ADB

Quản lý cải cách để phát triển Kinh tế chính trị của cải cách và cho vay dựa trên chính sách

Nghiên cứu điển hình

tháng 1 năm 2013

Qua

George Abonyi, Romeo Bernardo, Richard Bolt,

Ronald Duncan và Christine Tang

Được chỉnh sửa bởi Jonathan Aspin và Richard Bolt

ngân hàng phát triển châu Á

ADB

Quản lý cải cách để phát triển Nền kinh tế chính trị của cải cách và nghiên cứu tình huống cho vay dựa trên chính sách

tháng 1 năm 2013

Qua

George Abonyi, Romeo Bernardo, Richard Bolt,

Ronald Duncan và Christine Tang

Được chỉnh sửa bởi Jonathan Aspin và Richard Bolt

ngân hàng phát triển châu Á

© 2013 Ngân hàng Phát triển Châu Á

Đã đăng ký Bản quyền. Xuất bản 2013.

In tại Philippines.

ISBN 978-92-9092-945-1 (Bản in), 978-92-9092-946-8 (PDF)

Số chứng khoán BKK125203

Biên mục-In-Xuất Bản Dữ Liệu

Abonyi, G. và cộng sự.

Quản lý cải cách vì sự phát triển: Nền kinh tế chính trị của cải cách và nghiên cứu tình huống cho vay dựa trên chính sách.

Thành phố Mandaluyong, Philippines: Ngân hàng Phát triển Châu Á, 2013.

1. Cải cách chính sách. 2. Kinh tế chính trị.       3. Đông Nam Á.       4. Thái Bình Dương.

5. Cho vay theo chính sách. I. Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Quan điểm thể hiện trong ấn phẩm này là của các tác giả và không nhất thiết phản ánh quan điểm và chính sách của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) hoặc Hội đồng Thống đốc của ngân hàng hoặc các chính phủ mà họ đại diện.

ADB không đảm bảo tính chính xác của dữ liệu trong ấn phẩm này và không chịu trách nhiệm về bất kỳ hậu quả nào của việc sử dụng chúng.

Bằng cách chỉ định hoặc tham chiếu đến một lãnh thổ hoặc khu vực địa lý cụ thể, hoặc bằng cách sử dụng thuật ngữ “quốc gia” trong tài liệu này, ADB không có ý định đưa ra bất kỳ đánh giá nào về tình trạng pháp lý hoặc tình trạng khác của bất kỳ lãnh thổ hoặc khu vực nào.

ADB khuyến khích việc in hoặc sao chép thông tin dành riêng cho mục đích sử dụng cá nhân và phi thương mại với sự thừa nhận thích hợp của ADB. Người dùng bị hạn chế bán lại, phân phối lại hoặc tạo các sản phẩm phái sinh vì mục đích thương mại mà không có sự đồng ý rõ ràng bằng văn bản của ADB.

Ghi chú:

Trong ấn phẩm này, “$” chỉ đô la Mỹ.

6 ADB Avenue, Mandaluyong City 1550 Metro Manila, Philippines Tel +63 2 632 4444 Fax +63 2 636 2444 www.adb.org

Để đặt hàng, vui lòng liên hệ: Ban Đối ngoại Fax +63 2 636 2648 adbpub@adb.org

o In trên giấy tái chế

nội dung

Bảng, Hình và Hộp       vii

Chữ viết tắt       ix

Lời nói đầu       x

Chương 1

Khung kinh tế chính trị của cải cách chính sách và

Cho vay theo chính sách       1

bởi George Abonyi

Giới thiệu       1

Cải cách và Phát triển       1

Thử thách       2

Khuôn khổ Cải cách Kinh tế Chính trị       5

Giới thiệu       5

Cam kết của chính phủ       6

Chính trị và Quá trình Cải cách Chính sách       9

Thể chế: Định hình Cải cách và Thực hiện Thay đổi       13

Các giai đoạn của quá trình cải cách chính sách       15

Kết luận       27

Tài liệu tham khảo       27

Cải cách quản lý vì sự phát triển

iii

Kinh tế chính trị của cải cách thuế giá trị gia tăng ở Philippines 28

của Romeo Bernardo và Christine Tang

Giới thiệu       28

Bối cảnh kinh tế chính trị       29

Giải thích những khó khăn: Quá trình cải cách của RVAT       33

Cải cách theo Chương trình nghị sự       35

Quản lý sự phức tạp của các vấn đề cải cách       37

Ủng Hộ Cải Cách: Chính Phủ Cam Kết Thực Hiện RVAT       46

Thực hiện cải cách       48

Duy trì cải cách       51

Kết luận và bài học       53

Tài liệu tham khảo       56

Chương 3

Cải cách ở Thái Bình Dương       61

bởi Richard Bolt

Giới thiệu       61

Bối cảnh Tiểu vùng cho Cải cách Thái Bình Dương       61

Quá trình cải cách chính sách       64

Bắt đầu cải cách chính sách       64

Quản lý sự phức tạp của các vấn đề cải cách       66

Ủng hộ Cải cách: Cam kết hay Tuân thủ Điều kiện?       75

Thực hiện cải cách       76

Duy trì Cải cách       81

Ảnh hưởng đối với Cam kết Cải cách: Cải thiện Tỷ lệ cược       86

Tài liệu tham khảo       88

Cải cách chính sách ở Việt Nam và Ngân hàng Phát triển Châu Á

Cải cách Doanh nghiệp Nhà nước và Quản trị Doanh nghiệp

Khoản vay Chương trình       91

bởi George Abonyi

Nền       91

Thiết Lập Sân Khấu       92

Việt Nam trong quá trình chuyển đổi       92

Thể chế Chính trị và Quản lý Kinh tế       94

Tổng quan về Doanh nghiệp Nhà nước       95

Các Yếu tố Chính của Quá trình Cải cách Doanh nghiệp Nhà nước cho đến SCPL       96

Các vấn đề chính tại thời điểm SCPL       99

Tiến trình Cải cách Chính sách và Chương trình Cải cách Doanh nghiệp Nhà nước và Quản trị Doanh nghiệp Việt Nam Khoản vay       100

Bắt đầu cải cách chính sách: Bắt đầu chương trình nghị sự chính sách       100

Quản lý độ phức tạp: Thiết kế SCPL       102

Ủng hộ Cải cách: Phê duyệt các Biện pháp Cải cách SCPL       105

Thực hiện       106

Duy trì Cải cách       108

Những chông gai trên con đường cải cách: Chính trị và thể chế       111

Chính trị của cải cách chính sách       111

Thể chế: Định hình và Thực hiện Thay đổi       113

Cam kết của Chính phủ: Sự ổn định của Kỳ vọng       114

Bài Học Kinh Nghiệm: Cải Thiện Tỷ Lệ       115

Điều kiện tiên quyết để cải cách chính sách và cho vay dựa trên chính sách       115

Khả năng chấp nhận về mặt chính trị       116

Tính khả thi về thể chế       117

Tài liệu tham khảo       118

Đánh giá các yếu tố kinh tế chính trị quan trọng đối với cải cách kinh tế 119 của Ron Duncan

Giới thiệu       119

Hiểu Kinh tế Chính trị Cải cách Kinh tế       120

Nghiên cứu sớm       120

Chúng ta đang ở đâu?       122

Đánh Giá Các Yếu Tố Kinh Tế Chính Trị       126

Các biện pháp chỉ định của các yếu tố kinh tế chính trị       129

Ảnh hưởng của Văn hóa       132

Các chỉ số đo lường hành vi của các bên liên quan       133

Tài liệu tham khảo       134

Bảng, Hình và Hộp

những cái bàn

2.1 Những thay đổi về đặc điểm cải cách qua các giai đoạn cải cách       42

3.1 Chi phí cải cách ước tính trong các khoản vay của chương trình DMC Thái Bình Dương       72

5.1 Những thay đổi về đặc điểm cải cách qua các giai đoạn cải cách       129

Số liệu

1.1 Kinh tế chính trị của cải cách chính sách và cho vay dựa trên chính sách:

Khung       6

2.1 Hoạt động tài chính của khu vực công       30

2.2 Các chỉ số quản trị của Philippines       32

HỘP

1.1 Cho vay theo chính sách tại Ngân hàng Phát triển Châu Á       3

1.2 Cải cách ngành nông nghiệp của Thái Lan       3

1.3 Có và không có cải cách: Một kịch bản hậu cải cách tốt hơn—

Nhưng đáng để đánh đổi trong ngắn hạn?       7

1.4 Chính trị quan liêu       10

1.5 Cải cách ở Việt Nam       11

1.6 Các câu hỏi kinh tế chính trị mở rộng trong việc chuẩn bị các khoản vay dựa trên chính sách 13

1.7 Cân bằng mong manh cho các tổ chức tài chính quốc tế

trong Hỗ trợ Cải cách       14

1.8 Các câu hỏi chính để đánh giá các yếu tố thể chế

trong bối cảnh kinh tế chính trị       16

1.9 Các giai đoạn của quá trình cải cách chính sách 17

1.10 Lưu ý về Điều kiện khủng hoảng so với không khủng hoảng       18

1.11 Những câu hỏi để bắt đầu cải cách       19

1.12 Quyết định thiết kế dựa trên chính sách       21

.13 Điều kiện xác nhận trong các khoản cho vay dựa trên chính sách       22

.14 Quy trình Quyết định Chính sách       23

.15 Thực hiện cải cách       25

2.1 Những bài học chính từ kinh nghiệm cải cách mua sắm năm 2003       34

2.2 Đặc điểm của cải cách thuế giá trị gia tăng       39 3.1 Bối cảnh quốc gia

62

Các từ viết tắt

ADB

- Ngân hàng phát triển châu Á

DOF

- Sở Tài chính

NẾU TÔI

- tổ chức tài chính quốc tế

IMF

- Quỹ Tiền tệ Quốc tế

BTC

- Bộ Tài chính

NSCERD

- Ban Chỉ đạo Cải cách và Phát triển Doanh nghiệp Quốc gia

PBL

- cho vay hoặc cho vay dựa trên chính sách

PSC

- Ủy ban dịch vụ công cộng

PSRP

- Chương trình cải cách khu vực công

thuế GTGT

- Cải cách thuế giá trị gia tăng

NHNN

- Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

SCPL

- Khoản vay Chương trình Cải cách Doanh nghiệp Nhà nước và Quản trị Doanh nghiệp

DNNN

- doanh nghiệp nhà nước

thuế GTGT

- thuế giá trị gia tăng

Lời tựa

S

cải cách thành công phải giải quyết hai khía cạnh riêng biệt và xung đột: con người và thời gian. Cải cách, về bản chất, thách thức hiện trạng, thường đe dọa những người có lợi ích trong hệ thống hiện tại—từ những người môi giới quyền lực của xã hội, đến các bên liên quan giàu có hơn, những người có thể được hưởng lợi một cách không chủ ý và không tương xứng từ một chính sách, cho đến những người hưởng lợi dự định, thậm chí nếu hiện trạng không bền vững trong thời gian dài. Ảnh hưởng, động cơ và hành vi đã thay đổi của họ, do kết quả của cải cách, phải được quản lý, cho đến khi thành công của cải cách trở nên rõ ràng đối với cả họ và xã hội một cách rộng rãi hơn.

Thời gian cũng vậy, phải được xoa dịu, theo nghĩa là trong khi các nhà kỹ trị có thể thấy cần phải cắt giảm trợ cấp, chẳng hạn, vì ngân sách yếu kém, thì những tác động tiêu cực trong ngắn hạn đối với các nhóm thu nhập thấp sẽ xuất hiện trong tâm trí của cả hai người đó. ủng hộ hiện trạng chính trị và các nhà cải cách. Và các nhà kỹ trị biết điều này, vì vậy chúng tôi đi vòng tròn đầy đủ.

Đây là điều mà Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB)—và nhiều cơ quan phát triển khác—trong một quá trình thử và sai lâu dài được thừa nhận đã phát hiện ra trong hơn 2 thập kỷ hỗ trợ cải cách. Các cơ quan này càng tham gia sâu hơn vào các nỗ lực cải cách, họ càng nhận ra rằng, mặc dù không có kế hoạch chi tiết cho sự thành công, vẫn có những manh mối về những gì có thể hiệu quả trong các tình huống cụ thể và cách thức quản lý tốt hơn quá trình cải cách. Sự thừa nhận và chấp nhận khía cạnh kinh tế chính trị rộng lớn hơn của các cải cách bắt đầu ở ADB vào cuối những năm 1990 và dẫn đến những nỗ lực ban đầu nhằm hiểu rõ hơn về các quy trình cải cách nhằm cải thiện kết quả cải cách.

Đối tượng độc giả của cuốn sách là những người thực hành phát triển tham gia vào quá trình cải cách chính sách. Nó nhằm mục đích giúp họ hiểu các yếu tố kinh tế chính trị định hình kết quả thực tế và để đơn giản hóa sự phức tạp của cải cách chính sách cũng như các khoản vay và hỗ trợ kỹ thuật hỗ trợ cải cách đó.

Nó cố gắng tóm tắt một số khía cạnh kinh nghiệm của ADB với các khía cạnh kinh tế chính trị trong việc đảm bảo cải cách chính sách và thể chế—những khía cạnh có thể ảnh hưởng cơ bản đến “các quy tắc” và các phương tiện mà qua đó một nền kinh tế vận hành và điều chỉnh. Mục đích của các nghiên cứu tình huống là nêu bật những ứng dụng trong kinh nghiệm hoạt động trước đây của ADB ở Đông Nam Á và gần đây là những đánh giá về hỗ trợ của ADB đối với cải cách ở Thái Bình Dương.

Cải cách quản lý vì sự phát triển

Chương 1 cung cấp các khái niệm chính trong cách tiếp cận kinh tế chính trị và một khuôn khổ cho thấy cam kết của chính phủ, chính trị rộng hơn và các thể chế theo nghĩa rộng nhất của thuật ngữ này tác động qua lại như thế nào khi cải cách chuyển qua các giai đoạn khác nhau của quy trình, dựa trên các ví dụ từ kinh nghiệm của ADB trong việc hỗ trợ chính sách -dựa trên các khoản vay.

Chương 2 cung cấp một nghiên cứu điển hình về quá trình cải cách “EVAT” ở Philippines, sử dụng khuôn khổ kinh tế chính trị. Nó xem xét các vấn đề tiếp tục thực hiện cải cách, nhấn mạnh rằng nếu không thì quá trình cải cách ban đầu thành công cần lặp đi lặp lại nhiều lần để làm sâu sắc hơn và duy trì các mục tiêu ban đầu.

Chương 3 cho thấy kinh tế chính trị của khuôn khổ cải cách đã được áp dụng như thế nào trong một nghiên cứu đánh giá về hỗ trợ của ADB đối với một loạt cải cách ở các quốc gia Thái Bình Dương từ năm 1997 đến 2007. Mặc dù nhiều cải cách tương tự nhau, nhưng mỗi cải cách lại có những kết quả rất khác nhau, có thể xác định được nguyên nhân. theo các giai đoạn của quá trình đổi mới.

Chương 4 phân tích cải cách doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam và chỉ ra cách áp dụng khuôn khổ kinh tế chính trị của Chương 1 để hiểu những cải cách cơ bản và phức tạp này đối với đất nước.

Chương 5 thảo luận các yếu tố cụ thể ảnh hưởng đến cải cách và lý do tại sao việc xác định chúng có thể giúp quản lý tốt hơn quá trình cải cách. Nó đưa ra các đề xuất và bài học về quản lý các quá trình cải cách, đồng thời đưa ra các gợi ý về cách thức khuôn khổ có thể được áp dụng trong các hoạt động do ADB hỗ trợ, cả trong quá trình thực hiện và sau khi thực hiện để phân tích thành công của chúng—hoặc các hoạt động khác.

Ấn phẩm này được xây dựng dựa trên các tài liệu làm việc do Ban Nghiên cứu và Kinh tế của ADB chuẩn bị trong giai đoạn 2002-2005. Đó là nỗ lực hợp tác của Vụ Đông Nam Á, Vụ Thái Bình Dương và Vụ Kinh tế và Nghiên cứu của ADB.

Các chương, theo thứ tự, được viết bởi George Abonyi (giáo sư thỉnh giảng, Khoa Hành chính công và Chương trình Giáo dục Điều hành, Trường Maxwell, Đại học Syracuse); Romeo Bernardo (thành viên hội đồng quản trị của Viện Phát triển và Phân tích Kinh tế lượng và Đối tác Philippines của GlobalSource, đồng thời là thứ trưởng tài chính dưới thời chính quyền Ramos và chính quyền Aquino đầu tiên); Richard Bolt (cố vấn Vụ Đông Nam Á của ADB); George Abonyi; và Ronald Duncan (giáo sư danh dự, Trường Kinh tế và Chính phủ Crawford, Đại học Châu Á và Thái Bình Dương ANU, Đại học Quốc gia Úc) cùng với Christine Tang (giám đốc điều hành của Lazaro, Bernardo, Tiu and Associates, và cố vấn của GlobalSource Partners). Juzhong Zhuang (phó chuyên gia kinh tế trưởng, Phòng Kinh tế và Nghiên cứu) đã hướng dẫn chuẩn bị khung và các chương nghiên cứu điển hình được lựa chọn. Xianbin Yao (tổng giám đốc, Vụ Thái Bình Dương và cựu trợ lý nhà kinh tế trưởng, Vụ Kinh tế và Nghiên cứu) đã cung cấp hướng dẫn chính trong việc chuẩn bị các tài liệu làm việc trước đó dựa trên các chương của cuốn sách này và cuốn sách này. Jonathan Aspin (tư vấn biên tập) và Richard Bolt biên tập tập này.

Changyong Rhee

trưởng phòng kinh tế

Khoa Kinh tế và Nghiên cứu

Kunio Senga

Tổng giám đốc

Vụ Đông Nam Á

Xianbin Yao

Tổng giám đốc

Vụ Thái Bình Dương

Chương 1

Khung kinh tế chính trị của cải cách chính sách và cho vay dựa trên chính sách

George Abonyi

Giới thiệu

Cải cách và Phát triển

t

cách tiếp cận chung hiện nay của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) đối với hoạt động cho vay dựa trên chính sách (PBL) bắt nguồn từ năm 1987, cho thấy sự chuyển hướng từ tài trợ cho nguyên liệu đầu vào nhập khẩu để tăng cường sử dụng công suất sang tập trung vào cải cách chính sách ngành để tạo điều kiện thuận lợi hơn cho tăng trưởng và phát triển .

Cơ sở lý luận cơ bản của PBL rất rõ ràng: sẽ khó có được những dự án hiệu quả đáp ứng được kỳ vọng trong bối cảnh môi trường thể chế hoặc chính sách yếu kém (Ali 1990). Sự tồn tại dai dẳng của một môi trường kém thuận lợi có thể làm giảm lợi nhuận thực tế của các dự án, ngụ ý rằng tỷ lệ lợi nhuận cao đối với cải cách chính sách có thể được tạo ra bằng cách điều chỉnh những sai lệch trong môi trường chính sách. Tuy nhiên, sự lựa chọn giữa các dự án đầu tư và cải cách chính sách có mối liên hệ chặt chẽ với nhau, và việc lựa chọn giữa hai điều này có thể sử dụng một phương pháp phân tích tương tự. Những thay đổi chính sách liên quan đến thị trường và cải cách thể chế giải quyết các nguyên nhân gây ra sự kém hiệu quả, hạn chế về cơ cấu và thất bại trong toàn bộ nền kinh tế hoặc toàn ngành. Mặc dù hỗ trợ của ADB cho cải cách có xu hướng tập trung hơn vào cải cách ngành và thể chế, nhưng các tác động có thể phản hồi lại để có tác động đến toàn bộ nền kinh tế.

Việc thực hành PBL đã thay đổi đáng kể theo kinh nghiệm. Hiệu suất hỗn hợp của việc cho vay điều chỉnh cơ cấu trong những năm 1980 đã khiến Ngân hàng Thế giới phải suy nghĩ lại về cách hỗ trợ cải cách ở các quốc gia vay vốn. Sau khi xem xét lại việc cho vay điều chỉnh cơ cấu năm 2001, Ngân hàng Thế giới đã chuyển từ cho vay điều chỉnh

Cải cách quản lý vì sự phát triển

đến cách tiếp cận chính sách phát triển hỗ trợ cải cách cơ cấu, xã hội và thể chế trong trung hạn gắn với các chiến lược hỗ trợ quốc gia. Hỗ trợ và cho vay chính sách phát triển dựa trên đánh giá về tình hình kinh tế, chính sách, quản trị và năng lực thể chế của đất nước, cũng như đánh giá quyền sở hữu chính sách quốc gia.

ADB đã trải qua một xu hướng hoạt động hỗn hợp tương tự nhưng với những cải thiện gần đây xuất phát từ việc thay đổi thực tiễn. Đánh giá định kỳ của ADB về hiệu quả của PBL cho thấy rằng các cải cách chính sách là công cụ cần thiết và phù hợp để tác động đến quá trình phát triển và bổ sung tài chính cho dự án (ADB 1978, 1987, 1999), nhưng đã phát triển để đáp ứng các kết quả hỗn hợp và nhu cầu, và đòi hỏi thay đổi, để có các phương pháp hỗ trợ hiệu quả hơn (ADB 2011).

Lý do cải thiện bao gồm thực tiễn tốt hơn như phân tích ngành được cải thiện để đối thoại chính sách, sử dụng rộng rãi hơn các phương pháp tiếp cận theo chương trình được phản ánh trong các phương pháp tiếp cận theo cụm chương trình liên quan đến một loạt các khoản vay một đợt sử dụng các hành động trước đó và “kích hoạt” cho vay để tiếp tục giải quyết các vấn đề về chi tiêu quá mức. đặc điểm kỹ thuật và bản chất đôi khi không thực tế và số lượng các điều kiện bài đăng. Bất chấp những cải tiến trong thiết kế các công cụ PBL, việc thực hiện các cải cách vẫn còn là thách thức đối với các nhà tài chính cũng như chính phủ khách hàng, liên quan đến một loạt các vấn đề và quy trình phức tạp, về cơ bản phân biệt PBL với các dự án đầu tư.

Các thách thức

Cải cách chính sách là về sự thay đổi. Nó liên quan đến việc thay đổi các quy tắc, quy định, luật pháp, thể chế—và cuối cùng là thay đổi các biện pháp khuyến khích, kỳ vọng, khả năng và hành vi để mang lại những cải thiện về chất lượng cuộc sống. Cải cách liên quan đến hành động của chính phủ nhằm giải quyết các vấn đề cụ thể để đạt được nhiều mục tiêu xã hội liên quan đến các vấn đề như tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo, dịch vụ xã hội và bảo vệ môi trường. Thách thức cơ bản của cải cách chính sách và PBL liên quan là thiết kế và thực hiện các biện pháp cải cách hiệu quả —những cải cách sẽ giải quyết các khía cạnh chính của các vấn đề cụ thể và thực hiện theo cách sẽ dẫn đến cải thiện. Cải cách là đạt được điều có thể, khác với mối bận tâm về “điều tối ưu về mặt lý thuyết”. PBL, dưới nhiều hình thức ( Hộp 1.1 ) của các tổ chức tài chính quốc tế (IFI) như Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), nhằm hỗ trợ các nền kinh tế đang phát triển thực hiện cải cách hiệu quả.¹

Chính phủ và các IFI cần có sự hiểu biết rõ ràng và chia sẻ về quá trình cải cách để mang lại những thay đổi mong muốn. Trong thực tế, sự hiểu biết như vậy không phải lúc nào cũng đầy đủ. Một phần quan trọng của vấn đề là thế giới quan rất khác nhau về kỹ thuật

Hộp 1.1

Cho vay theo chính sách tại Ngân hàng Phát triển Châu Á

Thuật ngữ cho vay dựa trên chính sách (PBL) dùng để chỉ bất kỳ sáng kiến nào của các tổ chức tài chính quốc tế—chẳng hạn như Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế—nhằm mục đích hỗ trợ thay đổi, điều chỉnh hoặc cải cách trong chính sách, quy trình chính sách hoặc các thể chế liên quan đến chính sách.

Vì các sáng kiến PBL thường gặp phải những hạn chế tương tự, nên chúng có thể hưởng lợi từ các loại khái niệm, khuôn khổ và phương pháp tương tự nhằm củng cố thiết kế của chúng. Ở ADB, các sáng kiến PBL chủ yếu ở dạng các khoản vay dựa trên chính sách và các khoản vay chương trình phát triển ngành, nhưng trong một số trường hợp, cũng có thể bao gồm các dự án đầu tư kết hợp các biện pháp liên quan đến chính sách.

Nguồn: G. Abonyi.

một bên là các chuyên gia và nhà phân tích chính sách (ví dụ: các nhà kinh tế học) và bên kia là các chính trị gia và nhà hoạch định chính sách. Vì vậy, các biện pháp cải cách và các khoản vay liên quan hiếm khi được thực hiện như mong đợi và thường gây tranh cãi ( Hộp 1.2 ).

Một câu hỏi trọng tâm là: “Tại sao những ý tưởng có vẻ tốt trong cải cách chính sách và hỗ trợ liên quan lại thường gặp những khó khăn đáng kể trong thế giới thực?” Và “Chúng ta có thể làm gì với nó—làm thế nào chúng ta có thể làm cho quá trình cải cách chính sách nói chung và hỗ trợ PBL nói riêng hiệu quả hơn?”

Quay trở lại ví dụ trong Hộp 1.2 , về mặt khái niệm, việc sử dụng cơ chế giá để phân bổ nước tưới dường như có ý nghĩa và phù hợp với lý thuyết kinh tế và thông lệ quốc tế tốt nhất. Tuy nhiên, như phản ứng của nông dân minh họa, trình bày

Hộp 1.2
Cải cách ngành nông nghiệp của Thái Lan

Một vấn đề chính mà ngành nông nghiệp ở Thái Lan phải đối mặt vào thời điểm xảy ra cuộc khủng hoảng châu Á (bắt đầu từ năm 1997/98) là tình trạng khan hiếm nước ngày càng tăng ở quốc gia từng giàu nước này.

Có sự nhất trí chung rằng các biện pháp là cần thiết để đảm bảo sử dụng nước hiệu quả hơn như là một phần của cải cách chung hơn của ngành do khủng hoảng gây ra. Các biện pháp cải cách (dựa trên nguyên tắc thu hồi chi phí thông qua sử dụng thị trường và giá cả) là hướng dẫn phân bổ nước, nhằm tăng cường năng suất dài hạn của nông dân. Những biện pháp này được bao gồm trong khoản vay chính sách của Ngân hàng Phát triển Châu Á hỗ trợ cải cách nông nghiệp của Thái Lan. Tuy nhiên, một liên minh gồm nông dân và các tổ chức phi chính phủ đã ngăn cản việc đưa ra và thực hiện các biện pháp cải cách này.

cơ sở kinh tế hoặc kỹ thuật để cải cách chính sách tối ưu là không đủ để thuyết phục các nhà hoạch định chính sách thực hiện cải cách chính sách, chứ đừng nói đến việc đảm bảo thực hiện thành công. Điều này thường là kết quả của việc đánh giá thấp những thách thức trong việc truyền đạt hiệu quả tới nhiều bên liên quan về sự phù hợp của các cải cách chính sách cụ thể và những gì liên quan đến quá trình thay đổi liên quan.

Các bên liên quan như vậy bao gồm những người ra quyết định công cộng, chẳng hạn như các chính trị gia, những người có liên quan đến các quyết định chính sách quan trọng và việc thực hiện chúng, và những người hưởng lợi dự kiến, chẳng hạn như những người nông dân trong ví dụ, những người phải sống với hậu quả của những quyết định đó. Cơ sở kinh tế hoặc kỹ thuật cho các chính sách “tối ưu về mặt lý thuyết” là chưa đủ: chúng cần dẫn dắt trong các bối cảnh quốc gia cụ thể đến các kết quả mong muốn và mong đợi—đến hiệu suất bền vững, được cải thiện và chất lượng cuộc sống được cải thiện—và các bên liên quan chính phải tin vào những điều này như là kết quả có thể xảy ra của các chính sách được đề xuất.

Có xu hướng nhóm các khó khăn với cải cách dưới cái tên “các vấn đề thực hiện”. Hàm ý là thiết kế của các cải cách cụ thể và hỗ trợ liên quan nói chung là ổn; chính quy trình thực hiện lộn xộn, có lẽ liên quan đến cam kết của chính phủ bị cho là do dự, các trò chơi chính trị hoặc các điểm yếu của thể chế, đã khiến các ý tưởng hay đi chệch hướng.

Nhưng quan điểm này là sai lầm: thiết kế và thực hiện được kết nối mật thiết với nhau trong bất kỳ quá trình thay đổi nào. Chúng không nên bị tách rời về mặt khái niệm hoặc hoạt động trong quá trình cải cách hoặc trong việc thiết kế các biện pháp cải cách. Khó khăn trong thực hiện là đặc điểm thông thường của quá trình cải cách chính sách, thường do các yếu tố chính trị và thể chế gây ra.

Việc thiết kế cải cách và các sáng kiến hỗ trợ liên quan cần phản ánh sự đánh giá và hiểu biết về môi trường cải cách chính sách như nó vốn có , bao gồm các điều kiện thực hiện thực tế, các hạn chế và yêu cầu. Từ quan điểm này, các vấn đề như tính chính trị của quá trình cải cách và những hạn chế về thể chế đối với việc thực hiện là những yếu tố chính cần được xác định và giải quyết ở các giai đoạn phân tích chính sách và thiết kế cải cách, đồng thời được theo dõi và quản lý khi quá trình cải cách và hỗ trợ liên quan phát triển.

Các vấn đề cơ bản và định kỳ liên quan đến cải cách vượt ra ngoài các vấn đề về thực hiện. Những vấn đề này phát sinh do chính bản chất của môi trường chính sách - bối cảnh kinh tế chính trị trong đó việc thiết kế và thực hiện cải cách diễn ra. “Kinh tế chính trị” (như được sử dụng trong chương này) đề cập đến mối quan hệ qua lại giữa các quá trình và thể chế chính trị và kinh tế, đặc biệt liên quan đến các vấn đề chính sách, lợi ích, quyết định và thực hiện cải cách . Việc xem xét các yếu tố kinh tế chính trị cần phải được công nhận rõ ràng và phù hợp trong việc chẩn đoán các vấn đề chính sách và trong quá trình thiết kế và thực hiện PBL sau đó. Điều này có khả năng làm giảm, thậm chí nếu không xóa bỏ, khoảng cách giữa kết quả mong đợi và kết quả thực tế trong cải cách chính sách. Cách chúng tôi nhận ra và đáp ứng những cân nhắc như vậy là chủ đề của phần tiếp theo.

Khuôn khổ cho nền kinh tế chính trị của cải cách

Giới thiệu

Cải cách chính sách liên quan đến nhiều nhóm có lợi ích trong quá trình cải cách và kết quả của nó, trong đó chính phủ đóng vai trò chính là người khởi xướng và thực hiện cải cách chính thức. Nhận thức được cam kết của chính phủ đối với cải cách, và uy tín của nó theo thời gian, có vai trò trung tâm trong quá trình cải cách chính sách và PBL. Ngược lại, cam kết của chính phủ được định hình bởi các yếu tố kinh tế chính trị đóng vai trò quan trọng trong việc cấu trúc chung các cải cách chính sách và điều chỉnh hiệu quả của PBL. Quan điểm kinh tế chính trị báo hiệu vai trò trung tâm của chính trị và thể chế trong suốt quá trình cải cách chính sách. Cải cách liên quan đến chính trị, bởi vì nó đòi hỏi những lựa chọn tập thể trong một môi trường được đặc trưng bởi những nhận thức và lợi ích trái ngược nhau, không có cơ chế khuyến khích thống nhất đơn giản để giải quyết những khác biệt đó. Cải cách chính sách cũng diễn ra trong một thế giới của các thể chế tạo điều kiện cho việc khởi xướng, thiết kế, thực hiện và tính bền vững của những cải cách đó (xem Rodrik 2003).

Chính trị và các thể chế đóng một vai trò quan trọng trong việc định hình các cải cách khi chúng trải qua các giai đoạn khác nhau của quá trình. Đến lượt mình, quá trình này tạo điều kiện cho cải cách chính sách về mặt nó là gì (nghĩa là các biện pháp cải cách được lựa chọn và thiết kế của chúng), và nó làm gì (tức là kết quả và tác động của các biện pháp cải cách đó). Các giai đoạn của quá trình cải cách chính sách, cũng như mối quan hệ của chúng với vai trò của chính trị và thể chế trong cải cách chính sách, và cách thức các yếu tố kinh tế chính trị cốt lõi này tạo thành những nguồn gốc chính của sự không chắc chắn và rủi ro trong cải cách—bao gồm cả cam kết của chính phủ—cùng nhau tạo thành một khuôn khổ hữu ích để đánh giá khía cạnh kinh tế chính trị của cải cách ( Hình 1.1 ).

Các giai đoạn của quá trình cải cách chính sách bao gồm:

• Khởi xướng cải cách: đưa các vấn đề vào chương trình nghị sự chính sách để ưu tiên quan tâm;

• Quản lý sự phức tạp của các vấn đề chính sách: định hình rõ ràng cả các vấn đề chính sách và các hành động liên quan thông qua việc thiết kế các cải cách và PBL cụ thể;

• Ủng hộ cải cách: thông qua các biện pháp cải cách, dẫn đến việc ban hành các hướng dẫn thực hiện liên quan và phân bổ các nguồn lực cần thiết;

• Thực hiện cải cách: thực hiện các hành động cải cách và cấy ghép thay đổi; Và

• Duy trì cải cách: đảm bảo rằng các biện pháp cải cách sẽ tồn tại lâu dài.

Trong thực tế, các giai đoạn của quá trình lặp đi lặp lại nhiều hơn là tuần tự do tác động qua lại của chúng với chính trị và các thể chế liên quan đến quá trình cải cách, đây là nơi phát sinh tầm quan trọng của quan điểm kinh tế chính trị.²

Hình 1.1

Nền kinh tế chính trị của cải cách chính sách và cho vay dựa trên chính sách: Khuôn khổ

Lưu ý: Khung này dựa trên một loạt các phát triển trong tài liệu, đặc biệt là M. Grindle và JW Thomas. 1991. Lựa chọn công và thay đổi chính sách: Nền kinh tế chính trị của cải cách ở các nước đang phát triển , cũng như S. Haggard và RR Kaufman. 1992. Chính sách điều chỉnh kinh tế ; DW Brinkerhoff và B. Crosby. 2002. Quản lý cải cách chính sách: Khái niệm và công cụ cho những người ra quyết định ở các nước đang phát triển và đang chuyển đổi ; A. Điên cuồng. 2002. Điều kiện và quyền sở hữu trong các khoản cho vay của IMF: Cách tiếp cận kinh tế chính trị ; và G. Abonyi. 1986. Kỹ thuật, chuyên gia và lập kế hoạch. Đại học Ottawa hàng quý. 56 (4, tháng 10- tháng 12). Nó cũng phản ánh các cuộc thảo luận của tác giả với John Thomas của Trường Chính phủ John F. Kennedy, Đại học Harvard, về các vấn đề liên quan đến các yếu tố của khuôn khổ này trong bối cảnh các khóa học điều hành chung về phân tích và cải cách chính sách tại Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Cam kết của chính phủ

Ý nghĩa của Cam kết Chính phủ

Vì cải cách liên quan đến hành động của chính phủ nên cam kết của chính phủ đóng vai trò trung tâm trong quá trình cải cách chính sách. Các bên liên quan, chẳng hạn như các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài, coi cam kết của chính phủ đối với những thay đổi cụ thể là người bảo đảm rằng các cải cách sẽ được thực hiện theo kế hoạch và được duy trì lâu dài. Hàm ý của cam kết đó là chính phủ sẽ đưa ra các quyết định phê duyệt chính sách cần thiết, đưa ra các hướng dẫn ràng buộc đối với các cơ quan thực hiện và phân bổ các nguồn lực cần thiết.

Cam kết của chính phủ là yếu tố chính trong các hoạt động cải cách của IFI và mức độ cam kết của chính phủ thường được ghi rõ ràng trong tài liệu cho vay. Đó là lý do tại sao những thay đổi tiềm ẩn trong cam kết của chính phủ đối với cải cách là nguồn gốc chính của rủi ro và sự không chắc chắn trong quá trình cải cách.

Việc ủng hộ hoặc thực hiện cải cách chậm trễ có thể có nghĩa là ngay từ đầu chính phủ đã không hiểu đầy đủ về những gì thực sự liên quan đến cải cách, hoặc chính phủ có cách hiểu khác với IFI về ý nghĩa hoạt động hoặc tác động của các biện pháp cải cách cụ thể.

Hoặc nó có thể liên quan đến việc thiếu sự quan tâm đầy đủ hoặc ý định thực hiện một số cải cách nhất định—nghĩa thông thường của “(thiếu) cam kết”—có lẽ vì chúng được coi là không phù hợp hoặc không khả thi và ban đầu chỉ được chấp nhận để đảm bảo IFI cần thiết quỹ và hỗ trợ. ³Điều rõ ràng là việc có và không có lập luận đơn giản sẽ không cung cấp đủ lý do thuyết phục để bắt tay vào con đường cải cách ( Hộp 1.3 ).

Hộp 1.3

Có và không có cải cách: Một kịch bản hậu cải cách tốt hơn—
Nhưng đáng để đánh đổi trong ngắn hạn?

Nhiều nhà hoạch định chính sách nhận thức được những khó khăn chung vốn có trong cải cách chính sách. Họ hiểu rằng cải cách đòi hỏi phải trả giá về kinh tế, chính trị và xã hội, tạo ra những kẻ thua cuộc và vấp phải sự kháng cự. Vì vậy, cơ sở để khởi xướng và duy trì cải cách phải thuyết phục. Những lợi ích mong đợi của cải cách cần được phản ánh rõ ràng trong cơ sở lý luận của nó. Một cách là thông qua so sánh rõ ràng các kịch bản “có cải cách” và “không cải cách” - bất chấp những vấn đề cố hữu trong việc xác định phản thực. a Tuy nhiên, đây là một công thức tĩnh, so sánh tập trung vào các khía cạnh phân tích kỹ thuật của cải cách, và bản thân nó không đủ để thiết kế một cuộc cải cách với khả năng thành công cao. Ví dụ, nó không phản ánh những thay đổi tiềm ẩn sâu rộng về tổ chức, các cuộc đàm phán và đánh đổi chính trị cũng như việc xây dựng sự đồng thuận cần thiết và/hoặc được kích hoạt bởi các cải cách được đề xuất.

Các nhà hoạch định chính sách cần vượt ra khỏi cách tiếp cận tĩnh này và đưa ra một quan điểm động rõ ràng.

Bolt , R., và M. Fujimura. 2002. Cho vay dựa trên chính sách và Giảm nghèo: Tổng quan về Quy trình, Đánh giá và Lựa chọn. Giấy làm việc ERD. Số 2. Manila: ADB.

Nguồn: G. Abonyi.

Tuy nhiên, chính phủ có thể đã có cả sự hiểu biết về các cải cách và ý định thực sự để thực hiện chúng, nhưng lại nhận thấy (khi quá trình cải cách diễn ra) rằng chính phủ không có khả năng thực hiện điều đó, do sự phản kháng chính trị mạnh mẽ hoặc do các hạn chế. về năng lực thể chế. Như điều này cho thấy, cam kết của chính phủ rất phức tạp và năng động: nó thay đổi theo thời gian.

Hơn nữa, nó có khả năng khác nhau giữa các quốc gia. Tương tự như vậy, có thể có sự khác biệt giữa các vấn đề chính sách: những thách thức của cải cách và do đó là cam kết của chính phủ liên quan đến việc cung cấp hệ thống giao thông vận tải có thể hoàn toàn khác với cải cách liên quan đến nông nghiệp, tài chính hoặc hành chính công.

Nhưng “cam kết của chính phủ” nghĩa là gì? Ba khía cạnh là trung tâm:

• Hiểu biết: Ở cấp độ cơ bản nhất, cam kết liên quan đến mức độ hiểu biết của chính phủ về cải cách chính sách; và về mặt hỗ trợ cải cách, sự đồng thuận hoặc hiểu biết lẫn nhau và kỳ vọng chung giữa chính phủ và các IFI về các biện pháp cải cách trong PBL.

• Ý định: Ở mức độ sâu hơn, và theo cách sử dụng thông thường của thuật ngữ này, cam kết liên quan đến ý định hoặc sự sẵn sàng của chính phủ để thực hiện các cải cách cụ thể.

• Khả năng: Cam kết cũng là một chức năng của khả năng thực hiện công việc. Điều này có thể bị hạn chế trong thực tế bởi những hạn chế phát sinh từ bối cảnh chính trị và thể chế của cải cách. Cam kết của chính phủ đòi hỏi phải có đủ hỗ trợ chính trị để bắt đầu, thực hiện và duy trì các cải cách. Nó cũng đòi hỏi năng lực thể chế để các cơ quan tham gia thực hiện cải cách thực hiện các hành động cần thiết. Trừ khi các điều kiện chính trị và thể chế như vậy—và vẫn còn—tại chỗ, chính phủ có thể có ý định nhưng không có khả năng thực hiện các biện pháp cải cách.

Cam kết của chính phủ và quyền sở hữu cải cách

Tầm quan trọng thiết yếu của việc quốc gia sở hữu các cải cách đã được công nhận rõ ràng; cải cách chính sách về cơ bản là một “trò chơi” trong nước, trong đó hoàn cảnh cụ thể của một quốc gia định hình quá trình và kết quả của cải cách. Chính phủ có trách nhiệm xác định phương hướng, phạm vi và chiến lược cải cách; để cân bằng các lợi ích khác nhau của các bên liên quan; và quản lý quá trình xây dựng và thực hiện chính sách sao cho nó mang lại kết quả mong muốn—tức là “làm chủ” cuộc cải cách. Ngay cả khi các bên liên quan bên ngoài, cụ thể là IFI, đóng vai trò hỗ trợ bằng cách cung cấp nguồn lực, thông tin và tư vấn, và do đó, cải cách chính sách là quan hệ đối tác giữa chính phủ và IFI, thì quyền sở hữu cuối cùng đối với cải cách và PBL phải thuộc về chính phủ.

Quyền sở hữu có liên quan đến khái niệm cam kết của chính phủ. Nếu chính phủ được coi là cam kết cải cách theo nghĩa “có ý định thực hiện”, thì điều này thường được hiểu giống như việc chính phủ có ý thức sở hữu các cải cách—trên thực tế, một khái niệm “cam kết với tư cách là sở hữu .” “Quyền sở hữu” của cải cách chính sách, ở một mức độ nào đó, cũng là một khái niệm chính trị. Điều đó có nghĩa là một liên minh các bên liên quan hỗ trợ một loạt cải cách và có đủ quyền lực trong bối cảnh thể chế của đất nước để đảm bảo rằng những cải cách này được đưa vào chương trình nghị sự chính sách, được thông qua, thực hiện và duy trì. Sau đó, sẽ hợp lý khi cho rằng cam kết của chính phủ đối với cải cách xét về mục đích—miễn là một liên minh ủng hộ cải cách như vậy vẫn còn.

Trong trường hợp các biện pháp cải cách không được thực hiện theo kế hoạch, thước đo đáng tin cậy về cam kết với tư cách là chủ sở hữu của một chính phủ là thành tích của chính phủ đó—mức độ mà các cải cách tương tự đã được thực hiện trong quá khứ (ví dụ, xem Ngân hàng Thế giới 2005) . Đối với các IFI, điều này cho thấy rằng trừ khi một quốc gia có đủ hồ sơ theo dõi về cải cách, PBL khó có thể thành công trong việc mang lại sự thay đổi—tiền không thể mua được cải cách, hay còn gọi là lập luận như vậy.

Tuy nhiên, quan điểm cải cách này, trong một số trường hợp, có thể đánh giá thấp cam kết thay đổi ở một quốc gia đang phải đối mặt với những hạn chế thực tế nặng nề. Ví dụ, sử dụng khái niệm cam kết đa chiều trước đó, một chính phủ có thể có ý định thực sự đưa ra cải cách, nhưng phải đối mặt với những thách thức thực tế trong việc tạo ra sự đồng thuận cho sự thay đổi, hoặc với những hạn chế đáng kể về thể chế trong việc thực hiện các biện pháp cải cách.

Trong cả hai trường hợp, IFI có thể cung cấp hỗ trợ chính để thúc đẩy thay đổi, ví dụ, bằng cách giúp chứng minh những lợi ích hữu hình mong đợi của cải cách, có thể thông qua các sáng kiến thí điểm, nhằm xây dựng sự ủng hộ của các bên liên quan; hoặc bằng cách giúp phát triển năng lực thể chế cần thiết để thực hiện cải cách. Trong cả hai trường hợp, sự hiểu biết về các yếu tố kinh tế chính trị của chính phủ và IFI có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc xác định các hạn chế chính trị và thể chế tiềm ẩn đối với cam kết của chính phủ trong việc thực hiện các cải cách mong muốn—một chức năng của khuôn khổ đề xuất. Kiến thức này sau đó có thể được sử dụng để thiết kế một khoản vay cải cách và hỗ trợ có nhiều khả năng mang lại những thay đổi mong muốn.

Chính trị và quá trình cải cách chính sách

Vai trò của chính trị trong cải cách chính sách

Quá trình thay đổi cấu thành cải cách chính sách vừa do chính trị định hình, vừa là yếu tố định hình chính trị. Vì cải cách chính sách và hỗ trợ liên quan nhằm mục đích thay đổi một bộ chính sách hiện có và sự phân bổ lợi ích, chi phí, quan hệ quyền lực và lợi ích, nên có khả năng các bên liên quan tự coi mình là “những người thua cuộc trong cải cách” và do đó chống lại sự thay đổi. Đồng thời, sẽ có những bên liên quan tự coi mình là “người chiến thắng cải cách” và vì vậy sẽ ủng hộ quá trình cải cách.

Cải cách chính sách hiếm khi có sự tham gia của một người ra quyết định duy nhất hoặc đơn nhất, chẳng hạn như “chính phủ” ( Hộp 1.4 ) với các mục tiêu ổn định và được xác định rõ ràng, đồng thời có quyền kiểm soát tất cả các khía cạnh của quá trình cải cách để thực hiện một hướng hành động ưu tiên. Vốn có bản chất chính trị, cải cách chính sách đòi hỏi một quá trình lựa chọn tập thể. Sự lựa chọn như vậy liên quan đến sự điều chỉnh lẫn nhau giữa các bên liên quan đa dạng và thường mâu thuẫn với nhau,

Hộp 1.4
Chính trị quan liêu

Chính phủ không phải là một diễn viên đơn nhất. Nó bao gồm nhiều cơ quan với các vai trò, quan điểm, lợi ích và động cơ khác nhau. Bộ tài chính (MOF) có thể ký duyệt khoản vay theo chính sách, nhưng hiếm khi là cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện cải cách. Đó có thể là các cơ quan chủ quản, doanh nghiệp nhà nước, các cấp chính quyền (tỉnh, thành phố) hoặc thậm chí các tổ chức bên ngoài chính phủ hành động cải cách, và do đó phải có quyền sở hữu các biện pháp cải cách.

Tuy nhiên, các tổ chức này có thể có ít động cơ để “sở hữu” cải cách và hỗ trợ liên quan, đặc biệt nếu họ có quyền tiếp cận hạn chế với các nguồn lực cần thiết từ khoản vay dựa trên chính sách được chuyển vào ngân sách chung. Điều này có nghĩa là, ngay cả khi Bộ Tài chính là bên ký kết khoản vay dựa trên chính sách và “cam kết” thực hiện các cải cách chính sách, thì Bộ Tài chính cũng không thể đảm bảo việc tuân thủ hoặc thực hiện bởi các cơ quan chủ quản có liên quan hoặc các cấp chính quyền khác nhau.

Đối với các tổ chức tài chính quốc tế, kết quả là cam kết chính thức của Bộ Tài chính có thể không đủ để đảm bảo thực hiện các biện pháp cải cách cần thiết. Khả năng họ thực hiện các cam kết như vậy trong khuôn khổ chính sách đối nội và tiến trình chính trị có khả năng bị hạn chế. Do đó, thiết kế cải cách đòi hỏi phải đánh giá đúng những gì chính phủ có thể làm trên thực tế trong khoảng thời gian thích hợp và ai là những người ra quyết định chính trong chính phủ.

Nguồn: G. Abonyi.

thông qua một quá trình đàm phán, thương lượng và xây dựng sự đồng thuận, vốn định hình và có thể sửa đổi—hoặc thậm chí ngăn chặn—các cải cách tại bất kỳ thời điểm nào trong quá trình cải cách chính sách.

Chính sách cải cách có thể trở nên đặc biệt rõ rệt trong quá trình thực hiện. Đây là lúc những hậu quả hữu hình của cải cách - bao gồm các mối đe dọa đối với các lợi ích cụ thể - ngày càng trở nên rõ ràng. Nói chung, khả năng chấp nhận về mặt chính trị đóng một vai trò quan trọng trong việc tác động đến bất kỳ và tất cả các giai đoạn của quá trình cải cách chính sách, từ khi bắt đầu cho đến khi thực hiện và tính bền vững—do đó, tầm quan trọng của tham vấn.

Vì vậy, vì cải cách chính sách và hỗ trợ liên quan có thể bị thay đổi, tạm dừng hoặc đảo ngược ở bất kỳ giai đoạn nào do hành động hoặc sự phản kháng của các bên liên quan, bao gồm cả các tổ chức thực hiện, nên cần có sự hỗ trợ đầy đủ và liên tục của các bên liên quan chính. Nếu không, các biện pháp cải cách chính sách khó có thể được thực hiện hoặc duy trì lâu dài.

Trong trò chơi chính trị trong nước này, trên thực tế, sự ủng hộ cho cải cách đã bị ném vào. Trừ khi hiểu được bối cảnh chính trị cụ thể, thiết kế chính sách có thể bao gồm các biện pháp cải cách không thực tế đối với những gì chính phủ thực sự có thể làm trong một môi trường có nhiều lợi ích khác nhau, xung đột và kiểm soát hạn chế. Đổi lại, điều này cũng có thể làm suy yếu khả năng của chính phủ trong việc đưa ra những cải cách cần thiết ở giai đoạn sau

các điều kiện thích hợp hơn, bằng cách làm giảm độ tin cậy của các cải cách và/hoặc khả năng của chính phủ trong việc thực hiện chúng. Đồng thời, những cải cách khó khăn có thể được đưa ra một cách có chủ ý, ví dụ, bởi các nhà cải cách trong chính phủ, liên minh với các đối tác IFI bên ngoài, để mang lại những thay đổi chính sách mà nếu không làm như vậy có thể không thực hiện được.

Ngươi thăng va kẻ thua

Cải cách tạo ra “người chiến thắng” và “người thua cuộc”. Việc đánh giá tốt hơn ngay từ đầu bởi những người thiết kế cải cách và các khoản vay theo khía cạnh chính trị của cải cách có thể giúp xác định cả những hạn chế tiềm ẩn đối với các biện pháp cụ thể, cũng như các lựa chọn để giải quyết những hạn chế đó. Trong một môi trường có sự khác biệt giữa các bên liên quan về các vấn đề chính sách và cải cách, việc chính phủ hoặc IFI tiến hành thiết kế cải cách dựa trên sự đồng thuận có thể không thực tế hoặc không khôn ngoan.

