêu, người hưởng lợi cuối cùng và các nhóm bên thứ ba trong quá trình thực thi chính sách.

9.5 Quy trình: các chủ thể, nguồn lực và thể chế được huy động

Vì những lý do rõ ràng, nhà phân tích chính sách phải xem xét chi tiết tình hình của các nhóm mục tiêu bởi vì, cuối cùng, sự thành công hay thất bại của một giải pháp được đề xuất để giải quyết một vấn đề chung thường phụ thuộc vào (sự thay đổi trong) hành vi của nhóm mục tiêu. Phương pháp tiếp cận phương pháp được áp dụng để xác định các tương tác giữa các bên tham gia PAA, các nhóm mục tiêu, người hưởng lợi cuối cùng và các nhóm bên thứ ba là phương pháp được gọi là phân tích hợp lý. Cách tiếp cận này cố gắng định vị từng loại tác nhân trong môi trường xã hội và xác định các lực lượng chính trị, xã hội và kinh tế mà tác nhân đó tiếp xúc và hơn nữa, cường độ của các mối quan hệ phát triển giữa các tác nhân khác nhau trên cơ sở lợi ích của họ và các tài nguyên tương ứng. Vì vậy, những gì liên quan ở đây là xem xét sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các chủ thể và các liên minh có thể hình thành giữa một số trong số họ. Hình 9.2 trình bày dưới dạng sơ đồ các mối quan hệ chính giữa các chủ thể tham gia vào việc thực thi chính sách công.

Trong các đoạn sau, chúng tôi xem xét các mối quan hệ và liên minh chính có thể tồn tại hoặc được hình thành giữa các bên tham gia (dựa trên cách đánh số được chỉ định trong ngoặc ở Hình 9.2) và xem xét ảnh hưởng tiềm năng của bên thứ hai đối với các sản phẩm và tác động của chính sách trong câu hỏi.

Mối quan hệ song phương giữa cơ quan quản lý và các nhóm đối tượng: mối quan hệ chặt chẽ giữa cơ quan quản lý thực hiện chính sách và các nhóm đối tượng xuất phát từ thực tế đơn giản là các hành vi thực thi nhằm vào các thể nhân và pháp nhân khác nhau mà hành vi của họ sẽ bị các biện pháp chính sách điều chỉnh. trong câu hỏi. Trong các xã hội dân chủ, pháp luật điều chỉnh các thủ tục hành chính nhìn chung thừa nhận nguyên tắc quyền được lắng nghe 9 . Dựa trên cơ sở này, trong thực tế, nhiều quy trình đã được xây dựng để trao đổi và tương tác giữa các cơ quan chính trị - hành chính và các nhóm đối tượng (trao đổi thông tin và nguồn lực, đàm phán, trao đổi). Do đó, các nhóm mục tiêu có xu hướng nổi lên như những đối tác đàm phán đặc quyền của các tác nhân công của một chính sách. Được hỗ trợ bởi nhiều quy tắc đặc biệt, quyền được lắng nghe này đã trở thành một tài sản quan trọng đối với các nhóm mục tiêu trong quá trình thực hiện trò chơi.

Hình 9.2: Chủ thể và kết quả thực hiện

Các chủ thể của PAA tham gia vào các kế hoạch thực hiện và hành động

(6) Kết cấu và

biến tình huống

Cần lưu ý rằng cho đến cuối những năm 196010 , trục giữa chính quyền và các nhóm đối tượng đã hình thành cầu nối thiết yếu (và gần như duy nhất) giữa các bên thực hiện và các bên xã hội. Tính độc quyền của trao đổi này thường được củng cố thông qua tính bảo mật chuyên nghiệp đảm bảo 'mối quan hệ ấm cúng' giữa chính quyền và 'đối tượng' của nó. Công thức này che giấu một thực tế là trong nhiều chính sách, những 'đối tượng' này chỉ đại diện cho một tỷ lệ nhỏ các công dân (có khả năng) có liên quan. Do đó, nhóm bị ảnh hưởng bởi sự phát triển không gian bao gồm các chủ sở hữu tài sản, nhóm bị ảnh hưởng bởi chính sách kinh tế của các công ty có khả năng hưởng lợi từ các khoản đầu tư công, v.v.

Mối quan hệ độc quyền này đã được xem xét lại từ đầu những năm 1970 khi phong trào tham gia bắt đầu gõ cửa các phòng kín nơi tổ chức các cuộc đàm phán giữa chính quyền và các nhóm mục tiêu. Trận chiến diễn ra trong bối cảnh của một số lĩnh vực chính sách cụ thể (ví dụ: chính sách phát triển không gian, chính sách bảo vệ môi trường, chính sách bảo vệ người tiêu dùng) và nó ngày càng thành công trong việc có tác động lập pháp. 'Bên thứ ba' (theo cách diễn đạt pháp lý) bước vào bối cảnh chính trị-hành chính: quốc hội và tòa án bắt đầu trao cho những người khác bị ảnh hưởng tư cách của một 'đảng' trong các thủ tục hành chính cũng như quyền kháng cáo trong các thủ tục tố tụng. Sự mở cửa này dẫn đến sự phát triển của cấu trúc đàm phán tam giác có thể được gọi là 'tam giác cơ bản' giữa chính quyền, các nhóm mục tiêu và người hưởng lợi cuối cùng (xem Phần 3.4, Chương Ba). Đấu trường tam giác này nhanh chóng thay thế mối quan hệ quản lý/nhóm mục tiêu song phương cũ và ngày càng thâm nhập vào tất cả các cấu trúc và quy trình thực thi chính sách. Sự xuất hiện của cấu trúc tam giác này đã làm thay đổi đáng kể vị trí của các nhóm mục tiêu so với các chủ thể công cộng: nó thực sự bị suy yếu, trong hầu hết các trường hợp bởi vì các 'bên' khác thường đại diện cho lợi ích trái ngược với lợi ích của các nhóm mục tiêu.

Các mối quan hệ quyền lực trong các nhóm mục tiêu: cạnh tranh và tự giám sát: một trong những giới hạn cơ bản của các phương pháp tiếp cận hệ thống, tân nghiệp đoàn hoặc tân Mác-xít đối với phân tích chính sách bắt nguồn từ thực tế là họ thường quan niệm các nhóm mục tiêu là một nhóm đồng nhất có các thành viên được thúc đẩy bởi những lợi ích giống hệt nhau. Tuy nhiên, thực tế xã hội và chính trị có xu hướng chứng minh điều ngược lại: trên thực tế, các mối quan hệ quyền lực có tính chất cạnh tranh có xu hướng tồn tại giữa các nhóm mục tiêu của phần lớn các chính sách công (ví dụ: giữa các công ty khác nhau được nhắm mục tiêu bởi chính sách an toàn lao động, chính sách xã hội, chính sách kinh tế hay chính sách bảo vệ môi trường). Nếu đúng là ở cấp độ hoạch định chính sách, các nhóm này liên kết với nhau để hình thành các hiệp hội và nhóm lợi ích tương đối đồng nhất, thì sự đoàn kết này thường được thay thế bằng cơ chế tự giám sát hoặc cạnh tranh ở cấp độ thực thi. Về mặt pháp lý, hoạt động tự giám sát này, được thúc đẩy bởi sự cạnh tranh (kinh tế) giữa các nhóm nhỏ khác nhau của các nhóm mục tiêu, đã ở dạng không giống như các khiếu nại của các đối thủ cạnh tranh đối với các quyết định nhắm vào một công ty cụ thể và gần đây hơn là , có quyền kháng cáo trong bối cảnh các vấn đề mua lại công khai (theo các quy tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới). Trong những trường hợp thuộc loại này, đối thủ cạnh tranh có thể viện dẫn việc vi phạm nguyên tắc đối xử bình đẳng khi tuyên bố rằng các điều kiện dành cho công ty khác có lợi hơn những điều kiện áp đặt cho công ty đó.

Như vậy, vị trí của các thể nhân hoặc pháp nhân thuộc nhóm mục tiêu sẽ phụ thuộc như nhau vào các mối quan hệ cạnh tranh trong các lĩnh vực triển khai khác nhau (xem Phần 9.2 về lý thuyết triển khai cổ điển). Cấu trúc độc quyền hoặc nhóm độc quyền sẽ thuận lợi hơn cho họ so với cấu trúc hạt nhân. Hơn nữa, mức độ cạnh tranh nội bộ ảnh hưởng đến toàn bộ vị trí của một nhóm mục tiêu đối với chính quyền mà, trong trường hợp cấu trúc độc quyền, khó có thể mong đợi sự can thiệp của các cơ chế tự giám sát này.

Mối quan hệ xung đột giữa các nhóm mục tiêu và người hưởng lợi cuối cùng: từ trọng tài nhà nước về các xung đột đến các giải pháp hợp đồng: trong phần lớn các chính sách, các nhóm mục tiêu không đồng nhất với người hưởng lợi cuối cùng (lưu ý các trường hợp ngoại lệ được thảo luận ở cuối Phần 3.3.3, Chương Ba). Người hưởng lợi cuối cùng được xác định trên cơ sở vấn đề chung mà chính sách đề xuất giải quyết vì chính họ là người hưởng lợi cuối cùng từ giải pháp được đề xuất.

Vì vậy, mục tiêu của các điều khoản liên quan đến phân loại, quy mô hoặc thiết kế của tòa nhà, được xác định dưới dạng các điều kiện liên quan đến giấy phép quy hoạch, không phải là gây rắc rối cho chủ sở hữu, mà là để bảo vệ những người hàng xóm của tòa nhà và góp phần tạo nên sự hài hòa. sự phát triển của một ngôi làng hoặc thị trấn vì lợi ích của tất cả cư dân của nó. Tương tự như vậy, việc ra lệnh cho một công ty dọn dẹp cơ sở lắp đặt vì lợi ích an toàn lao động hoặc bảo vệ môi trường chủ yếu nhằm bảo vệ người lao động hoặc những người sống gần địa điểm lắp đặt được đề cập, hoặc, trong bối cảnh ' xã hội' chẳng hạn như chính sách về ma túy bất hợp pháp, ngoài nhóm mục tiêu (nghĩa là những người sử dụng ma túy bất hợp pháp), những người hưởng lợi cuối cùng của các biện pháp được đưa ra là những người sống cạnh hoặc khu vực thường xuyên sử dụng ma túy, v.v. Theo thuật ngữ sơ đồ, chòm sao điển hình của các lợi ích đang diễn ra dưới dạng một mối quan hệ tỷ lệ thuận gián tiếp: các nghĩa vụ áp đặt lên các nhóm mục tiêu càng nghiêm khắc thì sự bảo vệ dành cho những người thụ hưởng càng lớn. Do đó, trong chừng mực một chính sách được lập trình và sau đó được thực thi, nhà nước và các chủ thể của nó sẽ phân xử các xung đột lợi ích giữa hai loại chủ thể này. Cách giải thích này làm nổi bật tác động tái phân phối (giữa các nhóm xã hội) của tất cả các chính sách công (Knoepfel, 1986).

Trong nhiều trường hợp, việc củng cố vị trí của những người hưởng lợi cuối cùng như mô tả ở trên đã dẫn đến việc thiết lập các giải pháp hợp đồng: việc giải quyết một số xung đột nhất định được đàm phán trực tiếp giữa những người hưởng lợi cuối cùng và các nhóm mục tiêu, thậm chí đôi khi trong những trường hợp có sự can thiệp chính thức. về phía hành chính công còn thiếu (Weidner, 1997). Trên thực tế, việc thiết lập các cơ chế đền bù giữa hai loại chủ thể này ngày càng trở nên phổ biến; các cơ chế này bắt nguồn từ các hợp đồng: ví dụ, những cơ sở nằm gần các nhà máy điện hạt nhân sẽ nhận được tiền bảo hiểm, những bất tiện do việc lắp đặt xử lý chất thải gây ra được đền bù bằng mức giá thấp hơn được tính cho người dân của chính quyền địa phương có liên quan (Kissling-Naf et al, 1998).

Hỗ trợ của bên bị thiệt hại cho các nhóm mục tiêu và của bên thứ ba bị ảnh hưởng tích cực cho người thụ hưởng cuối cùng: như đã trình bày trong Chương 3 về chủ thể chính sách, ngoài các nhóm đối tượng mà chính sách nhằm thay đổi hoạt động và người thụ hưởng cuối cùng, trong một phân tích quan hệ cũng cần thiết để tính đến các tác nhân bị ảnh hưởng gián tiếp bởi việc thực hiện chính sách. Không phải là mục tiêu chính của sự can thiệp của nhà nước, các nước sau có thể thấy tình hình (kinh tế) của họ thay đổi, theo hướng tích cực (nghĩa là bên thứ ba bị ảnh hưởng tích cực) hoặc tiêu cực (nghĩa là bên thứ ba bị ảnh hưởng tiêu cực). Tùy thuộc vào sự phát triển của tình hình mới và khả năng tự tổ chức của họ, các chủ thể bị ảnh hưởng gián tiếp sẽ tham gia vào việc lập và/hoặc thực hiện chính sách bằng cách hình thành liên minh với các nhóm xã hội khác ủng hộ hoặc phản đối sự can thiệp của nhà nước. Rõ ràng, các liên minh 'tự nhiên' được hình thành giữa một bên là các nhóm mục tiêu và bên thứ ba bị ảnh hưởng tiêu cực, với bên kia là những người hưởng lợi cuối cùng và bên thứ ba bị ảnh hưởng tích cực. Cần nhấn mạnh ở đây rằng nếu các chủ thể bị ảnh hưởng gián tiếp rất có quyền lực từ góc độ kinh tế hoặc chính trị (ví dụ, phụ thuộc vào số lượng, nguồn lực tài chính, hỗ trợ chính trị), thì họ có thể chứng tỏ có nhiều ảnh hưởng hơn các chủ thể bị chính sách nhắm mục tiêu trực tiếp. trong quá trình hình thành và thực hiện nó.

Ví dụ: nếu các nhóm mục tiêu của chính sách môi trường là những người gây ô nhiễm, thì những người hưởng lợi cuối cùng là tất cả những người có môi trường bị ảnh hưởng bởi nhiều nguồn ô nhiễm trong một khu vực, trong khi các bên thứ ba bị ảnh hưởng tích cực là những người phát triển các công nghệ mới ít gây ô nhiễm hơn và dễ dàng hơn. tiếp thị giữa các nhóm mục tiêu (tham khảo sự phát triển bền vững của kinh doanh sinh thái - Benninghoff et al, 1997) và các bên thứ ba bị ảnh hưởng tiêu cực là những nhà sản xuất không còn khả năng tiếp thị các công nghệ cũ gây ô nhiễm của họ.

Do việc tham gia trò chơi của các nhóm bị ảnh hưởng tiêu cực bởi các hành vi áp đặt lên các nhóm mục tiêu, vị trí của nhóm sau đối với chính quyền hoặc những người hưởng lợi cuối cùng cũng có thể được củng cố rõ rệt. Chòm sao này phát sinh khá thường xuyên trong lĩnh vực các biện pháp tài khóa áp đặt lên nhà sản xuất hoặc thương nhân với ý định rằng nhà sản xuất hoặc thương nhân nên đưa chúng vào giá của họ với chi phí của người tiêu dùng (liên minh đối lập giữa thương nhân và người tiêu dùng). Các tình huống tương tự cũng quen thuộc với việc rút giấy phép. Trong những trường hợp như vậy, việc huy động sự đoàn kết giữa các nhóm đối tượng và một nhóm ít nhiều người bị ảnh hưởng tiêu cực là khá phổ biến. Những tình huống như vậy đôi khi dẫn đến việc hình thành các liên minh rất bất thường (ví dụ, giữa thương nhân và người tiêu dùng, công ty điện lực và nhà sinh thái học trong quá trình tự do hóa thị trường điện). Suy nghĩ tương tự cũng áp dụng cho các liên minh phát sinh giữa những người hưởng lợi cuối cùng của một chính sách và các bên thứ ba bị ảnh hưởng tích cực.

Sự ủng hộ của các bên thứ ba bị ảnh hưởng tích cực và sự phản đối của các bên thứ ba bị ảnh hưởng tiêu cực đối với các chủ thể công cộng: sự ủng hộ hoặc phản đối của các bên thứ ba bị ảnh hưởng tích cực và tiêu cực không chỉ giới hạn ở các chủ thể xã hội. Trên thực tế, những người sau này thường liên hệ trực tiếp với các chủ thể công của PAA và với các chủ thể hành chính-chính trị khác mà họ được tiếp cận nhiều hơn và những người mà họ mong đợi sự can thiệp mạnh mẽ của các chủ thể của PAA.

Các công ty kinh doanh sinh thái được xác định là bên thứ ba chịu ảnh hưởng tích cực của tiêu chuẩn hóa môi trường nghiêm ngặt tăng cường các hoạt động nghiên cứu của họ và đề nghị nhà nước tuyên bố tất cả các sản phẩm chống ô nhiễm của họ là 'hiện đại' và bắt buộc tất cả các công ty gây ô nhiễm phải sử dụng chúng trong một số lĩnh vực nhất định. ngành chẳng hạn.

Các cơ hội và hạn chế do tình huống và các biến số cấu trúc quy định: như đã được chứng minh bằng phân tích triển khai cổ điển (xem Phần 9.2), vị trí của các nhóm mục tiêu có thể bị thay đổi rõ rệt bởi các sự kiện kinh tế (hoặc các biến số tình huống) diễn ra nhanh chóng và hoàn toàn nằm ngoài tầm kiểm soát của các chủ thể nhà nước hoặc tư nhân tham gia vào quá trình thực hiện chính sách. Do đó, ở Thụy Sĩ, cơ quan hành chính chính trị có thể dễ dàng cấp phép lập kế hoạch hơn ở một ngôi làng bị thiên tai (ví dụ: lũ lụt, tuyết lở, hỏa hoạn) và sẽ cho phép vượt qua tất cả các loại ngoại lệ mà sẽ không bao giờ được chấp nhận trong thời gian bình thường . Ngược lại, các sự kiện như thảm họa công nghệ thường dẫn đến việc thắt chặt kiểm soát đối với các hoạt động có rủi ro cao, ngay cả khi thảm họa được đề cập xảy ra ở các quốc gia khác (ví dụ: 'hiệu ứng Chernobyl' đối với ngành hạt nhân trong chính sách năng lượng; xem Zada, 1991).

Bất chấp trò chơi của các bên tham gia và sự thay đổi thất thường của các biến tình huống, vị trí của một nhóm mục tiêu trong một quy trình chính sách nhất định vẫn được xác định (trước) mạnh mẽ bởi quyền lực chính trị, kinh tế và xã hội của nhóm đó, đến lượt nó, được xác định bởi cấu trúc cấu thành của xã hội dân sự nói chung chứ không phải là một chính sách công đơn lẻ. Vì vậy, ví dụ, các doanh nghiệp lớn có thể phá vỡ các biện pháp kiểm soát quy hoạch, đặc biệt khi họ có thể đe dọa rằng các biện pháp kiểm soát đó sẽ cản trở việc cung cấp các cơ hội việc làm trong khu vực (ví dụ, xem nghiên cứu của Blowers về ngành gạch ở một quận của Anh , 1984). Ngược lại, một cảnh báo do cộng đồng tị nạn đưa ra về việc phát thải khí độc từ nhà máy duy nhất trong làng có phó giám đốc là thị trưởng khó có thể huy động các cuộc đàm phán giữa các thành viên của 'tam giác cơ bản' nổi tiếng được mô tả ở trên, ngay cả trong trường hợp vi phạm rõ ràng luật môi trường. Trong khi các chính sách và trò chơi của các bên tham gia chắc chắn nhằm mục đích giải quyết các vấn đề chung, sẽ là sai lầm khi nghĩ rằng chúng có thể loại bỏ hoàn toàn và dứt điểm các nguyên nhân. Cần lưu ý rằng những biến số cấu trúc và tình huống này không chỉ ảnh hưởng đến vị trí của các chủ thể tư nhân mà còn ảnh hưởng đến vị trí của các chủ thể công trong PAA.

ghi chú

1 Sử dụng thuật ngữ 'triển khai meso', xem Dahme et al (1980, trang 158).

2 Bardach (1977, trang 57) định nghĩa 'triển khai' là một “quá trình tập hợp các yếu tố cần thiết để tạo ra một kết quả có lập trình cụ thể”.

3 'Cỗ máy thực hiện', Bardach (1977), Deploysstruktur , tạm dịch là 'cấu trúc thực hiện', tức là tất cả các đơn vị hành chính chịu trách nhiệm thực hiện (Mayntz, 1980).

4 Ví dụ, hãy xem các bài báo trình bày trước đại hội của Hiệp hội Khoa học Chính trị Cộng hòa Liên bang Đức vào tháng 10 năm 1984, được dành cho cuộc tranh luận này.

5 Theo gợi ý từ công trình ban đầu của Sabatier và Mazmanian (1979), với tựa đề quan trọng là 'Các điều kiện thực hiện hiệu quả: hướng dẫn hoàn thành các mục tiêu chính sách'.

6 Xem thêm phần khám phá vấn đề này trong Hill và Hupe (2002).

7 Các thuật ngữ 'đầu ra', 'sản phẩm cuối cùng', 'các hoạt động triển khai hành chính' và - tùy theo hoàn cảnh - 'các dịch vụ hành chính' được sử dụng đồng nghĩa trong cuốn sách này.

8 Đối với Thụy Sĩ, theo Điều 5 của Luật Liên bang về Thủ tục Hành chính ngày 20 tháng 12 năm 1968 (RS 172.021). Trong trường hợp của Pháp, các hành vi hành chính có liên quan ở đây.

9 Đối với Thụy Sĩ, xem Điều 29 của Luật Liên bang về Thủ tục Hành chính ngày 20 tháng 12 năm 1968 (RS 172.021): 'Các bên có quyền được lắng nghe'.

10 Giả định về những năm 1960 như một bước ngoặt này có thể khác nhau giữa các xã hội.

MƯỜI

Đánh giá tác động chính sách

Một chính sách nhằm giải quyết một vấn đề xã hội đã được xác định là có liên quan về mặt chính trị đối với lĩnh vực công cộng (xem Chương Bảy). Một khi nó đã được lập trình và thực hiện (xem Chương 8 và Chương 9), một chính sách - hoặc nên - phải được đánh giá một cách có hệ thống. Trong giai đoạn cuối cùng này của vòng đời chính sách, nhà phân tích tập trung vào các tác động do các biện pháp của nhà nước tạo ra. Nói một cách cụ thể, điều này có nghĩa là thiết lập các lợi ích và chi phí của chính sách, bao gồm cả việc liệu các nhóm có sửa đổi hành vi của họ một cách hiệu quả hay không. Tóm lại, đánh giá chính sách liên quan đến việc kiểm tra thực nghiệm tính hợp lệ của mô hình quan hệ nhân quả mà chính sách dựa vào. Do đó, phân tích liên quan đến cả mức độ phù hợp của 'lý thuyết hành động' này và phạm vi ứng dụng thực tế của nó.

Chương này đề cập đến 'các tuyên bố đánh giá về tác động của chính sách', đây là sản phẩm chính sách thứ sáu trong mô hình phân tích của chúng tôi (xem phần giới thiệu của Phần III). Chúng tôi bắt đầu bằng cách cung cấp các định nghĩa vận hành về khái niệm 'tác động' của chính sách, có tính đến những thay đổi ảnh hưởng đến các nhóm mục tiêu (bao gồm cả những thay đổi trong hành vi của họ) và 'kết quả' của chính sách, mô tả các tác động thực sự được tạo ra giữa những người hưởng lợi cuối cùng (Phần 10.1 ). Có thể có những ảnh hưởng liên quan đến bên thứ ba. Dựa trên hai biến số này, chúng tôi trình bày năm tiêu chí thường được áp dụng khi đánh giá tác động của một chính sách: mức độ tác động, hiệu lực, hiệu quả, tính phù hợp và hiệu quả kinh tế (Phần 10.2). Sau đó, hai giai đoạn sơ bộ này cho phép chúng ta xác định hình thức và nội dung của các tuyên bố đánh giá khác nhau có thể quan sát được trong thực tế chính trị-hành chính (Phần 10.3). Cuối cùng, chúng tôi xác định các tác nhân chính của giai đoạn đánh giá, các trò chơi trực tiếp và gián tiếp của họ cũng như các nguồn lực và thể chế được huy động trong quá trình tạo ra các tuyên bố đánh giá này (Phần 10.4) 1 .

10.1 Định nghĩa về tác động của chính sách

Trong khi khái niệm về hành động thực thi chính thức ('đầu ra') xác định sản phẩm cuối cùng của các quy trình hành chính-chính trị (nghĩa là kết quả hữu hình của việc thực hiện), thì 'tác động' và 'kết quả' liên quan đến tác động thực sự của một chính sách trong đấu trường xã hội. Vì vậy, ở cấp độ này, điều liên quan là thử nghiệm thực nghiệm về mức độ phù hợp của các giả thuyết can thiệp (các nhóm mục tiêu có phản ứng như dự kiến không?) và các giả thuyết về quan hệ nhân quả (những người hưởng lợi cuối cùng có thấy tình hình của họ được cải thiện không?). Để tạo thuận lợi cho việc phân tích thực nghiệm các tác động này, chúng tôi trình bày bên dưới các khía cạnh hoạt động giúp xác định và đánh giá các tác động và kết quả chính sách.

10.1.1 Tác động (quan sát được giữa các nhóm đối tượng)

Chúng tôi định nghĩa tác động của một chính sách là tất cả những thay đổi - mong muốn và không mong muốn - trong hành vi của các nhóm mục tiêu có liên quan trực tiếp đến hiệu lực của các chương trình hành chính-chính trị (PAP), các thỏa thuận hành chính-chính trị (PAA), kế hoạch hành động (AP) và các hoạt động triển khai chính thức (đầu ra) cụ thể hóa chúng. Do đó, các tác động thể hiện tác động thực sự mà các chính sách gây ra giữa các nhóm mục tiêu và câu hỏi chính trong bối cảnh này là liệu việc thực hiện chính sách có dẫn đến những thay đổi hành vi mong muốn (ít bền vững/lâu dài) hoặc ổn định hành vi hay không điều đó sẽ thay đổi nếu không có sự can thiệp của công chúng hoặc sự chấp nhận của các nhóm này về chi phí can thiệp. Câu trả lời cho câu hỏi này cho biết liệu công cụ can thiệp được triển khai ở mức độ nào để hiện thực hóa chính sách cho một PAA nhất định có chứng minh đủ để kích hoạt thay đổi dự kiến hay không.

Như đã nêu trước đó, các nhóm mục tiêu nên được xác định bởi (các yếu tố hoạt động của) người BAH. Tuy nhiên, quy mô và phạm vi của những thay đổi có thể quan sát được trong hành vi chỉ tương ứng với các kỳ vọng và mục tiêu được xây dựng trong các cơ sở pháp lý và quy định trong một số trường hợp. Điều này cũng đúng với các mục tiêu được xác định - cụ thể hơn - trong các AP và các hành động thực hiện chính thức (đầu ra).

Việc phân tích các tác động không bị giới hạn trong việc quan sát những thay đổi hiệu quả trong hành vi. Nó cũng quan tâm đến trình tự nguyên nhân và tác động của một chính sách, tức là mối quan hệ giữa PAP, PAA, AP, hành vi thực hiện và hành vi của các nhóm mục tiêu được quan sát. Do đó, nó không giới hạn ở việc xem xét liệu hành vi hiệu quả có tương ứng với mô hình quy phạm được xác định trong PAP hay không và bao gồm phân tích các mối quan hệ nhân quả: chúng tôi chỉ đề cập đến tác động của một quy phạm pháp luật hoặc hành vi thực hiện cụ thể hóa quy phạm này. nếu sự thay đổi quan sát được trong hành vi tương ứng với mô hình quy chuẩn và nó thực sự được quy cho quy chuẩn hoặc hành động tương ứng. Trái ngược với ý kiến của nhiều chủ thể chính trị - hành chính, phương trình này hiếm khi được kiểm chứng. Những thay đổi về hành vi xuất hiện trong thực tế xã hội thường là do các yếu tố khác hơn là do các cơ quan hành chính nhà nước đảm nhận. Ví dụ, trong trường hợp các chính sách môi trường nhằm phát triển hành vi sinh thái giữa các công ty tư nhân, các yếu tố khác thường được đưa vào phương trình; chúng bao gồm, đặc biệt, các sản phẩm của các chính sách khác (ví dụ, các hành vi liên quan đến năng lượng, nông nghiệp và thậm chí cả chính sách tài chính), sự phát triển của các điều kiện thị trường (ví dụ, sự phát triển của giá năng lượng) hoặc các ràng buộc xã hội do đối thủ cạnh tranh áp đặt, người tiêu dùng và hàng xóm, những người có ảnh hưởng trực tiếp đến các nhóm mục tiêu và không liên quan gì đến bất kỳ chính sách nào (xem Knoepfel, 1997a, để phân tích các điều kiện cho sự thành công của các chính sách môi trường).

Kể từ những năm 1970, các nghiên cứu đã được thực hiện ở nhiều quốc gia trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đã dẫn đến việc phân tích tác động của các công cụ can thiệp khác nhau đối với hành vi của người lái xe: ví dụ: giới hạn nồng độ cồn trong máu của người lái xe, quy định bắt buộc phải đeo dây an toàn và giới hạn tốc độ (DFJP, 1975; Universitat Zurich, 1977; Volvo Car Corporation và Văn phòng An toàn Đường bộ Thụy Điển, 1980). Điều này không chỉ phản ánh mối quan tâm chính trị tồn tại trong các chủ đề này mà còn phản ánh thực tế là chúng liên quan đến những câu hỏi tương đối đơn giản. Mối quan hệ giữa các biện pháp công cộng và hành vi cá nhân được ghi lại và định lượng dễ dàng bằng cách sử dụng thiết kế nghiên cứu không phức tạp (ví dụ: so sánh trước/sau khi có sẵn dữ liệu phù hợp hoặc so sánh với - ngẫu nhiên hoặc không tương đương - các nhóm kiểm soát nếu không có sẵn dữ liệu trên tình hình trước khi áp dụng biện pháp công).

Để phân tích tác động của một biện pháp công, nhà phân tích thu thập thông tin về hành vi thực tế của các nhóm mục tiêu trước và sau khi áp dụng biện pháp đó. Theo truyền thống, thông tin này đề cập đến dữ liệu về vi phạm, kết quả giám sát, hình phạt và ước tính không chính thức về hành vi phạm tội 2 . Như đã đề cập, thông tin về những thay đổi trong hành vi đôi khi được kích hoạt bởi các biện pháp được đưa ra liên quan đến các chính sách khác (có khả năng mâu thuẫn), hoặc có thể không do các biện pháp chính sách (nhưng, ví dụ, giá trị xã hội đang phát triển hoặc các yếu tố kinh tế), cần phải được tính đến trong nghiên cứu tác động.

Mặc dù các hành động và tác động của chính sách được tạo ra bởi các chủ thể khác nhau, đó là các cơ quan chính trị - hành chính và các thành viên của các nhóm mục tiêu, nhưng hai phạm trù này có mối liên hệ rất chặt chẽ. Các hoạt động của nhà nước (hành vi thực hiện, kết quả đầu ra) hầu như luôn luôn cần thiết để mang lại những thay đổi thực sự trong hành vi của các nhóm đối tượng (tác động): việc tuân thủ hiệu quả các nghĩa vụ và lệnh cấm cần được giám sát, các dịch vụ được cung cấp, phân bổ đóng góp tài chính, thu tiền phạt và thông tin phổ biến. Ngược lại, một số biện pháp của nhà nước chỉ được đưa ra khi chúng được yêu cầu bởi các cá nhân và các nhóm xã hội: các cuộc điều tra được thực hiện khi có khiếu nại, giấy phép lập kế hoạch được cấp theo đơn xin xây dựng hoặc sử dụng các tòa nhà, các khoản đóng góp được hứa hẹn trong đáp ứng các yêu cầu tài trợ, tiền phạt được áp dụng để đáp lại hành vi đáng trách và thông tin được phổ biến khi nhận thấy có nhu cầu về thông tin này. Trong những trường hợp này, việc không có kết quả đầu ra có thể được giải thích không chỉ bằng hành vi của các chủ thể công cộng. Tương tự như vậy, việc không có tác động được giải thích không chỉ dưới dạng không hoạt động của các nhóm mục tiêu. Trong nhiều tình huống, hai loại diễn viên này hành động cùng nhau. Trong các trường hợp liên quan đến việc cung cấp dịch vụ công (ví dụ: đào tạo, công tác xã hội, tư vấn cho người thất nghiệp, cai nghiện rượu và ma túy, phòng khám tâm thần), người cung cấp dịch vụ (cơ quan hành chính công) và khách hàng ('người được quản lý') tương tác chặt chẽ đến mức chất lượng của kết quả thường phụ thuộc vào sự hợp tác qua lại của họ. Tuy nhiên, chỉ bằng cách phân tích sự khác biệt giữa các tác nhân của PAA và các tác nhân xã hội bên ngoài, nhà phân tích mới có thể làm nổi bật tính hiệu quả hoặc không hiệu quả của các phương thức hợp tác giữa hai nhóm và phân biệt giữa sự hợp tác này với các hình thức hợp tác có thể quan sát được khác. hợp tác, giữa các nhà cung cấp dịch vụ trong PAA, hoặc trong các nhóm mục tiêu khác nhau.

Nghiên cứu có hệ thống về trò chơi phức tạp của các hoạt động của cơ quan hành chính công (dẫn đến kết quả đầu ra) và hành vi của các nhóm được nhắm mục tiêu bởi các biện pháp (tác động) của nhà nước (chưa) xem xét các tác động (kết quả) mong muốn của một chính sách. Đồng thời, việc so sánh kết quả đầu ra và tác động - về mặt lý thuyết là hạn chế về tác động của chính sách - là rất quan trọng vì kết quả không thỏa đáng của một chính sách thường có thể quy cho kết quả đầu ra không như mong đợi hoặc thiếu hoặc không đủ tác động. Không hiếm khi các nhà phân tích khẳng định rằng một số chính sách không đưa ra được bất kỳ hành vi thực hiện nào hoặc các biện pháp đầy đủ do cấu trúc và thủ tục thực hiện không phù hợp (lưu ý các thiếu sót trong thực hiện theo nghĩa chặt chẽ như được định nghĩa trong Chương 9). Kết quả là, những chính sách như vậy chỉ có ít cơ hội ảnh hưởng đến các nhóm mục tiêu của chúng.

Chúng tôi xin nhắc độc giả rằng khái niệm nhóm mục tiêu được sử dụng xuyên suốt cuốn sách để bao gồm không chỉ các chủ thể tư nhân có thể là nguyên nhân trực tiếp của các vấn đề xã hội mà còn bao gồm cả các chủ thể, cả công và tư, những người có thể hành động để giải quyết những vấn đề đó bất kể nguyên nhân ban đầu của chúng. Trong trường hợp có nhiều dịch vụ xã hội, các nhóm mục tiêu có thể là các tổ chức công hoặc bán công được yêu cầu thay đổi cách thức hoạt động (có hoặc không có chi phí kèm theo). Trong những trường hợp khác, các nhóm đối tượng có thể phải chấp nhận chi phí bổ sung nhưng không nhất thiết phải thay đổi hành vi của họ (đây là một trong những phương án được phép sử dụng phí ô nhiễm). Trong một số trường hợp, có thể không có chi phí thực tế hoặc thay đổi hành vi nào được áp đặt (như trong trường hợp luật của Anh về quyền tiếp cận vùng nông thôn hoang sơ, 'quyền đi lang thang'), trong đó mặc dù chắc chắn chủ sở hữu đất đai có thể được coi là nhóm mục tiêu trên thực tế. điều bắt buộc đối với họ là họ phải chấp nhận những người đi bộ không áp đặt chi phí thực tế đối với họ. Đôi khi có thể đơn giản là không có nhóm mục tiêu rõ ràng, chỉ đơn thuần là chi phí phân tán rộng rãi (ảnh hưởng đến bên thứ ba và thậm chí có thể là người hưởng lợi - ví dụ, điều này đúng với những thay đổi đối với chế độ bảo hiểm xã hội).

Cũng tồn tại các chính sách mà các chủ thể hành chính-chính trị tham gia vào nhiều hoạt động nhưng không tạo ra bất kỳ thay đổi nào trong hành vi như mong đợi (thiếu sót trong thực hiện theo nghĩa rộng hơn như được định nghĩa trong chương này). Ví dụ, các chính sách 'ít tác động' như vậy là do các nhóm mục tiêu không chấp nhận công cụ chính sách được chọn hoặc ước tính không chính xác về khả năng tự tổ chức của các nhóm mục tiêu và sự sẵn sàng hợp tác của họ với các biện pháp được đề xuất 3 .

Là một phần của nghiên cứu thực nghiệm về hồ sơ của các tác động chính sách, nhà phân tích có thể xem xét lại một số khía cạnh đã được khám phá trong bối cảnh của các hành động thực hiện (kết quả đầu ra, xem Phần 9.4, Chương 9):

• các tác động hiện có hoặc còn thiếu được đánh giá trên cơ sở phản ứng hoặc không phản ứng của các nhóm mục tiêu;

• các tác động lâu dài hoặc thoáng qua được đánh giá trên cơ sở ổn định các thay đổi trong hành vi hoặc hoàn toàn là sự thích nghi tạm thời của hành vi;

• phạm vi tác động được đánh giá trên cơ sở phân bố theo thời gian, không gian và giữa các nhóm xã hội;

• sự gắn kết nội bộ đáng kể giữa các tác động khác nhau được kích hoạt giữa một và cùng một nhóm mục tiêu, tùy thuộc vào việc một thông điệp duy nhất được nhà nước gửi đến các nhóm mục tiêu hay một số thông điệp trái ngược nhau được lưu hành bởi các chính sách công không phối hợp khác nhau;

• sự phối hợp bên ngoài của các tác động gây ra đồng thời giữa các nhóm mục tiêu khác nhau, được đánh giá trên cơ sở sự hội tụ của những thay đổi trong hành vi của các nhóm mục tiêu khác nhau hoặc quy mô của sự phản đối đối với sự thay đổi của họ.