Phạm vi Cải cách và Khoản vay Dựa trên Chính sách Liên quan

Nếu phạm vi cải cách và PBL liên quan hẹp (ví dụ: về số lượng và phạm vi của các biện pháp cải cách), thì phạm vi xung đột trong nước cũng có thể dễ quản lý hơn, vì có thể có ít xung đột lợi ích hơn. Chính sách này có thể liên quan đến một trò chơi chính trị đơn giản hơn với ít người chơi hơn và việc xây dựng và duy trì sự đồng thuận có thể dễ dàng hơn. Đây là một phần lý do khiến các chính phủ ưu tiên áp dụng phương pháp cải cách từng bước ( Hộp 1.5 ; xem thêm Chương 4).

Nếu phạm vi của một khoản vay rất rộng, thì sẽ có nhiều khả năng xảy ra xung đột lợi ích hơn, đặc biệt là khi mỗi biện pháp cải cách, trên thực tế, là một “trò chơi chính trị” trong phạm vi của nó.

Hộp 1.5
Cải cách ở Việt Nam

Cách tiếp cận từng bước, dần dần là một đặc điểm của quá trình cải cách của Việt Nam. Điều này phần nào phản ánh một xã hội, mặc dù Đảng Cộng sản nắm độc quyền về quyền lực chính trị, nhưng nhiều bên liên quan và các cấp khác nhau tham gia vào quá trình cải cách dựa trên sự đồng thuận.

Ví dụ, cải cách doanh nghiệp nhà nước có sự tham gia của các cơ quan trung ương như Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, các bộ, doanh nghiệp tư nhân, Đảng Cộng sản, tỉnh, chính quyền địa phương và người lao động tại các doanh nghiệp nhà nước. Cần xây dựng sự đồng thuận và hiểu biết chung giữa họ để cải cách được tiến hành và duy trì. Điều này cần có thời gian, nguồn lực và một quá trình điều chỉnh lẫn nhau giữa các lợi ích tiềm ẩn khác nhau. Trong môi trường này, một cuộc cải cách bắt đầu một cách khiêm tốn hơn, ví dụ, với các dự án thí điểm hỗ trợ cải cách, có thể hiệu quả hơn một chính sách thay đổi toàn diện đầy tham vọng, ngay cả khi các biện pháp đề xuất sau này được coi là phù hợp.

quyền riêng, liên quan đến người thắng và người thua của các bên liên quan cụ thể. Do đó, có thể khó đạt được và duy trì sự đồng thuận cần thiết hơn. IFI thường thích các PBL có phạm vi rộng hơn, để giải quyết đồng thời nhiều vấn đề hơn. Trong một số trường hợp, chính phủ có thể có động cơ mở rộng phạm vi cải cách nhằm tạo thêm sự hỗ trợ bằng cách đưa vào các biện pháp được một số nhóm liên quan đánh giá cao.

Vai trò của tham vấn

Một phương tiện quan trọng để vừa thử nghiệm vừa củng cố tính khả thi của các cải cách được đề xuất là tham vấn các bên liên quan, nhưng việc này có thể tốn thời gian, phức tạp, chuyên sâu, đòi hỏi khắt khe và kết quả của chúng không thể dự đoán đầy đủ. Tuy nhiên, chúng có thể đóng một vai trò thiết yếu trong việc đảm bảo tính phù hợp (theo cảm nhận của các bên liên quan chính) và tính khả thi về mặt chính trị của cải cách bằng cách đạt được sự đồng thuận hoặc giảm bớt sự phản kháng đối với sự thay đổi. Đơn giản hóa và tương tự như phạm vi vừa nêu ở trên, có thể tuân theo hai chiến lược cơ bản: tham vấn chung về các vấn đề rộng lớn liên quan đến cải cách chính sách và thiết kế PBL, và tham vấn về các biện pháp cải cách cụ thể (xem Elliot và cộng sự 2005).

Nguồn biện pháp cải cách

Việc thúc đẩy cải cách và các biện pháp cải cách cụ thể có thể phát sinh trong nước hoặc bên ngoài. Nếu các yếu tố chính của cải cách chính sách bắt nguồn từ trong nước—do chính phủ đề xuất—thì rất có thể việc xây dựng sự đồng thuận chính trị cần thiết trong nước đã diễn ra hoặc đang được tiến hành. Có thể có những người trong nước ủng hộ cải cách (và do đó ủng hộ các biện pháp cải cách), những người có động cơ xây dựng và duy trì sự đồng thuận như vậy. Ngoài ra, nếu các cải cách bắt nguồn chủ yếu từ bên ngoài—do IFI thúc đẩy—thì có thể không rõ tiến trình chính trị trong nước và việc xây dựng sự đồng thuận sẽ phát triển như thế nào.

Quá trình tham vấn chính trị trong nước và xây dựng sự đồng thuận có thể sẽ đòi hỏi nhiều thời gian và nỗ lực hơn trong trường hợp thứ nhất so với trường hợp thứ hai - điều này lặp lại quá trình tham vấn.

Ý nghĩa hoạt động cho thiết kế cải cách

Về mặt vận hành, việc đánh giá bối cảnh chính trị của cải cách liên quan đến việc xác định các bên liên quan chính và quan điểm có thể có của họ đối với các biện pháp cải cách cụ thể, và bao gồm danh sách kiểm tra trong Hộp 1.6 .⁴

Hộp 1.6

Các câu hỏi kinh tế chính trị rộng rãi trong việc chuẩn bị các khoản vay dựa trên chính sách

• Các ranh giới của cải cách được đề xuất, như hàm ý của các đầu vào chính, các hoạt động cốt lõi và các kết quả liên quan là gì?

• Với những điều trên, ai là bên liên quan chính quan tâm đến cải cách nhất định, hoặc ai sẽ bị ảnh hưởng và/hoặc có khả năng ảnh hưởng đến các biện pháp cải cách được đề xuất xét về đầu vào, hoạt động cốt lõi, đầu ra hoặc kết quả?

• Điều gì phải được giả định về hành vi và sở thích hiện tại hoặc tương lai của từng bên liên quan chính để cải cách được phê duyệt, khởi xướng, thực hiện thành công và dẫn đến kết quả mong muốn?

• Những yếu tố cụ thể nào của cải cách có khả năng dẫn đến sự kháng cự hoặc xung đột, hoặc dẫn đến việc các bên liên quan cụ thể nhận thấy lợi ích ròng giảm đi?

• Các bên liên quan này có quyền lực và phương tiện để tác động—hoặc thậm chí ngăn chặn—quá trình cải cách (ví dụ: khởi xướng, thông qua và thực hiện chính sách hoặc các biện pháp cải cách cụ thể) một cách riêng lẻ hoặc theo liên minh không?

• Nếu có, các bên liên quan có (hoặc trong những điều kiện nào họ có thể có) động lực để làm như vậy không?

• Làm thế nào để các bên liên quan có mối quan tâm ủng hộ, hoặc ít nhất là không phản đối, các biện pháp cải cách được đề xuất? Ví dụ, làm thế nào để thiết kế cải cách có thể được sửa đổi để giải quyết các nhu cầu và sở thích khác nhau hiện không được đáp ứng, đồng thời đảm bảo đóng góp cơ bản của khoản vay dựa trên chính sách cho cải cách chính sách?

Nguồn: G. Abonyi.

Thể chế: Định hình Cải cách và Thực hiện Thay đổi

Vai trò của các thể chế trong cải cách chính sách

Cải cách chính sách có bản chất là thể chế. Như được sử dụng ở đây, khái niệm “thể chế” có hai nghĩa cụ thể: (i) ở cấp độ vĩ mô, thể chế là “luật chơi” và các cơ chế thực thi, ví dụ, dưới hình thức quyền tài sản, hệ thống pháp luật và cơ chế chính trị. các hệ thống; và (ii) ở cấp độ vi mô, các thể chế với tư cách là các tổ chức thực hiện các biện pháp cải cách chính sách, ví dụ, các cơ quan chính phủ. Cải cách chính sách liên quan đến các thể chế ở cả hai khía cạnh. 5,6

5 Ý nghĩa đầu tiên tương ứng với việc sử dụng thuật ngữ này trong “kinh tế học thể chế mới”, ví dụ, O. Williamson. 2000. Kinh tế học thể chế mới: Đánh giá và nhìn về phía trước . Ý nghĩa thứ hai tương ứng với cách sử dụng truyền thống của thuật ngữ này trong tài liệu quản lý.

6 Có thể tìm thấy một cuộc thảo luận thú vị về nguồn gốc và vai trò của các thể chế ở các quốc gia phát triển Đông Á trong RF Doner, BK Ritchie, và D. Slater. 2005. Tính dễ bị tổn thương mang tính hệ thống và nguồn gốc của các quốc gia đang phát triển: Đông Bắc và Đông Nam Á trong quan điểm so sánh.

Hộp 1.7

Sự cân bằng mong manh cho các tổ chức tài chính quốc tế
trong việc hỗ trợ cải cách

Chính phủ các nước đang phát triển trong quá khứ từng cảm thấy rằng các tổ chức tài chính quốc tế (IFI) thường gán cho các chính phủ đó những khả năng phi thực tế trong quá trình cải cách chính sách. Do đó, các IFI thường được coi là ưa thích một gói cải cách toàn diện mà theo các bài học kinh nghiệm ở những nơi khác, sẽ mang lại sự thay đổi nhanh chóng. Giả định ngầm định là chính phủ của một quốc gia nhất định đủ vững chắc và mạnh mẽ để xây dựng và duy trì sự ổn định chính trị cần thiết cho cải cách, và rằng có khả năng thể chế, hoặc có thể được thiết lập, để thực hiện toàn bộ cuộc cải cách một cách nhanh chóng. Sau đó, trọng tâm là đạt được cam kết cải cách của chính phủ, cam kết này thường được xác định bằng các quyết định của cơ quan đối tác trung ương của IFI, chẳng hạn như Bộ tài chính.

Một chiến lược cải cách chính sách hiệu quả nên dựa trên cả hai cách tiếp cận chung. Trong một môi trường có kiến thức hạn chế, không chắc chắn, thay đổi và đa dạng, việc thiết kế một cuộc cải cách và các khoản vay liên quan không nên bị hạn chế bởi việc áp dụng cứng nhắc các quy tắc chung hoặc thông lệ quốc tế tốt nhất có thể không phù hợp với bối cảnh của một quốc gia cụ thể.

Đồng thời, với kiến thức và kinh nghiệm tích lũy được, cải cách chính sách cũng không nên bắt đầu lại từ đầu. Kinh nghiệm và thực tiễn tốt nhất có thể cung cấp hướng dẫn cho việc thiết kế các cải cách và khoản vay, nhưng được đo lường theo bối cảnh quốc gia cụ thể. Khi các hướng dẫn thực hành tốt nhất như vậy không phù hợp, các biện pháp cải cách thích hợp sẽ cần được đưa ra dựa trên đặc điểm của các vấn đề chính sách cụ thể và hoàn cảnh cụ thể của quốc gia, nhưng cũng phản ánh các nguyên tắc chung đã được chấp nhận, ví dụ như vai trò của thị trường và giá cả.

Một thách thức quan trọng đối với IFI là đảm bảo rằng các yêu cầu thực hiện các biện pháp cải cách trong tài liệu hỗ trợ dựa trên chính sách được xem xét đầy đủ trong thiết kế khoản vay bằng cách xác định các lỗ hổng và hạn chế tiềm ẩn đối với tính khả thi.

Nguồn: G. Abonyi.

Hiệu quả của các cải cách sẽ phụ thuộc vào năng lực thể chế của một quốc gia trong việc xây dựng, thông qua và thực hiện các cải cách và PBL liên quan, bao gồm các tổ chức khác nhau phối hợp tốt với nhau ( Hộp 1.7 ). Một mục tiêu quan trọng của cải cách có thể là sửa đổi các thể chế, theo cả hai nghĩa (tức là, bản thân các thể chế có thể là mục tiêu chính của các biện pháp cải cách).

Đảm bảo cơ sở hạ tầng thể chế cho cải cách

Để cải cách có hiệu quả, cơ sở hạ tầng thể chế cơ bản phải được—hoặc phải được xây dựng—tại chỗ. Nếu không, có nguy cơ cao là các cải cách sẽ phản ánh những kỳ vọng không thực tế và bao gồm các biện pháp cải cách không thể thực hiện được. Tuy nhiên, thiết kế cải cách hiếm khi thừa nhận rằng các cải cách chính sách khác nhau về cường độ tổ chức và mức độ phức tạp, và do đó, về bản chất và mức độ của các kỹ năng và năng lực thể chế cần thiết để thực hiện chúng.

Đặc biệt, những người xây dựng PBL thường bỏ qua thực tế là cải cách đòi hỏi năng lực hành chính, kỹ thuật và tổ chức có xu hướng thiếu hụt ở các quốc gia tiến hành cải cách như vậy. Việc thiết kế các PBL ngay từ đầu phải xem xét đến việc xây dựng năng lực thể chế, thường liên quan đến thời gian và nguồn lực đáng kể. Một lần nữa, nếu điều này không được thực hiện, các vấn đề có thể xuất hiện ở giai đoạn thực hiện, khi các cơ sở giáo dục không thể hoặc không thực hiện các hoạt động cần thiết hoặc cung cấp các kết quả đầu ra như mong đợi—và khi việc bù đắp cho những hạn chế về năng lực có thể sẽ khó khăn hơn so với giai đoạn đầu của quá trình.

Ngoài các tổ chức riêng lẻ, cải cách chính sách thường liên quan đến việc để một số tổ chức làm việc cùng nhau trong một khuôn khổ chung. Điều này đòi hỏi mức độ phức tạp trong việc điều phối một mạng lưới các tổ chức tham gia vào việc thực hiện cải cách chính sách. Ví dụ, không thể giả định rằng sự liên kết của các biện pháp khuyến khích và sự phối hợp cần thiết để thực hiện các biện pháp cải cách liên quan đến nhiều cơ quan sẽ tự động diễn ra sau khi thành lập một ủy ban điều phối. Điều cần thiết là phải xác định và đánh giá rõ ràng mối quan hệ giữa các thể chế liên quan đối với việc thực hiện các cải cách cụ thể, bao gồm các yêu cầu phối hợp và hợp tác liên quan. Thiết kế của một cải cách và hỗ trợ liên quan cần phản ánh khả năng của các chính phủ trong việc đưa ra các cam kết đáng tin cậy về năng lực thực hiện của một nhóm các tổ chức chủ chốt có liên quan.

Ý nghĩa hoạt động cho thiết kế cải cách

Việc đánh giá khoảng cách năng lực thể chế và tác động của nó đối với thiết kế cải cách đòi hỏi phải phân tích chi tiết các tổ chức liên quan đến việc thực hiện các biện pháp cải cách. Cách tiếp cận logic tương tự như phân tích các bên liên quan, nhưng tập trung vào các thể chế. Nó bắt đầu bằng việc xác định tập hợp các thể chế làm việc cùng, đóng góp và hỗ trợ tất cả các biện pháp trong một cuộc cải cách. Sau đó, nó yêu cầu xác định vai trò cụ thể của từng thể chế trong các hoạt động và kết quả chính cho mỗi cải cách, cũng như truy tìm các mối liên kết (mạng lưới) liên thể chế hiện có (hoặc có thể được yêu cầu) để thực hiện các biện pháp cụ thể. Việc đưa ra các giả định chính rõ ràng về các yêu cầu về năng lực thể chế cung cấp cơ sở để xác định và đánh giá các khoảng trống năng lực tiềm ẩn và giải quyết chúng. Phân tích thể chế liên quan đến việc đặt câu hỏi một cách có hệ thống ( Hộp 1.8 ).

Các giai đoạn của quá trình cải cách chính sách

Các yếu tố chính trị và thể chế ảnh hưởng đến từng giai đoạn của quá trình cải cách chính sách, cũng như kết quả của toàn bộ quá trình, thông qua sự tham gia của nhiều bên liên quan và các tổ chức. Do đó, những gì xảy ra trong thực tế thường có thể hoàn toàn khác so với bất kỳ kết quả tối ưu dự kiến nào - ví dụ, về mặt khởi xướng hoặc ủng hộ cải cách và hạn chế các lựa chọn chính sách sẵn có. Vì lý do này, việc chuẩn bị một cuộc cải cách và hỗ trợ liên quan cần phản ánh sự đánh giá thực tế trong bối cảnh cụ thể và những hạn chế của quy trình chính sách, và ý nghĩa của chúng đối với việc thiết kế và thực hiện cải cách.

Hộp 1.8

Các câu hỏi chính để đánh giá các yếu tố thể chế
trong bối cảnh kinh tế chính trị

• Đâu là những thể chế cốt lõi tham gia vào việc thực hiện từng biện pháp cải cách?

• Các quyết định và hành động chính được yêu cầu từ mỗi tổ chức này cho mỗi biện pháp là gì?

• Các giả định chính về năng lực thực hiện của mỗi thể chế tiềm ẩn trong các biện pháp cải cách được đề xuất là gì?

• Những giả định về năng lực thể chế này có thực tế khi xét đến năng lực hiện có của các thể chế này không?

• Các quyết định/hoạt động của các tổ chức riêng lẻ cần thiết để thực hiện từng biện pháp cải cách có liên quan với nhau như thế nào?

• Những khoảng cách đáng kể giữa năng lực thể chế hiện có và năng lực cần thiết có thể hạn chế việc thực hiện các biện pháp cải cách cụ thể—ở cấp độ của mỗi tổ chức riêng lẻ, và về các yêu cầu phối hợp và hợp tác giữa mạng lưới các tổ chức?

• Điều gì là cần thiết để giảm thiểu từng khoảng cách—về khả năng tổ chức, nguồn lực, thời gian, hoặc liên kết và phối hợp thể chế; hoặc cách khác, làm thế nào các biện pháp cải cách có thể được sửa đổi để chúng phù hợp hơn với năng lực thể chế hiện có, nhưng vẫn phù hợp?

Nguồn: G. Abonyi.

Sự đánh giá cao này nên bắt đầu từ việc các vấn đề chính sách được đưa vào chương trình nghị sự chính sách như thế nào—tập hợp các vấn đề mà những người ra quyết định chính của công coi là vấn đề—để được ưu tiên quan tâm, bao gồm các bước và các bên liên quan trong việc ủng hộ cải cách. Nó có thể giúp xác định sớm các vấn đề và hạn chế chính để chúng có thể được đưa vào thiết kế cải cách (chẳng hạn như cách thức cấu trúc các biện pháp cải cách cụ thể) và những hoạt động hỗ trợ nào có thể được yêu cầu (chẳng hạn như xây dựng năng lực) trong việc ước tính thời gian cần thiết cho cải cách và hỗ trợ liên quan.

Quá trình cải cách chính sách, thường là tuần tự và lặp đi lặp lại, bao gồm một tập hợp các quyết định và hoạt động có liên quan với nhau. Năm giai đoạn của nó - được phác thảo trong Hình 1.1 và được nhấn mạnh trong Hộp 1.9 - hiện sẽ được thảo luận sâu hơn.

Bắt đầu cải cách: Đưa ra các vấn đề trong chương trình nghị sự về chính sách

Chỉ vì một vấn đề chính sách được một số bên liên quan coi là không đáp ứng được kỳ vọng của nó không có nghĩa là vấn đề đó sẽ được coi là ưu tiên tập thể (hoặc xã hội) và được giải quyết thông qua quá trình cải cách chính sách. Cải cách chính sách có xu hướng liên quan đến các chi phí dễ hiểu đối với các nhóm có thể xác định được—"những người thua cuộc cải cách"—những người do đó có động cơ và có thể có phương tiện để ngăn chặn hoặc làm giảm giá trị thay đổi được đề xuất.

Hộp 1.9
Các giai đoạn của quá trình cải cách chính sách

• Bắt đầu cải cách. Các câu hỏi sau đây cần được trả lời. Làm thế nào mà các vấn đề được cải cách giải quyết lại được ưu tiên trong chương trình nghị sự chính sách, đặc biệt là khi nhìn chung có nhiều vấn đề chính sách cạnh tranh để thu hút sự chú ý vào bất kỳ thời điểm nào? Chúng được đưa vào chương trình nghị sự chủ yếu bởi các bên liên quan trong nước hay bị thúc đẩy bởi các lợi ích bên ngoài (ví dụ: các tổ chức tài chính quốc tế)? Và thông qua những phương tiện nào, trong những diễn đàn nào?

• Quản lý sự phức tạp của các vấn đề chính sách. Vì các vấn đề chính sách vốn đã phức tạp, nên thiết kế của một cuộc cải cách liên quan đến việc giảm bớt sự phức tạp này bằng cách lựa chọn một số khía cạnh của vấn đề chính sách để chú ý—sự chẩn đoán—để các nhà hoạch định chính sách và các cơ quan thực thi có thể hành động đối với các vấn đề đó. Các câu hỏi bao gồm: Điều gì liên quan đến quá trình lựa chọn hoặc chẩn đoán này? Quá trình thiết kế tiếp theo được sử dụng để tạo ra một khoản vay dựa trên chính sách là gì? Những người tham gia là ai? Khoản vay dựa trên chính sách có liên quan như thế nào trong việc giải quyết vấn đề chính sách? Tính khả thi về mặt triển khai trong bối cảnh đất nước như thế nào?

• Ủng hộ cải cách Cải cách cần phải được hợp pháp hóa, thông qua chứng thực hoặc phê duyệt. Các câu hỏi bao gồm: Các quyết định ủng hộ như vậy được đưa ra ở đâu và khi nào trong quy trình chính sách? Bởi ai? Chúng có báo hiệu cam kết ràng buộc của chính phủ đối với những cải cách này một cách đáng tin cậy không, ví dụ, ban hành các hướng dẫn/hướng dẫn thực hiện và phân bổ các nguồn lực cần thiết? Mối quan hệ giữa ủng hộ và thực hiện cải cách: Điều gì thực sự cần thiết để việc thực hiện được tiến hành?

• Thực hiện cải cách. Điều này liên quan đến các thể chế biến các biện pháp cải cách được đề xuất thành các hành động của tổ chức. Các câu hỏi bao gồm: Liệu việc ban hành một nghị định hoặc luật—“cải cách nét bút”—có được giả định giống như việc cấy ghép sự thay đổi lâu dài không? Điều gì khác có liên quan hoặc cần thiết trong việc thực hiện các biện pháp cải cách? Và về mặt thực tế, ý nghĩa của việc “thực hiện chính sách” trong một thế giới chính trị và thể chế là gì?

• Duy trì cải cách. Cải cách chính sách đòi hỏi một quá trình thay đổi theo thời gian. Duy trì cải cách là đặc biệt quan trọng khi có liên quan đến những thay đổi cơ bản về thể chế, chẳng hạn như cải cách tư pháp hoặc áp dụng thuế giá trị gia tăng.

Nguồn: G. Abonyi.

Mặt khác, những lợi ích kỳ vọng thường mất nhiều thời gian hơn để hiện thực hóa và do đó ít chắc chắn hơn, ít tạo ra động cơ khuyến khích “những người thắng cuộc cải cách” trong tương lai huy động sự ủng hộ. Hơn nữa, nhiều vấn đề đang tranh giành sự chú ý và nguồn lực của các nhà hoạch định chính sách tại bất kỳ thời điểm nào.

Vì những lý do này, các cải cách hiếm khi được thực hiện đơn giản chỉ vì chúng là một ý tưởng hay. Chúng được thúc đẩy bởi vì bằng chứng tích lũy về các vấn đề chính sách được nhận thức hoặc về những lợi ích mong đợi của sự thay đổi. Nhưng cải cách cũng thường đòi hỏi những hành động có chủ ý để bắt đầu thay đổi từ phía những người ra quyết định chính của công chúng, bao gồm các chính trị gia, nhà lập pháp và quan chức cấp cao của chính phủ. Họ kiểm soát những thứ cần thiết

Hộp 1.10
Lưu ý về các điều kiện khủng hoảng và không khủng hoảng

Trước những thách thức của sự thay đổi, một cuộc khủng hoảng có thể tạo ra những điều kiện và áp lực cho cải cách chính sách. a Một cuộc khủng hoảng có thể tạo cơ hội cho những cải cách có thể khó đưa vào chương trình nghị sự chính sách hơn rất nhiều khi không có cảm giác cấp bách. Trên thực tế, những cải cách được khởi xướng trong điều kiện khủng hoảng có thể hoặc không liên quan đến bản chất của cuộc khủng hoảng.

Tuy nhiên, từ góc độ quá trình, trừ khi các điều kiện cần thiết, chẳng hạn như hỗ trợ chính trị và năng lực thể chế, được đưa ra để duy trì các biện pháp cải cách sau khủng hoảng, cải cách được khởi xướng trong những điều kiện như vậy tốt nhất có thể chỉ là tạm thời. Khi cảm giác khủng hoảng qua đi, sự phản đối cải cách có thể tăng lên và cam kết của chính phủ có thể yếu đi.

Thách thức là đảm bảo rằng các cải cách được đưa ra trong điều kiện khủng hoảng được duy trì, đặc biệt là trong thời gian kéo dài liên quan đến quá trình cải cách. Cần thận trọng khi sử dụng các cuộc khủng hoảng như một cơ hội để cải cách chính sách, vì việc thực hiện và tính bền vững của cải cách phụ thuộc vào môi trường chính trị và thể chế chung của một quốc gia. Do đó, các điều kiện khủng hoảng có thể được sử dụng để bắt đầu cải cách, nhưng điều cần thiết là phải đảm bảo rằng các điều kiện, ví dụ như các yếu tố chính trị và thể chế, được đưa ra sao cho các cuộc cải cách có khả năng tồn tại sau khủng hoảng. b Mặc dù có những khác biệt quan trọng trong cải cách trong điều kiện khủng hoảng và không khủng hoảng, từ góc độ quá trình, các vấn đề cốt lõi để cải cách hiệu quả và khoản vay dựa trên chính sách là tương tự nhau.

a Để có một cuộc thảo luận tuyệt vời về vấn đề tổng quát này, hãy xem M. Tommasi. 2004. Khủng hoảng, Thể chế chính trị và Cải cách kinh tế: Mặt tốt, mặt xấu và mặt xấu. Trong Hướng tới các chính sách vì người nghèo: Các thể chế viện trợ và toàn cầu hóa. Đồng xuất bản bởi Ngân hàng Thế giới và Nhà xuất bản Đại học Oxford, trang 135-164.

b Vấn đề chung này thường được phản ánh trong “các vấn đề của đợt thứ hai.” Điều này liên quan đến những khó khăn trong việc đáp ứng các điều kiện của quốc gia đi vay để giải ngân đợt thứ hai của khoản vay chính sách, thường được cho là do cảm giác cấp bách thay đổi (và cấp vốn) giảm đi, và do đó làm suy yếu cam kết cải cách của chính phủ.

Nguồn: G. Abonyi.

nguồn lực và có thể ảnh hưởng đến các hành động và kết quả đầu ra của các tổ chức chính, ví dụ, các cơ quan thực thi của chính phủ.

Ngoài ra, một vấn đề cần được đưa vào chương trình nghị sự chính sách, vì làm như vậy sẽ chuyển vấn đề đó từ mối quan tâm riêng tư của các bên liên quan cụ thể sang một vấn đề được chính thức công nhận trong quy trình chính sách là cần có phản ứng tập thể. ⁵Việc đưa một vấn đề vào chương trình nghị sự chính sách có thể là kết quả của các áp lực trong nước, ví dụ, từ một liên minh gồm các nhóm lợi ích có đủ ảnh hưởng, ví dụ như các tổ chức xã hội dân sự, hiệp hội doanh nghiệp hoặc các đảng phái chính trị, và được công chúng chú ý thông qua các diễn đàn như Hội đồng phương tiện truyền thông, cơ quan lập pháp, hoặc thậm chí là các cuộc biểu tình trên đường phố. Ngoài ra, các vấn đề có thể kết thúc trong chương trình nghị sự chính sách do áp lực đối với chính phủ từ các tác nhân bên ngoài có đủ đòn bẩy, chẳng hạn như IFI, có thể kiểm soát quyền truy cập vào các nguồn lực.

Hộp 1.11
Các câu hỏi để bắt đầu cải cách

• Làm thế nào mà vấn đề chính sách lại được công nhận là một “vấn đề”? Bởi ai?

• Vấn đề chính sách đã được đưa vào chương trình nghị sự của chính phủ như thế nào, ví dụ, thông qua kênh nào— tại diễn đàn nào; được đưa ra bởi các bên liên quan nào?

• Các bên liên quan bổ sung nào có ảnh hưởng mạnh mẽ đến việc thiết lập chương trình nghị sự này? Vai trò của các bên liên quan bên ngoài, ví dụ, các tổ chức tài chính quốc tế là gì?

• Có các bên liên quan quan tâm đến vấn đề chính sách cảm thấy bị loại khỏi quá trình thiết lập chương trình nghị sự không? Mối quan tâm của họ đối với vấn đề chính sách là gì? Quyền lực của họ để ảnh hưởng đến các giai đoạn khác trong quá trình chính sách, ví dụ như thông qua, thực hiện là gì? Có thể có những liên minh ngăn cản hoặc trì hoãn cải cách giữa các bên liên quan như vậy?

• Trước sự phản đối của các bên liên quan, liên minh lợi ích (các bên liên quan) mạnh mẽ và ổn định như thế nào để đưa vấn đề này vào chương trình nghị sự chính sách?

• Vấn đề được định hình như thế nào trong chương trình nghị sự chính sách, ví dụ, nhấn mạnh nhiều hơn đến lợi ích mong đợi của cải cách, hoặc thay vào đó là chi phí của việc không bắt đầu thay đổi?

Nguồn: G. Abonyi.

Do tính không chắc chắn và rủi ro liên quan đến cải cách chính sách và sự miễn cưỡng dễ hiểu của những người ra quyết định công trong việc thực hiện những thay đổi như vậy, các yếu tố cụ thể có xu hướng ảnh hưởng đến cách thiết lập chương trình nghị sự chính sách. Các cuộc khủng hoảng có thể tạo cơ hội để tập trung sự chú ý vào các vấn đề ( Hộp 1.10 ). Ngoài ra, có thể có các sự kiện kích hoạt, chẳng hạn như những thay đổi trong bối cảnh bên ngoài, ưu tiên cho vấn đề chính sách. Hoặc có thể có những cá nhân—những người ủng hộ chính sách—đặc biệt hiệu quả trong việc đưa các vấn đề vào chương trình nghị sự.⁶

Hơn nữa, cách các vấn đề được định hình cũng ảnh hưởng đến nhận thức về mức độ ưu tiên tương đối và khả năng chấp nhận chúng. Các vấn đề được coi là vấn đề—nhấn mạnh đến chi phí gia tăng dự kiến nếu không cải cách—có khả năng được quan tâm nhiều hơn và sớm hơn so với các vấn đề chính sách được coi là cơ hội, tập trung vào các lợi ích dự kiến của cải cách. ⁷Điều quan trọng là những người tham gia chuẩn bị cải cách và hỗ trợ liên quan hiểu được bản chất của quá trình thiết lập chương trình nghị sự. Điều này liên quan đến việc đặt câu hỏi, như được minh họa trong Hộp 1.11 .

Khi các vấn đề đã được đưa vào chương trình cải cách, các đại lý cần tập trung vào cách đơn giản hóa sự phức tạp liên quan đến cải cách chính sách được đề xuất.

Quản lý sự phức tạp của các vấn đề chính sách: Tại sao thiết kế cho vay dựa trên chính sách lại quan trọng

Cách một vấn đề được đặt ra hoặc cấu trúc trong chương trình nghị sự chính sách đóng một vai trò quan trọng trong việc định hình phản ứng. Thiết kế PBL xác định phạm vi (phạm vi và số lượng các biện pháp cải cách) và trọng tâm (các khía cạnh cụ thể của vấn đề chính sách cần giải quyết) của cải cách, thiết lập các ranh giới và đặc điểm chính trị và thể chế của nó. Điều này cũng xác định những lợi ích và thiệt hại liên quan từ các biện pháp cải cách cụ thể, và do đó, những người thua cuộc cải cách tiềm năng và những người thắng cuộc cải cách. Đổi lại, điều này định hình cuộc tranh luận chính trị. Tương tự như vậy, xác định phạm vi và trọng tâm của cải cách phác họa tập hợp các thể chế và các mối quan hệ thể chế sẽ có vai trò trong cải cách chính sách.

Những người ra quyết định chính trị ở giai đoạn đầu của quá trình cải cách có thể có hiểu biết rộng về các vấn đề và nhu cầu cải cách nhưng cần nhiều lời khuyên về việc làm rõ vấn đề chính sách và các giải pháp cần thiết. Điều này thường mang lại cho các nhóm thiết kế PBL do IFI lãnh đạo quyền hạn, ngay từ đầu trong quá trình cải cách, để xác định ranh giới của các vấn đề chính sách, cũng như phạm vi cho các sáng kiến cải cách cụ thể. Quá trình thiết kế cũng có thể bao gồm một số hình thức tham gia hoặc tham vấn cộng đồng có thể ảnh hưởng đến các biện pháp cải cách chính do nhóm thiết kế chuẩn bị. Tuy nhiên, trên thực tế, việc thiết kế PBL thường được kiểm soát bởi một nhóm nhỏ gồm các nhà kỹ trị hoặc nhà hoạch định chính sách, và nếu IFI tài trợ thì cả các chuyên gia quốc tế và nhân viên của IFI cũng sẽ kiểm soát.

Phạm vi, trọng tâm và cấu trúc của một cuộc cải cách và khoản vay liên quan phản ánh chẩn đoán về vấn đề chính sách ban đầu. Chẩn đoán liên quan đến việc xây dựng một “mô hình” dưới một hình thức nào đó, ngay cả khi chỉ là sự trình bày định tính hoặc bằng lời nói về vấn đề chính sách, để xác định nơi các biện pháp cải cách cụ thể có khả năng hiệu quả nhất trong việc mang lại kết quả mong muốn.

Do sự phức tạp của các vấn đề chính sách, việc xác định phạm vi, trọng tâm và ranh giới là một hành động cân bằng. Theo truyền thống, điều này liên quan đến phân tích kỹ thuật và kinh tế của vấn đề chính sách để đảm bảo tính phù hợp của các cải cách được đề xuất, ví dụ: xác định các biến số chính, các mối quan hệ và các lĩnh vực khả thi mà các biện pháp cải cách có khả năng tạo ra sự khác biệt. Để đảm bảo tính khả thi của cải cách, điều quan trọng không kém là bao gồm phân tích các khía cạnh chính trị và thể chế của cả vấn đề chính sách và các phương án thiết kế dựa trên chính sách. Điều này sẽ tiết lộ những cái được và mất liên quan đến vấn đề ban đầu và với các biện pháp cải cách thay thế được xem xét—do đó, người thua cuộc cải cách và người thắng cuộc cải cách—cũng như tập hợp các thể chế và các mối quan hệ thể chế liên quan đến việc thực hiện khoản vay. Vì vậy, thiết kế cải cách và khoản vay cần phản ánh cả sự phù hợp về kỹ thuật và kinh tế, cũng như tính khả thi về chính trị và thể chế của các cải cách được đề xuất.

Thật vậy, hiểu được tính khả thi như vậy là cần thiết để đánh giá trước hiệu quả có thể có của cải cách. Phân tích kỹ thuật chỉ là một đầu vào chính. Bất kể giá trị kinh tế hay kỹ thuật của chúng là gì, nếu các biện pháp cải cách không thể chấp nhận được về mặt chính trị, thì chúng sẽ khó thực hiện và duy trì lâu dài. Do đó, các chính phủ nói chung cần phải có—cũng như các IFIs—một mức độ tin tưởng rằng các biện pháp cải cách sẽ có thể chỉ huy và duy trì sự đồng thuận chính trị cần thiết tối thiểu để có thể thực hiện được.

Do đó, quá trình cải cách và thiết kế khoản vay và những người tham gia là rất quan trọng trong việc định hình nội dung và kết quả của cải cách chính sách. Các quyết định thiết kế dựa trên chính sách ( Hộp 1.12 ) sau đó định hình cuộc tranh luận và thực hiện cải cách chính sách tiếp theo.

Hộp 1.12
Quyết định thiết kế dựa trên chính sách

• Giai đoạn thiết kế (và sau đó là khi mở rộng cải cách chính sách) yêu cầu đánh giá đúng thời gian cần thiết, trình tự và các yêu cầu về năng lực để thực hiện các hành động triển khai của các bên liên quan và tổ chức cụ thể.

• Vai trò của các đánh giá chính trị và thể chế là liên kết rõ ràng giữa thiết kế cải cách và các khoản vay với việc thực hiện chúng; nghĩa là, chúng cần được thực hiện ở giai đoạn thiết kế để xác định những hạn chế tiềm ẩn đối với việc thực hiện các biện pháp cải cách.

• Giai đoạn thiết kế nên xem xét rõ ràng thực tế là việc thực hiện cải cách liên quan đến

(i) xây dựng sự đồng thuận và điều chỉnh lẫn nhau giữa các bên liên quan chính, thay đổi hệ thống, quy trình, cấu trúc, khuyến khích, hành vi và văn hóa trong các tổ chức; Và

(ii) phát triển mối liên kết hiệu quả giữa các cơ quan thực hiện.

• Giai đoạn thiết kế phải xem xét rõ ràng tính bền vững, bao gồm các vấn đề như ý nghĩa ngân sách, năng lực nhân sự và cân nhắc về thể chế.

Nguồn: G. Abonyi.

Ủng hộ Cải cách: Quy trình Quyết định Chính sách

Quá trình ra quyết định chính sách có cả khía cạnh chính thức và không chính thức. Khía cạnh chính thức phụ thuộc vào khuôn khổ thể chế hiện có của một quốc gia. Ví dụ, trong bối cảnh nghị viện, nó sẽ bao gồm các đảng chính trị thảo luận, tranh luận và bỏ phiếu trong cơ quan lập pháp về cải cách và PBL. Trong bối cảnh phi nghị viện, nó có thể liên quan đến một thủ tục cụ thể để hành pháp hoặc tổng thống tán thành các cải cách được đề xuất. Khía cạnh không chính thức có thể bao gồm vận động hành lang, thương lượng và thương lượng không chính thức, sử dụng phương tiện truyền thông, cũng như các cuộc biểu tình công khai của các bên liên quan để tác động đến hành động của các nhà hoạch định chính sách.

Việc hiểu quy trình ra quyết định chính sách của một quốc gia liên quan đến hai khía cạnh này. Nó đòi hỏi kiến thức về cấu trúc, hệ thống và chức năng của chính phủ—quy trình ra quyết định chính sách chính thức nói chung, các cơ quan và yêu cầu liên quan đến các lĩnh vực chính sách cụ thể nói riêng. Nó cũng cần đánh giá cao quy trình không chính thức có khả năng hoạt động trong việc ủng hộ các cải cách chính sách ( Hộp 1.13 ).

Hộp 1.13
Điều kiện xác nhận trong các khoản cho vay dựa trên chính sách

Trong hoạt động cho vay dựa trên chính sách (PBL), một số biện pháp cải cách nhất định có ý nghĩa đặc biệt và được chỉ định là “điều kiện” phải đáp ứng để tiền từ các khoản vay đó được giải ngân. Các điều kiện liên kết hoặc trung gian giữa vấn đề chính sách và thiết kế PBL, xác định trọng tâm hoạt động chính của PBL. Chúng đơn giản hóa sự phức tạp của các vấn đề chính sách bằng cách chỉ rõ các hành động chính dự kiến sẽ có tầm quan trọng đặc biệt trong việc giải quyết các vấn đề chính sách mà cải cách giải quyết.

Khái niệm về điều kiện mặc nhiên thừa nhận rất nhiều kiến thức về vấn đề chính sách và mối quan hệ của nó với sự phát triển - về các hành động hiệu quả để mang lại cải cách và kết quả mong muốn. Số lượng điều kiện hoặc chi tiết (hoặc cả hai) càng nhiều thì kiến thức giả định về vấn đề chính sách, bối cảnh phát triển và phương tiện khả thi để giải quyết vấn đề đó càng nhiều.

Trong một môi trường phức tạp và không chắc chắn, cần chú ý không đưa quá nhiều điều kiện và chi tiết quá mức vào các điều kiện cụ thể. Cải cách “thiết kế quá mức” nói chung không phải là phương tiện hiệu quả nhất để PBL hỗ trợ cải cách bền vững và có thể thực hiện được, khiến các tổ chức tài chính quốc tế giảm số lượng điều kiện trong PBL và chuyển sang các phương pháp tiếp cận dựa trên kết quả. Tuy nhiên, kết quả cho đến nay đã được trộn lẫn.

Tuy nhiên, điều cần thiết là không đánh mất mục đích cơ bản của PBL về số lượng và chi tiết của các điều kiện. Mục đích của PBL là góp phần cải cách chính sách hiệu quả. Điều cần thiết là làm rõ mối quan hệ logic giả định giữa bối cảnh chính sách và PBL; để đảm bảo rằng các biện pháp cải cách được đề xuất nói chung và các điều kiện nói riêng, được neo vào (và đáp ứng) các yếu tố chính của vấn đề chính sách; và rằng các biện pháp và điều kiện được liên kết rõ ràng với kết quả mong đợi. Điều này cũng có thể cung cấp một khung tham chiếu chung, rõ ràng để thảo luận giữa các bên liên quan, bao gồm các tổ chức tài chính quốc tế và chính phủ.

Theo nguyên tắc chung, các câu hỏi sau đây có thể được đặt ra để kiểm tra mức độ phù hợp của từng biện pháp cải cách đề xuất được chọn làm điều kiện:

• Mối quan hệ hợp lý giữa nó và các yếu tố cụ thể của vấn đề chính sách mà nó dự định đáp ứng là gì? Sự liên quan và tầm quan trọng của chúng đối với cơ sở lý luận của cải cách chính sách là gì?

• Đâu là mối quan hệ hợp lý giữa nó và các kết quả dự kiến cụ thể, và những kết quả này đóng góp theo những cách cụ thể nào vào mục đích rộng lớn hơn và kết quả mong muốn của cải cách chính sách?

• Sự khác biệt nào đối với kết quả cải cách chính sách sẽ được nhìn thấy nếu nó không được đưa vào PBL? Sự khác biệt đó có đáng kể không?

Các bên liên quan (chẳng hạn như các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài cũng như các IFI) mong đợi kết quả của quá trình quyết định chính sách tại một số “điểm dừng” để dẫn đến quyết định thông qua PBL, báo hiệu cam kết ràng buộc của chính phủ trong việc thực hiện các biện pháp cải cách đã được phê duyệt. Sau đó, họ mong đợi sự chứng thực này sẽ trở thành cơ sở cho các hướng dẫn thực hiện, chẳng hạn như các cơ quan liên quan đến chính phủ, và để phân bổ các nguồn lực cần thiết, như thông qua quy trình ngân sách.⁸

Các bên liên quan thường coi điểm dừng này và cam kết ràng buộc liên quan là đã đạt được khi người đứng đầu chính phủ chính thức tuyên bố cải cách, hoặc trong trường hợp PBL, khi bộ trưởng tài chính hoặc người đứng đầu ngân hàng trung ương cam kết bằng văn bản với IFI- khoản vay được tài trợ. Tuy nhiên, trên thực tế, đầu ra của quá trình quyết định chính sách như một cam kết ràng buộc đối với cải cách có thể là ảo tưởng.

Quá trình quyết định chính sách ( Hộp 1.14 ) có thể được trình bày dưới dạng một chuỗi hoặc mạng lưới các quyết định và hành động được liên kết với nhau dẫn đến các kết quả chính sách cụ thể (chẳng hạn như nghị định hoặc luật phá sản, hoặc chính sách xóa bỏ trợ cấp phân bón).

Hộp 1.14
Quy trình ra quyết định chính sách

Quá trình này kéo theo

• Các quyết định hoặc hành động chính được yêu cầu, liên quan đến việc thông qua các biện pháp cải cách cụ thể, và đến toàn bộ cuộc cải cách, và các đầu vào liên quan cần thiết cho các bước đó được thực hiện;

• Tác nhân: thể chế, nhóm, vai trò tham gia vào mỗi quyết định hoặc hành động;

• Trình tự: mối quan hệ ưu tiên hợp lý giữa các quyết định hoặc hành động và các thể chế và vai trò liên quan, ví dụ: bước nào cần phải hoàn thành trước khi bước khác có thể bắt đầu và do ai thực hiện;

• Khung thời gian: ước tính thời gian cần thiết cho các quyết định hoặc hành động quan trọng cho từng biện pháp cải cách và cho toàn bộ cuộc cải cách; Và

• Các ràng buộc tiềm ẩn có thể có tác động nặng nề đến quy trình, bao gồm thời gian hoặc nội dung, các quyết định hoặc hành động chính và các yếu tố có khả năng ảnh hưởng đến sự xuất hiện của các ràng buộc đó.

Thông tin chi tiết về quy trình quyết định chính sách cung cấp đầu vào cần thiết cho việc thiết kế cải cách hiệu quả và khoản vay liên quan. ⁹Ví dụ, nó cho phép xác định một “lộ trình quan trọng” cho quy trình chính sách (ví dụ: các bước quan trọng, thể chế chính, các bên liên quan chính, khung thời gian liên quan) và các hạn chế tiềm ẩn có thể ảnh hưởng đến việc phê duyệt, nội dung và khởi xướng cải cách— ví dụ, pháp luật quan trọng. Những thông tin như vậy có thể được sử dụng để đánh giá tính khả thi của các biện pháp cải cách được đề xuất, bao gồm cả thời gian của chúng, nhằm xác định các hoạt động và nguồn lực hỗ trợ bổ sung có thể cần được cung cấp trong quá trình thiết kế cải cách và hỗ trợ liên quan. Ngoài ra, thông tin này cũng có thể được sử dụng để sửa đổi các biện pháp cải cách được đề xuất nhằm tăng khả năng chúng được thông qua và thực hiện kịp thời.

Việc xây dựng chính sách công nói chung và thiết kế PBL nói riêng không tự động dẫn đến việc thực hiện thành công. Khi một cuộc cải cách đã được đưa vào chương trình nghị sự chính sách, được thiết kế và sau đó được thông qua, thành công của nó phụ thuộc vào việc nó được các bên liên quan và các thể chế thực hiện tốt như thế nào, và liệu nó có tồn tại lâu dài hay không. Phần sau đây thảo luận về một số khía cạnh được thấy trong quá trình thực hiện cải cách thành công, trong khi phần sau đó xem xét tính bền vững.

Trọng tâm của tham vấn các bên liên quan càng chung chung thì càng dễ đạt được sự đồng thuận và có thể cần ít thời gian hơn. Tuy nhiên, rủi ro là sự khác biệt xuất hiện khi chi tiết của các biện pháp cải cách và, trong trường hợp PBL, các điều kiện liên quan được tiết lộ trong quá trình hoạch định và thực hiện chính sách.

Trọng tâm của tham vấn các bên liên quan càng cụ thể, cũng như về các biện pháp cải cách cụ thể, thì càng khó đạt được sự đồng thuận và càng cần nhiều thời gian hơn. Tuy nhiên, một khi đạt được sự đồng thuận như vậy, có thể ít có nguy cơ xuất hiện những khác biệt sau này, trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách.

Thực hiện cải cách

Thực hiện cải cách thành công liên quan đến việc đưa ra các cải cách và đảm bảo rằng các yếu tố cốt lõi của chúng được thực hiện theo kế hoạch và các biện pháp cải cách được các tổ chức và nhóm liên quan chính chấp nhận. Thành công như vậy chủ yếu dựa vào khả năng cấy ghép sự thay đổi thông qua sự hợp tác và cộng tác của các bên liên quan chính và hành động của các tổ chức có liên quan.

Có hai loại cải cách chính sách chung: thay đổi các quy tắc và quy định, hoặc cải cách “nét bút”; và những thay đổi trong hành vi và hiệu suất của các bên liên quan và tổ chức—cấy ghép thay đổi dài hạn. Cả hai đều quan trọng, nhưng có ý nghĩa khác nhau để thực hiện.

Việc thực hiện cải cách có thể liên quan đến việc ban hành các quyết định, nghị định và quy định của chính phủ. Đây thường là những loại biện pháp được đưa vào giai đoạn đầu tiên của cải cách vì chúng thường dễ quản lý hơn. Ví dụ bao gồm một nghị định hoặc luật phá sản, một quyết định điều hành thành lập một hệ thống tòa án thương mại, và sự phát triển của một chương trình toàn diện để bảo vệ lưu vực sông. Trong mỗi trường hợp này, cải cách là một loại quyết định hoặc một kế hoạch hành động. Những cải cách này rất quan trọng trong việc bắt đầu thay đổi và báo hiệu cho các cơ quan chính phủ và công chúng về hướng thay đổi tiếp theo. Tuy nhiên, chúng không tự động dẫn đến việc thực hiện các cải cách xét về những thay đổi cơ bản trong khuyến khích, hành vi, hoạt động và hiệu suất của tổ chức, hoặc kết quả.¹⁰ Hộp 1.15 phác thảo các yếu tố liên quan đến việc thực hiện cải cách khi cấy ghép thay đổi.

Hộp 1.15

Thực hiện cải cách

• Việc thực hiện cải cách nói chung không phải là một quá trình tuyến tính liên tục, nhất quán hoặc có thể dự đoán được. Các hoạt động liên quan đến triển khai có thể di chuyển theo nhiều hướng và trong nhiều diễn đàn cùng một lúc; có thể bị rời rạc; bị gián đoạn bởi các yếu tố kỹ thuật, chính trị hoặc tổ chức; không thể đoán trước; không chắc chắn; và lâu dài.

• Việc thực hiện cải cách và các khoản vay dựa trên chính sách thường liên quan đến nhiều bên liên quan và các tổ chức thuộc các loại khác nhau cần thay đổi riêng lẻ và tập thể.

• Khi đó, một khía cạnh quan trọng của việc thực hiện và tính bền vững liên quan đến việc sắp xếp các biện pháp khuyến khích, nhiệm vụ và hoạt động của nhiều tổ chức cùng tham gia vào việc thực hiện cải cách. Điều này đòi hỏi phải phân tích các tổ chức này—với tư cách cá nhân và theo nhóm—để xác định các mối liên kết hiện có và bắt buộc liên quan đến nhiệm vụ cũng như các hạn chế tiềm ẩn đối với sự hợp tác.

• Việc thực hiện chính sách mang tính chính trị không chỉ giữa các bên liên quan và các tổ chức mà còn trong các tổ chức. Ví dụ, việc xác định lại vai trò, chiến lược, hoạt động của tổ chức và sự phân bổ nguồn lực và quyền lực liên quan sẽ tạo ra người thắng và người thua trong tổ chức.

• Thực hiện chính sách ở cấp độ tổ chức về cơ bản là thay đổi tổ chức. Nó liên quan đến nhu cầu thúc đẩy sự thay đổi, quản lý quá trình chuyển đổi hoặc thay đổi trong tổ chức về hiệu suất mong đợi, và để hiểu và định hình các động lực chính trị của sự chuyển đổi tổ chức.

duy trì cải cách

Thách thức của tính bền vững là đảm bảo rằng cải cách tồn tại lâu dài trong một môi trường phức tạp và năng động. Đối mặt với thách thức này đòi hỏi phải duy trì mục đích cốt lõi và chấp nhận rộng rãi cải cách trước những áp lực tìm cách ngăn chặn, xói mòn và đảo ngược những thay đổi đó, cũng như chống lại những hạn chế đối với hiệu quả của tổ chức có thể xuất hiện. Điều này đặc biệt quan trọng khi một cuộc cải cách được đưa ra trong điều kiện khủng hoảng và phải được duy trì trong môi trường hậu khủng hoảng. Vì những áp lực chống lại cải cách phần lớn là do chính trị (chẳng hạn như liên minh đối lập của các bên liên quan) và thể chế (bao gồm cả những hạn chế về năng lực trong việc duy trì các biện pháp cải cách), tính bền vững được hình thành chủ yếu bởi các yếu tố chính trị và thể chế.¹¹

Hơn nữa, cải cách phải kiên trì chống lại những thay đổi cơ bản trong môi trường cải cách không liên quan trực tiếp đến PBL nhưng lại tạo điều kiện cho tính bền vững của nó, bao gồm cả sự thay đổi cơ bản trong hệ thống chính trị của đất nước.

Tính bền vững thường đòi hỏi phải đưa ra các biện pháp mới không phải là một phần của cải cách hoặc PBL ban đầu nhưng nổi lên như những sáng kiến bổ sung cần thiết để bảo vệ mục đích cốt lõi của cải cách — ví dụ, để đảm bảo rằng các lưu vực sông được duy trì vì lợi ích chung chứ không phải để khai thác tư nhân bởi các bên liên quan cụ thể.

Tính bền vững liên quan đến đánh giá chính trị và thể chế về các biện pháp cải cách đã được lên kế hoạch trong một thời gian dài để xác định và lường trước những áp lực tiềm tàng. Vì những áp lực như vậy thường phát sinh từ những thay đổi trong môi trường cải cách rộng lớn hơn, nên việc đánh giá này đòi hỏi phải phân tích rõ ràng bối cảnh quốc gia. Nó cũng đòi hỏi xây dựng trong PBL một hệ thống giám sát hiệu quả có thể xác định những thay đổi trong môi trường dựa trên chính sách trước mắt và lớn hơn có thể yêu cầu điều chỉnh các biện pháp cải cách ban đầu, đồng thời duy trì tính toàn vẹn và mục đích cốt lõi của chúng.

Cuối cùng, tính bền vững liên quan đến sự đánh giá cao ở giai đoạn thiết kế rằng những cải cách bền vững được xây dựng dựa trên những thay đổi về văn hóa—của các bên liên quan và của các thể chế tham gia vào quá trình cải cách. Đổi lại, điều này đòi hỏi phải phát triển các biện pháp khuyến khích và xây dựng năng lực để tạo cơ hội cho các bên liên quan và các tổ chức tham gia cải cách học hỏi và thay đổi theo thời gian.

Phần kết luận

Chương này gợi ý rằng việc thiết kế các cải cách chính sách hiệu quả nói chung và PBL của IFI nói riêng, đòi hỏi phải có sự thừa nhận và điều chỉnh một cách cơ bản và rõ ràng hơn đối với các yếu tố kinh tế chính trị tạo điều kiện cho quá trình cải cách. Nó trình bày một khuôn khổ để phân tích khía cạnh kinh tế chính trị của cải cách, nhằm tăng cường quá trình thiết kế và thực hiện khoản vay. Hiểu được tác động của các yếu tố kinh tế chính trị trong cải cách chính sách, thông qua việc áp dụng một khuôn khổ như vậy, khó có thể loại bỏ tất cả những khó khăn liên quan đến cải cách chính sách và PBL, xét đến bản chất và thách thức của các vấn đề chính sách cũng như đặc điểm của quá trình cải cách. Tuy nhiên, với sự hiểu biết tốt hơn và xem xét rõ ràng các yếu tố như vậy, tần suất và cường độ của các vấn đề liên quan đến cải cách chính sách có thể giảm đáng kể. Kết quả có thể là các sáng kiến cải cách phù hợp và khả thi hơn, đồng thời tăng cường đóng góp PBL của IFI vào quá trình phát triển.

Người giới thiệu

Ali, I. 1990. Mối quan hệ qua lại giữa Giá mờ, Đầu tư Dự án và Cải cách Chính sách: Khung phân tích. Báo cáo của EDRC. Số 52. Manila: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB). 1978. Chương trình cho vay. Ma-ni-la.

———. 1987. Đánh giá về các chính sách cho vay theo chương trình . Ma-ni-la.

———. 1999. Rà soát Chính sách Cho vay Chương trình của ADB. Ma-ni-la.

———. 2011. Đánh giá về Khoản vay Dựa trên Chính sách của ADB. Ma-ni-la.

Bolt, R., và M. Fujimura. 2002. Cho vay dựa trên chính sách và Giảm nghèo: Tổng quan về Quy trình, Đánh giá và Lựa chọn. Giấy làm việc ERD. Số 2. Manila: ADB.

Brinkerhoff, DW và B. Crosby. 2002. Quản lý cải cách chính sách: Khái niệm và công cụ cho những người ra quyết định ở các quốc gia đang phát triển và đang chuyển đổi. Virginia, Hoa Kỳ: Nhà xuất bản Kumarian.

Elliot, J. và cộng sự. 2005. Bộ công cụ phương pháp có sự tham gia. Hướng dẫn thực hành. Quỹ King Baudouin và Viện Đánh giá Khoa học và Công nghệ Flemish.

Grindle, M., và JW Thomas. 1991. Lựa chọn công cộng và thay đổi chính sách: Nền kinh tế chính trị của cải cách ở các nước đang phát triển. Baltimore và London: Nhà xuất bản Đại học Johns Hopkins.

Grindle, MS 2002. Bất chấp những khó khăn: Nền kinh tế chính trị của cải cách khu vực xã hội ở Mỹ Latinh. Trong Abel, C., và CM Lewis, eds. Loại trừ và Tham gia: Chính sách Xã hội ở Mỹ Latinh . London: Viện Nghiên cứu Mỹ Latinh.

Rodrik, D. 2003. Chiến lược Tăng trưởng. Tài liệu Thảo luận CEPR. Số 4100. Tháng mười.

Ngân hàng thế giới. 2005. Rà soát Điều kiện của Ngân hàng Thế giới: Các vấn đề Lưu ý. Đánh giá Hoạt động và Dịch vụ Quốc gia, Washington, DC.

chương 2

Nền kinh tế chính trị của cải cách thuế giá trị gia tăng ở Philippines

Romeo Bernardo và Christine Tang

Giới thiệu

Ngoài khuôn khổ trong Chương 1, chương này tập trung vào các khía cạnh kinh tế chính trị của cải cách thuế giá trị gia tăng (RVAT)—một cải cách quan trọng làm cơ sở cho chương trình của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) nhằm

Philippines—trong bối cảnh các nỗ lực của chính phủ nhằm đạt được sự củng cố tài khóa. Trong một thời gian được coi là con tin của các sự kiện chính trị, việc thực thi luật cuối cùng đã mở ra nguồn tài chính của các nhà tài trợ, khôi phục lòng tin của thị trường trong nước và đặt chính phủ vào vị trí mạnh mẽ để quản lý tác động của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008.

Phản ánh mức độ nghiêm trọng của tình hình cải cách, khi ADB công bố chiến lược và chương trình quốc gia 2005-2007 cho Philippines vào tháng 7 năm 2005, các mối quan tâm về kinh tế chính trị rõ ràng là ưu tiên hàng đầu trong tâm trí của những người thiết kế chương trình. Trong một “sự phá vỡ rõ ràng với thông lệ trước đây”, nó đã thông báo rằng “khoản vay mới có thể dao động từ 0 đến 1,5 tỷ đô la Mỹ” vì “chiến lược thừa nhận nền kinh tế chính trị phức tạp của Philippines và điều này ảnh hưởng như thế nào đến tốc độ và chất lượng cải cách .”¹²

Sự thay đổi trong cách tiếp cận cho vay diễn ra chỉ 2 năm sau đợt đánh giá chương trình đánh giá quốc gia đầu tiên của Philippines, trong đó 1/3 số dự án đã hoàn thành được đánh giá là không thành công do nhiều yếu tố kinh tế chính trị, chẳng hạn như thiếu năng lực thể chế, phân bổ ngân sách không đầy đủ và thiếu ý chí chính trị. Chiến lược và chương trình quốc gia cũng xuất hiện ở đỉnh cao của thời kỳ hỗn loạn chính trị trong

28

quốc gia đã che phủ cuộc đối thoại giữa chính phủ và cộng đồng các nhà tài trợ và nhắc nhở rõ ràng những người làm công tác cải cách về sự cần thiết phải thận trọng trong việc thúc đẩy thay đổi.

Biên niên sử được trình bày trong chương này hỗ trợ một số sự thật được cách điệu hóa về cải cách trong bối cảnh của một quốc gia đang phát triển, chẳng hạn như khủng hoảng là ngòi nổ, thay đổi chính trị là cơ hội, phân tích kinh tế hợp lý là kim chỉ nam và các chiến dịch thông tin là công cụ nâng cao nhận thức để thu hút sự ủng hộ của công chúng. Nó cũng đưa ra những thách thức đối với việc cam kết của chính phủ cải cách trong một môi trường mang tính chính trị và duy trì các cải cách trong một nền dân chủ non trẻ, nơi các động cơ của các chính trị gia bị quy định bởi chu kỳ bầu cử, nơi mà sự thiển cận về chính sách này cho phép những thiếu sót về thể chế trầm trọng hơn, và do đó, các vấn đề dân sự xã hội trở thành một bên tham gia tích cực để lấp đầy những lỗ hổng về thể chế hoặc quản trị và bổ sung cho những nỗ lực của các công chức có đầu óc cải cách nhằm đảm bảo sự thay đổi cần thiết.

Trái ngược với các chương khác, các tác giả ở đây tiếp cận chủ đề từ quan điểm của một người quan sát bên ngoài, kết hợp những hiểu biết trực tiếp của những người chơi chính, quan sát của các chuyên gia khác trong lĩnh vực này và hồ sơ sự kiện trong các tài liệu công khai. Một tài khoản về bối cảnh lịch sử và thể chế của cải cách thuế giá trị gia tăng (VAT) ở Philippines bắt đầu câu chuyện. Để hướng dẫn độc giả, Phụ lục 1 cung cấp dòng thời gian của các sự kiện và Phụ lục 2 phác thảo quy trình lập pháp của Philippines mà các cải cách phải thông qua.

Bối cảnh kinh tế chính trị

Chính phủ cách mạng được thành lập sau Phong trào Quyền lực Nhân dân năm 1986 đã thực hiện một chương trình sâu rộng nhằm tái cơ cấu hệ thống thuế của Philippines. Thuế GTGT được đưa ra trong Gói cải cách thuế năm 1986 và, sau một đợt thu hút thông tin lớn, đã được áp dụng thuế suất 10% vào năm 1988 để thay thế một số loại thuế bán hàng đối với hàng hóa.

Với việc các thể chế dân chủ được khôi phục theo Hiến pháp năm 1987, những nỗ lực tiếp theo nhằm mở rộng cơ sở thuế GTGT nhằm nâng cao hiệu quả của nó đã trở thành một cuộc đấu tranh khó khăn hơn khi các ngành nằm ngoài mạng lưới thuế GTGT đã vận động hành lang Quốc hội để giữ cho chúng được miễn trừ. Do đó, Đạo luật Cộng hòa (RA) 7716 được thông qua năm 1994, nhằm mở rộng phạm vi áp dụng thuế GTGT, đã bị phản đối tại Tòa án Tối cao và luật sửa đổi, RA 8241, được thông qua vào cuối năm 1996, một lần nữa mở rộng danh sách các mặt hàng được miễn thuế GTGT (các danh sách đã sử dụng hết tất cả các chữ cái trong bảng chữ cái). Hơn nữa, một điều khoản trong luật áp thuế VAT đối với các chuyên gia, được cho là có hiệu lực vào năm 1998, đã ba lần bị trì hoãn bởi ba bộ luật riêng biệt (RA 8424, RA 8761 và RA 9010), với hình ảnh của các diễn viên hàng đầu của đất nước và các nhân vật truyền hình biểu tình bên ngoài Quốc hội vẫn còn sống động trong tâm trí mọi người. Việc miễn trừ dành cho các chuyên gia đã hết hạn vào năm 2003 khi cuối cùng họ phải chịu thuế VAT. Thật không may, một luật khác (RA 9238) có hiệu lực vào năm sau, khôi phục tình trạng được miễn thuế GTGT đối với bác sĩ và luật sư.

Hình 2.1

Hoạt động tài chính của khu vực công

Doanh thu nỗ lực giảm đều trước thuế GTGT, % GDP

%

25

2 2 5 0

2 1 0 5

1 1 5 0

10 ₅

1       1       1       1       1       1       1       1       1       1       1       1       1       1

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Thu thuế       Tổng thu       Chi ngoài lãi

GDP = tổng sản phẩm quốc nội, RVAT = thuế giá trị gia tăng được cải cách. Nguồn: BTr và NSCB.

Gia tăng nợ công trước thuế GTGT, % GDP

%%

6 8       1 1 t 6 r r

1998 199P9ublitcrsrerctortrdreb1t, rthrsrt trr3 trr4 trr5 trrF6iscatl rbra7lancter, rlh8s trr9

Fiscal balance, Ihs       Primary balance, lhs

Nợ khu vực công, rhs Nợ khu vực công phi tài chính, rhs

GDP = tổng sản phẩm quốc nội, lhs = vế trái, rhs = vế phải, RVAT = thuế giá trị gia tăng được cải cách. Nguồn: BTr, DOF và NSCB; Dữ liệu mới nhất về nợ khu vực công năm 2009.

Những khiếm khuyết tương tự ở những nơi khác trong hệ thống thuế (chẳng hạn như không lập chỉ mục thuế tiêu thụ đặc biệt và tăng cường ưu đãi thuế), một phần bắt nguồn từ luật cải cách thuế yếu năm 1997 (RA 8424), cùng với sự thay đổi cơ cấu kinh tế trong nước (các ngành đang phát triển bị đánh thuế nhẹ ) và những khó khăn dai dẳng trong quản lý thuế (liên quan đến hạn chế về nguồn lực và năng lực của các cơ quan thu thuế), đã chứng kiến nỗ lực về thuế của chính phủ (được định nghĩa là số thu thuế như một phần của tổng sản phẩm quốc nội [GDP]) có xu hướng giảm dần bắt đầu từ cuối những năm 1990, từ 17% năm 1997 lên 12,4% năm 2004 (Manasan 2002).¹³

Ban đầu, nhu cầu tham gia vào chi tiêu kích cầu sau cuộc khủng hoảng châu Á vào cuối những năm 1990 đã làm tăng thâm hụt ngân sách của chính phủ. Tuy nhiên, khi nỗ lực giảm thuế và doanh thu tiếp tục giảm (cũng do có ít thỏa thuận tư nhân hóa hơn do nhu cầu đầu tư vào tài sản châu Á giảm), những lo ngại về tính bền vững tài khóa bắt đầu đe dọa sự ổn định kinh tế vĩ mô, và chính phủ đã sử dụng biện pháp nén chi tiêu đáng kể để kiềm chế thâm hụt và tránh vòng xoáy nợ nần, điều mà thị trường đang theo dõi chặt chẽ sau vụ vỡ nợ năm 2002 của Argentina. Khi chính phủ tiếp tục bỏ lỡ các mục tiêu thâm hụt và đẩy lùi ngày cân bằng ngân sách, các cơ quan xếp hạng quốc tế đã hạ cấp tín dụng quốc gia và, như một phần của quá trình giám sát sau chương trình, Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) đã thúc giục chính phủ xem xét tăng thuế suất VAT. . Ngay sau khi Bộ trưởng Tài chính Jose Camacho từ chức vào tháng 11 năm 2003 sau khoảng 2,5 năm tại vị, ông đã cảnh báo về một cuộc khủng hoảng tài chính ( Hình 2.1 ).

Tất cả những điều này trùng hợp với một thời kỳ hỗn loạn về chính trị trong nước do cuộc nổi dậy của một người dân quyền lực khác vào đầu năm 2001 đã buộc Tổng thống được bầu phổ thông Joseph Estrada từ chức. Trái ngược với cuộc cách mạng năm 1986, phong trào năm 2001 đã khiến một bộ phận lớn xã hội xa lánh - tầng lớp thấp hơn đã hình thành nên cơ sở hỗ trợ của Estrada - những người này đã có lúc cố gắng sử dụng sức mạnh nhân dân của mình để lật đổ Gloria Macapagal-Arroyo, phó tổng thống của Estrada, người đã thành công. anh ta. Tương tự như vậy, các chuyên gia trong nước và quốc tế coi việc Philippines không tuân thủ các quy trình hiến pháp trong việc phế truất một tổng thống có hành vi sai trái khỏi chức vụ là một bản cáo trạng đối với các thể chế chính trị chính thức của đất nước, cho thấy một hệ thống dân chủ chưa trưởng thành.

Do cách thức mà Tổng thống Macapagal-Arroyo nhậm chức, các vấn đề về tính hợp pháp đã khiến bà phải lo lắng khi bà phục vụ 3 năm còn lại trong nhiệm kỳ của người tiền nhiệm. Tình hình khiến cô ấy rất khó thúc đẩy bất kỳ cải cách nào,¹⁴ ít hơn nhiều sẽ làm tăng gánh nặng thuế của mọi người. Quản trị, đặc biệt là về các chỉ số ổn định chính trị, kiểm soát tham nhũng và pháp quyền, cũng bị ảnh hưởng ( Hình 2.2 ), vì bà được coi là tìm mọi cách để duy trì quyền lực, sử dụng các biện pháp dân túy làm xấu đi tình hình tài chính. tình hình (ví dụ, không tăng giá điện).

Để ghi nhận công lao của mình, nhận ra rằng việc tăng thuế không phải là một lựa chọn, bà đã sớm cố gắng cải thiện công tác quản lý thuế bằng cách bổ nhiệm, vào cuối năm 2002, Guillermo Parayno làm Ủy viên Cục Doanh thu Nội bộ, cơ quan chiếm khoảng 80% doanh thu thuế của chính phủ. Các phương pháp tiếp cận dựa trên hệ thống của Ủy viên Parayno (chẳng hạn như cải thiện quy trình kiểm tra thuế GTGT đầu vào) và các chương trình thực thi nổi tiếng, ¹⁵nhằm nâng cao phương trình phần thưởng rủi ro đối với hành vi trốn thuế, đã được khen ngợi rộng rãi. Tuy nhiên, doanh thu thu được từ việc áp dụng các thay đổi hành chính cần có thời gian, và điều này thể hiện rõ qua sự thay đổi rõ rệt trong nỗ lực thuế vào thời điểm đó, bất chấp các cải cách.

Tuy nhiên, bất chấp tình hình tài chính xấu đi, tăng trưởng kinh tế thậm chí còn tăng tốc từ dưới 2% năm 2001 lên 6,4% năm 2004, mặc dù không đủ để giảm đáng kể tình trạng nghèo đói. Tăng trưởng được thúc đẩy bởi lượng kiều hối của người lao động ở nước ngoài tăng lên, giúp hỗ trợ vị thế thanh toán bên ngoài của đất nước và là nguồn an ủi cho các nhà đầu tư đang lo lắng. Tuy nhiên, trước những rủi ro đối với sự ổn định kinh tế vĩ mô từ tình trạng tài chính yếu kém của chính phủ, các doanh nghiệp đã ngừng đầu tư mới và nền kinh tế bị mắc kẹt trong trạng thái mà các nhà phân tích coi là trạng thái cân bằng cấp thấp.

Giải thích các vấn đề: Quá trình cải cách của RVAT

Ngay cả khi vấn đề tài khóa đang âm ỉ, khi các bên khác nhau trong và ngoài khu vực công thúc giục cơ quan hành pháp khắc phục tình trạng tài chính yếu kém, chính phủ cũng không thể làm như vậy ngay lập tức. Một bài học cơ bản từ kinh nghiệm trong quá khứ về cải cách thuế—hoặc bất kỳ cải cách nào—ở Philippines là sự lãnh đạo của tổng thống là một yếu tố cần thiết để thúc đẩy thay đổi. Điều này có nghĩa là bất kỳ sáng kiến nào nhằm áp đặt các loại thuế mới sẽ phải đợi cho đến sau cuộc bầu cử năm 2004. Được giao một nhiệm vụ mới, Tổng thống có thể dựa vào thiện chí của mình để đảm bảo sự ủng hộ của công chúng đối với việc tăng thuế không được lòng dân, điều này cũng cần thiết để thuyết phục các nhà lập pháp.

Ngay cả khi cô ấy tập hợp các nguồn lực trong cơ quan hành pháp để xây dựng luật cải cách và giám sát quá trình thực hiện cải cách, ngoài việc áp dụng sự thuyết phục về mặt đạo đức và sử dụng vốn liếng chính trị, cô ấy có thể sử dụng các quyền lực to lớn của văn phòng mình và kiểm soát việc giải ngân ngân sách, bao gồm cả phân bổ quốc hội và dân sự. bổ nhiệm dịch vụ, để đảm bảo hỗ trợ lập pháp. Đồng thời, những cân nhắc về kinh tế chính trị đòi hỏi Tổng thống phải dựa vào các mối quan hệ cá nhân để loại bỏ hoặc giảm bớt sự phản kháng của những người thua cuộc cải cách, đặc biệt khi những người này thuộc về các nhóm quyền lực về chính trị và kinh tế, những người có thể ngăn chặn hoặc ảnh hưởng đến hướng cải cách, kể cả thông qua các mối quan hệ trực tiếp với thành viên của cơ quan lập pháp.

Tuy nhiên, chỉ vì môi trường chính trị đã chín muồi để cải cách không có nghĩa là các biện pháp thuế mới có thể dễ dàng được thúc đẩy, đặc biệt là thuế gián thu như thuế GTGT được nhiều người coi là lũy thoái. Vấn đề bền vững tài khóa không chỉ quá kỹ thuật và không được người dân quan tâm mà còn theo quan điểm của nhiều người, dựa trên các ước tính khác nhau về thất thu thuế lên tới 8% GDP, chính phủ cần chỉ đạo nỗ lực truy bắt những kẻ trốn thuế ¹⁶. Đầu tiên. Ngay cả Tổng thống, người vào thời điểm đó muốn bãi bỏ thuế VAT, rõ ràng cũng cần phải thuyết phục khá nhiều trước khi cuối cùng bà chấp nhận biện pháp này.

Với sự tham gia của Tổng thống, thách thức tiếp theo là Quốc hội, theo Hiến pháp có độc quyền đánh thuế, tức là các cải cách về thuế phải bắt nguồn từ Hạ viện. Những nỗ lực cải cách trước đây liên quan đến việc đảm bảo luật pháp từ Hạ viện gồm hơn 200 thành viên và Thượng viện gồm 24 thành viên cho thấy rằng việc điều hướng môi trường lập pháp phức tạp sẽ tạo ra sự không chắc chắn to lớn cho quá trình cải cách về thời gian, đặc điểm cải cách và sự đánh đổi chính sách. Những khó khăn bắt nguồn từ những lợi ích hẹp hòi ¹⁷thúc đẩy đánh giá của từng nhà lập pháp về các biện pháp cải cách, những đánh giá này có thể dựa trên những cân nhắc về kinh tế và chính trị hơn là niềm tin trí tuệ (Gutierrez 2000). Do đó, việc tăng khả năng thành công của việc lập pháp đòi hỏi phải mang lại sự ủng hộ chính trị rộng rãi cho cải cách từ bên trong và bên ngoài chính phủ đối với các thành viên Quốc hội ( Hộp 2.1 ).

Hộp 2.1

Những bài học chính từ kinh nghiệm cải cách đấu thầu năm 2003

Nhu cầu tạo ra một “cỗ máy hoạt động trơn tru” có khả năng ứng phó với các sự kiện không lường trước được khi quá trình cải cách diễn ra. Điều này đòi hỏi một đội ngũ các nhà cải cách trong cơ quan hành pháp, được trang bị đầy đủ kiến thức và công cụ kỹ thuật, những người được hỗ trợ từ các đồng minh được tổ chức tốt trong xã hội dân sự và cộng đồng doanh nghiệp và đã phát triển một chiến dịch truyền thông chiến lược và bền vững.

Ngành hành pháp phải được thống nhất trong nỗ lực.

Các nhà lập pháp có ảnh hưởng phải được tuyển dụng để ủng hộ dự luật trong các viện tương ứng của họ.

Nguồn: Campos và Syquia (2006).

Ngay cả khi đó, nguy cơ lợi ích hẹp hòi can thiệp vào pháp luật vẫn còn. Hoàn toàn khác với động cơ cá nhân của các thành viên Quốc hội, vận động hành lang vì lợi ích được đầu tư (công khai hoặc riêng tư) và lập trường lên tiếng của các nhóm quần chúng sử dụng phương tiện truyền thông để xoay chuyển dư luận có lợi cho họ có thể ảnh hưởng đến hình thức và hình thức cuối cùng của dự luật. Sự hiện diện của phương tiện truyền thông - với sức mạnh đã được chứng minh của nó trong việc định hình quan điểm của công chúng về các vấn đề và cá nhân - làm tăng rủi ro, đặc biệt là đối với các thành viên của Thượng viện được bầu trên toàn quốc. Với vô số người chơi, do đó, có khả năng cao là dự luật cuối cùng được Quốc hội thông qua sẽ bao gồm các giải pháp tốt thứ hai và sự đánh đổi chính sách cần thiết để thực hiện cải cách gia tăng. Đến lượt mình, những thay đổi này đối với đề xuất của nhà điều hành lại ảnh hưởng đến kết quả cải cách.¹⁸

Một dự luật được Quốc hội thông qua sẽ được chuyển tới Tổng thống, người có thể phủ quyết hoặc ký thành luật. Sau khi được ký kết, các biện pháp ít gây tranh cãi hơn thường được thực hiện sau khi xây dựng các Quy tắc và Quy định Thực thi và thông báo trước cho công chúng, trong trường hợp đó, thách thức là việc thực thi—“gót chân Achilles của luật pháp Philippines” (Campos và Syquia 2006)—và đảm bảo rằng bộ phận chịu trách nhiệm thi hành luật được trang bị để thực hiện đúng luật. Ở Philippines, những hạn chế về nguồn lực và năng lực là những vấn đề lâu năm của Cục Thuế vụ và Cục Hải quan, hai cơ quan thu nợ chính của chính phủ (và bị công chúng nhìn nhận khá tiêu cực, theo các cuộc điều tra tham nhũng). ¹⁹Tuy nhiên, trước đây người ta đã chứng minh rằng việc bố trí đúng người có kỹ năng và sự liêm chính phụ trách các cơ quan này có thể nâng cao cơ hội thành công của cải cách, bất chấp những hạn chế.

Đối với các luật gây tranh cãi hơn, việc tìm kiếm sự can thiệp của tư pháp để phán quyết tính hợp hiến đã trở thành một phần trong vở kịch của các bên phản đối cải cách. Hiến pháp trao cho Tòa án Tối cao quyền xem xét các luật thuế, một quy trình có khung thời gian không chắc chắn, dẫn đến việc thực thi bị chậm trễ hoặc tệ hơn—nếu tòa cho rằng một số điều khoản của luật là vi hiến—việc lặp lại quy trình lập pháp để chữa trị các bệnh tật, mở ra cánh cửa cho các nhóm đối lập cố gắng chặn lối đi một lần nữa.

Một đạo luật không được lòng dân, ngay cả khi không bị Tòa án Tối cao phản đối, luôn có nguy cơ bị các thành phần dân túy trong Quốc hội đảo ngược. Rủi ro cao nhất vào thời điểm căng thẳng do các cú sốc bên ngoài, chẳng hạn như khi giá dầu quốc tế tăng cao được chuyển sang giá trong nước, hoặc gần với các cuộc bầu cử (khi các sáng kiến giải quyết vấn đề miễn thuế cho các ngành được ưu đãi gia tăng).

Đưa Cải cách vào Chương trình nghị sự

Cải cách về thời gian là rất quan trọng và cơ hội cho một khởi đầu mới đã đến sau cuộc bầu cử năm 2004. Hóa ra, việc đưa củng cố tài khóa vào chương trình cải cách không phải là một thách thức. Tổng thống, một nhà kinh tế học được đào tạo và vào thời điểm đó lưu tâm đến di sản kinh tế của mình, đã làm điều này ngay sau khi giành chiến thắng trong cuộc bầu cử. Trong Bài diễn văn trước Quốc gia đầu tiên của mình vào tháng 7 năm 2004, bà đã xác định thâm hụt ngân sách là "vấn đề cấp bách nhất" của đất nước và yêu cầu Quốc hội thông qua các biện pháp thu ngân sách để tăng P80 tỷ hàng năm và cân bằng ngân sách vào năm 2010.

Thay vào đó, thách thức là thuyết phục Tổng thống tán thành thuế GTGT, trái ngược với quan điểm của Bộ Tài chính (DOF), cô ấy tò mò muốn bãi bỏ. Hơn nữa, gói cải cách của Tổng thống bao gồm nhiều biện pháp khác nhau mà các chuyên gia thuế thấy kỳ lạ, ví dụ: áp dụng hệ thống thuế thu nhập gộp và thuế bất ngờ đối với thu nhập của các công ty viễn thông (telcos) hoặc các bước được cho là có tác động doanh thu tức thì không chắc chắn, ví dụ: , ân xá về thuế và một hệ thống dựa trên hiệu suất để cho những nhân viên làm việc kém hiệu quả trong các cơ quan doanh thu nghỉ hưu mặc dù nhiệm kỳ công chức được bảo vệ (dự luật tiêu hao lao động sau này).²⁰

Cuộc tranh luận công khai về các biện pháp của Tổng thống diễn ra song song, phần lớn tiết lộ, như một nhóm các nhà kinh tế từ học viện đã lưu ý, “sự phản đối rộng rãi và sự phẫn nộ sâu sắc” và làm dấy lên nghi ngờ liệu tính cấp bách của vấn đề “đã được giới chính trị thực sự hiểu và tiếp thu hay chưa. giới thượng lưu và công chúng như nhau. Nhóm này bao gồm 11 giáo sư của Trường Kinh tế thuộc Đại học Philippines (UP), những người rất được kính trọng trong giới chính sách trong nước và quốc tế, đã từng nắm giữ nhiều vị trí cấp cao khác nhau trong chính phủ và thường xuyên viết các bài quan điểm trên các tờ báo của đất nước. những tờ báo hàng đầu, đã trở thành ngọn hải đăng giúp giải tỏa sự thiếu hiểu biết của công chúng về “cuộc khủng hoảng ngày càng trầm trọng” thông qua bài thảo luận dài 26 trang về “điểm số thực về thâm hụt và nợ công” (De Dios et al. 2004).

Thách thức chính là dịch chủ đề phức tạp này sang ngôn ngữ có thể nâng cao nhận thức cộng đồng và gây ấn tượng với các nhà hoạch định chính sách, cộng đồng doanh nghiệp, xã hội dân sự và giới truyền thông về mức độ nghiêm trọng của vấn đề và thời gian hạn chế để đất nước hành động để ngăn chặn khủng hoảng . Sử dụng mạng cá nhân, nhóm đã tiếp cận biên tập viên tin tức của tờ báo rộng hàng đầu của đất nước, Philippine Daily Inquirer , tờ báo này vào ngày 23 tháng 8 năm 2004 đã đặt tiêu đề “Các nhà kinh tế của UP cảnh báo về sự sụp đổ của RP trong 2 năm nữa.” Điều này đã thu hút phản ứng ngay lập tức từ Tổng thống, một cựu sinh viên của trường, người lần đầu tiên thừa nhận rằng đất nước đang “ở giữa một cuộc khủng hoảng tài chính”.

Sau đó là một loạt các hoạt động từ Quốc hội. Các bản tin cho rằng những nỗ lực của quốc hội, được cho là dựa trên hướng dẫn của Tổng thống, đã hướng đến dự luật ân xá thuế, dự luật tiêu hao sau này, lập chỉ mục các loại thuế cụ thể đối với thuốc lá và rượu ("thuế tội lỗi"), và một số hình thức thuế đối với viễn thông. Nhưng không có thuế GTGT. Ngay cả trong DOF, vốn ủng hộ việc mở rộng thuế GTGT đối với dầu mỏ và năng lượng cũng như tăng thuế suất thuế GTGT, tâm lý chung dường như cho rằng đề xuất thuế GTGT là một biện pháp đáng mong đợi với rất ít cơ hội được thông qua.

Kết quả cuối cùng của loạt biện pháp ban đầu này cuối cùng sẽ khiến Tổng thống tán thành thuế GTGT. Trong các trường hợp cụ thể của dự luật thuế tội lỗi (biện pháp thuế duy nhất được thông qua vào năm 2004) và thuế viễn thông (đã bị bãi bỏ), các câu chuyện báo chí đã tiết lộ sự tham gia của Tổng thống nhằm giảm bớt sự phản kháng của các nhóm quyền lực kinh tế sẽ thua cuộc trước các biện pháp này. Những câu chuyện này cũng chứng minh vai trò của các can thiệp xây dựng đồng thuận cấp cao đối với cải cách.

Đề xuất lập chỉ mục thuế tội lỗi là một trong những biện pháp đầu tiên được Quốc hội giải quyết sau khi Tổng thống thừa nhận một cuộc khủng hoảng tài chính. Đây là một lĩnh vực liên quan đến lợi ích được đầu tư mạnh mẽ từ các nhà sản xuất thuốc lá và rượu. Đề xuất của DOF là (i) tăng 37% một lần đối với các loại thuế cụ thể để duy trì giá trị thực năm 1997 của chúng cùng với (ii) tự động tăng hai năm một lần phù hợp với lạm phát thực tế và (iii) đơn giản hóa cơ cấu thuế. Giữa áp lực vận động hành lang từ các nhóm thua cuộc, Tổng thống được cho là đã triệu tập một cuộc họp riêng tại nhà của bà với các quan chức chủ chốt của các nhà sản xuất lớn, sau đó bà công bố một công thức thỏa hiệp và chứng nhận dự luật là khẩn cấp. Luật cuối cùng được ký vào tháng 12 năm 2004 tiếp tục có nhiều mức thuế và chỉ quy định về việc tăng peso cố định hai năm một lần đối với các loại thuế cụ thể với lần điều chỉnh cuối cùng kết thúc vào năm 2011, một năm sau nhiệm kỳ của Tổng thống. Vào thời điểm đó, doanh thu ước tính từ luật ít hơn P7 tỷ so với ước tính ban đầu là P14 tỷ (De Dios et al. 2005).

Với việc thông qua thuế tội lỗi, Tổng thống được cho là đã chỉ thị cho Hạ viện ưu tiên đề xuất thuế viễn thông, dưới ²¹nhiều hình thức khác nhau, bao gồm thuế bất ngờ, thuế nhượng quyền thương mại, thuế tiêu thụ đặc biệt và thuế nhắn tin văn bản. Phản đối các đề xuất dưới mọi hình thức là các công ty viễn thông cảm thấy bị loại trừ không vì lý do gì khác ngoài việc hai nhà lãnh đạo, Globe Telecoms và PLDT-Smart Communications, đang báo cáo thu nhập cao vào thời điểm đó. Hơn nữa, không giống như thuế tội lỗi, các nhà kinh tế học đáng kính, bao gồm cả các nhà kinh tế học của UP, cũng lên tiếng phản đối thuế này, lập luận rằng các dịch vụ truyền thông, không giống như hút thuốc và uống rượu hoặc tiêu thụ dầu, không gây ra các ngoại ứng tiêu cực đối với xã hội. Tuy nhiên, báo chí lại đưa tin về cuộc gặp giữa Tổng thống và các quan chức của các công ty viễn thông hàng đầu ²²vào đầu tháng 12 năm 2004, sau đó bà từ bỏ đề xuất và bắt đầu ủng hộ thuế GTGT. Rõ ràng, bất chấp sự hiện diện của các thành viên hàng đầu của Quốc hội thúc ép các công ty viễn thông chấp nhận mức thuế cao hơn, họ vẫn đứng vững và trong suốt các cuộc đàm phán (và được cho là có sự tán thành mạnh mẽ của người đứng đầu nhóm kinh tế của Tổng thống), cải cách VAT nổi lên như một giải pháp thay thế tốt hơn .

Do đó, chỉ có hai trong số tám biện pháp được đề xuất của bà được bật đèn xanh, một số biện pháp khác bị gạch bỏ là không khả thi (ví dụ: thuế thu nhập gộp, thuế viễn thông) hoặc bị trì hoãn (ví dụ: ân xá thuế, hợp lý hóa các ưu đãi tài chính) và với doanh thu dự kiến còn xa. dưới mục tiêu, Tổng thống, vào ngày 7 tháng 1 năm 2005, đã chứng nhận một dự luật khẩn cấp nhằm cải cách hệ thống VAT của đất nước.

Quản lý sự phức tạp của các vấn đề cải cách

Mục tiêu chính sách cơ bản rất đơn giản: tăng doanh thu 80 tỷ P từ một số biện pháp mới để giúp chính phủ cân bằng ngân sách vào năm 2010. Hóa đơn VAT vào thời điểm đó là biện pháp duy nhất còn lại hứa hẹn đủ tiền mới để tạo ra một vết lõm trên nền kinh tế. thâm hụt ngân sách—theo ước tính của DOF, P35 tỷ từ cơ sở VAT hiện tại cho mức tăng lãi suất 2%. Thách thức là làm điều đó trên tinh thần “chia sẻ gánh nặng”, đồng thời xem xét các vấn đề công bằng rộng lớn. Nguy cơ khủng hoảng và việc không có các giải pháp thay thế khả thi khiến cải cách trở nên dễ bán hơn (nghĩa là tác hại của thuế cao ít hơn nhiều so với tác hại của sự sụp đổ kinh tế), đẩy nhanh việc xây dựng sự đồng thuận với các thành viên Quốc hội, cộng đồng doanh nghiệp và dân sự. xã hội hướng về thuế GTGT.

Tùy chọn thiết kế chương trình

Ngay cả trước cuộc bầu cử, nhiều nhà kinh tế trong nước và quốc tế đã ủng hộ việc tăng thuế suất VAT như một cách thoát khỏi ràng buộc tài khóa. Mặc dù về mặt lý thuyết kém hơn so với thuế trực tiếp, tính năng tự kiểm soát của thuế GTGT được cho là sẽ cung cấp cho cơ quan thuế một giải pháp tốt để khắc phục những hạn chế về thể chế trong quản lý thuế và sự phản kháng của giới thượng lưu khiến chính phủ Philippines khó có thể dựa vào việc đánh thuế trực tiếp tầng lớp giàu có hơn. Lập luận cho rằng thuế GTGT là loại thuế ít tệ hơn và, nếu được thực hiện đúng cách, có thể tiến bộ hơn trong thực tế so với các loại thuế trực thu thu kém (De Dios et al. 2005). Do đó, thách thức là làm thế nào để thực hiện đúng thuế GTGT bằng cách giữ các khoản miễn trừ ở mức tối thiểu để một bộ phận rộng lớn của nền kinh tế chia sẻ gánh nặng và ở mọi giai đoạn của chuỗi sản xuất, có động lực để theo dõi các khoản nộp thuế GTGT đối với đầu vào và đầu ra (Hộp 2.2 ).

Vấn đề lớn đầu tiên được đưa ra chống lại đề xuất này là thuế suất thuế GTGT cao hơn, sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến giá hàng hóa và dịch vụ, sẽ gây tổn hại cho người nghèo - nhiều, nếu không muốn nói là nhiều hơn người giàu. Các tính toán của Trung tâm Nghiên cứu Thuế Quốc gia, vào thời điểm đó cho thấy rằng thuế GTGT có tính lũy thoái, ²³đã được các nhóm chiến binh sử dụng để tuyên bố rằng thuế GTGT chống người nghèo. Điều này có xu hướng làm tăng cảm xúc trong các cuộc thảo luận công khai và được lợi dụng bởi các nhóm lợi ích phản đối đề xuất bảo hiểm của họ theo mạng lưới VAT. Một số phương án được đề xuất trong một trong các dự luật của Hạ viện, được cho là nhằm cung cấp cho người nghèo các mạng lưới an toàn đầy đủ, bao gồm cơ cấu thuế GTGT nhiều tầng và miễn thuế cho các sản phẩm sản xuất cụ thể mà người nghèo ưa chuộng, ví dụ như cá mòi, mì ăn liền và thuốc thông thường. Cả hai đều bị loại bỏ trong các cuộc thảo luận tại ủy ban hội nghị lưỡng viện.

Vấn đề thứ hai là năng suất doanh thu thấp của VAT, được định nghĩa là doanh thu VAT theo tỷ lệ phần trăm của GDP chia cho thuế suất VAT, chỉ bằng 0,31 so với mức trung bình 0,37 của các nước đang phát triển ở Châu Á và Thái Bình Dương (Newhouse và Zakharova 2007). Điều này bắt nguồn từ nhiều xếp hạng bằng 0 ²⁴và các trường hợp miễn trừ thường không được tìm thấy ở các quốc gia khác khiến cơ quan thuế hạn chế khả năng tận dụng tối đa quá trình kiểm toán để cải thiện quản lý VAT và nâng cao tiềm năng doanh thu của VAT.

Quan điểm của DOF là bãi bỏ tất cả các miễn trừ không theo tiêu chuẩn và xếp hạng bằng 0 này, bao gồm hai lĩnh vực được chứng minh là có vấn đề về chính trị—dầu mỏ và năng lượng. Ngoài một số thỏa thuận về thuế được ghi trong luật để làm cho các thay đổi dễ chấp nhận hơn, quyết định này có nghĩa là cơ quan hành pháp phải (i) tạm thời gác lại một trong tám biện pháp thuế được đề xuất, tức là, một

Hộp 2.2

Đặc điểm của Thuế giá trị gia tăng được cải cách

Thuế suất thuế giá trị gia tăng (VAT) tăng từ 10% lên 12% từ ngày 1 tháng 2 năm 2006

Bổ sung hàng hóa, dịch vụ chịu thuế GTGT

than đá, khí đốt tự nhiên và các nhiên liệu bản địa khác

các sản phẩm dầu mỏ và nguyên liệu của chúng

quyền lực

hợp tác xã điện

vận chuyển hành khách nội địa bằng đường hàng không và đường biển

Các dịch vụ y tế

dịch vụ pháp lý

bông và hạt bông: nông sản phi thực phẩm

tác phẩm nghệ thuật, tác phẩm văn học, sáng tác âm nhạc

Tốt và dịch vụ đã trở thành không được xếp hạng

Vận chuyển hành khách hoặc hàng hóa bằng đường hàng không hoặc đường biển ra nước ngoài

Dịch vụ cung cấp cho máy bay và tàu thuyền tham gia vận tải quốc tế

Bán hàng hóa, vật tư và nhiên liệu cho máy bay và tàu tham gia vận tải quốc tế

Các cải cách khác liên quan đến thuế GTGT

Khấu trừ 5 năm thuế GTGT đầu vào đối với thiết bị sản xuất

Hạn mức khấu trừ thuế GTGT đầu vào không quá 70% thuế GTGT đầu ra trong cùng quý

Bỏ thuế GTGT đầu vào giả định 1,5% đối với nhà thầu công trình công cộng

Khấu trừ thuế GTGT 5% thống nhất đối với các hợp đồng mua hàng hóa, dịch vụ và công trình công cộng của chính phủ

Các biện pháp giảm nhẹ

Giảm thuế tiêu thụ đặc biệt đối với dầu hỏa, dầu diesel và dầu nhiên liệu bunker

Loại bỏ thuế nhượng quyền thương mại đối với các công ty phân phối điện

Loại bỏ thuế nhượng quyền thương mại đối với các hãng hàng không nội địa và thuế vận chuyển chung đối với vận chuyển nội địa

Tăng thuế GTGT đầu vào giả định của cơ sở chế biến nông sản từ 1,5% lên 4%

Tăng ngưỡng cận biên từ P550.000 lên P1,5 triệu mỗi năm; ngưỡng cho thuê từ P8.000/tháng đến P10.000/tháng; và ngưỡng bất động sản từ P1 triệu đến P2,5 triệu

Cải cách ngoài thuế GTGT

Tăng thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp lên 35% đến hết năm 2008, thuế suất tự động giảm xuống 30% vào năm 2009

Tăng thuế tổng doanh thu từ 5% lên 7% đối với tiền bản quyền, tiền cho thuê tài sản, thực tế hoặc cá nhân, lợi nhuận từ trao đổi và tất cả các mặt hàng khác được coi là thu nhập gộp, của các trung gian tài chính ngân hàng và phi ngân hàng

Loại bỏ miễn thuế thu nhập của Tập đoàn Giải trí và Trò chơi Philippine (PAGCOR)

tiếp tục trên trang tiếp theo

Hộp 2.2

(còn tiếp)

Phân bổ số thu thuế GTGT gia tăng

Một. 50% phần thu thuế GTGT gia tăng của các đơn vị chính quyền địa phương được dành cho i. Giáo dục tiểu học và trung học công lập, để tài trợ cho việc xây dựng các tòa nhà trường học, nội thất trường học và đào tạo tại chức cho giáo viên

Phí bảo hiểm y tế của người nghèo đã đăng ký

bảo tồn môi trường

Hiện đại hóa nông nghiệp, tài trợ cho việc xây dựng đường từ nông trại đến chợ và các công trình thủy lợi

Nguồn: Sở Tài chính. Tóm tắt về Luật Cải cách Thuế GTGT. www.vatreform.gov.ph ; D. Ngôi nhà mới và

D. Xa-kha-rô-va. 2007. Ý nghĩa phân phối của cải cách VAT ở Philippines. Tài liệu làm việc của IMF. Số 07/153. www.imf.org

P2 tăng thuế tiêu thụ đặc biệt đối với các sản phẩm xăng dầu ²⁵và (ii) do chi phí điện cao ở Philippines (cao nhất ở châu Á), trì hoãn một điều khoản mới của luật khác, Đạo luật Cải cách Công nghiệp Điện lực, để áp đặt tính phí điện để trang trải cho các chi phí bị mắc kẹt không còn có thể được chuyển cho chính phủ quốc gia.²⁶

Vấn đề thứ ba liên quan đến việc thực thi thuế GTGT, dựa trên việc cho phép các công ty đã nộp thuế GTGT đầu vào của họ được khấu trừ những khoản này vào các đánh giá thuế GTGT đầu ra của họ. Quan sát vào thời điểm đó cho thấy có sự lạm dụng tràn lan hệ thống khấu trừ thuế GTGT đầu vào, do đó nhiều công ty cuối cùng bị âm thuế GTGT ròng. Trong khi nhiều người lập luận rằng đây là một biện pháp thực thi hơn là một vấn đề chính sách, Quốc hội đã quyết định đặt giới hạn cho hệ thống tín dụng thông qua việc áp đặt mức trần 70% đối với các khoản tín dụng VAT đầu vào và kéo dài hơn 5 năm tín dụng VAT đầu vào cho thiết bị sản xuất vốn đã bị chỉ trích. như một loại thuế đánh vào đầu tư (De Dios et al. 2005).

Cuối cùng, một số điều khoản không liên quan, bao gồm tăng thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp có thời hạn và tăng 2 điểm phần trăm thuế tổng doanh thu, đã được đưa vào khi dự luật được đưa ra Thượng viện. Những điều này ban đầu được đưa ra, bất chấp sự phản đối của các doanh nghiệp, vì Thượng viện không muốn tăng thuế suất VAT. Việc đưa họ vào luật đã nâng cao tác động doanh thu của nó, giúp đưa biên lai thuế của chính phủ vượt mục tiêu 80 tỷ P.

Quy trình thiết kế cải cách

Dự luật cuối cùng được Quốc hội thông qua có sự khác biệt rõ rệt so với đề xuất của nhà điều hành ( Bảng 2.1 ). Đề xuất của DOF bắt đầu chỉ tìm cách loại bỏ việc miễn thuế GTGT đối với các sản phẩm dầu mỏ. Sau khi tăng cường ủng hộ thuế GTGT trong các buổi thuyết trình của DOF trước Ủy ban Cách thức và Phương tiện của Nhà bắt đầu từ tháng 11 năm 2004, cuộc cải cách đã phát triển thành một cuộc tìm cách tăng thuế suất thuế GTGT và mở rộng phạm vi áp dụng. Phạm vi rộng hơn có nghĩa là chỉ riêng biện pháp này sẽ cho phép chính phủ đạt được mục tiêu doanh thu của mình.

Chức vô địch của các ghế của Ủy ban Cách thức và Phương tiện của hai phòng được hỗ trợ bởi các quan chức trong DOF và các cơ quan giám sát và tuyến khác là cần thiết để thu hút sự ủng hộ của các nhà lập pháp đối với biện pháp này. Sự tham gia của các nhóm xã hội dân sự có tiếng nói, học viện, các nhà tài trợ và thậm chí cả cộng đồng doanh nghiệp cũng vậy, tất cả đều đưa ra các tuyên bố ủng hộ, các bài vận động hoặc hứa hẹn viện trợ nhiều hơn được đăng trên các nhật báo quốc gia. Các thành viên của các nhóm này cũng đóng vai trò là người hỗ trợ trong các phiên điều trần của quốc hội để giúp làm sáng tỏ các vấn đề đã bị lu mờ bởi những luận điệu dân túy. Nhiều người trong số này được coi là phi đảng phái và do đó cho thấy sự cần thiết của biện pháp này.

Với sự chứng nhận khẩn cấp của Tổng thống về biện pháp này vào đầu năm 2005 và Hạ viện tiến hành các phiên điều trần kéo dài (33 trong 40 ngày theo chủ tịch Ủy ban Cách thức và Phương tiện của Hạ viện), một dự luật nhằm giải quyết các yêu cầu về doanh thu của chính phủ bằng cách tăng thuế suất VAT lên 12% đã được chuyển đến Thượng viện trong vòng 3 tuần, trong khi một dự luật song sinh tập trung vào việc nâng cao tính công bằng của VAT đã được chuyển một tháng sau đó. Cho đến lúc đó, đề xuất của DOF phần lớn vẫn được giữ nguyên ngoại trừ các vấn đề phức tạp khác nhau được đưa ra (chẳng hạn như cơ cấu tỷ lệ nhiều tầng, miễn trừ đối với hàng hóa sản xuất rất cụ thể được tiêu thụ bởi người nghèo và điều khoản “không thông qua” áp dụng cho các công ty dầu mỏ). .

Nhưng sự thay đổi thiết kế chính đã xảy ra ở Thượng viện. Không giống như các thành viên của Hạ viện có cơ hội bầu cử trong khu vực bầu cử của họ phụ thuộc nhiều hơn vào sự hào phóng chính trị của tổng thống, các Thượng nghị sĩ được bầu trên toàn quốc có nhiều lý do hơn để được coi là độc lập với cơ quan hành pháp, bất chấp các đảng phái. Do đó, đặc biệt đối với một vấn đề dưới sự chú ý của giới truyền thông, việc đảm bảo sự ủng hộ của các Thượng nghị sĩ sẽ là một thách thức lớn. Một lần nữa, Tổng thống có vai trò quan trọng trong việc thuyết phục chủ tịch Ủy ban Cách thức và Phương tiện ủng hộ đề xuất này tại thượng viện.

Thậm chí sau đó, các cuộc thảo luận của Thượng viện mất nhiều thời gian hơn. Vấn đề cơ bản nhất là quan điểm của Thượng viện về việc giữ nguyên thuế suất VAT ở mức 10%, điều mà những người gièm pha buộc tội là để bảo vệ cơ hội bầu cử của nhiều thượng nghị sĩ trong 2 năm tới. Để bù đắp cho doanh thu bị mất, một số điều khoản khác đã được đưa ra, đáng chú ý là việc tăng tạm thời thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp (từ 32% lên 35%) ²⁷và những hạn chế đối với nợ phải trả.