10.1.2 Kết quả (tác động có thể quan sát giữa những người hưởng lợi cuối cùng) Chúng tôi định nghĩa 'kết quả' của một chính sách là tất cả các tác động liên quan đến vấn đề chung cần giải quyết do chính sách gây ra và đến lượt nó được kích hoạt bởi các hành vi thực hiện (đầu ra). Các kết quả (kết quả) theo nghĩa đen đại diện cho những gì 'xuất phát từ' hoạt động của trạng thái. Do đó, kết quả bao gồm tất cả các tác động - mong muốn và không mong muốn, trực tiếp và gián tiếp, chính và phụ, v.v. Để xác định và định lượng các kết quả mà một chính sách hướng tới, nhà phân tích thường tham khảo các định nghĩa về mục tiêu và các yếu tố đánh giá do Người BAH cung cấp và, nếu cần, được cụ thể hóa trong Người BAH và hành vi thực hiện. Cần lưu ý ở đây rằng các định nghĩa này có thể không được sử dụng cho mục đích này nếu chúng được xây dựng dưới dạng (số lượng) biện pháp được thực hiện hơn là các mục tiêu thực chất.

Việc phân tích các tác động có thể cho thấy rằng sự tồn tại của các kết quả đầu ra và tác động tối ưu tạo thành điều kiện cần nhưng chưa đủ để đạt được các kết quả phù hợp. Hơn nữa, những thay đổi có thể quan sát được chỉ góp phần vào việc thực hiện các mục tiêu nếu các giả thuyết về nguyên nhân của vấn đề công cộng cần được giải quyết (bất kỳ giả thuyết nguyên nhân nào xác định các nhóm mục tiêu) chứng minh là có liên quan và không có tác động phản tác dụng nào xuất hiện . Cần lưu ý rằng các mối quan hệ nhân quả của một vấn đề công cộng, mà một chính sách cố gắng tác động, thường rất phức tạp và do đó, kết quả rất khó ghi lại và đánh giá cao.

Khái niệm 'kết quả' là một phạm trù phân tích. Nó chỉ được củng cố bởi các chỉ số cung cấp dữ liệu về sự phát triển của vấn đề tập thể mà chính sách nhằm giải quyết. Trong số các dữ liệu này, đặc biệt là thông tin về tình hình của các nhóm xã hội bị ảnh hưởng bởi vấn đề chung đang được đề cập - các điều kiện có thể thay đổi theo thời gian - phải được tính đến. Những người hưởng lợi cuối cùng của một chính sách có thể là các nhóm xã hội như hàng xóm, người thuê nhà, cư dân hoặc khách (trong trường hợp chính sách phát triển không gian), khách hàng (trong trường hợp chính sách bảo vệ người tiêu dùng) hoặc bệnh nhân (trong trường hợp chính sách y tế). Cho rằng, trong hầu hết các trường hợp, các nhóm này không thể được xác định rõ ràng với từng cá nhân, nên việc sử dụng các chỉ số tổng hợp là điều nên làm. Tuy nhiên, đôi khi có thể đặt câu hỏi trực tiếp cho các nhóm bị ảnh hưởng bởi một số chính sách công (ví dụ: khách hàng của bưu điện, bệnh nhân của dịch vụ X tại bệnh viện Y).

Tuy nhiên, tất cả các dữ liệu này liên quan đến các mục tiêu của một chính sách không cung cấp bất kỳ dấu hiệu nào về sự tồn tại của các kết quả. Chưa thể kết luận mức độ đạt được (hoặc không đạt được) của các mục tiêu chính sách nhờ vào việc thực hiện chính sách đang xét thông qua phép so sánh đơn giản nhắm vào giá trị và giá trị thực (các chỉ số liên quan đến mục tiêu). Những thay đổi này cũng có thể là kết quả của các yếu tố khác. Các kết quả hoặc tác động thực sự của một chính sách, nghĩa là các tác động còn lại khi tất cả các ảnh hưởng có thể khác đã được tính đến (ví dụ: tình hình kinh tế, chuyển đổi các giá trị xã hội, nỗ lực cá nhân của các nhóm xã hội khác nhau có liên quan, quá trình học tập tập thể), cuối cùng chỉ có thể được suy luận thông qua nghiên cứu cụ thể cao. Để đạt được mục đích này, cần phải ngầm hoặc rõ ràng so sánh tình huống 'nguyên trạng' ('chính sách trên') với tình huống sẽ phổ biến khi không có chính sách đang được nghiên cứu ('chính sách tắt').

Nhà phân tích có thể sử dụng bốn khía cạnh sau đây làm nguồn hướng dẫn khi nghiên cứu dữ liệu thực nghiệm về tác động của sự can thiệp của công chúng trong bối cảnh vấn đề công cộng cần giải quyết:

• kết quả tồn tại, thiếu sót được đánh giá trên cơ sở diễn biến về tính chất, áp lực của chính sách;

• phạm vi tác động được đánh giá trên cơ sở phân bố theo thời gian, không gian và giữa các nhóm xã hội;

• tác động lâu dài hoặc tạm thời được đánh giá trên cơ sở giải pháp lâu dài hoặc tạm thời cho vấn đề công cộng;

• sự gắn kết thực chất của các kết quả trong bối cảnh vấn đề công cộng được chính sách giải quyết và các vấn đề xã hội khác dựa trên việc giải quyết vấn đề công cộng, sự dịch chuyển đơn giản của nó hoặc sự gia tăng phạm vi của một vấn đề xã hội khác.

Sau khi được xác định và đủ điều kiện, các tác động và kết quả phải liên quan đến các yếu tố khác của chính sách (ví dụ: mục tiêu PAP, nguồn lực PAA) để có thể đánh giá đúng tác động của nó. Do đó, các tiêu chí liên kết các yếu tố khác nhau sẽ được thảo luận trong phần sau.

10.2 Tiêu chí đánh giá chính sách

Nhìn chung, nghiên cứu đánh giá phân biệt ba loại tiêu chí để đánh giá tác động của một chính sách: (1) Mức độ tác động phân tích liệu tác động có được kích hoạt theo kế hoạch bởi người BAH, người bị ảnh hưởng và kết quả đầu ra được tạo ra hay không ('làm gì đó?' ). (2) Tính hiệu quả liên quan đến các kết quả có thể quan sát được với các mục tiêu hướng tới ('làm điều đúng đắn?'). (3) Hiệu quả so sánh kết quả với các nguồn lực được áp dụng ('làm đúng không?'). Ngoài các tiêu chí kiểm tra tác động của chính sách, đánh giá cũng có thể phân tích mức độ phù hợp của chính sách (mối quan hệ giữa các mục tiêu của PAP và vấn đề công cần giải quyết) và tính kinh tế sản xuất của các quy trình hành chính dẫn đến các hành vi được chính thức hóa. (mối quan hệ giữa đầu ra và tài nguyên được triển khai).

Sau khi trình bày chi tiết từng tiêu chí này, chúng tôi sẽ thảo luận về mối liên hệ giữa chúng đồng thời nhấn mạnh sự cần thiết phải xem xét - từ quan điểm phân tích chính sách - tính phù hợp, hiệu lực, hiệu lực và hiệu quả phân bổ của một chính sách trước khi kiểm tra hiệu quả sản xuất của nó 4 .

10.2.1 Tác động (kiểm định giả thuyết can thiệp)

Tác động là một trong những tiêu chí được áp dụng trong đánh giá tác động của chính sách. Nó đo lường mức độ phù hợp của các mục tiêu quy chuẩn của một chính sách đối với hành vi thực tế của các nhóm đối tượng. Một mặt, việc xem xét tác động của một chính sách đòi hỏi phải so sánh có hệ thống 'các tác động như chúng phải có' theo các yếu tố hoạt động của PAP và bất kỳ người bị ảnh hưởng nào có thể tồn tại, và các hành động và thay đổi thực hiện chính thức trên thực tế xảy ra, mặt khác. Các chỉ số khác nhau có thể được sử dụng để đo lường và đánh giá tác động này, tùy thuộc vào loại công cụ can thiệp đang được nghiên cứu, ví dụ, mức độ tuân thủ trong trường hợp các nghĩa vụ và lệnh cấm, mức độ sử dụng các nguồn tài chính sẵn có cho các biện pháp của một bản chất động lực hoặc mức độ chú ý được khơi dậy bởi các biện pháp thuyết phục như chiến dịch thông tin.

Do đó, việc đánh giá tác động liên quan đến đánh giá 'nên là' theo nghĩa so sánh các tác động theo kế hoạch và các tác động thực tế. Trọng tâm ở đây là các khía cạnh định lượng và định tính. Đánh giá định lượng phân tích liệu những thay đổi mong muốn có thể được quan sát thấy trong tất cả các trường hợp áp dụng các hành vi triển khai hay không. Mặt khác, đánh giá định tính liên quan đến phạm vi (thực chất) của những tác động này. Do đó, tiêu chí tác động bao gồm một khía cạnh quy phạm mạnh mẽ. Đây là lý do tại sao nó được coi là có tầm quan trọng cao, trong các chính sách công được quản lý chặt chẽ, ví dụ như ở Pháp, Đức và - một phần - ở Thụy Sĩ: ở những quốc gia này, các hoạt động thực hiện thường được xác định rất chi tiết ở các cấp độ. của pháp luật và các quy định. Việc đánh giá tác động tỏ ra khó khăn hơn nếu việc thực hiện ít được xác định rõ ràng hơn về mặt pháp lý và nếu các cơ quan thực thi được hưởng phạm vi điều động lớn hơn, ví dụ như ở Anh. Trong những bối cảnh như vậy, ưu tiên được dành cho việc đánh giá tác động theo nghĩa tôn trọng thực sự các quy tắc ('tuân thủ') hoặc sự liên quan của các sự kiện có thể bị trừng phạt ('lạm dụng', 'gian lận').

Việc áp dụng quan điểm 'nhân quả' cho phép nhà phân tích xây dựng lại các mối quan hệ nhân quả trong các chính sách công. Từ quan điểm này, việc phân tích các tác động là rất quan trọng vì chính sách này là điều kiện cần thiết để nó có hiệu lực; các tác động thiếu sót của một chính sách có thể được giải thích bằng các tác động không có hoặc không đầy đủ. Trên thực tế - và như đã nêu ở trên - các chính sách tồn tại mà kết quả đầu ra của chúng không kích hoạt bất kỳ thay đổi dự kiến nào (giả thuyết can thiệp xấu).

Các ví dụ phổ biến về các chính sách không có tác động bao gồm, ví dụ: các quy định giao thông đường bộ mà người lái xe không tuân thủ như giảm tốc độ, bắt buộc thắt dây an toàn, cấm lái xe khi đã uống rượu bia, và một phần là chính sách tài khóa (trốn thuế) và chính sách nông nghiệp (tiếp tục các biện pháp thâm canh bất chấp các khoản trợ cấp được trả cho việc cung cấp các dịch vụ sinh thái).

Quy hoạch giao thông đô thị là một ví dụ khác về lĩnh vực có thể tìm thấy các chính sách không có tác động. Đơn cử như hiện nay, việc quản lý bãi đỗ xe công cộng là một trong những giải pháp được áp dụng nhằm định hướng, kìm hãm, giảm thiểu phương tiện giao thông cơ giới cá nhân và đặc biệt là lưu lượng giao thông phát sinh từ việc đi lại. Là một biện pháp chính sách giao thông mới, các đĩa đỗ xe của cư dân nhằm hạn chế khoảng thời gian mà những người không phải là cư dân có thể đỗ xe ở một số khu vực lân cận của thành phố. Mục đích của biện pháp chính sách này là loại bỏ giao thông đi lại khỏi các khu dân cư và cải thiện chất lượng cuộc sống của cư dân và thương nhân địa phương. Các nghiên cứu về đóng góp của mô hình đĩa đỗ xe của cư dân đối với việc giảm lưu lượng giao thông đi lại ở các thành phố Zurich, Basel và Bern (đã được trích dẫn; xem Phần 8.1.2 trong Chương 8; Schneider et al, 1990, 1995) kết luận rằng biện pháp này phần lớn vẫn không có tác động. Từ 70% đến 85% hành khách sử dụng phương tiện giao thông cá nhân đã có chỗ đậu xe riêng trước khi đĩa được giới thiệu. Phần lớn rõ ràng các nhóm đối tượng (nghĩa là những người đi làm) có chỗ đậu xe riêng hoặc sử dụng bãi đậu xe thuộc sở hữu của người sử dụng lao động, do đó họ không phải điều chỉnh hành vi của mình (bằng cách đảm bảo khả năng di chuyển của họ bằng phương tiện giao thông công cộng) (lựa chọn không chính xác) của công cụ = giả thuyết can thiệp xấu).

Những ví dụ từ cuộc sống hàng ngày này nhấn mạnh một lần nữa rằng, nói chung, mục đích cuối cùng của các chính sách công không phải là tạo ra kết quả đầu ra, mà là mang lại những thay đổi thực sự (điều này phải được kích hoạt bởi các hành vi chính sách) và do đó giải quyết vấn đề tập thể cần được quản lý. Mặc dù bản thân việc sản xuất các hành vi chính thức có thể chiếm dụng nhân sự và tiêu tốn tài nguyên, và do đó, trong một số trường hợp, kích hoạt hoạt động kinh tế, tuy nhiên, nó không nên và không thể được coi là mục đích tự thân. Mặc dù điều này có vẻ hiển nhiên, nhưng nguy cơ nó bị lãng quên là rất thực tế trong bối cảnh hoạt động quan liêu hàng ngày. Ngay cả những khái niệm quản lý công gần đây, chẳng hạn như biến thể 'định hướng đầu ra' của Quản lý công mới, cũng không tránh khỏi điều này (Knoepfel, 1996, 1997b).

10.2.2 Tính hiệu quả (kiểm định giả thuyết nhân quả)

Tiêu chí về hiệu quả được kết nối trực tiếp với loại hiệu ứng (kết quả). Nó đề cập đến mối quan hệ giữa các tác động dự đoán của một chính sách và những tác động xuất hiện trong thực tế xã hội. Việc rà soát, đánh giá hiệu quả của một chính sách được thực hiện trên cơ sở so sánh giữa mục tiêu xác định trong PAP với tác động thực sự gây ra giữa các đối tượng thụ hưởng cuối cùng của chính sách.

Xét về cấu trúc logic của nó (dựa trên các giải thích liên quan đến kết quả), tiêu chí này, một mặt, bao gồm sự tái cấu trúc mang tính nhân quả và phân tích mối quan hệ giữa một chính sách và thực tế xã hội. Mặt khác, về mặt quy phạm, nó đề cập đến sự khác biệt được xác định như vậy giữa các mục tiêu chính sách và giải pháp thực sự của vấn đề.

Tuy nhiên, các mục tiêu được hình thành trong quá trình chính trị hiếm khi tôn trọng cấu trúc logic phức tạp cần thiết cho việc áp dụng tiêu chí hiệu quả. Theo quy định, các mục tiêu chung được xác định mà không nêu cụ thể đóng góp mà chính sách phải thực hiện để thực hiện chúng. Do đó, các mục tiêu hoàn toàn có thể được hoàn thành mà không cần bất kỳ sự đóng góp thiết yếu nào của chính sách. Ngược lại, cũng có thể xảy ra tình huống mà các mục tiêu chính sách không được thực hiện, nhưng nếu không có chính sách thì vấn đề sẽ trở nên nghiêm trọng hơn nhiều. Trong những trường hợp như vậy, các mục tiêu đã được xây dựng theo thuật ngữ tuyệt đối không giúp ích gì khi định lượng mức độ hiệu quả của chính sách. Trong trường hợp này, khi xác định các mục tiêu chính sách cần phải chỉ ra sự cải thiện tương đối mà chính sách có thể giúp đạt được 5 . Tuy nhiên, các mục tiêu được xây dựng trong các PAP hiếm khi đáp ứng được yêu cầu này. Hơn nữa, chúng thường không rõ ràng, không rõ ràng, không định lượng được và không ổn định về mặt thời gian vì chúng đại diện cho kết quả của sự thỏa hiệp chính trị (Hellstern và Wollmann, 1983, trang 11-22).

Do đó, các đánh giá có thể cho thấy rằng trong bối cảnh của các chính sách công, các hành vi hành chính (đầu ra) được tạo ra và những thay đổi trong hành vi được kích hoạt giữa các nhóm mục tiêu (tác động) ở mức độ mong muốn, nhưng không tạo ra kết quả dự kiến nào. Lý do đằng sau tình huống rất bùng nổ về mặt chính trị này thường nằm ở bản chất không chính xác của các giả thuyết được hình thành dựa trên sự đóng góp của các nhóm mục tiêu vào sự xuất hiện của vấn đề tập thể cần giải quyết (giả thuyết nhân quả tồi có thể do xác định sai các nhóm này), làm trầm trọng thêm vấn đề do các yếu tố ngoại sinh hoặc bản chất không chính xác của giả thuyết khoa học liên quan đến trình tự tác động của chính sách.

Ở Thụy Sĩ, chính sách quảng bá công khai lĩnh vực khách sạn là một ví dụ về chính sách không có tác dụng. Tình hình kinh tế và tài chính của một số khách sạn ở một số khu vực du lịch nhất định ở Thụy Sĩ là đáng lo ngại. Lợi nhuận thấp và thậm chí thua lỗ gây khó khăn cho việc tài trợ cho các khoản đầu tư cần thiết để cải thiện chất lượng dịch vụ khách sạn cung cấp. Liên đoàn Thụy Sĩ và các bang khác nhau cung cấp hỗ trợ tài chính cho các chủ khách sạn với các dự án xúc tiến như vậy (ví dụ: cho vay không lãi suất, đóng góp vào chi phí ngân hàng). Do đó, họ đặt mục tiêu cải thiện khả năng cạnh tranh quốc tế của ngành khách sạn Thụy Sĩ. Một đánh giá về hỗ trợ công cho ngành kinh doanh khách sạn (Hanser và cộng sự, 1994) cho thấy rằng hỗ trợ đầu tư công này đã được tận dụng triệt để. Ba phần tư dự án đã hoàn thành không thể thực hiện được nếu không có sự trợ giúp của nhà nước ở quy mô dự kiến hoặc trong khoảng thời gian đề xuất. Sau khi thực hiện các dự án đầu tư, các khách sạn được hỗ trợ rõ ràng cho thấy tình hình tài chính tốt hơn so với các khách sạn không nhận được bất kỳ sự hỗ trợ nào. Tuy nhiên, trong trung hạn, không có nghiên cứu thống kê nào có thể chỉ ra rằng họ đã đạt được sự cải thiện bền vững về lợi nhuận. Vì vậy, chỉ riêng đầu tư bất động sản là không đủ để nâng cao khả năng cạnh tranh của một khách sạn. Hơn nữa, ở cấp độ ngành, có nguy cơ xuất hiện các tác động gián tiếp hoặc không mong muốn đối với sự trì trệ của toàn bộ hệ thống khách sạn. Do đó, chiến lược hỗ trợ công này có thể chứng minh kết quả đầu ra (khối lượng lớn đầu tư được hỗ trợ và số lượng dự án được thực hiện) có tác động tích cực; tuy nhiên, nó không hiệu quả ở mức độ giải quyết vấn đề (nghĩa là nó không đóng góp lâu dài cho khả năng cạnh tranh của thương mại khách sạn).

Những kết quả đánh giá như vậy có lẽ đáng báo động hơn những kết quả liên quan đến chính sách công không hiệu quả (không có tác động). Trên thực tế, chúng tạo ra sự thất vọng và cảm giác bất công và nhanh chóng bị buộc tội chiếm đoạt tài sản quan liêu, đặc biệt là giữa các nhóm mục tiêu, có thể dẫn đến sự từ chối mọi can thiệp của công chúng. Ví dụ, các dấu hiệu của hiện tượng này có thể được quan sát thấy khi các tài xế nghiêm túc thực hiện các cảnh báo về sương mù và giảm tốc độ theo quy định, sau đó đọc trên báo rằng nồng độ ôzôn đã đạt mức cao kỷ lục và giới hạn tốc độ chính thức đã không có. ảnh hưởng trong bối cảnh này.

Cuối cùng, cũng tồn tại các chính sách mà kết quả của chúng tương ứng với các mục tiêu đã xác định vì chúng tạo ra các hành động và tác động thực sự có khả năng cải thiện tình hình có vấn đề theo cách mong muốn.

Một ví dụ về chính sách hiệu quả là chính sách hỗ trợ công cho quyền sở hữu nhà ở Thụy Sĩ. Năm 1970, trung bình có 28,1% hộ gia đình là chủ sở hữu nhà. Tỷ lệ này rất thấp so với các nước châu Âu khác. Vì vậy, Liên bang Thụy Sĩ đã thông qua luật hỗ trợ xây dựng nhà ở và tiếp cận quyền sở hữu nhà 6 . Luật này bao gồm các biện pháp sau đây để giảm chi phí ban đầu mà chủ nhà tương lai phải chịu: bảo lãnh liên bang, giảm giá đất và các khoản giảm bổ sung không hoàn lại. Mục tiêu chính của chính sách này là tăng quyền sở hữu tài sản nhà ở tại Thụy Sĩ. Theo đánh giá của luật này (Schulz và cộng sự, 1993), sự hỗ trợ của liên bang đối với việc tiếp cận quyền sở hữu nhà đã mang lại hiệu quả mong muốn. Cho đến năm 1991, khoảng 15.747 dự án xây dựng đã được Liên bang hỗ trợ tài chính (đầu ra). Tiếp cận quyền sở hữu nhà với sự giúp đỡ của hỗ trợ công chủ yếu là hỗ trợ cho các hộ gia đình trẻ, do khả năng tài chính hạn chế của họ, nếu không sẽ không có cơ hội trở thành chủ sở hữu nhà (tác động). Nhờ thước đo này, tỷ lệ chủ nhà đã tăng lên trong thời gian nghiên cứu (khoảng 15 năm) đạt 31,3% (= kết quả phù hợp với mục tiêu). Ngoài ra, luật này còn có những tác động tích cực gián tiếp khác. Như vậy, trong thời kỳ suy thoái, hỗ trợ tiếp cận quyền sở hữu nhà là một hỗ trợ quan trọng cho nền kinh tế 7 . Ví dụ, đây là trường hợp trong năm 1991, thời kỳ yếu kém trong lĩnh vực xây dựng vì 20% nhà ở gia đình được xây dựng là do viện trợ liên bang hỗ trợ. Một kết luận tương tự có thể được rút ra về luật của Vương quốc Anh về việc bán những ngôi nhà 'hội đồng' do công thuê cho những người chiếm đóng, một thành công về mặt mục tiêu của chính phủ thời đó (mặc dù bị chỉ trích nặng nề bởi những người coi biện pháp đó là phá hoại năng lực của chính quyền địa phương để đáp ứng nhu cầu của những người vô gia cư - nhưng tất nhiên là khám phá liên quan đến việc áp đặt một tiêu chí đánh giá không hàm ẩn trong mục tiêu chính sách) (Forrest và Murie, 1988).

10.2.3 Hiệu quả (kết quả/nguồn lực)

Tiêu chí về hiệu quả đề cập đến mối quan hệ giữa các nguồn lực đầu tư vào một chính sách và các hiệu quả đạt được. Do đó, nó mô tả mối quan hệ giữa chi phí và lợi ích của một chính sách. Việc so sánh thường tập trung vào các tác động chính mà PAP mong muốn. Trong bối cảnh này, chúng tôi nói về hiệu quả liên quan đến các mục tiêu hoặc hiệu ứng. Do đó, câu hỏi đặt ra là liệu có thể đạt được những tác động tương tự bằng cách sử dụng ít tài nguyên hơn hay liệu việc hoàn thành các mục tiêu có thể tốt hơn nữa bằng cách sử dụng cùng một tài nguyên hay không. Hai phương pháp chủ yếu được áp dụng trong nghiên cứu đánh giá để đánh giá hiệu quả của các chính sách hoặc một số biện pháp của chúng (xem Rossi và Freeman, 1993, trang 363-401). Phân tích chi phí-lợi ích định lượng chi phí và tác động (= lợi ích), sau đó so sánh chúng. Do đó, ví dụ, chi phí dọn tuyết trên các đèo Alps của Thụy Sĩ được so sánh với lợi ích thu được (chủ yếu trong lĩnh vực du lịch). Trên thực tế, việc kiếm tiền từ tiện ích thường đặt ra một vấn đề rất khó khăn cho các nhà nghiên cứu. Do đó, phương pháp thứ hai trong số các phương pháp này, phân tích chi phí-tiện ích , ít chính xác hơn. Phân tích tiện ích chi phí so sánh các biện pháp khác nhau (ví dụ: giới hạn tốc độ, mở rộng đường, bắt buộc thắt dây an toàn ở ghế sau) về mặt đạt được một hiệu quả cụ thể (ví dụ: giảm số ca tử vong trên đường theo một tỷ lệ xác định) . Do đó, nó có thể tạo thuận lợi cho việc xác định biện pháp hiệu quả nhất để đạt được mục tiêu. Trọng tâm của quy trình so sánh này không phải là giá trị tuyệt đối của chi phí và lợi ích của các biện pháp khó xác định, mà là sự khác biệt tương đối (đắt hơn/ít tốn kém hơn) giữa các giá trị của các biện pháp thay thế, sự khác biệt dễ xác định hơn.

Những phản ánh như vậy về hiệu quả của một chính sách chỉ phù hợp nếu mức độ hiệu quả của nó đã được xác nhận bằng thực nghiệm. Về mặt phân tích chính sách, các chính sách chỉ hiệu quả từ quan điểm phân bổ, thứ nhất, nếu chúng hiệu quả và thứ hai, nếu các nguồn lực chính sách vật chất và phi vật chất được sử dụng một cách tối ưu.

Ví dụ, một chính sách thể hiện hiệu quả phân bổ là sự kết hợp giữa thuế đối với túi đựng rác thải sinh hoạt, thu gom rác thải riêng biệt và các chiến dịch thông tin đại chúng. Ở Thụy Sĩ, kể từ những năm 1980, ngày càng có nhiều chính quyền địa phương chuyển từ hệ thống thuế toàn phần đối với chất thải (theo hộ gia đình hoặc đơn vị dân cư) sang hệ thống thuế theo tỷ lệ dựa trên khối lượng chất thải được gửi. Phần lớn các cơ quan này áp dụng các biện pháp liên quan khác nhau cùng với công cụ dựa trên khuyến khích này, chẳng hạn như thu thập riêng (giấy, thủy tinh, kim loại, v.v.), thông tin công khai và các chiến dịch tạo động lực. Một nghiên cứu đánh giá đã xem xét việc triển khai, các tác động chính và phụ cũng như chi phí tương đối của ba công cụ này, cả riêng lẻ và so sánh. Tính hiệu lực và hiệu quả của các chính sách quản lý chất thải này của chính quyền địa phương (tại thời điểm được coi là các giải pháp thay thế) được đánh giá như sau: thuế đối với túi xử lý chất thải cho kết quả tốt nhất khi nó được kết hợp với một hệ thống các biện pháp thu thập và thông tin riêng biệt. Nó làm giảm khối lượng chất thải chưa phân loại với chi phí thấp hơn so với mức có thể đạt được bằng cách tăng đáng kể số lượng các địa điểm thu gom chất thải và các chiến dịch thông tin. Sự kết hợp tối ưu của ba biện pháp riêng lẻ này (thuế phân bổ, thu gom được phân loại và thông tin) giúp giảm thiểu chi phí xử lý chất thải, được tính bằng tấn chất thải được thu gom. Kinh nghiệm trước đây đã chứng minh rằng một địa điểm thu gom rác thải cho khoảng 2.000-3.000 cư dân là một giải pháp hiệu quả. Kể từ đó, các nghiên cứu khác đã được công bố về chủ đề này (với cơ sở dữ liệu được mở rộng đáng kể) cho thấy các kết quả có thể so sánh được.

Bên cạnh các tiêu chí về hiệu lực và hiệu quả, giúp đánh giá tác động của chính sách, chúng tôi thảo luận ngắn gọn dưới đây về tiêu chí về mức độ phù hợp và hiệu quả kinh tế, cũng liên quan đến các sản phẩm của chương trình chính sách (mục tiêu của PAP; xem Chương Bảy, tập này) và các giai đoạn thực hiện (đầu ra; xem Chương 9, tập này). Chúng được thảo luận ở đây vì chúng là một phần không thể thiếu của 'các tuyên bố đánh giá' được đưa ra trong giai đoạn cuối cùng của quy trình chính sách.

10.2.4 Tính liên quan (mục tiêu/vấn đề chung) và hiệu quả kinh tế (đầu ra/nguồn lực)

Tiêu chí về mức độ phù hợp kiểm tra mối liên hệ tồn tại - hoặc nên tồn tại - giữa một mặt là các mục tiêu được xác định trong PAP, và mặt khác là bản chất và áp lực của vấn đề công cần giải quyết. Do đó, một chính sách được mô tả là phù hợp nếu các mục tiêu được hình thành rõ ràng trong PAP, và đôi khi được cụ thể hóa trong những người bị ảnh hưởng, được điều chỉnh phù hợp với bản chất và sự phân bố không gian xã hội và thời gian của vấn đề mà chính sách đó nhằm giải quyết. Trên thực tế, câu hỏi về mức độ phù hợp của một chính sách là khía cạnh 'chính trị' nhất và do đó tế nhị và nhạy cảm nhất mà một đánh giá có thể phải xem xét. Vì lý do này, các nhà lãnh đạo và quan chức chính trị-hành chính thường loại trừ nó khỏi lĩnh vực đánh giá được nghiên cứu bởi một chuyên gia bên ngoài trong bối cảnh một nghiên cứu được ủy quyền.

Vì định nghĩa về các mục tiêu trong PAP (và có thể trong các AP) thường liên quan đến một thỏa hiệp chính trị được đàm phán trong giai đoạn lập kế hoạch, nên mức độ phù hợp của một chính sách phụ thuộc trực tiếp vào mối quan hệ quyền lực giữa các chủ thể chính trị-hành chính. Vì vậy, nó không thể được kiểm tra kỹ lưỡng bằng phương pháp đánh giá đơn giản. Trên thực tế, không thể thay thế một cách tiếp cận hợp lý hoặc kỹ trị, như được áp dụng cho việc xác định các vấn đề công cộng cần giải quyết và các mục tiêu chính sách (ví dụ, theo Mô hình hợp lý hóa các lựa chọn ngân sách và lập kế hoạch, lập trình và hệ thống ngân sách), cho quá trình lập pháp và hợp pháp hóa ban đầu các hành động của nhà nước phát sinh từ nó. Việc sửa đổi một hành động công cộng rõ ràng không bao gồm một bài tập khoa học kỹ thuật; thay vào đó, nó liên quan đến việc phân xử dân chủ các xung đột về giá trị và lợi ích giữa các chủ thể quan tâm đến một tình huống xã hội được đánh giá là có vấn đề. Tuy nhiên, việc đánh giá mức độ phù hợp có thể cho thấy rằng các mục tiêu (đôi khi ẩn ý) của một chính sách không được xây dựng đầy đủ trên cơ sở vấn đề chung cần giải quyết. Đây là trường hợp, ví dụ, nếu các mục tiêu chính sách không thực tế lắm (không có rủi ro về các vấn đề môi trường) hoặc nếu chúng không lấy dữ liệu thể chế cụ thể cho quy trình lập pháp (về định nghĩa chính trị của vấn đề công cộng [PD ]) hoặc quy trình thực hiện được tính đến. Một vấn đề được các tài liệu đánh giá chính sách của Vương quốc Anh quan tâm nhiều là sự kế tục chính sách nhanh chóng để các chính sách mới được thiết lập trên các chính sách cũ trước khi chính sách sau có thể được đánh giá một cách hiệu quả.

Tiêu chí về nền kinh tế hiệu quả , bắt nguồn từ cơ sở quản lý hơn, liên quan đến kết quả đầu ra được tạo ra với các nguồn lực đã đầu tư. Vì vậy, tiêu chí này giúp đánh giá các quy trình thực hiện hành chính. Tuy nhiên, những tác động được nhận ra trong xã hội hoặc trong môi trường tự nhiên bị loại trừ khỏi những tính toán này vì nhà phân tích chỉ tập trung vào các hành vi quản trị (đầu ra) do chính sách tạo ra. Hơn nữa, chỉ các chi phí hoặc tài nguyên và vật liệu trực tiếp (ví dụ: chi phí sản xuất biểu mẫu thuế, tiền phạt, giấy phép lập kế hoạch) mới được xem xét chứ không phải chi phí liên quan đến tài nguyên vật liệu. Tuy nhiên, việc tính đến tất cả các chi phí phát sinh trong một hành động công là trọng tâm khi nói đến việc so sánh các quy trình trong các cơ quan công (phi tập trung) khác nhau.

Kể từ những năm 1980, một số chương trình cải cách đã được thúc đẩy với mục đích hợp lý hóa và tăng cường hiệu quả kinh tế của các cơ quan hành chính. Trên thực tế, mức độ hợp lý hóa nội bộ cao (= nền kinh tế năng suất cao) và kết quả là hoạt động công với chi phí thấp, chỉ dẫn đến hoạt động quan liêu hoàn toàn vô ích nếu nó không tạo ra hiệu quả hoặc hiệu quả được định hướng kém (= hiệu quả yếu). . Như vậy, từ góc độ phân tích chính sách, việc chứng thực quy trình xử lý thủ tục hành chính hiệu quả và nhanh chóng không thể tự nó là mục đích cuối cùng.

10.2.5 Tiêu chí đánh giá: tổng quan và logic ứng dụng

Như một bản tóm tắt của cuộc thảo luận trước đó, Hình 10.1 trình bày các mối quan hệ tồn tại giữa các yếu tố cấu thành của một chính sách và các tiêu chí đánh giá, mục đích của nó là đánh giá năng lực của nhà nước trong việc giải quyết các vấn đề công cộng. Chúng tôi nhấn mạnh một lần nữa ở đây rằng tất cả các đánh giá nên liên quan đến việc phân tích liên tục các tiêu chí về mức độ phù hợp, tác động, hiệu lực và hiệu quả, tiếp theo là nền kinh tế sản xuất. Trên thực tế, vấn đề trước hết là tìm hiểu xem liệu chính sách có cho phép giải quyết hiệu quả - hoặc ít nhất là giải quyết một phần - vấn đề xã hội được đề cập hay không và, thứ hai, liệu việc phân bổ nguồn lực giữa các chủ thể của PAA của chính sách là tối ưu.

Sau khi đã trình bày các khía cạnh hoạt động của tác động và kết quả cũng như các tiêu chí đánh giá của một chính sách, bây giờ chúng tôi sẽ đưa ra một loại hình của các yếu tố này để phân biệt các loại nhận định đánh giá khác nhau có thể quan sát được trong thực tế.

Hình 10.1: Mục tiêu và tiêu chí đánh giá

10.3 Báo cáo đánh giá về tác động của chính sách công (sản phẩm số 6)

Là một sản phẩm của giai đoạn đánh giá chính sách, 'các tuyên bố đánh giá' có thể được giải thích một cách phân tích trên cơ sở một số khía cạnh được kết nối với nhau về nội dung thực chất và thể chế của chúng. Không đưa ra bất kỳ tuyên bố nào là đầy đủ, chúng tôi xác định dưới đây một số loại tuyên bố đánh giá lý tưởng có thể hướng dẫn nhà phân tích trong quá trình nghiên cứu thực nghiệm về giai đoạn cuối của một chu kỳ chính sách. Chúng tôi cũng muốn nhấn mạnh ở đây rằng các khía cạnh khác nhau này mang tính bổ sung hơn là cạnh tranh về bản chất, do đó cần phải xem xét chúng đồng thời.

(a) Tiêu chí tham chiếu của các tuyên bố (mức độ phù hợp, tác động, hiệu lực, hiệu quả): tất cả các tuyên bố đánh giá có thể được phân loại chủ yếu theo việc liệu chúng có đề cập đến yếu tố này hay yếu tố khác của chuỗi nhân quả tác động của chính sách hay không. Nói một cách cụ thể, vấn đề là xác định liệu các đánh giá được xây dựng có giải quyết được mức độ phù hợp của các mục tiêu của PAP, các tác động và/hoặc kết quả (hiệu quả) hay không và liệu, đối với những đánh giá sau này, các tác động cuối cùng có phản ánh các nguồn lực đã đầu tư hay không ( hiệu quả). Khía cạnh đầu tiên này nhằm mục đích làm nổi bật cấp độ mà chính sách thực sự được đánh giá và do đó, tránh sự nhầm lẫn thường thấy giữa kết quả (đầu ra), tác động trung gian (tác động) và tác động cuối cùng (kết quả) của một chính sách.