Bảng 2.1

Những thay đổi về đặc điểm cải cách qua các giai đoạn cải cách

Quy định Luật trước RVAT (RA 8424)

DOF

Đề xuất

HB 3555 và HB 3705

SB 1950

RA 9337

10%

12% một

10%

Tăng 2 bước có điều kiện nỗ lực VAT

12% vào năm 2007 nếu: a)

b)

Nỗ lực VAT vượt 2,8%

Tỷ lệ thâm hụt NG vượt quá 1,5%

Miễn thuế GTGT ban đầu và xếp hạng 0, Miễn thuế GTGT bị bãi bỏ, Xếp hạng 0 bổ sung

Miễn thuế GTGT:

26 mặt hàng bao gồm các miễn trừ phi tiêu chuẩn như dịch vụ pháp lý và y tế, năng lượng và xăng dầu

Miễn trừ RA 8424 bị bãi bỏ: a) b)

Không có xếp hạng:

Một)

c)

b)

c)

đ)

e)

f)

g)

Bán hàng xuất khẩu, bán vàng cho BSP và những khoản được coi là bán hàng xuất khẩu theo EO 226 năm 1987

Bán hàng bằng ngoại tệ Bán hàng cho các thực thể được miễn trừ theo luật đặc biệt hoặc hiệp định quốc tế mà Philippines là thành viên Các dịch vụ cung cấp cho ngành vận tải biển quốc tế Dịch vụ cho các thực thể kinh doanh bên ngoài Philippines Dịch vụ cho các thực thể được miễn trừ theo các hiệp định quốc tế mà Philippines là thành viên một bên ký kết Dịch vụ cho các thực thể có doanh số xuất khẩu vượt quá 70% sản lượng hàng năm

đ)

e)

f)

Than và khí đốt tự nhiên Sản phẩm dầu mỏ và nguyên liệu của chúng Nhập khẩu tàu chở khách và/hoặc hàng hóa trên 5.000 tấn, bao gồm cả động cơ và phụ tùng Bán, nhập khẩu, in và xuất bản sách Dịch vụ y tế Dịch vụ pháp lý

Miễn trừ RA 8424 bị bãi bỏ: a) b)

c)

Sản xuất điện Các sản phẩm dầu mỏ và nguyên liệu thô được sử dụng để sản xuất chúng

Dịch vụ y tế và pháp lý b

Thuế suất thuế GTGT đặc biệt và thuế suất thuế GTGT nhiều bậc: a)

b)

c)

đ)

6% cho “các mặt hàng thực phẩm chọn lọc” (cá thu và cá mòi, sữa, đường tinh luyện, dầu ăn, mì ăn liền đóng gói, miki, miswa, sotanghon, pancit canton và bihon) 6% cho thuốc gốc sản xuất trong nước 8% cho nhập khẩu “các mặt hàng thực phẩm chọn lọc” và nhập khẩu thuốc generic Sản xuất điện (cả tư nhân và chính phủ) và các sản phẩm dầu mỏ—4% vào năm đầu tiên, 6% vào năm thứ 2, 8% vào năm thứ 3 và 12% vào năm thứ 4

Các miễn trừ mới: a)

b)

c)

đ)

e)

f)

g)

Tàu chở khách hoặc tàu chở hàng và máy bay Dịch vụ y tế cho người nghèo và dịch vụ pháp lý cho khách hàng thuộc các ngành yếu thế Nhiên liệu, hàng hóa và vật tư để sử dụng trong các hoạt động vận tải hàng không/vận chuyển quốc tế Pan de Sal Điện được tạo ra từ sinh khối, gió và năng lượng mặt trời Cung cấp dịch vụ giáo dục bởi TESDA LPG

Không có xếp hạng được thêm vào

Danh sách RA 8424:

a) Dịch vụ cung cấp cho hoạt động vận tải hàng không quốc tế

Miễn trừ RA 8424 bị bãi bỏ: a)

b)

c)

đ)

e)

f)

g)

h)

Tôi)

j)

k)

Các sản phẩm than, khí đốt tự nhiên và dầu mỏ Các sản phẩm dầu mỏ và nguyên liệu thô của chúng Nhập khẩu tàu chở khách và/hoặc tàu chở hàng trên 5.000 tấn, bao gồm cả động cơ và phụ tùng của các hợp tác xã điện Dịch vụ y tế và pháp lý NPC, Meralco và tất cả các công ty sản xuất điện

Các tác phẩm nghệ thuật, văn học, và các tác phẩm âm nhạc Bông và hạt bông Các sản phẩm thực phẩm phi nông nghiệp Giá vé máy bay và vận chuyển hành khách Bán hàng của các hợp tác xã điện

Doanh thu xuất khẩu của đối tượng không đăng ký thuế GTGT

Không có xếp hạng được thêm vào

Danh sách RA 8424: a)

b)

c)

Dịch vụ cung cấp cho các hoạt động vận tải hàng không quốc tế Vận chuyển hành khách và hàng hóa bằng đường hàng không hoặc đường biển từ Philippines đến nước ngoài Nguồn năng lượng bản địa và tái tạo: năng lượng mặt trời, gió, tự nhiên, khí đốt, thủy điện và địa nhiệt

Miễn trừ RA 8424 bị bãi bỏ: a)

b)

c)

đ)

e)

f)

g)

h)

Tôi)

Than đá, khí đốt tự nhiên và các nhiên liệu bản địa khác Sản phẩm dầu mỏ và nguyên liệu thô của chúng Điện lực Hợp tác xã điện Vận tải đường biển và hàng không nội địa Dịch vụ y tế Dịch vụ pháp lý Bông và hạt bông; nông sản phi thực phẩm Tác phẩm nghệ thuật, tác phẩm văn học, sáng tác âm nhạc

Các miễn trừ mới: a)

b)

c)

đ)

e)

Các dịch vụ y tế, nha khoa, bệnh viện và thú y không do các chuyên gia cung cấp Dịch vụ giáo dục của các trường được TESDA công nhận

Cho thuê nhà ở không quá P10.000 hàng tháng

Doanh thu của người và cơ sở kiếm được không quá P1,5 triệu hàng năm

Nhiên liệu, hàng hóa của các đối tượng tham gia hoạt động vận tải biển, vận tải hàng không quốc tế

Không có xếp hạng được thêm vào

Danh sách RA 8424: a)

b)

c)

Dịch vụ cho các đơn vị tham gia vào hoạt động vận tải hàng không Vận chuyển hành khách hoặc hàng hóa bằng đường hàng không hoặc đường biển ra nước ngoài Nguồn năng lượng tái tạo

tiếp tục trên trang tiếp theo

Quy định Luật trước RVAT (RA 8424)

DOF

Đề xuất

HB 3555 và HB 3705

SB 1950

RA 9337

Các cải cách khác liên quan đến thuế GTGT

Bảng 2.1 (tiếp theo)

Một)

Một)

Một)

b)

c)

đ)

e)

f)

Người bán các sản phẩm xăng dầu không thể chuyển gánh nặng thuế GTGT sang người tiêu dùng. Các khoản khấu trừ thuế đầu vào sẽ được phân bổ đều trong thời gian khấu hao của tư liệu sản xuất. Các khoản khấu trừ thuế (hàng tư liệu cũ) sẽ không vượt quá 5% tổng giá trị hàng hóa/ dịch vụ a Thuế đầu vào từ mua thiết bị vận tải sử dụng trong kinh doanh được bãi bỏ thuế đầu vào Thuế khoán đầu vào của các nhà chế biến cá thu, cá mòi, sữa, đường tinh luyện và dầu ăn được bãi bỏ Nhà thầu công trình công cộng được quyền lựa chọn giữa mức thuế đầu vào khoán 1,5 % giá hợp đồng và thuế đầu vào thực tế

b)

c)

đ)

e)

Đối với người bán hàng không có thuế suất, thuế đầu vào sẽ được phân bổ theo tỷ lệ giữa doanh nghiệp chịu thuế GTGT và không chịu thuế GTGT Giảm thuế đầu vào chuyển tiếp giảm từ 8% xuống 2% Thuế đầu vào giả định của các doanh nghiệp chế biến cá mòi, cá thu và sữa tăng lên 4% từ 1,5% Thuế đầu vào giả định của các công trình công cộng được bãi bỏ Phân bổ 5 năm khấu trừ thuế GTGT đầu vào đối với thiết bị vốn nếu chi phí > P660.000

b)

c)

đ)

e)

f)

Giới hạn khấu trừ thuế GTGT đầu vào không quá 70% thuế GTGT đầu ra trong cùng một quý Khấu trừ thuế GTGT 5% thống nhất đối với các hợp đồng mua hàng hóa, dịch vụ và công trình công cộng của chính phủ Khấu trừ thuế đầu vào chuyển tiếp giảm xuống 2% từ 8% Loại bỏ 1,5% thuế GTGT đầu vào giả định đối với các nhà thầu xây dựng công cộng Thuế đầu vào giả định của các doanh nghiệp chế biến cá mòi, cá thu và sữa tăng từ 1,5% lên 4% Chênh lệch 5 năm khấu trừ thuế GTGT đầu vào đối với thiết bị vốn nếu chi phí > P1 triệu

Đánh dấu VAT

Không có quy định cụ thể về phân bổ doanh thu VAT

Không có quy định cụ thể về phân bổ doanh thu VAT

Không có quy định cụ thể về phân bổ doanh thu VAT

Một)

b)

10% tổng số thu thuế GTGT sẽ được phân bổ và chia đều cho (1) giáo dục tiểu học và trung học công lập và (2) dịch vụ y tế công cộng để duy trì mục tiêu bao phủ toàn dân của Chương trình Bảo hiểm Y tế Quốc gia 15 triệu peso (của các khoản thu tăng thêm) sẽ được phân bổ cho chương trình giáo dục và thông tin đại chúng do Cục Doanh thu Nội bộ (BIR) quản lý trong giai đoạn đến ngày 31 tháng 12 năm 2005, giải thích rõ ràng các yêu cầu kinh doanh và báo cáo theo các quy định về thuế GTGT

Trong doanh thu gia tăng từ VAT, 50% sẽ là phần của các đơn vị chính quyền địa phương. Các phần trong số đó sẽ được phân bổ và sử dụng riêng cho các mục sau:

• 15% cho giáo dục tiểu học và trung học công lập,

tài trợ cho việc xây dựng các tòa nhà, mua sắm nội thất trường học và đào tạo giáo viên tại chức;

• 10% cho phí bảo hiểm y tế của người nghèo đã đăng ký;

• 15% cho bảo vệ môi trường, cụ thể là để thực hiện đầy đủ chương trình trồng rừng quốc gia toàn diện;

• 10% dành cho hiện đại hóa nông nghiệp, tài trợ cho việc xây dựng đường giao thông từ nông trại đến chợ và các công trình thủy lợi.

tiếp tục trên trang tiếp theo

Pre-RVAT Law Regulations (RA 8424)

DOF

Proposal

HB 3555 and HB 3705

SB 1950

RA 9337

Non-VAT-related reforms and mitigating measuresc,d

a) Raises corporate

a) Corporate income

income tax to 35%

tax rate of 35% by

from 32% until

end-2008 and to

end-2008 but brings it

30% by end-2009

down to 30% thereafter

b) Increases gross

b) Repeals franchise tax

receipts tax from

on IPPs, electricity

5% to 7% on

distributors

royalties; rentals

c) Reduces excise tax

of property, real or

on socially sensitive

personal; profits

products

from exchange

d) Zero excise tax rates

and all other

on the following

items treated as

goods and services:

gross income, of

(1) kerosene,

bank and non-

(2) diesel fuel, and

bank financial

(3) bunker fuel

intermediaries

e) Franchise tax of

c) Removal of

domestic airlines is

PAGCOR income

abolished

tax exemption

Table 2.1 (continued)

d) Giảm thuế tiêu thụ đặc biệt đối với dầu hỏa, dầu diesel và dầu nhiên liệu bunker

e) Loại bỏ thuế nhượng quyền thương mại đối với các công ty phân phối điện

f) Loại bỏ thuế nhượng quyền thương mại đối với các hãng hàng không nội địa và thuế vận chuyển chung đối với vận chuyển nội địa

g) Tăng thuế GTGT đầu vào giả định của bộ xử lý nông sản từ 1,5% lên 4%

h) Tăng ngưỡng cận biên từ P550.000 lên P1,5 triệu mỗi năm; ngưỡng cho thuê từ P8.000/tháng đến P10.000/tháng; và ngưỡng bất động sản từ P1 triệu đến P2,5 triệu RA 8424 = Bộ luật Doanh thu Nội bộ Quốc gia năm 1997.

một Điều khoản của HB 3555; Lưu ý: HB 3555 chỉ bao gồm việc tăng thuế suất thuế GTGT (10 lên 12) và một số hạn chế nhất định đối với tín dụng thuế đầu vào; HB 3705 bao gồm phần còn lại.

b Thu thuế GTGT từ các dịch vụ của các chuyên gia, công ty hợp danh chuyên nghiệp đã đăng ký, diễn viên, nữ diễn viên, tài năng, ca sĩ và người dẫn chương trình; phát thanh viên truyền thanh, truyền hình, biên đạo múa; đạo diễn nhạc kịch, đài phát thanh, điện ảnh, truyền hình và sân khấu; và các vận động viên chuyên nghiệp đã bị đình chỉ cho đến ngày 31 tháng 12 năm 2002. Việc thu thuế GTGT từ các dịch vụ pháp lý và y tế đã bị đình chỉ cho đến ngày 31 tháng 10 năm 2005.

c Manasan, Rosario G. 2002. Giải thích về sự suy giảm nỗ lực thuế. PIDS . Tháng 12. d Cục Doanh thu Nội bộ. Sơn lót EVAT.

Nguồn: RA 8424, HB 2555, HB 3705, SB 1950, RA 9370, và các báo cáo tin tức. thuế GTGT đầu vào, cả hai đều bị khu vực doanh nghiệp tố cáo. ²⁸Cũng trong giai đoạn này, nhiều chính sách đánh đổi nhằm giảm thiểu tác động của cải cách đối với người nghèo đã được đưa ra.

Dự luật ở lại Thượng viện trong khoảng 2,5 tháng, vào cuối tháng 4 (giữa tháng 4) là một sản phẩm khác biệt rõ rệt so với phiên bản của Hạ viện, mặc dù cả hai đều được kỳ vọng sẽ đạt được mục tiêu doanh thu của chính phủ. ²⁹Thách thức đặt ra cho ủy ban hội nghị lưỡng viện, bao gồm 9 Thượng nghị sĩ và 28 Thành viên Quốc hội, bao gồm cả hai chủ tịch của các ủy ban tương ứng về cách thức và phương tiện, để dung hòa hai phiên bản mà không làm mất đi tiềm năng doanh thu.

Trong khi ủy ban hội nghị lưỡng viện dự định chuẩn bị một dự luật để Tổng thống ký vào cuối tháng 4, các cuộc đàm phán về việc tăng thuế suất VAT đã bị đình trệ. Điều này đã khiến Tổng thống từ bỏ lập trường không can thiệp ban đầu của mình và thúc giục Quốc hội phê chuẩn mức thuế VAT tăng lên, với cảnh báo của DOF về các khoản thu bị mất do sự chậm trễ trong việc thông qua. Sự bế tắc chỉ được phá vỡ vào tháng 5 sau khi cả hai viện đồng ý trao quyền dự phòng cho Tổng thống để tăng thuế suất VAT theo các điều kiện cụ thể được xác định trong luật.

Do đó, dự luật cuối cùng được hai viện thông qua vào cuối tháng 5 và được Tổng thống ký ngày 24 tháng 5 năm 2005 bao gồm điều khoản trao cho Tổng thống quyền tăng thuế suất thuế GTGT lên 12% vào tháng 1 năm 2006 nếu thu thuế GTGT vượt quá 2,8%. GDP, hoặc nếu thâm hụt ngân sách của chính phủ vượt quá 1,5% GDP. Những thay đổi khác do Thượng viện đưa ra cũng được đưa vào và Hạ viện "không thông qua" thuế VAT đối với dầu mỏ đã bị bãi bỏ. Luật dự kiến có hiệu lực vào tháng 7 năm 2005, bắt đầu bằng việc mở rộng cơ sở thuế VAT để bao gồm nhiều lĩnh vực được miễn trừ trước đây, đặc biệt là dầu mỏ và năng lượng.

Xử lý người được và người thua cải cách

Có hai nhóm thua cuộc rõ ràng, công chúng tiêu thụ và các lĩnh vực mới được bảo hiểm — trong đó các công ty dầu mỏ và năng lượng đặt ra thách thức lớn nhất. Nhóm đầu tiên được phân tán và không được tổ chức để ngăn chặn cải cách. Điều này có thể được thấy trong kết quả của một cuộc khảo sát toàn quốc vào tháng 3 năm 2005 của Pulse Asia cho thấy rằng 66% số người được hỏi thừa nhận có “một chút kiến thức” hoặc “hầu như không hoặc không hề biết” về vấn đề thuế GTGT. Tuy nhiên, có những lo ngại thực sự về tác động bất lợi của thuế GTGT đối với các phân khúc thu nhập thấp mà ở Philippines và các nơi khác thường được giải quyết bằng cách loại trừ các mặt hàng cơ bản chiếm phần lớn ³⁰trong giỏ hàng tiêu dùng của người nghèo. Trong trường hợp này, trong khi việc đưa vào các sản phẩm xăng dầu và dịch vụ năng lượng nhằm mục đích làm cho hệ thống trở nên tiến bộ hơn (vì những sản phẩm này được người giàu tiêu thụ nhiều hơn), áp lực giá tăng thêm từ động thái này, mà trước đây đã gây ra các cuộc biểu tình trên đường phố và đình công trên các phương tiện giao thông , đã được mong đợi.

Giải pháp triệt để nhất (và không khả thi) đã được thống nhất tại Hạ viện là để các công ty dầu mỏ chịu chi phí VAT thông qua điều kiện “không chuyển nhượng” mà các công ty dầu mỏ phản đối. Thay vào đó, ủy ban hội nghị lưỡng viện đã chọn áp dụng thuế tiêu thụ đặc biệt thấp hơn đối với ba sản phẩm dầu nhạy cảm về mặt xã hội—dầu hỏa, dầu diesel và dầu nhiên liệu. Các hoạt động vận động hành lang tương tự do các lĩnh vực khác đưa ra dựa trên tác động bất lợi của thuế GTGT đối với người nghèo cũng dẫn đến các biện pháp giảm thiểu khác, bao gồm cả việc loại bỏ thuế nhượng quyền thương mại đối với các công ty phân phối điện. ³¹Trong cuộc xung đột, doanh số bán điện và nhiên liệu có nguồn gốc từ năng lượng tái tạo được đánh giá bằng 0 như một phần của sự đánh đổi chính sách. Những cứu trợ này, được chứng minh là không nhắm mục tiêu đến người nghèo (Newhouse và Zakharova 2007) đã chuyển thành khoản thu bị mất khoảng 0,25% GDP và có vẻ không cần thiết do chính phủ đang tiếp tục đấu tranh để Quốc hội phê chuẩn thuế tiêu thụ đặc biệt cao hơn đối với các sản phẩm dầu gây ô nhiễm.

Lĩnh vực thứ ba của các biện pháp giảm thiểu liên quan đến việc phân bổ các khoản thu thuế GTGT gia tăng tích lũy cho các đơn vị chính quyền địa phương. Điều này nhằm mục đích chuyển một số gánh nặng chi tiêu xã hội cho các đơn vị hành chính địa phương của đất nước, khi đó đang được hưởng thặng dư ngân sách và theo luật sẽ nhận chuyển khoản hàng năm, dựa trên công thức từ chính phủ quốc gia dựa trên các khoản thu thuế sau này. Mặc dù một số báo chí đã đưa tin về chi tiêu công cho giáo dục và y tế trong những năm sau đó nhưng quy định này đã được thực hiện hiệu quả đến đâu. Thất bại trong việc liên kết trực tiếp nỗi đau và lợi ích của việc cải cách thuế GTGT cũng có thể đã kịp thời góp phần vào sự phản đối của công chúng đối với thuế GTGT.

Ủng hộ Cải cách: Cam kết của Chính phủ về RVAT

Kể từ thời điểm bà chứng nhận nó và trong toàn bộ thời gian thực thi luật pháp, Tổng thống đã kiên quyết ủng hộ dự luật này, báo hiệu rõ ràng về sự cấp bách để Quốc hội thông qua dự luật và thực hiện các khoản thu như đã hứa. Nhưng trong khi pháp luật là một bước cần thiết, nó chỉ là một rào cản. Sau khi nó được ban hành, nhiều nhóm khác nhau đã thách thức tính hợp hiến của luật trước Tòa án Tối cao. Vào ngày lẽ ra luật RVAT có hiệu lực và bất chấp những lập luận rằng “việc thu thuế không thể bị ràng buộc vì là huyết mạch của quốc gia,” ³²Tòa án Tối cao đã ban hành lệnh cấm tạm thời trì hoãn việc thi hành luật này.

Những người khởi kiện, bao gồm các thành viên đối lập của Quốc hội và các đại lý xăng dầu, đã đặt câu hỏi về tính hợp hiến của luật trên cơ sở thủ tục và nội dung. Các vấn đề về thủ tục bao gồm thẩm quyền của ủy ban hội nghị lưỡng viện trong việc chèn và xóa các điều khoản và quyền của Thượng viện trong việc đưa các điều khoản mới vào dự luật của Hạ viện (xét rằng Hiến pháp quy định rằng các dự luật doanh thu phải bắt nguồn từ Hạ viện). Các vấn đề cơ bản bao gồm thẩm quyền dự phòng được trao cho Tổng thống (được cho là “ủy quyền lập pháp không hợp lý”), mức trần 70% đối với thuế GTGT đầu vào (được cho là tùy tiện, áp bức và tịch thu), và nói chung là sự bất bình đẳng của VAT và sự không công bằng của tỷ lệ gia tăng.

Bản thân lệnh cấm sẽ chỉ là một cú hích khác trên đường để các luật sư của tiểu bang xử lý. ³³Tuy nhiên, quyết định của Tòa án Tối cao được đưa ra chỉ vài tuần sau khi vụ bê bối gian lận bầu cử “Xin chào Garci” nổ ra, ³⁴làm sống lại vấn đề về tính hợp pháp của Tổng thống (với một vụ luận tội được đệ trình chống lại bà tại Quốc hội) và đẩy đất nước vào một cơn bão chính trị khác. Vào khoảng thời gian này, các báo cáo về cam kết dao động của Tổng thống đối với VAT bắt đầu được công bố, cho thấy cơ cấu khuyến khích thay đổi của các chính trị gia có thể ảnh hưởng đến mong muốn cải cách của họ (thậm chí cả những cải cách mà chính họ đã thúc đẩy) nhanh như thế nào và do đó thời hạn cải cách nhanh như thế nào. có thể đóng lại. Có vẻ như nếu cuộc khủng hoảng chính trị xảy ra chỉ 2 tuần trước đó, luật RVAT rất có thể đã không được thông qua.

Dấu hiệu rắc rối đầu tiên xuất hiện một tuần sau khi Tòa án Tối cao ban hành lệnh cấm. Mười thành viên trong nhóm kinh tế của Tổng thống, do bộ trưởng tài chính đứng đầu, đã từ chức sau khi triệu tập một cuộc họp báo, gây ra những lời kêu gọi mới yêu cầu Tổng thống từ chức và khiến các giám sát viên bên ngoài, bao gồm các cơ quan xếp hạng và ADB, đưa ra tuyên bố về tính không thể đoán trước của cuộc cải cách môi trường.

Các câu chuyện thời sự vào thời điểm đó liên quan đến việc từ chức của nhóm kinh tế với sự nghi ngờ của họ rằng Tổng thống đã nhúng tay vào lệnh cấm của Tòa án Tối cao đối với RVAT.³⁵ Đáp lại lệnh “có lý do chính đáng” do tòa án ban hành chống lại ông sau những báo cáo này, bộ trưởng tài chính vừa từ chức đã phủ nhận tuyên bố rằng tòa án chịu ảnh hưởng của Tổng thống trong việc ban hành lệnh cấm nhưng tiết lộ rằng Tổng thống đã “nhiều lần đã thảo luận với nhóm kinh tế về khả năng hoãn thực hiện RVAT” và rằng ông cảm thấy rằng cơ quan hành pháp “đã không làm đủ để [lệnh cấm tạm thời] được dỡ bỏ.” ³⁶Một số nhà phân tích phỏng đoán rằng việc từ chức của nhóm kinh tế đã buộc Tổng thống phải ra tay, thúc đẩy bà thể hiện cam kết cải cách bằng cách thực hiện nó. Tuy nhiên, khi sự nổi tiếng của Tổng thống giảm xuống, báo chí đưa tin cho thấy mong muốn tiếp tục trì hoãn việc thực thi luật hoặc một phần của nó. Sau phán quyết ngày 1 tháng 9 của Tòa án Tối cao về tính hợp hiến của RVAT và mặc dù vụ kiện luận tội đã bị hủy bỏ, các đồng minh của Tổng thống trong Quốc hội đã có những động thái dẫn đầu nhằm thông qua nghị quyết chung đình chỉ thuế VAT đối với dầu mỏ và năng lượng, có vẻ như là do tăng giá cả hàng hóa thế giới.³⁷

Những tuyên bố mà bà đưa ra với các chủ ngân hàng đầu tư trong chuyến đi đến Hoa Kỳ vào giữa tháng 9—về cơ bản nói rằng cơ quan hành pháp sẽ tôn trọng phiếu bầu của Quốc hội về các nghị quyết và rằng chính phủ có thể trang trải các khoản doanh thu bị mất nếu các nghị quyết được thông qua—làm dấy lên lo ngại rằng Tổng thống có thể dưới 100% cam kết nộp thuế GTGT. ³⁸Các nhà lập pháp cũng phàn nàn về những tín hiệu lẫn lộn từ cơ quan hành pháp ³⁹và trong sự thất vọng, chủ tịch Ủy ban Cách thức và Phương tiện của Thượng viện đã cố tình nói với Tổng thống, “Ông muốn tôi nôn ra thứ này và bây giờ ông lại muốn tôi nuốt bãi nôn của mình.” Khi các phương tiện truyền thông đưa tin “Arroyo sẵn sàng trì hoãn thuế VAT đối với dầu và điện” và một quan chức chính phủ, đang trao đổi với một người xếp hạng tín dụng, được thông báo rằng việc tạm dừng thuế VAT sẽ “rất, rất đáng tiếc”, Tổng thống đã làm rõ rằng bà vẫn cam kết thực hiện pháp luật đầy đủ.⁴⁰

Đến lúc đó, cải cách RVAT đã trở thành thước đo của cộng đồng đầu tư về ý chí chính trị của chính quyền Arroyo trong việc giải quyết các vấn đề tài chính của đất nước. Do đó, khi cuộc khủng hoảng chính trị lắng xuống, luật này được phép có hiệu lực.

Thực hiện cải cách

Luật có hiệu lực vào ngày 1 tháng 11 năm 2005 với rất ít sự phô trương, phần lớn là do sự chậm trễ trong việc thực hiện đã cho chính phủ—cụ thể là Cục Doanh thu Nội bộ—thời gian để chuẩn bị các quy tắc thực hiện và tiến hành các chiến dịch thông tin. Các quan chức chính phủ nhớ lại một chút phản kháng trong các buổi biểu diễn đường phố này trước thông điệp chia sẻ gánh nặng và gói biện pháp giảm thiểu tác động giá cả đối với người nghèo. Về phía cục, ngoại trừ các vấn đề thực thi đã tồn tại từ lâu, thách thức chính là việc mở rộng phạm vi áp dụng thuế GTGT, đòi hỏi cơ quan phải ban hành 17 thông tư ghi nhớ cụ thể theo ngành. Kinh nghiệm lâu năm của cục trong việc thu thuế VAT đã giúp ích.

Nhìn chung, kinh nghiệm của RVAT đã chứng minh rằng khi khủng hoảng xuất hiện và các biện pháp khuyến khích phù hợp giữa các bộ phận rộng lớn của xã hội, các thể chế có chức năng ngăn chặn khủng hoảng, với các thể chế công quan trọng (cơ quan dân sự, cơ quan lập pháp và tư pháp) và các cơ quan tư nhân (xã hội dân sự, giới truyền thông và doanh nghiệp) thực hiện vai trò của mình. Ý thức tốt để làm điều đúng đắn nhằm tránh sụp đổ kinh tế đã chiếm ưu thế bất chấp tâm lý phổ biến muốn rút lại sự ủng hộ chính trị dành cho Tổng thống, người đấu tranh chính cho cuộc cải cách. Điều này cho thấy một số mức độ trưởng thành và tiến bộ trong hoạt động của các thể chế dân chủ của đất nước.

Tuy nhiên, một khi sự khẩn cấp cải cách trôi qua, các lợi ích bắt đầu khác nhau và các lỗ hổng thể chế xuất hiện. Không có khả năng duy trì những lợi ích từ cải cách RVAT có thể bắt nguồn từ những thất bại trong cả ba ngành của chính phủ—hiển nhiên là điểm số tương đối thấp của quốc gia trong các chỉ số quản lý về tham nhũng, pháp quyền và ổn định chính trị—những điểm yếu hạn chế việc xây dựng và thực thi chính sách hiệu ⁴¹quả .

Ở cấp độ hoạt động, Tanzi và Shome (1992) đã quan sát thấy ngay từ 2 thập kỷ trước rằng “Philippines là một trường hợp trong đó việc đánh thuế sẽ không hiệu quả trừ khi có những cải tiến lớn về hành chính”. Tuy nhiên, kinh nghiệm trong nhiều năm qua với nỗ lực nâng cấp các hệ thống và thủ tục, bao gồm các sáng kiến tin học hóa do nhà tài trợ hỗ trợ, đã vấp phải sự phản đối từ bên trong các cơ quan thuế; do đó đạt được thành công hạn chế. Tương tự như vậy, những nỗ lực tăng cường để truy tố tội phạm thuế đã phải đối mặt với một hệ thống tòa án quá tải do hồ sơ tồn đọng và thiếu minh bạch trong quản lý hồ sơ đã dẫn đến sự chậm trễ kéo dài và không có khả năng đưa ra án tù thực sự đối với những tội phạm lớn, do đó làm giảm độ tin cậy của các chương trình của chính phủ nhằm mục đích làm tăng nguy cơ trốn thuế.

Thêm vào đó là tham nhũng có hệ thống và mức độ hỗ trợ chính trị cấp cao khác nhau cho các sáng kiến và chương trình chống tham nhũng để truy lùng những kẻ trốn thuế và buôn lậu. Với những nỗ lực ngăn chặn rò rỉ thuế phụ thuộc vào tính cách, động lực và tính chính trực của lãnh đạo cấp cao được bổ nhiệm về mặt chính trị, các nỗ lực cải cách có xu hướng thụt lùi. Điều này giải thích sự ưa thích ngày càng tăng của các nhà hoạch định chính sách và cố vấn đối với các loại thuế gián thu dễ thu hơn là các loại thuế trực tiếp lũy tiến hơn.

Trên thực tế, các mục tiêu doanh thu từ luật RVAT tương đối dễ thực hiện do giai đoạn đầu tiên—mở rộng cơ sở thuế—liên quan đến hai ngành công nghiệp chính chỉ có một số lượng hạn chế các công ty hữu hình có thể dễ dàng theo dõi, trong khi các điều kiện kích hoạt giai đoạn thứ hai—mức tăng 2 điểm phần trăm trong thuế suất VAT—là những trở ngại thấp. Khó khăn là thực thi giới hạn 70% đối với tín dụng VAT đầu vào. Trong khi cơ quan hành pháp đã cố gắng giảm bớt điều khoản trong các quy tắc và quy định thực thi ⁴²—một cách phổ biến để cơ quan hành pháp tác động đến hướng cải cách—nhiều công ty vừa và nhỏ phản đối điều đó, cho rằng nó gây bất lợi cho các ngành có tỷ suất lợi nhuận thấp. Ủy viên Cục Doanh thu Nội bộ vào thời điểm đó⁴³ đứng về phía họ, kêu gọi bãi bỏ điều khoản đã đạt được bằng luật vào cuối năm 2006.

Ở góc độ vĩ mô, xét về mặt đáp ứng mục tiêu củng cố tài khóa của Chính phủ, luật thuế GTGT có thể coi là thành công. Cơ sở VAT rộng hơn mang lại khoảng 1% GDP, trong khi thuế suất VAT cao hơn tạo ra khoảng 0,5% GDP khi được thực hiện đầy đủ. Tổng thu nhập từ biện pháp này, sau khi trừ đi chi phí giảm thiểu các khoản dự phòng, đạt 1,3% GDP, giúp tăng nỗ lực thuế của chính phủ lên 14,3% vào năm 2006 và đưa tổng thâm hụt ngân sách xuống gần như cân bằng vào năm 2007. Biện pháp này đã giúp đưa chính phủ ở một vị thế tốt để ứng phó bằng chi tiêu tài chính ngược chu kỳ trước cú sốc từ cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu. Xu hướng giảm tỷ lệ nợ của chính phủ cũng giúp tăng khả năng phục hồi của nền kinh tế và góp phần vào xếp hạng tín dụng tốt hơn cho đất nước.

Việc mở rộng cơ sở thuế GTGT, dự kiến sẽ cải thiện công tác quản lý thuế GTGT bằng cách tăng cường quá trình kiểm toán, thực sự đã cải thiện năng suất thuế GTGT từ chỉ 0,29 năm 2004 và 2005 lên 0,36 vào năm 2006 khi luật được thực thi đầy đủ. Newhouse và Zakharova (2007) cũng nhận thấy luật này có tính tiến bộ trong tác động phân bổ tổng thể của nó nhờ các biện pháp giảm thiểu và phạm vi bảo hiểm của xăng dầu và năng lượng, mặc dù ghi nhận những khoản thất thu đáng kể đối với người giàu do cắt giảm thuế năng lượng.

Cũng không có gì đáng ngạc nhiên khi nghiên cứu lưu ý rằng cải cách có “tác động bất lợi vừa phải đối với các hộ nghèo” thể hiện qua việc giảm thu nhập và tiêu dùng thực tế. Điều này, cùng với việc nhìn thấy gánh nặng VAT 12% đầy đủ được phản ánh trong hóa đơn mua hàng của họ—một yêu cầu của luật mới—đã góp phần khiến công chúng phẫn nộ đối với thuế. Vì không phổ biến, VAT trở thành mục tiêu dễ dàng của các chính trị gia muốn thu hút sự ủng hộ của công chúng. Điều này đặc biệt đúng khi các điều kiện kinh tế xấu đi, chẳng hạn như trong thời kỳ giá dầu tăng, do không có trợ cấp dầu mỏ ở Philippines đã nhanh chóng chuyển sang giá máy bơm trong nước. Trong thời gian này, sẽ có nhiều ý kiến kêu gọi chính phủ đình chỉ thuế VAT đối với các sản phẩm nhiên liệu, điều mà các phần tử dân túy trong Quốc hội sẽ phản ứng bằng cách tài trợ cho các dự luật để thực hiện điều này. Để ghi nhận công lao của mình, chính phủ vẫn kiên định trong việc giữ cho ngành dầu mỏ nằm trong diện chịu thuế VAT, bất chấp giá dầu cao kéo dài.

Duy trì cải cách

Mặc dù bản thân cải cách cốt lõi - mở rộng VAT và tăng thuế suất VAT - vẫn chưa bị đảo ngược, nhưng một khi cuộc khủng hoảng qua đi và số liệu thống kê tài khóa được cải thiện, thì việc cam kết thực hiện mục tiêu rộng lớn hơn là củng cố tài khóa trở nên rõ ràng. Sau khi đạt 14,3% GDP vào năm 2006, nỗ lực thuế lại bắt đầu trượt dốc. Một phần, điều này là do các điều khoản hoàng hôn được tích hợp sẵn trong luật, chủ yếu là giảm thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp từ 35% xuống 30% vào năm 2009 được coi là phù hợp với việc giảm thuế kinh doanh trên toàn thế giới.

Thật không may, việc tăng thuế thu nhập doanh nghiệp tạm thời rõ ràng đã không đạt được ý định của các nhà lập pháp là kéo dài thời gian để Cục Doanh thu Nội địa cải thiện công tác quản lý thuế. Việc phân tách các nguồn thay đổi trong nỗ lực thuế của cục cho thấy rằng trên thực tế, đã có một số nới lỏng trong quản lý thuế sau khi luật RVAT có hiệu lực. Các tính toán cho thấy rằng nếu cục duy trì hiệu quả thu thuế ở mức năm 2004, thì mức cải thiện về tỷ lệ thuế tổng thể sẽ cao hơn (Manasan 2008). (Ủy viên được bổ nhiệm trong nhiệm kỳ đầu tiên của Tổng thống để dẫn đầu các cải tiến hệ thống trong cục là một trong 10 quan chức đã từ chức vào tháng 7 năm 2005.)

Một vấn đề khác trong việc duy trì lợi ích của cải cách là xu hướng của các chính trị gia là ăn mòn cơ sở thuế của chính phủ để giành được phiếu bầu khi cuộc bầu cử năm 2010 đến gần. Về bản thân thuế VAT, truyền tải điện (độc quyền) là mặt hàng đầu tiên được miễn vào tháng 12 năm 2009, tiếp theo là các mặt hàng mua có chọn lọc của người cao tuổi vào tháng 2 năm 2010, cả hai đều được Tổng thống ký. Những điều này dẫn đến khoản thất thu ngân sách ước tính 10 tỷ pesos cho chính phủ và hệ thống VAT yếu kém, thể hiện qua sự sụt giảm năng suất VAT từ 0,36 năm 2006 xuống 0,32 vào năm 2010. Các biện pháp giảm doanh thu phi VAT mới được luật hóa khác bao gồm giảm thuế thu nhập cá nhân và các ưu đãi về thuế đối với tài khoản hưu trí và ủy thác đầu tư bất động sản. Những điều này đã được thông qua bất chấp sự phản đối của DOF. Trong những trường hợp này, cách giải quyết của các quan chức là áp đặt các điều kiện nghiêm ngặt trong các quy tắc thực hiện để hạn chế thất thu.

Cũng không có thêm sáng kiến nào kể từ khi luật RVAT thông qua các biện pháp liên quan đến thuế khác mặc dù đã nhận thức rộng rãi về nhu cầu tăng tính nổi và tính công bằng của hệ thống thuế. Trên thực tế, “không có thuế mới” đã trở thành khẩu hiệu tranh cử của vị Tổng thống chiến thắng trong cuộc bầu cử năm 2010. Các biện pháp được đề xuất tại Quốc hội, chẳng hạn như hợp lý hóa các ưu đãi tài chính, lập chỉ mục các loại thuế cụ thể theo lạm phát, tăng thuế tiêu thụ đặc biệt cho dầu mỏ hoặc đơn giản là hạn chế Quốc hội ban hành các khoản chi tiêu mới mà không phù hợp với doanh thu, đã không được tiến hành trong nhiều năm nay.

Thất bại trong việc duy trì nỗ lực thuế ở mức mong muốn - ít nhất là 17% đạt được vào năm 1997 - đã chuyển thành phân bổ dưới mức tối ưu cho chi tiêu công cho giáo dục, y tế và cơ sở hạ tầng cơ bản so với các nước châu Á. Đổi lại, việc không nâng cấp các mức cơ bản của dịch vụ xã hội và cơ sở hạ tầng vật chất không chỉ hạn chế tiềm năng tăng trưởng của nền kinh tế mà còn hạn chế phạm vi tăng trưởng bao trùm hơn.

Ở cấp hoạch định chính sách, dường như thiếu sự phối hợp giữa ngành hành pháp và ngành lập pháp và do đó thiếu sự gắn kết trong các chương trình nghị sự mà họ theo đuổi. Điều này cho phép các bên liên quan tự do theo đuổi các chương trình nghị sự hạn hẹp của riêng họ, như có thể thấy trong nhiều biện pháp làm xói mòn doanh thu mà Quốc hội đã thông qua ngay cả khi cơ quan hành pháp phải vật lộn với lực đẩy củng cố tài khóa rõ ràng của mình. Trong khi một quy trình chính thức cho đối thoại lập pháp hành pháp được thiết lập vào năm 1992 thông qua Hội đồng Tư vấn Phát triển Lập pháp-Hành pháp, ⁴⁴hiệu quả của cơ chế này trong việc đảm bảo các ưu tiên chung phụ thuộc vào tần suất các cuộc họp do Tổng thống triệu tập. So với Chính quyền Ramos 6 năm họp 81 lần, hội đồng này chỉ được triệu tập 25 lần trong thời kỳ Chính quyền Arroyo kéo dài gần 10 năm.⁴⁵

Nếu không có các phiên tham vấn thường xuyên, cấp cao giữa hai ngành nhằm thúc đẩy sự hiểu biết sâu sắc hơn về các mục tiêu chính sách của cả hai bên và quan trọng hơn là động cơ cá nhân, thì việc xem xét các dự luật được đề xuất ở cấp độ kỹ thuật sẽ có nguy cơ bị bỏ qua cao hơn. Tồi tệ hơn, có thể có những trường hợp Quốc hội từ bỏ hoàn toàn việc trưng cầu ý kiến đóng góp từ các cơ quan hành pháp đối với các đề xuất có thể làm hỏng các chương trình của cơ quan hành pháp và khi hoàn cảnh chính trị loại trừ việc sử dụng quyền phủ quyết của tổng thống.

Nhưng có lẽ yếu tố cơ bản còn thiếu để duy trì cải cách chính sách ở Philippines là thiếu các đảng phái chính trị hiệu quả có tầm nhìn xa về phát triển quốc gia. Như vậy, các nỗ lực cải cách tập trung vào Tổng thống, người cam kết thực hiện bất kỳ cải cách cụ thể nào không thể không bị ảnh hưởng bởi vận mệnh chính trị đang thay đổi của ông ta hoặc bà ta. Vụ bê bối gian lận bầu cử “Xin chào Garci” minh họa điều này. Ngay cả khi không có áp lực chính trị bên ngoài, triển vọng cải cách vẫn phụ thuộc vào con người—một mặt là sự trọng thị và mặt khác là sự ủng hộ của dân chúng—và sự sẵn sàng thực hiện ý chí chính trị và chi tiêu vốn chính trị để thúc đẩy cải cách trong một nhiệm kỳ 6 năm duy nhất .

Do đó, việc hoạch định chính sách rất có thể biến thành có đi có lại, hợp tác giao dịch với các thành viên Quốc hội dẫn đến sự thiển cận về chính sách, đặc biệt là khi các thành viên Hạ viện phải trải qua thử thách bầu cử 3 năm một lần.⁴⁶ Thật vậy, cơ cấu khuyến khích thiên về những cải cách có thể cho thấy những lợi ích tức thời mà người đương nhiệm có thể tuyên bố là của riêng mình, với những cải cách kiểu thể chế dài hơi hơn – đe dọa những đặc quyền đã có – để lại cho tương lai.

Kết luận và bài học

Hệ thống thuế của Philippines được ví như một cái thùng bị rò rỉ do luật thiết kế và bị mọi người khai thác để trục lợi. Theo thời gian, khi nước trong xô giảm xuống mức tới hạn, các lỗ được chọn để sửa chữa, đôi khi chỉ sử dụng thạch cao mà không có tác động lâu dài (ví dụ: sửa đổi về thuế tội lỗi). Cải cách VAT là một sửa chữa chất lượng cao hơn, lâu dài hơn, được bổ sung bằng cách vặn vòi nhiều hơn để nâng mực nước nhanh hơn. Điều đáng chú ý là đây có thể là lần đầu tiên đất nước tránh được sự sụp đổ kinh tế bằng cách đạt được sự đồng thuận rộng rãi về cải cách kịp thời (De Dios et al. 2004).

Trong khi cải cách lý tưởng sẽ liên quan đến việc thay đổi hoàn toàn nhóm, nỗ lực cuối cùng như vậy đã gặp phải kết quả ảm đạm. Khi Quốc hội giải quyết một gói cải cách thuế toàn diện vào năm 1997, kết quả - một hệ thống ít sôi động hơn dẫn đến nỗ lực giảm thuế đều đặn - đã cho thấy sự nguy hiểm của những nỗ lực như vậy trong một môi trường mà lợi ích tư nhân chi phối sự lựa chọn của công chúng. Chắc chắn, như kinh nghiệm cải cách trong quá khứ, bao gồm cả RVAT, đã cho thấy, không nên cố gắng thực hiện điều đó nếu không có một nhà lãnh đạo mạnh mẽ và đáng tin cậy, người có thể vô hiệu hóa ảnh hưởng của giới tinh hoa và có thể dẫn đầu sự thay đổi.

Hiện tại, có vẻ như đất nước đang mắc kẹt với cái thùng bị rò rỉ. Tất nhiên, vấn đề là nếu không tiếp tục nỗ lực bịt lỗ hổng, Philippines có thể sẽ chỉ đi từ cải cách do khủng hoảng này sang cải cách khác do khủng hoảng gây ra. Các sáng kiến hiện tại nhằm cải thiện quản lý thuế là một khởi đầu tốt nhưng cần phải vượt xa những gì được mô tả là “săn bắn trong sở thú” hoặc nhắm vào cơ sở thuế hạn hẹp hiện có để trả nhiều tiền hơn.

Như vậy, các quan chức tài chính nhận thấy sự phản đối trong các cơ quan thuế đối với các biện pháp kiểm toán mang tính chiến lược hơn, bởi vì các công cụ này không được hiểu rõ hoặc vì chúng làm xáo trộn các thiết lập quan liêu ăn sâu. Các quan chức tài chính nhận ra rằng những thay đổi hành vi như vậy phải được theo đuổi trên cơ sở liên tục, nhưng chúng sẽ mất thời gian và sẽ đòi hỏi nỗ lực phối hợp hơn để chuyên nghiệp hóa các cơ quan thuế và thiết lập trách nhiệm giải trình cao hơn trong các cơ quan. Phải xây dựng cơ sở dữ liệu thông tin toàn vẹn, nằm ngoài sự kiểm soát của cơ quan thuế. Trong khi chờ đợi, do sự chậm trễ lâu dài để những cải cách như vậy mang lại kết quả, những cải cách bổ sung khác là cần thiết để nâng cao nỗ lực thuế.

Thật không may, với việc nâng cấp xếp hạng tín dụng quốc gia gần đây và quan điểm chung là đã đặt vấn đề tài chính ở phía sau, làm thế nào Philippines có thể thông qua cải cách mà không có nguy cơ xảy ra một cuộc khủng hoảng khác? Các thành phần sau đây trong quá trình cải cách, được chọn lọc từ kinh nghiệm luật RVAT, có thể giúp nâng cao tỷ lệ thành công, mặc dù tất nhiên, chúng không đảm bảo thành công.

Một

Để có được cải cách trong chương trình nghị sự của chính phủ, sự tán thành của tổng thống là cần thiết. Không có nó, những cải cách về thuế sẽ không có cơ hội được thông qua. Lý tưởng nhất là Tổng thống là người mới được bầu, cho phép lập thời gian cải cách ngay sau khi nhận được nhiệm vụ mới khi cơ hội đảm bảo sự ủng hộ cải cách từ các bộ phận xã hội khác nhau là cao nhất. Để đảm bảo sự ủng hộ của Tổng thống đối với một biện pháp không được lòng dân, các nhà kỹ trị cần được trang bị các nghiên cứu chẩn đoán chắc chắn của các nhóm đáng tin cậy trong nước, chẳng hạn như học viện, giải thích rõ ràng vấn đề, nguyên nhân, hậu quả của việc không làm gì, các lựa chọn và khung thời gian cho cải cách. Cần xác định những người tham gia cải cách (đặc biệt là trong Quốc hội nếu cải cách yêu cầu phải có luật), động cơ của họ và cách vượt qua bất kỳ sự kháng cự nào cần được thực hiện và mục tiêu chính sách có thể đo lường được (chẳng hạn như mục tiêu doanh thu 80 tỷ P) cần được nhắm mục tiêu để định khung các cuộc đàm phán về các biện pháp cải cách thay thế và sự đánh đổi có thể xảy ra.

Hai

Các yếu tố thuyết phục Tổng thống tán thành cải cách thậm chí còn có tầm quan trọng lớn hơn khi quản lý các vấn đề phức tạp của cải cách, vì các bên cần được thuyết phục sẽ nhân lên và tính mạnh mẽ của các phân tích kỹ thuật được xem xét kỹ lưỡng trong điều kiện thực tế và các sự kiện được sàng lọc thông qua các thành kiến. lăng kính của các nhóm quan tâm. Do đó, các nhà cải cách nên duy trì sự linh hoạt để đáp ứng những yêu cầu khó khăn—hãy nhớ rằng cái hoàn hảo là kẻ thù của cái tốt—và nhạy cảm với bất kỳ tác động bất lợi nào của cải cách đối với các ngành yếu thế cần được giải quyết ở giai đoạn thiết kế chương trình. Điều này sẽ giúp đảm bảo sự tham gia của cải cách và tăng cơ hội duy trì cải cách.

Ở giai đoạn này, vai trò lãnh đạo trở nên quan trọng vì ở Philippines, những cải cách duy nhất xảy ra là những cải cách mà giới tinh hoa có thể chấp nhận được. Do đó, Tổng thống cần sẵn sàng sử dụng các quyền lực to lớn của văn phòng và chi tiêu vốn chính trị để đảm bảo rằng các động cơ của các chủ thể chính trong quá trình cải cách được liên kết rộng rãi với động cơ của ông hoặc bà ta.

Tổng thống và đội ngũ cần phải có tư duy rõ ràng về cách tiếp cận các nhóm khác nhau có thể ảnh hưởng đến cải cách, bao gồm hiểu rõ động cơ của Quốc hội, tập thể và cá nhân (các cuộc tham vấn hành pháp-hành pháp thường xuyên là lý tưởng), và bắt đầu đối thoại với các lợi ích cố hữu để giảm thiểu hoặc xoay chuyển sự kháng cự. Những nhà ủng hộ cải cách trong Quốc hội, những người có thể lèo lái các dự luật được đề xuất thông qua các viện tương ứng của họ mà không đánh mất các mục tiêu cải cách, cần được đưa vào nỗ lực soạn thảo.

Tương tự như vậy, các nhà quản lý cấp cao trong bộ phận điều hành cần hoạt động như một nhóm hỗ trợ cấp hai cho cuộc cải cách và thực hiện nhiệm vụ từ đầu đến cuối. Trong một môi trường bất ổn về chính trị, nhóm này có thể mang lại sự ổn định về kỹ trị. Không có tính liên tục ở cấp nội các, các công chức tận tâm và hiểu biết ở các cấp bậc thấp hơn cũng có vai trò cung cấp trí nhớ thể chế cho các lãnh đạo kế nhiệm, như đã được chỉ ra trong trường hợp của RVAT.⁴⁷

Các nhóm phi đảng phái bên ngoài chính phủ, lặp lại thông điệp cải cách, có thể giúp tạo ra nhận thức về nhu cầu cải cách và, trong trường hợp của các nhóm xã hội dân sự, thể hiện quyền sở hữu trong nước đối với động lực thay đổi. Các phương tiện truyền thông được cập nhật thông tin về sự phức tạp của các vấn đề cải cách và có thể được tin tưởng để đưa ra quan điểm cân bằng về các vấn đề có thể giúp trình bày rõ ràng cơ sở lý luận của cải cách trong các thông điệp đơn giản tới nhiều đối tượng không chuyên về kỹ thuật.

Ba

Khi cam kết chính phủ thực hiện cải cách, vì luật pháp chỉ là một trở ngại trong quá trình cải cách, Tổng thống cần kiên định ủng hộ cải cách và can thiệp khi cần thiết để tạo sự đồng thuận và xóa bỏ các rào cản, bao gồm cả việc đẩy nhanh việc giải quyết mọi thách thức pháp lý. Vai trò của xã hội dân sự, truyền thông và các nhà giám sát bên ngoài như các nhà tài trợ và người xếp hạng tín nhiệm trong việc gây áp lực lên chính phủ vào những thời điểm quan trọng để tiếp tục con đường cải cách có thể giúp tạo ra cán cân cho cải cách, đặc biệt là khi cam kết của tổng thống có dấu hiệu dao động.

bốn

Một khi cải cách đến giai đoạn thực hiện, những yếu kém về thể chế trở thành kẻ thù của cải cách. Do đó, để cải cách thành công, những điểm yếu này cần được xem xét ở giai đoạn thiết kế, khám phá các giải pháp thay thế cố gắng vượt qua các trở ngại về thể chế (do đó thúc đẩy thuế GTGT), đồng thời thực hiện các bước để khắc phục chúng, thậm chí từng bước.

Cơ cấu khuyến khích đối với các quan chức được giao nhiệm vụ thực hiện cải cách cần được hiểu rõ và, nếu cần, các nguồn lực bổ sung cần được triển khai để giảm thiểu rò rỉ và bảo đảm việc thực hiện cải cách kịp thời. Cũng ở giai đoạn này, những người thất bại trong cải cách bắt đầu nhận ra đầy đủ tác động tiêu cực của cải cách, đặc biệt là khi những cú sốc bên ngoài bất ngờ xảy ra, đòi hỏi phải nhanh chóng chứng minh những lợi ích của cải cách để chống lại bất kỳ động thái đảo ngược cải cách nào. Một lần nữa, sự lãnh đạo và cam kết duy trì đường lối cải cách của tổng thống là rất quan trọng trong việc ngăn chặn những nỗ lực như vậy. Việc chỉ ra một cách hiệu quả sau sự kiện rằng tiền thu từ thuế tăng trực tiếp như thế nào để tài trợ cho các hàng hóa và dịch vụ công được cam kết hoặc dành riêng cũng có thể giúp tăng khả năng chấp nhận các chương trình cải cách trong tương lai.

Năm

Mặc dù các cải cách riêng lẻ hiếm khi bị đảo ngược một khi các lợi ích đã hứa được thực hiện, nhưng rất khó để Tổng thống duy trì môi trường cải cách, đặc biệt là ở một quốc gia như Philippines với chu kỳ bầu cử ngắn hạn, 3 năm trong khi các thể chế có nhiệm kỳ dài hạn. cổ phần trong phát triển cũng đang thiếu. Do đó, xã hội dân sự có trách nhiệm có tầm nhìn xa hơn các chính trị gia (và quy trách nhiệm cho họ) đã đóng vai trò nổi bật hơn trong việc thúc đẩy cải cách, giúp hỗ trợ chương trình cải cách của các tác nhân thay đổi trong chính phủ.

RVAT là một cuộc cải cách đột xuất, do khủng hoảng gây ra, thay đổi các quy định về thuế để đáp ứng các mục tiêu kinh tế vĩ mô mà không làm thay đổi thái độ của chính phủ và công chúng đối với việc tuân thủ thuế. Điều thứ hai là cần thiết để giảm thiểu việc đảo ngược và trượt ngược nhưng liên quan đến một quá trình cải cách thể chế và quản trị lâu dài và phức tạp, không chỉ trong các cơ quan thuế của cơ quan hành pháp mà còn với việc xử lý các vụ việc về thuế của tòa án và cả cách tiếp cận của Quốc hội đối với luật thuế. Những cải cách như vậy có khả thi hay không phụ thuộc vào sự giao thoa giữa quản trị và chính trị (David 2010), và cuối cùng là cách xã hội Philippines lựa chọn các nhà lãnh đạo của mình.

Người giới thiệu

BusinessWorld , các báo cáo tin tức khác nhau.

Campos, EJ và JL Syquia. 2006. Quản lý chính sách cải cách. Tài liệu làm việc của Ngân hàng Thế giới. Số 70. Washington, DC.

David, RS 2010. Bối cảnh Chính trị của Cải cách Quản trị. Chuẩn bị cho Loạt tài liệu chính sách của Đại học Philippines, tháng 11. Chưa xuất bản.

De Dios, E., et al. 2004. Khủng hoảng ngày càng trầm trọng: Điểm số thực về thâm hụt và nợ công. Tài liệu Thảo luận của Trường Kinh tế UP. Số 0409. Tháng Tám. Ma-ni-la.

———. 2005. Nền kinh tế trên đỉnh cao: Đề xuất sửa đổi thuế GTGT và tầm quan trọng lớn hơn của chúng. Tài liệu Thảo luận của Trường Kinh tế UP. Số 0505. Tháng Ba. Ma-ni-la.

Sở Tài chính. Tóm tắt về Luật Cải cách Thuế GTGT. www.vatreform.gov.ph

Gutierrez, E. 2000. Ngôi nhà dành cho giới thượng lưu. Trong S. Coronel. Sự phản bội lòng tin của công chúng. Trung tâm Báo chí Điều tra Philippines. Ma-ni-la.

Phòng thương mại chung nước ngoài của Philippines. 2010. Arangkada Philippines 2010: Góc nhìn kinh doanh. Ma-ni-la.

Manasan, R. 2002. Giải thích về sự sụt giảm trong nỗ lực đánh thuế. Ghi chú Chính sách PIDS. 2002-14. Tháng 12. ———. 2008. Những thành quả gần đây trong nỗ lực đánh thuế BIR có bền vững không? Ghi chú Chính sách PIDS. 2008-07.

Tháng 12.

Mangahas, M. 2009. Khảo sát SWS về Tham nhũng năm 2009. Trạm thời tiết xã hội. Ma-ni-la.

Manila Standard Hôm nay , báo cáo tin tức khác nhau.

Newhouse, D., và D. Zakharova. 2007. Ý nghĩa phân phối của cải cách VAT ở Philippines. Quỹ Tiền tệ Quốc tế. Giấy làm việc. WP/07/153. Tháng 7 năm 2007. Washington, DC.

Nye, J. 2010. Bài học về kinh tế học thể chế mới cho sự phát triển. Trung tâm Mercatus tại Đại học George Mason. Arlington,Virginia.

Philippine Daily Inquirer , các báo cáo tin tức khác nhau.

Philippine Star , báo cáo tin tức khác nhau.

Salceda, JS 2004. Lộ trình phục hồi tài khóa. 17 tháng 9. Ma-ni-la.

Tanzi, V. và P. Shome. 1992. Vai trò của thuế đối với sự phát triển của các nền kinh tế Đông Á. Trong T. Ito và A. Krueger, eds. Nền kinh tế chính trị của cải cách thuế. Bộ sách của Cục Nghiên cứu Kinh tế Quốc gia Hội thảo Kinh tế Đông Á (NBER-EASE) Tập I. Chicago, Illinois: Nhà xuất bản Đại học Chicago.

Phụ lục 2.1

Mốc thời gian

25 tháng 7 năm 1987

VAT (EO 273) được thông qua tại Philippines

tháng 1 năm 2002

Achentina vỡ nợ

tháng 4 năm 2002

IMF kêu gọi chính phủ xem xét tăng thuế suất VAT

tháng 2 năm 2003

Chính phủ hoãn mục tiêu cân đối ngân sách từ 2006 sang 2009.

tháng 4 năm 2003

S&P hạ bậc tín dụng quốc gia từ BB+ xuống BB.

30 tháng 11 năm 2003

Bộ trưởng Tài chính Jose Isidro Camacho từ chức, sau đó cảnh báo về một cuộc khủng hoảng tài chính.

1 tháng 12 năm 2003

Juanita Amatong đảm nhận chức vụ thư ký DOF.

tháng 1 năm 2004

Moody's hạ bậc tín nhiệm từ Ba1 xuống Ba2.

tháng 5 năm 2004

Bầu cử tổng thống

tháng 6 năm 2004

GMA tuyên bố là Tổng thống; IMF đề xuất tăng thuế VAT lên 15%

22 tháng 7 năm 2004

Bài phát biểu của PGMA trước cộng đồng doanh nghiệp—chính phủ xem xét bãi bỏ thuế GTGT

26 tháng 7 năm 2004

PGMA SONA—thâm hụt ngân sách kinh niên là “vấn đề cấp bách nhất” của đất nước; đề xuất tám biện pháp thu ngân sách

23 tháng tám 2004

Câu chuyện biểu ngữ PDI, “Các nhà kinh tế của UP cảnh báo về sự sụp đổ của RP trong 2 năm nữa”

24 tháng 8 năm 2004

PGMA—“chúng ta đang ở giữa một cuộc khủng hoảng tài chính”

tháng 9 năm 2004

DoF đề xuất với Quốc hội (a) loại bỏ miễn thuế GTGT đối với sáu lĩnh vực, bao gồm dầu mỏ và y tế/pháp lý; và (b) tăng hai bậc thuế suất thuế GTGT (lên 12% năm 2006 và 14% năm 2007).

6 tháng 12 năm 2004

Câu chuyện của PDI—“Palace chọn tăng thuế GTGT thay vì thuế nhượng quyền thương mại”

21 tháng 12 năm 2004

PGMA ký RA 9334 tăng thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá và rượu

7 tháng một 2005

PGMA chứng nhận là khẩn cấp HB 3555, thu hồi một số miễn thuế VAT.

17 tháng một 2005

S&P hạ bậc tín dụng quốc gia từ BB xuống BB-.

27 tháng một 2005

Hạ viện thông qua HB 3555, 126 ủng hộ/11 chống; dự luật được chuyển đến Thượng viện.

8 tháng 2 năm 2005

Tổng thống chứng nhận HB 3705 là khẩn cấp.

14 tháng hai 2005

Juanita Amatong từ chức thư ký DOF.

15 tháng hai 2005

Cesar Purisima tiếp quản bộ phận tài chính.

16 tháng hai 2005

Moody's hạ bậc tín nhiệm từ Ba2 xuống B1.

28 tháng hai 2005

Hạ viện phê chuẩn HB 3705 trong lần đọc thứ ba sau cuộc bỏ phiếu 156-30-3 (Có-Không-Trống).

7 tháng 3 năm 2005

Ủy ban Thượng viện về Cách thức và Phương tiện phê chuẩn Dự luật Thượng viện số 1950.

13 tháng tư 2005

Thượng viện phê chuẩn phiên bản hóa đơn VAT (lần đọc thứ 2 và thứ 3), 14 ủng hộ/6 chống.

15 tháng tư 2005

Ủy ban hội nghị lưỡng viện bắt đầu hòa giải các phiên bản Hạ viện và Thượng viện của hóa đơn VAT.

12 tháng năm 2005

Dự luật EVAT được thông qua mang lại cho PGMA “sức mạnh dự phòng” để tăng thuế suất VAT vào tháng 1 năm 2006.

tiếp tục trên trang tiếp theo

Phụ lục 2.1

(còn tiếp)

24 tháng năm 2005

PGMA ký RA 9337 (Luật EVAT) có hiệu lực vào ngày 1 tháng 7.

6 tháng 6 năm 2005

Tranh cãi “Xin chào Garci” tan vỡ.

30 tháng sáu 2005

Các thành viên đối lập của Quốc hội yêu cầu Tòa án Tối cao ngừng thi hành EVAT.

1 tháng 7 năm 2005

SC ban hành lệnh đình chỉ thi hành luật EVAT.

8 tháng 7 năm 2005

10 thành viên Nội các, trong đó có các nhà quản lý kinh tế chủ chốt, từ chức

11 tháng 7 năm 2005

S&P thay đổi triển vọng xếp hạng của Philippines từ ổn định sang tiêu cực.

12 tháng 7 năm 2005

PGMA bổ nhiệm Margarito Teves làm thư ký tài chính

13 tháng bảy 2005

Biểu tình đòi PGMA từ chức; Moody's thay đổi triển vọng xếp hạng của Philippines từ ổn định sang tiêu cực

1 tháng 9 năm 2005

SC tuyên bố luật EVAT hợp hiến trong khi vẫn giữ lệnh cấm.

18 tháng 10 năm 2005

SC dỡ bỏ lệnh cấm.

1 tháng 11 năm 2005

Luật thuế GTGT được triển khai—giai đoạn đầu bao gồm việc mở rộng phạm vi bảo hiểm bao gồm cả lĩnh vực dầu mỏ và năng lượng.

1 tháng 2 năm 2006

VAT đợt 2, thuế suất VAT tăng lên 12%

9 tháng 2 năm 2006

S&P thay đổi triển vọng xếp hạng của Philippines từ tiêu cực sang ổn định.

2 tháng 11 năm 2006

Moody's thay đổi triển vọng của Philippines từ tiêu cực sang ổn định

21 tháng 11 năm 2006

PGMA ký RA 9361, bãi bỏ mức trần 70% đối với thuế GTGT đầu vào được khấu trừ.

14 tháng năm 2007

Bầu cử cơ quan lập pháp và địa phương; Thượng nghị sĩ Recto thất bại trong cuộc tái tranh cử

28 tháng một 2008

PGMA phê duyệt gói kích thích kinh tế P75 tỷ.

1 tháng 12 năm 2008

PGMA ký RA 9511 (luật nhượng quyền của Transco).

23 Tháng bảy 2009

Moody's nâng xếp hạng của Philippines từ B1 lên Ba3.

15 Tháng hai 2010

PGMA ký RA 9994 (Luật công dân cao cấp).

Nguồn: Báo cáo từ các tờ báo lớn của Philippines, các nghiên cứu và tài liệu chính thức của Hạ viện và Thượng viện.

Phụ lục 2.2

Quy trình lập pháp của Philippines

Nguồn: Hạ viện và Thượng viện.

Chương 3

Cải cách ở Thái Bình Dương

Richard Bolt⁴⁸

Giới thiệu

nghiên cứu điển hình của ông tập trung vào cải cách và các khoản vay dựa trên chính sách cho các quốc gia thành viên đang phát triển (DMC) ở Thái Bình Dương của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) trong giai đoạn 1997-2007, cũng như hỗ trợ tư vấn liên quan. Nó chủ yếu dựa về một nghiên cứu đánh giá đặc biệt về những cải cách này của Ban Đánh giá Độc lập của ADB (ADB 2009). Mở rộng việc áp dụng khuôn khổ cải cách được sử dụng trong Chương 1, nó cũng chỉ ra cách hiểu về kinh tế chính trị của cải cách có thể được áp dụng như thế nào trong quá trình hậu đánh giá.

Bối cảnh tiểu vùng cho cải cách Thái Bình Dương

Các quốc đảo Thái Bình Dương do ADB hỗ trợ nằm trên vùng biển rộng lớn của Thái Bình Dương từ trung tâm phía tây đến nam Thái Bình Dương. Một số là những quốc gia mong manh, và chúng thường có tốc độ tăng trưởng kinh tế chậm, thậm chí tiêu cực trong những năm 1990. ⁴⁹Tăng trưởng tổng sản phẩm quốc nội (GDP) trung bình hàng năm trong giai đoạn 1993-1997 trước cải cách là 1,1%, so với 2,6% trong giai đoạn 2002-2007. GDP bình quân đầu người dao động từ khoảng 803 USD ở Vanuatu đến 5.584 USD ở Quần đảo Cook (xem thêm Hộp 3.1 ).

61

Hộp 3.1
Bối cảnh quốc gia

Liên bang Micronesia (FSM) giành được độc lập vào năm 1986 theo Hiệp ước Liên kết Tự do với Hoa Kỳ (US). 107.000 người của FSM sinh sống trong liên minh gồm bốn Bang—Chuuk, Kosrae, Pohnpei và Yap. Mỗi tiểu bang có chính phủ, ngôn ngữ, văn hóa và bản sắc riêng. FSM phụ thuộc rất nhiều vào sự hỗ trợ từ bên ngoài, đặc biệt là thông qua Hiệp ước với Hoa Kỳ, chiếm hơn một nửa doanh thu của chính phủ.

Vào đầu những năm 1990, các chính phủ của FSM đã bày tỏ mối quan ngại của họ về tính bền vững tài khóa trong ngắn hạn, quy mô của khu vực công và các nghĩa vụ nợ phát sinh từ các trái phiếu mà chính phủ đã phát hành bằng cách sử dụng các khoản thanh toán hỗ trợ kinh tế được bảo đảm trong tương lai theo các thỏa thuận của Hiệp ước. Các bước cắt giảm cấp vốn theo Hiệp ước trong năm tài chính (FY)1997 và khả năng tài trợ theo Hiệp ước có thể kết thúc vào năm 2001 càng làm trầm trọng thêm những lo ngại này. Phân tích do Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) hỗ trợ đã xác nhận rằng các bước giảm trong Hiệp ước đã khiến các chính phủ phải đối mặt với thâm hụt ngân sách và giải pháp cần mở rộng ra ngoài ý tưởng ban đầu của chính phủ về quản lý chi tiêu như cắt giảm lương, cắt giảm sâu hơn các dịch vụ công và giảm doanh nghiệp nhà nước, và các giải pháp về nguồn thu như cải cách thuế.

Cộng hòa Quần đảo Marshall (RMI), cũng ở trung tâm Thái Bình Dương, đã giành được độc lập tương tự vào năm 1986 theo Hiệp ước Liên kết Tự do với Hoa Kỳ. Cũng như FSM, chính phủ RMI đã chia sẻ những lo ngại tương tự về tính bền vững tài khóa trong ngắn hạn và quy mô của khu vực công, và thậm chí các nghĩa vụ nợ lớn hơn, tác động của việc cắt giảm tài trợ theo Hiệp ước vào năm 2017 và khả năng kết thúc tài trợ theo Hiệp định, cũng vào năm 2001. Phân tích khẳng định quy mô dịch vụ công ngày càng tăng không bền vững của chính phủ, sự cạn kiệt nguồn lực công của các DNNN và nỗ lực giảm thuế.

Không giống như các quốc đảo Thái Bình Dương khác, Papua New Guinea có diện tích đất đai rộng lớn với dân số 5,3 triệu người. Nó được đặc trưng bởi sự đa dạng về ngôn ngữ và văn hóa và có nhiều tài nguyên thiên nhiên. Tuy nhiên, địa hình hiểm trở khiến chi phí cơ sở hạ tầng cao và mật độ dân số thấp, cản trở việc khai thác tài nguyên. Các hệ thống sở hữu đất đai phức tạp, vấn đề hòa bình và trật tự, kém phát triển nguồn nhân lực và tốc độ tăng dân số hàng năm hơn 3% cũng cản trở sự phát triển.

Nhu cầu cải thiện hiệu quả hoạt động của khu vực công ở Papua New Guinea là một chủ đề phân tích và thảo luận giữa ADB và chính phủ từ đầu năm 1998. Tuy nhiên, phải đến khi một chính phủ có tư tưởng cải cách lên nắm quyền vào năm 1999 thì mới có động lực để thực hiện các hoạt động công đáng kể. cải cách ngành đã được tạo ra. ADB cung cấp hỗ trợ kỹ thuật để giúp xây dựng chương trình cải cách quản trị và khu vực công, với việc chính phủ mới thừa nhận rằng hiệu quả kinh tế yếu kém của quốc gia là kết quả của quản trị yếu kém. Vanuatu nằm ở Nam Thái Bình Dương, phía tây Fiji. Khoảng 80% dân số khoảng 200.000 người sống trên tám hòn đảo lớn nhất. Cơ sở kinh tế là nông nghiệp, ngư nghiệp và du lịch, với sự đóng góp của các dịch vụ tài chính nước ngoài. Nền kinh tế bắt đầu suy thoái vào năm 1989, và tình hình tài chính bấp bênh của chính phủ, những khó khăn tài chính đang rình rập và dự trữ suy giảm, cũng như việc cung cấp dịch vụ yếu kém của chính phủ, đã khiến chính phủ nhận ra nhu cầu cải cách.

tiếp tục trên trang tiếp theo

Hộp 3.1

(còn tiếp)

Vanuatu đã thông qua Chương trình Cải cách Toàn diện (CRP) do ADB xây dựng, phần lớn là do Vanuatu kết luận rằng họ không có lựa chọn nào khác nếu muốn nhận được sự hỗ trợ của ADB, nhưng những cải cách này phù hợp với nhu cầu của họ. Việc chuẩn bị CRP bắt đầu vào tháng 2 năm 1997, và tài liệu CRP được đề xuất đã được trình bày tại hội nghị cấp cao quốc gia vào tháng 6 năm đó và nhận được sự ủng hộ của lưỡng đảng.

15 hòn đảo và đảo san hô của Quần đảo Cook nằm ở phía tây Tahiti. Quần đảo Cook phải đối mặt với một cuộc khủng hoảng tài chính nghiêm trọng vào đầu những năm 1990, cuộc khủng hoảng này không được công khai cho đến khi nó sắp xảy ra. Năm 1996, chính phủ đã thông qua một chương trình cải cách có tên là Con đường phục hồi. Các mục tiêu của cuộc cải cách nhằm tái cơ cấu toàn bộ nền kinh tế, với kỳ vọng chuyển đổi sang tăng trưởng do khu vực tư nhân dẫn dắt, cũng như điều chỉnh thâm hụt ngân sách và thâm hụt bên ngoài. Đây là một kỳ vọng cao, do quy mô của cải cách và những hạn chế về nguồn lực. Tái cấu trúc bao gồm giảm hơn một nửa quy mô của khu vực công.

Tonga giành được độc lập vào năm 1970, và là chế độ quân chủ duy nhất còn lại ở Thái Bình Dương. Công việc chẩn đoán đã xác định những lo ngại về nền kinh tế trì trệ và vị thế dự trữ ngoại hối và tài khóa suy giảm vào đầu những năm 2000, cũng như nhu cầu nâng cao hiệu quả của khu vực công và các DNNN, nhưng chính phủ không thấy cần phải có những cải cách lớn. Các đặc điểm của chương trình cải cách tiếp theo bao gồm các biện pháp tăng thu ngân sách như thuế giá trị gia tăng và đạt được cân bằng tài chính bền vững, tăng cường quản lý chi tiêu công và cải thiện hiệu quả sử dụng tài nguyên và hiệu quả của khu vực công.

Samoa bắt đầu quá trình cải cách kinh tế vào cuối những năm 1980 và được hồi sinh vào năm 1996 (sau khi phục hồi sau các cơn lốc xoáy 1990-1991) thông qua Tuyên bố Chiến lược Kinh tế, sau đó được đổi tên thành Chiến lược Phát triển Samoa. Hoạt động của nền kinh tế khởi sắc trong giai đoạn 1995-1997, với tăng trưởng trung hạn đến từ những cải cách được kỳ vọng sẽ làm tăng hoạt động tư nhân thông qua hợp lý hóa khu vực công; tư nhân hóa DNNN; và cải thiện cơ sở hạ tầng kinh tế, tài chính và xã hội. Chương trình cải cách này dự kiến sẽ dẫn đến tăng cường hình thành vốn khu vực tư nhân và đầu tư trực tiếp nước ngoài. Sự tham gia trước đây của ADB vào lĩnh vực tài chính đã mang lại kinh nghiệm về thể chế và cơ sở vững chắc để hỗ trợ cải cách.

Các mục tiêu chính, phạm vi và thời hạn của mỗi khoản vay được cung cấp trong Phụ lục.

Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á. 2009. Nghiên cứu Đánh giá Đặc biệt: Hỗ trợ của ADB cho Cải cách Khu vực Công ở Thái Bình Dương: Nâng cao Kết quả thông qua Quyền sở hữu, Năng lực và Tính liên tục. Tháng bảy. Ma-ni-la.

Các DMC Thái Bình Dương bị hạn chế rất nhiều bởi cơ sở tài nguyên đất nhỏ và quy mô kinh tế, vùng sâu vùng xa và dân số phân tán, dẫn đến sự bất cân đối về quy mô, làm tăng thêm chi phí tiếp cận thị trường. Các DMC Thái Bình Dương có khả năng tiếp cận hạn chế với hệ thống tài chính và quyền sử dụng đất đai truyền thống—điều này thường làm nản lòng các nhà đầu tư.

Những thiếu sót này thường tạo cơ sở cho sự can thiệp của chính phủ vào việc cung cấp hàng hóa tư nhân, trong nhiều trường hợp, tạo ra các doanh nghiệp công kém hiệu quả, lấn át các sáng kiến tư nhân và hạn chế hơn nữa sự phát triển của các thị trường vốn đã hạn chế. Cơ cấu kinh tế do khu vực công chiếm ưu thế, còn khu vực tư nhân phần lớn chỉ giới hạn trong lĩnh vực dịch vụ và sản xuất sơ cấp với ít giá trị gia tăng. Thâm hụt thương mại lớn là quy luật.

Bất lợi về quy mô do cơ sở sản xuất hạn chế, thị trường nội địa nhỏ, khả năng tiếp cận các nguồn lực và thị trường xuất khẩu hạn chế là những trở ngại chính đối với các cơ hội và tăng trưởng của khu vực tư nhân. Đóng góp vào tăng trưởng của nông nghiệp và công nghiệp là thấp, mặc dù các hoạt động tự cung tự cấp vẫn tiếp tục đóng một vai trò quan trọng ở hầu hết các quốc gia. Giá trị gia tăng từ các hàng hóa sơ cấp (chẳng hạn như cá và các mặt hàng nông nghiệp khác) có xu hướng thấp, trong khi du lịch có thể là một nguồn doanh thu tốt nhưng lại là một ngành tạo ra việc làm tại địa phương (như ở Quần đảo Cook, Samoa và Vanuatu).

Đồng thời, các khoản đầu tư và cung cấp hàng hóa công cộng rất tốn kém để cung cấp, với hiệu quả hỗn hợp và khả năng tiếp cận và cung cấp tương đối hạn chế cho các vùng nông thôn và hải đảo bên ngoài. Đầu tư của chính phủ cho cơ sở hạ tầng xã hội còn thấp, phần lớn doanh thu được chi cho các hoạt động của chính phủ, đặc biệt là tiền lương và tiền công. Nguồn thu từ thuế thu nhập nhìn chung không đủ để tài trợ cho đầu tư vào cơ sở hạ tầng xã hội và cải thiện các dịch vụ công do cơ sở thuế thu nhập chính thức và mỏng. Và khi tiền lương của khu vực công cao hơn mức lương của các công việc tư nhân tương đương, hầu hết những người lao động có kỹ năng khan hiếm đều làm việc trong khu vực công.

Các thể chế thiếu kinh nghiệm và yếu kém, cũng như những dao động chính trị, các phản ứng chính sách và cung cấp dịch vụ bị hạn chế. Kết quả là phân bổ chi tiêu công thường mất cân đối và kém hiệu quả, chú trọng vào chi thường xuyên so với chi đầu tư. Sự đa dạng văn hóa ở mỗi quốc gia cũng có thể cản trở việc củng cố thể chế hiện đại.

Do nguồn tài chính công hạn chế và khả năng tiếp cận vốn tài chính tư nhân địa phương bị hạn chế cũng như đầu tư hạn chế, các DMC Thái Bình Dương thường dựa vào các nguồn bên ngoài khác, bao gồm cả các đối tác phát triển, để tài trợ cho tăng trưởng và phát triển. Nhưng trên thực tế, hầu hết các quốc gia Thái Bình Dương được ADB hỗ trợ trong những năm 1990 và đầu những năm 2000 đều nhận ra rằng họ đang phải đối mặt với những tình huống tài khóa nghiêm trọng và không bền vững, phần lớn là do các dịch vụ công quá khổ, các doanh nghiệp nhà nước (SOE) hoạt động kém hiệu quả, gánh nặng nợ nần chồng chất. và dịch vụ công và khu vực tư nhân hoạt động yếu kém. Tuy nhiên, ngoài ra, nhiều vấn đề—và nhiều giải pháp—là đặc thù của từng quốc gia.

Quá trình cải cách chính sách

Bắt đầu cải cách chính sách

Khủng hoảng và Chương trình Cải cách

Các chương trình cải cách cá nhân và các khoản vay dựa trên chính sách liên quan khác nhau về chi tiết nhưng nhìn chung chúng giải quyết ba lĩnh vực.

Lĩnh vực đầu tiên giải quyết vấn đề quản lý kinh tế ở cấp độ vĩ mô, đó là một phản ứng thích hợp đối với một cuộc khủng hoảng tài chính hiện tại hoặc sắp xảy ra hoặc ngân sách xấu đi, và tăng trưởng kinh tế chậm chạp. Tất cả các quốc gia, ngoại trừ Samoa, đều phải đối mặt với tình trạng thâm hụt ngân sách dai dẳng, một số quốc gia đã đạt đến mức khủng hoảng (ví dụ như Quần đảo Cook). Hầu hết các DMC Thái Bình Dương đều có một dịch vụ công lớn mà ngân sách không còn đáp ứng được nữa, và hầu hết các chương trình bao gồm thu hẹp quy mô của khu vực công để giảm bớt gánh nặng chi tiêu. Đây là vấn đề ưu tiên của hầu hết các quốc gia trong cuộc đánh giá, đòi hỏi phải có hành động ngay lập tức để giải quyết hoặc ngăn chặn vấn đề nghiêm trọng hơn. Ngoại lệ là Samoa, nơi vấn đề chính sách liên quan nhiều hơn đến chính sách tài chính và tiền tệ.

Lĩnh vực rộng lớn thứ hai đòi hỏi các biện pháp cải thiện năng suất và chất lượng của khu vực công. Một phần, điều này có liên quan đến tình hình tài khóa ngày càng xấu đi, nhưng ngay cả trước khi có các chương trình cải cách, việc cung cấp hầu hết các dịch vụ công tại các DMC được nghiên cứu đều bị cho là không hiệu quả, chẳng hạn như ADB, và việc cải thiện hiệu quả dịch vụ công cũng như việc cung cấp dịch vụ như một phần của việc trao quyền cho chính phủ đã được các nhà lãnh đạo DMC nói riêng nhìn nhận rộng rãi như một mục chương trình nghị sự có liên quan.

Lĩnh vực thứ ba là giảm vai trò của khu vực công trong nền kinh tế; khu vực công theo truyền thống thống trị nền kinh tế, đặc biệt là ở Micronesia và các quốc gia nhỏ như Quần đảo Cook.

Vai trò của ADB trong việc thiết lập chương trình nghị sự chính sách

Quay sang Quần đảo Cook trước tiên, cộng đồng các nhà tài trợ đã có những lo ngại từ năm 1993 về khả năng của chính phủ trong việc tài trợ cho quy mô của khu vực công và các dịch vụ công. Chính phủ New Zealand, Ủy ban Kinh tế và Xã hội Châu Á - Thái Bình Dương (ESCAP) và ADB đều đã hỗ trợ phân tích các vấn đề cơ cấu tiềm ẩn trong nền kinh tế, những điểm yếu trong quản lý tài chính và kinh tế, và cuộc khủng hoảng sắp xảy ra, giúp chính phủ xây dựng chương trình cải cách. Năm 1996, Chính phủ Quần đảo Cook đã thông qua chương trình cải cách “Con đường phục hồi”, phần lớn được phát triển bởi các chuyên gia tư vấn, phối hợp với chính phủ. Các khoản vay tiếp theo ở các quốc gia khác cũng có xu hướng tuân theo cách tiếp cận của Quần đảo Cook.

Chính phủ Cộng hòa Quần đảo Marshall (RMI) và Liên bang Micronesia (FSM) đã yêu cầu ADB hỗ trợ cho các nhóm tư vấn chính sách. Các nhóm này đã giúp phát triển các chương trình cải cách chi tiết, với sự tham vấn của các chính phủ. Trong RMI, nhóm chuyên gia do ADB tài trợ đã sửa đổi và bổ sung chương trình cải cách hiện có của chính phủ (ban đầu chỉ tập trung vào giảm biên chế khu vực công), mặc dù các cuộc thảo luận này tỏ ra không đủ, đặc biệt là giữa cơ quan hành pháp và Nitijela (Quốc hội). Chủ tịch của RMI là nhà vô địch cải cách chính và là động lực thúc đẩy các cải cách ban đầu của Chương trình Cải cách Khu vực Công (PSRP) và phụ thuộc rất nhiều vào các khuyến nghị của nhóm và Ủy ban Hợp lý hóa.

Tại Samoa và Quần đảo Solomon, các chính phủ theo chủ nghĩa cải cách đã xây dựng các chương trình cải cách và ADB đã làm việc với họ trong việc chuẩn bị khoản vay chương trình cải cách của mỗi quốc gia để phê duyệt khoản vay.

Ở tất cả các quốc gia khác, các chuyên gia tư vấn chịu trách nhiệm chính trong việc phân tích và xây dựng các chương trình cải cách, thường bổ sung vào các chương trình cải cách hiện có. Tham vấn với chính phủ và các bên liên quan rất đa dạng. Tại Vanuatu, chính phủ đã nhận thấy nhu cầu cải cách do những khó khăn tài chính sắp xảy ra và dự trữ ngoại hối giảm, đồng thời thông qua chương trình cải cách toàn diện (CRP) do ADB xây dựng.

ADB đã hợp tác chặt chẽ với Bộ Tài chính (MOF) ở Tonga để xây dựng chương trình cải cách nhưng ít tham vấn với các quan chức của các bộ khác và hầu như không tham gia với công chúng nói chung. Chương trình do Bộ Tài chính chủ trì, với các cơ quan khác và công chúng được thông báo trong quá trình thực hiện. Quá trình tham vấn tập trung hẹp có ý nghĩa đối với việc thực hiện cải cách; trong khi các biện pháp thuộc trách nhiệm của Bộ Tài chính được thực hiện hiệu quả thì các cơ quan khác lại ít làm chủ và hiểu biết hơn về các biện pháp khác.

Ở Samoa, chương trình cũng được thực hiện tương tự bởi Bộ Tài chính; chương trình cải cách của chính phủ có phạm vi rộng, nhưng khoản vay do ADB hỗ trợ chỉ giới hạn trong việc tài trợ cho cải cách ngành (bao gồm cả DNNN).

Trong tất cả các cải cách được đề cập, một yếu tố quan trọng trong ảnh hưởng của ADB ảnh hưởng đến mức độ phù hợp của cải cách là phân tích chuyên sâu phù hợp về nền kinh tế và cuộc khủng hoảng sắp xảy ra, ít nhất là được chia sẻ với các nhà kỹ trị trong các cơ quan giám sát. Những phân tích này bao gồm việc đạt được sự hiểu biết về các ưu tiên của chính phủ và liên quan đến các mức độ tham vấn khác nhau với các quan chức, chính trị gia và công chúng: mức độ tham vấn trong các trường hợp tương ứng và sự chấp nhận của các bên liên quan bị ảnh hưởng, sau này có ảnh hưởng đến mức độ can thiệp chính trị và thể chế. tính khả thi và bền vững.

Quản lý sự phức tạp của các vấn đề cải cách

Để đối phó với sự mất cân đối bên trong và bên ngoài, tác dụng dự kiến của ổn định kinh tế vĩ mô thường là khôi phục lại sự cân bằng như một bước hướng tới tăng trưởng kinh tế. Ở cấp độ ngành và cấp độ kinh tế vi mô, khả năng cạnh tranh thị trường trong nước và quốc tế thấp—do việc sử dụng các yếu tố không hiệu quả và năng suất thấp, giá xuất khẩu giảm hoặc chi phí nguyên vật liệu nhập khẩu tăng cao—có thể đòi hỏi hành động cải cách cơ cấu cụ thể hơn như một tập hợp con của cải cách tròn.

Tương tự như vậy đối với các dịch vụ công, việc cải thiện hiệu quả phân bổ và chi tiêu, cũng như tỷ lệ lợi ích, thường đòi hỏi sự thay đổi sâu rộng về con người và tổ chức cũng như phát triển năng lực. Trình tự, thời gian và tốc độ tối ưu của các cải cách cơ cấu và kinh tế vĩ mô cụ thể cũng như mối quan hệ qua lại của chúng là rất quan trọng vì cả lý do khái niệm và thực tiễn. Lấy ví dụ: trong lĩnh vực tài chính, cần giải quyết vấn đề mất cân bằng và kiểm soát tài khóa như một điều kiện tiên quyết để thực hiện cải cách ngành (như tự do hóa hệ thống tài chính trong nước và dỡ bỏ các hạn chế về dòng vốn) để tránh rủi ro lạm phát và nợ nần chồng chất. dẫn đến sự tháo chạy vốn (Agenor và Montiel 1999).

Sự phức tạp của các vấn đề chính sách và thiết kế chương trình

Trình tự các bước cải cách, mặc dù được mô tả ở trên phù hợp với khuôn khổ, là hiển nhiên và phần lớn đã hoàn thành ở Samoa, chủ yếu là do chính phủ có lộ trình cải cách riêng. Đối với các quốc gia khác đang gặp khó khăn về tài khóa, trọng tâm của các chương trình cải cách là cắt giảm quy mô khu vực công để giảm chi tiêu, các biện pháp tăng thu ngân sách và cải thiện quản lý thuế—được thiết kế với sự tư vấn từ bên ngoài—cũng được coi là phù hợp do tính cấp bách của các vấn đề cần được giải quyết. giải quyết.

Nhưng hiện tại, rõ ràng là một số khoản vay chương trình có một chương trình nghị sự phức tạp cố gắng hoàn thành quá nhiều việc cùng một lúc. Các chương trình cải cách thường được lên kế hoạch thực hiện trong 3 năm, và trong khi một số biện pháp có thể hoàn thành trong ngắn hạn, chẳng hạn như cắt giảm ngân sách để nhanh chóng giảm thâm hụt ngân sách, các cải cách liên quan đến thể chế nhất thiết cần có tầm nhìn trung và dài hạn. Các khoản vay chương trình nặng nề cũng tạo ấn tượng về một mô hình một quy mô phù hợp với tất cả của ADB để quản lý và cải cách kinh tế.

Ví dụ, mô hình quản lý kinh tế là phù hợp trong trường hợp của Quần đảo Cook, nơi cần thu hẹp quy mô khu vực công, nhưng trong các cuộc phỏng vấn được thực hiện như một phần đánh giá cải cách của Ban Đánh giá Độc lập của ADB ở Thái Bình Dương (ADB 2009), khảo ⁵⁰sát những người được hỏi cho rằng quy mô quá rộng và tốc độ quá nhanh. Nhìn chung, chương trình cải cách đã tập trung quá mức vào phục hồi tài chính, điều này đã thúc đẩy chương trình thu hẹp quy mô; nó ưu tiên thấp hơn cho các trách nhiệm xã hội và văn hóa. Áp lực thu hồi tài chính cũng dẫn đến một số biện pháp chưa được phân tích sâu.

Về mặt tích cực, chương trình cải cách tập trung vào ba trụ cột cải cách của pháp luật, và đây là chìa khóa thành công ở quốc gia đó. Pháp luật đã thể chế hóa các nguyên tắc cải cách và mang lại cho chương trình cải cách tác động lâu dài. Nhưng phân tích về tác động có thể xảy ra của việc thu hẹp quy mô ở các đảo bên ngoài là không đủ, và rõ ràng là việc thu hẹp quy mô có lẽ nên bị trì hoãn để ngăn chặn việc di cư đến Rarotonga và nước ngoài.

Nâng cao hiệu quả và hiệu lực của dịch vụ công cũng là một đặc điểm của các chương trình cải cách ở các quốc gia khác (ngoại trừ Samoa). Tuy nhiên, cải tiến việc cung cấp dịch vụ là một nhiệm vụ phức tạp và đòi hỏi thời gian cũng như đầu vào phù hợp với từng quốc gia. Hầu hết tất cả các chương trình đều đặt mục tiêu thu hẹp quy mô, nhưng trong các trường hợp cắt giảm, không có đủ phân tích và sự đồng thuận cụ thể của cơ quan về những hoạt động cốt lõi mà chính phủ nên tham gia và do đó, những hoạt động nào có thể được giảm bớt mà không ảnh hưởng đến việc cung cấp dịch vụ và do đó quy mô phù hợp của các dịch vụ công cộng nên được.

Ví dụ, ở Vanuatu, các mục tiêu của chương trình được đặt ra ở mức giảm 10% -15% chi tiêu công, nhưng không có lợi ích từ việc phân tích xem chính phủ nên tiếp tục tham gia vào những hoạt động cốt lõi nào và những hoạt động nào có thể giảm bớt. Kinh nghiệm triển khai cho thấy rằng việc xác định các hoạt động của chính phủ có thể cắt giảm cần được đánh giá và lập kế hoạch cẩn thận hơn, vì một số dịch vụ có giá trị đã bị cắt giảm hoặc loại bỏ quá mức. Ngoài ra, có một mâu thuẫn rõ ràng trong việc giảm chi tiêu của chính phủ và số lượng công chức trong khi mong đợi cải thiện chất lượng dịch vụ mà không có sự cải thiện rõ rệt về năng suất của các nhân viên và tổ chức còn lại. Việc đưa định hướng hiệu suất vào dịch vụ công đòi hỏi những thay đổi về thái độ cần có thời gian. Bất chấp những áp lực của tình hình khủng hoảng, việc phân tích và lập kế hoạch không đầy đủ đã được thực hiện về cách thực hiện những cải cách đó.

Cải thiện môi trường pháp lý cho khu vực tư nhân cũng là một đặc điểm của tất cả các chương trình cải cách và phù hợp với nhu cầu khuyến khích tăng trưởng khu vực tư nhân. Tuy nhiên, những kỳ vọng về khu vực tư nhân thu hút những công chức đã nghỉ việc và khả năng trở thành doanh nhân của những cựu công chức hóa ra là không thực tế. Tư nhân hóa và cải cách DNNN cũng là một đặc điểm chung của các chương trình cải cách, nhưng một lần nữa những người được hỏi (đặc biệt là ở Quần đảo Cook, Tonga, Samoa và Quần đảo Solomon) chỉ ra rằng người ta kỳ vọng quá nhiều vào quá nhanh, với ý tưởng quá cố định về những gì giải pháp nên được. Những người được hỏi ở Quần đảo Cook, Samoa và Quần đảo Solomon tin rằng áp lực từ kho bạc trong việc huy động tiền mặt thông qua việc bán các DNNN, cùng với áp lực từ ADB trong việc loại bỏ các hoạt động này khỏi khu vực công, đã dẫn đến sự vội vàng này.

Các nỗ lực cải cách cũng chống lại các thành viên có ảnh hưởng trong hội đồng quản trị và ban điều hành của các DNNN. Do đó, cần linh hoạt hơn trong việc thiết kế cải cách để phù hợp với hoàn cảnh của từng DNNN. Tonga, nơi cải cách DNNN diễn ra chậm chạp, sau đó đã có cách tiếp cận phù hợp hơn đối với cải cách DNNN.

Trong FSM, cấu trúc của chính phủ—với bốn chính phủ tiểu bang và một chính phủ quốc gia—đã làm phức tạp thêm cả quá trình phân tích và tham vấn. Một lần nữa, phần lớn chương trình cải cách đã được chuẩn bị với sự hỗ trợ của nhóm tư vấn chính sách do ADB tài trợ, nhưng các hội nghị thượng đỉnh về kinh tế (xem phần tiếp theo) đã được tổ chức ở cấp quốc gia và cấp bang vào năm 1995 để thảo luận về nhu cầu cải cách, với các phân tích trước cải cách. và công việc tư vấn của nhóm trong năm đó, đã giúp nâng cao nhận thức cộng đồng rộng rãi hơn về các vấn đề này. Các thành phần cụ thể của PSRP đã được tùy chỉnh để phản ánh hoàn cảnh của từng chính phủ (quốc gia và khu vực).

Chính quyền các bang (thông qua các cuộc thảo luận nội bộ) đã quyết định theo những cách khác nhau của riêng họ về cách cắt giảm các hóa đơn tiền lương. Mặc dù đây là một cách tiếp cận mong muốn, nhưng nó cũng sẽ được hưởng lợi từ một phân tích thể chế có hệ thống. Tuy nhiên, hai cơ quan lập pháp bang đã không chính thức thông qua các chương trình cải cách của họ trước khi cải cách bắt đầu vì chưa đạt được sự đồng thuận. Có ít tham vấn và đối thoại công khai hơn cho Chương trình Phát triển Khu vực Tư nhân tiếp theo, mặc dù mục tiêu tăng trưởng trong khu vực tư nhân đã được nêu rõ ràng và nhất quán từ giữa những năm 1990, và một chiến lược phát triển khu vực tư nhân đã được chuẩn bị và trình bày tại một cuộc họp hội nghị thượng đỉnh kinh tế lần thứ hai (năm 1999). Do đó, trong FSM, khoản vay Chương trình Phát triển Khu vực Tư nhân tiếp theo là một sự can thiệp kịp thời theo các cam kết được đưa ra tại hội nghị thượng đỉnh đó để thúc đẩy sự phát triển của khu vực tư nhân. Tuy nhiên, việc phê duyệt và thực hiện đã bị trì hoãn cho đến cuối năm 2001 bởi việc theo dõi nhanh một khoản vay khác vào năm 2000.

Quy trình thiết kế chương trình

Ngoài việc cung cấp hỗ trợ phân tích thông qua hỗ trợ kỹ thuật, ADB đã sử dụng các cuộc họp hoặc hội nghị thượng đỉnh công khai quy mô lớn ở các mức độ khác nhau để giúp xây dựng nhận thức về nhu cầu cải cách và bản thân các chương trình cải cách. Cách tiếp cận và hiệu quả của các cuộc họp này khác nhau, nhưng trong FSM, quy trình tham vấn rộng rãi và công khai được coi là lý do chính đằng sau thành công ban đầu của chương trình cải cách. Tại Vanuatu, các cuộc tham vấn cộng đồng đã được tổ chức, nhưng quan điểm từ các cuộc tham vấn này là không đủ thời gian cho các nhóm bên liên quan rộng lớn hơn để xem xét các cải cách, điều này cũng tạo ấn tượng về một mô hình cải cách do ADB định hướng ở Thái Bình Dương. Tuy nhiên, việc cung cấp các dự án hỗ trợ kỹ thuật lớn kéo dài 3 năm, như trong FSM, cũng là một cách tiếp cận mới và được hoan nghênh rộng rãi với mức độ hỗ trợ cần thiết, cũng như cách tiếp cận thay thế ở Samoa trong việc cung cấp một loạt các dự án cung cấp hỗ trợ kỹ thuật và phát triển năng lực trong vài năm, được chính phủ coi là chìa khóa để cung cấp tính liên tục trong hỗ trợ kỹ thuật và dẫn đến kết quả phát triển năng lực hiệu quả hơn.

Về cách tiếp cận của ADB để hỗ trợ các thể chế tham gia thiết kế cải cách, ở mỗi quốc gia, các chương trình cải cách được xây dựng và phối hợp với Bộ Tài chính, đầu mối liên hệ của ADB. Các bộ này nhìn chung có đủ năng lực và hiểu biết để thực hiện cải cách tài chính. Tuy nhiên, hiểu biết và năng lực bên ngoài các bộ chủ chốt như tài chính lại khác nhau. Các cơ quan chủ quản ở Tonga và Samoa lưu ý rằng chương trình cải cách và việc thực hiện quá tập trung vào và do Bộ Tài chính chỉ đạo, trong khi các cơ quan khác tham gia không đầy đủ vào ý tưởng và thiết kế. Nhìn chung, các biện pháp cắt giảm quy mô khu vực công ngắn hạn ở Vanuatu tương đối dễ thực hiện và, theo những người được khảo sát, đã được các bên liên quan hiểu rõ, mặc dù có sự dè dặt giữa các nhóm cụ thể.

Các biện pháp điều chỉnh tài khóa dài hạn phức tạp hơn và khó quản lý hơn trong khung thời gian cho vay của chương trình, nhưng ở những nơi Bộ Tài chính đang dẫn đầu cuộc cải cách (như ở Quần đảo Cook, Samoa và Tonga), các biện pháp này đã được hiểu và theo đuổi, Bộ Tài chính có khả năng thực hiện chúng, mặc dù như đã được tìm thấy sau đó, sự hiểu biết tương tự không nhất thiết phải được chia sẻ giữa các cơ quan chủ quản.

Cân bằng người được và người mất trong thiết kế cải cách

Các tác động kinh tế và xã hội bất lợi trong thời gian ngắn của các biện pháp cải cách nhìn chung đã được cả các nhà cải cách và các nhóm lợi ích thừa nhận. Tuy nhiên, để giải quyết các cuộc khủng hoảng hiện tại hoặc sắp xảy ra với nhu cầu đảm bảo ổn định tài chính của chính phủ—như ở Quần đảo Cook, RMI, FSM và Vanuatu—có rất ít lựa chọn, nếu có, ngoài việc tiến hành cải cách. Bản chất của cải cách liên quan đến việc cắt giảm chi tiêu công và thay đổi trong việc kiểm soát tài sản công và tư, chẳng hạn như cắt giảm lực lượng lao động trong khu vực công mang tính chính trị cao, cải cách DNNN, và chuyển sang cơ chế đầu tư và thương mại cởi mở hơn.

Tất cả các khoản vay chương trình đã cố gắng xác định lãi và lỗ. Ví dụ, trong RMI, lợi ích ngắn hạn dự kiến từ PSRP là tương đối rõ ràng: ổn định tài chính của chính phủ thông qua giảm chi tiêu và tăng thu nhập; một sự điều chỉnh tài chính suôn sẻ đối với việc rút lui đầy kịch tính của Hiệp ước lần thứ hai và các áp lực tài chính khác; và định vị tốt hơn cho việc đàm phán lại về hỗ trợ kinh tế của Hiệp ước bắt đầu từ năm 2001. Rõ ràng là cùng với những lợi ích này sẽ gây ra một số khó khăn dưới dạng các tác động kinh tế xã hội bất lợi. Hầu như tất cả các chương trình cải cách đều bao gồm thu hẹp quy mô khu vực công, vốn có tác động xã hội ngay lập tức, mặc dù các biện pháp giảm thiểu, chẳng hạn như thanh toán một lần, đã được đưa vào.

Trong trường hợp của FSM và RMI, các chương trình cải cách, như được giải thích trong các tài liệu cho vay chương trình, cũng giả định rằng khu vực tư nhân sẽ có thể tiếp nhận một số công chức bị cắt giảm. Tuy nhiên, do quy mô và phạm vi cải cách được thực hiện theo PSRP là rất lớn (đặc biệt là hợp phần cắt giảm lực lượng lao động để cắt giảm hóa đơn tiền lương), người ta nhận thấy rằng một số tác động kinh tế và xã hội trong ngắn hạn sẽ nhanh chóng và nặng nề. Các chính phủ liên minh đã nhận thức được điều này và các chính phủ có đa số mỏng phải thận trọng, cần giữ các đối tác liên minh đứng về phía mình và giảm nhẹ các tác động cải cách để giữ chân công chúng.