(b) Các tuyên bố khoa học (bản chất nguyên nhân) hoặc chính trị (ý thức hệ): trong khi các tuyên bố đánh giá nhất định dựa trên các phân tích khoa học cố gắng thiết lập mối liên hệ nhân quả giữa chính sách được thực hiện (đầu ra) và các tác động (tác động và kết quả) trên cơ sở dữ liệu thực nghiệm có thể tái tạo, các tuyên bố khác hoàn toàn mang tính tư tưởng và dựa trên nhận thức đảng phái của tác giả. Những tuyên bố như vậy thường không xác định các kết luận có thể được rút ra từ một phân tích nghiêm ngặt về chuỗi nguyên nhân và tác động, và các khuyến nghị quy chuẩn có thể được đưa ra để khắc phục bất kỳ thiếu sót nào được quan sát thấy. Ngược lại, chúng dựa trên ý kiến riêng của nhà phân tích, dựa trên các đánh giá chủ quan (do đó là một phần và không minh bạch) hoặc dựa trên các lập luận quy phạm. Tuy nhiên, việc áp dụng thực tế sự khác biệt này, vốn thường bị tranh cãi bởi những người khởi xướng các cách tiếp cận như vậy, không phải lúc nào cũng dễ dàng. Nó thậm chí có thể bị tranh cãi ở cấp độ lý thuyết bằng cách tham chiếu đến một số lý thuyết có bản chất nghĩa vụ (lên án sự khác biệt là thực chứng và trái ngược với

rằng tất cả các đánh giá đều kết hợp với phán đoán giá trị chính trị theo nghĩa rộng của thuật ngữ này). Nhà phân tích nên xem xét những lời chỉ trích này một cách nghiêm túc và thận trọng tương ứng, đặc biệt khi nói đến cái gọi là tuyên bố 'khoa học'.

(c) Tóm tắt hoặc tuyên bố hình thành: các bài đọc đánh giá cũng có thể khác nhau trên cơ sở mục tiêu thực tế của đánh giá (được ủy quyền theo nhiệm vụ). Cơ quan thứ hai có thể cố gắng tổng hợp một bản tóm tắt về chính sách trước đó (tuyên bố tóm tắt) và/hoặc xác định các lựa chọn trong tương lai liên quan đến việc cải thiện và điều chỉnh chính sách đang được đề cập và do đó, bắt đầu một quá trình học hỏi (Lascoumes và Setbon, 1996; Kissling -Naf, 1997).

Các đánh giá mang tính chất tóm tắt rất phổ biến ở cả Pháp và Thụy Sĩ. Vì vậy, ví dụ, ở Thụy Sĩ, việc đánh giá chương trình của Liên bang Thụy Sĩ có tựa đề 'Năng lượng trong thành phố' đã đưa ra một bản tóm tắt, xét về mọi mặt, là tích cực đối với đóng góp của chương trình này trong việc nâng cao nhận thức của các đại diện chính quyền địa phương về năng lượng. các vấn đề và việc đưa chính sách năng lượng vào chương trình nghị sự ở cấp chính quyền địa phương. Tuy nhiên, nghiên cứu này đã chỉ ra rõ ràng rằng không thể tạo ra một bản tóm tắt định lượng về kết quả (kWh tiết kiệm được) của chương trình này (Knoepfel et al, 1999). Ở Pháp, phần lớn các đánh giá được thực hiện từ năm 1990 dưới sự bảo trợ của hệ thống liên bộ cũng mang tính chất tổng kết8 . Các nghiên cứu tác động môi trường phải được thực hiện bởi tất cả các dự án lớn - ở cả Pháp và Thụy Sĩ - là những ví dụ điển hình của đánh giá kiểu triển vọng. Trong quá trình đánh giá như vậy, các bên tham gia nhận thức được các tác động chưa biết trước đây của các dự án thực hiện liên quan đến các chính sách có tính chất không gian. Thông tin này (không có sẵn hoặc không rõ ràng trước khi đánh giá triển vọng) có thể dẫn đến sự thay đổi đáng kể vị trí của các bên tham gia và dẫn đến sự xuất hiện của một sự đồng thuận đối với các tác động quan trọng trong tương lai của các tuyên bố đánh giá (xem Kissling-Naf, 1997).

(d) Các bài đọc trước, đồng thời và sau: nhà phân tích cũng có thể phân loại các bài đọc đánh giá khác nhau trên cơ sở thời gian mà chúng được đưa ra. Trên thực tế, việc đánh giá có thể diễn ra trước khi chính sách được thực hiện ( đánh giá trước ), đi kèm với việc thực hiện (đánh giá đồng thời) hoặc được thực hiện sau khi hoàn thành việc thực hiện ( đánh giá sau ). Các đánh giá được thực hiện ít nhất từ ba đến năm năm sau khi áp dụng PAP - và các AP cuối cùng - là phù hợp nhất trong thực tiễn hành chính-chính trị (nói chung cần có một khoảng cách nhất định để tất cả các tác động của chính sách được thể hiện đầy đủ). Do đó, đánh giá thực nghiệm này hợp pháp hóa thực tế là các tuyên bố đánh giá được định nghĩa là sản phẩm cuối cùng được giải thích trong phân tích chu kỳ chính sách.

Quá trình đánh giá trước , thường được gọi là 'đánh giá lập pháp', ngày càng trở nên phổ biến hơn như một phương tiện thử nghiệm các biến thể cho các công cụ can thiệp mới và các sửa đổi đối với nhóm mục tiêu được thảo luận bởi các ủy ban chuyên gia chịu trách nhiệm về chuẩn bị luật mới. Trong những trường hợp này, các phương pháp được áp dụng cho phép ứng dụng mô phỏng của một số biến thể được đề xuất trong bối cảnh thực tế của một số khu vực triển khai hoặc khu vực được chọn trên cơ sở các đặc điểm phân kỳ của chúng. Một ví dụ về điều này là việc áp dụng bằng cách mô phỏng quy định mới về thủy điện cho một số nhà máy Thụy Sĩ bởi nhóm hòa giải 'thủy điện' của Bộ Môi trường, Giao thông, Năng lượng và Truyền thông Liên bang (xem báo cáo đánh giá của Knoepfel và cộng sự, 1997). Các ví dụ khác sẽ được tìm thấy trong lĩnh vực chính sách gia đình, chính sách thất nghiệp (tạo ra các chương trình cơ quan việc làm thí điểm ở hai bang Soluthurn và Vaud của Thụy Sĩ trước khi thành lập chung chế độ mới này) và chính sách tài khóa.

Mặt khác, các đánh giá đồng thời được thực hiện đối với nhiều chính sách kinh tế và xã hội, theo đó việc theo dõi thống kê được tổ chức. Loại đánh giá này là bắt buộc trong trường hợp thực hiện các quỹ cơ cấu của Ủy ban châu Âu.

(e) Đọc một phần hoặc toàn bộ: các yếu tố hoạt động của PAP thường bao gồm một số biện pháp khác nhau với các mục tiêu khác nhau. Do đó, cần phải xác định xem các tuyên bố đánh giá chỉ đánh giá các công cụ thực hiện, tất cả các biện pháp có trong AP hay toàn bộ chính sách. Vì vậy, trên lý thuyết và trong thực tế, có sự phân biệt - đặc biệt là trên cơ sở truyền thống quốc gia - giữa đánh giá các biện pháp công, chương trình riêng lẻ ('đánh giá chương trình') và chính sách ('đánh giá chính sách').

(f) Các tuyên bố chính thức (được kết hợp với các mệnh đề đánh giá) hoặc các tuyên bố không chính thức (được cung cấp bởi các báo cáo không được ủy quyền): trọng lượng của một tuyên bố đánh giá phụ thuộc vào mức độ 'chính thức' của nó. Trên thực tế, có thể giả định rằng một đánh giá đã được ủy thác và tài trợ bởi các chủ thể công cộng (ví dụ: cơ quan hành chính thực thi, chính phủ hoặc quốc hội) sẽ có độ tin cậy cao hơn và gây ra phản ứng rộng hơn so với đánh giá chính sách được xây dựng độc lập với bất kỳ tổ chức nào. khung (ví dụ, bởi một nhà tư vấn độc lập hoặc nhà nghiên cứu học thuật không được ủy quyền). Một xu hướng chung bao gồm việc đưa vào pháp luật và các quy định chính thức của 'các điều khoản đánh giá', quy định rằng các quy định pháp luật này phải chịu sự đánh giá khoa học (bên ngoài) sau một số năm nhất định, cần được lưu ý (Bussmann, 1998, trang 26 ). Đặc biệt, đây là trường hợp với các chính sách xã hội mới mà tính hợp pháp của chúng thường bị nghi ngờ (ví dụ, chính sách bảo hiểm y tế và viện trợ nhân đạo ở Thụy Sĩ, chính sách hỗ trợ xã hội ở Pháp).

(g) Tuyên bố thực chất hoặc thể chế: ngoài các tuyên bố đánh giá có tính chất thực chất (đánh giá các tác động quan sát cụ thể), các tuyên bố mang tính chất thể chế cũng sẽ được tìm thấy trong thực tế. Cái sau chủ yếu xác định các điều kiện hoặc quy tắc phải tuân thủ trong quá trình cải cách chính sách. Ví dụ, những tuyên bố như vậy quy định rằng, dựa trên các tác động được xác nhận bởi phân tích chính sách, “ủy ban đánh giá phải tính đến lợi ích của…”, “luật mới phải bao gồm các môi trường có liên quan…” , “chính sách phải tôn trọng luật lệ của Liên minh Châu Âu và WTO” hay lại là “chiến lược được thông qua cần đặt trong bối cảnh quốc tế.”.

Một số khía cạnh đánh giá theo kinh nghiệm được đề xuất dưới đây phụ thuộc trực tiếp vào bối cảnh chính trị-hành chính của quá trình đánh giá, quá trình đánh giá và các tác nhân tham gia vào chuỗi sự kiện có liên quan. Vì vậy, các đoạn sau đây đề cập đến sự tương tác của các bên tham gia trong quá trình đánh giá chính sách. Giống như trường hợp sản phẩm của các giai đoạn chính sách trước đó, các trò chơi (trực tiếp và gián tiếp) của các chủ thể đánh giá nên được diễn giải trên cơ sở họ quan tâm đến việc chứng minh liệu chính sách có hiệu quả hay không, liệu chính sách đó có nên được sửa đổi hay không và do đó lưu ý các nguồn lực. và các quy tắc thể chế mà chúng huy động để tác động đến nội dung của các tuyên bố đánh giá.

10.4 Quá trình đánh giá: các tác nhân, nguồn lực và thể chế được huy động

10.4.1 Thể chế hóa công tác đánh giá

Cũng giống như giai đoạn lập chương trình, quá trình đánh giá chính sách và giá trị chính trị của các kết quả của nó (hoặc các tuyên bố đánh giá) phụ thuộc rất nhiều vào các quy tắc thể chế của chế độ dân chủ đang được đề cập. Việc thể chế hóa việc đánh giá ở Hoa Kỳ thông qua Tổng cục kế toán (GAO) rất khác với quy trình có thể quan sát được ở Thụy Sĩ với Cơ quan quản lý hành chính (OPCA) và ở Pháp với Cơ quan định giá quốc gia của nó. (xem Bussmann, 1998, trang 13-32 cho Thụy Sĩ và Monnier, 1992, trang 63-8 cho Pháp). Tại Vương quốc Anh, hoạt động đánh giá chính thức được phân chia giữa Văn phòng Kiểm toán Quốc gia đối với nhiều hoạt động của chính quyền trung ương và Ủy ban Kiểm toán với các trách nhiệm cụ thể đối với chính quyền địa phương và NHS.

Ngoài dữ liệu thể chế này về vị trí đánh giá trong việc thực hiện các chính sách công, chúng tôi thảo luận dưới đây về các mục tiêu chiến lược của các bên liên quan đến quá trình đánh giá (thông qua lập luận của Bussmann và cộng sự, 1998, trang 113-17).

10.4.2 Chòm sao diễn viên và trò chơi

Đánh giá chính sách thực sự đại diện cho cả một công cụ chính sách chính, đó là thông tin, quản lý và hợp pháp hóa (liên quan đến quy trình lập pháp tiếp theo) và một công cụ chính sách thứ cấp, nghĩa là cho phép các tác nhân xã hội xác nhận chính sách. Nó cung cấp thông tin về mức độ phù hợp, tác động, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động nhà nước. Không thể nghi ngờ rằng loại thông tin này có thể tự nó đại diện cho cả mục đích và/hoặc được sử dụng trong giảng dạy và nghiên cứu khi được tích lũy trong bối cảnh trường đại học. Tuy nhiên, theo nguyên tắc chung, các đánh giá chính sách được thực hiện với mục tiêu chính trị hoặc cụ thể: ví dụ: để khởi xướng một biện pháp, hợp pháp hóa một quyết định, cải thiện việc thực hiện, giám sát, giảm trợ cấp. Đánh giá chính sách nhằm chuẩn bị nền tảng cho các quyết định trong tương lai và/hoặc hợp pháp hóa các biện pháp đã được áp dụng.

Cũng giống như các biện pháp riêng lẻ của từng quốc gia hoặc toàn bộ chính sách công, đánh giá cũng có những tác động mong muốn và không mong muốn, trực tiếp và gián tiếp liên quan đến các mục tiêu chính và các tác động chính sách khác. Không thể mô tả chi tiết tất cả các mục tiêu hướng tới khi đánh giá cũng như tác động tiềm ẩn của chúng. Do đó, chúng tôi sẽ giới hạn bản thân trong các chòm sao kiểu lý tưởng mà chúng tôi đã biết qua kinh nghiệm. Ngày nay, các đánh giá là một phần của danh mục các hoạt động công cộng và, giống như tất cả các công cụ khác do các chủ thể công cộng hoặc tư nhân sử dụng, chúng là những đồ tạo tác của con người. Việc thực hiện chúng không phụ thuộc vào bản chất của chúng mà phụ thuộc vào ý chí của một số người và các nhóm xã hội để đạt được các mục tiêu chiến lược trong các tình huống cụ thể. Do đó, bất kỳ loại hình nào về mục tiêu và tác động tiềm ẩn của việc đánh giá vẫn chưa đầy đủ bởi vì, trên thực tế, các công cụ liên tục được đổi mới và cải tiến.

Có thể có một số điểm khởi đầu để mô tả các mục tiêu và tác động của việc đánh giá (ví dụ, lĩnh vực chính trị, hiến pháp lịch sử). Chúng tôi quyết định trình bày hệ thống hóa trung lập nhất có thể (nghĩa là không phụ thuộc vào các giai đoạn lịch sử hoặc các lĩnh vực chính sách cụ thể), tập trung vào (a) các biện pháp và chính sách được đánh giá, (b) các chủ thể bị ảnh hưởng bởi các đánh giá và chiến lược của họ, và (c) các hệ tư tưởng đảng phái và chung mà các đánh giá đề cập đến.

(a) Các biện pháp hoặc chính sách được đánh giá

Các mục tiêu hoặc kết quả của đánh giá chính sách có thể liên quan đến việc xây dựng lại hoặc sửa đổi các chính sách hiện có, cải thiện việc thực hiện hoặc xem xét chúng. Có sự đồng thuận rộng rãi trong tài liệu về cách sử dụng trọng tâm của đánh giá (Chelimsky, 1987; Rist, 1990; Bussmann, 1995, trang 36-45). Tuy nhiên, trên thực tế, có sự khác biệt về quan điểm đối với khía cạnh thời gian của các đánh giá; các loại đánh giá được thiết lập thường chỉ được quy cho các giai đoạn nhất định của chu trình chính sách (xây dựng các biện pháp, cải thiện việc thực hiện, báo cáo). Ví dụ, người ta giả định rằng chỉ những đánh giá triển vọng mới phù hợp về mặt lập trình một chính sách mới. Trái ngược với điều này, chúng tôi muốn bảo vệ ý kiến cho rằng các loại đánh giá khác nhau có thể được kết hợp để đạt được ba mục tiêu chính đã nêu ở trên. Chúng tôi sẽ chứng minh điều này với sự trợ giúp của ba ví dụ sau:

• Trong quá trình sửa đổi hoặc điều chỉnh một hành động công (khía cạnh triển vọng), việc đánh giá hiệu lực và hiệu quả của các biện pháp can thiệp trước đó có thể chỉ ra chuỗi nguyên nhân và tác động, đồng thời phân tích tác động có thể cho thấy quá trình thực hiện đã phát triển như thế nào. Cuối cùng, tổng hợp các đánh giá có thể tóm tắt kết quả của các đánh giá trước đó và kinh nghiệm đã tích lũy được ở các khu vực lân cận hoặc các quốc gia khác.

• Tương tự như vậy, tồn tại các loại đánh giá khác nhau phục vụ cho việc hỗ trợ và cải thiện một hành động công cộng . Những đánh giá như vậy chủ yếu liên quan đến việc thu thập dữ liệu giám sát, cung cấp thông tin về bản chất của vấn đề công cộng cần giải quyết (ví dụ: sự phát triển của môi trường) hoặc dữ liệu về tác động xác định phạm vi thực hiện (những gì đã được thực hiện?). Những dữ liệu này cung cấp một cái nhìn tổng quan về các mối quan hệ (phân tích nhân quả) của việc thực thi chính sách. Tất cả những thông tin này sau đó có thể được sử dụng để đi kèm với một biện pháp chính sách và để cải thiện việc thực hiện nó.

• Báo cáo, là công cụ đánh giá chính, bao gồm đánh giá (hồi cứu) về hiệu quả và, nếu cần, hiệu quả và nền kinh tế sản xuất. Đánh giá kết quả đầu ra và dữ liệu giám sát tương ứng thường được coi là đầy đủ ở đây. Tác động của các biện pháp thay thế đôi khi cũng được xem xét (cấu trúc giả thuyết, mô hình mô phỏng kinh tế lượng, v.v.). Trong những trường hợp như vậy, thói quen, hồi cứu (xác nhận hiệu ứng thực nghiệm) và triển vọng (thí nghiệm giả thuyết) được kết hợp.

(b) Đánh giá và diễn viên

Đối với các bên tham gia, đánh giá chính sách đại diện cho một hình thức tư vấn cụ thể và chuyên môn khoa học (xã hội) (xem Bussmann, 1989, 1995; Kissling-Naf và Wildi-Ballabio, 1993; và cả Linder, 1989; Kessler et al, 1998). Do đó, các đánh giá có thể dựa trên các ý định khác nhau. (1) Một đánh giá có thể vẫn nằm trong bối cảnh tư vấn hạn hẹp và độc quyền, thông tin và khuyến nghị hành động của nó vẫn chỉ thuộc quyền sử dụng của bên/các bên đã ủy quyền cho nó. (2) Tuy nhiên, trong phần lớn các trường hợp, thông tin được cung cấp cho công chúng. Tính khả dụng của nó có thể được thúc đẩy bởi ý định củng cố hoặc làm suy yếu vị thế chính trị chiến lược của một bên tham gia cụ thể. (3) Tuy nhiên, một đánh giá cũng có thể cung cấp thông tin 'trung lập' về các sự kiện khách quan được xác định. (4) Hơn nữa, việc duy trì mối quan hệ tư vấn có thể góp phần hình thành một liên minh khoa học-hành chính với mục tiêu là bảo vệ năng lực của mọi phản biện cuối cùng. (5) Cuối cùng, lời khuyên về chính sách có thể được một tác nhân biến thành công cụ như một hành động mang tính biểu tượng để đơn giản là giành được một khoảng thời gian nào đó.

Tạo lợi thế trực tiếp liên quan đến thông tin: khi đánh giá chính sách được thực hiện trong bối cảnh mối quan hệ tư vấn trực tiếp không được công khai (nếu không thực sự bí mật) và dành riêng cho các bên tham gia, họ tránh được mọi sự quan sát phê bình bằng cách cộng đồng khoa học xã hội. Hơn nữa, thông tin về chúng sẽ không được tìm thấy trên các ấn phẩm hoặc bài báo. Nó có thể được truy cập nhiều nhất thông qua kiến thức bí mật trong chính quyền hoặc trong các cuộc thảo luận với các học viên về lời khuyên khoa học xã hội được đưa ra. Các hoạt động tư vấn như vậy thường được liên kết với tư vấn tư nhân hơn là với các viện đại học, bởi vì đối với viện đại học, việc từ bỏ việc đánh giá kết quả dưới dạng các ấn phẩm truy cập miễn phí không phải là một điều kiện hấp dẫn.

Phần lớn chuyên môn như vậy liên quan đến tư vấn về các vấn đề tổ chức và quản lý . Các đánh giá theo nghĩa nghiên cứu về việc thực hiện chính sách và các tác động vẫn có xu hướng không phổ biến (Zimmermann và Knoepfel, 1997). Những nghiên cứu như vậy tạo ra các điều kiện tiên quyết để xác định các điểm yếu và khắc phục chúng. Mặc dù các dịch vụ hành chính đảm bảo rằng họ có quyền xử lý dữ liệu đánh giá một cách độc quyền, nhưng họ sẽ phổ biến dữ liệu đó nếu điều này liên quan đến một số lợi ích (cải thiện hình ảnh của họ, lập luận để củng cố vị trí của chính họ). Kiến thức như vậy thu được từ một đánh giá mang lại cho người dùng độc quyền của nó một lợi thế đáng kể so với các tác nhân xã hội và công cộng khác. Ngoài loại đánh giá dựa trên lời khuyên độc quyền này, còn có các đánh giá kỹ thuật mà kết quả của chúng có thể truy cập miễn phí (ví dụ: tính khả thi của các tuyến xe buýt, đánh giá các phương pháp giảng dạy cụ thể), nhưng không bao giờ được đưa vào phạm vi công cộng do thiếu sự quan tâm dành cho họ bởi các phương tiện truyền thông.

Củng cố vị trí chiến lược của chính mình: nhiều đánh giá được thực hiện bởi vì các tổ chức tin rằng chúng sẽ có lợi. Do đó, những đánh giá như vậy phải ủng hộ quan điểm của tổ chức vận hành hoặc ít nhất là vô hiệu hóa quan điểm của các bên đối lập. Bốn ví dụ sau đây là điển hình của loại đánh giá này được lấy từ thực tế:

• Huy động hỗ trợ cho một dự án/biện pháp xác định cụ thể: trong

1988, Văn phòng Kinh tế Liên bang Thụy Sĩ ủy quyền cho Dieter Freiburghaus thực hiện đánh giá của Ủy ban Xúc tiến Nghiên cứu Khoa học (CERS). Trong bối cảnh của một chương trình tín dụng mới, chính quyền muốn có một đánh giá độc lập về các dịch vụ quảng cáo được cung cấp. Về mặt thời gian, việc hoàn thành nghiên cứu được phối hợp với việc xây dựng bản ghi nhớ của chính phủ trước quốc hội, và kết quả (Freiburghaus et al, 1990) đã được sử dụng trong bản ghi nhớ này như một lý lẽ cho việc tiếp tục chương trình tín dụng. Các cải tiến được đề xuất trong khung đánh giá cũng được tính đến. Phân tích tương tự có thể được áp dụng trong trường hợp các chính sách đầu tiên được đánh giá trong bối cảnh của Ủy ban đánh giá liên bộ ở Pháp. Trong trường hợp của hầu hết các chính sách được đề xuất để đánh giá (chính sách hòa nhập của người khuyết tật, chính sách bảo vệ vùng đất ngập nước, v.v.), mục đích là tính hợp pháp và khẳng định sự tồn tại của chúng.

• Huy động sự phản đối đối với một dự án xác định: các đánh giá cũng được sử dụng để ngăn chặn một số dự án nhất định đặt các bên tham gia cụ thể vào thế bất lợi. Ví dụ, khi phải đối mặt với việc gia tăng chi phí cho việc bảo tồn các di tích, Bộ Tài chính của bang Solothurn của Thụy Sĩ đã tiến hành đánh giá hiệu quả của khoản chi này. Ngay trước khi đưa ra lệnh cấm phốt phát trong bột giặt vào giữa những năm 1980, một trong những tác giả nhận thấy mình đã tham gia vào một nỗ lực tiềm tàng nhằm ngăn chặn sáng kiến này. Nhận thấy những dấu hiệu cảnh báo về một biện pháp như vậy ở các quốc gia khác, các nhà sản xuất chất tẩy rửa lớn trở nên lo ngại và bắt đầu tìm kiếm các lý lẽ để ngăn chặn lệnh cấm phốt phát ở Thụy Sĩ. Họ đã cố gắng thuyết phục một số tác giả của cuốn sách này tham gia vào một nghiên cứu như vậy; bối cảnh gây tranh cãi đã ngăn cản việc chấp nhận một khoản hoa hồng như vậy và nghiên cứu cuối cùng đã được thực hiện bởi một nhóm từ một công ty tư vấn tư nhân. Tuy nhiên, chúng cũng không cho phép mình được sử dụng bởi ngành công nghiệp tẩy rửa. Cuối cùng, nó đã được chứng minh là không thể làm mất ổn định đề xuất cấm phốt phát.

• Huy động hỗ trợ để đáp ứng nhu cầu của một chính sách xác định: với sự mở rộng của nhà nước phúc lợi từ cuối những năm 1970, các khu vực chính sách bị cô lập trước đây đã cùng nhau phát triển. Ngày nay, chính sách không diễn ra trong các lĩnh vực được phân định rõ ràng, mà ngày càng diễn ra trong bối cảnh liên ngành (phối hợp 'liên chính sách'), nghĩa là, lĩnh vực mà các lĩnh vực chính trị cụ thể (ví dụ: giao thông, y tế, nông nghiệp, bảo vệ nguồn nước) gặp gỡ và giao thoa. Nhiều cuộc tranh luận hiện đang diễn ra bên lề các lĩnh vực chính sách: chính sách tài chính có nên hoàn toàn chịu trách nhiệm về việc tổ chức các 'lợi ích' xã hội không? Chi phí môi trường và sức khỏe liên quan đến giao thông đường bộ có nên được nội địa hóa trong việc cung cấp các dịch vụ đó không? Nông nghiệp có nên được hình thành theo cách thân thiện với môi trường hơn không? Những câu hỏi này và nhiều câu hỏi khác phát sinh dọc theo ranh giới giữa các chính sách công khác nhau, có thể được định nghĩa khác nhau, tùy thuộc vào quan điểm và góc nhìn. Các đánh giá có thể và thường phải cung cấp các lập luận về cách vẽ các ranh giới này. Nghiên cứu đánh giá về bảo vệ nguồn nước trong bối cảnh nông nghiệp, được bắt đầu vào năm 1987 (Knoepfel và Zimmermann, 1993) theo lời mời của Cơ quan Môi trường, Rừng và Cảnh quan Thụy Sĩ (OFEFP), là một ví dụ về điều này. Trong quá trình khám phá việc bảo vệ các vùng nước và nông nghiệp, nghiên cứu này đã chứng minh rõ ràng vị trí tương đối yếu của chính sách môi trường so với chính sách nông nghiệp. Nó cũng đưa ra các đề xuất để củng cố quan điểm môi trường, tuy nhiên, mặc dù đã được các chủ thể chính sách nông nghiệp thông qua, nhưng sẽ chỉ được thực hiện một cách muộn màng và một phần.

• Tiến hành 'đánh giá các điều kiện khung chính trị và kinh tế': ở đây cũng vậy, đó là vấn đề về quan điểm và quan điểm, tuy nhiên, lần này không phải giữa các chính sách công theo ngành mà giữa các tiểu hệ thống xã hội (kinh tế, chính trị). , văn hóa, tôn giáo, giáo dục) và lý do cá nhân của họ. Trên thực tế, các phân tích kinh tế được gọi bằng tiếng Đức bằng cách sử dụng thuật ngữ ordnungspolitische Standortbestimmung (một loại kiểm kê các điều kiện khung) chiếm ưu thế ở đây. Những phân tích như vậy được thực hiện trên một số chủ đề: ví dụ, quyền cho thuê, thị trường lao động, thị trường sản phẩm, quỹ hưu trí, viễn thông. Theo nguyên tắc chung, chúng liên quan đến việc so sánh các tiên đề lý thuyết và các quy định công cộng, một cách tiếp cận không tạo thành phân tích chính sách theo nghĩa được định nghĩa trong cuốn sách này. Tuy nhiên, những phản ánh lý thuyết cũng được bổ sung một phần bởi các nghiên cứu thực nghiệm, cụ thể là phân tích hiệu quả, để chứng minh cho các đề xuất lý thuyết (nghĩa là các nghiên cứu so sánh quốc tế về mối quan hệ giữa các quy định của thị trường lao động và tỷ lệ/số lượng người thất nghiệp). Nhìn từ góc độ này, những nghiên cứu này có tính chất đánh giá. Chúng thường gắn liền với lợi ích của các bên ủng hộ việc 'bãi bỏ quy định'.

Khám phá 'sự thật': cũng tồn tại các đánh giá được thực hiện mà không có ý định tạo ra bất kỳ lợi thế nào cho một tổ chức hoặc cơ quan. Những đánh giá như vậy tuân theo các kênh nghiên cứu hoặc đánh giá khoa học thông thường hơn. Nghiên cứu này chủ yếu phục vụ các mục đích của hệ thống khoa học cố gắng cung cấp cho các hệ thống phụ khác thông tin 'khách quan'. Các đánh giá - nếu có thể là khách quan (mặc dù còn gây tranh cãi từ góc độ thực chất) đối với các tiêu chí đã xác định - ngày càng được thực hiện bởi các tổ chức siêu quốc tế lớn (ví dụ: OECD, Ngân hàng Thế giới).

Các tổ chức học thuật và khoa học (ví dụ: viện đại học, trung tâm nghiên cứu công hoặc tư nhân) tạo ra nhiều kết quả nghiên cứu, một số trong đó 'liên quan' đến các chính sách cụ thể (ví dụ: loại lây truyền bệnh bò điên, hiệu ứng khí nhà kính và khí quyển) bởi vì họ chứng minh các cơ hội và rủi ro liên quan đến hoạt động của nhà nước. Nghiên cứu học thuật nghiêm ngặt chắc chắn có thể cung cấp các dịch vụ có giá trị trong giai đoạn xác định các vấn đề bằng cách cung cấp các cơ sở thông tin hỗ trợ các biện pháp của nhà nước. Sau khi các biện pháp tương ứng được đưa ra, các nghiên cứu cũng có thể bình luận về tác động của chúng. Nghiên cứu về tác động/tác động của chính sách cũng thuộc loại này vì nó chỉ ra chi phí và tiện ích của các biện pháp biệt lập (ví dụ: tác động tài chính, chi phí/lợi ích của việc bảo trì đường quốc lộ, tác động của hệ thống lương hưu) đối với các bộ phận dân cư ( tầng lớp xã hội, vùng miền chẳng hạn). Loại nghiên cứu về các hiệu ứng này chủ yếu được thúc đẩy bởi lợi ích học thuật; tuy nhiên, không nên quên thực tế là các nhà nghiên cứu có những sở thích chính trị ngầm hoặc rằng kết quả nghiên cứu thực sự có ảnh hưởng đến vị trí chiến lược của một số chủ thể nhất định. Tuy nhiên, nghiên cứu như vậy được thực hiện chính thức trong bối cảnh giảng dạy, xuất bản và các yêu cầu nghiên cứu được thiết lập tốt (Quỹ khoa học quốc gia Thụy Sĩ, Hội đồng nghiên cứu kinh tế và xã hội Vương quốc Anh), do đó, tính ưu việt của định hướng học thuật của nó thường được giả định.

Ngoài mục đích của nó trong bối cảnh nghiên cứu học thuật, loại nghiên cứu này cũng ngày càng phục vụ cho mục đích đánh giá hoạt động của các cơ quan giám sát nhà nước. Trong bối cảnh này, điều quan trọng cuối cùng là đề cập đến các đánh giá được thực hiện bởi các quốc gia trong bối cảnh so sánh quốc tế theo các yêu cầu xác định. Các nghiên cứu quốc gia của OECD được thực hiện định kỳ hoặc không thường xuyên trong các lĩnh vực chính sách khác nhau (ví dụ: chính sách tài chính, kinh tế, giáo dục, nông nghiệp, khu vực, môi trường) có tầm quan trọng đặc biệt ở đây. Trên thực tế, một phần của các nghiên cứu này trình bày các đặc điểm của 'bản kiểm kê các điều kiện khung' được đề cập ở trên, trong phạm vi chúng so sánh các thước đo công cộng với các mô hình được suy ra từ tất cả các thông tin tích lũy được.

Các đánh giá siêu quốc gia thuộc loại này có xu hướng cập nhật kho kinh nghiệm của họ bằng cách đưa vào các câu chuyện thành công thu được với sự trợ giúp của các biện pháp phi truyền thống (ví dụ, Janicke và Weidner, 1995).

Hình thành các liên minh thông qua các ủy ban nghiên cứu: cho đến nay, chúng tôi tập trung chú ý vào mục tiêu và tác dụng của các nghiên cứu riêng lẻ. Tuy nhiên, phần lớn các hoạt động tư vấn, nghiên cứu và đánh giá diễn ra trong bối cảnh có cấu trúc tốt (ví dụ: chuyên môn hóa của người đánh giá trong các lĩnh vực chính sách và nghiên cứu xác định). Điều này dẫn đến sự xuất hiện của những kỳ vọng liên tục (về phía các nhà nghiên cứu và các nhóm mà họ đang giải quyết) và các loại nghề nghiệp được xác định (ví dụ: từ các vị trí trong viện nghiên cứu của trường đại học đến các vai trò trong các tổ chức nhà nước hoặc bán công). Nhiệm vụ nghiên cứu và đánh giá sẽ được giao cho một tác nhân PAA, người có thể cung cấp cho các tác nhân công cộng và xã hội khác một luồng thông tin và lập luận liên tục, và theo cách này, các nhà nghiên cứu sẽ nhận được một khoản hoa hồng liên tục. Về lâu dài, đánh giá giúp đảm bảo vị trí của các cộng đồng nghiên cứu.

Việc sử dụng các chiến thuật trì hoãn khi tiến hành nghiên cứu: giống như tất cả các biện pháp của nhà nước, việc công bố và tiến hành một nghiên cứu đánh giá có thể được sử dụng như một hành động tượng trưng (Edelman, 1964, 1971; Kinderman, 1988). Trong trường hợp này, đánh giá không hoàn thành bất kỳ chức năng chính nào của nó - tức là chức năng công cụ, làm rõ hoặc hợp pháp hóa -. Thay vào đó, nó được đề cập cùng với lời hứa mơ hồ về các giải thích khoa học như một cách để giảm bớt áp lực của các yêu cầu chính trị và tranh thủ thời gian. Thông báo về việc tiến hành đánh giá cho thấy rằng vấn đề đòi hỏi một lời giải thích nghiêm túc và tất cả các biện pháp cần thiết trong vấn đề này nên được thực hiện. Tuy nhiên, chức năng tượng trưng của đánh giá không loại trừ sự xuất hiện của các hiệu ứng: chẳng hạn, thông báo về đánh giá có thể là một biện pháp tạo niềm tin (và cũng có thể làm tăng kỳ vọng) hoặc cảnh báo chống lại hành động lập pháp vội vàng. Với danh tiếng vững chắc của công việc khoa học, yêu cầu phân tích khoa học hoặc xem xét các yêu cầu này liên quan đến sự cần thiết của các phân tích như vậy đã trở nên tương đối phổ biến trong thực tiễn chính trị hàng ngày. Không còn nghi ngờ gì nữa, rất khó để cung cấp bằng chứng về chức năng biểu tượng thuần túy của việc đánh giá trong các trường hợp cụ thể. Nhà phân tích sẽ phải chứng minh trên thực tế rằng bất kỳ việc sử dụng nào, bao gồm cả việc hợp pháp hóa, đều bị loại trừ ngay từ đầu. Giống như luật tượng trưng (Kindermann, 1988, trang 229), chức năng đánh giá tượng trưng hiếm khi được tìm thấy ở dạng lý tưởng của nó, và thay vào đó tạo thành một sự liên tục mở rộng cho đến khi sử dụng hiệu quả.

(c) Đánh giá và bối cảnh chính trị chung

Tốt nhất, các đánh giá có thể khẳng định mối quan hệ giữa các biện pháp chính sách của nhà nước và các tác động xã hội mà chúng tạo ra. Trên thực tế, việc giải thích chúng thường được thực hiện trong bối cảnh chính trị rộng lớn (xem Taylor và Balloch, 2005). Chính trị là cuộc chiến giành quyền lực. Trong bối cảnh này, các khái niệm chính trị và hệ tư tưởng đảng phái thể hiện nỗ lực của các bên cạnh tranh để có ý nghĩa. Giống như các tuyên bố khoa học, những khái niệm như vậy thường được thể hiện dưới dạng phương trình 'nếu-thì' (ví dụ: nếu tỷ trọng của nhà nước giảm thì nền kinh tế sẽ hoạt động tốt hơn). Chúng bao gồm các đường hướng dẫn dưới dạng các mối quan hệ nhân quả ở cấp độ xã hội vĩ mô. Tuy nhiên, không giống như các kết quả khoa học, chúng dựa trên kinh nghiệm, giả định hoặc niềm tin. Đây là lý do tại sao có thể khẳng định rằng lĩnh vực tư tưởng đảng phái bắt nguồn từ các trường hợp mà các giải thích được đưa ra bởi các phương pháp tiếp cận khoa học đã đi đến hồi kết là hoàn toàn hợp pháp.