Hầu hết các chính phủ—đặc biệt là các cơ quan giám sát—đã chấp nhận rằng để đạt được lợi ích ngắn hạn trong việc đạt được cân bằng tài khóa và bền vững tài khóa dài hạn, sẽ có nhiều khó khăn, đặc biệt là đối với những người đã thôi việc trong lĩnh vực dịch vụ công. Nhìn chung, họ nhận ra rằng những chi phí này phải được gánh chịu nếu các nền kinh tế ít nhất muốn đạt được sự ổn định kinh tế vĩ mô và thiết lập cơ sở cho tăng trưởng. Để giảm thiểu các tác động kinh tế xã hội tiêu cực và, trong một số trường hợp, để tạo dư địa tài chính nhằm cải thiện chi tiêu công, quỹ cho vay theo chương trình đã được cung cấp. Ví dụ, một khoản vay chương trình cung cấp vốn để giúp trả các khoản nợ ngắn hạn cho các chủ nợ trong nước (Quần đảo Cook), và giúp thanh toán các chi phí xã hội của các chương trình cải cách, chẳng hạn như cắt giảm biên chế của một số công chức.

Do đó, các chính phủ đã công nhận khoản vay dựa trên cơ sở chính sách là một phương thức tài trợ cải cách thích hợp. Việc phân chia khoản vay theo chương trình đã tạo ra các khuyến khích để tiếp tục tiến trình cải cách thông qua lời hứa về các nguồn vốn bổ sung, trong khi đối với ADB, nó cho phép tiếp tục tham gia chính sách. Các quan chức của Bộ Tài chính cũng cảm thấy rằng quy mô khoản vay là đủ để thực hiện các biện pháp cải cách đã xác định, nhưng chỉ ra rằng cần có nhiều hỗ trợ và tài trợ hơn cho hỗ trợ kỹ thuật trong việc thực hiện các chương trình cải cách, đặc biệt là với kinh nghiệm mới về các sự kiện cải cách và hệ quả của chúng. Bảng 3.1 tóm tắt quy mô và mục đích sử dụng vốn vay cụ thể.

Các bên liên quan, đặc biệt là các cơ quan chủ quản, tỏ ra ít hiểu biết và ít đồng tình hơn với các cải cách dịch vụ công nhằm nâng cao hiệu quả và hiệu quả, đặc biệt là các biện pháp áp dụng hợp đồng định hướng hiệu suất cho lãnh đạo các cơ quan và đánh giá hiệu suất của nhân viên. Việc thực hiện hiệu quả điều này đòi hỏi ủy ban dịch vụ công (PSC) ở mỗi quốc gia phải là cơ quan chủ chốt cho các cải cách. Tuy nhiên, ở hầu hết các quốc gia, PSC không đủ năng lực để làm việc này. Việc xây dựng và áp dụng các quy tắc và thủ tục hành chính (ví dụ: quy tắc ứng xử) còn bất cập, đặc biệt là chưa chú trọng nâng cao hiểu biết của các cơ quan chủ quản. Một số can thiệp chính trị vào các cuộc hẹn vẫn tiếp tục.

Ở một cấp độ khác, ở một số quốc gia (ví dụ: Quần đảo Solomon, RMI và FSM), các kế hoạch tái cấu trúc được thiết kế để giảm số lượng các bộ - hợp nhất và loại bỏ các chức năng để nâng cao hiệu quả - đã bị cản trở bởi các yêu cầu chính trị liên quan đến số lượng bộ trưởng. cần thiết để chính phủ duy trì quyền lực. Quá trình hậu đánh giá chương trình cải cách khu vực công của RMI đã kết luận rằng điểm yếu đáng kể nhất trong chương trình là không nhận được sự tham gia hoặc hỗ trợ rộng rãi của cộng đồng, và nhu cầu cải cách được coi là do áp đặt từ bên ngoài, và ADB phải chịu trách nhiệm về những khó khăn phát sinh . Các bên liên quan nhận thấy việc đạt được sự hiểu biết rộng rãi hơn của cộng đồng và hỗ trợ cải cách là một hạn chế lớn, đặc biệt là khi các chính phủ dựa vào các đối tác liên minh để duy trì quyền lực. Nó đặt ra câu hỏi làm thế nào các chương trình cải cách có thể phù hợp với chu kỳ chính trị trong các chính phủ dân chủ (xem thêm Chương 5).

Mặc dù các khoản vay theo chương trình đã chi trả cho các chi phí điều chỉnh chính của cải cách và hỗ trợ cho các chính phủ ủng hộ cải cách và những người ủng hộ cải cách, nhưng không phải lúc nào chúng cũng vượt qua được quán tính chính trị chống lại cải cách. Các chính phủ vào thời điểm cải cách ở Quần đảo Solomon thực sự là những người theo chủ nghĩa cải cách, nhưng một sự thay đổi do các sự kiện khác gây ra đã dẫn đến một chính quyền mới không ủng hộ họ. Trong FSM, một số chính trị gia (những người ban đầu ủng hộ cải cách) đã mất ghế trong cuộc bầu cử tiếp theo và bị thay thế bởi những nhà lãnh đạo ít có thiện chí cải cách hơn. Tại Quần đảo Cook, các chính phủ liên minh được thành lập từ năm 1999 đã không thể hiện cam kết cải cách giống như họ đã làm trước đó. Do đó, giá trị chính trị của các khoản thanh toán điều chỉnh như vậy có thể tồn tại trong thời gian ngắn nếu các tác động dự kiến của cải cách không thành hiện thực như mong đợi. Quần đảo Cook cũng nhận được rất ít sự tư vấn về tốc độ cải cách hoặc các giải pháp thay thế. Chính phủ, phe đối lập và khu vực tư nhân đã thể hiện sự ủng hộ chương trình cải cách, đặc biệt là với sự ra đời của Bộ Tài chính và Kinh tế.

Bảng 3.1

Ước tính chi phí cải cách trong các khoản vay của chương trình DMC Thái Bình Dương

Khoản vay

mục tiêu

cải cách chính

Đo

Số tiền vay

biện minh

COO: Economic • Restructuring

Program • ($5 million)

RMI: Public      •

Sector Reform Program ($12 million)

FSM: Public      •

Sector Reform Program

($18 million)      •

Khu vực công       •

cải cách

Thúc đẩy tăng trưởng khu vực tư nhân

Công bằng xã hội và • bền vững

ổn định       •

tài chính của chính phủ trong ngắn hạn       •

Đảm bảo sự ổn định lâu dài về cấu trúc của chính phủ       •

tài chính

Tạo môi trường cải thiện cho khu vực kinh tế tư nhân

Giảm kích thước và       •

chi phí hoạt động của dịch vụ dân sự

Tăng nguồn thu nội địa Tái cấu trúc hoạt động của chính phủ và các doanh nghiệp công Giảm thiểu tác động kinh tế và xã hội Thúc đẩy sự phát triển của khu vực tư nhân Thu hồi một phần nợ ngắn hạn của chính phủ đối với các chủ nợ khu vực tư nhân trong nước Thành lập Tổng công ty Phát triển Mạo hiểm Kinh doanh trực thuộc Ngân hàng Phát triển Quần đảo Cook (CIDB)

Bơm vốn chủ sở hữu vào CIDB Với khoản nợ chưa thanh toán của chính phủ và các khoản nợ nước ngoài khác với tổng trị giá 200 triệu đô la New Zealand, quy mô khoản vay 7,2 triệu đô la New Zealand sẽ không thu hẹp khoảng cách (Knapman và Saldanha, 1999, trang 34) Nghỉ hưu khi có hiệu lực (RIF) chương trình ($5,5 triệu) Thanh toán khoản nợ thương mại của Air Marshall Islands ($4 triệu) Bơm hạt giống vào Quỹ Ủy thác Dự trữ Tài chính ($2,5 triệu) (Knapman và Saldanha, 1999,

trang 89-90)

Chi phí trực tiếp của các chương trình hưu trí sớm cho chính quyền quốc gia và bốn bang ($3 triệu cho quốc gia; $5,3 triệu cho Chuuk, $4,2 triệu cho Pohnpei, $3,5 triệu cho Yap, $2 triệu cho Kosrae)

• Quy mô khoản vay dựa trên “tầm quan trọng của những thay đổi chính sách và tái cơ cấu nền kinh tế đang được theo đuổi và mức độ cho vay trước đây của Ngân hàng đối với Quần đảo Cook” (RRP, đoạn 75)

• Dựa trên mức lương được trả trong cơ quan công quyền và thời gian phục vụ trung bình cũng như số lần cắt giảm dự kiến (RRP, đoạn 69)

• Hai phần ba khoản nợ thương mại chưa thanh toán của Quần đảo Air Marshall

• Không có tài liệu chi tiết trong RRP, nhưng nhóm EMPAT (chuyên gia tư vấn của ADTA) đã ước tính chi tiết và cũng phát triển các kế hoạch giám sát cho chương trình hưu trí

tiếp tục trên trang tiếp theo

cải cách chính

Số tiền vay

Khoản vay

mục tiêu

Đo

biện minh

Bảng 3.1 (tiếp theo)

SAM: Chương trình ngành tài chính ($7,5 triệu)

Mở rộng thị trường tài chính Củng cố Ngân hàng Trung ương Samoa (CBS) và tăng cường quyền tự chủ trong hoạt động Tăng cường khung pháp lý và thận trọng Củng cố Quỹ Tiết kiệm Quốc gia và Ngân hàng Phát triển Samoa Tư nhân hóa và cổ phần hóa các doanh nghiệp và tiện ích công

Chi phí ngân sách gia tăng để phát hành tín phiếu CBS ($1,9 triệu trong thời hạn 3 năm) Bồi thường tạm thời cho việc mất doanh thu do loại bỏ thuế ngoại hối ($1,3 triệu hàng năm) Bồi thường tạm thời cho việc mất doanh thu từ việc cổ phần hóa Post theo kế hoạch và Cục Viễn thông (5,72 triệu đô la hàng năm)

VĂN:

• Xác định lại vai trò của

• Tái cơ cấu và quyền-

Toàn diện

chính phủ, và

quy mô khu vực công

chương trình cải cách

nâng cao chất lượng

• Tái cấu trúc và

($20 triệu)

và giao hàng của nó

phục hồi chính quyền

chính sách, quy định,

sở hữu tài chính

và phát triển

thể chế

dịch vụ

• Ổn định tài khóa

• Tăng

(giảm nhu cầu

năng suất và

cho lạm phát

sự tăng trưởng của

tài chính trong nước của

khu vực tư nhân trong

thâm hụt ngân sách)

cả đô thị và

• Số tiền vay

vùng nông thôn

($20 triệu) là

• Hỗ trợ xã hội

để trang trải 35%, 40%,

sự phát triển của

và 25% ở trên

thiệt thòi và

ba chi phí điều chỉnh

Cư dân vùng nông thôn

(Knapman và Saldanha,

1999, tr. 152)

một khoản vay của

7,5 triệu đô la nhằm mục đích trang trải phần lớn chi phí này cho chính phủ, phần còn lại đến từ các nguồn khác, bao gồm doanh thu từ tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước (RRP, đoạn 101-104) Chi phí ngắn hạn và trung hạn của chương trình cải cách được ước tính theo các điều khoản tài chính và cán cân thanh toán Chi phí gia tăng của việc phát hành tín phiếu CBS được tính toán khi tổng chi phí lãi suất gia tăng liên quan đến chênh lệch lãi suất Triển vọng tài chính cho giai đoạn 1997-2000 và kế hoạch tài trợ của chính phủ 1998-2000 đã hình thành cơ sở nhu cầu tài chính bên ngoài cho chương trình cải cách (RRP, đoạn 73-83)

ADTA = Hỗ trợ Kỹ thuật Tư vấn, COO = Quần đảo Cook, DMC = quốc gia thành viên đang phát triển, EMPAT = Nhóm Tư vấn Chính sách và Quản lý Kinh tế, FSM = Liên bang Micronesia, RMI = Cộng hòa Quần đảo Marshall, RRP = Báo cáo và Khuyến nghị của Tổng thống, SAM = Samoa, VAN = Vanuatu.

Nguồn: Bolt, R. et al. 2003. Phân tích kinh tế của các hoạt động dựa trên chính sách: Các khía cạnh chính. Ma-ni-la: ADB.

Đạo luật Quản lý, Ủy ban Đánh giá Chi tiêu Công và Đạo luật Kiểm toán, và Đạo luật Dịch vụ Công, nhưng các chính phủ liên minh sau này (không được dự báo trước vào thời điểm xảy ra khủng hoảng) đã không coi việc tiếp tục cải cách là ưu tiên trong chương trình nghị sự của họ. Nhu cầu cải cách sâu rộng cũng giảm đi khi nền kinh tế tăng trưởng sau những cải cách ban đầu.

Nhu cầu làm rõ sự phối hợp của các nhà tài trợ và vai trò tương đối trở thành chìa khóa khi cải cách tiến triển. Ví dụ, ở Micronesia, các khoản thanh toán cho các công chức bị cắt giảm do kết quả của chương trình thu hẹp quy mô không thể được tài trợ theo các điều khoản của Hiệp ước, mặc dù việc cắt giảm của Hiệp ước dẫn đến nhu cầu giảm quy mô của nền công vụ. Do đó, nguồn vốn vay dựa trên chính sách của ADB đã trở thành chìa khóa để tài trợ cho việc thu hẹp quy mô dịch vụ dân sự như một phần của cải cách. Để giải quyết nhu cầu tăng cường điều phối với các nhà tài trợ, ADB đã giới thiệu các cuộc họp nhóm tư vấn chính phủ của nhà tài trợ và bên nhận. Cuộc họp đầu tiên như vậy cho Thái Bình Dương được tổ chức tại Manila vào tháng 12 năm 1995 để thảo luận về các khoản vay chương trình cải cách đầu tiên trong RMI và FSM, giúp các đối tác tài trợ hiểu được nhu cầu cải cách và xác định hỗ trợ tài chính từ các nhà tài trợ tương ứng. Các cuộc họp của nhóm tư vấn sau đó đã được tổ chức cho Quần đảo Cook vào tháng 6 năm 1996, tại đó chính phủ đã trình bày chương trình cải cách của mình và vào tháng 6 năm 1997 để nhận được hỗ trợ tài chính. Một cuộc họp cũng đã được triệu tập cho Vanuatu vào tháng 6 năm 1997. Một vấn đề phức tạp hơn nữa và nhu cầu phối hợp nảy sinh khi các nhà tài trợ mới (chẳng hạn như Đài Bắc, Trung Quốc trong RMI và Papua New Guinea) tham gia với các gói viện trợ dường như không kèm theo điều kiện nào. Khoản hỗ trợ bổ sung này đã giúp các bộ tài chính cân bằng hoặc thúc đẩy ngân sách của họ, nhưng cũng làm suy yếu các nỗ lực cải cách do giảm nhu cầu và áp lực đối với các cải cách đòi hỏi kỷ luật ngân sách.

Quan điểm sau chương trình về quy trình thiết kế

Tại thời điểm chuẩn bị, hầu hết các thiết kế chương trình đều tạo điều kiện thuận lợi cho những cải cách cần thiết, nhưng các bên liên quan chính cho rằng công tác chuẩn bị quá tập trung vào các khía cạnh kinh tế vĩ mô và các vấn đề vi mô của khu vực tư nhân và cải thiện dịch vụ công cần có thêm công tác chuẩn bị để đảm bảo sự hiểu biết cần thiết của địa phương và mua vào để cho phép thực hiện. Ví dụ, các bài tập dư thừa được thúc đẩy bởi nhu cầu giảm gánh nặng ngân sách cho các dịch vụ dân sự tương đối lớn, nhưng nhìn chung cũng không liên quan đến các cải cách cần thiết và tăng cường song song các cơ quan dịch vụ công chính như ủy ban dịch vụ công và các cơ quan trực thuộc. Giờ đây, người ta đã nhận ra rằng hiệu quả thể chế thậm chí còn thấp hơn sau đó có nguy cơ làm suy yếu các cải cách kinh tế vĩ mô ngắn hạn, thành công khác.

Ngoài ra, các thiết kế chương trình cải cách nhìn chung không quan tâm đầy đủ đến tác động xã hội và rộng hơn của chúng. Ví dụ, việc giảm quy mô của khu vực công đã tác động đến thị trường cho khu vực tư nhân ở hầu hết các quốc gia, vì hoạt động của khu vực tư nhân thường phục vụ cho nhu cầu của cả chính phủ và cá nhân công chức. Chính phủ nhỏ hơn và ít công chức hơn đã làm giảm nhu cầu đối với hàng hóa và dịch vụ của khu vực tư nhân.

Ở tất cả tám quốc gia, ADB đã giúp xây dựng chương trình cải cách, cung cấp tư vấn tư vấn thông qua hỗ trợ kỹ thuật. Nỗ lực của chính các chính phủ - được tư vấn bởi các chuyên gia tư vấn - cũng giúp xây dựng các chương trình cải cách hiện có cũng như quyền sở hữu và cam kết của các nhà cải cách. Như đã lưu ý trong ADB (2009), hầu hết các DMC Thái Bình Dương đều nhận thấy và thừa nhận nhu cầu cải cách, đặc biệt là ở Quần đảo Cook, Samoa và Vanuatu, và ban đầu là ở Quần đảo Solomon trước khi có sự thay đổi về chính phủ. Cam kết và quyền sở hữu thiết kế cải cách tiếp tục là những yếu tố chính dẫn đến sự thành công và bền vững của các chương trình và hành động cải cách. Tuy nhiên, khi thực tế triển khai xuất hiện, những thách thức đáng kể đối với cam kết chính trị và quyền sở hữu đã nảy sinh.

Ủng hộ Cải cách: Cam kết hay Tuân thủ Điều kiện?

Các điều kiện trong chương trình cho vay được hỗ trợ ở Thái Bình Dương là phương tiện chính để đảm bảo rằng các cải cách trong chính sách của chính phủ có cơ hội tốt để được thực hiện. Các điều kiện là kết quả của các cuộc tham vấn—một số rộng rãi, một số ít hơn—dẫn đến việc đưa ra một gói các biện pháp nhằm đạt được các mục tiêu đã chọn của chương trình. Các điều kiện được chính phủ đồng ý và phê duyệt có thể được chính phủ bên vay và ADB coi là sự ủng hộ cải cách. Các điều kiện cũng có chức năng quản trị để thực hiện khoản vay, bao gồm các điều kiện tiên quyết hoặc hành động để tuân thủ việc giải ngân khoản vay kích hoạt quyền truy cập vào đợt tín dụng tiếp theo. Khi được sử dụng một cách thận trọng, các điều kiện cũng có thể giúp các nhà cải cách tuân theo trình tự các thay đổi, đảm bảo tính nhất quán theo thời gian và củng cố vai trò của những người ủng hộ cải cách đối với các lợi ích được giao trong các chính phủ quốc gia. Chống lại điều này, việc sử dụng quá mức các điều kiện cố định so với linh hoạt hoặc mục tiêu kích hoạt giải phóng vốn cho vay hiện đang được sử dụng và khung thời gian thực hiện cứng nhắc có thể không mang lại triển vọng thực tế cho việc thực hiện và không nhất thiết đánh giá sự thành công hay thất bại của một chính sách thay đổi.

Đánh giá năm 1996 của ADB về cho vay chương trình đã phát hiện ra rằng nhiều điều kiện chính sách trong các khoản vay chương trình đã gây ra sự chậm trễ trong việc thực hiện so với kế hoạch ban đầu. Đợt phát hành thứ hai bị trì hoãn, trung bình khoảng 1 năm, trong 2/3 trường hợp đã ấn định ngày mục tiêu. Các khuyến nghị chính của đánh giá như sau: (i) mỗi đợt phát hành phải dựa trên một số điều kiện cụ thể, có giới hạn thời gian và có thể giám sát khách quan; (ii) các điều kiện giao ước chỉ nên liên quan đến các mục tiêu chính sách thiết yếu; và (iii) việc phân phối các điều kiện giữa các đợt cho vay chương trình, bao gồm cả việc trả trước các biện pháp cải cách quan trọng cần được cân bằng. Trong các khoản vay chương trình ở Thái Bình Dương, các đợt thường được trả trước, nhưng một đặc điểm chính là số lượng lớn các điều kiện: do các khoản vay chương trình trên toàn ADB kể từ năm 1987 có trung bình 38 điều kiện, sự gia tăng của các đợt này đặc biệt quá mức ở Thái Bình Dương ( với chương trình cải cách của Quần đảo Cook có số lượng điều kiện lớn nhất trong một khoản vay theo chương trình của ADB).

Các điều kiện trong các gói cải cách chính sách tập trung vào các vấn đề chiến lược (chẳng hạn như chuẩn bị các kế hoạch) đến các vấn đề quản lý tài chính (chẳng hạn như điều chỉnh lại ngân sách, cắt giảm và các loại thuế mới) cho đến những thay đổi trong quy tắc chính thức của hoạt động ngành (chẳng hạn như thay đổi luật và quy định) có thể thay đổi cơ bản cách thức kinh doanh, dù là bên trong chính phủ hay khu vực tư nhân. Như kinh nghiệm ở những nơi khác về cho vay chương trình của ADB, các đợt thứ hai và thứ ba có xu hướng bị chậm trễ, một phần do nhận thức về tác động của cải cách gây ra sự do dự hoặc do tính phức tạp của các bước cần thiết để đáp ứng yêu cầu, chẳng hạn như thông qua luật. Sự thay đổi trong các quy tắc và khuyến khích càng sâu sắc thì thời gian cần thiết để đáp ứng điều kiện càng dài, chứ đừng nói đến việc hiện thực hóa một phản ứng hành vi. Hơn nữa, các điều kiện của đợt thứ hai và thứ ba gặp phải sự chậm trễ, miễn trừ hoặc hủy bỏ lớn hơn. Điều này cho thấy rằng các yêu cầu của đợt thứ hai và các đợt tiếp theo, được xác định trước trong các thiết kế khoản vay theo chương trình nhiều đợt, cần phải xem xét kỹ hơn thực tế của việc thực hiện cải cách.

Thực hiện cải cách

Sự phức tạp trong hoạt động xuất hiện

Căng thẳng tài khóa trước mắt đòi hỏi phải có những cải cách tài khóa hành động nhanh chóng để giảm hoặc đảo ngược thâm hụt ngân sách. Các mục tiêu tài chính ngắn hạn, như được đưa ra trong các khoản vay chương trình, nhìn chung đã đạt được và bằng cách thu hẹp quy mô chính phủ đã cải thiện tình hình ngân sách. Các cách tiếp cận bao gồm cả các biện pháp tăng thu và cắt giảm chi.

Các biện pháp tăng nguồn thu nội địa nhìn chung được triển khai nhanh chóng, với các quy định được xây dựng và thông qua tương đối dễ dàng, và trên thực tế là một phần cải cách linh hoạt hơn ở hầu hết các quốc gia, giúp tăng tính bền vững tài khóa. Ví dụ, trong FSM, cơ sở định giá thuế nhập khẩu đã được thay đổi từ miễn phí lên tàu (FOB) thành chi phí, bảo hiểm và cước phí (CIF), đẩy số tiền thu được lên 69%. Tuy nhiên, thâm hụt ngân sách tái xuất hiện trong FSM và trong RMI, thặng dư hiện tại không ổn định và cả hai quốc gia vẫn phụ thuộc vào viện trợ. Ngược lại, Quần đảo Cook, Samoa, Tonga và Vanuatu đã có những cải thiện đáng kể và duy trì thặng dư (ngược lại với Micronesia, thuế là nguồn thu chính ở các quốc gia này, cũng như ở Papua New Guinea). Tuy nhiên, một sự khác biệt lớn giữa Micronesia và phần còn lại của Thái Bình Dương là sự phụ thuộc liên tục vào các khoản trợ cấp như nguồn thu nhập chính của chính phủ. Tính bền vững tài chính dài hạn không được đảm bảo như vậy.

Sự chậm trễ xuất hiện trong các cuộc cải cách giải quyết các luật phức tạp hơn liên quan đến đầu tư nước ngoài, thuế và tư nhân hóa, tất cả đều mất nhiều thời gian hơn để được thông qua so với dự kiến (và trong mọi trường hợp đều bị đảo ngược). Sự phân tán về mặt địa lý và nhiều cơ quan lập pháp địa phương (ví dụ, FSM) cũng gây ra sự chậm trễ hơn nữa trong việc điều phối và thực hiện việc tuân thủ, đôi khi do quan điểm khác nhau của chính quyền địa phương về các biện pháp cải cách. Trong trường hợp của RMI, sự chậm trễ là do chậm trễ trong việc chuẩn bị các bước chi tiết và luật cần thiết để Quốc hội xem xét, cũng như các diễn biến ngoại sinh, chẳng hạn như hạn hán, dẫn đến việc ban bố tình trạng khẩn cấp, cũng như các vấn đề về trả nợ. về phát hành trái phiếu ở Mỹ.

Ở Samoa, việc phê duyệt các biện pháp cải cách dẫn đến tuân thủ điều kiện diễn ra chậm nhưng được quản lý tốt. Sự chậm trễ chính ở Samoa, cũng như các nơi khác, là trong việc tuân thủ điều kiện phân ngạch đối với việc tư nhân hóa SOE do nhân viên SOE phản đối nhiều hơn dự kiến. Một phần, điều này xuất phát từ việc chính phủ và các DNNN không được tiếp cận với tư vấn kỹ thuật liên tục về cách chuẩn bị cho các DNNN đối với các phương án tư nhân hóa (ví dụ: cổ phần hóa, bán hoặc thanh lý). Trong mọi trường hợp, các điều kiện đòi hỏi phải thay đổi tổ chức liên quan đến các biện pháp khắc phục thường đau đớn, nguyên tắc này cần có thời gian để được chấp nhận, đặc biệt là thu hẹp quy mô. Ngoài ra, những thay đổi về lập pháp và ban hành quy định liên quan đến sự phối hợp liên ngành rộng rãi và chuyên môn pháp lý phải được cung cấp nguồn gốc và thường là các dự thảo phức tạp được giải thích (trong trường hợp, nếu có) cho các cơ quan lập pháp. Nhìn chung, các thủ tục pháp lý kéo dài ngoài tầm kiểm soát của chính phủ đã làm chậm một số thay đổi chính sách—và do đó tạo điều kiện cho việc tuân thủ, đặc biệt là những thay đổi liên quan đến khu vực tư nhân.

Các biện pháp quản lý tài khóa cũng liên quan đến việc cắt giảm quy mô dịch vụ công, chủ yếu để giúp giảm chi tiêu và cũng thường được đáp ứng trong thời gian ngắn ở Quần đảo Cook, RMI, FSM và Vanuatu. Tuy nhiên, trong mọi trường hợp, các mục tiêu không dựa trên các kế hoạch chiến lược cho một dịch vụ công trong tương lai tập trung vào các hoạt động cốt lõi và, trong khi các mục tiêu được đáp ứng trong vòng 1 hoặc 2 năm, việc làm và tiền lương nhìn chung đã tăng trở lại, trong một số trường hợp vượt quá mức trước đó (RMI và Vanuatu). Ví dụ, trong trường hợp của RMI, khoảng 400 vị trí đã bị sa thải như một phần của chương trình cải cách, làm giảm hóa đơn tiền lương khoảng 1 triệu đô la một năm. Nhưng trong giai đoạn 2000-2008, dịch vụ công đã tăng thêm gần 1.000 nhân viên, với quỹ lương tăng thêm 13,5 triệu USD. Một số việc mở rộng lại này là hợp lý khi cần thiết vì một số dịch vụ và vị trí thiết yếu đã bị loại bỏ, nhưng phần lớn việc tuyển dụng lại không được chứng minh rõ ràng.

Ngoài ra, Chính phủ của RMI đã thực hiện một số cải cách về tổ chức, thành lập lại một số doanh nghiệp đã được chuyển giao cho khu vực tư nhân. “Ngân sách của chính phủ RMI chủ yếu phụ thuộc vào hỗ trợ nước ngoài và, mặc dù có sự sụt giảm hàng năm trong nguồn tài trợ nhỏ để hỗ trợ chi tiêu ngân sách, được đặc trưng bởi hóa đơn tiền lương ngày càng tăng” (Văn phòng Trách nhiệm Chính phủ Hoa Kỳ 2007). Hóa đơn tiền lương khu vực công, như một phần của GDP ở Tonga, là một trong những mức cao nhất trong khu vực. Cuộc đình công của công chức năm 2005 đã gây áp lực buộc chính phủ phải đồng ý tăng lương công chức đáng kể lên 60%-80% để trả trong hai đợt—năm tài chính (FY)2005/06 và FY2006/07. Mặc dù có một chương trình dự phòng tự nguyện lớn từ tháng 4 đến tháng 6 năm 2006 đã giảm 18% nhân sự, nhưng tổng chi phí trả lương, bao gồm cả các khoản thanh toán một lần (gói thôi việc), chiếm khoảng 9% GDP (IMF 2008).

Cải cách danh nghĩa so với thay đổi cấy ghép

Tăng cường quản lý chi tiêu công là một phần của hầu hết các chương trình cải cách ở mỗi quốc gia, với một số chính phủ đưa ra một số hình thức lập ngân sách theo hiệu suất hoặc đầu ra. Trong khi chi tiêu cấp vĩ mô và chức năng, đặc biệt là tiền lương, đã được giải quyết, ít nhất là trong ngắn hạn, việc sắp xếp lại và phân bổ lại ngân sách cần thiết để cung cấp dịch vụ thông qua các cơ quan trực thuộc không được giải quyết đáng kể. Hơn nữa, hiện nay rõ ràng là cách tiếp cận cắt giảm tự nguyện có thể làm suy yếu chương trình cải cách nhằm cải thiện dịch vụ công, như đã được chứng minh ở Bang Pohnpei và chính phủ quốc gia ở FSM và ở Tonga, nơi nhiều công chức có kỹ năng và kinh nghiệm đã rời bỏ dịch vụ, làm giảm tính hiệu quả.

Quần đảo Cook, Samoa và Tonga đã giới thiệu một hình thức lập ngân sách đầu ra hoặc hiệu suất. Nhưng rất ít nỗ lực đã đáp ứng mong đợi. Có những quan điểm khác nhau giữa các quốc gia và các bên liên quan về việc lập ngân sách theo hiệu suất thực sự là gì, và vào thời điểm đó, rất ít chính phủ nhận thức được những gì liên quan đến việc thiết lập một hệ thống ngân sách dựa trên hiệu quả hoạt động - đó là “cách thực hiện”. Ở Quần đảo Cook, lập ngân sách đầu ra đã được giới thiệu, theo mô hình cải cách của New Zealand. Mặc dù có phần thô sơ và chất lượng khác nhau giữa các bộ, nhưng nó đã được giới thiệu và là cơ sở cho các động thái xây dựng khung ngân sách trung hạn 3 năm. Ở Tonga, một hình thức lập ngân sách đầu ra đã thay thế lập ngân sách theo dòng; tuy nhiên, trong khi các kỹ năng cần thiết tồn tại trong Bộ Tài chính (MOF), thì năng lực của các cơ quan chủ quản lại yếu hơn nhiều, cản trở việc phân cấp đầu ra hoặc lập ngân sách thực hiện cho họ. Vì vậy, những bước đầu tiên trong việc cải thiện hiệu quả phân bổ và chi tiêu đã được thực hiện. Giờ đây, người ta đã nhận ra rằng để phân tích, lập kế hoạch và lập ngân sách cho việc điều chỉnh lại ngân sách đòi hỏi thời gian và kỹ năng, cũng như những cải tiến đáng kể về chính sách ngành và dịch vụ cụ thể.

Việc đưa ra các thay đổi về quy định và luật pháp liên quan đến PBL cần thiết để nâng cao hiệu quả của chính phủ, và các chức năng của thị trường sản phẩm và nhân tố, bao gồm cả các nỗ lực tư nhân hóa, nhìn chung đã hoàn thành. Tuy nhiên, trong khi luật có thể được soạn thảo và ban hành trong một thời gian tương đối ngắn, hiệu quả của nó phụ thuộc vào năng lực thực thi của thể chế, và cuối cùng là phản ứng hành vi của thị trường, người dân và các nhóm lợi ích.

Ví dụ, tại Quần đảo Cook, ba đạo luật chính—Đạo luật Bộ Tài chính và Quản lý Kinh tế, Ủy ban Đánh giá Chi tiêu Công và Đạo luật Kiểm toán, và Đạo luật Dịch vụ Công cộng—đã trở thành trụ cột của chương trình cải cách đã được thông qua. Hai đạo luật đầu tiên có hiệu quả nhờ sức mạnh của các cơ quan liên quan, nhưng Đạo luật Dịch vụ Công đã có tác động ít hơn do những điểm yếu trong PSC và việc không sẵn sàng triển khai hiệu quả hệ thống đánh giá dịch vụ công dựa trên hiệu suất. Can thiệp chính trị vào các cuộc hẹn có thể là một điểm yếu, làm suy yếu thẩm quyền của PSC. Điểm yếu tương tự cũng xuất hiện ở Papua New Guinea, nhưng ở Tonga, các biện pháp mạnh mẽ sau đó đã được thực hiện để loại bỏ sự can thiệp đó và củng cố PSC. Những trường hợp này minh họa một thực tế là cần có thời gian để giới thiệu một dịch vụ công định hướng hiệu suất.

Ngoại trừ khoản vay cho Quần đảo Cook, 11 khoản vay chương trình cải cách đã được phê duyệt từ năm 1997 đến năm 2007 để giúp giải quyết và tránh một cuộc khủng hoảng sắp xảy ra và như vậy là kịp thời để chương trình cải cách được hoàn thiện và phê duyệt trước khi bất kỳ cuộc khủng hoảng nào thực sự xảy ra. Ở Quần đảo Cook, một phản ứng sớm hơn có thể đã giúp giảm bớt độ sâu của cuộc khủng hoảng mà chính phủ phải đối mặt. Tuy nhiên, hỗ trợ kỹ thuật được cung cấp trong năm trước khi phê duyệt khoản vay đã giúp đất nước xây dựng các biện pháp cải cách để giải quyết khủng hoảng. Tuy nhiên, trong tất cả các trường hợp ngoại trừ Samoa, các quan chức và những người khác báo cáo rằng thời hạn cải cách quá chặt chẽ do sự phức tạp của cải cách. Đặc biệt, nó không cho phép đủ thời gian để tư vấn hiệu quả trong quá trình thiết kế chi tiết ở giai đoạn thực hiện. Như trong các trường hợp khác, không có đủ thời gian để phân tích các lĩnh vực cốt lõi mà chính phủ nên duy trì hoạt động và để phát triển các kế hoạch chiến lược cho các hoạt động trong tương lai của dịch vụ công.

Chương trình Phát triển Khu vực Tư nhân của FSM gặp phải một tình huống khác: quá nhiều thời gian để cân nhắc. Chương trình này được thiết kế để tiếp nối PSRP, củng cố các cải cách đồng thời tập trung nhiều hơn vào phát triển khu vực tư nhân. Tuy nhiên, việc phê duyệt và triển khai chậm trễ 3 năm đồng nghĩa với việc phần lớn động lực cải cách đã bị mất đi. Cuối cùng khi bắt đầu, nó đã gặp phải sự kháng cự và gián đoạn về các vấn đề như cải cách đất đai và đầu tư nước ngoài. Một số người được hỏi gợi ý rằng có thể tốt hơn nếu áp dụng cách tiếp cận hai giai đoạn trong trình tự, trong đó khủng hoảng tài chính không quá cấp bách và giải quyết các vấn đề tài chính quan trọng trước khi chuyển sang thu hẹp quy mô lớn và tổ chức lại dịch vụ công . Trên thực tế, điều này đã xảy ra ở Tonga, nơi cải cách dịch vụ công bị trì hoãn cho đến sau khi các biện pháp tăng thu chính được đưa ra và đạt được thặng dư ngân sách.

Phát triển năng lực thể chế

Một hạn chế về thể chế ở các DMC Thái Bình Dương là năng lực hạn chế của họ về kinh tế, tài chính và lập kế hoạch phát triển, mặc dù các quốc gia Polynesia tốt hơn so với các quốc gia ở Melanesia và Micronesia. Tất cả các quốc gia đều thừa nhận rằng năng lực địa phương sẽ phải được tăng cường nếu các nỗ lực cải cách được thực hiện hiệu quả và bền vững. Do đó, phát triển năng lực đã hình thành một thành phần quan trọng của các chương trình cải cách và hỗ trợ kỹ thuật liên quan.

Mặc dù một số cải thiện năng lực cấp độ cá nhân ngay lập tức đã được nhìn thấy ở hầu hết các quốc gia, nhưng các nỗ lực phát triển năng lực cơ cấu (nhắm mục tiêu ở cấp độ tổ chức và thể chế) còn hạn chế, ngoại trừ Quần đảo Cook và Samoa. Các bên liên quan được phỏng vấn trong RMI, FSM và Vanuatu có ấn tượng (trong nhận thức muộn màng) rằng các chương trình cải cách và hỗ trợ kỹ thuật liên quan nhìn chung có tác động hạn chế. Những người được hỏi ở ba quốc gia này nhìn chung cảm thấy rằng cả năng lực nhân sự cũng như năng lực giám sát và các cơ quan trực thuộc đều không được cải thiện đáng kể nhờ cải cách. Những người được hỏi ở Quần đảo Cook, Samoa và Tonga nhìn chung tích cực hơn về tác động của cải cách năng lực.

Tất cả các khoản vay chương trình đều có hỗ trợ kỹ thuật trước, song song và trong một số trường hợp là hỗ trợ kỹ thuật sau chương trình để hỗ trợ phân tích và thực hiện chính sách. Bất chấp hỗ trợ kỹ thuật, vẫn còn tình trạng thiếu chuyên gia địa phương trong tư vấn chính sách kinh tế chất lượng cao, gây khó khăn cho ADB và các chuyên gia tư vấn trong việc nâng cao hiểu biết của địa phương về các cải cách kinh tế vĩ mô được đề xuất.

Một lời chỉ trích chung đã được đưa ra về việc thiếu chú ý đến việc xây dựng năng lực. Các bộ trưởng trong RMI cảm thấy rằng họ đã có đủ báo cáo phân tích các vấn đề và không cần nhiều báo cáo hơn, nhưng cần có thêm hỗ trợ về “cách thực hiện”. Trong một số trường hợp, điều này là do thiếu đối tác để chuyên gia tư vấn làm việc cùng, nhưng trọng tâm đầu vào của chuyên gia tư vấn là phân tích, giải quyết vấn đề và nâng cao nhận thức hơn là nâng cao năng lực. Ở Quần đảo Cook, mức độ nghiêm trọng của cuộc khủng hoảng khiến các chuyên gia tư vấn ban đầu làm việc trong trạng thái chữa cháy, không có thời gian để lập kế hoạch chiến lược dài hạn hoặc xây dựng năng lực, mặc dù đây là điều kiện tham chiếu của họ. Thật vậy, các vấn đề của nhóm phát triển do mâu thuẫn giữa việc cung cấp lời khuyên chính sách cụ thể và nhu cầu phát triển năng lực dài hạn. Ở Quần đảo Solomon, những người được hỏi lưu ý rằng hỗ trợ ban đầu được cung cấp muộn, nhưng sau đó được cung cấp quá nhiều, khiến chính quyền choáng ngợp.

Để so sánh, ở Quần đảo Cook và Samoa, hoạt động tư vấn chính sách và xây dựng năng lực do ADB tài trợ thông qua một loạt dự án hỗ trợ kỹ thuật riêng biệt, kéo dài trong 4-5 năm. Ở Quần đảo Cook, họ được cung cấp lời khuyên về chính sách trước khi phê duyệt khoản vay, trong khi hai người được đính kèm với khoản vay. Tuy nhiên, phần lớn sự hỗ trợ này chỉ đóng vai trò chữa cháy hơn là tập trung vào các mục tiêu ban đầu là cải thiện chính sách và lập kế hoạch cũng như xây dựng năng lực. Việc sử dụng cả chuyên gia tư vấn bên ngoài và những người có kỹ năng địa phương để hỗ trợ một số quy trình thay đổi là rất quan trọng trong việc quản lý và truyền thông về quy trình thay đổi cải cách nhưng lại thiếu sót trong việc xây dựng năng lực lâu dài. Tuy nhiên, ở Quần đảo Cook, cải cách pháp luật đã có tác động tích cực đến việc nâng cao năng lực cấu trúc tổng thể (đã thảo luận trước đó). Cùng với nhau, việc thông qua ba luật này đã thể chế hóa các nguyên tắc cải cách và mang lại cho các cải cách tác động lâu dài hơn.

Ở Samoa, hỗ trợ kỹ thuật tư vấn và phát triển năng lực được gắn với khoản vay để củng cố Ngân hàng Trung ương Samoa, Quỹ Tiết kiệm Quốc gia và Ngân hàng Phát triển Samoa. Bốn dự án hỗ trợ kỹ thuật khác đã được thực hiện trong hơn 4 năm để tư vấn chính sách và giúp củng cố Bộ Tài chính. Các dự án hỗ trợ kỹ thuật được trình bày như các giai đoạn của một chương trình toàn diện nhằm tăng cường năng lực phân tích kinh tế vĩ mô, lập kế hoạch và xây dựng chính sách của Bộ Tài chính. Một điểm khác biệt ở Samoa với các quốc gia khác là Bộ Tài chính luôn có đủ cán bộ đối tác để chuyên gia tư vấn làm việc và đào tạo. Hơn nữa, khi các dự án hỗ trợ kỹ thuật của ADB hoàn thành, đã có sự hỗ trợ bổ sung đáng kể từ Cơ quan Phát triển Quốc tế Úc (AusAID) và Liên minh Châu Âu, và Bộ Tài chính đã hiểu rõ nhu cầu phát triển năng lực của mình, từ đó giúp hướng dẫn các bước tiếp theo. thiết kế hỗ trợ kỹ thuật.

Những người ủng hộ và lãnh đạo ủng hộ cải cách

Một đặc điểm của cải cách bên ngoài ảnh hưởng của ADB đã ảnh hưởng đến quyền sở hữu và cam kết cải cách, và do đó ảnh hưởng đến khả năng quản lý và cuối cùng là hiệu quả của quá trình, là sự hiện diện của một nhà lãnh đạo hoặc người ủng hộ cải cách mạnh mẽ—“nhà vô địch”. Tại Quần đảo Cook, Thủ tướng ủng hộ cải cách và lãnh đạo chương trình trong suốt thời gian thực hiện, giúp đảm bảo các cải cách được kiên trì. Ông nhận trách nhiệm về cuộc khủng hoảng, đảm nhận vai trò lãnh đạo nỗ lực cải cách và không ngừng khuyến khích việc thực hiện. Khi ông mất chức thủ tướng vào năm 1999, cam kết cải cách suy yếu dưới hàng loạt chính phủ liên minh sau đó.

Trong RMI, Tổng thống là người ủng hộ cải cách, nhưng đã chết trước khi thực hiện và cam kết sau đó yếu đi. Ở FSM, nơi chương trình cải cách bao phủ bốn chính quyền bang và chính quyền quốc gia, tiến độ đạt được ở cấp quốc gia và ở Bang Yap, nơi lãnh đạo cam kết cải cách, nhưng không phải nơi nào không có nhà vô địch thực sự. Tại Tonga, Bộ trưởng Bộ Tài chính đã dẫn đầu nỗ lực cải cách, ban đầu tập trung vào việc tạo nguồn thu và kiểm soát chi tiêu; tiến bộ về cải cách khu vực công và doanh nghiệp công chỉ thực sự được tiến hành do hoàn cảnh xã hội thay đổi (nội loạn, đình công) đòi hỏi thay đổi chính trị, dẫn đến áp lực phải cải cách rộng rãi hơn. Động lực tăng lên từ năm 2006 với việc bổ nhiệm một Thủ tướng mới, người sau đó đóng vai trò lãnh đạo trong quá trình này. Tuy nhiên, quá trình cải cách khu vực công giờ đây đã trở nên đan xen với chương trình cải cách chính trị, chương trình cải cách chính trị mang lại cảm giác cấp bách về tiến độ trước cuộc bầu cử năm 2010.

Tại Quần đảo Solomon, Thủ tướng cũng dẫn đầu nỗ lực cải cách, nhưng không phải tất cả các đồng nghiệp của ông đều chia sẻ sự hiểu biết về sự cần thiết của cải cách và sự thay đổi trong chính phủ sau tình trạng bất ổn dân sự (không liên quan đến chương trình cải cách) đã dẫn đến chương trình cải cách và khoản vay. bị hủy bỏ. Ở Samoa, bản thân chính phủ đã là một chính phủ theo chủ nghĩa cải cách, và trong khi Thủ tướng và Bộ trưởng Bộ Tài chính theo một cách nào đó là những người đi đầu trong cải cách, thì chính phủ nhìn chung đã chấp nhận rộng rãi hơn nhu cầu tiếp tục cải cách và nắm bắt các khía cạnh khác nhau của cải cách. nền kinh tế. Do đó, hỗ trợ trên diện rộng là một cách hiệu quả hơn để duy trì cam kết hơn là phụ thuộc vào một người ủng hộ hoặc người ủng hộ cá nhân.

Duy trì cải cách

Kết quả kinh tế vĩ mô và tính bền vững

Hầu hết các chương trình cải cách do ADB hỗ trợ đều tập trung vào nhu cầu trước mắt là ổn định tài chính ở cấp độ kinh tế vĩ mô và thường đạt được các kết quả cải cách quan trọng trong ngắn hạn, nhưng tính bền vững của cải cách trong trung và dài hạn lại hỗn hợp hơn.

Thâm hụt ngân sách tiếp tục ở FSM và RMI, nhưng Quần đảo Cook, Tonga, Samoa và Vanuatu đã có những cải thiện với thặng dư ngân sách được duy trì. Doanh thu tăng lên và trong khi RMI và FSM vẫn phụ thuộc vào trợ cấp, thu nhập từ thuế là nguồn thu nhập chính ở Polynesia và Melanesia. Khoảng cách giữa tiết kiệm và đầu tư không thay đổi, thâm hụt thương mại vẫn tồn tại ở Micronesia và Polynesia, nhưng nợ nước ngoài đã giảm ở tất cả các nước. Chuyển tiền bằng kiều hối đã trở nên quan trọng ở Samoa và Tonga. Chi tiêu của chính phủ, tính theo tỷ lệ GDP, đã giảm nhẹ ở hầu hết các quốc gia, mặc dù hóa đơn tiền lương của chính phủ - sau khi cắt giảm ban đầu - trong một số trường hợp đã tăng trở lại.

Ở Micronesia, các khoản vay chương trình cải cách đã giúp các chính phủ thực hiện (và cấp vốn) cho các quá trình cải cách và điều chỉnh tài chính lớn, cho phép các quốc gia ngăn chặn một cuộc khủng hoảng tài chính nghiêm trọng hơn. Một thành phần là việc thành lập các quỹ ủy thác cho FSM và RMI, đảm bảo rằng một phần quỹ của Hiệp ước được thanh toán cho các khoản rút vốn trong tương lai để tài trợ cho các hoạt động của chính phủ. Tuy nhiên, tính bền vững của các cải cách đã bị nghi ngờ bởi sự tái xuất hiện của thâm hụt ngân sách và đảo ngược quy mô của khu vực công. Các chương trình cải cách này ít mang tính chuyển đổi, đặc biệt là về tăng trưởng và phát triển kinh tế bền vững, cải thiện quản lý tài chính khu vực công và năng suất tổng thể, cũng như tăng trưởng khu vực tư nhân. Những cải thiện đối với cân bằng tài khóa tổng thể đã được thực hiện, nhưng những cải thiện này chỉ tồn tại trong thời gian ngắn. Các mục tiêu giảm quy mô và chi phí của dịch vụ công đã đạt được, nhưng việc giảm sau đó đã bị đảo ngược, đặc biệt là trong RMI.

Các chương trình ở Polynesia được duy trì tốt hơn ở cấp độ kinh tế vĩ mô so với các nơi khác. Ví dụ, ở Quần đảo Cook, chương trình cải cách - đặc biệt là thu hẹp quy mô dịch vụ công và bán tài sản của chính phủ cho khu vực tư nhân - đã giúp chính phủ thoát khỏi tình trạng phá sản và chuyển sang con đường tăng trưởng mới. Thanh khoản tiền mặt được khôi phục trong vòng 9 tháng. Ở Samoa, chương trình đề cập đến các khía cạnh của chính sách tiền tệ để thực hiện cải cách lĩnh vực tài chính, bao gồm việc áp dụng lãi suất dựa trên thị trường và các biện pháp tự do hóa khác, đã tăng khả năng cung cấp tài chính cho doanh nghiệp. Samoa cũng đang đạt được tiến bộ trong việc cải cách và tư nhân hóa các DNNN.

Ở Tonga, cải cách tài khóa có tiến triển tốt, nhưng cải cách khu vực công ít xảy ra cho đến khi xảy ra cuộc đình công ở khu vực dịch vụ công năm 2005 và các cuộc cải cách năm 2006. Xung đột dân sự năm 2006 đã tạo ra nhu cầu cải cách cấp bách hơn. Nền kinh tế của Vanuatu đang phát triển (mặc dù không phải ở khu vực nông thôn) và chính phủ vẫn cam kết thực hiện một con đường cải cách, nhưng cải cách cơ cấu tài chính là rất ít.

Tác động thể chế và tính bền vững

Mặc dù các chương trình hỗ trợ cải cách nhằm nâng cao hiệu quả của khu vực công và cải thiện môi trường cho sự phát triển của khu vực tư nhân, nhưng kết quả nhìn chung còn khiêm tốn. Thu hẹp quy mô dịch vụ công đã đạt được phần lớn, nhưng sau đó bị đảo ngược trong các trường hợp như RMI. Cải thiện hiệu quả và hiệu quả của khu vực công nhìn chung không đạt được. Một số cải tiến về luật pháp và chính sách đã được thực hiện để cải thiện môi trường thuận lợi cho sự phát triển của khu vực tư nhân, nhưng tác động có tác động tổng thể hạn chế đối với tăng trưởng của khu vực tư nhân, mặc dù đã có một số cải thiện cụ thể của từng ngành.

Những thay đổi trong chính phủ đã làm gián đoạn tiến trình cải cách ở RMI, FSM và Quần đảo Solomon, và mặc dù được coi là ngoại sinh, nhưng trên thực tế là nội sinh ở chỗ ADB và chính phủ có thể đã lôi kéo các đảng đối lập tham gia nhiều hơn vào đối thoại và tham vấn chính sách, cả trong quá trình cải cách chuẩn bị và thực hiện chương trình nghị sự. Người ủng hộ chương trình cải cách thường là yếu tố then chốt dẫn đến thành công của cải cách—mặc dù việc dựa vào một người ủng hộ duy nhất có thể có tác động tiêu cực nếu người ủng hộ đó bị thay thế. Ví dụ ấn tượng nhất là ở RMI, nơi Tổng thống Amata Kabua qua đời năm 1996 trước khi cải cách được thực hiện đầy đủ, vào thời điểm đó đã có tác động bất lợi đến cam kết và thực hiện cải cách.

Những nỗ lực giới thiệu các hình thức lập ngân sách theo hiệu suất ở các quốc gia Polynesia đã có kết quả hạn chế, các hệ thống phần lớn được thực hiện một phần với các liên kết không được thiết lập để lập kế hoạch và quản lý chi tiêu công. Các đánh giá về quản lý tài chính chủ yếu được theo dõi thông qua các chỉ số Chi tiêu công và Trách nhiệm giải trình tài chính (PEFA) trong các báo cáo quản lý tài chính công. ⁵¹Mặc dù các bộ tài chính ở các quốc gia Polynesia tương đối lành mạnh, năng lực thể chế về hoạch định chính sách, lập kế hoạch và cung cấp dịch vụ nói chung vẫn còn yếu.