Nói chung, kết quả thực nghiệm của các đánh giá dựa trên cơ sở khoa học chỉ được tạo ra cho các đối tượng phân tích được xác định rất hẹp. Do đó, việc giải thích và (thậm chí ở mức độ lớn hơn) điều chỉnh (khái quát hóa, xác nhận bên ngoài) các kết quả đánh giá thường được thực hiện có liên quan đến các khái niệm chính trị đó. Ví dụ: nếu một đánh giá kết luận rằng biện pháp A không thể mong đợi mức tăng trưởng dự kiến của X phần trăm của chỉ số Z (tuy nhiên, những kết luận được thể hiện rõ ràng như vậy rất hiếm), hai kết luận khác nhau có thể được rút ra: biện pháp A hoặc nên bỏ hoặc biện pháp A nên được áp dụng. tăng cường thực hiện. Do đó, trong phần lớn các trường hợp, việc sử dụng các kết quả của bất kỳ đánh giá nào đều giả định trước một phán đoán về giá trị chính trị .

Ở Vương quốc Anh, nhiều nghi ngờ và lo lắng đã được bày tỏ về cả quan điểm của chính phủ đối với việc đánh giá và các vấn đề về tính khách quan trong các ngành khoa học xã hội (nếu không muốn nói là tất cả các ngành khoa học). Các giải pháp cho những vấn đề này được đề xuất bao gồm tranh luận về trường hợp làm cho các mục tiêu đánh giá trở nên thật rõ ràng (điều gì đó tiềm ẩn trong mọi thứ trong chương này) nhưng cũng để áp dụng lập trường 'chủ nghĩa hiện đại phê phán' thừa nhận các tiêu chí đánh giá đa dạng và mâu thuẫn nhau, nắm giữ “tầm quan trọng của kinh nghiệm. kiểm tra các lý thuyết và giả thuyết, mặc dù thừa nhận rằng đây chỉ là một loại kiểm tra, và những tranh luận liên quan đến việc liệu các điều kiện thích hợp cho việc làm sai lệch có được đáp ứng hay không sẽ không bao giờ chấm dứt” (Pollitt và Bouckaert, 2000, trang 23).

ghi chú

1 Một phần của văn bản này được điều chỉnh từ các chương tương ứng trong Bussmann et al (1998) (cũng bao gồm các giải thích chuyên sâu về lịch sử, khái niệm và phương pháp đánh giá chính sách không có trong chương này).

2 Những dữ liệu như vậy rất khó thu thập vì thực tế đã biết rằng mức độ hiệu quả của quy định xã hội về các sự kiện có thể bị trừng phạt thường thay đổi đáng kể (tham khảo nghiên cứu của Killias và Grapendaal, 1997; Killias, 1998).

3 Về mối quan hệ giữa đặc điểm của các nhóm mục tiêu và hiệu lực/hiệu quả của chính sách, xem Scharpf (1983) và Windhoff-Héritier (1987).

4 Có rất nhiều thuật ngữ để chỉ định các cấp độ đánh giá chính sách khác nhau. Chúng tôi áp dụng cách được sử dụng phổ biến nhất ở đây (ví dụ: Monnier, 1992; Ủy ban Châu Âu, 1999).

5 Hai ví dụ như sau: các chương trình tích hợp dữ liệu thất nghiệp với mục đích giảm tỷ lệ thất nghiệp xuống một phần trăm; và quy định mới về học bổng hoặc trợ cấp của Pháp nhằm tăng 1/3 tỷ lệ tương đối của sinh viên xuất thân từ các tầng lớp xã hội kém may mắn.

6 Luật Liên bang ngày 4 tháng 10 năm 1974 (RS 843).

7 Chúng tôi không thể đánh giá liệu sự hỗ trợ này nên được coi là một mục tiêu ngầm định hay một công cụ hóa của luật nói trên theo nghĩa các tuyên bố của chúng tôi trong Phần 4.2.2 của Chương Bốn.

8 Lưu ý các báo cáo đánh giá về các chính sách này do các ấn phẩm của chính phủ Pháp xuất bản ( Documentation Fran(aise ) và đặc biệt liên quan đến việc ngăn ngừa các hiểm họa tự nhiên, các chính sách kinh tế và xã hội khác nhau, chính sách về núi, v.v.

MƯỜI MỘT

Các giả thuyết nghiên cứu và làm việc

Chương này tóm tắt lại các khía cạnh phân tích chính đã được xác định trước đó cho định nghĩa về sáu sản phẩm của chính sách công được tìm thấy trong thực tế chính trị-hành chính và xã hội (xem Chương 7 đến Chương 10). Trong bối cảnh này, sự nhấn mạnh đặc biệt được đặt vào bản chất bổ sung của nội dung thực chất và thể chế của các sản phẩm này. Dựa trên quan điểm khái quát này, bây giờ chúng tôi sẽ trình bày ba 'điểm truy cập' khả thi để xây dựng các giả thuyết làm việc sẽ được kiểm tra trong quá trình phân tích thực nghiệm các yếu tố giải thích đằng sau sáu sản phẩm chính sách này. Khi thực hiện điều này, chúng tôi tham khảo trực tiếp logic của mô hình phân tích (Chương 6) và các yếu tố cơ bản (tác nhân, nguồn lực và thể chế) làm cơ sở cho phương pháp tiếp cận chính sách công của chúng tôi, lấy cảm hứng từ chủ nghĩa thể chế lấy tác nhân làm trung tâm ( Chương Hai đến Chương Năm).

Tóm lại, chúng tôi sẽ cố gắng giải thích sáu sản phẩm của một chính sách công như là một chức năng của các chiến lược của các chủ thể công cộng và tư nhân, các nguồn lực mà họ huy động để khẳng định quyền và lợi ích của họ và những hạn chế hoặc cơ hội đặt ra cho họ bởi các quy tắc thể chế - Cả chung và cụ thể cho khu vực đang được nghiên cứu. Do đó, chương này hình thành các giả thuyết về các mối liên hệ (nhân quả) có khả năng tồn tại giữa các sản phẩm chính sách (các biến số được giải thích) và 'trò chơi' do các tác nhân tạo nên tam giác cơ bản (các biến số giải thích) thực hiện.

Mô hình phân tích đề xuất có thể được áp dụng từ các góc độ khoa học khác nhau, nghĩa là mô tả, diễn giải, giải thích hoặc dự đoán nội dung của một chính sách. Bảng 11.1 thể hiện tiện ích tiềm năng của mô hình theo các cấp độ phân tích này. Chương này tập trung vào việc xây dựng các giả thuyết nghiên cứu và làm việc để tạo điều kiện cho sự phát triển của nghiên cứu thực nghiệm dựa trên quan điểm giải thích.

252

Bảng I I. I: Tiện ích của mô hình trên cơ sở mức độ và tham vọng nghiên cứu thực nghiệm đề xuất

Tham vọng của phân tích

Tiện ích của mô hình

quan điểm miêu tả

• Mô tả (= xác định một hiện tượng xã hội với sự trợ giúp của các khái niệm và biến số)

• Các yếu tố vận hành để mô tả một cách có hệ thống sáu sản phẩm của một chính sách công (xem Chương 7 đến Chương 10)

• Tam giác cơ bản và các loại hình tài nguyên và quy tắc thể chế để mô tả các tác nhân chính và chiến lược hành động của họ

(xem Chương Ba đến Chương Năm)

quan điểm phân tích

(kiến thức về chính sách công)

• Hiểu (= giải thích các liên kết giữa các hoạt động xã hội)

• Giải thích (= chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa các sự kiện xã hội)

• Dự đoán (= công thức'if, then' giả thuyết giữa các biến)

• Các lý thuyết, nghiên cứu và giả thuyết làm việc để phát triển một thiết kế nghiên cứu (so sánh, với các biến kiểm soát) và để hiểu, giải thích và dự đoán các mối liên hệ giữa một bên là các bên tham gia, các nguồn lực và các quy tắc thể chế, với nội dung thực chất và thể chế của nghiên cứu. mặt khác, các sản phẩm chính sách (xem Phần 7.3, 8.3, 9.5 và 10.4 trong các Chương Bảy, Tám, Chín và Mười tương ứng)

Quan điểm quy định (kiến thức cho chính sách công)

• Tư vấn (= xây dựng các khuyến nghị thực tế cho việc quản lý các chính sách công)

• Ủy thác nghiên cứu để chứng minh sự phù hợp của phân tích chính sách như một biện pháp đi kèm với cải cách công

Phân tích chính sách công

Các giả thuyết nghiên cứu và làm việc

11.1 Các biến cần được giải thích: khía cạnh nội dung và thể chế của các sản phẩm chính sách

Bảng 11.2 trình bày sáu sản phẩm mà nhà phân tích có thể xác định trong quá trình của một chu trình chính sách như là một chức năng của nhiều hỗ trợ vật chất (ví dụ: các chương trình của chính phủ, luật pháp và quy định, báo cáo hàng năm về các dịch vụ hành chính, đánh giá của chuyên gia, tài liệu không chính thức do chính phủ tạo ra hành chính và các nhóm lợi ích, tổng hợp quá trình tham vấn hoặc đàm phán, phương tiện in ấn, trang web).

Ngoài định nghĩa chung của sáu sản phẩm này, Bảng 11.2 liệt kê các khía cạnh hoạt động được trình bày trước đó bằng cách minh họa để nghiên cứu chi tiết các yếu tố cấu thành của chúng. Chúng tôi chia các khía cạnh này thành hai loại, tùy theo việc chúng quan tâm nhiều hơn đến nội dung thực chất ('cách giải quyết vấn đề công cộng') hay nội dung thể chế của một sản phẩm xác định ('tác nhân nào tham gia giải quyết vấn đề công cộng' , 'họ sử dụng tài nguyên nào' và 'các “quy tắc của trò chơi” được áp dụng là gì'). Một lần nữa, chúng tôi nhấn mạnh rằng các yếu tố vận hành được liệt kê đều đã được chứng minh trong phân tích thực nghiệm; tuy nhiên, đồng thời, chúng tôi không khẳng định rằng danh sách này là đầy đủ.

Ngay cả khi ranh giới giữa các yếu tố nội dung và thể chế đôi khi linh hoạt (hoặc tùy tiện), việc xem xét và kiểm tra đồng thời hai phạm trù nội dung này của sản phẩm là không thể thiếu trong bối cảnh nghiên cứu thực nghiệm. Trên thực tế, chất lượng của một chính sách phụ thuộc vào mức độ khác biệt giữa các yếu tố thực chất và thể chế của nó, và ở mức độ lớn hơn, vào sự gắn kết - hoặc ít nhất là sự phối hợp tiêu cực - của yếu tố sau. Trong chừng mực một hành động của nhà nước nhằm đạt được mức độ hiệu quả cao (= đạt được các mục tiêu thực chất đã nêu ) và một mức độ nhất định về khả năng dự đoán và độ bền thời gian (= ổn định thể chế các mối quan hệ trao đổi giữa các chủ thể liên quan), mỗi sản phẩm trong số sáu sản phẩm này nên dần dần cụ thể hóa giả thuyết nhân quả và can thiệp của 'mô hình nhân quả' (cần phải làm gì để giải quyết vấn đề công cộng đang được đề cập) cũng như các nhiệm vụ, năng lực và nguồn lực của các chủ thể cấu thành 'mạng lưới hành động công cộng' (nghĩa là , ai tham gia giải quyết chính sách công và theo quy định cụ thể và quy định chung nào hiện hành).

Như đã giải thích trong phần giới thiệu của Phần III (Chương 6), khi một quy trình chính sách diễn ra, người quan sát có thể xác nhận việc cụ thể hóa 'bản chất' thực sự của chính sách, sự củng cố của mạng lưới tác nhân liên quan, cấu trúc của thực' thể chế

254

Bảng I 1.2: Tóm tắt các yếu tố tác nghiệp để phân tích sáu sản phẩm của một chính sách công

giai đoạn chính sách

Sản phẩm cần giải thích

Định nghĩa chung về sản phẩm

Các yếu tố vận hành để phân tích sản phẩm

Nội dung chủ yếu

Chủ yếu là nội dung thể chế

Thiết lập chương trình nghị sự

Định nghĩa chính trị về vấn đề công cộng (PD)

Nhiệm vụ được thiết lập để thu hút sự chú ý của các cơ quan chính trị nhằm xây dựng một chính sách nhằm giải quyết vấn đề công cộng đã được đưa vào chương trình nghị sự chính trị (—> yêu cầu can thiệp và bắt đầu một giải pháp ban đầu)

• Mức độ cường độ (mức độ nghiêm trọng)

• Phạm vi tham gia (đối tượng)

• Mức độ đổi mới

• Mức độ khẩn cấp

lập trình

Chương trình chính trị-hành chính (PAP)

Tất cả các quy phạm pháp luật và hành vi pháp lý xác định các yếu tố nội dung và thủ tục của chính sách (—> định nghĩa về nội dung quy phạm và tính hợp pháp hóa chính)

• Cụ thể hóa các mục tiêu

• tiêu chí đánh giá

• yếu tố hoạt động

(hoặc dụng cụ hành động)

• Cơ quan hành chính và nguồn lực

• Các yếu tố tố tụng (bao gồm cả tư pháp)

Sắp xếp chính trị-hành chính (PAA)

Nhóm có cấu trúc gồm các chủ thể công và bán công chịu trách nhiệm thực hiện chính sách (—> xác định năng lực của các chủ thể, quản lý nội bộ và liên tổ chức và phân bổ nguồn lực chung)

• Số lượng và loại diễn viên

• Bối cảnh được xác định bởi các chính sách khác

• Mức độ phối hợp ngang và dọc

• Mức độ trung tâm

• Mức độ chính trị hóa

• Mức độ cởi mở

Phân tích chính sách công

Bảng I 1.2: Tóm tắt các yếu tố tác nghiệp để phân tích sáu sản phẩm của một chính sách công (tiếp)

giai đoạn chính sách

Sản phẩm cần giải thích

Định nghĩa chung về sản phẩm

Các yếu tố vận hành để phân tích sản phẩm

Nội dung chủ yếu

Chủ yếu là nội dung thể chế

Thực hiện

Kế hoạch hành động (AP)

Tất cả các quyết định có tính chất lập kế hoạch xác định các ưu tiên về thời gian, không gian và các nhóm xã hội tương ứng để thực hiện chính sách (—> phân bổ nguồn lực cụ thể để sản xuất đầu ra có mục tiêu)

• Rõ ràng (chính thức) so với vắng mặt

• Mức độ phân biệt đối xử (về thời gian, không gian và giữa các nhóm xã hội)

• Mức độ cơ cấu tổ chức thực hiện

• Tài nguyên được liên kết so với tài nguyên không được liên kết

• Mức độ cởi mở

Hành vi thực hiện (đầu ra)

Tất cả các sản phẩm cuối cùng của các quá trình chính trị-hành chính nhằm giải quyết các nhóm mục tiêu mà các biện pháp chính sách hướng tới (—> áp dụng, thực thi)

• Chu vi (đầy đủ so với không đầy đủ)

• Sự gắn kết thực chất, bên trong và bên ngoài

• nội dung thể chế

(ví dụ: tạo nhóm mục tiêu)

• Hành vi trung gian so với cuối cùng

• Chính thức so với không chính thức

hành vi

Sự đánh giá

Nhận định đánh giá về tác động của chính sách (tác động và kết quả)

Tất cả các đánh giá giá trị liên quan đến những thay đổi trong hành vi được kích hoạt giữa các nhóm mục tiêu (tác động) và về sự cải thiện tình hình có thể quan sát được giữa những người hưởng lợi cuối cùng (kết quả) (—> hợp pháp hóa thứ cấp)

• Tiêu chí đánh giá áp dụng

• Tóm tắt so với hình thành

• Một phần so với toàn cầu

• Khoa học so với hệ tư tưởng

• Ex-ante, đồng thời ex-post

• Chính thức so với không chính thức

• Sử dụng trong tương lai của tuyên bố

Nghiên cứu và làm việc

vốn' được hình thành bởi các quy tắc cụ thể và việc khai thác (lặp đi lặp lại) toàn bộ các nguồn lực sẵn có.

Cơ sở lý luận liên quan đến sự bổ sung cần thiết của các yếu tố nội dung và thể chế của một chính sách có tầm quan trọng hàng đầu vì hai lý do sau:

• Từ góc độ quy phạm , cái gọi là tính hợp pháp cơ bản (nghĩa là tính hợp pháp đạt được thông qua quá trình ra quyết định dân chủ, đầu vào và thông lượng) và tính hợp pháp thứ cấp (nghĩa là tính hợp pháp đạt được thông qua chất lượng dịch vụ công, hành vi thực hiện và hiệu quả) của công hành động phụ thuộc vào các yếu tố thể chế và thực chất. Trên thực tế, hai loại tính hợp pháp này dựa trên các hình thức đồng sản xuất chính sách theo thủ tục của các chủ thể xã hội (ví dụ: quy trình tham vấn minh bạch và cởi mở, ủy quyền thực hiện cho các tổ chức cận quốc gia, đối xử bình đẳng với các nhóm bị ảnh hưởng, công bố của các báo cáo đánh giá) và về năng lực thực sự của các chủ thể công trong việc giải quyết các vấn đề cụ thể (ví dụ: sự đồng thuận chính trị về các mục tiêu tập thể cần đạt được, sự phân biệt đối xử cố hữu trong các kế hoạch hành động (AP) dựa trên áp lực khách quan của vấn đề, đo lường đầy đủ tác động và kết quả). Từ quan điểm này, nhà phân tích phải chú ý đến các yếu tố thực chất và thể chế, cùng nhau góp phần vào tính hợp pháp hóa kép của các chính sách công.

• Từ góc độ phân tích thực nghiệm , người ta chấp nhận rằng các chủ thể công và tư nhìn chung hiểu rất rõ về nhiều lợi ích liên quan đến nội dung thực chất và thể chế của một chính sách. Do đó, họ phát triển các chiến lược hành động nhằm mục đích tác động đến các mục tiêu và công cụ can thiệp (ví dụ: các trò chơi trực tiếp liên quan đến các lớp cốt lõi và nội bộ của PAP) và để sắp xếp một vị trí tổ chức vững chắc cho chính họ hoặc ít nhất là có không gian tối thiểu để điều động. để tác động đến các giai đoạn tiếp theo của chính sách (ví dụ, một trò chơi gián tiếp liên quan đến các lớp bên ngoài của PAP và PAA). Ở cấp độ này, điều cần thiết là kết hợp phân tích thực chất với phân tích thể chế để xác định mức độ phức tạp và phong phú trong trò chơi của các chủ thể, sự tương tác của họ và cuối cùng là ảnh hưởng của họ đối với sự phát triển dần dần của các sản phẩm chính sách.

Khi áp dụng quan điểm phân tích thực nghiệm ở đây, chúng tôi khuyên nhà phân tích nên xem xét tất cả các khía cạnh hoạt động được liệt kê trong Bảng 11.2 khi thực hiện một nghiên cứu thực nghiệm. Sau đó, điều này có thể phục vụ như một loại 'danh sách kiểm tra' có hệ thống. Do đó, việc áp dụng lưới phân tích này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc xác định và vận hành các biến nghiên cứu.

Sau đó, nhà phân tích nên xác định các biến độc lập để giải thích các thay đổi về thời gian và không gian giữa các quan sát thực nghiệm được thực hiện. Để đạt được mục đích này, chúng tôi sẽ thảo luận bên dưới về các diễn viên trong 'trò chơi' khác nhau đóng vai trò như một phương tiện tiềm năng để giải thích nội dung thực chất và thể chế của các sản phẩm của một chính sách.

11.2 Các biến giải thích: 'trò chơi' của các bên tham gia, các nguồn lực và các quy tắc thể chế

Trong phần thảo luận sơ bộ về các chủ thể chính sách (Chương Ba), chúng tôi đã xác định một 'tam giác cơ bản' bao gồm các cơ quan chính quyền-hành chính (các chủ thể công), các nhóm mục tiêu và những người thụ hưởng cuối cùng, mà các nhóm bên thứ ba (bị ảnh hưởng tích cực và bị ảnh hưởng tiêu cực) bên thứ ba) thường được thêm vào. Theo logic chung của mô hình phân tích của chúng tôi, hành vi chiến lược của các chủ thể này - những người trong bối cảnh thể chế đang thay đổi huy động các nguồn lực khác nhau để khẳng định giá trị, lợi ích và quyền của mình - có thể giải thích được phần nào nội dung của sáu sản phẩm chính sách. Trên thực tế, chúng ta nên nhớ lại ở đây rằng cách tiếp cận lý thuyết của chúng ta dựa trên hai định đề (xem Chương Sáu):

• Định đề số 1: kết quả thực chất và thể chế của một giai đoạn chính sách (ví dụ: PAP và PAA) ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả của các giai đoạn tiếp theo (ví dụ: Người bị ảnh hưởng và các hành động thực thi chính thức).

• Định đề số 2: trong mỗi giai đoạn, các chủ thể chính sách công sử dụng các quy tắc thể chế (mới) và sự kết hợp các nguồn lực (mới) để tác động đến kết quả của giai đoạn được đề cập.

Định đề đầu tiên chỉ ra rằng để đảm bảo một mức độ hoàn thiện, tính liên tục và khả năng dự đoán nhất định cho chính sách, các tác nhân xây dựng các sản phẩm cố gắng hạn chế 'lĩnh vực khả năng' cho các giai đoạn tiếp theo của chính sách. Nội dung thực chất và thể chế của một sản phẩm bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các quyết định và hành động được thực hiện trong các giai đoạn đầu của cùng một chính sách công.

Tuy nhiên, định đề thứ hai đủ điều kiện cho định đề đầu tiên theo nghĩa là một số tác nhân nhất định cố tình điều chỉnh, sửa đổi hoặc hủy bỏ các biện pháp đã được khởi xướng, xác định trước hoặc quyết định bởi các sản phẩm trước đó. Không có hành động nào của nhà nước là tuyến tính hoặc có khả năng quyết định hoàn toàn hành vi của cá nhân và tập thể. Kết quả là, nội dung của một sản phẩm chính sách luôn bị ảnh hưởng bởi những thay đổi trong khung thể chế, nguồn lực, chòm sao và 'trò chơi' của các chủ thể bị ảnh hưởng trực tiếp bởi giai đoạn chính sách được đề cập.

Khi tính đến hai định đề này, Hình 11.1 xác định một số liên kết có thể có giữa sản phẩm và chiến lược của tác nhân. Biểu diễn sơ đồ này bao gồm các lập luận từ cuộc thảo luận trước đây của chúng tôi về tính hai mặt của nội dung đặc trưng cho tất cả các sản phẩm chính sách. Trong hình, chúng tôi đã sắp xếp từng sản phẩm trong số sáu sản phẩm theo trọng số tương đối (được xác định trên cơ sở các phân tích thực nghiệm trước đây của chúng tôi) đối với các yếu tố thể chế và nội dung của chúng. Hơn nữa, con số này gợi ý rằng các tác nhân phát triển các trò chơi khác nhau, thay thế hoặc bổ sung để tác động đến chiều kép này của sản phẩm. Nói một cách cụ thể, những gì chúng tôi đề xuất ở đây là phẩm chất của các trò chơi ảnh hưởng trực tiếp đến nội dung thực chất của một sản phẩm chính sách và những trò chơi ảnh hưởng đến nội dung thể chế là gián tiếp (xem Chương Sáu). Thuật ngữ 'gián tiếp' vừa chỉ ra rằng chiến lược của một số tác nhân nhất định không chỉ tập trung vào sản phẩm sẽ được xác định trong tương lai gần (nghĩa là giai đoạn tiếp theo), mà bằng cách sử dụng dữ liệu của tổ chức, đã dự đoán các trò chơi trong tương lai sẽ ảnh hưởng đến các sản phẩm trước đó (ví dụ: trò chơi ảnh hưởng đến các yếu tố thủ tục của PAP để đảm bảo quyền kháng cáo trong quá trình sản xuất các hành vi thực hiện chính thức hoặc vị trí đặc quyền trong giai đoạn đánh giá).

Chúng tôi không đưa ra tuyên bố nào về tính toàn diện của 'trò chơi' diễn viên được xác định trong Hình 11.1, nhưng thay vào đó cố gắng chứng minh cách thức các trò chơi này được tích hợp vào logic của mô hình phân tích của chúng tôi.

Các nghiên cứu thực nghiệm về chính sách công đều có xu hướng chứng minh rằng 'trò chơi' nhiều tác nhân cùng tồn tại và có ảnh hưởng ít nhiều đáng kể đến nội dung của sáu sản phẩm. Vì lý do không gian, không thể liệt kê tất cả các 'trò chơi' có thể có ở đây. Thay vào đó, chúng ta sẽ đi xa hơn cách tiếp cận mô tả đơn thuần bằng cách xây dựng một số giả thuyết nghiên cứu về những 'trò chơi' này, được định nghĩa ở đây là các biến số giải thích chính đối với các sản phẩm của một chính sách công.

Ví dụ về trò chơi trực tiếp và gián tiếp

Mối liên hệ giữa định nghĩa chính trị của vấn đề (PD) và chương trình chính trị-hành chính (PAP)

♦ Trò chơi trực tiếp ảnh hưởng đến các lớp cốt lõi và bên trong của PAP: trong lĩnh vực luật pháp để chống lại ô nhiễm khí quyển, những người hưởng lợi cuối cùng (ví dụ: hàng xóm của một nhà máy gây ô nhiễm) cố gắng xác định các mục tiêu và tiêu chí đánh giá rõ ràng (ví dụ: chất lượng không khí phổ biến vào năm 1960 và đạt được vào năm 1985) cũng như các công cụ hạn chế (ví dụ: các giá trị giới hạn phát thải) để đảm bảo tính hiệu quả của chính sách.

♦ Trò chơi gián tiếp ảnh hưởng đến các lớp bên ngoài của PAP: trong khu vực các công trình quân sự (ví dụ: doanh trại quân đội có trường bắn), các nhóm môi trường trên thực tế không thể tác động đến định nghĩa thực tế về các mục tiêu quốc phòng ở cấp độ lập pháp cố gắng chính thức có quyền (có khả năng) phản đối một dự án cụ thể.

Liên kết giữa PAP và các thỏa thuận chính trị-hành chính (PAA)

♦ Trò chơi trực tiếp ảnh hưởng đến thành phần của PAA: trong lĩnh vực thanh toán nông nghiệp trực tiếp, các nhóm bị ảnh hưởng (nông dân) cố gắng có một cơ quan hành chính mà họ đã có quan hệ đặc quyền (ví dụ: bộ nông nghiệp) được xác định là cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm về phân phối các khoản thanh toán trái ngược với một cơ quan hành chính, do các chức năng khác của nó, có thể trái ngược với lợi ích cụ thể và ngắn hạn của họ (ví dụ, bộ môi trường).

♦ Trò chơi gián tiếp ảnh hưởng đến cấu trúc và thủ tục của PAA: trong lĩnh vực pháp luật điều chỉnh giấy phép lập kế hoạch, dịch vụ chiếm ưu thế trong lịch sử (ví dụ: cơ quan xây dựng) cố gắng duy trì vị trí trung tâm của mình so với các dịch vụ khác có liên quan (ví dụ: bộ năng lượng, cơ quan bảo vệ nguồn nước, cơ quan quy hoạch không gian) bằng cách tác động đến các hình thức phối hợp nội bộ để quản lý hồ sơ (ví dụ: hệ thống thông báo tư vấn độc quyền).

Liên kết giữa PAP, PAA và AP

♦ Trò chơi trực tiếp ảnh hưởng đến mức độ phân biệt đối xử của người bị ảnh hưởng: trong lĩnh vực luật chống thất nghiệp, nếu ngân sách bị hạn chế, cơ quan chịu trách nhiệm đào tạo chuyên nghiệp và bố trí người tìm việc (ví dụ: văn phòng việc làm khu vực ở Thụy Sĩ) sẽ cố gắng bảo lưu ưu tiên tiếp cận các dịch vụ của mình ở cấp độ AP đối với các nhóm người thất nghiệp cụ thể (ví dụ: những người trẻ tuổi có học thức) so với các nhóm khác (ví dụ: những người lớn tuổi chưa qua đào tạo).

• Trò chơi gián tiếp ảnh hưởng đến các nguồn lực được liên kết bởi các AP: trong lĩnh vực luật pháp về giảm phát kinh tế, những người nhận trợ cấp (các công ty tạo ra hoặc duy trì việc làm) cố gắng có một thời hạn ngắn được xác định trong AP để họ có thể nhanh chóng thu lợi từ việc phân phối nguồn lực ngân sách nhằm kích thích tăng trưởng kinh tế.

Liên kết giữa các AP và hành vi triển khai (đầu ra)

• Trò chơi trực tiếp ảnh hưởng đến sự gắn kết của các hành vi thực hiện: trong lĩnh vực bảo vệ dòng nước, các nhóm đối tượng (ví dụ: các công ty sản xuất thủy điện), phải tuân thủ các dòng chảy tối thiểu cho một số dòng nước, cố gắng đảm bảo rằng các kết quả đầu ra (ví dụ: , nghĩa vụ giảm lượng nước rút cho đến một ngày nhất định) cũng bao gồm các tiêu chí về đền bù tài chính (ví dụ: hỗ trợ dọn dẹp các đập chắn), giảm chi phí công việc được thực hiện và các khoản đầu tư không thể hoàn trả (do giảm doanh thu bán điện từ thủy điện).

• Trò chơi gián tiếp ảnh hưởng đến các điều khoản kiểm soát của các hành vi thực thi: trong lĩnh vực thúc đẩy kinh tế của các doanh nghiệp vừa và nhỏ, như một điều kiện để được giảm thuế (đầu ra), dịch vụ hành chính (ví dụ: bộ tài chính) quy định rằng rằng người nhận chứng minh rằng các bài đăng được trợ cấp đã được tạo hoặc duy trì vào cuối mỗi kỳ kế toán.

Mối liên hệ giữa các hành động thực hiện (đầu ra) và các tuyên bố đánh giá (về tác động và kết quả)

• Trò chơi trực tiếp ảnh hưởng đến phạm vi ảnh hưởng: trong lĩnh vực thúc đẩy các biện pháp tiết kiệm năng lượng và các nguồn năng lượng tái tạo, bộ năng lượng cố gắng đưa vào đánh giá các tác động không chỉ là kết quả về năng lượng và môi trường (ví dụ: giảm kWh lượng tiêu thụ và khí thải gây ô nhiễm), mà còn cả những tác động thứ cấp về mặt tạo ra hoặc duy trì việc làm (ví dụ, việc làm liên quan đến ngành công nghiệp sinh thái).

• Trò chơi gián tiếp ảnh hưởng đến cách tiếp cận chính thức và có sự tham gia để đánh giá: trong lĩnh vực đền bù sinh thái trả cho nông dân hữu cơ, những người hưởng lợi cuối cùng (ví dụ: đại diện của các hiệp hội sinh thái) bị loại trừ khỏi việc thực hiện (ví dụ: không có quyền khiếu nại vô căn cứ phân bổ trợ cấp cho một nông dân phi hữu cơ) cố gắng có thể tham gia chính thức vào việc đánh giá kết quả chính sách (ví dụ: sự gia tăng rõ rệt về đa dạng sinh học trên đất nông nghiệp) để thể hiện đánh giá của họ về hiệu quả của chính sách được thông qua.

Hình I 1.1: Trò chơi trực tiếp và gián tiếp dựa trên nội dung thực chất và thể chế của sản phẩm chính sách

Các yếu tố cơ bản       Bổ sung cho nhau v Yếu tố thể chế

(những quyết định và hành động nào nên được thực hiện để giải quyết vấn đề?)       (tác nhân nào, theo quy tắc nào và với nguồn lực nào?)

PI: Political definition of public problems (PD)

Game about the core and internal layers
of the PAP

□             

Game about the outer layers of the PAP

P2: Political-administrative programme (PAP)

Game about the
composition of the PAA

□

Game about the structure and procedures of the PAA

P3: Sắp xếp chính trị-hành chính (PAA)

Trò chơi về tài nguyên của AP

Game about the degree of
discrimination oftheAP

►

P4:Action plans (AP)

Game about the coherence of implementation actions

Game about the forms of control of implementation and about
the participative and formal approach to the evaluation of effects

► I

Game about the boundaries
of effects to be evaluated

P5: Implementation actions

Game about the use of evaluation

Research and working

P6: Nhận định đánh giá về tác động

Trò chơi trực tiếp về nội dung thực chất của sản phẩm
-► Trò chơi gián tiếp về nội dung thể chế của sản phẩm

SJ
ox

11.3 Các giả thuyết cho một nghiên cứu thực nghiệm

Để chính thức hóa mối liên hệ giữa các biến được giải thích và các biến giải thích của mô hình, đồng thời, để tạo điều kiện thuận lợi cho ứng dụng của nó trong bối cảnh nghiên cứu thực nghiệm, trong các đoạn sau chúng ta sẽ khám phá một số giả thuyết. Chúng tôi xác định ba giả thuyết nghiên cứu (cả tổng quát và trừu tượng và do đó có thể áp dụng cho tất cả các chính sách) và một số giả thuyết đang hoạt động (cụ thể và cụ thể, do đó có thể áp dụng cho một chính sách nhất định). Do đó, một nhà phân tích đang bắt tay vào nghiên cứu trong lĩnh vực này có thể lấy cảm hứng từ các đề xuất của chúng tôi khi xây dựng các giả thuyết khả thi trên cơ sở câu hỏi nghiên cứu và lĩnh vực thực nghiệm có liên quan.

11.3.1 giả thuyết nghiên cứu

Ba giả thuyết nghiên cứu chính thức hóa các mối liên hệ (nhân quả) tiềm năng giữa nội dung của một sản phẩm chính sách cụ thể, việc huy động các nguồn lực và quy tắc thể chế của các chủ thể liên quan và nội dung của các sản phẩm chính sách tiếp theo. Những giả thuyết này làm sáng tỏ và cụ thể hóa hai định đề được hình thành ở trên. Đồng thời, chúng cũng hoạt động như một khung vẽ chung cho việc hình thành các giả thuyết khả thi sẽ được trình bày tiếp theo.

Thông qua quan điểm nhận thức luận do Lakatos (1970) phát triển, chúng tôi coi hai định đề và ba giả thuyết nghiên cứu được thảo luận ở đây là 'cốt lõi' của mô hình của chúng tôi. Bản thân các giả thuyết đang hoạt động đại diện cho 'vành đai bảo vệ': mục đích của chúng là tạo mối liên hệ giữa lý thuyết và phân tích thực nghiệm. Kết quả là, và giả sử rằng nhà phân tích chấp nhận quan điểm nhận thức luận này, anh ấy hoặc cô ấy được mời kiểm tra các giả thuyết làm việc được đề xuất dưới đây hoặc để hình thành những giả thuyết phù hợp hơn, tuy nhiên, về cơ bản không xây dựng lại các định đề và giả thuyết nghiên cứu. Hình 11.2 tóm tắt chuỗi nhân quả làm nền tảng cho cái sau.

Như được chỉ ra trong Hình 11.2, với sự trợ giúp của các giả thuyết nghiên cứu, ba 'điểm truy cập' bổ sung giúp có thể bao hàm tất cả các mối quan hệ nhân quả của mô hình phân tích.

Thứ nhất, chúng tôi gợi ý rằng tồn tại một liên kết bán cấu trúc (hoặc chức năng) giữa nội dung thực chất và thể chế của một sản phẩm nhất định và nội dung của các sản phẩm chính sách tiếp theo. Giả thuyết này cụ thể hóa định đề số 1 và mở rộng phạm vi của nó đến mức trong cùng một giai đoạn (ví dụ: triển khai), sản phẩm X được sử dụng trước đó (ví dụ: AP) ảnh hưởng trực tiếp đến sản phẩm Y tiếp theo (ví dụ: đầu ra). Công thức trong thuật ngữ chung,

Hình 11.2: Trình tự nhân quả được hình thức hóa trong các giả thuyết nghiên cứu

giả thuyết nghiên cứu I quy định rằng nếu sản phẩm X bao gồm nội dung thể chế và nội dung như vậy, thì các sản phẩm Y tiếp theo sẽ hiển thị, ceteris paribus, nội dung thể chế và nội dung này (H I ) .

Thoạt nhìn, giả thuyết này có vẻ máy móc và 'hợp pháp' bởi vì nó loại trừ bất kỳ vai trò chủ động nào của các bên tham gia khỏi lời giải thích. Trên thực tế, thay vào đó, nó nên được hiểu là dự đoán các xu hướng chung của quá trình phát triển tiến bộ của các chính sách, mà bản thân chúng phụ thuộc vào nhóm tác nhân và các chiến lược hành động thường thấy trong thực tế chính trị-hành chính.

Tiêu chí ceteris paribus , được bao gồm trong giả thuyết này, có nghĩa là trong những tình huống cụ thể, trò chơi của các bên tham gia không dẫn đến những thay đổi cơ bản giữa sản phẩm chính sách này và sản phẩm chính sách tiếp theo. Ngược lại, nó gợi ý rằng các chính sách khác nhau thể hiện một số điểm tương đồng trong quá trình phát triển của chúng - ít nhất là trong những điều kiện nhất định - độc lập với trò chơi của các bên tham gia (các biến thể của tình huống và các biến số cấu trúc giống hệt nhau). Tuy nhiên, nếu giả thuyết nghiên cứu đầu tiên này không được xác nhận, nhà phân tích nên xem xét kỹ hơn hai giả thuyết sau đây, chúng cụ thể hóa định đề số 2 trong mô hình của chúng tôi.