Ở Quần đảo Cook, tài sản nhàn rỗi của chính phủ đã được bán và một số bắt đầu tạo ra lợi nhuận ngay lập tức. Mô hình cải cách của New Zealand có ảnh hưởng đáng kể đến việc thiết kế chương trình cải cách ở quốc gia đó, được phản ánh trong ba hành động chính đã đề cập trước đó. Ban lãnh đạo ở Quần đảo Cook đã được thay thế vào năm 1999 bởi một chính phủ liên minh, nhưng nhiều cải cách đã ăn sâu vào hệ thống chính phủ và không bị đảo ngược. Mặc dù các nguyên tắc về trách nhiệm giải trình, tính minh bạch, hiệu quả và hiệu quả là nguyên tắc cốt lõi của ba hành vi đã được chấp nhận là giá trị cốt lõi trong chính phủ Quần đảo Cook, nhưng việc làm trong dịch vụ công đã tăng lên và các biện pháp thực hiện được áp dụng trong dịch vụ công không đã có kết quả mong muốn.

Trên khắp Thái Bình Dương, trong và sau nỗ lực cải cách (tại thời điểm đánh giá của Cục Đánh giá Độc lập), đã xảy ra tình trạng thiếu hụt cục bộ

chuyên môn trong tư vấn chính sách kinh tế chất lượng cao. Mặc dù có một số tác dụng vào thời điểm đó, nhưng hỗ trợ kỹ thuật nói chung là không đủ để cải thiện đáng kể tình hình.

Polynesia tốt hơn Melanesia và Micronesia. Ở Polynesia, năng lực quản lý kinh tế lớn hơn, cũng như cam kết cải cách liên tục. Samoa vẫn cam kết với chương trình cải cách của mình và có lẽ có năng lực quản lý tài chính và kinh tế lớn nhất trong các quốc gia được đề cập. Ở Tonga, chính phủ là minh chứng cho những thay đổi lớn trong xã hội và trong tiến trình dân chủ, và cam kết cải cách. Bộ Tài chính có đội ngũ cán bộ có năng lực, nhưng năng lực của các cơ quan chủ quản còn hạn chế trong việc cải thiện quản lý tài chính và giới thiệu một dịch vụ công định hướng hiệu suất. Tuy nhiên, PSC đã được trao nhiều thẩm quyền hơn và chính phủ cam kết cải thiện việc cung cấp dịch vụ công.

Ở Papua New Guinea, các truyền thống, chẳng hạn như hệ thống nghĩa vụ và bảo trợ wontok , đã hạn chế việc áp dụng và chấp nhận các tiêu chuẩn và hành vi của khu vực công định hướng phương Tây, do đó cản trở tiến trình cải cách (ADB 2008b).

Trong FSM và RMI, tác động của những nỗ lực tăng cường năng suất và hiệu quả của khu vực công là rất hạn chế. Kết quả giáo dục kém ở RMI đặc biệt đáng báo động mặc dù chi tiêu tăng. Cải cách doanh nghiệp công chưa được thực hiện như dự kiến. Cả hai quốc gia đều cam kết nguồn lực lớn để cải thiện môi trường phát triển khu vực tư nhân và chuyển dịch cán cân kinh tế sang khu vực tư nhân, nhưng không đạt được nhiều thành công, thể hiện qua sự suy giảm hiệu suất trong các lĩnh vực như đầu tư trực tiếp nước ngoài vào FSM.

Mặc dù khu vực tư nhân đã có một số tăng trưởng kể từ khi cải cách, nhưng đóng góp của khu vực này vào sản lượng kinh tế vẫn không thay đổi và khu vực công tiếp tục chi phối nền kinh tế. Hiệp ước sửa đổi, với chương trình tài trợ 20 năm mới (một lần nữa được tải trước, nhưng lần này với các bước giảm khiêm tốn hơn), tiếp tục nhầm lẫn về vai trò thích hợp của nhà nước, và thậm chí có lẽ sự mệt mỏi cải cách có thể đã góp phần vào điều này làm xói mòn cam kết cải cách. Việc tiếp tục thiếu hụt các nhà quản lý và cố vấn kinh tế lành nghề là một yếu tố khác, và kiến thức kinh tế cơ bản của các nhà hoạch định chính sách cũng là một nguyên nhân có thể xảy ra. Các cuộc cải cách tập trung vào việc giảm quy mô của khu vực công và điều này phần lớn đạt được trong thời gian ngắn, nhưng như đã lưu ý, đã có sự đảo ngược, với sự gia tăng trở lại của FSM và RMI. Khu vực công vẫn chiếm ưu thế ở Micronesia. Sự bảo trợ chính trị có thể là một yếu tố trong các chính sách tài khóa bành trướng mạnh mẽ của một số bang FSM.

Việc giảm quy mô của chính phủ có thể làm giảm hiệu ứng lấn át trong một số ngành kinh tế, nhưng những nỗ lực kích thích khu vực tư nhân thông qua các thể chế cụ thể và những cải tiến khuyến khích mang lại kết quả khiêm tốn về tổng thể. Polynesia nhìn chung có môi trường tốt hơn cho các nhà đầu tư với một vài câu chuyện thành công quan trọng, nhưng những hạn chế lớn—chẳng hạn như thị trường nhỏ, thiếu tài nguyên, chi phí điện cao và dịch vụ cảng không đầy đủ—vẫn còn.

Ở Samoa, việc chuyển sang lãi suất dựa trên thị trường và các biện pháp tự do hóa tài chính khác đã giúp ích cho khu vực doanh nghiệp, mặc dù những hạn chế đã đề cập trước đó vẫn còn. Tại Vanuatu, việc thành lập Cơ quan xúc tiến đầu tư Vanuatu đã làm tăng niềm tin của nhà đầu tư. Mặt khác, trong FSM, các biện pháp tự do hóa dường như ngược lại, với đầu tư nước ngoài dường như không được khuyến khích ở bang Pohnpei. Đầu tư trực tiếp nước ngoài vẫn còn tương đối thấp ở tất cả các nước. Cấu trúc của các nền kinh tế đã không thay đổi đáng kể bất chấp các chương trình cải cách, một lần nữa cho thấy rằng các giả định là không thực tế.

Vào thời điểm đánh giá của ADB, bằng chứng còn hạn chế ở bất kỳ quốc gia nào cho thấy đã có những cải thiện đáng kể trong cung cấp dịch vụ công và sự thay đổi vừa phải trong cán cân hoạt động kinh tế giữa khu vực công và khu vực tư nhân, hoặc tăng trưởng trong khu vực tư nhân— ngoài du lịch ở Quần đảo Cook, Samoa và Vanuatu, những nơi đã trở thành động lực tăng trưởng của họ. Những thay đổi như vậy cần có thời gian và, mặc dù là một phần thích hợp của chương trình cải cách, nhưng cần được xem xét ở tầm trung và dài hạn.

Các ràng buộc chính vẫn còn. Đánh giá kết luận rằng các khoản vay chương trình đã được kiểm tra hoặc xem xét không đầy đủ các điều kiện thể chế mà cuối cùng sẽ quyết định cách thức chuyển các cải tiến chính sách kinh tế vĩ mô đến các tác nhân kinh tế vi mô. Ví dụ, các chính sách làm tăng tổng chi tiêu của chính phủ cho các dịch vụ có thể không đạt được nhiều về mặt cải thiện hộ gia đình trong việc tiếp cận dịch vụ, hoặc cải thiện chính sách lãi suất có thể không dẫn đến tăng đầu tư của hộ gia đình và doanh nghiệp trừ khi các hạn chế khác được loại bỏ.

Đánh giá tác động giảm nghèo của các chương trình cải cách được thực hiện như một phần của quá trình chuẩn bị chương trình và là một vấn đề đáng lo ngại. Tuy nhiên, ưu tiên được dành cho các vấn đề tài chính vì chúng là vấn đề trước mắt và vì các vấn đề xã hội và vi mô có thể được giải quyết tốt hơn sau này khi chính phủ ở trong tình trạng tài chính khả thi. Tuy nhiên, hiện nay rõ ràng là các chương trình cải cách cần phải xem xét đầy đủ tác động xã hội cũng như các cấu trúc và hệ thống có thể ảnh hưởng đến hành động của các chính trị gia và nhân viên dịch vụ công. Ví dụ, ở Quần đảo Cook, chi phí cải cách đối với các hộ gia đình và cộng đồng lớn hơn nhiều so với dự kiến, điều này được phản ánh trong việc người dân bỏ chạy ra nước ngoài—dịch vụ công bị cắt giảm hơn một nửa, và trong khi một số công chức bị thôi việc được cho là sẽ ra nước ngoài , cuộc di cư ồ ạt đã xảy ra ngoài dự kiến, với cả gia đình rời đi, không chỉ những người trong độ tuổi lao động. Nhiều hòn đảo bên ngoài đã mất một nửa dân số, làm dấy lên nghi ngờ về khả năng tồn tại của chúng với tư cách là cộng đồng tự duy trì.

Thật vậy, ảnh hưởng lớn của khu vực đối với các chương trình cải cách là mức độ dịch chuyển của dân số và lao động, với các quốc gia, chẳng hạn như Quần đảo Cook, có quyền tự do chuyển đến New Zealand (và tiếp theo là Úc), trong khi FSM và RMI có quyền truy cập miễn phí vào đảo Guam và Hoa Kỳ. Đây không phải là trường hợp chính thức ở Tonga và Samoa, mặc dù nhiều người đã chuyển đến Úc và New Zealand. Đối với Papua New Guinea, Quần đảo Solomon và Vanuatu, luật lao động di cư mới cho phép việc làm thời vụ tạm thời ở Úc và New Zealand theo hệ thống hạn ngạch. Đối với các chương trình cải cách ở Quần đảo Cook và Micronesia, điều này ban đầu được coi là một van an toàn, nhưng quy mô di cư từ Quần đảo Cook, và đặc biệt là các đảo bên ngoài, lớn hơn nhiều so với dự kiến.

Một kết quả không lường trước được của quá trình cải cách là hành vi độc quyền của các công ty tư nhân hiện nay. Một số công ty độc quyền được tạo ra trong việc xử lý tài sản của chính phủ - một lần nữa, một phần phản ánh quy mô thị trường nhỏ. Tuy nhiên, những lo ngại về quy định thường bị bỏ qua, điều này rất quan trọng khi độc quyền tư nhân được tạo ra và quy mô thị trường cấm nhiều hơn một công ty (chẳng hạn như các công ty điện hoặc nước trong dân số nhỏ). Trong FSM, hai thống đốc ủng hộ cải cách đã thua trong cuộc bầu cử trong quá trình thực hiện PSRP. Dữ liệu cũng cho thấy di cư tăng chứ không phải lao động dư thừa được khu vực tư nhân thu hút. Rối loạn dân sự ở Quần đảo Solomon đã dẫn đến sự sụp đổ của chính phủ cải cách và kết thúc chương trình cải cách (khoản vay chương trình đã bị hủy bỏ).

Ảnh hưởng đến Cam kết Cải cách: Cải thiện Tỷ lệ cược

Tại thời điểm đánh giá của Ban Đánh giá Độc lập, tình trạng cam kết cải cách có thể được tóm tắt theo quốc gia như sau:

• Quần đảo Cook—cam kết cải cách tài chính vẫn mạnh mẽ, mặc dù một số điều không chắc chắn nảy sinh dưới các chính phủ liên minh tiếp theo; cam kết cải cách thể chế trong Bộ Tài chính vẫn mạnh mẽ, nhưng dưới sự hỗ trợ yếu từ PSC, cải cách dịch vụ công bị đình trệ.

• RMI—sau một khởi đầu mạnh mẽ, cam kết cải cách tài chính và dịch vụ công đã dao động, rồi tiến triển, rồi lại đảo ngược trong suốt một thập kỷ, nhưng với một chính sách nhìn chung cởi mở hơn cho sự phát triển của khu vực tư nhân. Với sự trở lại của áp lực tài chính, sự hồi sinh của các nỗ lực cải cách lại bắt đầu ngay sau khi việc đánh giá hoàn tất.

• FSM—quốc gia tiếp tục cam kết cải cách tài khóa, bất chấp sự dao động của từng quốc gia, trong khi các dấu hiệu cam kết cải cách dịch vụ công và phát triển khu vực tư nhân thấp hơn cho thấy sự không chắc chắn về tiến trình tiếp theo.

• Papua New Guinea—những thay đổi chính trị thường xuyên, các thể chế yếu kém, và tính phổ biến của hệ thống wontok đã tạo ra rủi ro và sự không chắc chắn đáng kể cho việc tiếp tục cải cách.

• Samoa—cam kết đối với lĩnh vực tài chính và các cải cách khác không hề dao động với một Bộ Tài chính và ngân hàng trung ương được củng cố đáng kể, nhưng ít tiến bộ hơn được ghi nhận ở các cơ quan trực thuộc nơi có nhiều bất ổn hơn đối với các cải cách tiếp theo.

• Quần đảo Solomon—cam kết ban đầu mạnh mẽ nhưng các thể chế yếu kém, sự thay đổi trong chính phủ và đảo ngược cải cách, sau đó là xung đột dân sự làm suy yếu thêm các thể chế, tạo ra một môi trường cải cách đầy rủi ro và không chắc chắn. Sau khi cần sự hỗ trợ từ bên ngoài để ổn định đất nước, môi trường thuận lợi hơn cho việc thiết lập lại các dịch vụ khu vực công.

• Tonga—cam kết cải cách tài chính vẫn mạnh mẽ và đã mở rộng thành một chương trình cải cách rộng lớn hơn sau tình trạng bất ổn dân sự. Những động thái sau này nhằm thay đổi các quy trình dân chủ đã tạo điều kiện cho sự chấp nhận rộng rãi hơn về nhu cầu cải cách khu vực công, bao gồm cả cải cách DNNN.

• Vanuatu—cam kết của chính phủ đối với cải cách tài chính vẫn được duy trì, cải cách khu vực công và tư nhân vẫn mạnh mẽ, nhưng các thể chế cơ quan tuyến yếu kém và tăng trưởng không toàn diện làm tăng rủi ro can thiệp chính trị và sự không chắc chắn.

Tình trạng của những cải cách này phản ánh một loạt kết quả, từ tiến bộ ổn định ở Samoa, đến tiến bộ muộn màng nhưng vững chắc ở Tonga, đến sự dao động rõ rệt trong RMI. Cả tiến độ hợp lý và biến động đối với loạt cải cách phức tạp này ở mỗi quốc gia Thái Bình Dương đều phản ánh tầm quan trọng của quyền sở hữu, năng lực thể chế để thực hiện cải cách và nhu cầu tiếp tục hỗ trợ từ các đối tác phát triển. Các phát hiện và bài học chính tổng thể được xác định và trích dẫn trong đánh giá về quá trình cải cách như sau (ADB 2009):

• Bắt đầu cải cách: (i) chương trình cải cách hiện tại của chính phủ tạo điều kiện phát triển chương trình nhanh hơn, nhưng bổ sung đáng kể vào chương trình nghị sự, ví dụ, bằng cách chuẩn bị phức tạp của ADB và cam kết rõ ràng; (ii) việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công quy mô lớn và không bền vững về mặt tài chính có ảnh hưởng quan trọng đến việc nâng cao nhu cầu phát triển khu vực tư nhân, nhưng khi khu vực tư nhân bị chi phối bởi hàng hóa và dịch vụ phi thương mại, thì các cơ hội tiềm năng có thể bị đánh giá quá cao.

• Quản lý sự phức tạp của cải cách: (i) một nhà ủng hộ cải cách mạnh mẽ, duy nhất đã giúp thúc đẩy cải cách, nhưng trừ khi các bên liên quan ủng hộ cải cách nhận được sự ủng hộ sâu sắc, nếu không thì sự thay đổi trong lãnh đạo sẽ làm chậm lại hoặc đảo ngược cam kết cải cách; (ii) việc bao quát rộng rãi các vấn đề về môi trường thuận lợi là phù hợp và hấp dẫn, nhưng việc tập trung vào các cải cách khả thi và phát triển năng lực thể chế sẽ khả thi hơn.

• Ủng hộ cải cách: (i) khủng hoảng đã giúp thúc đẩy công chúng ủng hộ và chấp nhận cải cách, nhưng lợi ích tài chính trong một số trường hợp bị đảo ngược do thay đổi lãnh đạo chính trị; (ii) hỗ trợ rộng rãi, sớm cho các biện pháp phát triển khu vực tư nhân không phải lúc nào cũng nhận được sự ủng hộ khi các nhà lập pháp đã hiểu đầy đủ các hệ quả pháp lý hoặc việc thông qua mất nhiều thời gian hơn dự kiến.

• Thực hiện cải cách: (i) hỗ trợ kỹ thuật (phân tích, tư vấn và phát triển năng lực) trong quá trình thực hiện là quan trọng và cần thiết, nhưng theo quan sát của các chính phủ khách hàng, nhìn chung là không đủ để phát triển năng lực về các khía cạnh “làm thế nào để” xây dựng thể chế cần thiết, đặc biệt là trong các lĩnh vực như lập ngân sách dựa trên kết quả hoạt động; (ii) củng cố tài khóa và thu hẹp quy mô của chính phủ thường không tương thích với các mục tiêu cải thiện cung cấp dịch vụ công trong các khoản vay chương trình, nhấn mạnh sự cần thiết phải sắp xếp các biện pháp cải cách theo trình tự tốt hơn.

• Duy trì cải cách: (i) viện trợ và viện trợ không hoàn lại song phương (ví dụ: các khoản chuyển giao theo Hiệp ước Hoa Kỳ) có thể có ảnh hưởng quan trọng đến hiệu quả cải cách và tác động của chúng cần được hiểu đầy đủ để ADB gia tăng giá trị và bổ sung cho nhau; (ii) đầu tư bổ sung vào phát triển năng lực bền vững, có hệ thống của các cơ quan công và nhà cung cấp dịch vụ thông qua các hệ thống của chính phủ (ví dụ: PSC) là điều cần thiết để phát triển năng lực bền vững; (iii) Sự tham gia bền vững của ADB trong đối thoại chính sách thường xuyên và xây dựng quan hệ khách hàng là rất quan trọng để cải thiện triển vọng duy trì các sáng kiến cải cách.

Người giới thiệu

Agenor, P.-R., và P. Montiel. 1999. Kinh tế Phát triển. Phiên bản thứ hai. Nhà xuất bản Đại học Princeton.

Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB). 2008a. Làm việc trong môi trường dễ bị tổn thương: Đánh giá giữa kỳ về Chiến lược Thái Bình Dương (2005-2009). Ma-ni-la.

———. 2008b. Báo cáo Kiểm toán Sau Dự án: Khoản vay 1875: Chương trình Cải cách Dịch vụ Công. Ma-ni-la.

———. 2009. Nghiên cứu Đánh giá Đặc biệt: Hỗ trợ của ADB cho Cải cách Khu vực Công ở Thái Bình Dương: Nâng cao Kết quả thông qua Quyền sở hữu, Năng lực và Tính liên tục. Tháng bảy. Ma-ni-la.

Bolt, R. và cộng sự. 2003. Phân tích kinh tế của các hoạt động dựa trên chính sách: Các khía cạnh chính. Ma-ni-la: ADB.

Quỹ Tiền tệ Quốc tế. 2008. Tonga: Báo cáo của cán bộ tham vấn Điều IV năm 2008. Được chuẩn bị bởi Đại diện Nhân viên cho Tham vấn Điều IV năm 2008 với Tonga. Washington DC.

Knapman, B. và C. Saldanha. 1999. Cải cách ở Thái Bình Dương: Đánh giá về Hỗ trợ của ADB cho các Chương trình Cải cách ở Thái Bình Dương. Ma-ni-la: ADB.

Văn phòng kiểm toán Chính phủ Hoa Kỳ. Tháng 7 năm 2007. Hiệp ước về Hiệp hội Tự do - Các hoạt động thực hiện đã tiến triển, nhưng Quần đảo Marshall phải đối mặt với những thách thức để đạt được các mục tiêu của Hiệp ước dài hạn. Tuyên bố của David B. Gootnick, Giám đốc, Thương mại và Quan hệ Quốc tế, Washington, DC.

Phụ lục 3.1 Tóm tắt
Khoản vay Chương trình

Mục

Quần đảo Cook ERP

RMI PSRP

RMI FFMP

FSM PSRP

FSM PSDP

Khoản vay (các đợt)

5 triệu đô la OCR (3 triệu đô la; 1,83 triệu đô la)

8,4 triệu SDR- tương đương 12 triệu đô la (5,5 triệu đô la, 3,5 triệu đô la và

3,0 triệu USD)

6,32 triệu SDR- tương đương 8 triệu đô la— cộng thêm 4 triệu đô la

OCR ($4,3 triệu, $5,4 triệu,

2,3 triệu USD)

12,979 triệu SDR- tương đương 18 triệu đô la (10 triệu đô la, 8 triệu đô la)

Khoản vay chương trình SDR3,912 triệu - tương đương 5 triệu USD;

Khoản vay dự án 6,273 triệu SDR- tương đương 8 triệu USD

Ngày phê duyệt

tháng 9 năm 1996

tháng 1 năm 1997

tháng 5 năm 2001

tháng 4 năm 1997

tháng 12 năm 2001

mục tiêu

• Ổn định kinh tế vĩ mô, đặc biệt là cân đối tài khóa và đối ngoại

• Giảm vai trò của chính phủ và tăng hoạt động của khu vực tư nhân— nông nghiệp, thủy sản, du lịch

• Giảm thiểu chi phí xã hội do thu hẹp khu vực công và gia tăng di cư

• Ổn định tài khóa và chính sách tài khóa lành mạnh

• Tư nhân hóa doanh nghiệp công

• Cải cách khu vực công

• Khuyến khích phát triển khu vực kinh tế tư nhân

• Đảm bảo dòng thu nhập bền vững cho thế hệ tương lai

• Tăng cường quản lý tài chính và kinh tế khu vực công

• Ổn định tình hình tài khóa

• Nâng cao hiệu quả công vụ

• Tăng cường môi trường chính sách khu vực tư nhân

• Cải cách và giảm quy mô của khu vực công để thích ứng với việc giảm chuyển giao nguồn lực bên ngoài

• Chuyển cán cân hoạt động kinh tế từ khu vực công sang khu vực tư nhân

• Xây dựng môi trường kinh tế và pháp lý lành mạnh thuận lợi cho sự phát triển của khu vực kinh tế tư nhân

• Cải thiện khả năng tiếp cận và khả năng cạnh tranh của các nguồn lực đất đai, lao động và vốn để tăng triển vọng và hiệu quả kinh doanh

tiếp tục trên trang tiếp theo

Cải cách ở Thái Bình Dương

Phụ lục 3.1

(còn tiếp)

Mục

Samoa FSP

CRP Vanuatu

PSP

Quần đảo Solomon PSRP

Tonga EPSRP

Khoản vay (các đợt)

7,5 triệu đô la (4 triệu đô la,

3,5 triệu USD)

14,977 triệu SDR-20 triệu đô la (10 triệu đô la + 5 triệu đô la; 5 triệu đô la)

$70 triệu (hai đợt

35 triệu đô la—

đợt 2 bị hủy)

18,8 triệu SDR-

tương đương 25 triệu đô la (15 triệu đô la,

10 triệu USD)

8,02 triệu SDR- tương đương 10 triệu USD

Ngày phê duyệt

tháng 2 năm 1998

tháng 7 năm 1998

tháng 12 năm 2001

tháng 8 năm 1998

tháng 5 năm 2002

mục tiêu

• Thúc đẩy và thiết lập các chính sách ngành tài chính dựa trên thị trường bền vững

• Tư nhân hóa hoặc cổ phần hóa DNNN

• Cải cách khu vực công: xác định lại vai trò của chính phủ; tăng cường quản lý và dịch vụ công cộng

• Cải cách tài chính và kinh tế: nâng cao năng suất và tăng trưởng của khu vực tư nhân

• Cải thiện cung ứng dịch vụ công trong các lĩnh vực quan trọng

• Thúc đẩy tăng trưởng kinh tế do khu vực tư nhân dẫn dắt

• Cải cách và giảm quy mô khu vực công, một phần để thích ứng với suy thoái kinh tế

• Chuyển cán cân hoạt động kinh tế từ khu vực công sang khu vực tư nhân

• cải cách tài chính

• Cải thiện cung cấp dịch vụ khu vực công

Cải cách quản lý vì sự phát triển

• Hỗ trợ cải thiện các chỉ số phát triển xã hội, đặc biệt đối với dân cư nông thôn, vùng khó khăn

CRP = Chương trình cải cách toàn diện, EPSRP = Chương trình cải cách kinh tế và khu vực công, ERP = Chương trình tái cơ cấu kinh tế, FFMP = Chương trình quản lý tài chính và tài chính, FSM = Liên bang Micronesia, FSP = Chương trình khu vực tài chính, OCR = nguồn vốn thông thường, PNG = Papua New Guinea, PSDP = Chương trình Phát triển Ngành Điện, PSP = Chương trình Dịch vụ Công, PSRP = Chương trình Cải cách Khu vực Công, RMI = Cộng hòa Quần đảo Marshall, SDR = quyền rút vốn đặc biệt, SOE = doanh nghiệp nhà nước.

Chương 4

Cải cách Chính sách tại Việt Nam và Chương trình Cải cách Doanh nghiệp Nhà nước và Quản trị Doanh nghiệp của Ngân hàng Phát triển Châu Á Khoản vay

George Abonyi

Lý lịch

n Ngày 31 tháng 12 năm 2002, Khoản vay Chương trình Cải cách Doanh nghiệp Nhà nước và Quản trị Doanh nghiệp (SCPL) trị giá 100 triệu USD của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) nhằm hỗ trợ Chính phủ Việt Nam cải cách trong lĩnh vực nhà nước

khu vực doanh nghiệp sở hữu (SOE) đã bị đóng cửa. ⁵²Chương này, dựa trên Cải cách chính sách ở Việt Nam và Khoản vay Chương trình Cải cách Doanh nghiệp Nhà nước và Quản trị Doanh nghiệp của Ngân hàng Phát triển Châu Á, ⁵³thảo luận về kinh tế chính trị của cải cách SCPL, nhằm hỗ trợ các cải cách quan trọng trong quá trình chuyển đổi của Việt Nam. Kể từ khi chuẩn bị báo cáo nghiên cứu ban đầu, kết quả hoạt động kinh tế của Việt Nam đã bị ảnh hưởng bởi sự bùng phát của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008, cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 cũng nhấn mạnh nhu cầu cải cách cơ cấu, bao gồm cả các DNNN, và phải khẩn trương hơn nữa để nâng cao hiệu quả kinh tế và khả năng phục hồi. Thay vì giải quyết các nhu cầu hiện tại, nghiên cứu tình huống nêu bật một loạt các yếu tố phức tạp ảnh hưởng đến con đường cải cách.

91

Sắp đặt sân khấu

Việt Nam trong quá trình chuyển đổi

Từ cuối những năm 1980, Việt Nam đã thành công trong việc đạt được và duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế ấn tượng, cùng với những thành tựu đáng kể trong công cuộc giảm nghèo. Nền kinh tế đã được chuyển đổi từ hướng nội và trì trệ sang một “nền kinh tế trong quá trình chuyển đổi” đang phát triển nhanh chóng và đa dạng hóa, trong khi vẫn duy trì sự ổn định về kinh tế vĩ mô, xã hội và chính trị. Về mặt này, Việt Nam vượt trội so với tất cả các nền kinh tế chuyển đổi khác, ngoại trừ Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa. Ví dụ, giai đoạn 1991-1995, nền kinh tế tăng trưởng bình quân 8,2%/năm.

Việt Nam đã chọn một “con thuyền cải cách” tương đối chậm chạp, thực hiện cách tiếp cận “từng bước một” có chọn lọc, bao gồm hành động quyết đoán trong một số lĩnh vực trong khi tiến hành thận trọng ở những lĩnh vực khác, trong một quá trình có tên là Đổi mới khởi xướng năm 1986. Cơ chế thị trường đã thay thế , từng bước, phong cách chỉ huy sản xuất và phân bổ nguồn lực, trong khi cải cách cơ cấu đáng kể đã được thực hiện trong quản lý nền kinh tế. Từ góc độ thể chế, cải cách nhằm mục đích làm cho các thể chế hiện tại hoạt động tốt hơn, đồng thời dần dần đưa ra các thể chế thị trường mới. Từ góc độ chính trị, cải cách là kết quả của các cuộc tranh luận trong nước về chiến lược kinh tế và các thể chế liên quan, trong khuôn khổ của hệ thống chính trị độc đảng (Cộng sản) hiện có.

Cải cách đến như một phản ứng thực tế đối với các vấn đề kinh tế sâu xa. Sau khi Việt Nam thống nhất vào năm 1976, tiếp theo là một thập kỷ khó khăn với các giai đoạn kinh tế trì trệ và bất ổn kinh tế vĩ mô. Hệ thống kế hoạch hóa tập trung đã tỏ ra thất bại trong việc giải quyết những vấn đề này, dẫn đến việc thử nghiệm cải cách một cách sơ bộ. Ví dụ, vào năm 1981, các biện pháp cải cách bao gồm hệ thống hợp đồng một phần đối với sản xuất nông nghiệp, cùng với một số quyền tự chủ cho các doanh nghiệp nhà nước bán trên thị trường mở và ấn định mức lương; và từ năm 1979 đến 1985, bắt đầu phân cấp quản lý.

Khi công cuộc Đổi mới được khởi xướng tại Đại hội Đảng lần thứ VI vào cuối năm 1986, Việt Nam đang phải đối mặt với một cuộc khủng hoảng kinh tế mới nổi: lạm phát hàng năm trên 700%, xuất khẩu chưa bằng một nửa nhập khẩu, nguồn ngân sách căng thẳng do chi tiêu quân sự cao và viện trợ. đối với các DNNN thua lỗ hầu như không có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), nguồn hỗ trợ phát triển chính thức rất hạn chế. Đại hội Đảng lần thứ VI đã nhất trí xóa bỏ cơ chế quản lý tập trung quan liêu bao cấp, chuyển sang nền kinh tế thị trường, nhiều thành phần, định hướng thị trường với vai trò của khu vực tư nhân cạnh tranh với nhà nước trong “các lĩnh vực phi chiến lược”.

Quy mô của các cuộc cải cách sau đó rất rộng, không có mô hình trình tự hoặc phối hợp rõ ràng, và phần lớn được thúc đẩy bởi thử nghiệm thực tế và học hỏi qua thực hành. Các khối xây dựng chiến lược của Đổi mới xuất hiện sau năm 1986 bao gồm cải cách nông thôn, giá cả, thương mại và tỷ giá hối đoái; chương trình ổn định kinh tế vĩ mô; và mở cửa cho đầu tư nước ngoài.

Hai lĩnh vực cải cách chính được tiến hành thận trọng hơn và xuất hiện những khác biệt đáng kể với các đối tác phát triển chính, đặc biệt là các tổ chức tài chính quốc tế (IFI), liên quan đến việc mở rộng khu vực tư nhân và giảm vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế, đặc biệt là về cải cách DNNN. Sự phát triển của khu vực tư nhân bắt đầu với việc đưa ra các biện pháp như Luật Doanh nghiệp Tư nhân và Luật Công ty năm 1990, cung cấp cơ sở pháp lý quan trọng cho việc thành lập và hoạt động của các công ty tư nhân, và sửa đổi quan trọng của Hiến pháp năm 1992 cho phép cá nhân thực hiện quyền sở hữu. quyền đối với tài sản tạo ra thu nhập và tài sản cá nhân.

Theo thời gian, tăng trưởng của khu vực tư nhân đã có những đóng góp đáng kể vào thành quả kinh tế của Việt Nam, đặc biệt là tăng trưởng việc làm. Tuy nhiên, phong trào đang dần hướng tới việc chấp nhận vai trò tích cực đáng kể của khu vực tư nhân và tài sản tư nhân trong nền kinh tế (ví dụ: thông qua tư nhân hóa, bãi bỏ vai trò điều tiết của nhà nước và tạo điều kiện thành lập và hoạt động của các công ty tư nhân), khác biệt với sự chấp nhận nhanh hơn và ít mơ hồ hơn về vai trò của thị trường trong quản trị kinh tế và trong việc làm trung gian cho các luồng hàng hóa và vốn (ví dụ: thông qua việc loại bỏ hỗ trợ giá, thương mại tự do hơn và tỷ giá hối đoái do thị trường quyết định).

Đối với các DNNN, các vấn đề về quản lý doanh nghiệp, kiểm soát và đặc biệt là quyền sở hữu được tiếp cận một cách thận trọng. Do đó, các DNNN tiếp tục giữ vai trò tương đối quan trọng trong sản xuất và thương mại, và với tư cách là người nhận tài chính. Cơ sở của cách tiếp cận có cân nhắc hơn đối với cả phát triển khu vực tư nhân và cải cách DNNN một phần là ý định của các bên liên quan chính trị quan trọng nhằm duy trì vai trò quan trọng của nhà nước trong nền kinh tế, và cuộc tranh luận trong nước về vai trò đó nên là gì.

Tuy nhiên, cách tiếp cận cải cách của Việt Nam phần lớn có hiệu quả. Giai đoạn 1986-2001 tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững; lạm phát được kiểm soát; tỷ lệ hộ nghèo giảm đáng kể; lĩnh vực thương mại (xuất nhập khẩu) mở rộng đáng kể; dòng vốn FDI tăng mạnh; và nền kinh tế đã trải qua quá trình chuyển đổi cơ cấu đáng kể với sự thu hẹp đáng kể tỷ trọng tương đối của ngành nông nghiệp và sự mở rộng tương ứng của ngành công nghiệp.

Cải cách chính sách và thể chế thông qua Đổi mới nhìn chung được coi là đóng vai trò trung tâm trong quá trình chuyển đổi và phát triển nhanh chóng và bền vững của Việt Nam, được hỗ trợ bởi các chính sách khuyến khích được cải thiện, tăng cường cạnh tranh, giảm rào cản thương mại, nhập khẩu/áp dụng các ý tưởng và công nghệ mới, và sáng tạo của các thể chế thị trường mới.

Tuy nhiên, vẫn còn những thách thức đáng kể tại thời điểm SCPL, bao gồm

• thực thi pháp luật yếu kém, đặc biệt là liên quan đến quyền tài sản và giải quyết tranh chấp liên quan đến kinh doanh, dẫn đến những hạn chế liên tục đối với sự phát triển hơn nữa của thị trường cũng như sự mở rộng và hoạt động của các công ty;

• thiếu minh bạch và các thủ tục hành chính rườm rà dẫn đến sự gia tăng của các luật, nghị định và quy định mới và thay đổi do nhiều cơ quan và chính quyền địa phương ban hành, tạo ra một mớ yêu cầu khó hiểu và đôi khi mâu thuẫn đối với doanh nghiệp tư nhân, khiến các cơ quan có thẩm quyền ở nhiều cấp có quyền tự do quyết định. các cấp, góp phần làm gia tăng tỷ lệ tham nhũng, được chính phủ nhận ra và ngày càng giải quyết; Và

• các vấn đề của lĩnh vực tài chính, bao gồm một hệ thống tài chính vẫn còn bị quản lý chặt chẽ với thị trường tín dụng bị phân khúc do bốn ngân hàng thương mại lớn của nhà nước chi phối, với các rào cản gia nhập đáng kể thông qua kiểm soát cấp phép của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN), và một phần đáng kể tín dụng vẫn được bốn ngân hàng chính chuyển đến các DNNN.

Một vấn đề dai dẳng và phổ biến trong quá trình cải cách là khoảng cách giữa các quyết định chính sách—chỉ thị, quy định, luật pháp—và việc thực hiện chúng. Năng lực của các cơ quan trung ương trong việc đảm bảo và giám sát việc thực hiện như vậy của các cấp chính quyền và các cơ quan thực hiện còn hạn chế trong khuôn khổ hệ thống quản lý kinh tế và chính trị của Việt Nam.

Thể chế Chính trị và Quản lý Kinh tế

Một đặc điểm chính của quá trình cải cách ở Việt Nam là tính liên tục của các thể chế chính trị và một hệ thống hành chính có trật tự, nếu quan liêu. ⁵⁴Điều này đã tạo ra một môi trường tương đối ổn định cho các quyết định chính sách, cho phép chính phủ đưa ra các quyết định kinh tế vĩ mô mang tính quyết định và thực hiện các cải cách quan trọng, mặc dù sự phát triển của hệ thống luật pháp chính thức còn hạn chế.

Nhưng một thay đổi quan trọng về thể chế vào thời điểm SCPL có liên quan đến tầm quan trọng ngày càng tăng của Quốc hội—được Hiến pháp năm 1992 xác định là cơ quan cao nhất của nhà nước—trong quá trình ra quyết định chính sách. Cụ thể, đối với Luật Doanh nghiệp 1999/2000 (liên quan đến các biện pháp cải cách chính trong SCPL), Quốc hội đóng vai trò mạnh mẽ trong việc định hình các chi tiết của luật.

Chính phủ hoạt động ở bốn cấp: chính quyền trung ương và ba chính quyền địa phương (tỉnh, huyện và xã). Chính quyền địa phương được trao nhiều quyền tự chủ hơn trong việc thực hiện các quyết định kinh tế và chi tiêu ngân sách được phân bổ.

Mặc dù vậy, hệ thống chính thức, các tuyên bố rõ ràng về định hướng chính sách, vào thời điểm của SCPL, là tương đối hiếm. Quá trình cải cách chính sách ở Việt Nam có thể được mô tả là “dẫn dắt hành vi” hơn là “dẫn dắt quy tắc”. Nghĩa là, trên thực tế, nhiều cải cách chính thức và thay đổi quy định thường có xu hướng chính thức hóa những gì đang diễn ra trên thực tế ở một số vùng của đất nước, hoặc những gì ban đầu được thực hiện dưới dạng “thử nghiệm” trên cơ sở thí điểm.

Hệ thống quyết định chính sách tương ứng nhấn mạnh sự lãnh đạo tập thể và sự đồng thuận. Điều này dẫn đến sự chia sẻ trách nhiệm, cũng như rủi ro chính trị. Điều đó cũng có nghĩa là quá trình ra quyết định chính sách thường không rõ ràng ở chỗ khó xác định được những người ra quyết định rõ ràng hoặc các điểm quyết định. Các cơ quan trung ương, tuy có vẻ quyền lực (NHNN, Bộ Kế hoạch và Đầu tư) nhìn chung không có khả năng áp đặt các quyết định chính sách khi chưa có sự đồng thuận rộng rãi.

Trong khuôn khổ này, việc thực hiện các quyết định chính sách đòi hỏi phải có sự tham gia của các cơ quan nhà nước có liên quan trước khi một cơ quan được chỉ định hành động. Tuy nhiên, các cơ quan riêng lẻ có thể khá quyết đoán trong các vấn đề mà họ cho là nằm trong nhiệm vụ của họ. Do đó, sự hợp tác/phối hợp giữa các cơ quan chủ quản và/hoặc các cấp chính quyền khác nhau có thể gặp nhiều thách thức. Do đó, việc thực hiện cải cách ngay cả sau khi có các tuyên bố và chỉ thị chính sách cấp cao (bao gồm cả cấp thủ tướng) thường phải được đàm phán với và giữa các cơ quan thực hiện—và các lợi ích liên quan.

Trong quá trình cải cách chính sách dựa trên định hướng trong nước này, đầu vào từ bên ngoài - ví dụ, từ các IFI - thường bị giới hạn ở việc trình bày kinh nghiệm quốc tế hoặc hỗ trợ phân tích tác động tiềm ẩn của các loại lựa chọn chính sách mới.

Tổng quan về Doanh nghiệp Nhà nước

Quá trình chuyển đổi kinh tế của Việt Nam có nhiều kết quả khác nhau vào thời điểm SCPL diễn ra. Trong một số lĩnh vực như tự do hóa giá cả, thống nhất tỷ giá hối đoái, cải cách thuế và tự do hóa chế độ thương mại—trong việc phát triển vai trò của các cơ chế thị trường và các thể chế liên quan—đã có những tiến bộ đáng kể. Nhưng chính phủ đã đạt được ít tiến bộ hơn nhiều trong việc chuyển đổi cơ cấu sở hữu của nền kinh tế phi nông nghiệp nói chung và DNNN nói riêng. Kể từ khi bắt đầu cải cách kinh tế vào cuối những năm 1980, tỷ trọng của khu vực nhà nước trong tổng sản phẩm công nghiệp chỉ giảm chậm.

Về mặt lịch sử, các DNNN đã đóng một vai trò quan trọng trong nền kinh tế Việt Nam, nhưng ít hơn so với các nền kinh tế chuyển đổi khác như Liên Xô cũ, Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa hay các nước Đông và Trung Âu. Do đó, hậu quả của tốc độ cải cách doanh nghiệp nhà nước chậm hơn ở Việt Nam ít có ý nghĩa như một hạn chế đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế so với dự đoán ban đầu của một số nhà bình luận bên ngoài, đặc biệt là các IFI.

Vào khoảng thời gian diễn ra SCPL, các DNNN vẫn chiếm tỷ trọng đáng kể trong thu nhập quốc dân, trung bình khoảng 30% tổng sản phẩm quốc nội (GDP) từ năm 1986 đến 2000, trong đó các DNNN phi dầu mỏ đóng góp khoảng 23% cho ngân sách nhà nước (40% kể cả DNNN dầu khí). Tỷ trọng của các DNNN trong sản lượng công nghiệp là khoảng 50% vào năm 1991, giảm xuống còn khoảng 36% vào năm 2000. Tỷ lệ việc làm tương đối của các DNNN trong lịch sử là khiêm tốn, sử dụng khoảng 7,5% tổng lực lượng lao động vào năm 1990, giảm xuống còn khoảng 5% vào năm 2000. Các DNNN quy mô lớn, thâm dụng vốn tương đối ít và phần lớn các doanh nghiệp sử dụng dưới 500 lao động, trong đó nhiều doanh nghiệp sử dụng dưới 100 người. Nhìn chung, quản lý kinh tế vĩ mô hợp lý, đặc biệt kể từ khi bắt đầu Đổi mới , nguồn lực ngân sách hạn chế của chính phủ được sử dụng để trợ cấp cho các DNNN, do đó hạn chế ngân sách trở nên khó khăn hơn. Tuy nhiên, một phần đáng kể các khoản tín dụng ngân hàng liên kết với nhà nước tiếp tục được chuyển đến khu vực DNNN trong năm 2000.

Các Yếu tố Chính của Quá trình Cải cách Doanh nghiệp Nhà nước cho đến SCPL

Sự cần thiết phải tăng cường hiệu quả hoạt động của các DNNN là một chủ đề tranh luận thường xuyên trước Đổi Mới . ⁵⁵Tuy nhiên, nền tảng của cuộc tranh luận này là cam kết tiếp tục đảm bảo vai trò then chốt của nhà nước trong nền kinh tế, và do đó, đối với các DNNN trong phát triển kinh tế. Theo thời gian, vai trò của khu vực tư nhân trong phát triển kinh tế dài hạn và mối quan hệ giữa DNNN và doanh nghiệp tư nhân ngày càng được chú trọng. Cải cách doanh nghiệp nhà nước và sự phát triển của khu vực kinh tế tư nhân có mối quan hệ mật thiết với nhau trong quá trình cải cách và chuyển đổi của Việt Nam. Cải cách doanh nghiệp nhà nước có hai mục đích: tăng cường hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước để họ có thể hoạt động hiệu quả hơn trong môi trường thị trường ngày càng phát triển, đồng thời giảm gánh nặng tài chính cho chính phủ; và giúp phát triển khu vực tư nhân bằng cách thu hẹp—trong giới hạn—phạm vi của các DNNN trong nền kinh tế.

Phát triển khu vực kinh tế tư nhân và DNNN. Doanh nghiệp nhà nước được coi là một hạn chế chính đối với sự phát triển của khu vực tư nhân, một đặc điểm trung tâm của Đổi mới . Chính phủ dành ưu đãi cho các DNNN và trên thực tế, đã hạn chế doanh nghiệp tư nhân vượt xa các doanh nghiệp nhỏ hơn có thể cạnh tranh với các DNNN. Những hạn chế đối với sự phát triển của doanh nghiệp tư nhân bao gồm thủ tục đăng ký kinh doanh kéo dài, rườm rà và tốn kém; các yêu cầu cấp phép từ Bộ Thương mại, bao gồm cả sự hỗ trợ cần thiết từ “ủy ban nhân dân” địa phương—những người thường có lợi ích trong việc duy trì vị trí thống lĩnh của các DNNN địa phương, chẳng hạn như một nguồn thu nhập, và do đó bị đe dọa bởi các công ty tư nhân tiềm năng mới tham gia ; ưu đãi tiếp cận đất đai và đầu tư nước ngoài của các DNNN; và cho vay ưu đãi của các ngân hàng liên kết với nhà nước đối với các DNNN. Do đó, một khía cạnh quan trọng của cải cách DNNN liên quan đến “sân chơi bình đẳng” giữa doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân thông qua cải cách hiệu quả khu vực DNNN, xây dựng và thực hiện các biện pháp tạo thuận lợi cho doanh nghiệp tư nhân.

Việt Nam đã thực hiện một cách tiếp cận thận trọng đối với cải cách DNNN, bao gồm hai hướng. Theo một hướng, trọng tâm là đặt các DNNN trước áp lực của thị trường - trong quá trình cải cách được gọi là “thương mại hóa” - bằng cách buộc họ phải cạnh tranh, trên một sân chơi dần bình đẳng hơn với nhau, với hàng nhập khẩu và với khu vực tư nhân đang phát triển. lĩnh vực. Đồng thời, theo hướng thứ hai, trọng tâm là xây dựng khung chính sách và quy định mới cho khu vực DNNN để buộc các doanh nghiệp tư nhân phải tái cơ cấu và thay đổi cục diện của toàn bộ khu vực DNNN thông qua các biện pháp cải cách sở hữu như “ cổ phần hóa” và thanh lý. Con đường thứ hai này tương phản rõ rệt với quá trình tư nhân hóa nhanh chóng ở Liên Xô cũ và ở Đông và Trung Âu.

Thương mại hóa DNNN. Vào cuối năm 1987, Liên Xô cũ và Đông và Trung Âu đã cắt giảm đáng kể các dòng chảy tài chính và thương mại đến Việt Nam, khiến hiệu quả hoạt động của các DNNN giảm sút. Điều này kích hoạt sự tập trung vào việc chuyển các DNNN sang cơ sở thương mại (thị trường) hơn, với quyền tự chủ cao hơn và tăng trách nhiệm đối với khả năng tài chính của chính họ. Quyết định 217/HĐBT, tháng 11 năm 1987, đánh dấu bước đầu tiên sau Đổi mới hướng tới một chương trình cải cách DNNN trên diện rộng. Nó liên quan đến việc trao quyền tự chủ cho các DNNN để xây dựng kế hoạch hoạt động của riêng họ, trong khuôn khổ các hướng dẫn chung của chính phủ về các ưu tiên phát triển. Sự thay đổi quan trọng trong hoạt động liên quan đến việc chuyển sang các mối quan hệ dựa trên thị trường với các nhà cung cấp và khách hàng thông qua sự ra đời của các hợp đồng kinh tế làm cơ sở cho các giao dịch giữa các doanh nghiệp với nhau. Trong khuôn khổ này, các DNNN hiện phải mua đầu vào trực tiếp từ các nhà cung cấp và có thể bán sản phẩm của mình trên thị trường mở.

Đăng ký lại, tổ chức lại và thanh lý. Quyết định 217/HĐBT cũng cho phép phân cấp thẩm quyền thành lập DNNN. Đổi lại, điều này đã dẫn đến sự gia tăng số lượng đăng ký DNNN mới, đặc biệt là ở cấp địa phương. Đến năm 1991, Việt Nam có khoảng 12.300 DNNN với tổng vốn hóa là 34.000 tỷ đồng (D), tương đương khoảng 2,4 tỷ USD theo tỷ giá hối đoái hiện hành. Điều này đã giúp kích hoạt vòng cải cách thứ hai, tập trung vào việc tổ chức lại và hợp nhất các DNNN. Chính phủ đã ban hành nghị định vào tháng 11 năm 1991 yêu cầu tất cả các DNNN phải đăng ký lại hoặc đóng cửa, và coi khả năng hoạt động thương mại là tiêu chí chính để thành lập DNNN. Kết quả là đến tháng 4 năm 1994, số lượng DNNN giảm xuống còn khoảng 6.300 doanh nghiệp do thanh lý (khoảng 2.000) và sáp nhập (khoảng 3.000). Tổng vốn hóa của các DNNN mới tăng lên khoảng 53.000 tỷ D (khoảng 3,8 tỷ USD). Trên thực tế, hầu hết các DNNN bị thanh lý và sáp nhập là các doanh nghiệp nhỏ do địa phương quản lý với ít hơn 100 nhân viên và vốn 500 triệu D (khoảng 45.000 USD); và tổng tài sản của DNNN thanh lý chiếm chưa đến 4% tổng tài sản DNNN. Theo hướng dẫn của chính phủ vào tháng 3 năm 1994 về đăng ký lại giai đoạn thứ hai, một làn sóng sáp nhập và thanh lý mới đã làm giảm số lượng DNNN xuống còn khoảng 5.500 vào cuối năm 1997. Điều này dẫn đến việc cắt giảm hơn 1 triệu công nhân của DNNN, nhiều người trong số họ đã được các doanh nghiệp tư nhân hấp thụ.

Cổ phần hóa và thoái vốn. Sau lời kêu gọi của Đại hội Đảng lần thứ 7 về việc giải thể hoặc chuyển đổi sở hữu các DNNN không được coi là thiết yếu đối với sở hữu nhà nước, Quốc hội đã thông qua chương trình cổ phần hóa thí điểm vào tháng 12 năm 1991, do chính phủ thực hiện. Cổ phần hóa là một khái niệm nhạy cảm về mặt chính trị, trên thực tế, là một hình thức tư nhân hóa một phần (mặc dù không được tuyên bố rõ ràng như vậy), với việc nhà nước trong hầu hết các trường hợp giữ lại cổ phần trong doanh nghiệp và, về nguyên tắc, cam kết kiểm soát người lao động thông qua quyền sở hữu cổ phần. Về mặt hoạt động, các DNNN sẽ được chuyển đổi thành công ty cổ phần, với một tỷ lệ cổ phần nhà nước trong doanh nghiệp phải được bán và người lao động được ưu đãi tiếp cận với số cổ phần đó. Mục tiêu cổ phần hóa DNNN là hình thành loại hình doanh nghiệp mới, đa dạng chủ sở hữu, sử dụng hiệu quả hơn tài sản nhà nước, huy động vốn đầu tư vào các loại hình DNNN mới. Tuy nhiên, tiến độ rất chậm, bất chấp các chỉ thị chính sách tiếp theo. Ví dụ, mặc dù Thủ tướng Chính phủ đã ban hành một nghị định khác vào tháng 3 năm 1993 để đẩy nhanh chương trình thí điểm cổ phần hóa, nhưng gần 3 năm sau, vào cuối năm 1995, chỉ có 5 DNNN được cổ phần hóa.