Thứ hai, chúng tôi gợi ý rằng có một mối liên hệ nhân quả giữa nội dung thực chất và thể chế của sản phẩm X được các tác nhân liên quan cảm nhận và hành động (không) dẫn đến của họ trong quá trình hình thành sản phẩm Y sau đây. Thực tế là các tác nhân chấp nhận hay không chấp nhận áp dụng một chiến lược hành động (mới) phụ thuộc vào nhận thức rằng có những 'cổ phần' phát sinh từ nội dung của sản phẩm X ảnh hưởng đến họ. Tùy thuộc vào mức độ rõ ràng và dứt khoát của định hướng thực chất của chính sách phát sinh từ sản phẩm X và tùy theo phạm vi của biên độ thể chế cho sự điều động mà điều này cấp cho các bên tham gia, họ sẽ ít nhiều có động lực để huy động các nguồn lực (mới) và các quy tắc thể chế trong quá trình hình thành sản phẩm Y.

Thuật ngữ 'cổ phần' đề cập đến những gì mà các bên tham gia có thể mất hoặc đạt được (nghĩa là bảo vệ các lợi ích thực chất và thể chế của họ) và những gì họ phải mạo hiểm (các nguồn lực và quy tắc thể chế được huy động). Về mặt hình thức, giả thuyết nghiên cứu II giả định rằng nếu nội dung của sản phẩm X được các chủ thể coi là bất lợi cho lợi ích của họ, thì họ sẽ huy động một số nguồn lực và quy tắc thể chế nhất định để chuyển hướng nội dung của sản phẩm Y (H II ) .

Theo nguyên tắc chung, có thể giả định rằng lợi ích giảm dần theo các giai đoạn tăng dần của vòng đời chính sách trong đó các sản phẩm của chính sách đó lần lượt làm giảm các lựa chọn thực chất và dần dần xác định các quy tắc thể chế cụ thể cho chính sách được đề cập. Tuy nhiên, một số chủ thể (mới) đôi khi có thể mở lại quan điểm ở một mức độ đáng kể (ví dụ, bằng cách kêu gọi các quy tắc thể chế chung) và kết quả là xác định lại một cách cơ bản các lợi ích chính sách.

Điều kiện ceteris paribus , được đưa ra trong quá trình hình thành giả thuyết thứ hai, một mặt chỉ ra rằng các chủ thể huy động các nguồn lực và quy tắc thể chế nhất định trong khi coi các nguồn lực khác (cũng có thể khai thác được và bởi các chủ thể khác) là hằng số. Mặt khác, tiêu chí cũng có nghĩa là các chủ thể phát triển các chiến lược hành động của họ để sửa đổi một yếu tố nội dung hoặc thể chế nhất định mà không nhất thiết muốn sửa đổi các yếu tố khác (do đó được định nghĩa là hằng số) của nội dung sản phẩm.

Thứ ba, chúng tôi gợi ý rằng có một liên kết tồn tại giữa 'trò chơi' của các diễn viên và nội dung của sản phẩm được đề cập. Trong khi giả thuyết thứ hai tập trung vào các lợi ích của chính sách công (tại sao chơi?, nguồn lực và luật chơi là gì?), thì giả thuyết nghiên cứu III đề cập đến các loại trò chơi, trực tiếp và gián tiếp (chiến lược trò chơi nào?) và ảnh hưởng của chúng về nội dung thực chất và thể chế của sản phẩm. Do đó, tiêu đề chung của nó là: Nếu các diễn viên chơi trò chơi trực tiếp và/hoặc gián tiếp như vậy, thì sản phẩm Y sẽ hiển thị, ceteris paribus, nội dung thể chế và thực chất này (H III ).

Chúng tôi đã trình bày một số trò chơi trực tiếp và gián tiếp ảnh hưởng đến các sản phẩm chính sách khác nhau (xem Phần 11.2). Những ví dụ này minh họa phạm vi của giả thuyết nghiên cứu thứ ba. Mặt khác, cần lưu ý rằng tiêu chí ceteris paribus ở đây có nghĩa là các tác nhân tập trung vào các chiến lược hành động cụ thể với mục đích sửa đổi một yếu tố xác định của nội dung sản phẩm: do đó, họ không nhất thiết phải cố gắng kết hợp tất cả các trò chơi khả thi. (đặc biệt là do chi phí cao về nguồn lực) để sửa đổi tất cả các yếu tố của sản phẩm. Do đó, nội dung thực chất và/hoặc thể chế của sản phẩm Y không phải là mục tiêu của trò chơi của các tác nhân được coi là không đổi ở đây.

Về mặt lý thuyết, ba giả thuyết nghiên cứu này có thể được áp dụng để xác định tất cả các mối liên hệ tồn tại giữa nội dung thực chất và thể chế của sáu sản phẩm của một chính sách, ba nhóm chủ thể chính có thể đóng vai trò trực tiếp hoặc gián tiếp, 10 loại nguồn lực có thể huy động được. và tất cả các quy tắc thể chế, chung (liên quan đến chế độ dân chủ) và cụ thể (liên quan đến lĩnh vực nghiên cứu). Rõ ràng, giao điểm có hệ thống của tất cả các biến số này dẫn đến một tập hợp không kiểm soát được các giả thuyết khả thi (xem Hình 11.3 về cấu trúc của các tổ hợp biến số có thể có).

Không nêu rõ tất cả các tổ hợp có thể có của các biến được giải thích và các biến giải thích, trong phần tiếp theo, chúng tôi trình bày một số giả thuyết hoạt động đã được thử nghiệm trong các nghiên cứu thực nghiệm. Bằng ví dụ, chúng tôi thảo luận về một số kết hợp cụ thể, tuy nhiên, không lường trước được mức độ liên quan có thể giải thích của chúng đối với tất cả các sản phẩm của tất cả các chính sách công.

11.3.2 giả thuyết làm việc

Trên thực tế, mỗi giả thuyết hoạt động được thảo luận trong phần này tương ứng với một trong những con đường được biểu diễn trong Hình 11.3. Chúng được phân loại một cách hợp lý trên cơ sở ba giả thuyết nghiên cứu đã trình bày ở trên. Để tránh dư thừa quá mức, chúng tôi sẽ tập trung vào các nhóm bị ảnh hưởng trong phần dành riêng cho mối liên hệ nhân quả giữa nhận thức về cổ phần và nguồn lực với các quy tắc thể chế có thể huy động được (giả thuyết II, 1ff); trong bối cảnh các giả thuyết làm việc về các trò chơi trực tiếp và gián tiếp (III, 1ff), chúng tôi sẽ tập trung vào các tác nhân quần chúng. Sau đó, chúng tôi sẽ giải quyết tất cả sáu sản phẩm chính sách. Cơ sở thực nghiệm của các giả thuyết được cung cấp bởi các quan sát của các tác nhân (cơ sở tương đối yếu) hoặc bởi các nghiên cứu có hệ thống (được chỉ ra).

(a) Các giả thuyết hoạt động về nội dung của sản phẩm (không có sự can thiệp quyết định của các tác nhân theo giả thuyết I)

• Giả thuyết I.1: nếu PD thể hiện mức độ phức tạp cao (PD đa nguyên nhân), các mục tiêu của PAP sẽ linh hoạt và các công cụ được sử dụng sẽ cần cung cấp các biện pháp khuyến khích hoặc thuyết phục. Đây là trường hợp, ví dụ, trong nỗ lực giảm tỷ lệ thất nghiệp (do các yếu tố cá nhân khác nhau liên quan đến

Public policy analysis

Lưu ý: Giả thuyết được trình bày ở đây là: 'các nhóm mục tiêu' coi nội dung thực chất của sản phẩm X là một cổ phần đủ quan trọng để biện minh cho việc tham gia với mục đích thay đổi nó. Trong những điều kiện này, họ sẽ huy động các nguồn lực tiền tệ (nghĩa là tiền) và tùy thuộc vào việc họ muốn tác động đến nội dung thực chất hay thể chế của sản phẩmY, hoặc là một quy tắc thể chế chung (ở đây: trò chơi trực tiếp; ví dụ: nếu sản phẩmY là một PAP, bằng cách sử dụng quyền phổ biến để tiến hành một cuộc trưng cầu dân ý ở Thụy Sĩ hoặc bằng cách yêu cầu Hội đồng Hiến pháp ở Pháp kiểm tra tính hợp hiến của Hội đồng Hiến pháp) hoặc quy tắc thể chế cụ thể (ở đây: trò chơi gián tiếp; ví dụ: nếu sản phẩmY là một PAR bằng cách đề cập, ví dụ, đối với việc vi phạm các quy tắc cụ thể - chính thức hoặc không chính thức - trong lĩnh vực được đề cập liên quan đến việc tham vấn các môi trường quan tâm) nhằm đạt được một kết quả cụ thể như mong đợi ở cấp độ sản phẩmY.

người tìm việc và dữ liệu kinh tế vĩ mô, kinh tế và cơ cấu đóng vai trò quyết định sự tồn tại của vấn đề).

• Giả thuyết I.2: nếu các mục tiêu của PAP rõ ràng và các công cụ can thiệp theo quy định cũng như định nghĩa về các nhóm mục tiêu (cũng được nêu trong PAP) chính xác, thì việc thực hiện PAA sẽ mở (đối với các nhóm bị ảnh hưởng). Ví dụ, tỷ lệ nghịch theo kinh nghiệm thường được quan sát thấy giữa mức độ can thiệp của PAP (hạn chế quyền và tự do của các nhóm mục tiêu) và mức độ cởi mở của PAA đối với các nhóm mục tiêu (can thiệp theo kế hoạch càng nghiêm trọng , thì sự tham gia vào thủ tục của các nhóm bị ảnh hưởng càng cao).

• Giả thuyết I.3: nếu PAA thực hiện có tính phân cấp cao (mức độ phân mảnh cao), mức độ phân biệt đối xử trong AP cao và phạm vi của các hành vi thực hiện (đầu ra) bị ảnh hưởng bởi mối quan hệ quyền lực giữa các chủ thể địa phương hoặc khu vực đối lập . Ví dụ, việc phân cấp thực hiện các chính sách có tác động về không gian xã hội có thể làm tăng thêm sự bất bình đẳng xã hội trong các chính sách giảm thiểu giao thông (Terribilini, 1995).

• Giả thuyết I.4: nếu người bị ảnh hưởng có mức độ phân biệt đối xử cao thì các hành vi thực hiện là chính thức và toàn diện. Đây là trường hợp với định đề trung tâm của các hợp đồng dịch vụ được đàm phán như một phần của thử nghiệm thí điểm với Quản lý công mới (sản xuất có mục tiêu hơn và kiểm soát dễ dàng hơn các hành vi thực hiện dựa trên các ưu tiên được xác định trong các AP).

• Giả thuyết I.5: nếu các đầu ra được tạo ra mà không có điều khoản kiểm soát chính thức, thì các tuyên bố đánh giá là không chính thức và mang tính ý thức hệ. Trong trường hợp này, các tuyên bố đánh giá không có cơ sở thực nghiệm vững chắc, nghĩa là chúng được xây dựng mà không có sự kiểm kê có hệ thống các hành vi thực hiện hoặc tác động thực tế (tác động và kết quả). Có thể quan sát tình huống như vậy trong trường hợp chính sách tị nạn, trong đó cuộc tranh luận xung quanh tác động của các biện pháp chính sách được tách biệt khỏi các số liệu thực tế về số lượng yêu cầu xin tị nạn, số lượng thực sự được cấp tị nạn và số lượng các hành vi phạm tội thực sự. chẳng hạn do những người xin tị nạn và/hoặc người nước ngoài phạm phải (Frossard và Hagmann, 2000).

• Giả thuyết I.6: nếu các nhận định đánh giá là chính thức, khoa học và chính xác thì định nghĩa (mới) của vấn đề sẽ hiển thị mức độ phức tạp cao hơn và phạm vi rộng hơn. Nhìn chung, các chính sách công theo ngành có xu hướng trở nên phức tạp hơn từ chu kỳ này sang chu kỳ khác, đặc biệt nếu các đánh giá được ủy quyền chứng minh rõ ràng nhu cầu chỉ định thêm các nhóm bị ảnh hưởng mới. Các ví dụ ở đây bao gồm cách các chính sách như chính sách về ma túy và chính sách bảo vệ nguồn nước ngày càng trở nên phức tạp hơn.

(b) Các giả thuyết làm việc về nhận thức về cổ phần và nguồn lực cũng như các quy tắc thể chế được huy động (ví dụ, bởi các nhóm mục tiêu) (giả thuyết II)

• Giả thuyết II.1: nếu một nhóm xã hội được chỉ định chịu trách nhiệm hoàn toàn về một PD, thì nhóm đó sẽ huy động, trong số những thứ khác, các nguồn 'thông tin' và 'hỗ trợ chính trị' cũng như 'quy trình tham vấn' của quy tắc thể chế để đảm bảo rằng các công cụ can thiệp được áp dụng trong PAP không quá hạn chế và/hoặc cũng hướng đến các nhóm mục tiêu khác. Ví dụ: nếu các ngành công nghiệp là đối tượng duy nhất được chỉ định là tác nhân gây ô nhiễm không khí, thì họ sẽ cố gắng chia sẻ trách nhiệm về sự suy giảm chất lượng không khí với thương mại, hộ gia đình, lái xe và nông dân với hy vọng rằng các biện pháp làm sạch áp dụng cho họ sẽ ít hạn chế hơn. .

• Giả thuyết II.2: nếu một nhóm được nhắm mục tiêu bởi các công cụ khuyến khích ở cấp độ PAP, thì nhóm đó sẽ huy động, trong số những thứ khác, các nguồn lực 'tổ chức' và 'cá nhân' cũng như quy tắc thể chế 'nguyên tắc bổ trợ' để đảm bảo một vị trí đặc quyền, ví dụ, với tư cách là cơ quan hành chính bán bang, trong PAA can thiệp. Hiện tượng này có thể quan sát được, ngoài những điều khác, trong chính sách nông nghiệp, theo đó các tổ chức nông nghiệp muốn tự chịu trách nhiệm thực hiện hạn ngạch sữa.

• Giả thuyết II.3: nếu các nhóm bị ảnh hưởng phải đối mặt với các PAA phân mảnh cao (theo chiều dọc) và mở, họ sẽ huy động, ngoài những điều khác, các nguồn lực 'thông tin' và 'thời gian' và quy tắc thể chế 'chủ nghĩa thực thi liên bang' để (sự phân biệt đối xử vốn có trong) Người bị ảnh hưởng tính đến các yếu tố cụ thể đối với tình hình địa phương. Có thể quan sát thấy nhiều ví dụ như vậy liên quan đến việc các bang (hoặc chính quyền địa phương) cụ thể hóa các chính sách liên bang (hoặc trung ương) ở cả Thụy Sĩ và Pháp.

• Giả thuyết II.4: nếu một nhóm bị ảnh hưởng không thuộc các nhóm được người bị ảnh hưởng chỉ định là người nhận đặc quyền của các dịch vụ hành chính, nhóm đó sẽ huy động, ngoài những điều khác, nguồn lực 'sự tự tin' và 'luật pháp' và quy tắc thể chế 'đối xử bình đẳng' để đảm bảo rằng nó cũng được hưởng lợi từ các đầu ra chính sách thuận lợi hơn. Ví dụ: những cư dân gần sân bay, những người không đủ điều kiện nhận hỗ trợ tài chính của nhà nước để cách nhiệt cửa sổ của họ (vì tiếng ồn tại khu nhà của họ không đạt đến giá trị giới hạn decibel xác định), gây áp lực để được phép hưởng lợi từ hỗ trợ công.

• Giả thuyết II.5: nếu các nhóm bị ảnh hưởng xác định rằng kết quả đầu ra của một số chính sách không nhất quán và thiếu các điều khoản kiểm soát, thì họ sẽ huy động, ngoài những điều khác, các nguồn lực 'thông tin' và 'tiền' và quy tắc thể chế 'tự do ngôn luận' để tài trợ cho một đánh giá độc lập về hiệu quả của chính sách được đề cập. Đây là trường hợp, ví dụ, khi người sử dụng lao động tài trợ cho một nghiên cứu để chỉ ra rằng các khoản đóng góp (đầu ra) an sinh xã hội có tác động tiêu cực đến việc duy trì hoặc tạo việc làm ở một khu vực cụ thể.

• Giả thuyết II.6: nếu một tuyên bố đánh giá khoa học cho thấy rằng những thay đổi trong hành vi của các nhóm mục tiêu không dẫn đến giải pháp cho vấn đề tập thể, các nhóm sẽ huy động, ngoài những thứ khác, các nguồn lực 'thông tin, 'tổ chức' và 'tiền bạc' ' và quy tắc thể chế 'quyền chủ động' để đặt một PD mới (giả thuyết nhân quả trong) vào chương trình nghị sự. Ví dụ: nếu các hiệp hội ô tô không thiết lập được sự cải thiện đáng kể nào về chất lượng không khí mặc dù đã giảm tốc độ trên đường cao tốc, thì họ sẽ tham gia vào nỗ lực xác định các chủ thể khác (ví dụ: ngành công nghiệp) chịu trách nhiệm về vấn đề này (ví dụ: trong khi tung ra một sáng kiến phổ biến ở Thụy Sĩ để tăng giới hạn tốc độ).

(c) Các giả thuyết làm việc về các trò chơi trực tiếp và gián tiếp (ví dụ, của các cơ quan chính trị-hành chính) (giả thuyết III)

• Giả thuyết III.1: nếu một dịch vụ hành chính hầu như chỉ phù hợp với định nghĩa (thực chất) của một vấn đề công (mới) (trò chơi trực tiếp), thì các mục tiêu của PAP sẽ được xác định theo các điều khoản truyền thống của chính sách mà nó chịu trách nhiệm rồi. Hiện tượng này có thể được quan sát thấy trong sự phát triển của chính sách ma túy: trấn áp (bởi cảnh sát), hỗ trợ xã hội (bởi các dịch vụ xã hội), y tế hóa (bởi bác sĩ).

• Giả thuyết III.2: nếu một dịch vụ hành chính trung tâm cống hiến hết mình để củng cố tác động thực chất của PAP (trò chơi gián tiếp), thì các yếu tố đánh giá (kỹ thuật) của nó sẽ được xác định rõ ràng. Để tránh các cuộc tranh luận chính trị về định nghĩa các mục tiêu của PAP, một dịch vụ hành chính sẽ cố gắng củng cố phạm vi của chính sách bằng cách xác định rõ ảnh hưởng của dữ liệu kỹ thuật đối với

đánh giá cuối cùng về tác động của nó (ví dụ: giảm X phần trăm nitrat trong các vùng nước ngầm).

• Giả thuyết III.3: nếu một dịch vụ hành chính trung tâm muốn tránh xung đột với các chủ thể địa phương - cả công và tư - (trò chơi gián tiếp), thì PAA sẽ bị phân mảnh (phối hợp dọc yếu) và mở. Đây là trường hợp phân cấp năng lực thực hiện (thực hiện các quy định về môi trường), để tránh xung đột (có thể dự đoán được trong quá trình xây dựng PAP).

• Giả thuyết III.4: nếu một dịch vụ hành chính cố gắng tăng lợi nhuận của chính mình để tùy ý và điều động trong quá trình áp dụng PAP (trò chơi gián tiếp), thì AP sẽ không có tính phân biệt đối xử cao và các nguồn lực (ví dụ: tài chính và nhân sự) không được liên kết . Đây là chiến lược 'truyền thống' được các dịch vụ hành chính áp dụng khi cố gắng tăng phạm vi tùy ý của họ thay vì giới hạn bản thân ở các AP hạn chế về mặt kỹ thuật với các ưu tiên rõ ràng.

• Giả thuyết III.5: nếu một dịch vụ hành chính mong muốn đảm bảo tính hợp pháp và ảnh hưởng của các dịch vụ của mình (trò chơi trực tiếp), các bên thực hiện sẽ được trang bị một điều khoản kiểm soát. Đây là chiến lược kiểm soát hành vi của các nhóm liên quan đến các dịch vụ tài chính do nhà nước cung cấp (các loại trợ cấp).

• Giả thuyết III.6: nếu một dịch vụ hành chính cố gắng đánh giá lại chính sách của mình và để có được các nguồn bổ sung (trò chơi gián tiếp), nó sẽ phổ biến rộng rãi các tuyên bố đánh giá của một báo cáo chính thức. Đây là trường hợp khi một cuộc đánh giá được thực hiện để chứng minh chính sách đang đi đúng hướng (giá trị thực nghiệm của mô hình quan hệ nhân quả), nhưng chính quyền thiếu nguồn lực để cải thiện hiệu quả của chính sách (ví dụ: đánh giá định lượng chi phí nghiện thuốc lá để biện minh cho việc tăng nguồn tài chính cho các dịch vụ chịu trách nhiệm ngăn chặn nó).

Để kết luận, chúng tôi muốn nhắc lại rằng những giả thuyết đang hoạt động này chỉ là những ví dụ. Do đó, nhà phân tích có thể tự do tinh chỉnh chúng hoặc hình thành các giả thuyết hoạt động khác. Ngoài ra, vì lý do không gian, chúng tôi chưa xây dựng được các giả thuyết khả thi từ giả thuyết nghiên cứu II đối với cơ quan chính quyền - hành chính và đối tượng thụ hưởng cuối cùng, hoặc từ giả thuyết nghiên cứu III đối với nhóm đối tượng và đối tượng thụ hưởng cuối cùng. Trên thực tế, các giả thuyết khả thi cũng có thể (hoặc nên) được đề xuất trong những trường hợp này 1 .

Ghi chú

1 Tóm lại, đối với một nghiên cứu phức tạp về chu trình chính sách, có thể hình thành 84 giả thuyết khả thi , nghĩa là hai giả thuyết cho mỗi trong số 42 khả năng lý thuyết sau đây (cổ phần thể chế/cơ bản):

♦ sáu giả thuyết cho nhóm I (được trình bày ở đây)

♦ 18 (= 6 X 3) giả thuyết cho nhóm II, nghĩa là một giả thuyết cho mỗi trong số ba tác nhân chính và sáu loại sản phẩm (ở đây chúng tôi chỉ trình bày một mẫu cho sáu sản phẩm từ quan điểm của các nhóm đối tượng này)

♦ 18 (= 6 X 3) giả thuyết cho nhóm III, nghĩa là một giả thuyết cho mỗi trong số ba tác nhân chính và sáu loại sản phẩm (ở đây chúng tôi chỉ trình bày một mẫu cho sáu sản phẩm từ quan điểm của các cơ quan công quyền này).

MƯỜI HAI

Phần kết luận

Việc xem xét các lập luận và trường hợp được thảo luận trong suốt cuốn sách này chủ yếu nhằm mục đích thúc đẩy các nhà nghiên cứu và các nhà thực hành làm việc trong lĩnh vực phân tích chính sách và quản lý xem xét lại các lập luận đã trình bày, phát triển chúng hơn nữa, bổ sung cho chúng bằng các phương pháp tiếp cận lý thuyết khác và áp dụng chúng vào phân tích thực tế. tình huống. Vì vậy, chúng tôi trình bày một số phản ánh về điểm mạnh (Phần 12.1) và điểm yếu (Phần 12.2) của các khái niệm lý thuyết của chúng tôi và ứng dụng của chúng trong các trường hợp cụ thể. Cuối cùng, chúng tôi mô tả hai hướng có thể có trong tương lai để phát triển phân tích chính sách (Phần 12.3), đó là chế độ quản lý và thể chế.

12.1 Điểm mạnh của phương pháp đề xuất

Dựa trên kinh nghiệm giảng dạy và nghiên cứu của chúng tôi (cả lý thuyết và ứng dụng), chúng tôi tin rằng mô hình phân tích được trình bày trong sổ tay này có ưu điểm là không tập trung vào một khái niệm lý thuyết duy nhất và luôn luôn mang tính chuẩn tắc về trạng thái, mà đưa ra một cách tiếp cận cân bằng để phân tích chính sách công.

(a) Bác bỏ một lý thuyết duy nhất về nhà nước

Như đã trình bày ở phần đầu cuốn sách này (xem Chương Một), mô hình phân tích của chúng tôi không đề xuất phát triển một lý thuyết mới về hoạt động của nhà nước và vị trí của nó đối với xã hội dân sự nói chung. Nói một cách tích cực hơn, quan điểm mà công việc khái niệm của chúng tôi xuyên suốt cuốn sách này dựa trên đó xuất phát từ mong muốn của chúng tôi là trình bày một mô hình có thể được áp dụng trong bối cảnh có nhiều khái niệm hóa và diễn giải về nhà nước và các hành động của nó. Ví dụ, những gì chúng ta nghĩ đến ở đây là các lý thuyết đa dạng và thường khác biệt mạnh mẽ về:

• các mối quan hệ giữa các chủ thể khu vực công và tư nhân (ví dụ, các cách tiếp cận tân chủ nghĩa Mác, tân nghiệp đoàn và tân tự do);

• quyền truy cập vào các tài nguyên có sẵn cho các loại tác nhân khác nhau (ví dụ: phân tích mạng dựa trên sự phụ thuộc lẫn nhau về tài nguyên giữa các tác nhân);

• vai trò của các quy tắc thể chế chung hoặc cấu thành trong bối cảnh hiệu quả của hành động công.

Do đó, mô hình phân tích của chúng tôi nhằm mục đích duy trì tính mở đối với một số xu hướng lý thuyết trong lĩnh vực khu vực công và hành động của nhà nước được truyền cảm hứng từ luật pháp, chính trị và kinh tế. Tuy nhiên, sự cởi mở này giả định rằng những người thúc đẩy các cách tiếp cận khác nhau đang được đề cập sẽ chấp nhận nguyên tắc vận hành hóa và xác minh thực nghiệm các khái niệm và giả thuyết làm cơ sở cho lý thuyết của họ. Cuộc đối thoại này rõ ràng được tạo điều kiện thuận lợi nếu các khái niệm và giả thuyết này cũng liên quan đến các chủ thể, nguồn lực và quy tắc thể chế liên quan đến hành động công, ngay cả khi sự tham gia chỉ là một phần và dựa trên các diễn giải cạnh tranh. Do đó, một số giả thuyết khả thi dựa trên các tuyên bố lý thuyết khác nhau có thể được hình thành và chịu sự tranh luận mang tính xây dựng và do đó có thể đóng góp vào sự phát triển tích lũy kiến thức về quy trình chính sách (như trong ba giả thuyết nghiên cứu chính được trình bày trong Chương 11).

Để phát triển một chương trình nghiên cứu thực tế có tính chất này, cần phải kết hợp các thiết kế nghiên cứu khác nhau được lựa chọn trên cơ sở sở thích và quan điểm lý thuyết của nhà nghiên cứu. Chúng bao gồm những điều sau đây:

• Việc so sánh một số chính sách ảnh hưởng đến các lĩnh vực được xác định là quan trọng đối với việc chứng minh các giả thuyết đã được thông qua sẽ cho phép tích lũy đủ dữ liệu để thử nghiệm các lý thuyết khác nhau về nhà nước. Dựa trên sự lựa chọn hợp lý của một mẫu chính sách, nhà phân tích quan sát một hoặc nhiều giai đoạn quan trọng nhất của vòng đời chính sách. Một lần nữa, dựa trên khái niệm hóa lý thuyết đã chọn, nhà phân tích có thể chọn các chính sách công khác làm đối chứng. Ví dụ, nghiên cứu có thể kiểm tra các giả thuyết bắt nguồn từ lý thuyết nhà nước theo chủ nghĩa tập đoàn mới bằng cách thực hiện phân tích so sánh về vai trò của các hiệp hội kinh tế trong giai đoạn xác định một vấn đề mà các chính sách kinh tế khác nhau nhằm giải quyết và vai trò của chúng trong cùng một giai đoạn của chính sách với tác động kinh tế tối thiểu. Hoặc nghiên cứu có thể vô hiệu hóa hoặc xác nhận theo kinh nghiệm các nguyên lý lý thuyết có thể mâu thuẫn về ảnh hưởng của chủ nghĩa liên bang hoặc phân quyền đối với các lựa chọn của các chủ thể địa phương, khu vực hoặc quốc gia.

• So sánh đồng bộ hoặc lịch đại các giai đoạn khác nhau của cùng một chính sách ở các quốc gia hoặc khu vực khác nhau. Ví dụ, trước thực tế là các chính sách công thường được thực hiện bởi các cơ quan phi tập trung, nhà phân tích có thể tập trung vào kiểm tra thực nghiệm các lý thuyết (ví dụ, thuyết đa nguyên so với chủ nghĩa Mác mới) về khả năng của các chủ thể tư nhân trong việc tự huy động để hỗ trợ hoặc thay đổi đường lối của một chính sách. Loại thiết kế nghiên cứu thứ hai này rất tương thích với mô hình phân tích được đề xuất ở đây, bởi vì mô hình cho phép hình thành các giả thuyết làm việc đối lập xuất phát từ các lý thuyết khác nhau về nguồn gốc, quản lý và tác động của hành động công. Nếu mô hình của chúng ta dựa trên một khái niệm quá hạn hẹp về nhà nước và các thành phần của nó, thì nó sẽ không phải là một công cụ phù hợp để kiểm tra các giả thuyết cạnh tranh nhau về vai trò của các chủ thể và nguồn lực của họ (ví dụ, chủ nghĩa tân Mác-xít), hoặc về ảnh hưởng của các quy tắc thể chế, chung và cụ thể (ví dụ, trường phái tân thể chế).

Sự cởi mở này của mô hình đối với các dòng lý thuyết khác nhau tạo thành một trong những thế mạnh chính của nó. Đó là kết quả cụ thể của ứng dụng thực tế trước đây của một số sinh viên và nhà nghiên cứu với các quan điểm lý thuyết và ý thức hệ rất khác nhau. Các ứng dụng này buộc chúng tôi phải áp dụng một quy trình khái niệm nghiêm ngặt cũng được hướng dẫn bởi mong muốn đơn giản. Cách tiếp cận phân tích chính sách của chúng tôi dựa trên sự phân loại rất đơn giản các sản phẩm khác nhau của quá trình chính trị-hành chính - được các luật sư, nhà khoa học chính trị và thậm chí cả các chính trị gia chấp nhận rộng rãi - và các yếu tố thể chế và nội dung của chúng. Hơn nữa, mô hình này dựa trên sự phân tích của nhiều chủ thể và các quy tắc thể chế và nguồn lực mà họ huy động nhằm tác động đến nội dung thực chất hoặc thể chế của các sản phẩm khác nhau này. Không hướng đến sự toàn diện, mô hình đề xuất một số tiêu chí để đo lường, phân loại và thiết lập một loại hình của các khía cạnh khác nhau này.

(b) Một cách tiếp cận cân bằng để nghiên cứu chính sách

Khi phát triển cách tiếp cận của mình, chúng tôi đã đạt được sự cân bằng giữa một số yếu tố thường được coi là mâu thuẫn với nhau.

• Các công cụ phân tích giống hệt nhau bất kể giai đoạn của chính sách công đang được xem xét: phương pháp đề xuất mang lại lợi thế là áp dụng các công cụ phân tích giống nhau cho các quá trình phát triển, thực hiện và đánh giá chính sách. Cách tiếp cận này, nhằm mục đích chung, đặc biệt tính đến sự liên kết giữa các quá trình này và giúp khắc phục những khác biệt được thể hiện ở mức độ lớn hơn hoặc ít hơn bởi các nhà phân tích về các giai đoạn xây dựng và thực hiện chính sách, mỗi giai đoạn. trong số họ cho rằng giai đoạn duy nhất quan trọng cuối cùng là điều mà bản thân họ quan tâm. Việc xem xét tất cả các giai đoạn này dưới một và cùng một lăng kính giúp có thể chứng minh mối liên hệ chính thức và trên hết là không chính thức giữa các thời điểm khác nhau trong quá trình ra quyết định. Điều đó cũng có nghĩa là trong khi chu trình chính sách được chấp nhận như một công cụ thực tế để phân tích cấu trúc, thì sự tương tác giữa các bộ phận của nó lại được chú ý, một đặc điểm chính mà nhiều người chỉ trích cách tiếp cận đó đã nhấn mạnh (xem Hupe và Hill, 2006). Nhiều nhà nghiên cứu có xu hướng tập trung vào giai đoạn này hay giai đoạn khác và điều này chắc chắn sẽ hạn chế phạm vi phân tích của họ.

• Khía cạnh thực chất và thể chế của các sản phẩm chính sách: sự khác biệt này, ban đầu chúng tôi chỉ áp dụng cho chương trình chính trị-hành chính (PAP), sau đó được mở rộng cho tất cả các sản phẩm của chu trình chính sách. Quyết định này cho phép chúng tôi nhấn mạnh các trò chơi trực tiếp và gián tiếp trong quy trình chính sách dường như phổ biến hơn nhiều so với giả định chung. Nó tương ứng, ít nhất là một phần, với những gì các nhà nghiên cứu khác cũng đã quan sát dưới dạng các đối tượng chiến lược và các mục tiêu thực chất ở cấp độ chiến lược tác nhân (ví dụ, xem Dente và Fareri, 1998). Tuy nhiên, nó còn đi xa hơn ở chỗ, trong cùng một sản phẩm chính sách, có thể xác định được những tác động hữu hình của các trò chơi chiến lược - dưới dạng nội dung thể chế của sản phẩm chính sách được đề cập. Hơn nữa, khái niệm hóa này có thể chứng minh rằng mối quan hệ giữa nội dung thực chất và thể chế của một sản phẩm chính sách cuối cùng có thể dẫn đến hoặc củng cố hoặc làm suy yếu hiệu quả của chính sách được đề cập.

• Các khía cạnh heuristic và phân tích-nhân quả: khái niệm hóa chu trình chính sách với sự trợ giúp của sáu sản phẩm (bản thân nó không đặc biệt nguyên bản) và các loại tác nhân, nguồn lực và quy tắc thể chế khác nhau do mô hình của chúng tôi đề xuất (ngược lại, đổi mới một phần) chỉ đơn thuần cung cấp một khuôn khổ kinh nghiệm cho sự phát triển của việc đọc một cách có hệ thống các quá trình ra quyết định. Việc đưa ra ba giả thuyết nghiên cứu cơ bản, hai trong số đó liên quan đến trò chơi của các chủ thể, cho thấy việc thiết lập mối liên hệ nhân quả giữa các sản phẩm có thể quan sát được (các biến phụ thuộc) và các chủ thể huy động một số nguồn lực thể chế. Mối quan tâm của chúng tôi đối với sự thận trọng trong việc áp dụng một sơ đồ dễ hiểu được mô tả là nhân quả chủ yếu được thể hiện bởi thực tế là các giả thuyết đang hoạt động, được xây dựng có chủ ý theo một cách mẫu mực nhưng không đầy đủ, cũng được cho là mang tính kinh nghiệm trái ngược với quan hệ nhân quả. Trên thực tế, thay vì quan sát phát sinh từ việc áp dụng một lý thuyết cụ thể (quy trình suy diễn), chúng tôi đưa các chòm sao hợp lý mà chúng tôi đã gặp trong công việc thực nghiệm của mình vào các giả thuyết đang hoạt động này (quy trình quy nạp). Cuối cùng, cần lưu ý rằng ba giả thuyết nghiên cứu, thực sự có bản chất nhân quả, chỉ dựa trên bốn biến số độc lập (các sản phẩm trước đó, các tác nhân, các quy tắc thể chế chung và cụ thể và các nguồn lực có thể huy động).

• (Tái)kiến tạo và thực chứng: các khía cạnh của phân tích thực nghiệm được đề xuất ở đây dựa trên các cấu trúc của thực tế xã hội được tạo ra bởi các chủ thể chính sách khác nhau. Nhiệm vụ của nhà phân tích là khách quan hóa các cấu trúc này bằng cách, ví dụ, nêu rõ định nghĩa của vấn đề tập thể cần giải quyết và giả thuyết nhân quả chi phối. Tuy nhiên, nhiệm vụ tái cấu trúc này dựa trên dữ liệu có sẵn để phân tích dưới dạng tài liệu đánh dấu sự kết thúc của một giai đoạn trong quá trình ra quyết định. Dữ liệu hữu hình này - và do đó dễ quan sát hơn - bao gồm, ví dụ, PAP, các hoạt động triển khai và báo cáo đánh giá. Thực tế được mô tả là 'được xây dựng' bởi các tác nhân có thể được 'khách quan hóa' bởi nhà nghiên cứu, người tái cấu trúc, ví dụ, ranh giới thực chất, thời gian, không gian của chính sách, trong nhiều trường hợp, chính chúng đại diện cho một thực tế được cảm nhận như vậy bởi các tác nhân của chính sách. trường chính sách trong câu hỏi. Quá trình này liên quan đến việc (tái) xây dựng thực tế xã hội trên cơ sở cả cấu trúc cá nhân và tập thể được thực hiện bởi các tác nhân và tài liệu chính thức (ngay cả khi chúng vẫn chịu sự giải thích của nhà phân tích tái cấu trúc 'thực tế của chính sách công') là nguyên tắc hướng dẫn của chúng tôi trong quá trình định nghĩa các loại heuristic được đề xuất ở đây. Dựa trên kinh nghiệm trước đây của chúng tôi trong nghiên cứu ứng dụng, cách tiếp cận của chúng tôi nằm giữa chủ nghĩa kiến tạo tuyệt đối và chủ nghĩa thực chứng phân loại.

12.2 Hạn chế của phương pháp

Theo các ấn phẩm gần đây về tài liệu phân tích chính sách (đặc biệt là tài liệu tiếng Pháp), các giới hạn trong cách tiếp cận của chúng tôi có thể được xác định là: (a) trong định nghĩa thực tế của chúng tôi về chính sách, định nghĩa này có xu hướng tập trung vào vai trò của các chủ thể công (' chủ nghĩa trung tâm nhà nước'); (b) trong quyết định của chúng tôi xem xét rằng một chính sách cố gắng giải quyết một vấn đề xã hội; (c) thực tế là việc tập trung vào chính sách như một đơn vị phân tích có thể hạn chế quan điểm của chúng tôi.

(a) Hành động công: hướng tới cách tiếp cận thông qua 'xã hội học chính trị'

Mô hình của chúng tôi thực sự mang lại ý nghĩa quan trọng mặc dù không phải là trọng tâm đối với các chủ thể chính trị-hành chính (tham khảo các sản phẩm: PAP, các thỏa thuận chính trị-hành chính [PAA], các kế hoạch hành động [APs]) - mặc dù chúng tôi đã nhiều lần nhấn mạnh rằng giai đoạn thiết lập chương trình nghị sự là không được kiểm soát bởi các cơ quan công quyền và giai đoạn thực hiện vẫn là một quá trình mở với kết quả đôi khi không thể đoán trước phản ánh ảnh hưởng đa chiều của các chủ thể tư nhân. Đặc biệt, lý thuyết về tính trung tâm của nhà nước trong việc thực hiện các hành động tập thể đã bị đặt câu hỏi bởi Jean-Claude Thoenig, người lo ngại rằng tri thức được tạo ra từ chủ nghĩa tập trung nhà nước này đang bước vào thời kỳ lợi nhuận giảm dần.

Do đó, Thoenig khuyến nghị chọn phân tích “hành động công (có tổ chức)” (1998, trang 308-9) với khuynh hướng xã hội học hơn là khoa học chính trị:

Việc tách biệt định nghĩa vấn đề, thiết lập và đánh giá chương trình công khai, nếu không phải là xây dựng các giải pháp, rõ ràng bị loại bỏ như một phạm trù đủ liên quan để ủng hộ việc áp dụng một hoạt động tập thể được gọi là chuyển mã, chủ yếu diễn ra giữa các nhóm tác nhân có khả năng. thích nghi theo các bối cảnh cụ thể của một vấn đề. Các quá trình nhận thức cấu trúc nên các vấn đề, các chủ thể tự xây dựng bản thân thông qua khả năng xây dựng và thể hiện một giải pháp, các mạng lưới và cộng đồng chủ thể hình thành và giải thể để không có gì được thể chế hóa.

Cách tiếp cận mà chúng tôi đã áp dụng rõ ràng liên quan đến sự thiên vị có lợi cho nhà nước, “tội lỗi của sự tuân thủ thể chế”, theo Thoenig (1998, trang 306). Chúng tôi sẵn sàng tương đối hóa tính trung tâm của nhà nước trong việc thực hiện các hành động tập thể và các biến được đề xuất trong mô hình của chúng tôi để lại đủ không gian để điều động đến mục đích này. Tuy nhiên, đây trước hết là một câu hỏi thực nghiệm. Có thực sự có thể quan sát thấy sự mất kiểm soát của nhà nước trong việc thực hiện tất cả các chính sách công không? Hay chúng ta chỉ đang quan sát một số thay đổi trong các hình thức can thiệp của công chúng? Chúng tôi tin rằng điều cần thiết là phải trả lời những câu hỏi này trước khi dứt khoát từ bỏ thuật ngữ 'chính sách công' để chuyển sang 'hành động công'. Điều này càng phù hợp hơn khi xét đến thực tế là, ngày nay, thuật ngữ 'chính sách' thực tế dường như đã được các cơ quan hành chính khác nhau, các cơ quan bán công và tư nhân áp dụng. Cuối cùng, chúng tôi lưu ý rằng - nếu không hoàn toàn là danh nghĩa hay hiệu ứng đơn giản của thời trang - kiểu nói về thể diện này tỏ ra mâu thuẫn với các xu hướng (xã hội học, lịch sử và kinh tế) hiện tại trong chủ nghĩa tân thể chế.

Chúng tôi đồng ý với trường phái của Max Planck Institute of Cologne (Mayntz và Scharpf, 1995) và vẫn giữ quan điểm rằng cuộc tấn công gần đây của Thoenig vào chủ nghĩa trung tâm nhà nước, rất giống với cuộc tấn công của nhà xã hội học người Đức Luhmann (1989) chống lại bất kỳ năng kiểm soát xã hội của nhà nước vào cuối những năm 1980, đáng được thảo luận trên cơ sở đặc tính quy định ngầm của nó, tương tự như khuyến nghị của những người theo chủ nghĩa tân tự do: cách tiếp cận như vậy sẽ hợp pháp hóa sự rút lui của các chủ thể công (do họ không có khả năng kiểm soát xã hội) và giải phóng họ khỏi mọi trách nhiệm bằng cách cắt đứt họ khỏi cơ sở hợp pháp hóa dân chủ của họ. Xét về quy trình phân tích, việc chuyển đổi các chính sách thành hành động công có thể dẫn đến việc từ bỏ sự phân biệt giữa các chủ thể công và tư. Sự phân biệt này vẫn rất quan trọng đối với chúng tôi (xem Phần 3.3.2 trong Chương Ba) bởi vì nó cho phép các nhà phân tích chính sách hoàn thành vai trò quan trọng nhất của họ, đó là quy trách nhiệm chính trị một cách rõ ràng cho các chủ thể có thể nhận dạng ngay cả khi những chủ thể sau muốn xóa dấu vết của chúng bằng sự giúp đỡ của công thức - dễ dàng về mặt chính trị - của một số 'hành động công cộng' xuất phát từ một quá trình xã hội học hơn là chính trị.

Trái ngược với Thoenig và các tác giả khác có cách tiếp cận tập trung vào 'mạng lưới hành động công cộng' - không phải như một công cụ ẩn dụ cho phân tích thông diễn (hoặc như một công cụ phương pháp luận), mà là một mô hình quy phạm do đó hợp pháp hóa tính không quy trách nhiệm đối với các tác nhân công tham gia vào các mạng lưới này - khái niệm của chúng tôi về quá trình ra quyết định và thực hiện từ chối chấp nhận sự vắng mặt của quá trình thể chế hóa. Thật vậy, mô hình của chúng tôi nhấn mạnh vai trò của các thành phần thể chế của các sản phẩm khác nhau của chu trình chính sách trong việc hạn chế phạm vi tiềm năng mà các chủ thể muốn sửa đổi bằng các trò chơi trực tiếp và gián tiếp của họ.

Cuối cùng, về điểm này, một giới hạn liên quan trong cách tiếp cận của chúng tôi liên quan đến thực tế là nó bỏ qua bối cảnh con người, nhân sự, không gian và tâm lý của các chủ thể chính sách và không đặt các tương tác mà chúng tôi phân tích trong những bối cảnh này. Đây có thể là một giới hạn nghiêm trọng đối với một cách tiếp cận tự cho là có thể giải thích được trong phạm vi mà cách tiếp cận của chúng tôi làm được. Những loại bối cảnh này có thể đóng một vai trò quan trọng mà chúng tôi cố tình bỏ qua. Nhận thức đầy đủ về giới hạn này, chúng ta có thể đưa ra hai lập luận sẽ thu hẹp phạm vi của nó: thứ nhất, như đã giải thích trong Chương Ba, cách tiếp cận của chúng tôi hiểu cơ sở lý luận của các tác nhân liên quan đến các chi nhánh tổ chức của họ và liên quan đến các giới hạn nhận thức và nhận thức. Thứ hai, chúng tôi gợi ý rằng một cách tiếp cận chi tiết hơn đối với các tác nhân sẽ đòi hỏi phải sử dụng các công cụ phương pháp luận khác khiến quá trình phân tích đơn giản trở nên quá phức tạp.

(b) Tập trung vào một vấn đề công thực chất

Mô hình phân tích của chúng tôi dựa trên định nghĩa về chính sách như là một phản ứng đối với một vấn đề đã được định nghĩa chính trị là tập thể. Lý thuyết này, hoặc phiên bản cụ thể nhất của nó, bị thách thức mạnh mẽ bởi một số tác giả, những người áp dụng cái gọi là cách tiếp cận chính sách 'nhận thức'. Những tác giả này bao gồm Pierre Muller (2000, trang 194-5) lập luận:

... rằng các chính sách công không phục vụ (ít nhất là độc quyền) trong việc giải quyết các vấn đề. Tất nhiên, mục đích của tuyên bố này không nhằm khẳng định rằng các chính sách công không liên quan gì đến việc giải quyết các vấn đề công, than ôi, sự tồn tại của chúng là không thể chối cãi. Đó là vấn đề nhận thức được rằng, trái ngược với điều mà những người chịu trách nhiệm về chính sách muốn khiến chúng ta tin tưởng và điều mà một số nhà phân tích chính sách muốn chúng ta nghĩ, mối quan hệ giữa hành động công và các vấn đề công phức tạp hơn nhiều so với quan niệm chung. đến hiệu quả mà các chính sách phục vụ trong việc giải quyết các vấn đề.!..,| Các chính sách công được sử dụng trong cả việc xây dựng các diễn giải về thực tế (Tại sao tình trạng thất nghiệp tiếp tục tồn tại? Những thay đổi trong hệ thống quan hệ quốc tế nên được phân tích như thế nào? Mức độ an toàn thực phẩm có bị suy giảm không?), và trong định nghĩa về các mô hình chuẩn mực cho hành động (công việc phải linh hoạt hơn; phải ủng hộ quá trình dân chủ hóa của các nước phương Đông trước đây; phải tăng cường giám sát sức khỏe và an toàn). Cách hiểu thế giới này liên quan đến việc tạo ra các diễn giải nhân quả ('nếu tỷ lệ thất nghiệp gia tăng, đó là do các công ty của chúng ta không có khả năng cạnh tranh trong bối cảnh toàn cầu hóa') và các diễn giải quy phạm ('để tăng khả năng cạnh tranh của các công ty, đó là “ cần thiết” để tăng tính linh hoạt của công việc').

Do đó, quá trình phân tích liên quan đến việc xây dựng và áp dụng các khuôn khổ ngành để giải thích thế giới (các khung tham chiếu ngành) và mối quan hệ của chúng với khung tham chiếu toàn cầu làm cơ sở cho việc giải thích toàn bộ xã hội. Cách tiếp cận này sử dụng thuật ngữ 'người hòa giải' để mô tả các chủ thể chính trong các quy trình chính sách, những người thực hiện các chức năng nhận thức và quy phạm để giải thích thế giới và giảm bớt sự bất hòa tồn tại giữa các khung tham chiếu ngành khác nhau và khung tham chiếu toàn cầu (Jobert và Muller, 1987; Muller, 1995; Muller và Surel, 1998).

Trên thực tế, phân tích nhận thức về các chính sách bao gồm khía cạnh toàn cầu - điều còn thiếu trong cách tiếp cận của chúng tôi - để có thể hiểu được những thay đổi trong chính sách công. Nó đặt ra câu hỏi hoàn toàn xác đáng về mối quan hệ giữa các chính sách và việc xây dựng một trật tự xã hội. Sau khi đã góp phần làm sáng tỏ tính hợp lý tuyệt đối được cho là của một nhà nước toàn tri và toàn năng vượt qua tính phi lý của các lợi ích cá nhân, theo Muller (2000), phân tích chính sách giờ đây phải chuyển sự chú ý của nó sang câu hỏi về việc tạo ra trật tự chính trị trong khu phức hợp của chúng ta, các xã hội bị phân mảnh và toàn cầu hóa.

Việc thừa nhận - phù hợp với Muller (2000), Sabatier (1987) và ngày càng nhiều tác giả khác (ví dụ, xem March và Olsen, 1989; Fischer và Forester, 1993; Nullmeyer, 1993; Kissling-Naf, 1997; Kissling-Naf và Knoepfel, 1998) - rằng các quá trình học tập đang diễn ra trong các chính sách công và ảnh hưởng đến cả nội dung thực chất và thể chế của các chính sách này, tuy nhiên, không có nghĩa là các chính sách chỉ được coi là các quá trình học tập xã hội trong bối cảnh của các vấn đề và các khung tham chiếu hoàn toàn được xây dựng bởi các tác nhân. Hơn nữa, niềm tin sâu sắc của các liên minh tác nhân khác nhau nằm trong phạm vi chính sách công, vốn chỉ thay đổi rất dần dần theo thời gian, thường được hình thành dựa trên sự thừa nhận các vấn đề được coi là 'khách quan' và kết quả là được chia sẻ bởi tất cả (ít nhất là với liên quan đến tính chất công cộng của chúng), ngay cả khi rõ ràng là các bên tham gia chỉ chia sẻ một phần các giả thuyết về nguyên nhân của chúng và do đó là mô hình can thiệp mà chính sách nên dựa vào.

(c) Chính sách cá nhân như một đơn vị phân tích hạn chế

Thực tế của chính trị thế kỷ 21 là một thách thức nghiêm trọng đối với trọng tâm của mô hình lý thuyết của chúng ta về các chính sách với tư cách là các đơn vị phân tích riêng lẻ. Trên thực tế, quy trình của chúng tôi dường như đã đánh giá thấp thực tế rằng cuộc sống của chính quyền và công dân của một quốc gia không chỉ là sự chuyển đổi không ngừng từ chính sách này sang chính sách khác. Trên thực tế, khái niệm hóa này ngày càng bị thách thức trong thực tế chính trị hàng ngày và phân tích của chúng tôi có nguy cơ bị sai lệch do sự tập trung này vào một hoặc nhiều chính sách biệt lập vì ít nhất ba lý do.

Thứ nhất, trường hợp các đơn vị hành chính chỉ quản lý một chính sách duy nhất (single policy Administrations) rất hiếm. Cách tiếp cận của chúng tôi tính đến thực tế không thể phủ nhận này bằng cách (tái) giới thiệu bối cảnh hành chính như một khía cạnh thể chế quan trọng của PAA. Tuy nhiên, trong những trường hợp cụ thể chẳng hạn như khủng hoảng niềm tin của người dân vào các thể chế chính trị của họ, yếu tố thể chế này đối với chúng tôi dường như quan trọng hơn những gì phân tích chính sách muốn thừa nhận. Do đó, chúng tôi ước tính rằng các vụ bê bối chính trị ở Pháp hoặc cuộc khủng hoảng liên quan đến 'hồ sơ cá nhân' ở Thụy Sĩ có tác động đến một số chính sách mặc dù thực tế là các chính sách này không có mối liên hệ thực chất trực tiếp nào với các nguy cơ của các cuộc khủng hoảng nói trên.

Có bằng chứng về một tình huống tương tự ở Vương quốc Anh, trong đó hành động chính trị bao gồm nhiều hơn một nỗ lực ngày càng tuyệt vọng để chứng minh cho công chúng hoài nghi rằng chính phủ thực sự chịu trách nhiệm thay vì giải quyết vấn đề một cách thận trọng (điều này đặc biệt rõ ràng trong mối quan hệ đến các vấn đề gây tranh cãi như luật pháp và trật tự và kiểm soát nhập cư). Trong những trường hợp như vậy, các công cụ phân tích chính sách tỏ ra không phù hợp để chứng minh tầm quan trọng đáng kể của yếu tố chính trị này. Tuy nhiên, từ quan điểm phân tích chính sách, việc thừa nhận rằng có nhiều hoạt động chính trị mang tính biểu tượng (Edelman, 1964, 1971) xảy ra trái ngược với các hình thức giải quyết vấn đề ngăn cản các nhà phân tích bị cuốn vào đánh giá trong các tình huống khi phân tích hợp lý ít được sử dụng. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là nó không bao giờ được sử dụng.

Thứ hai, từ quan điểm của đa số chủ thể tư nhân (các hiệp hội, nhóm lợi ích kinh tế, phong trào xã hội, v.v.), cá nhân, nhóm đối tượng chính sách và người hưởng lợi cuối cùng, đời sống công khó có thể được mổ xẻ thành các chính sách công (có thể xác định rõ ràng). . Đối với người trên đường phố, cuộc sống công cộng thể hiện dưới dạng một kết cấu các chính sách khó phân tách ('thảm chính sách'; xem Knoepfel và Kissling-Naf, 1993). Phạm vi của các chính sách này được xếp chồng lên nhau và trong nhiều trường hợp, các hành động và phản ứng dẫn đến là không thể giải thích được đối với các chủ thể tập trung vào các sản phẩm của một chính sách đơn lẻ. Việc lựa chọn các chính sách được nhắm mục tiêu và chọn ra để giám sát chính trị hiếm khi chỉ dựa trên chất lượng kết quả của các chính sách được đề cập.

Hơn nữa, không nên quên rằng hành vi của các cơ quan hành chính và các chủ thể xã hội đối với một chính sách nhất định phụ thuộc phần lớn vào truyền thống văn hóa thịnh hành ở các vùng và khu vực chính quyền địa phương. Điểm này được minh họa đặc biệt rõ ràng ở Thụy Sĩ - ví dụ, tại sao so sánh việc thực hiện các chính sách riêng lẻ ở các bang Vaud, Geneva và Valais thường cho thấy việc áp dụng các mô hình tương tự ở cấp độ hành động hành chính?

Thứ ba, việc phân tích so sánh các chính sách đôi khi chứng minh tính “nhân quả” thái quá khi đi vào nghiên cứu các yếu tố giải thích đằng sau các sản phẩm chính sách. Đúng là mọi nghiên cứu khoa học xã hội đều phải xác định chính xác các hiện tượng xã hội mà mình đề xuất phân tích và đề xuất, dưới dạng các giả thuyết, các yếu tố có khả năng giải thích các sự kiện quan sát được. Tuy nhiên, khi làm điều này, tất cả các cách tiếp cận như vậy đều có nguy cơ nhanh chóng đi sai hướng. Các nhà phân tích chính sách, những người tập trung vào một khu vực cực kỳ hạn chế, mà trong nhiều trường hợp bị tách biệt một cách giả tạo với phần còn lại của thế giới, nên diễn giải các kết quả của họ thậm chí còn cẩn thận hơn các nhà phân tích tham gia vào các phương pháp tiếp cận khoa học xã hội khác (ví dụ: phân tích nêu các biện pháp không đưa ra yêu cầu giải thích và chỉ đề xuất khẳng định liệu một biện pháp cụ thể có kèm theo sự thay đổi trong thế giới thực hay không).

(d) Nhận xét bổ sung về những hạn chế có thể

Thật thích hợp để thêm vào đây một số nhận xét, liên kết ba điểm trên, có vẻ đặc biệt liên quan đến việc áp dụng mô hình này vào Vương quốc Anh. Sự nhấn mạnh của mô hình vào việc phân tích các chính sách riêng lẻ với sự nhấn mạnh vào giải quyết vấn đề, trong bối cảnh (như đã lưu ý ở trên) hành động chính trị ngày càng điên cuồng, dường như không phù hợp với:

• nhấn mạnh vào cách thức mà các chính sách được kết nối với nhau (được diễn đạt bằng thuật ngữ thông tục là nhu cầu về chính phủ 'liên kết');

• thay đổi chính sách rất nhanh, khiến cho việc đánh giá trở nên rất khó khăn và cho thấy không có quan điểm rõ ràng về nguyên nhân của vấn đề;

• xu hướng của các chính trị gia thể hiện sự biện minh cho các chính sách của họ theo cách mà công chúng coi là hoài nghi, điều mà bất kỳ hoạt động phân tích chính sách tách rời nào cũng phải chú ý.

Việc khám phá các cách giải quyết các vấn đề mà những vấn đề này đặt ra để phân tích đã được thể hiện ở nhiều điểm khác nhau trong suốt cuốn sách, mặc dù những độc giả tập trung vào các khía cạnh chính của mô hình có thể đã bỏ qua chúng. Họ không phản đối mô hình; ngược lại, thực tế là mô hình đưa ra một cách tiếp cận để phân tích chính sách mà đôi khi khó thực hiện trong thực tế giúp làm nổi bật các vấn đề về quy trình chính sách - đặc biệt là các vấn đề về quyền lực và cách thức sử dụng quyền lực - cần được chú ý.

Mặt khác, rõ ràng có những câu hỏi đáng để nghiên cứu so sánh sâu hơn ở đây về mức độ giải quyết vấn đề, phân định cẩn thận các vấn đề và xác định mục tiêu và người hưởng lợi có thể dễ dàng xác định hơn trong một số tình huống về thể chế và văn hóa quốc gia so với những tình huống khác. Có những câu hỏi liên quan đã được giải quyết trong quá trình chuẩn bị phiên bản tiếng Anh của cuốn sách này về khả năng ứng dụng đa dạng của những khái niệm này trong các lĩnh vực chính sách thực chất khác nhau. Do đó, việc chẩn đoán vấn đề và xác định các nhóm mục tiêu cho chính sách (theo nghĩa là các nhóm và cá nhân cụ thể có thể được coi là chịu trách nhiệm về các vấn đề) có lẽ dễ dàng hơn trong chính sách môi trường so với trong nhiều lĩnh vực của chính sách xã hội. Chính vì lý do này mà khái niệm nhóm mục tiêu chính sách được rút ra rất rộng ở đây để bao gồm các chủ thể có hành vi phải thay đổi, bất kể họ có thể chịu trách nhiệm về các vấn đề đã xác định ngay từ đầu hay không và để nhận ra sự thay đổi đó của các chủ thể công. có thể cần thiết như sự thay đổi của các chủ thể tư nhân.

12.3 phát triển trong tương lai

Ghi nhớ những điểm yếu được xác định ở trên, rất có thể mô hình phân tích chính sách của chúng tôi sẽ phát triển hơn nữa theo hướng (1) phân tích quản trị kiểm tra sự hợp tác của một số chính sách trong một đơn vị chức năng hoặc lãnh thổ nhất định và (2) theo hướng phân tích thực sự về các chế độ thể chế, ngoài các chính sách công, còn bao gồm các mối quan hệ tài sản giữa các chủ thể (phát triển trong trung và dài hạn). Cụ thể hơn, những gì liên quan ở đây là việc giới thiệu các khía cạnh kinh nghiệm mới giúp ghi lại một cách phân tích các liên kết, mà theo ý kiến của chúng tôi vẫn còn rất mong manh, giữa các ý tưởng về quản trị, 'chế độ thể chế' và khái niệm chính sách được thông qua trong cuốn sách này .

12.3.1 'Quản trị': hướng tới việc phân tích một tập hợp các chính sách

Việc cài đặt các công nghệ cơ sở hạ tầng mới, nghĩa là các công nghệ mạng (ví dụ: internet, đường sắt và vận tải hàng không), thường dẫn đến việc thiết lập một số lượng lớn các chính sách kết nối với nhau. Hơn nữa, việc thực hiện các chính sách này trên thực tế ảnh hưởng đến chức năng của một loạt các chính sách đã được thiết lập tốt (ví dụ: chính sách phát triển không gian, chính sách bảo vệ môi trường, chính sách phát triển kinh tế vùng). Cho rằng chúng liên quan đến một số lượng lớn các chủ thể địa phương, khu vực, quốc gia và đôi khi thậm chí quốc tế, những người đưa ra nhiều quyết định lập pháp, hành pháp và đánh giá, đồng thời hoặc liên tiếp và ở những nơi khác nhau, các chính sách này đòi hỏi sự phối hợp liên chính sách ở mức độ cao (Knoepfel, 1995) . Do đó, cần có một thế hệ quy tắc thể chế hoàn toàn mới bắt buộc các chủ thể tham gia vào các chính sách khác nhau phải tuân thủ nghĩa vụ của họ đối với năng lực và lĩnh vực hành động của chính họ, đồng thời cũng phải đồng ý và trao đổi các nguồn lực của họ, hoặc thậm chí gộp chúng lại (trong cụ thể thông qua các quá trình hợp đồng hóa). Trong bối cảnh các mạng cơ sở hạ tầng mới, nhiệm vụ này càng trở nên nhạy cảm hơn vì các cơ sở này thường đi qua một số lãnh thổ với các khu vực pháp lý khác nhau và một số lượng lớn các đấu trường chính sách. Nhu cầu phối hợp của những người thực hiện các chính sách này, những người thường bị cô lập mặc dù được kết nối trong một mạng lưới hành động công, và nhu cầu đổi mới thể chế cung cấp các hình thức quản lý mới cho các 'bộ' chính sách này, sẽ tăng lên đáng kể trong những năm tới.

Vì vậy, điều cấp thiết là chúng ta phải phản ánh mạch lạc về các hình thức 'quản lý' mới cho các chính sách này. Những 'hình thức quản trị' này phải có khả năng phối hợp, thông qua các quyết định hợp pháp, các hình thức hợp tác giữa các tác nhân và sản phẩm chi phối việc nghiên cứu, phát triển và ứng dụng các loại cơ sở hạ tầng tập thể mới. Điều chúng tôi muốn nói ở đây là 'quản trị' là một khuôn khổ các quy tắc thể chế tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý tổng hợp các chính sách liên quan đến một lãnh thổ hoặc mạng lưới các hoạt động liên kết với nhau của nhập khẩu địa phương, khu vực, quốc gia và quốc tế. Các quy tắc này sẽ kết nối và liên kết các bên tham gia công cộng, các nhà khai thác cơ sở hạ tầng và các tổ chức tư nhân trong quá trình phát triển và thực hiện các lựa chọn tập thể có khả năng thiết lập hỗ trợ tích cực và phối hợp giữa các nhóm mục tiêu (nhà khai thác) và người hưởng lợi cuối cùng (người dùng). Khung này bao gồm các quy tắc quản lý việc phân bổ nguồn lực cho các tác nhân, sự tương tác của họ và ranh giới (lãnh thổ hoặc chức năng) của các hành động của họ sẽ phản ánh mạng lưới các hệ thống công nghệ. Nó sẽ yêu cầu các quy tắc quản lý cả hoạt động bên trong và bên ngoài (nghĩa là đối với các chính sách bị ảnh hưởng khác) của các chính sách được đề cập. Các cấu trúc pháp lý mới này để kiểm soát sự phối hợp liên chính sách cũng phải đáp ứng cả nhu cầu hoạt động của từng chính sách liên quan và các yêu cầu do các nguyên tắc dân chủ, nhà nước hợp hiến, đối xử bình đẳng và bổ trợ quy định.

Một lần nữa, đối với chúng tôi, việc cung cấp các công cụ để phân tích chức năng quản lý của các nhóm chính sách có nguy cơ bị các chủ thể chính trị sử dụng để che giấu trách nhiệm của các chủ thể công có liên quan là điều không thể thiếu. Các khía cạnh phân tích được phát triển cũng sẽ giúp xác định trách nhiệm thực sự của các chủ thể này và xác định đóng góp của từng chủ thể đối với hiệu quả hay thất bại của các chính sách được đề cập.

12.3.2 'Chế độ thể chế': hướng tới một phân tích bao gồm các quyền tài sản của các chủ thể

Trong một số lĩnh vực, các hoạt động thực hiện chính sách bao gồm cung cấp hàng hóa (ví dụ: nước uống, điện) và dịch vụ (ví dụ: chăm sóc bệnh viện, giáo dục) cho công dân. Trước đây, ở Pháp, Thụy Sĩ và Vương quốc Anh, những hàng hóa và dịch vụ này được sản xuất bởi các tổ chức công. Là một phần của quá trình bãi bỏ quy định đang diễn ra, việc sản xuất các hàng hóa và dịch vụ này hiện đang được chuyển giao cho các công ty đại chúng và/hoặc tư nhân cạnh tranh. Chúng ta hiện cũng đang chứng kiến làn sóng tư nhân hóa các tổ chức công trước đây. Xu hướng quan trọng này không chỉ ảnh hưởng đến hàng hóa và dịch vụ công cộng truyền thống mà còn dẫn đến việc phân bổ các quyền sử dụng mới ở những khu vực mà trước đây tất cả mọi người đều có thể tiếp cận miễn phí. Điều này có thể được nhận thấy, đặc biệt, trong việc phân phối quyền sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên như không khí, vùng trời, thiên nhiên và nước và trong việc hạn chế quyền tiếp cận của nhà nước thông qua việc thu phí đối với các nguồn tài nguyên công cộng, chẳng hạn như như những con đường và không gian công cộng và viện bảo tàng.

Trong nhiều trường hợp như vậy, những gì thực sự liên quan là các hoạt động được kiểm soát bởi các chính sách phân bổ quyền sử dụng thực tế đối với một số hàng hóa và dịch vụ nhằm nỗ lực giải quyết các vấn đề tập thể. Các quyền sử dụng này ngày càng được đặc trưng bởi khả năng chuyển nhượng và mức độ độc quyền của chúng. Vì vậy, chúng tôi định nghĩa loại can thiệp công cộng này không phải là sự quản lý đơn giản của một chính sách, mà là việc tạo ra và duy trì các chế độ thể chế thực tế để sản xuất và phân bổ hàng hóa và dịch vụ quan trọng đối với cuộc sống hàng ngày của xã hội.

Các chế độ thể chế này được đặc trưng bởi việc tạo ra và công nhận (hợp pháp) các quyền sở hữu, định đoạt và sử dụng được quy định trong hiến pháp (ví dụ: công nhận tài sản tư nhân) và/hoặc trong luật dân sự. Một số chính sách tạo ra các quyền mới sửa đổi thứ tự thuộc tính chung này hoặc tạo một thứ tự thuộc tính cụ thể cho một khu vực nhất định. Trong những trường hợp khác, sự thay đổi trật tự tài sản này phát sinh do quá trình quốc hữu hóa hoặc tư nhân hóa các tổ chức công có ảnh hưởng đến toàn bộ khu vực kinh tế của một quốc gia. Tuy nhiên, hoạt động 'hàng ngày' của các chế độ này tiếp tục được quản lý bởi một hoặc nhiều chính sách công và các cơ quan quản lý mới có thể được thành lập để thực hiện nhiệm vụ này (với các lĩnh vực tự chủ có thể tạo ra những thách thức đối với việc kiểm soát chính sách công).

Chòm sao cụ thể này đặt ra những ràng buộc mới đối với các lựa chọn mở ra cho các chủ thể chính sách, những người từ nay về sau phải tính đến các quyền sở hữu, định đoạt và sử dụng 'có được' bởi các chủ thể nhất định khi đưa ra quyết định của họ. Do đó, ở một mức độ lớn hơn so với trước đây, các chính sách giờ đây phải tuân thủ các quy tắc thể chế điều chỉnh mối quan hệ giữa các chủ thể và cả những quy tắc điều chỉnh mối quan hệ tài sản giữa các chủ thể với hàng hóa và dịch vụ có liên quan. Các quy tắc này đề cập đến một trong những sản phẩm chính sách được cung cấp dưới dạng hàng hóa hoặc dịch vụ hoặc các yếu tố sản xuất truyền thống được tập hợp lại bởi các chủ thể mới, trước đây thuộc khu vực công, những người tiếp tục sản xuất các dịch vụ mà mọi người đều có quyền hưởng, nhưng bây giờ là các nhà khai thác tư nhân .

Cũng cần lưu ý rằng không giống như các chính sách truyền thống, hoạt động với các quy tắc sở hữu đơn giản và lâu dài được quy định trong hiến pháp hoặc luật, các chính sách liên quan đến chế độ thể chế đang ngày càng tạo ra các quy tắc thể chế khiến bản thân các chính sách đó phải chịu những hạn chế chặt chẽ hơn đáng kể do các quyền sở hữu, định đoạt và sử dụng được tạo ra đạt được trạng thái của các quyền có được trên thực tế. Tình trạng này được trao cho họ (đối với các nhóm mục tiêu) do mức đầu tư cao cần thiết để sản xuất hàng hóa và dịch vụ được đề cập hoặc (đối với những người hưởng lợi cuối cùng) do mối quan tâm đến việc giải phóng chính quyền và các chính trị gia khỏi gánh nặng đưa ra những quyết định khó khăn liên quan đến việc phân bổ hàng hóa và dịch vụ.

Quan sát này tương thích với lập luận trước đây của chúng tôi liên quan đến việc tạo ra ngày càng nhiều các quy tắc thể chế cụ thể ở cấp độ các chính sách riêng lẻ. Tuy nhiên, nó đi xa hơn theo nghĩa là chúng ta không xử lý các quy tắc có tính chất quyết định độc quyền (giữa các tác nhân), mà với các quy tắc cũng thiết lập các mối quan hệ tài sản giữa một tác nhân và tài nguyên, một hàng hóa hoặc dịch vụ cụ thể. Việc tạo ra các quy tắc như vậy góp phần chuyển đổi các chính sách thành các thành phần của chế độ thể chế thực tế.

Vì vậy, theo chúng tôi, đã đến lúc mở rộng phân tích chính sách theo hướng phân tích thể chế. Về khía cạnh phân tích, sự phát triển này đòi hỏi phải bao gồm việc tạo ra các quy tắc sở hữu mới bởi vì những quy tắc này có thể củng cố đáng kể vị trí của các chủ thể (tư nhân) nhất định so với các chủ thể (công) khác trong các lĩnh vực chính sách. Nếu sự tồn tại của một quá trình như vậy được xác nhận trong tương lai, thì nó sẽ khiến các chủ thể nhà nước phụ thuộc nhiều hơn vào các chủ thể tư nhân so với hiện tại. Do đó, tùy thuộc vào nhà phân tích chính sách là thu hút sự chú ý của các chính trị gia đến những hậu quả tiềm ẩn như vậy từ các quyết định của họ (đặc biệt là liên quan đến tư nhân hóa) và phát triển các khía cạnh phân tích phù hợp để ghi nhận sự xuất hiện và tồn tại của các chế độ thể chế mới này.

Người giới thiệu

Adler, M. và Asquith, S. (eds) (1981) Sự thận trọng và phúc lợi , London: Heinemann.

Anderson, CW (1978) 'Logic của các vấn đề công: đánh giá trong nghiên cứu so sánh chính sách', trong DE Ashford (ed) So sánh các chính sách công: Các khái niệm và phương pháp mới , Beverly Hills, CA/London: Sage Publications.

Anderson, JE (1984) Hoạch định chính sách công , NewYork, NY: Holt Rinehart và Winston.

Ủy ban Kiểm toán (2006) Đánh giá hàng năm 2005-6: Mang lại giá trị tốt hơn cho dịch vụ công , London: Ủy ban Kiểm toán.

Bachrach, P. và Baratz, MS (1963) 'Quyết định và không quyết định: một khung phân tích', Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , tập 57, trang 632 42.

Bachrach, P. và Baratz, MS (1970) Quyền lực và nghèo đói: Lý thuyết và thực hành , New York, NY: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Baitsch, C., Knoepfel, P. và Eberle, A. (1996) 'Prinzipien und Instrumente Organisationalen Lernens. Dargestellt an einem Fall aus der offentlichen Verwaltung', Organisationsentwicklung, tập 3, trang 4 21.

Baldwin, R. (1995) Quy tắc và chính phủ , Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Bardaci, E. (1977) Trò chơi thực hiện: Điều gì xảy ra sau khi dự luật trở thành luật , Cambridge, MA: MIT Press.

Barker, A. và Peters, BG (ed) (1993) Chính trị của lời khuyên của chuyên gia , Edinburgi: Nhà xuất bản Đại học Edinburgi.

Baroni, D. (1992) Aperẹu sur les politiques cantonales de prévention et de lutte contre les catastrophes naturelles de quelques bang alpin (Grisons, Tessin, Uri, Valais, Vaud), étude préliminaire , PNR 31, Berne.

Chính sách và hành động của S. Barrett và C. Fudge (eds). Tiểu luận về thực thi chính sách công , London: Routledge, trang 3-34 và 249-78.

Battig, C., Knoepfel, P, Peter, K. và Teuscher, F. (2001) 'Konzept fur ein Policy-Monitoring zur Erhaltung der Biodiversitat', Zeitschrift fur Umweltpolitik und Umweltrecht, tập 24, trang 21-59.

Battig, C., Knoepfel, P, Peter, K. và Teuscher, F. (2002) 'Khái niệm về hệ thống giám sát môi trường và chính sách tích hợp', trong P. Knoepfel, C. Battig, K. Peter và F. Teuscher, Chính sách môi trường 1982-2002 , Bâle: Helbing & Lichtenhahn.

Baumgartner, FR and Jones, BD (1993) Chương trình nghị sự và sự bất ổn trong chính trị Mỹ , Chicago, IL: Nhà xuất bản Đại học Chicago.

Benninghoff, M., Joerchel, B. và Knoepfel, P. (eds) (1997) L'écobusiness: Enjeux et Perspectives pour la politique de l'environnement , Bâle/Frankfurt am Main: Helbing & Lichtenhahn (série Ecologie & Société, tập 11).

Bernoux, P. (1985) Các tổ chức xã hội học , Paris: Seuil.

Berthelot, J.-M. (1990) Trí thông minh xã hội. Le đa nguyên giải thích xã hội học , Paris: Presses Universitaires de France.

Blowers, A. (1984) Something in the air: Quyền lực doanh nghiệp và môi trường , London: Harper and Row.

Bobrow, DJ và Dryzek, JS (1987) Phân tích chính sách theo thiết kế , Pittsburgh, PA: Nhà xuất bản Đại học Pittsburgh.

Bohnert, W. và Klitzsch, W. (1980) 'Gesellschaftliche Selbstregulierung und staatliche Steuerung. Steuerungstheoretische Anmerkungen zur Chương trình chính trị gia thực hiện', trong R. Mayntz (ed) Chương trình chính trị gia thực hiện. Empirische Forschungsbericht e, Konigstein/Ts: Athenaum, trang 200-15.

Boudon, R. (1979) La logique du social , Paris: Hachette.

Boudon, R.and Bourricaud, F. (1990) Từ điển phê bình xã hội học , Paris: Presses Universitaires de France.

Bourrelier, PH. (1997) Đánh giá de la politique franẹaíse de prévention des risques naturels, Rapport de l'instance de la politique public de prévention des risques naturels , Paris: Commissariat Général au Plan, La Documentation Fran^aise.

Bourricaud, F. (1977). L'individualisme Institutionnel: Essai sur la sociologie de Talcott Parsons , Paris: Presses Universitaires de France.

Bovens, M., 't Hart, P. và Peters, BG (eds) (2001) Thành công và thất bại trong quản trị công , Cheltenham: Edward Elgar.

Brandl, J. (1987) 'Về chính trị và phân tích chính sách như thiết kế và đánh giá các thể chế', Tạp chí Phân tích và Quản lý Chính sách , tập 7, số 3, trang 419-24.

Buchanan, J. và Tullock, G. (1962) Phép tính của sự đồng ý: Cơ sở logic của nền dân chủ hợp hiến , Ann Arbor, MI: Nhà xuất bản Đại học Michigan.

Budge, I. và Farlie, D. (1983) 'Cạnh tranh trong đảng: nhấn mạnh có chọn lọc hay đối đầu trực tiếp? Một cách nhìn khác với dữ liệu', trong H. Daalder và P. Mair (eds) Western European party systems , Beverly Hills, CA: Sage Publications, trang 267-305.

Bussmann, W (1989) 'Von der Doppelbodigkeit des Verhaltnisses zwischen Wissenschaft und Politik', Annuaire Suisse de Science Politique , tập 29, trang 17-30.

Bussmann,W.(1995) Accompagner et mettre àprofit avec succès les évaluations des mesures étatiques , Genève: Georg.

Bussmann, W. (1998) 'Les évaluations en Suisse', trong W. Bussmann, U.Kloti và P. Knoepfel (eds) Politiques publiques. Đánh giá , Paris: Economica, trang 13-33.

Bussmann, W, Kloti, U. và Knoepfel, P (eds) (1998) Politiquespubliques: Đánh giá , Paris: Economica.

Cahill, M. (2002) Môi trường và chính sách xã hội , London: Routledge. Callon, M. và Rip, A. (1991) 'Forums hybrides et négociations desnormescio-techniques dans le domaine de l'environment. La fin des professional et l'irresistible ascension de l'expertise', trong J. Theys (ed) Môi trường, khoa học và chính trị. Les professional sont formels , GERMES: Cahier du GERMES, trang 227-38.

Carter, N. (2001) Chính trị môi trường , Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Castells, M. và Godard, F. (1974) Monopolville: Analyse des rapports entre l'entreprise, l'etat et l'urbain à partir d'une enquête sur la croissance industrielle et urbaine de la région de Dunkerque , Paris: Mouton .

Chelimsky, E. (1987) 'Liên kết đánh giá chương trình với nhu cầu của người dùng', trong DJ Palumbo (ed) Chính trị của đánh giá chương trình , Newbury Park, CA: Sage Publications, trang 72-99.

Chevallier, J. (1981) 'L'analyse Institutionnelle', trong J. Chevallier et al (eds) L'institution , Paris: Presses Universitaires de France, trang 3-61.

Chevallier, J. et al (eds) (1981) L'institution , Paris: Presses Universitaires de France.

Clivaz, C. (1998) Réseaux d'action public et changement de politique public , Cahier de l'IDHEAP 175/1998, Chavannes-près-Renens: IDHEAP.

Clivaz, C. (2001) Influence des réseaux d'action public sur le changement politique. Le cas de l'écologisation du tourisme alpin en Suisse et dans le canton du Valais , Bâle: Helbing & Lichtenhahn (série Ecologie & Société, số 15).

Cobb, RW and Elder, CD (1983) Tham gia vào chính trị Mỹ: Động lực xây dựng chương trình nghị sự , Baltimore, MD: Nhà xuất bản Đại học Johns Hopkins.

Cobb, RW, Ross, JK và Ross, MH (1976) 'Xây dựng chương trình nghị sự như một quá trình chính trị so sánh', Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , tập 70, số 1, trang 126-38.

Cook, FL, Tyler, TR, Goetz, EG, Gordon, MT, Protess, D., Leff, DR và Molotch, HL (1983) 'Thiết lập chương trình và phương tiện truyền thông: ảnh hưởng đến công chúng, các nhà lãnh đạo nhóm lợi ích, các nhà hoạch định chính sách và chính sách ', Dư luận hàng quý , tập 47, trang 16-35.

Crenson, MA (1971) Tính phi chính trị của ô nhiễm không khí , Baltimore, MD: Nhà xuất bản Đại học Johns Hopkins.

Crozier, M. (1963) Le phénomène quan liêu , Paris: Seuil [xuất bản bằng tiếng Anh năm 1964 với tên Hiện tượng quan liêu , Chicago, IL: Nhà xuất bản Đại học Chicago].

Crozier, M. (1991) Etat khiêm tốn, etat moderne: Stratégie pour un autre changement , Paris: Fayard.

Crozier, M. và Friedberg, E. (1977) L'acteur et le système: Les contraintes de l'actioncollection , Paris: Seuil.

Crozier, M. và Thoenig, JC (1975) 'La régulation des systèmes organisés complex', Revue francaise de Socicalie, tập XVI, số 1, trang 3 32.

Czada, R. (1991) 'Lộn xộn trong trường hợp khẩn cấp "chính trị-hạt nhân": quản lý khủng hoảng đa cấp độ sau bụi phóng xạ từ Chernobyl', Industrial Crisis Quarterly, tập 5, trang 293-322.

Dahme, J., Grunow, D. và Hegner, F. (1980) 'Chương trình Aspekte der Thực hiện sozialpolitischer Anreiz: Zur Uberlappung von Programmentwicklung und Programmimplementation am Beispiel der staatlichen Forderprogramme fur Sozialstationen', trong R. Mayntz (ed) Chương trình chính trị thực thi . Empirische Forschungsberichte, Konigstein/Ts: Athenaum, trang 154-75.

Davies, HTO, Nutley, SM và Smith, PC (eds) (2000) What works? Chính sách dựa trên bằng chứng và thực hành trong các dịch vụ công , Bristol: The Policy Press.

Deleau, M., Nioche, JP, Penz, P. và Poinsard, R. (1986) Evaluer les politiques publiques: Méthodes, déontologie, organization , Paris: Commissariat Général du Plan, La Documentation Fran^aise.

DeLeon, P. (1994) 'Đổi mới khoa học chính sách. Lùi ba bước tới tương lai', Khoa học chính sách , tập 27, trang 77-95.

Delly, J.-D. (1991) 'L'action par lamation', trong C.-A. Morand (ed) Les instrument d'action de l'etat , Bâle/Francfort-sur-le-Main: Helbing & Lichtenhahn, trang 89-112.

Delley, J.-D., Derivaz, R., Mader, L., Morand, C.-A. và Schneider, D. (1982) Le droit en action. Etude de mise en oeuvre de la loi Furgler , (Publications du Fonds National Suisse de la Recherche Scientifique dans le Cadre des Programs Nationaux de Recherche, tập 16), Saint-Saphorin: Georgi.

Denham, A. và Garnett, M. (2004) 'Một truyền thống “rỗng tuếch”? Các tổ chức tư vấn của Anh trong thế kỷ 21', trong D. Stone và A. Denham (eds) Các truyền thống của tổ chức tư vấn: Nghiên cứu chính sách và chính trị của các ý tưởng , Manchester: Nhà xuất bản Đại học Manchester.

Dente, B. (1985) Governare la frammentazione , Bologna: Il Mulino.

Dente, B. (1989) Politiche pubbliche e pubblica amministrazione , Rimini: Maggioli Queste Istituzioni Ricerche.

Dente, B. (ed) (1995) Chính sách môi trường trong việc tìm kiếm các công cụ mới , Dordrecht/Boston, MD: Kluwer Academic Publishers.

Dente, B. và Fareri, P. (1993) Quyết định về cơ sở xử lý chất thải trích dẫn bài học từ các trường hợp thành công ở năm quốc gia châu Âu: Hướng dẫn phân tích trường hợp nghiên cứu , Milan: Istituto per la Ricerca Sociale.

Dente, B. và Fareri, P. (1998) 'Đặt cơ sở xử lý chất thải: rút ra bài học từ những câu chuyện thành công', trong B. Dente, P. Fareri và J. Ligteringen (eds) Chất thải và sân sau . Việc tạo ra các cơ sở xử lý chất thải: Câu chuyện thành công ở sáu quốc gia châu Âu , Dordrecht/Boston, MD: Kluwer Academic Publishers (sê-ri: Môi trường & Quản lý, tập 8), trang 3-46.

Dery, D. (1984) Định nghĩa vấn đề trong phân tích chính sách , Lawrence, KS: Nhà xuất bản Đại học Kansas.

DFJP (Département Fédéral de Justice et Police) (1975) Auswirkungen von Tempo 100/130 , Schlussbericht der vom EJPD eingesetzten Arbeitsgruppe “Tempo 100”, Bern (mimeo).

Dockès, P. (1997) La nouvelle économie Institutionnelle. L'évolutionnisme et l'histoire , Cahier No 105 du Centre Auguste et Léon Walras, Lyon: Trung tâm Walras.

Dolowitz, DP và Marsh, D. (2000) 'Học hỏi từ nước ngoài: vai trò của chuyển giao chính sách trong quá trình hoạch định chính sách đương đại', Quản trị , tập 13, số 1, trang 5-24.

Dolowitz, DP, Hulme, R., Nellis, M. và O'Neill, F. (2002) Chuyển giao chính sách và chính sách xã hội của Anh: Học hỏi từ Hoa Kỳ? , Buckingham: Nhà xuất bản Đại học Mở.

Dorey, P. (2005) Hoạch định chính sách ở Anh , London: Nhà xuất bản Sage. Downs, A.(1957) Một lý thuyết kinh tế về dân chủ , NewYork, NY: Harper và Row.

Downs, A. (1973) 'Lên xuống với hệ sinh thái. Chu kỳ chú ý vấn đề', Public Interest , tập 32, trang 38-50.

Drewry, G. (2002) 'Quản lý công mới', trong J. Jowell và D. Oliver (eds) Hiến pháp thay đổi , Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford, trang 167-89.

Dryzek, JS và Ripley, B. (1988) 'Những tham vọng của thiết kế chính sách', Tạp chí Nghiên cứu Chính sách , tập 7, trang 705-19.

Dunleavy, P. (1995) 'Thảm họa chính sách: giải thích hồ sơ của Vương quốc Anh', Chính sách công và Hành chính , tập 10, số 2, trang 52-69.

Duran, P. (1993) 'Les hardés de la négociation Institutionnalisée, le parc national des Pyrénées occidentales', Annuaire des Collectivités Locales , loạt thứ 5.

Duran, P. và Monnier, E. (1992) 'Le développement de l'évaluation en France: nécessités technique et exigences politiques', Revue Franfaise de Science Politique, tập 42, trang 235-62.

Duran, P. và Thoenig, JC (1996) 'L'etat et la gestion publique lãnh thổ', Revue Franfaise de Science Politiques, tập 46, số 4, trang 580 623.

Duverger, M. (1968) Các thể chế chính trị và hiến pháp , Paris: Presses Universitaires de France.

Dye, TR (1972) Tìm hiểu chính sách công , Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

Easton, D. (1965) Một phân tích hệ thống về đời sống chính trị , New York, NY: Wiley.

Edelman, M. (1964) Việc sử dụng biểu tượng của chính trị , Urbana, IL: Nhà xuất bản Đại học Illinois.

Edelman, M. (1971) Chính trị như hành động tượng trưng , Chicago, IL: Markham Publishing Company.

Edelman, M. (1988) Xây dựng cảnh tượng chính trị , Urbana, IL: Nhà xuất bản Đại học Illinois.

Emery, Y. (1995) 'Le Management de la Qualité dans les Administrations Publiques: une des pierres angulaires du New Public Management', trong Y. Emery (ed) Total quality management und ISO-Zertifizierung in der offentlichen Verwaltung der Schweiz, Berne: Collection Société Suisse des Khoa học hành chính , tập 34, trang 37-83.

Emery, Y. và Gonin, F. (1999) Dynamiser les ressources humaines. Une approche intégrée pour les services publics et entreprises privatees compatible avec les normes de qualité , Lausanne: Presses Polytechniques et Universitaires Romandes.

Ủy ban Châu Âu (1999) Evaluer les programs socio-économiques , 6 vol Collection MEANS, Luxembourg: Office des Publications Officielles des Communautées Européennes.

Evans, PB, Rueschemeyer, D. và Skocpol, T. (eds) (1985) Đưa nhà nước trở lại , Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Exworthy, M., Berney, L. và Powell, M. (2002) '“Những kỳ vọng lớn lao ở Westminster có thể bị tiêu tan như thế nào tại địa phương”: việc thực hiện chính sách quốc gia về bất bình đẳng trong y tế', Chính sách & Chính trị, tập 30, số 1 , trang 79-96.

Faber, H. (1974) Das Organisationsrecht der Planung , Konstanz: Mskr.

Finger, M. (1997) 'Le New Public Management: reflet et initiur d'un changement de paradigme dans la gestion des Affaires publiques', Nouvelle Gestion Publique , Genève: Université de Genève/Faculté de Droit, trang 41-60.

Fischer, F. (2003) Định hình lại chính sách công , Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Fischer, F. và Forester, J. (eds) (1993) Bước ngoặt tranh luận trong phân tích và hoạch định chính sách , London: UCL Press.

Fluckiger, A. (1998) L'extension du contrôle judictionnel des activités de l'administration, un examen généralisé des actes matériels sur le modèle allemand? , Berne: Staempfli.

Forrest, R. và Murie, A. (1988) Bán nhà nước phúc lợi , London: Routledge.

Fourniau, JM (1996) 'Minh bạch các quyết định và sự tham gia của các công dân', Kỹ thuật, Territoires et Sociétés , số 31, trang 9-90.

Fox, CJ và Miller, HT (1995) Hành chính công hậu hiện đại: Hướng tới diễn ngôn , Thousand Oaks, CA: Sage Publications.

Freiburghaus, D. (1991) 'Le développement des moyens de l'action étatique', ở CA. Morand (ed), L'Etat propulsif. Contribution à l'étude des instrument d'action de l'Etat , Paris: Publisud, trang 49-63.

Freiburghaus, D., Zimmermann, W. và Balthasar, A. (1990) Đánh giá của Forderung praxisorientierter Forschung (KWF), Bern: Schriftenreihe des Bundesamts fur Konjunkturfragen, Studie Nr 12.

Friedberg, E. (1993) Le pouvoir et la règle: Dynamiques de l'action organisée , Paris: Seuil.

Frossard, S. và Hagmann, T. (2000) La réforme de la politique d'asile suisse à travers les mesures d'urgence - “Le vrai, le faux et le crimine”, Cahier de l'IDHEAP số 191, Chavannes- près-Renens: IDHEAP.

Garraud, P. (1990) 'Politiques nationales: élaboration de l'agenda', L'Année Sociologique , số 40, trang 17-41.

Gaudin, J.-P. (1995) 'Politiques urbaines et négociations lãnh thổ. Quelle légitimité pour les réseaux de politiques publiques?', Revue Franfaise de Science Politique, tập 45, số 1, trang 31-56.

Gaudin, J.-P. (ed) (1996) La négociation des politiques contractuelles , Paris: L'Harmattan.

Gentile, P. (1995) Lernprozesse in Verwaltungen . Etude de cas sur trois politiques sanitaires en Suisse , Cahier de l'IDHEAP số 142, Chavannes- près-Renens: IDHEAP.

Germann, RE (1987) 'L'amalgame public-privé: l'administration para- étatique en Suisse', Revue Politique et Management Public , tập 5, số 2, trang 91-105.

Germann, RE (1991) 'Die Europatauglichkeit der direkt- demokratischen Institutionen der Schweiz', Schweizerisches Jahrbuch fur politische Wissenschaft, tập 3, trang 257-69.

Germann, RE (1996) Quản lý công cộng en Suisse , Berne: Haupt. Germann, RE, Roig, C., Urio, P. và Wemegah, M. (1979) Fédéralisme en action: L'aménagement du territoire. Les mesures Emergencyes à Genève, en Valais et au Tessin , Collection Etudes urbaines et régionales, Saint-Saphorin: Georgi.

Gibert, P. (1985) 'Management public, management de la puissance publique', Politique et Management Public , tập 4, số 2, trang 1-17.

Glendinning, C., Powell, M. và Rummery, K. (eds) (2002) Quan hệ đối tác, Lao động mới và quản trị phúc lợi , Bristol: The Policy Press.

Godard, F. (ed) (1997) Le gouvernement des villes: Territoire et pouvoir , Paris: Descartes et Cie.

Gomà, R. và Subirats, J. (eds) (1998) Polìticas pùblicas en Espana: Contenidos, redes de actores y niveles de gobiermo , Barcelona: Biên tập Ariel SA.

Goodin, RE (1996) Lý thuyết thiết kế thể chế , Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Gormley, WT (1975) 'Chương trình báo chí và giới tinh hoa chính trị', Báo chí hàng quý , tập 52, trang 304-8.

Grawitz, M. và Leca, J. (eds) (1985). Traité de science politique, tome 4: Les politiques publiquers , Paris: Presses Universitaires de France.

Greer, A. (1999) 'Điều phối chính sách và hệ thống hành chính của Anh: bằng chứng từ cuộc điều tra bệnh bò điên', Các vấn đề của Nghị viện , tập 54, trang 4.

Grottian, P. (1974) Strukturprobleme staatlicher Planung , Hambourg: Khu học xá.

Gusfield, JR (1981) Văn hóa của các vấn đề công cộng: Uống rượu lái xe và trật tự mang tính biểu tượng , Chicago, IL: Nhà xuất bản Đại học Chicago.

Habermas, J. (1973) Legitimationsprobleme im Spatkapitalismus, Frankfurt: Suhrkamp.

Hablutzel, P (1995) 'New Public Management als Modernisierungschance - Thesen zur Entburokratisierungsdiskussion', trong P Hablutzel, T. Haldemann, K. Schedler và K. Schwaar (eds) Umbruch in Politik und Verwaltung: Ansichten und Erfahrungen zum New Public Management in der Schweiz , Bern: Haupt, trang 499-507.

Hall, PA (1986) Quản lý nền kinh tế: Chính trị của sự can thiệp của nhà nước ở Anh và Pháp , Cambridge: Polity Press.

Hall, PA (1993) 'Mô hình chính sách, học tập xã hội và nhà nước: trường hợp hoạch định chính sách kinh tế ở Anh', Chính trị so sánh , tập 25, trang 275-96.

Hall, PA và Taylor, RCR (1996) 'Khoa học chính trị và ba chủ nghĩa thể chế mới', Nghiên cứu chính trị , tập 44, số 5, trang 936-57.

Hanser, C., Kuster, J. và Cavelti, G. (1994) Hotellerieforderung durch Bund und Kantone. Đánh giá der Auswirkungen in der Hotellerie , Berne: Bundesamt fur Industrie, Gewerbe und Arbeit, Beitrage zur Tourismuspolitik, Nr 3.

Heclo, H. (1972) 'Phân tích chính sách', Tạp chí Khoa học Chính trị Anh , tập 2, trang 83-108.

Hellstern, G.-M. và Wollmann, H. (1983) Evaluierungsforschung: Ansatze und Methoden - dargestellt am Beispiel des Stadtebaus, Bâle: Birkhauser Verlag.

Hilgartner, S. và Bosk, C. (1988) 'Sự trỗi dậy và sụp đổ của các vấn đề xã hội: một mô hình đấu trường công cộng', Tạp chí Xã hội học Hoa Kỳ , tập 94, số 1, trang 53-78.

Hill, M. (2000) Dịch vụ xã hội của chính quyền địa phương , Oxford: Blackwell.

Hill, M. (2005) Quá trình chính sách công , Harlow: Pearson Education.

Hill, M. và Hupe, P. (2002) Thực thi chính sách công , London: Sage Publications.

Hill, M. và Hupe, P. (2006) 'Phân tích các quy trình chính sách dưới dạng quản trị đa cấp: trách nhiệm giải trình trong chính sách xã hội', Chính sách & Chính trị , tập 34, số 3, trang 557-73.

Hisschemoller, M. và Hoppe, R. (1996) 'Đối phó với những tranh cãi khó giải quyết: trường hợp cấu trúc vấn đề trong thiết kế và phân tích chính sách', Kiến thức và Chính sách: Tạp chí Quốc tế về Chuyển giao và Sử dụng Tri thức , tập 8, số 4, trang 40-61.

Hjern, B. (1978) 'Thực thi và phân tích mạng lưới', Bài trình bày tại hội thảo ECPR về Thực hiện Chính sách Công, Grenoble.

Hjern, B. và Hull, C. (1983) 'Phân tích chính sách trong nền kinh tế hỗn hợp. Một cách tiếp cận thực hiện', Chính sách & Chính trị , tập 11, trang 295-312.

Hofferbert, R. (1974) Nghiên cứu về chính sách công, Indianapolis, IN/New York, NY: Bobbs-Merril.

Hofferbert, R. và Budge, J. (1992) 'Sự ủy quyền của đảng và mô hình Westminster: các chương trình bầu cử và chi tiêu của chính phủ ở Anh, 1948-85', Tạp chí Khoa học Chính trị Anh , tập 22, trang 151-82.

Hoffmann-Riem,W. (1989) 'Konfliktmittler in Verwaltungsverhandlungen', Beitrage zu neueren Entwicklungen in der Rechtswissenschaft , số 22, Heidelberg: CF Muller.

Hoffmann-Riem, W. và Schmidt-Assmann, E. (eds) (1990) Konfliktbewaltigung durch Verhandlungen. Konfliktmittlung trong Verwaltungsverfahren , Baden-Baden: Nomos, trang 185-208.

Hood, C. (1986) Các công cụ của chính phủ, Chatham, NJ: Chatham House.

Hood, C. (1995) 'Quản lý công đương đại: một mô hình toàn cầu mới?', Chính sách công và Quản trị , tập 10, số 2, trang 104-17.

Howlett, M. (1991) 'Công cụ chính sách, phong cách chính sách và thực thi chính sách: cách tiếp cận quốc gia đối với lý thuyết lựa chọn công cụ', Tạp chí Nghiên cứu Chính sách , tập 19, số 2, trang 1-21.

Howlett, M. và Ramesh, M. (2003) Nghiên cứu chính sách công , Don Mills, Ontario: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Hudson, B. và Henwood, M. (2002) 'NHS và chăm sóc xã hội: lần đếm ngược cuối cùng?', Chính sách & Chính trị , tập 30, số 2, trang 153-66.

Hulley, T. và Clarke, J. (1991) 'Các vấn đề xã hội: cấu trúc xã hội và nguyên nhân xã hội', trong M. Loney, J. Bocock, J. Clarke, A. Cochrane, P. Graham và M. Wilson (biên tập) Nhà nước hay thị trường: Chính trị và phúc lợi ở Anh đương đại , London: Nhà xuất bản Sage.

Hupe, P. và Hill, M. (2006) 'Ba cấp độ hành động của quản trị: định hình lại quy trình chính sách ngoài mô hình các giai đoạn', trong Sổ tay chính sách công của BG Peters và J. Pierre (eds) , London: Sage Ấn phẩm, trang 13-30.

Hupe, P. và Hill, M. (2007) 'Trách nhiệm giải trình và bộ máy hành chính cấp đường phố', Hành chính công , sắp xuất bản.

Jaeger, C., Beck, A., Bieri, L., Durrenberger, G. và Rudel, R. (1998) Klimapolitik: Eine Chance fur die Schweiz, das Người khu vực đổi mới tiềm năng Milieus zur Entwicklung praktikabler Strategien angesichts der Risiken einer globalen Klimaveranderung , Zurich: vdf (Arbeitsbericht NFP 31).

Janicke, M. và Weidner, H. (eds) (1995) Chính sách môi trường thành công: Đánh giá quan trọng về 24 trường hợp , Berlin: Sigma.

Jenkins, WI (1978) Phân tích chính sách , Oxford: Martin Robertson.

Jenkins-Smith, HC và Sabatier, PA (1993) 'Động lực của học tập định hướng chính sách', trong PA Sabatier và HC Jenkins-Smith (eds) Học tập và thay đổi chính sách: Cách tiếp cận liên minh vận động chính sách, San Francisco, CA: Westview Press , tr 41-56.

Jobert, B. và Muller, P. (1987) L'etat en action: Politiques publiques et corporatismes , Paris: Presses Universitaires de France.

Jones, CO (1970) Giới thiệu về nghiên cứu chính sách công, Belmont, CA: Duxbury Press.

Jordan, AG (1998) 'Sự giàu có của khu vực tư nhân và tình trạng ô nhiễm công cộng: sự Âu hóa của chính sách nước tắm ven biển của Anh', Chính sách & Chính trị , tập 26, số 1, trang 33-54.

Jordan, AG và Richardson, J. (1982) 'Phong cách chính sách của Anh hay logic đàm phán', trong J. Richardson (ed) Phong cách chính sách ở Tây Âu , London: Allen và Unwin.

Kissling-Naf, I. và Wildi-Ballabio, E. (1993) 'Kontrollinstrumente zur erfol greichen Thực hiện von Politiken: Impulse der Umweltbeobachtung fur ein intergriertes Policy-Monitoring', Annuaire Suisse de Science Politique , tập 33, trang 277-94.

Kissling-Naf, I., Knoepfel, P và Bussmann, W. (1998) 'Amorcer un processus d'apprentissage par une évaluation', trong W. Bussmann, U. Kloti và P Knoepfel, Politiques publiques. Đánh giá, Paris: Economica, trang 247-70.

Kleinnijenhuis, J. và Rietberg, EM (1995) 'Các bên, phương tiện truyền thông, công chúng và nền kinh tế: các mô hình thiết lập chương trình nghị sự xã hội', Tạp chí Khoa học Chính trị Châu Âu , tập 28, số 1, trang 95-108.

Klingeman, HD và cộng sự (eds) (1994) Các đảng, chính sách và dân chủ , Boulder, CO: Westview Press.

Klok, PJ de (1995) 'Phân loại các công cụ cho chính sách môi trường', trong B. Dente (ed), Chính sách môi trường trong việc tìm kiếm các công cụ mới , Dordrecht: Kluwer, trang 21-36.

Kloti, U. (1998) 'Les exigences substantielles et méthodologiques de l'évaluation scientifique des politiques publiques', trong W. Bussmann, U. Kloti và P. Knoepfel, Politiques Publiques. Đánh giá , Paris: Economica, trang 37-54.

Knapp, B. (1991) 'Thông tin và thuyết phục', trong C.-A. Morand (ed) Les instrument d'action de l'etat , Bâle/Francfort-sur-le Main: Helbing & Lichtenhahn, trang 45-88.

Knight, J. (1992) Thể chế và xung đột xã hội , NewYork, NY: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Knoepfel, P (1977) Demokratisierung der Raumplanung. Grundsatzliche Aspekte und Modell fur die Tổ chức der kommunalen Nutzungsplanung unter besonderer Berucksichtigung der schweizerischen Verhaltnisse , Berlin: Duncker & Humblot.

Knoepfel, P (1979) Offentliches Recht und Vollzugsforschung, Bern: Haupt. Knoepfel, P. (1986) 'Các vấn đề phân phối trong thực hiện chính sách điều tiết - trường hợp chính sách kiểm soát chất lượng không khí', trong A. Schnaiberg, N. Watts và K. Zimmermann (eds) Xung đột phân phối trong chính sách môi trường, Aldershot: Gower , pp 363-79.

Knoepfel, P. (1995) 'Các sắp xếp thể chế mới cho một thế hệ công cụ chính sách môi trường mới: hợp tác nội bộ và liên chính sách', trong B. Dente (ed) Chính sách môi trường trong việc tìm kiếm các công cụ mới , Quỹ Khoa học Châu Âu, Dordrecht: Học thuật Kluwer NXB, tr 197-233.

Knoepfel, P (1996) 'Plãdoyer fur ein tatsachlich wirkungsorientiertes Public Management', Revue Suisse de Science Politique , tập 2, số 1, trang 151-64.

Knoepfel, P. (1997a) 'Le New Public Management: attentes insatisfaites ou échecs préprogrammés - une critique à la lumière de l'analyse des politiques publiques', trong CETEL (Đại học Genève ), Nouvelle gestion public: Chances et limites d' une réforme de l'administration , Travaux CETEL số 48, Genève: Université de Genève, trang 73-92.

Knoepfel, P. (1997b) Các điều kiện đổ une mise en oeuvre efficace des politiques environnementales , Cahier de l'IDHEAP số 167, Chavannes- près-Renens: IDHEAP.

Knoepfel, P. (2000) 'Kẻ sát nhân chính sách - Institutionenkiller - ein Triptichon zum Verhãltnis zwischen Institutionellen und substantiellen offentlichen Politiken', trong P Knoepfel và W. Linder (eds) Verwaltung, Regierung und Verfassung im Wandel. Gedachtnisschrift lông Raimund E. Germann. Hành chính, quản trị và hiến pháp và chuyển đổi. Hommage en memoire de Raimund E. Germann , Bâle: Helbing & Lichtenhahn, trang 285-300.

Knoepfel, P. và Horber-Papazian, K. (1990) 'Objets de l'évaluation: essai d'identification à l'aide du concept de politiques publiques', trong K. Horber-Papazian (ed) Evaluation des politiques publiques en suisse. Đổ nước? Đổ qui? Bình luận? , Lausanne: Presses Polytechniques et Universitaires Romandes, trang 27-46. (Cahier de l'IDHEAP số 63, Chavannes-près-Renens: IDHEAP).

Knoepfel, P và Kissling-Naf, I. (1993) 'Transformation offentlicher Politiken durchVerrãumlichung - Betrachtungen zum gewandelten Verhãltnis zwischen Raum und Politik', trong A. Héritier, Policy-Analyse, Kritik und Neuorientierung , PVS-Sonderheft , vol 24, Opladen : Westdeutscher Verlag, trang 267-88.

Knoepfel, P. và Varone, F. (1999) 'Mesurer la performance public: méfions-nous des khủng khiếps simplificateurs', Politiques et Management Public , tập 17, số 2, trang 123-45.

Knoepfel, P. và Weidner, H. (1982) 'Xây dựng và thực hiện các chương trình kiểm soát chất lượng không khí: mô hình cân nhắc lợi ích', Chính sách & Chính trị , tập 10, số 1, trang 85-109.

Knoepfel, P. và Zimmermann, W. (1987) Oekologisierung von Landwirtschaft. Phân tích Funf Geschichten und eine , Aarau/Frankfurt-am-Main/Salzburg: Sauerlãnder.

Knoepfel, P. và Zimmermann, W. (1993) Gewasserschutz in der Landwirtschaft, Đánh giá và phân tích des foderalen Vollzugs, Bâle: Helbing & Lichtenhahn (série Ecologie & Société, tập 7).

Knoepfel, P, Kissling-Naf, I. and Varone, F (eds) (2001) Chính sách môi trường 1982-2000 , Bâle: Helbing & Lichtenhahn.

Knoepfel, P., Varone, F., Imer, J.-M. và Benninghoff, M. (1998) Đánh giá des activités de l'énergie dans la cité , báo cáo cuối cùng, sur mandat de l'Office Fédéral de l'Énergie, Chavannes-près-Renens: IDHEAP.

Knoepfel, P, Bachtiger, C., Battig, C., Peter, K. và Teuscher, F. (2000) Politikbeobachtung im Naturschutz: Ein Fuhrungsinstrument fur nachhaltige Politik , Forschungsprojekt im Rahmen des Schwerpunktprogramms Umwelt des Schweizerischen Nationalfonds, Mai.

Knoepfel, P., Eberle, A., Joerchel Anhorn, B., Meyrat, M. và Sager, F. (1999) Militar und Umwelt im politischen Alltag, Vier Fallstudien fur die Ausbildung/Militaire et environnement: La politique au quotidien. Quatre études de cas pour l'enseignement , sur mandat de l'Office Fédéral du Staff, Berne: OCFIM, no 614.051, DF 03.99 300.

Knoepfel, P., Enderlin Cavigelli, R., Varone, F., Walti, S. và Weidner, H. (1997) Energie 2000:Evaluation der Konfliktlosungsgruppen, Rapport à l'Office Fédéral de l'Énergie (OFEN), Berne : Văn Phòng Trung Ương Fédéral des Imprimés et du Matériel (OCFIM).

Koelble, TA (1995) 'Chủ nghĩa thể chế mới trong khoa học chính trị và xã hội học', Chính trị so sánh , tập 27, số 2, trang 231-43.

Konig, K. và Dose, N. (1993) Instrumente und Formen staatlichen Handelns, Cologne: Carl Heymanns Verlag KG (Verwaltungswissenschaftliche Abhandlungen, tập 2).

Krasner, SD (1984) 'Các cách tiếp cận nhà nước: các quan niệm thay thế và động lực lịch sử', Chính trị so sánh , tập 16, số 2, trang 223-46.

Lagroye, J. (1997) Sociologie politique , Paris: Presses de la Fondation Nationale des Science Politiques và Dalloz.

Lakatos, I. (1970) 'Sự sai lệch và phương pháp luận của các chương trình nghiên cứu khoa học', trong I. Lakatos và A. Musgrave (eds) Phê bình và sự phát triển của tri thức , Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge, trang 91-196.

Lambeth, EB (1978) 'Nhận thức ảnh hưởng của báo chí đối với việc hoạch định chính sách năng lượng', Báo chí hàng quý , tập 26, số 2, trang 176-87.

ngõ, J.-E. và Ersson, SO (2000) Nền chính trị thể chế mới: Hiệu suất và kết quả , London: Routledge.

Larrue, C. (2000) Analyzer les politiques publiques d'environnement , Paris: L'Harmattan.

Larrue, C. và Vlassopoulou, CA (1999) 'Thay đổi định nghĩa và mạng lưới trong chính sách không khí sạch ở Pháp', trong W. Grant, A. Perl và P. Knoepfel (eds) Chính sách cải thiện chất lượng không khí đô thị , Cheltenham : Edward Elgar, trang 93-106.

Lascoumes, P. (1994) L'éco-pouvoir , Paris: La Découverte.

Lascoumes, P. và Setbon, M. (1996) L'évaluationplultiste des politiques publiques: Enjeux, pratiques, produits , Paris: GAPP/Commissariat général du Plan.

Lascoumes, P. và Valuy, J. (1996) 'Les activités publiques Conventionnelles (APC): một công cụ mới của chính trị công khai? L'exemple de la protection de l'environment industriel', Sociologie du Travail , tập 4, trang 551-73.

Lasswell, HD (1936) Chính trị: Ai được gì, khi nào, như thế nào , Cleveland, OH: Meridian Books.

Lasswell, HD (1951) 'Định hướng chính sách', trong D. Lerner và HD Laswell (eds) Khoa học chính sách , Palo Alto, CA: Nhà xuất bản Đại học Stanford.

Lasswell, HD và Kaplan, A. (1950) Quyền lực và xã hội: Khuôn khổ điều tra chính trị , New Haven, CT: Nhà xuất bản Đại học Yale.

Latour, B. (1991) Nous n'avons jamais été modernes , Paris: La Découverte. Le Galès, P. và Thatcher, M. (1995) Les réseaux de politique public. Débat autour des policy network , Paris: L'Harmattan.

Le Moigne, JL (1990) La modélisation des systèmes complex , Paris: Dunod.

Lehmbruch, G.and Schmitter, P. (eds) (1982) Các mô hình hoạch định chính sách theo chủ nghĩa nghiệp đoàn , London: Sage Publications.

Lemieux, V. (1995) L'étude des politiques publiques: Les acteurs et leur pouvoir , Sainte-Foy: Les Presses de l'Université Laval.

Lerner, D. và Lasswell, HD (eds) (1951) Khoa học chính sách , Palo Alto, CA: Nhà xuất bản Đại học Stanford.

Lester, P., Bowman, O'M., Goggin, M. và O'Toole, L. (1987) 'Thực thi chính sách công: sự phát triển của lĩnh vực này và chương trình nghị sự cho nghiên cứu trong tương lai', Tạp chí Nghiên cứu Chính sách, tập 7 , không 1, trang 200-16.

Levitt, B. và March, JG (1988) 'Organizational learning', Đánh giá thường niên về Xã hội học , tập 14, trang 319-40.

Lijphart, A. (1999) Các mô hình dân chủ , New Haven, CT: Nhà xuất bản Đại học Yale.

Lindblom, Ch.E. (1959) 'Khoa học về sự lộn xộn'', Tạp chí Hành chính Công , tập 39, trang 517-26.

Linder, SH và Peters, BG (1988) 'Phân tích thiết kế hay thiết kế phân tích', Tạp chí Nghiên cứu Chính sách , tập 7, số 4, trang 738-50.

Linder, SH và Peters, BG (1989) 'Các công cụ của chính phủ: nhận thức và bối cảnh', Tạp chí Chính sách Công , tập 9, số 1, trang 35-58.

Linder, SH và Peters, BG (1990) 'Thiết kế các công cụ cho chính sách công', trong SS Nagel (ed) Lý thuyết chính sách và đánh giá chính sách , New York, NY: Greenwood Press, trang 103-19.

Linder, SH và Peters, BG (1991) 'Logic của thiết kế chính sách công: liên kết các chủ thể chính sách và các công cụ hợp lý', Kiến thức và Chính sách , tập 4, số 1-2, trang 125-51.

Linder, W. (1987) La decision politique en Suisse. Genèse et mise en oeuvre de la législation , Lausanne: Réalités Sociales.

Linder, W. (1989) 'Wissenschaftliche Beratung der Politk', Annuaire Suisse de Science Politique , tập 29, Berne: Haupt.

Linder, W. (1994) Nền dân chủ Thụy Sĩ: Các giải pháp khả thi cho xung đột trong các xã hội đa văn hóa , New York, NY: St Martin's Press.

Lipsky, M. (1980) Bộ máy hành chính cấp đường phố , New York, NY: Russell Sage.

Lowi, TJ (1972) 'Bốn hệ thống chính sách, chính trị và lựa chọn', Public Administration Review , tập 32, số 4, trang 298-310.

Lowndes, V. (1996) 'Các loại chủ nghĩa thể chế mới. Một đánh giá quan trọng', Hành chính công , tập 74, trang 181-97.

Luhmann, N. (1984) Soziale Systeme. Grundriss einer allgemeinen Theorie , Frankfurt: Suhrkamp.

Luhmann, N. (1989) 'Politische Steuerung: Ein Diskussionsbeitrag', Politische Vierteljahresschrift (PVS), tập 1 (mars), trang 4-9.

Lukes, S. (1974) Quyền lực: Một quan điểm cấp tiến , London: Macmillan.

Luthi, R. (1997) Die Legislativkommissionen der Schweizerischen Bundesversammlung. Institutionnelle Veranderungen und das Verhalten von Parlamentsmitgliedern , Berner Studien zur Politikwissenschaft, Nhóm 4, Bern: Haupt.

McCombs, M. và Shaw, DL (1972) 'Chức năng thiết lập chương trình nghị sự của truyền thông đại chúng', Public Opinion Quarterly , tập 36, trang 176-87.

Majone, G. (1996) 'Chính sách công và quản lý: ý tưởng, lợi ích và thể chế', trong RE Goodin và H.-D. Klingemann (eds) Cẩm nang mới về khoa học chính trị , Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford, trang 610-27.

Maloney, W. và Richardson, J. (1994) 'Hoạch định chính sách về nước ở Anh: cộng đồng chính sách chịu áp lực?', Chính trị Môi trường , tập 34, số 4, trang 110-38.

Manfrini, P.-L. (1996) 'Réflexions sur l'objet du recours en droit genevois', Revue de Droit Administratif et de Droit Fiscal et Revue Genevoise de Droit Public , Lausanne, Genève, tập 52, số 3/4, trang 253 64.

March, JG và Olsen, JP (1984) 'Chủ nghĩa thể chế mới: các yếu tố tổ chức trong đời sống chính trị', Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , số 78, trang 734-49.

March, JG và Olsen, JP (1989) Tái khám phá các thể chế. Cơ sở tổ chức của chính trị , New York, NY: The Free Press.

Marsh, D. và Rhodes, RAW (1992) Mạng lưới chính sách trong chính phủ Anh , Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Mastronardi, P. (1997) 'Aspects juridiques du nouveau management public', CETEL (Đại học Genève ), Nouvelle gestion public. Chances et limites d'une réforme de l'administration , Travaux CETEL số 48, Genève: Université de Genève, trang 93-103.

Mayntz, R. (1980) 'Einleitung. Die Entwicklung desanalytischen Paradigmas der Deploysforschung', trong R. Mayntz, Chương trình chính trị gia thực hiện. Empirische Forschungsberichte , Konigstein/Ts: Athenaum, trang 1-19.

Mayntz, R. (ed) (1980) Thực thi Chương trình chính trị gia. Empirische Forschungsberichte, Konigsstein/Ts: Athenaum.

Mayntz, R. (ed) (1983) Thực hiện Chương trình Chính trị gia II. Ansatze zur Theoriebildung , Opladen: Westdeutcher Verlag.

Mayntz, R. và Scharpf, FW (1995) 'Der Ansatz des akteurszentrierten Institutionalismus', trong R. Mayntz và FW Scharpf (eds) Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung , Frankfurt am Main: Campus, trang 39-72.

Maystre, LY, Pictet, J. và Simos, J. (1994) Méthodes multicritères ELECTRE: Description, conseils pratiques et cas d ' application à la gestion environnementale , Lausanne: Presses Polytechniques et Universitaires Romandes.

Mény, Y. và Thoenig, JC (1989) Politiques publiques , coll Thémis Science Politique, Paris: Presses Universitaires de France.

Mény,Y., Muller, P. và Quermone, J.-L. (eds) (1995) Politiques publiques en Europe , Paris: L'Harmattan.

Migaud, D. (2000) Le contrôle de la dépense publique , Can thiệp au Colloque de la Société Fran^aise devaluation, Rennes, 15-16 tháng sáu.

Moe, TM (1980) 'Tính toán thành viên nhóm', Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , tập 24, trang 543-632.

Monnier, E. (1992) Đánh giá tác động của công chúng (2ème édition), Paris: Economica.

Moor, P. (1994) Droit administratif. tập I: Les fondements généraux (2ème édition), Bern: Stampfli.

Moor, P. (1997) Dire le droit: Revue européenne de sciences sociales , tome XXXV, no 105, Genève et Paris: Droz, tr 33-55.

Morand, C.-A. (ed) (1991) Les instrument d'action de l'etat , Bâle: Helbing & Lichtenhahn.

Morand, C.-A. (ed) (1993) Đánh giá législative et loi expérimetale , Aix-en-Provence: Presses Universitaires d'Aix-en-Provence.

Morand, C.-A. et al (1991a) L'etat propulsif. Contribution à l'étude des instrument d'action de l'etat , Paris: Publisud.

Morand, C.-A. và cộng sự (1991b) 'Les nouveaux instrument d'action de l'Etat et le droit', trong C.-A. Morand (ed) Les instrument d'action de l'etat , Bâle: Helbing & Lichtenhahn, trang 237-56.

Morin, E. (1977) La méthode, tome 1: La nature , Paris: Seuil.

Morin, E. (1980) La méthode, tome 2: La vie de la vie , Paris: Seuil.

Muller, F (1971) Theorie der Normativitat, Berlin: Duncker & Humbolt.

Muller, P. (1985) 'Un schéma d'analyse des politiques publiques', Revue Franfaise de Science Politique, tập 35, số 2, trang 165-88.

Muller, P. (1990) Les politiques publiques , Paris: Presses Universitaires de France.

Muller, P. (1995) 'Les politiques publiques comme construction d'un rapport au monde', trong A. Faure, AG Pollet và P. Warin (eds) La construction de sens dans les politiques public. Débats autour de la notion de référentiel , Paris: L'Harmattan, trang 153-79.

Muller, P. (2000) 'Phân tích nhận thức về chính trị công khai: vers une sociologie de l'action public', Revue Franfaise de Science Politique , tập 50, số 2, trang 189-207.

Muller, P. và Surel, Y. (1998) L'analyse des politiques publiques , Paris: Montchrestien.

Muller, P., Thoenig, JC., Duran, P., Leca, J. (1996) 'Diễn đàn: Enjeux, tranh cãi và xu hướng de l'analyse des politiques publiques', Revue Franfaise de Science Politique, tập 46, số 1 , tr 96-133.

Muller, U., Zimmermann, W., Neuenschwander, P., Tobler, A., Wyss, S. và Alder, L. (1997) Katastrophen als Herausforderung fur Verwaltung und die Politik. Kontinuitaten und Diskontinuitaten , Zurich: vdf (Schlussbericht NFP 31).

Musgrave, RA (1959) Lý thuyết về tài chính công , New York, NY: McGraw-Hill.

Nagel, SS (ed) (1990) Lý thuyết chính sách và đánh giá chính sách , New York: Greenwood Press.

Newman, J. (2001) Hiện đại hóa quản trị , London: Nhà xuất bản Sage. Niskanen, WA (1971) Bộ máy quan liêu và chính phủ đại diện , New York, NY: Aldine-Atherton.

Norgaard, AS (1996) 'Khám phá lại tính hợp lý hợp lý trong phân tích thể chế', Tạp chí Nghiên cứu Chính trị Châu Âu , tập 29, trang 31-57.

North, DC (1990) Thể chế, thay đổi thể chế và hiệu quả kinh tế , Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Nullmeyer, F. (1993) 'Wissen und Policy-Forschung. Wissenspolitologie und rhetorisch-dialektisches Handlungsmodell', PVS Sonderheft , tập 24, trang 175-96.

Odershook, PC (1986) Lý thuyết trò chơi và lý thuyết chính trị , Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Offe, C. (1972) Strukturprobleme des Modernen Staates , Frankfurt: Suhrkamp.

Olson, M. (1965) Logic của hành động tập thể: Hàng hóa công cộng và lý thuyết nhóm , Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Harvard.

Ostrom, E. (1990) Quản trị cộng đồng: Sự phát triển của các thể chế cho các hành động tập thể , Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Ostrom, E. và cộng sự (1993) Khuyến khích thể chế và phát triển bền vững: Chính sách cơ sở hạ tầng trong bối cảnh , Boulder, CO: Westview Press.

Padioleau, JG (1982) L'état au concret , Paris: Presses Universitaires de France.

Pal, LA (1992) Phân tích chính sách công , Scarborough: Nelson.

Parsons, T. (1951) Hệ thống xã hội , New York, NY: Free Press.

Parsons, W. (1995) Chính sách công: Giới thiệu về lý thuyết và thực hành phân tích chính sách , Aldershot: Edward Elgar.

Perret, B. (1997) 'Les enjeux épistémologiques de l'évaluation', trong Conseil Scientifique de l'Evaluation, L'évaluation en développement , Paris: La Documentation Fran^aise, trang 283-312.

Peters, BG (1998) 'Vấn đề của các vấn đề chính sách', Bài trình bày tại Hiệp hội Khoa học Chính trị Miền Nam, Atlanta (Georgia).

Pétry, F. (1995) 'Mô hình chương trình nghị sự của đảng: các chương trình bầu cử và chi tiêu của chính phủ ở Canada', Tạp chí Khoa học Chính trị Canada , tập 28, số 1, trang 51-84.

Pierre, J. (ed) (2000) Tranh luận về quản trị , Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Plein, C. (1994) 'Thiết lập chương trình nghị sự, định nghĩa vấn đề và nghiên cứu chính sách', Tạp chí Nghiên cứu Chính sách , tập 22, số 4, trang 701-4.

Pollitt, C. (2003) Nhà quản lý công thiết yếu , Maidenhead: Open University Press.

Pollitt, C. và Bouckaert, G. (2000) Cải cách quản lý công: Phân tích so sánh , Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Powell, WW và Di Maggio, PJ (eds) (1991) Chủ nghĩa thể chế mới trong phân tích tổ chức , Chicago, IL: Nhà xuất bản Đại học Chicago.

Power, M. (1997) Hiệp hội kiểm toán , Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Pressman, JL và Wildavsky, A. (1973) Thực hiện , Berkeley, CA: Nhà xuất bản Đại học California.

Quermonne, JL (1985) 'Các thể chế chính trị. Essai d'interprétation et de typologie', trong M. Grawitz và J. Leca, Les politiques publiques , 4ème tome du Traité de Science Politique, tr61-88.

Ranney,A.(1968) Khoa học chính trị và chính sách công , Chicago, IL: Nhà xuất bản Markham.

Rhodes, RAW (1981) Kiểm soát và quyền lực trong quan hệ chính quyền trung ương-địa phương , Aldershot: Gower.

Richards, D. và Smith, MJ (2002) Quản trị và chính sách công ở Vương quốc Anh , Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Richardson, J. (ed) (1982) Phong cách chính sách ở Tây Âu , London: Allen và Unwin.

Richardson, J. và Jordan, G. (1979) Quản lý dưới áp lực , Oxford: Martin Robertson.

Riker, WH (1980) 'Những hàm ý từ sự mất cân bằng của quy tắc đa số đối với việc nghiên cứu các thể chế', Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , tập 74, trang 432-47.

Rist, R. (1990) Đánh giá chương trình và quản lý của chính phủ , New Brunswick, NJ: Nhà xuất bản Giao dịch.

Rochefort, DA và Cobb, RW (1993) 'Định nghĩa vấn đề, tiếp cận chương trình nghị sự và lựa chọn chính sách', Tạp chí Nghiên cứu Chính sách , tập 21, số 1, trang 56 69.

Rogers, EM et al (1991) AIDS trong những năm 1980: Quá trình thiết lập chương trình nghị sự cho một vấn đề công cộng , Austin, TX: Hiệp hội Giáo dục Báo chí và Truyền thông Đại chúng.

Rose, R. và Davies, PL (1994) Kế thừa trong chính sách công: Thay đổi không cần lựa chọn ở Anh , New Haven, CT: Nhà xuất bản Đại học Yale.

Rossi, PH và Freeman, HE (1993) Đánh giá: Cách tiếp cận có hệ thống (tái bản lần thứ 5), Newbury Park/London: Sage Publications.

Sabatier, P. (1986) 'Các cách tiếp cận từ trên xuống và từ dưới lên trong nghiên cứu triển khai: phân tích phê bình và tổng hợp gợi ý', Tạp chí Chính sách công , tập 6, số 1, trang 21-48.

Sabatier, P. (1987) 'Kiến thức, học tập theo định hướng chính sách và thay đổi chính sách: một khuôn khổ liên minh vận động', Kiến thức: Sáng tạo, Truyền bá, Sử dụng , tập 8, số 4, trang 649-92.

Sabatier, P. và Jenkins-Smith, CH (eds) (1993) Học tập và thay đổi chính sách: Cách tiếp cận liên minh vận động chính sách , San Francisco, CA: Westview Press.

Sabatier, P. và Mazmanian, D. (1979) 'Các điều kiện thực hiện hiệu quả: hướng dẫn hoàn thành các mục tiêu chính sách', Phân tích chính sách , tập 5, số 4, trang 481-504.

Salisbury, RH (1968) 'Phân tích chính sách công: tìm kiếm lý thuyết và quy tắc', trong A. Ranney, Khoa học chính trị và chính sách công , Chicago, IL: Nhà xuất bản Markham, trang 154-72.

Scharpf, F. (1983) 'Interessenlage der Adressaten und Spielraume der Deployment bei Anreizprogrammen', trong R. Mayntz (ed) Chương trình chính trị gia thực hiện. Ansatze zur Theoriebildung, Opladen: Westdeutscher Verlag, trang 89-116.

Scharpf, FW (1997) Trò chơi mà các diễn viên thực đóng: Chủ nghĩa thể chế lấy diễn viên làm trung tâm trong nghiên cứu chính sách , Boulder, CO: Westview Press.

Schattschneider, EE (1960) Những người bán chủ quyền , New York, NY: Holt.

Scheberle, D. (1994) 'Radon và amiăng: nghiên cứu về thiết lập chương trình nghị sự và các câu chuyện nhân quả', Tạp chí Nghiên cứu Chính sách , tập 22, số 1, trang 74-86.

Schneider, A. và Ingram, H. (1990) 'Các giả định về hành vi của các công cụ chính sách', Tạp chí Chính trị , tập 52, số 2, trang 510-29.

Schneider, A. và Ingram, H. (1993) 'Việc xây dựng xã hội của các quần thể mục tiêu: hàm ý đối với chính trị và chính sách', Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , tập 87, số 2, trang 334-47.

Schneider, AL và Ingram, H. (1997) Thiết kế chính sách cho dân chủ , Lawrence, KS: Nhà xuất bản Đại học Kansas.

Schneider, S. và cộng sự (1990) Pilotversuch Zurich-Hottingen, Zurich: Planungsburo Jud.

Schneider, S. và cộng sự (1992) Parkierungsbeschrankungen mit Blauer Zone und Anwohnerparkkarte: Empfehlungen fur die Einfuhrung , Zurich: Planungsburo Jud.

Schneider, S., Haberling, D. và Keiser, S. (1995) Erfolgskontrolle Blaue Zone Bern-Kirchenfeld , Zurich: Planungsburo Jud.

Schoneich, P và Busset-Henchoz, M.-C. (1998) Les Ormonans et les Leysenouds face aux risques naturels , Zurich: vdf (báo cáo cuối cùng PNR 31).

Schulz, H.-R., Nuggli, C. và Hubschle, J. (1993) Wohneigentumsforderung durch den Bund. Die Wirksamkeit des Wohnbau- und Eigentumsforderungsgesetzes (WEG), Bern: Schriftenreihe Wohnungswesen, Ban nhạc 55.

Sciarini, P. (1994) La Suisse face à la Communauté européenne et au GATT: Le cas test de la politique agricole , Genève: Georg.

Scott, J. (1991) Phân tích mạng xã hội: Sổ tay , London: Sage Publications.

Scott, WR và Meyer, JW (eds) (1994) Môi trường thể chế và tổ chức: Cấu trúc phức tạp và chủ nghĩa cá nhân , Thousand Oaks, CA: Sage Publications.

Segrestin, D. (1985) Le phénomène corporatiste: Essai sur l'avenir des systèmes professionalnels en France , Paris: Fayard.

Self, P. (1993) Chính phủ theo thị trường: Chính trị của sự lựa chọn công cộng , London: Macmillan.

Sharkansky, I. (1970) Phân tích chính sách trong khoa học chính trị , Chicago, IL: Markham.

Shepsle, KA (1979) 'Sự sắp xếp thể chế và trạng thái cân bằng trong các mô hình bỏ phiếu đa chiều', Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , tập 23, trang 27-60.

Shepsle, KA (1989) 'Các tổ chức nghiên cứu. Một số bài học từ cách tiếp cận lựa chọn duy lý', Tạp chí Chính trị lý luận , tập 1, số 2, tr 131-47.

Simeon, R. (1976) 'Nghiên cứu các chính sách công', Tạp chí Khoa học Chính trị Canada , tập 9, số 4, trang 548-80.

Simon, HA (1957) Mô hình con người: Xã hội và lý trí , New York, NY: John Wiley.

Skocpol, T. (1985) 'Đưa trạng thái trở lại: các chiến lược phân tích trong nghiên cứu hiện tại', trong PB Evans, D. Rueschemeyer và T. Skocpol (eds) Đưa trạng thái trở lại , Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Smith, BC (1976) Hoạch định chính sách trong chính phủ Anh , London: Martin Robertson.

Smith, MJ (1993) Áp lực, quyền lực và chính sách , Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf.

Spector, M. và Kitsuse, JI (1987) Xây dựng các vấn đề xã hội , New York, NY: Aldine de Gruyter.

Steinmo, S., Thelen, K. và Longstreth, F. (eds) (1992) Cơ cấu chính trị. Chủ nghĩa thể chế lịch sử trong phân tích so sánh , New York, NY: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Stone, DA (1989) 'Những câu chuyện nhân quả và sự hình thành các chương trình chính sách', Khoa học chính trị hàng quý , tập 104, số 2, trang 281-300.

Stone, DA (2002) Nghịch lý chính sách (tái bản lần 2), New York, NY: Norton. Chắc chắn, Y. (2000) 'Vai trò của khung nhận thức và quy phạm trong hoạch định chính sách', Tạp chí Chính sách công Châu Âu , tập 7, số 4, trang 495-512.

Taylor, D. và Balloch, S. (eds) (2005) Chính trị của sự đánh giá , Bristol: The Policy Press.

Taylor-Gooby, P. (ed) (2004) Rủi ro mới, phúc lợi mới: Sự chuyển đổi của nhà nước phúc lợi châu Âu , Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Terribilini, S. (1995) De la distributivité des politiques régulatrices. Phân biệt đối xử không gian xã hội en matière de modération de trafic. Constat và nguyên nhân , Cahier de l'IDHEAP Nr 151, Chavannes-près-Renens: IDHEAP.

Terribilini, S. (1999) 'Fédéralisme et inégalités sociales dans la mise en oeuvre des politiques à hiện tượng không gian', thèse présentée à l'IDHEAP, hiệp hội cơ sở à l'Université de Lausanne, pour obtenir le grade de docteur en Administration public, Chavannes-près- Renens: IDHEAP.

Theys, J. (ed) (1991) Môi trường, khoa học và chính trị: “Những chuyên gia về sont formels” , Paris: Cahier du GERMES , 3 tập.

Thoenig, J.-C. (1985) 'L'analyse des politiques publiques', trong M. Grawitz và J. Leca (eds) Traité de Science Politique , tome no 4, Paris: Presses Universitaires de France, trang 1-60.

Thoenig, J.-C. (1998) 'Politiques publiques et action public', Revue Internationale de Politique Comparée , tập 5, số 2, trang 295-314.

Toke, D. và Marsh, D. (2003) 'Mạng lưới chính sách và vấn đề cây trồng biến đổi gen: đánh giá tiện ích của mô hình biện chứng của mạng lưới chính sách', Hành chính công , tập 81, số 2, trang 229-51.

Touraine, A. (1984) Le retour de l'acteur: Essai de sociologie , Paris: Fayard. Treiber, H. (1984) 'Warum man nicht die Erwartungen hegen kann, beim Blick durch ein Mikroskop den ganzen Elefanten zu sehen', Program National de Recherche số 6 , Bản tin số 7, trang 85-109.

Trumbo, C. (1995) Mô hình theo chiều dọc các vấn đề công cộng: Ứng dụng của quá trình thiết lập chương trình nghị sự cho vấn đề nóng lên toàn cầu , Austin, TX: Hiệp hội Giáo dục Báo chí và Truyền thông Đại chúng.

Universitãt Zurich, Gerichtlich-medizinisches Institut (1977) Unfalluntersuchung Rucksitzpassagiere und Kinder, Im Auftrag des Eidg Justiz und Polizeidepartementes, Von Hansjorg Sprenger und Félix Waltz, Bern: EJPD.

Varone, F. (1998a) 'De l'irrationalité Institutionnelle de la Nouvelle Gestion Publique', trong M. Hufty (ed) La pensée comptable. Etat, néolibéralisme, nouvelle gestion publique , Collection Enjeux, Paris: Presses Universitaires de France, trang 125-39.

Varone, F.(1998b) Le choix des instrument des politiques public , Bern: Haupt.

Vlassopoulou, CA (1999) 'La lutte contre la sự ô nhiễm atmosphérique urbaine en France et en Grèce. Définitions des problèmes publics et changement de politique', thèse de doctorat, Paris: Université Panthéon-ASSAS PARIS II.

Volvo Car Corporation và Văn phòng An toàn Đường bộ Thụy Điển (1980) Giảm chấn thương ảnh hưởng của dây an toàn và hành khách phía sau , Goteborg: Volvo AB.

Wade, HWR (1982) Luật hành chính (tái bản lần thứ 5), Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Walker, JL (1977) 'Thiết lập chương trình nghị sự tại Thượng viện Hoa Kỳ: một lý thuyết về lựa chọn vấn đề', Tạp chí Khoa học Chính trị Anh , tập 7, trang 423-55.

Walker, JL (1983) 'Nguồn gốc và sự duy trì của các nhóm lợi ích ở Mỹ', Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ , tập 77, trang 390-406.

Walti, S. (1999) Les politiques à hiện tượng không gian. Vers un mode de gestion mediatif? , thèse présentée à l'IDHEAP, fondation associée à l'Université de Lausanne, pour obtenir le grade de docteur en Administration public, Chavannes-près-Renens: IDHEAP.

Warin, P. (1993) Les userrs dans l'évaluation des politiques publiques: Étude des quan hệ dịch vụ , Paris: L'Harmattan.

Weale, A. (1992) Chính sách mới về ô nhiễm , Manchester: Nhà xuất bản Đại học Manchester.

Weaver, RK và Rockman, BA (eds) (1993) Các thể chế có quan trọng không? Năng lực của chính phủ tại Hoa Kỳ và nước ngoài , Washington, DC: Viện Brookings.

Weidner, H. (1993) La médiation en tant qu'instrument politique permettant de résoudre les conflits sur l'environment. Một ví dụ về l'Allemagne , Cahiers de l'IDHEAP, số 117, Lausanne: IDHEAP.

Weidner, H. (1997) Giải quyết tranh chấp thay thế trong xung đột môi trường: Kinh nghiệm ở 12 quốc gia , Berlin: Sigma.

Weidner, H. và Knoepfel, P. (1983) 'Innovation durch international vergleichende Politikanalyse dargestellt am Beispiel der Luftreinhaltepolitik', trong R. Mayntz (ed) Thực hiện Chương trình Chính trị gia II. Ansatze zur Theoriebildung, Opladen: Westdeutscher Verlag.

Weimer, DL (ed) (1995) Thiết kế thể chế , Boston, MA: Kluwer Academic Publishers.

Weir, M. và Skocpol, T. (1985) 'Cấu trúc nhà nước và khả năng phản ứng của học thuyết Keynes đối với cuộc Đại suy thoái ở Thụy Điển, Anh và Hoa Kỳ', trong PB Evans, D. Rueschemeyer và T. Skocpol (eds) Đưa tiểu bang trở lại , Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Weiss, J. (1989) 'Quyền hạn của định nghĩa vấn đề: trường hợp thủ tục giấy tờ của chính phủ', Khoa học chính sách , tập 22, trang 97-121.

Whitmore, R. (1984) 'Mô hình hóa sự khác biệt giữa chính sách/việc thực hiện', Chính sách & Chính trị , tập 12, số 3, trang 241-68.

Wildavsky, A. (1979) Nói sự thật với quyền lực: Nghệ thuật và thủ công phân tích chính sách , Boston, MA: Little, Brown.

Williamson, O. (1985) Các thể chế kinh tế của chủ nghĩa tư bản , New York, NY: Free Press.

Wmdhoff-Héritier,A. (1987) Phân tích chính sách. Eine Einfuhrung, Frankfurt/ New York, NY: Khuôn viên trường.

Wollmann, H. (1980) 'Implementationsforschung - eine Chance fur kritische Verwaltungsforschung?', trong H. Wollmann (ed) Politik im Dickicht der Burokratie , Opladen: Westdeutscher Verlag.

Wollmann, H. (ed) (1980) Politik im Dickicht der Burokratie , Opladen: Westdeutscher Verlag.

Zimmermann, W. và Knoepfel, P. (1997) 'Đánh giá Văn phòng Bảo vệ Môi trường Liên bang: qua hai cấp chính quyền', trong O. Rieper và J. Toulemond, Chính trị và thực tiễn đánh giá liên chính phủ , New Brunswick, NJ/ Luân Đôn: Nhà xuất bản giao dịch.

Mục lục

Các khái niệm về 'các diễn viên' (không phải là các tổ chức công cộng khi được thảo luận cụ thể), 'chương trình hành chính-chính trị', 'sắp xếp hành chính chính trị' và các thể chế là trọng tâm của phân tích đến mức chúng không được lập chỉ mục. Một số khái niệm khác được liệt kê chẳng hạn như 'nguồn lực chính sách', 'quy tắc thể chế', 'người hưởng lợi cuối cùng', 'nhóm mục tiêu' và 'bên thứ ba' được liệt kê ở những nơi chúng được chú ý đặc biệt, nhưng cũng xuất hiện xuyên suốt cuốn sách.

MỘT

kế hoạch hành động 19, 188, 198-206, 208-9, 211, 239, 259, 260, 261, 270, 314

quán tính hành chính 12, 22, 104, 116, 149 liên minh vận động chính sách 46-7

thiết lập chương trình 31, 32, 35, 114, 117, 120, Ch 7, 254

kiểm toán 10, 206, 241

b

điểm chuẩn 208, 235 người thụ hưởng, xem 'người thụ hưởng cuối cùng' và

'các bên thứ ba'

cách tiếp cận 'từ dưới lên', tính hợp lý có giới hạn 36, 177, 194-6 7, 96

công cụ ngân sách, xem quan liêu 'tiền' 4, 12, 54

C

giả thuyết nhân quả/es 57-8, 60, 108, 139, 152, 156-7, 226, 230-2, 236, 237, Ch 11

câu chuyện nhân quả 118-9, 136-7, 139 mô hình nhân quả, xem giả thuyết nhân quả công chức 8, 43, 63, 67-8, 166, 191, xem thêm nguồn nhận thức 'quan liêu' và 'tác nhân công', xem thêm 'thông tin ' 71-3

phân tích so sánh 12, 13, 110 (chú ý 4), 123, 171, 174, 246, 274-5, 283-4

chính trị so sánh 13

sự đồng thuận, như một nguồn tài nguyên 18, 63, 65, 76-7, 82-6, 122, 145-6, 183-4

yếu tố cấu thành

của một sự sắp xếp chính trị-hành chính 172-3

của một chương trình chính trị-hành chính 153-63

của chính sách công 25-30

chính sách cấu thành 25, 102 hiến pháp nhà nước, các 46, 53, 89 (chú thích 2), 102, 105, 106, 161, 181, 285

phân tích lợi ích chi phí 9, 233

Đ.

phân quyền 8, 53, 104, 143, 152,

159-61, 167, 169, 176-7, 267, 270, 274 định nghĩa về chính sách công 23-5 dân chủ 11, 46, 53, 63, 76, 105, 107,

130, 143, 161, 279, 285

dân chủ trực tiếp 99, 102, 141, 143, 146,

184 tùy ý 42, 168, 191, 209, 270

e

kinh tế 7-8, 19, 35, 43, 92, 93, 101,

155-6, 190, 246, 274 hiệu quả 227, 230-2, 236, 237, 241,

242-3, 246

hiệu quả 98, 115, 202, 204, 221, 227, 228,

233-4, 235, 236, 241, 242-3

cạnh tranh bầu cử 60, 142-3 người thụ hưởng cuối cùng 18, 45, 53-7, 115, 121,

182, 200, 203-4, 212-17, 221-2, 226-7,

259, 260, 266, 270, 282

Liên minh châu Âu, 9, 141-2, 163, 166,

185, 198

đánh giá, xem 'đánh giá chính sách'

F

chủ nghĩa liên bang 8, 48, 53, 54, 70, 74-5, 106, 152,

159-61, 163-4, 166-7, 169, 170-1, 173,

Lực lượng 176, 178, 191, 198, 268, làm tài nguyên 18, 65, 84

g

lý thuyết trò chơi 12, 92

chủ nghĩa toàn cầu, ảnh hưởng toàn cầu 99, 149 quản trị 46, 110 (chú thích 6), 284-6

h

phối ngang 46, 175-6

TÔI

mô hình tư tưởng thay đổi 110-1 tác động, xem 'tác động chính sách'

Phân tích chính sách công

implementation, see ‘policy implementation'

implementation deficits 18, 164, 190-1, 201, 209

implementation game(s) 190, 195, 213 implementation strategy 189 incrementalism 7

information, as a resource 18, 59, 65, 71-3, 77, 80, 83, 85, 88, 108, 110 (note 5), 122, 140, 141, 142, 144, 145, 158, 163, 184, 213, 243-4, 247, 268, 269 infrastructure, as a resource 18, 65, 79-81, 87, 146, 184 inspection 76, 206 institutional capital 108, 121 institutional change 97-101 institutional rules 4, 18, 52, 64, Ch 5, 111, 113, 115, 116, 117, 120, 121, 123, 135, 140, 143-4, 147, 159, 161-3, 169, 170, 172, 179, 181, 183-4, 189, 190, 191, 197-8, 209-10, 240, 241, 251, 252, 257-61, 264-5, 286-8

instruments, see ‘policy instruments' interest groups 5, 22, 91, 92, 98, 126, 133, 140-2, 144-5, 163, 182, 183, 190, 192, 215, 282

intervention hypothesis/es 57, 59, 60, 152, 156, 165, 228-30, 236, Ch 11, 274-7 285, 287

intervention instruments, see ‘policy instruments'

L

law, as a resource 18, 63, 64, 65-6, 77, 83, 85, 87, 88, 122, 141, 146, 152, 166-7, 173, 184, 191, 199-200, 207, 212, 266 legitimacy, legitimation 12, 28, 29, 65-6, 76-7, 81-3, 107-8, 152, 173, 235, 254-5, 256, 279 liberal state, the 24-5 local government 53, 68, 70, 160, 167, 206

M

Marxism, see neo-Marxism media, the impact of 22, 32, 82, 131, 139-40, 244

mobilisation of bias, the 13, see also nondecisions

mobilising action through evaluation 244-6

money, as a resource 18, 63, 65, 69-71, 77, 85, 87, 88, 143, 184, 161, 209, 266, 269 monitoring 48, 71-2, 88, 105, 162, 167, 206, 208, 215, 243, 247

N

neo-corporatism 4, 13, 214, 273 neo-liberalism 13, 273, 279

neo-managerialism 4, 6 neo-Marxism 4, 12, 13, 22, 214, 273 neo-Weberianism 12, 22 network theory 13

New Public Management 8, 63, 71, 157, 193, 199, 230, 267

non-decisions 29, 130-1, see also ‘mobilisation of bias'

O

organised groups, see ‘interest groups' organisation, as a resource 56, 74-5 outcomes, see ‘policy outcomes' outputs, see ‘policy outputs' outsourcing 69-70, see also ‘privatisation'

P

path dependency 190 personnel, as a resource 18, 63, 65, 66-9,

74, 84, 85, 132, 141, 144, 160, 184, 209, 270

Planning, Programming and Budgeting systems (PPBS) 35, 127, 235

pluralism 4

policy communities 5, 46-7

policy cycle, the 30-7, 113-6, 118, 122-3, 127-8, 242, 249-50, 253, 276-7

policy entrepreneurs 134, 143 policy evaluation 9-10, 31, 32-3, 34, 114, 120, 155-6, Ch 10, 255, 283

policy formulation 17, 31, 32-3, Ch 8 policy impacts 210-11, 222-5, 227, 228-30, 236

policy implementation 11, 18, 24-5, 31, 32-5, 87, 88-9, 114, 118, 120, 159-61, 162, 164, Ch 9, 225, 236, 242, 255, 260-1

policy instruments 17, 156-9, 165, see also ‘policy resources'

policy networks 5, 52, 162 (note 3),173-4, 178, 189-90, 190, 192

policy outcomes 108-9, 191, 195, 206, 212, 213, 221-2, 224, 226-7, 230, 233-4, 236, 237, 255, 260, 267

policy outputs 11, 28, 33, 34, 51, 76, 88, 114, 115, 120, 151, 164, 172, 174, 189, 190-1, 194, 197-8, 201, 203, 206-12, 221-9, 231, 234-7, 243, 255, 260-2, 267-9

policy programming 18, 34, 75, 113, 114, 116-19, 128, 149, Ch 8, 188, 197, 215, 235, 254

policy resources 12, 18-19, Ch 4, 120, 122, 183-4, 198, 204-5, 236, 257-61, 266, see also the listed resources: ‘consensus', ‘force',‘information',‘infrastructure', ‘law', ‘money', ‘personnel',‘political support',‘property'and ‘time'

Mục lục

các giai đoạn chính sách, xem 'chu kỳ chính sách'

chuyển giao chính sách 149 khoa học chính trị 3-5, 10, 19, 35, 91, 131,

274, 278

hỗ trợ chính trị, như một nguồn lực 18, 63, 65,

81-3, 141-3, 145, 146, 184, 198, 217,

268 chính trị đánh giá, các nhóm áp lực 241-9, xem tư nhân hóa 'nhóm lợi ích' 50, 79, 81, 100, 132, 142,

205-6, 286, 288 chuyên gia 54, 108 tài sản, làm tài nguyên 65, 79-80, 82, 84,

87, 88

diễn viên quần chúng 12, 23, 28, 30, 46, 48-53, 54,

65, 70, 73, 75, 76, 78, 79, 80, 84, 87, 102, 103-4, 114, 115, 130, 144-5, 159, 172-3, 176, 180, 192, 197, 217-8, 224-5 256, 265, 278-9, 285-7 lý thuyết lựa chọn công cộng 4, 12, 56, 92, 97, 100,

109 (chú thích 1), 142

quản lý công 7, 9, 12, 19, 85, 230, xem thêm 'Quản lý công mới' các vấn đề công 11, 21-3, 26-8, 32, 35,

125-37, 142, 146, 148-9, 218, 235, 236, 261, 280

cân bằng chấm câu 148

r

giả thuyết nghiên cứu Ch 11

S

tầng lớp xã hội 4, 12, 60

xây dựng xã hội, của các vấn đề 126-9,

135-6

phong trào xã hội 22, 131, 140-1, 144,

147, 214, 282

các vấn đề xã hội 21-3, 26, 32, 102, 126-30,

132, 135, 147-8, 224, 227 xã hội học 6, 7, 11, 14 (chú thích 2 và 5), 19,

35, 63, 64, 85, 93, 131, 192, 194, 278 lý thuyết nhà nước 3-5, 12-13, 273-5 quan cấp đường phố 193, 209 ký hiệu, vận dụng 59, 83, 93, 94,

136-7, 248

t

nhóm đối tượng 18, 22, 24, 26-7, 33, 45,

53-60, 75-7, 115, 121, 139, 151, 157-8, 164-5, 182, 192, 195, 198, 200, 202, 209, 211, 212-17, 222-5, 228, 231, 236, 255, 267-70, 284 tổ chức tư vấn 143 nhóm bên thứ ba 54-6, 121, 182, 200,

213, 217-18, 257

thời gian, dưới dạng tài nguyên 18, 65, 78, 81, 83, 85,

87, 140, 146, 184 tiếp cận 'từ trên xuống', 36 đào tạo công chức 66-9, 75, 86, 108

tam giác diễn viên, 18, 45, 56-61, 117, 121, 139, 214, 218, 251-2, 257

các loại

diễn viên 45-56

quy tắc thể chế 108-9

vấn đề chính sách 137-8

bạn

sử dụng đánh giá 241-9

V

phối dọc 46, 174, 176-82, 254, 270

bạo lực, xem 'lực lượng là một nguồn tài nguyên'

phiếu bầu, bỏ phiếu, xem 'cạnh tranh bầu cử'

W

Weberianism, xem 'tân Weberianism'