Để đẩy nhanh quá trình, tháng 5 năm 1996, chính phủ ban hành thêm một chỉ thị mở rộng phạm vi và quy mô cổ phần hóa, yêu cầu các cơ quan kiểm soát DNNN lựa chọn doanh nghiệp để cổ phần hóa. Điều này càng được củng cố bởi các nghị định và quyết định tiếp theo vào năm 1997 và 1998, bao gồm cả việc liệt kê các bước phải tuân theo trong quá trình cổ phần hóa. Tuy nhiên, tốc độ cổ phần hóa trong giai đoạn 1998-2000, mặc dù nhanh hơn nhiều (tăng từ 17 doanh nghiệp lên khoảng 550 doanh nghiệp trong giai đoạn 1992-1998), nhưng ⁵⁶vẫn chậm tại thời điểm SCPL. Tuy nhiên, trên thực tế, cổ phần hóa thường chỉ nhắm vào các DNNN nhỏ hơn với số vốn dưới 10 tỷ D (tương đương 700.000 USD).

Khung pháp lý cho hoạt động của DNNN và quản trị doanh nghiệp. Khuôn khổ này phát triển chậm, nhưng giảm dần sự khác biệt trong đối xử giữa DNNN và doanh nghiệp tư nhân. Các bước theo hướng này bao gồm việc Quốc hội thông qua Luật Đầu tư nước ngoài năm 1987, Luật Doanh nghiệp tư nhân và Công ty năm 1990. Một biện pháp quan trọng là đưa vào Hiến pháp năm 1990 quyền của khu vực phi nhà nước được hoạt động cùng với nhà nước. lĩnh vực. Để tạo điều kiện cải thiện quản trị doanh nghiệp và đóng cửa các DNNN không còn sức sống, Luật Phá sản năm 1993 và Luật Doanh nghiệp Nhà nước năm 1995 đã được ban hành. Luật này cung cấp cơ sở pháp lý đầu tiên cho hoạt động của DNNN, bao gồm quyền và trách nhiệm của doanh nghiệp đối với cổ phần hóa và thoái vốn; và nó hợp pháp hóa quyền tự chủ của DNNN trong việc đưa ra các quyết định liên quan đến kinh doanh.

Tuy nhiên, trên thực tế, việc thực thi các luật này còn hạn chế. Ví dụ, cho đến thời điểm SCPL ra đời, rất ít vụ phá sản được đưa ra tòa án kinh tế và luật pháp được coi là bảo vệ rất ít cho các chủ nợ. Tương tự, rất ít DNNN công bố báo cáo tài chính theo quy định của Luật Doanh nghiệp Nhà nước. Một quan điểm về việc thực thi kém là sự hiểu biết về mục đích của các luật này còn hạn chế, ít có sự tham khảo ý kiến thực sự trong nước hoặc ý thức về quyền sở hữu.

tổng công ty nhà nước. Tháng 3 năm 1994, hướng dẫn đăng ký lại của chính phủ cũng ban hành hướng dẫn hợp nhất các DNNN thành hai loại: doanh nghiệp nhà nước và tổng công ty nhà nước. Đây là cách phân loại doanh nghiệp và không liên quan đến những thay đổi trong hành vi doanh nghiệp hoặc khuôn khổ khuyến khích (khác với “công ty hóa”, một khái niệm được đưa ra trong SCPL). Một phần, nó nhằm hợp lý hóa việc quản lý DNNN, tách quyền sở hữu nhà nước khỏi quy định của nhà nước—một vấn đề then chốt trong cuộc tranh luận về cải cách DNNN trong nước. Nhóm hành chính của các doanh nghiệp dưới các tổ chức bảo trợ nhằm giúp tạo điều kiện thuận lợi cho sự tách biệt này. Việc nhóm thêm các DNNN có định hướng tương tự không chỉ nhằm mục đích hợp lý hóa việc giám sát DNNN mà còn nhằm tạo ra lợi thế cạnh tranh, đặc biệt là trên thị trường quốc tế, thông qua việc tăng quy mô. Tuy nhiên, đã có tranh luận đáng kể về cả mong muốn và tiện ích của mô hình công ty nhà nước trong bối cảnh cải cách DNNN.

Các vấn đề chính tại thời điểm SCPL

Vào thời điểm của SCPL, khu vực DNNN đã chứng kiến nhiều thay đổi và nhiều tiến bộ trong cơ cấu và hoạt động so với thời kỳ trước Đổi Mới . Nhưng một số vấn đề chính vẫn còn.

Hạn chế tài chính. Với tốc độ cải cách chậm chạp, gánh nặng cấp vốn cho các DNNN (đặc biệt là những DNNN hoạt động kém hiệu quả), mặc dù ngoài sổ sách ngân sách nhà nước hiện do hệ thống ngân hàng yếu kém, liên kết với nhà nước gánh chịu—một vấn đề được Tổ chức Tiền tệ Quốc tế đặc biệt quan tâm Quỹ (IMF). Ví dụ, năm 2000, các DNNN vẫn hấp thụ xấp xỉ 45% tổng tín dụng cho nền kinh tế. Hơn nữa, vào cuối năm 2000, ước tính có khoảng 20% các khoản vay ngân hàng dành cho các doanh nghiệp nhà nước là không hiệu quả.

Tốc độ thanh lý chậm. Tiến độ thanh lý các DNNN không còn khả thi đã đạt được hạn chế. Điều này một phần là do khung pháp lý và thủ tục thanh lý rườm rà gây khó khăn cho việc thực thi quyền của chủ nợ và khiến các cơ quan chức năng khó tuyên bố phá sản. Điều này phản ánh mối lo ngại của chính phủ về tác động đối với sự ổn định xã hội của tỷ lệ thất nghiệp cao hơn, có khả năng dẫn đến việc thanh lý các doanh nghiệp hoạt động kém nhất trong ngắn hạn, đặc biệt là các doanh nghiệp nhà nước lớn hơn. Sự phản kháng của các nhóm lợi ích có quyền lực cả bên trong và bên ngoài các DNNN cụ thể cũng rất quan trọng.

Tốc độ cổ phần hóa chậm. Tốc độ vẫn còn chậm, bị hạn chế bởi một quy trình hành chính rườm rà; một số DNNN không phù hợp với cổ phần hóa do chúng không phải là doanh nghiệp có hiệu quả kinh doanh; những công ty khác quá nhỏ để hoạt động theo cơ cấu quản lý cổ phần; khó khăn trong quá trình định giá và xử lý nợ của doanh nghiệp; và các nhóm lợi ích đặc lợi—bao gồm các cơ quan kiểm soát, các nhà quản lý SOE và công nhân SOE, những người lo sợ mất quyền kiểm soát, doanh thu và việc làm—đã đưa ra phản kháng. Ngoài ra, các chuẩn mực kế toán và kiểm toán kém khiến cho việc giám sát hiệu quả tài chính của nhiều doanh nghiệp trở nên khó khăn, càng làm nản lòng các nhà đầu tư tiềm năng.

Những hạn chế đối với việc tái cơ cấu các DNNN lớn hơn. Một phần quan trọng trong cải cách DNNN là các biện pháp khuyến khích các doanh nghiệp lớn tái cơ cấu và thu hẹp quy mô để giảm thua lỗ và các khoản nợ khó trả, đồng thời nâng cao khả năng cạnh tranh. Tuy nhiên, việc tái cơ cấu các DNNN lớn dưới sự kiểm soát của nhà nước chỉ được giải quyết một cách hạn chế.

Vai trò của nhà nước trong nền kinh tế. Có lẽ yếu tố cơ bản nhất trong phạm vi hạn chế và tốc độ cải cách DNNN chậm liên quan đến việc Đảng Cộng sản tiếp tục cam kết vai trò của nhà nước trong nền kinh tế và nhất quán với điều này là duy trì vai trò quan trọng của các DNNN. Bất chấp những cam kết chính thức về đẩy mạnh cải cách DNNN, các nghị quyết của cả Đại hội Đảng lần thứ VIII (1996) và IX (2001) đều khẳng định rằng nhà nước tiếp tục đóng vai trò chủ đạo trong phát triển kinh tế. Đồng thời, thiếu sự đồng thuận trên toàn quốc—Đảng có những bất đồng cơ bản—về vai trò tương đối của nhà nước, thị trường và doanh nghiệp tư nhân trong nền kinh tế. Điều này được phản ánh trong khoảng cách giữa các tuyên bố chính sách và thay đổi trong hoạt động hoặc trạng thái (hoặc cả hai) của các DNNN cụ thể.

Quá trình cải cách chính sách và

Khoản vay Chương trình Cải cách Doanh nghiệp Nhà nước và Quản trị Doanh nghiệp Việt Nam

Bắt đầu cải cách chính sách: Bắt đầu chương trình nghị sự chính sách

Nhu cầu tăng cường hiệu quả hoạt động của các DNNN và cải cách khu vực DNNN đã nằm trong chương trình nghị sự chính sách của chính phủ như một vấn đề ưu tiên từ rất lâu trước khi thực hiện các cuộc cải cách Đổi mới , và vấn đề này vẫn được duy trì trong suốt quá trình cải cách. Tuy nhiên, mặc dù đã có sự đồng thuận cơ bản về sự cần thiết phải cải cách DNNN, phạm vi và trọng tâm vẫn tiếp tục được tranh luận khi quá trình cải cách tiến triển và không có sự đồng thuận trong nước về nội dung cải cách đòi hỏi, đặc biệt trong bối cảnh tiếp tục cam kết sâu sắc trong chính trường. vai trò then chốt của nhà nước trong nền kinh tế, và do đó để duy trì vai trò quan trọng, nếu đang phát triển, của các DNNN. Mặc dù là một ưu tiên đã được Chính phủ công bố và chứng minh, cải cách DNNN đã được chứng minh là một vấn đề phức tạp và nhạy cảm, động chạm đến cốt lõi của quá trình chuyển đổi kinh tế, xã hội và có thể là chính trị của Việt Nam.

Cải cách và tái cơ cấu khu vực DNNN cũng nổi lên như một lĩnh vực nỗ lực của các IFI nhằm định hình định nghĩa và phạm vi của vấn đề, cũng như các cải cách liên quan. Tuy nhiên, chương trình nghị sự chính sách, liên quan đến cải cách DNNN, vẫn kiên định dựa trên nội địa. Mặc dù SCPL dường như đã được khởi xướng như một phần lợi ích của ADB trong việc cung cấp hỗ trợ tài chính và kỹ thuật cho các cải cách của Việt Nam, nhưng nhìn ⁵⁷chung, chính phủ coi đây là giải pháp nhằm giải quyết một vấn đề quan trọng trong chương trình nghị sự chính sách trong nước mà sự hỗ trợ từ bên ngoài là hữu ích—miễn là nó phù hợp với các định nghĩa trong nước về mức độ phù hợp và tính khả thi.

Quá trình ra quyết định chính sách ở Việt Nam được định hướng trong nước và các quyết định đưa ra phản ánh các ưu tiên và quyền sở hữu của quốc gia. Hỗ trợ tài chính bên ngoài đã đóng một vai trò không đáng kể trong giai đoạn đầu quan trọng của cải cách vào cuối những năm 1980 và đầu những năm 1990. Do đó, các nhà hoạch định chính sách quốc gia không coi tư vấn chính sách bên ngoài là phương tiện để huy động vốn bên ngoài, mà đánh giá nó dựa trên mức độ phù hợp với các ưu tiên trong nước và tính khả thi có thể xảy ra với các điều kiện và hạn chế trong nước. Thái độ chung này không thay đổi đáng kể khi tương tác với các IFI chính tăng lên vào giữa những năm 1990.

Kinh nghiệm của ba IFI trước SCPL minh họa rằng quá trình cải cách chính sách nằm dưới sự kiểm soát mạnh mẽ trong nước, với quyền sở hữu quốc gia. Các cải cách là một phần của hoạt động cho vay dựa trên chính sách của các IFI có khả năng được đồng ý và chỉ thực hiện trong phạm vi chúng được chính phủ coi là phù hợp và khả thi, đồng thời phải có sự đồng thuận trong nước. Sau khi bình thường hóa quan hệ, các cuộc đàm phán giữa IMF và chính phủ về cải cách chính sách đã được tổ chức vào năm 1998. Cải cách DNNN là một phần quan trọng trong chương trình nghị sự của IMF tại Việt Nam do tầm quan trọng của kinh tế vĩ mô, đặc biệt là tác động tài khóa, của việc cấp vốn cho các DNNN.

Lập trường vận động mạnh mẽ của IMF, ví dụ, trong các cuộc tham vấn Điều IV vào tháng 5 năm 1999, nhấn mạnh sự cần thiết phải giảm vai trò của nhà nước trong nền kinh tế; yêu cầu về một khuôn khổ cải cách toàn diện; và một chương trình tư nhân hóa DNNN rộng hơn và nhanh hơn, đặc biệt chú trọng đến các DNNN lớn hơn. Ngược lại, lập trường của chính phủ ủng hộ vai trò duy trì liên tục của nhà nước trong nền kinh tế, và do đó, một cách tiếp cận theo chủ nghĩa tiệm tiến.

Cách tiếp cận chung của chính phủ đối với cải cách DNNN tập trung vào cải thiện hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp, tạo quyền tự chủ và trách nhiệm giải trình cao hơn, đặc biệt là cho các DNNN lớn hơn, thoái vốn khỏi các DNNN nhỏ hơn và tạo sân chơi bình đẳng giữa doanh nghiệp tư nhân và DNNN. Mối quan tâm chính của chính phủ là đảm bảo rằng các công việc tồn tại trong khu vực tư nhân mới nổi để đáp ứng nhu cầu của người lao động được giải phóng bằng cách cắt giảm quy mô khu vực công (thông qua cải cách DNNN), nhằm duy trì ổn định xã hội và chính trị. Hơn nữa, việc thiếu sự đồng thuận và sự phản kháng chính trị có thể xảy ra bởi các nhóm lợi ích (chẳng hạn như người lao động và ban quản lý DNNN, và các thể chế kiểm soát) là những yếu tố chính bổ sung dẫn đến nhu cầu cải cách DNNN chậm hơn.

Cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới đối với cải cách chính sách nói chung—cải cách DNNN nói riêng—đã phát triển ở Việt Nam (cũng như với IMF), ngày càng hỗ trợ quá trình cải cách trong nước. Trọng tâm chuyển từ nhấn mạnh vào phạm vi và tốc độ tư nhân hóa DNNN sang phát triển khu vực tư nhân. Báo cáo nhấn mạnh tác động chứng minh của việc tư nhân hóa các DNNN quy mô vừa. Khoản tín dụng hỗ trợ giảm nghèo đầu tiên của Ngân hàng Thế giới (PRSC I) tập trung vào việc tăng cường tính minh bạch trong hoạt động của DNNN và hiệu quả của quá trình cổ phần hóa DNNN. Cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới tiếp tục phát triển theo PRSC II, được thông qua vào tháng 5 năm 2003, một phần phản ánh sự thừa nhận ngầm về việc chính phủ tiếp tục phản đối quá trình tư nhân hóa do bên ngoài thúc đẩy, và những khó khăn thực tế trong việc thực hiện cải cách doanh nghiệp.

Kinh nghiệm của ADB với các khoản vay hỗ trợ cải cách chính sách, trước SCPL, dường như chỉ ra rằng Việt Nam có khả năng thực hiện các biện pháp mà họ cho là phù hợp và thường đã có trong kế hoạch cải cách trước khoản vay—ví dụ, Khoản vay Chương trình ngành Nông nghiệp, trong đó sự đồng thuận trong nước đã sẵn sàng. Thời điểm thực hiện cải cách cũng có thể không chắc chắn do cách tiếp cận dựa trên sự đồng thuận của Việt Nam đối với các quyết định chính sách. Những cải cách chưa đạt được sự đồng thuận trong nước sẽ khó có thể được thực hiện vội vàng vì các khoản vay, đặc biệt là với các biện pháp liên quan đến pháp luật—ví dụ, Khoản vay Chương trình Khu vực Tài chính.

Quản lý độ phức tạp: Thiết kế SCPL

Sự phức tạp của các vấn đề chính sách và thiết kế chương trình

Cải thiện hiệu quả của DNNN là chức năng của các yếu tố như cơ cấu ngành mà doanh nghiệp hoạt động, các hệ thống và quy trình liên quan đến hoạt động của doanh nghiệp, chất lượng nhân sự, quản lý hoạt động và môi trường rộng lớn hơn đang hạn chế hoặc tạo điều kiện cho hiệu quả hoạt động của DNNN. Những yếu tố này cũng đại diện cho các điểm đòn bẩy khác nhau mà các sáng kiến cải cách có thể tập trung. Tương tự, nâng cao hiệu quả của toàn bộ khu vực DNNN có thể bao gồm việc tập trung chủ yếu vào các DNNN lớn hơn thông qua các biện pháp như cổ phần hóa hoặc các DNNN nhỏ hơn thông qua các biện pháp như thoái vốn và cho thuê—với các kết quả tiềm năng khác nhau. Nhiều mối liên kết có thể gây khó khăn và hơi độc đoán trong việc xác định ranh giới cho những gì nên là một phần của một chương trình cải cách cụ thể. Như đã giới thiệu trong Chương 1, cách thức đặt ra hoặc cấu trúc một vấn đề chính sách có vai trò chính trong việc hình thành các biện pháp cải cách nhằm giải quyết vấn đề đó.

Các vấn đề cải cách được lựa chọn

Việc thiết kế SCPL diễn ra trong bối cảnh các cuộc thảo luận phức tạp giữa chính phủ, IMF và Ngân hàng Thế giới, phản ánh những khác biệt cơ bản giữa chính phủ và các IFI. Những khác biệt này đã không được giải quyết khi SCPL được chuẩn bị và cũng được phản ánh trong các cuộc thảo luận và đàm phán liên quan đến thiết kế giữa chính phủ và ADB.

Lúc đầu, ADB thúc đẩy mở rộng quy mô và đẩy nhanh tốc độ cổ phần hóa-dưới dạng tư nhân hóa—giống như các IFI khác—nhưng điều này là không thể chấp nhận được đối với chính phủ. Sau đó, ADB đã dành nhiều thời gian để làm rõ và cố gắng đạt được sự hiểu biết và thống nhất chung về các vấn đề chính sách quan trọng và các biện pháp cải cách. Thiết kế của SCPL mất gần 4 năm kể từ khi bắt đầu hỗ trợ kỹ thuật chuẩn bị dự án từ ADB vào năm 1996 cho đến khi hoàn thiện và phê duyệt thiết kế của SCPL. Các cuộc thảo luận thực tế liên quan đến thiết kế giữa chính phủ—do NHNN và ADB chủ trì—đã mất gần 2 năm, với sự phê duyệt của Ban Giám đốc ADB về SCPL vào tháng 12 năm 1999 và “hiệu lực” của khoản vay được công bố vào tháng 10 năm 2000.

Rút kinh nghiệm trong quá trình thiết kế chương trình, ADB đã thay đổi quan điểm của mình từ việc coi việc chuyển giao quyền sở hữu là vấn đề cốt lõi trong cải cách DNNN. Đặc biệt, khái niệm tập đoàn hóa nổi lên như một trọng tâm quan trọng trong việc thiết kế SCPL. Cổ phần hóa đã được đưa ra sớm hơn trong bối cảnh cải cách DNNN, bao gồm cả sự hỗ trợ của các nhà tài trợ khác, nhưng với tiến độ triển khai chậm. ADB đã đề xuất nó như một trọng tâm cốt lõi của SCPL như một loại giai đoạn trung gian hướng tới khả năng cổ phần hóa, thoái vốn hoặc thanh lý các doanh nghiệp được chọn. Nó nhằm mục đích thay đổi tình trạng của các DNNN được phân loại là tổng công ty nhà nước không phải tuân theo các quy định trước đó của Luật Công ty. Khái niệm này hàm ý việc hợp nhất các doanh nghiệp này thành công ty cổ phần hoặc công ty trách nhiệm hữu hạn do nhà nước sở hữu, đòi hỏi phải sửa đổi Luật Công ty. Về mặt vận hành, việc chuyển đổi các tập đoàn nhà nước thành công ty cổ phần đồng nghĩa với việc buộc họ phải chịu những ràng buộc cứng rắn về ngân sách, các yêu cầu về quản trị doanh nghiệp và các cơ chế khuyến khích liên quan đến thị trường. Nó cũng nhằm mục đích tách biệt chức năng sở hữu (của nhà nước) và chức năng quản lý, để cung cấp quyền tự chủ và linh hoạt hơn trong quản lý.

Chính phủ coi việc tập đoàn hóa là nhạy cảm và phức tạp. ADB và ADB đã mất nhiều thời gian để đạt được thỏa thuận về mức độ phù hợp, vai trò và ý nghĩa hoạt động của cổ phần hóa. Trong các cuộc thảo luận này, ban đầu có những khác biệt cơ bản giữa cách tiếp cận vấn đề của hai bên và nói chung là đối với thiết kế SCPL. Chính phủ cho rằng ADB nhìn chung có cách tiếp cận rất quan liêu và mang tính pháp lý đối với các vấn đề chính, không phù hợp với thực tế của Việt Nam. ⁵⁸Đặc biệt, ban đầu chính phủ xem cách tiếp cận cổ phần hóa của ADB rất giống với cổ phần hóa, tức là nỗ lực thúc đẩy tư nhân hóa cửa sau. Tuy nhiên, chính phủ muốn có một cách tiếp cận ít mang tính pháp lý hơn, tập trung nhiều hơn vào loại thay đổi hành vi mà họ muốn tạo ra ở các DNNN có liên quan. Do đó, họ muốn có một định nghĩa linh hoạt hơn về khái niệm này và tập trung nhiều hơn vào tính nhất quán với các điều kiện và hạn chế của địa phương, đặc biệt chú ý đến năng lực thể chế hiện có, thay vì tập trung vào sự phù hợp với thông lệ quốc tế tốt nhất.

Các vấn đề chính trong thiết kế SCPL, đặc biệt là khái niệm tập đoàn hóa, trên thực tế rất phức tạp và nhạy cảm về mặt chính trị nên chúng cần được giải quyết ở cấp độ đảng. Những người tham gia chính phủ cảm thấy rằng ADB đã không đánh giá đầy đủ ý nghĩa đầy đủ của những vấn đề này. Như vậy, các vấn đề đã chạm đến cốt lõi của cuộc tranh luận trong nước về chiến lược chuyển đổi và cải cách của Việt Nam. Cách tiếp cận tổng thể được thực hiện và các biện pháp cốt lõi trong SCPL phải nhất quán với cách tiếp cận dần dần, từng bước đối với cải cách DNNN và với sự đồng thuận trong nước hiện có hoặc đang nổi lên về các vấn đề. Tương tự như vậy, một khía cạnh quan trọng của các biện pháp cải cách trong ma trận chính sách, chẳng hạn như công ty hóa, được yêu cầu—trong con mắt của chính phủ—một sự điều chỉnh phù hợp với thực tế của sự chuẩn bị chính trị và thể chế cần thiết cho sự thay đổi hiệu quả, không gây gián đoạn.

Những khác biệt về ý nghĩa của “tiến độ đạt yêu cầu” liên quan đến việc thực hiện các biện pháp trong ma trận chính sách cũng cần có thời gian để giải quyết. Trong trường hợp này, chính phủ muốn có một định nghĩa rõ ràng và tương đối chính xác về thuật ngữ này, trong khi ADB muốn để nó cởi mở và tùy nghi hơn. Điều này khiến chính phủ lo ngại về các vấn đề tiềm ẩn trong tương lai liên quan đến những cách hiểu khác nhau về việc thực hiện và tuân thủ hiệu quả.

Nhiều người tham gia cấp cao chủ chốt của chính phủ trong thiết kế SCPL cảm thấy rằng ban đầu có những khác biệt cơ bản giữa ADB và chính phủ về các vấn đề chính trong thiết kế chương trình, họ cảm thấy rằng ADB (bao gồm cả các chuyên gia tư vấn quốc tế, những người là nguồn cung cấp kiến thức quan trọng về “thông lệ quốc tế tốt nhất”) thường không hiểu đầy đủ bối cảnh của Việt Nam—ví dụ, về những hạn chế mà nó đặt ra đối với các biện pháp cải cách khả thi. Tuy nhiên, theo thời gian, khoảng cách ban đầu đã được thu hẹp lại thông qua một quá trình thảo luận lặp đi lặp lại và điều chỉnh lẫn nhau.

Một vấn đề quan trọng trong việc thiết kế SCPL, trong bối cảnh phi tập trung của Việt Nam, là sự tham gia hạn chế của các cơ quan thực hiện. Quá trình thiết kế chủ yếu liên quan đến các cơ quan trung ương, đặc biệt là NHNN và ADB, và do đó, các yêu cầu về tổ chức và những hạn chế tiềm ẩn về thể chế đối với việc thực hiện không phải là trọng tâm chính trong quá trình chuẩn bị ma trận chính sách. Điều này dẫn đến các vấn đề về triển khai và tính bền vững (sẽ thảo luận sau).

Tuy nhiên, cổ phần hóa là một bước đột phá quan trọng trong thiết kế chung của chính phủ và ADB về SCPL, và trong cách tiếp cận cải cách DNNN ở Việt Nam. Nó nhất quán với cách tiếp cận từng bước của chính phủ đối với cải cách DNNN, và cung cấp một giai đoạn chuẩn bị hoặc chuyển tiếp giữa thương mại hóa (được thực hiện theo Luật Doanh nghiệp Nhà nước) và cổ phần hóa/thoái vốn/thanh lý (được thực hiện theo Luật Công ty và Luật về Doanh nghiệp tư nhân).

Kết quả của thiết kế chương trình

SCPL được ADB xây dựng dưới dạng một khoản vay trị giá 100 triệu đô la sẽ được giải ngân thành hai đợt, mỗi đợt trị giá 50 triệu đô la và được hỗ trợ bởi hai dự án hỗ trợ kỹ thuật. Đợt đầu tiên sẽ được giải ngân dựa trên hiệu lực của khoản vay (thực tế được giải ngân vào ngày 8 tháng 12 năm 2000), và đợt thứ hai được lên kế hoạch giải ngân khoảng một năm rưỡi kể từ lần giải ngân ban đầu (thực tế được giải ngân vào ngày 18 tháng 12 năm 2002).

Các mục tiêu tổng thể của SCPL là “thúc đẩy tăng trưởng công nghiệp bằng cách tái cơ cấu ngành công nghiệp để (i) tạo thuận lợi cho dòng vốn FDI, (ii) hỗ trợ sự phát triển của doanh nghiệp tư nhân và (iii) đẩy nhanh cải cách DNNN công nghiệp và cải thiện quản trị doanh nghiệp của doanh nghiệp. ” Để đạt được những mục tiêu này, SCPL rất toàn diện, bao gồm một loạt các biện pháp, nhiều biện pháp phụ và có sự tham gia của một số cơ quan thực hiện. Có 15 điều kiện của đợt đầu tiên và 13 điều kiện của đợt thứ hai phải được đáp ứng để giải ngân vốn. Thời gian biểu của SCPL yêu cầu chính phủ thực hiện chương trình cải cách trong vòng 36 tháng.

Ma trận chính sách nhìn chung đề cập đến các vấn đề quan trọng trong quá trình cải cách của Việt Nam. Trọng tâm cốt lõi của SCPL là tái cơ cấu DNNN công nghiệp, tức là cải thiện khung chính sách và thể chế cho cải cách DNNN. Đặc biệt quan trọng là việc đưa ra khái niệm cổ phần hóa và các biện pháp liên quan, bao gồm cả việc ban hành Luật Doanh nghiệp sửa đổi. Đây là những đóng góp có ý nghĩa tiềm tàng giúp giải quyết những lỗ hổng quan trọng trong quá trình cải cách DNNN và tạo điều kiện phát triển khu vực tư nhân.

Đồng thời, có quan điểm cho rằng thiết kế SCPL quá tham vọng: phạm vi quá rộng, có quá nhiều điều kiện và bao gồm các biện pháp mà tính khả thi của chúng có thể không chắc chắn. Ví dụ, ban hành một chỉ thị chính sách—Quyết định của Thủ tướng Chính phủ (Số 833/CP-QHQT)—về việc cổ phần hóa 60% SOEs vừa và lớn theo SCPL là một chuyện, thực hiện những thay đổi quy mô lớn như vậy tại doanh nghiệp cấp độ - dựa trên kinh nghiệm nghiêm túc về cải cách doanh nghiệp nhà nước thực tế cho đến nay - có thể chứng tỏ là một vấn đề khá khác. Việc đưa vào các biện pháp cần có sự phê duyệt của một Quốc hội ngày càng tích cực hơn—chẳng hạn như thủ tục phá sản sửa đổi và luật kế toán—cũng là một nguyên nhân tiềm tàng gây ra sự không chắc chắn về cả thời gian và nội dung cuối cùng của các biện pháp cải cách.⁵⁹

Ủng hộ cải cách: Phê duyệt các biện pháp cải cách SCPL

Cải cách chính sách thường được thông qua thông qua quá trình ra quyết định chính trị trong khuôn khổ thể chế hiện có của một quốc gia. Điều này có cả khía cạnh chính thức và không chính thức. Ở Việt Nam, sự tán thành đó là một quá trình đa cấp và nhiều bên liên quan, về mặt chính thức, có sự tham gia của Đảng Cộng sản, Quốc hội, chính quyền trung ương và các cấp chính quyền thấp hơn. Một cách không chính thức, với quy trình ra quyết định dựa trên sự đồng thuận, các cơ quan thực hiện và các doanh nghiệp chủ chốt nói chung cũng cần ủng hộ các cải cách được đề xuất—cho thấy sự ủng hộ thực sự của họ. Tất cả các cấp độ này đều có liên quan đến việc chứng thực các biện pháp cải cách SCPL.

Việc chính phủ ký SCPL (về mặt kỹ thuật là NHNN, thay mặt cho chính phủ) báo hiệu sự ủng hộ chính thức của họ đối với các biện pháp cải cách trong ma trận chính sách. Tuy nhiên, trên thực tế, các biện pháp cải cách trong SCPL có thể được chia thành ba loại. Đầu tiên, trong phạm vi các biện pháp chính sách nhất quán với chương trình cải cách trong nước hiện có và nằm trong quyền phê duyệt của chính quyền trung ương, sự đồng ý của chính phủ đối với SCPL có thể được coi là cấu thành sự chứng thực theo nghĩa cam kết thực hiện, ví dụ, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định 36/2003 cho phép đầu tư nước ngoài vào các DNNN cổ phần hóa (điều kiện đợt đầu). Như đã lưu ý, khái niệm tập đoàn hóa, như được phản ánh trong SCPL, cần có sự chấp thuận trước ở cấp đảng—cần có thời gian, nỗ lực và thảo luận đáng kể trong hệ thống chính trị, xét đến tính phức tạp và nhạy cảm liên quan, trước khi chính phủ có thể thông qua nó trong SCPL.

Loại biện pháp cải cách thứ hai đòi hỏi phải có sự chứng thực hoặc phê duyệt chính thức cuối cùng thông qua hệ thống quyết định chính trị, đặc biệt là có sự tham gia của Quốc hội. Ở đây, chính phủ có thể “xác nhận” theo nghĩa đồng ý đệ trình các biện pháp đó nhưng về mặt thực tế, không thể phê duyệt các biện pháp này cũng như không đảm bảo hình thức cuối cùng của chúng. Quyền phê duyệt, sửa đổi, hoặc thậm chí bác bỏ các biện pháp cải cách thực sự thuộc về Quốc hội, chẳng hạn như yêu cầu Tòa án nhân dân tối cao đệ trình Luật Phá sản sửa đổi lên Quốc hội (điều kiện đợt hai). Ngay cả việc Quốc hội thông qua một biện pháp như Luật Phá sản sửa đổi cũng không nên được hiểu là nhất thiết dẫn đến việc thực thi hiệu quả.

Loại thứ ba có thể được chính phủ ủng hộ, nhưng sự ủng hộ đó - ngay cả với ý định tốt nhất - không thể đảm bảo rằng cải cách sẽ được thực hiện theo kế hoạch, bởi các cơ quan và doanh nghiệp cụ thể (hoặc thậm chí bởi các cấp chính quyền khác nhau), chẳng hạn như chính phủ ban hành chỉ thị chính sách nhằm cổ phần hóa 60% SOEs vào năm 2005 (điều kiện đợt đầu). Tuy nhiên, không thể hiểu kiểu xác nhận này có nghĩa là sau đó sẽ thực hiện, do có khoảng cách giữa ý định của chính phủ và hành vi của doanh nghiệp trong cải cách DNNN. Việc triển khai hiệu quả biện pháp cải cách này cần có sự đồng thuận thực sự giữa các doanh nghiệp riêng lẻ và các cơ quan kiểm soát chúng (chẳng hạn như các bộ, tỉnh và huyện).

Phần thảo luận trước đây gợi ý rằng ngay cả khi các cải cách chính sách được chính phủ chính thức thông qua, có thể không chắc chắn rằng tất cả các biện pháp cải cách sẽ nhận được sự chấp thuận chính thức và không chính thức cần thiết tại các điểm khác trong hệ thống quyết định chính sách. Hơn nữa, như các ví dụ cho thấy, việc xác nhận và thực hiện cải cách có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Trên thực tế, có thể khó xác định trong quá trình ra quyết định chính sách một “điểm dừng” dẫn đến cam kết cải cách có tính ràng buộc hoặc không thể đảo ngược. Trong một số trường hợp, chỉ khi các cải cách được thực hiện thực sự, chẳng hạn như DNNN được cổ phần hóa không chỉ về tư cách pháp lý mà cả về hiệu quả hoạt động, thì mới có thể kết luận rằng họ đã (hoặc đã có) sự ủng hộ cần thiết ở những điểm chính trong quá trình quyết định chính sách. Hàm ý rằng việc thông qua các cải cách là một hoạt động liên tục trong suốt quá trình cải cách chính sách, bao gồm và thậm chí ngoài việc thực hiện, tạo ra khả năng đảo ngược các biện pháp cải cách.

Thực hiện

Thực hiện các biện pháp trong ma trận chính sách

Đánh giá nội bộ của ADB đã kết luận rằng hầu hết tất cả các biện pháp cải cách cụ thể của SCPL đều được thực hiện một cách thỏa đáng, bao gồm 15 điều kiện của giai đoạn đầu tiên và 12 trong số 13 điều kiện của giai đoạn thứ hai. Với tiến độ thực hiện các biện pháp SCPL, chương trình đã kết thúc sớm hơn một năm so với kế hoạch, vào tháng 12 năm 2002.

Việc thực hiện các biện pháp này đã có nhiều đóng góp quan trọng vào quá trình đổi mới của đất nước. Việc thông qua Luật Doanh nghiệp (năm 2000) là một cải cách cơ bản giúp cải thiện đáng kể môi trường thể chế cho doanh nghiệp tư nhân, chẳng hạn như giảm đáng kể chi phí và thời gian cần thiết để đăng ký doanh nghiệp mới. Nó cũng cung cấp khung pháp lý cần thiết để chuyển đổi DNNN thành công ty cổ phần/công ty cổ phần và trách nhiệm hữu hạn, cho phép thực hiện các biện pháp cổ phần hóa quan trọng.

SCPL cũng hỗ trợ thành lập Ban Chỉ đạo Quốc gia về Cải cách và Phát triển Doanh nghiệp (NSCERD) để giám sát việc xây dựng và thực hiện chiến lược cải cách DNNN. Những đóng góp khác là sự ra đời của khái niệm quản trị công ty thông qua việc soạn thảo điều lệ công ty mẫu của các doanh nghiệp được lựa chọn, và củng cố các chuẩn mực kế toán và kiểm toán cho tất cả các doanh nghiệp thông qua việc xây dựng Luật Kế toán.

Chính phủ đã không thực hiện một biện pháp nào để xóa bỏ chênh lệch tiền lương tối thiểu giữa doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Thiết kế của biện pháp này có sự mơ hồ—ví dụ, nên loại bỏ khoảng cách bằng cách tăng mức lương tối thiểu thấp hơn của các doanh nghiệp trong nước hoặc bằng cách giảm mức lương tối thiểu cho các doanh nghiệp nước ngoài. Đây hóa ra là một biện pháp nhạy cảm và khó khăn hơn về mặt chính trị so với dự kiến, vì việc tăng lương tối thiểu - biện pháp được chính phủ ủng hộ - bằng cách áp dụng nó đối với các doanh nghiệp nhà nước, cũng như các doanh nghiệp tư nhân, có thể có tác động ngân sách đáng kể. ADB cuối cùng đã từ bỏ điều kiện này sau khi nhận thấy rằng biện pháp cải cách theo kế hoạch của chính phủ nhằm tăng dần mức lương tối thiểu là phù hợp và phù hợp.

Một biện pháp khác không được thực hiện tại thời điểm đóng cửa SCPL liên quan đến yêu cầu Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội trình Quốc hội thông qua Luật An sinh xã hội. Điều này liên quan đến một vấn đề quan trọng trong cải cách DNNN, đó là đưa ra một chính sách xã hội hiệu quả để giải quyết tác động đối với người lao động của quá trình cổ phần hóa và thoái vốn doanh nghiệp. Các tác động xã hội của cải cách DNNN là mối quan tâm lớn đối với các liên đoàn lao động của DNNN và là nguyên nhân chính cản trở cải cách.

Sự chậm trễ liên quan đến Đạo luật An ninh Xã hội là một ví dụ về một vấn đề rộng lớn hơn— khi các biện pháp cải cách trong SCPL liên quan đến luật mới hoặc sửa đổi cần được Quốc hội phê duyệt, thì thường có sự chậm trễ đáng kể. Ví dụ, trong khi SCPL đóng cửa vào tháng 12 năm 2002, ngoài việc chậm phê duyệt Đạo luật Chứng khoán Xã hội, Luật Kế toán đã được phê duyệt vào tháng 6 năm 2003 và có hiệu lực vào ngày 1 tháng 1 năm 2004; thực hiện các biện pháp về quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai có hiệu lực từ tháng 7 năm 2004; Luật Phá sản doanh nghiệp sửa đổi được thông qua ngày 15 tháng 6 năm 2004 và có hiệu lực từ ngày 15 tháng 10 năm 2004; và luật liên quan đến việc thu nợ không có tranh chấp đã được thông qua vào năm 2004 và có hiệu lực vào tháng 1 năm 2005. Mặc dù các biện pháp cải cách trong ma trận chính sách liên quan đến luật này đã được thực hiện đúng hạn về mặt chính phủ đệ trình dự luật, nhưng việc phê duyệt trên thực tế của pháp luật thường mất nhiều thời gian, và liên quan đến tham vấn rộng rãi, sửa đổi, và tranh luận chính trị.

Cải cách danh nghĩa so với thay đổi cấy ghép

SCPL đã thực hiện các bước quan trọng để hỗ trợ cải cách DNNN, mặc dù việc thực hiện các biện pháp trên thực tế thúc đẩy một thái độ thận trọng hơn. Nhiều biện pháp liên quan đến việc ban hành chỉ thị và soạn thảo luật, nghị định và quy định. Nhưng thách thức cơ bản trong cải cách chính sách là việc triển khai và thực thi các biện pháp như vậy, thường liên quan đến một quá trình thay đổi thể chế lâu dài.

Ví dụ, ban hành một chỉ thị chính sách để cổ phần hóa 60% DNNN vào năm 2005 tuân theo ma trận chính sách, nhưng điều này không đồng nghĩa với việc thay đổi hành vi cơ bản và hiệu quả hoạt động của một số lượng lớn các doanh nghiệp thường có quyền lực—một nhiệm vụ có khả năng ( và đã làm) tỏ ra khó khăn hơn trong một thời gian dài.

Sự tham gia hạn chế của các cơ quan thực hiện (SOE) và các tổ chức liên quan trong việc thiết kế SCPL có khả năng tạo ra một hạn chế hơn nữa, do các SOE và các cơ quan kiểm soát họ cần phải tham gia vào quá trình cải cách để thực hiện hiệu quả. Việc các SOE phản đối việc đưa vào danh sách kiểm toán để chuẩn bị cho cổ phần hóa—một hoạt động quan trọng trong dự án hỗ trợ kỹ thuật SCPL—vì lo ngại điều này dẫn đến tư nhân hóa là một minh họa cho những thách thức khi thực hiện ở cấp doanh nghiệp. Thiết lập NSCERD cung cấp thêm một ví dụ. Mặc dù cơ quan này trên danh nghĩa được thành lập để giám sát quá trình cải cách DNNN theo yêu cầu của SCPL, nhưng khả năng và quyền lực thực tế của cơ quan này để đảm bảo và giám sát sự tuân thủ của các doanh nghiệp là rất hạn chế.

Duy trì Cải cách

Để duy trì các cải cách được thực hiện theo SCPL, những thách thức kể từ khi hoàn thành SCPL liên quan đến việc vận hành và thực thi các nghị định, luật và quy định đã ban hành để chúng dẫn đến những thay đổi về động cơ, hành vi và hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp. Với hồ sơ theo dõi về những thay đổi đã cấy ghép giữa các SOE riêng lẻ trước SCPL, điều này ngụ ý nhu cầu tiếp tục hỗ trợ chính trị mạnh mẽ. Điều này, ngược lại, cần tiếp tục quan tâm đến việc thực hiện, năng lực tổ chức của doanh nghiệp để thực hiện các biện pháp cải cách và sự mua lại của các doanh nghiệp tư nhân.

Cổ phần hóa và thoái vốn đã làm giảm số lượng DNNN từ gần 6.000 năm 1997 xuống còn khoảng 4.000 vào giữa năm 2004 (tiếp tục giảm xuống còn khoảng 3.000 vào năm 2005). Tuy nhiên, những cải cách này chủ yếu liên quan đến các DNNN nhỏ hơn. Hơn nữa, tổng vốn của các DNNN tham gia là rất nhỏ. Tuy nhiên, cải cách dường như đã dẫn đến những cải thiện về hiệu quả hoạt động của DNNN, phần lớn nhờ vào sự thành công của các biện pháp thương mại hóa và cổ phần hóa vốn đã dẫn đến việc thắt chặt hạn chế ngân sách và buộc phải cạnh tranh nhiều hơn trên thị trường sản phẩm.

Về cơ bản hơn và trong dài hạn hơn, các biện pháp cải cách DNNN thông qua cổ phần hóa, cổ phần hóa và thoái vốn không nên được coi là điểm cuối mà là những bước đầu tiên trong quá trình chuyển đổi của chúng (ADB 2004). Duy trì cải cách bằng cách tạo ra các doanh nghiệp năng động và cạnh tranh từ các SOE do nhà nước quản lý trước đây đòi hỏi những nỗ lực không ngừng trong việc thay đổi tổ chức và phát triển kinh doanh, đặc biệt là trong trường hợp của các SOE lớn hơn.

Một vấn đề quan trọng được đề cập trong SCPL liên quan đến tác động của cải cách DNNN đối với người lao động—các bên liên quan quan trọng trong quá trình cải cách—và rộng hơn là nhu cầu xây dựng sự đồng thuận. SCPL đã nhận ra vấn đề di chuyển lao động và tập trung vào việc làm cho hệ thống bảo hiểm xã hội trở nên linh hoạt hơn. Điều này rất quan trọng vì cải cách DNNN có nghĩa là người lao động tại phần lớn các DNNN có nguy cơ bị cắt giảm việc làm hoặc mất một loạt trợ cấp xã hội quan trọng và phúc lợi chăm sóc sức khỏe. Tuy nhiên, do sự chậm trễ trong việc thực hiện các biện pháp liên quan trong SCPL (chẳng hạn như Đạo luật Chứng khoán Xã hội) cho thấy, đây là một vấn đề phức tạp và nhạy cảm. Di chuyển lao động là một phần của một vấn đề lớn hơn và sâu sắc hơn với những tác động chính trị và xã hội quan trọng, liên quan đến những tác động xã hội đáng kể của các biện pháp cải cách như cổ phần hóa và thoái vốn. Phần lớn các DNNN trong năm 2004/05 là nhỏ và sử dụng nhiều lao động, sử dụng công nghệ hạn chế. Ước tính có khoảng 1,6 triệu người làm việc trong lĩnh vực này và hầu hết là phụ nữ không có kỹ năng với trình độ học vấn thấp (xem Evans 2004).

Công đoàn đóng một vai trò quan trọng trong việc thu hút sự chú ý đến các chi phí xã hội của việc cổ phần hóa, tạo ra sự phản đối chính trị mạnh mẽ đối với quá trình cải cách DNNN. Mối quan tâm của họ là về những gì họ cho là thiếu một chính sách xã hội hiệu quả để giải quyết tác động của các biện pháp như cổ phần hóa, chẳng hạn như việc chính phủ không thực thi hiệu quả Bộ luật Lao động, yêu cầu về các loại kỹ năng mới và những khó khăn trong việc thuyên chuyển người lao động. quyền hưu trí từ nhà nước sang khu vực tư nhân. Những điều này liên quan đến biện pháp bị trì hoãn trong SCPL.

Hơn nữa, các cuộc khảo sát chỉ ra rằng phần lớn người lao động trong các doanh nghiệp cổ phần hóa không hiểu điều kiện làm việc mới của họ, cho thấy nhu cầu cơ bản về giáo dục cộng đồng hiệu quả hơn về tác động của cải cách, bao gồm cả những thay đổi hành vi cần thiết để thích nghi với nền kinh tế thị trường . Tính bền vững của cải cách DNNN đòi hỏi phải giải quyết hiệu quả các tác động xã hội của các biện pháp chính.

Cải cách DNNN cũng là một chức năng của quá trình cải cách rộng lớn hơn. Việt Nam là một câu chuyện thành công—nhưng vẫn còn những thách thức đáng kể. Bất chấp những thay đổi đáng kể về chính sách, luật pháp và thể chế trong 2 thập kỷ cải cách, những hạn chế quan trọng đối với phát triển doanh nghiệp vẫn còn tồn tại ở Việt Nam khi kết thúc SCPL, bao gồm việc thực thi pháp luật yếu kém, thiếu minh bạch và thủ tục hành chính rườm rà.

Để giải quyết những thách thức còn lại - để duy trì và đẩy mạnh cải cách - có quan điểm cho rằng cách tiếp cận lịch sử đối với cải cách chính sách cần phải thay đổi. Quan điểm này khẳng định rằng sự phát triển hơn nữa của nền kinh tế Việt Nam trong thế kỷ 21 có thể sẽ đòi hỏi những cải cách cơ bản đáng kể nhằm tạo ra các thể chế hiệu quả hơn cần thiết để hỗ trợ thị trường và vai trò ngày càng tăng của khu vực tư nhân đa dạng trong nền kinh tế. Hàm ý là cách tiếp cận thử nghiệm “từng bước” đối với cải cách thể chế trong tương lai có thể không hiệu quả như trong quá khứ – rằng nó sẽ hạn chế quá mức sự phát triển của khu vực tư nhân bằng cách tạo ra sự không chắc chắn và không khuyến khích các dự án lớn, dài hạn. đầu tư tư nhân. Quan điểm này nhấn mạnh sự cần thiết phải tập trung vào việc triển khai và thực thi các quy tắc hiện hành để tạo ra một môi trường kinh doanh ổn định giúp các doanh nghiệp trong nước có khả năng cạnh tranh hơn là tạo ra thêm nhiều luật và quy định (xem Doan 2004).

Những bước phát triển tiếp theo trong cải cách DNNN liên quan đến SCPL

Đến giữa năm 2007, số lượng DNNN giảm xuống còn khoảng 2.000, với tổng vốn khoảng 31 tỷ USD, tương đương khoảng 31% GDP. Tuy nhiên, quá trình cải cách DNNN đã đạt đến một giai đoạn quan trọng, liên quan đến việc tái cơ cấu các DNNN lớn. Chính phủ, ở giai đoạn này, đã lên kế hoạch giữ lại khoảng 550 DNNN là các đơn vị hoàn toàn thuộc sở hữu nhà nước, và cổ phần hóa những doanh nghiệp còn lại, với “kế hoạch cổ phần hóa” cho năm 2007 ước tính trị giá 10 tỷ USD. Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt kế hoạch cổ phần hóa và niêm yết 71 DNNN lớn vào năm 2010. “Tập đoàn kinh tế chiến lược” được thành lập trong các ngành then chốt.

Đến năm 2007, chính phủ nhận thức được rằng chiến lược cải cách nhằm tạo ra các tổng công ty từ các DNNN lớn không hiệu quả như mong đợi. Do đó, bước quan trọng tiếp theo trong quá trình cải cách DNNN là nhóm các tập đoàn này, cùng với nhiều DNNN khác, thành 19 tập đoàn lớn. Trong nhiều trường hợp, các tập đoàn này gần như độc quyền trên thị trường sản phẩm của họ, đặc biệt là trong các ngành công nghiệp nặng. Chiến lược này cũng phản ánh mối lo ngại của các DNNN về việc cạnh tranh theo các quy tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) vốn loại bỏ nhiều hỗ trợ của chính phủ dành cho các DNNN (bao gồm thuế quan cao, trợ cấp và các yêu cầu về hàm lượng địa phương) sau khi Việt Nam gia nhập WTO vào tháng 1 năm 2007. Ở giai đoạn đó , không rõ ràng rằng cách tiếp cận dựa trên tập đoàn sẽ dẫn đến khả năng cạnh tranh của các DNNN.

Những cải cách DNNN gần đây hơn diễn ra ở một Việt Nam đang phải đối mặt với nền kinh tế phát triển quá nóng trước cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu—những thách thức đối với thành công thông qua tăng trưởng nhanh và bền vững—được phản ánh qua lạm phát cao và gia tăng, và thâm hụt thương mại ngày càng lớn do nhập khẩu gia tăng. Các doanh nghiệp nhà nước đóng một vai trò quan trọng trong việc này thông qua đầu tư mạnh mẽ đã góp phần làm tăng mạnh khoản vay của khu vực công trong năm 2007, và lấn át những khoản vay và đầu tư có tiềm năng hiệu quả hơn của khu vực tư nhân.

Do đó, đẩy nhanh cải cách DNNN, bao gồm cổ phần hóa và cải thiện quản lý doanh nghiệp, được coi là có khả năng cải thiện hiệu quả đầu tư liên quan đến khu vực công và thu hẹp quy mô của các dự án không hiệu quả. Điều này phù hợp với mục tiêu cơ bản của cải cách DNNN và của SCPL—chuyển đổi doanh nghiệp nhà nước thành “doanh nghiệp cạnh tranh” chịu trách nhiệm về hoạt động và lợi nhuận của chính mình, thông qua tổ chức lại, cổ phần hóa và đa dạng hóa sở hữu, bao gồm cả cổ phần hóa. Đây vẫn là một thách thức, thể hiện ở khả năng sinh lời kém của các DNNN. Hơn nữa, mặc dù các DNNN lớn hơn chiếm tới một nửa tổng đầu tư kinh doanh, nhưng chúng tạo ra ít việc làm hơn nhiều so với khu vực ngoài nhà nước (bao gồm một số lượng lớn các doanh nghiệp do nhà nước sở hữu một phần) hoặc khu vực có vốn đầu tư nước ngoài.

Tuy nhiên, chính phủ vẫn cam kết duy trì vai trò chủ chốt của nhà nước trong nền kinh tế. Tuy nhiên, cũng có ý kiến nhận thức về sự cần thiết phải tiếp tục nâng cao hiệu quả và năng suất của DNNN. Tính bền vững lâu dài của các cải cách được khởi xướng và liên kết với SCPL là một chức năng của việc tiếp tục hỗ trợ chính trị mạnh mẽ. Đổi lại, điều này đòi hỏi phải xây dựng và duy trì sự đồng thuận quốc gia về chiến lược cải cách liên tục và các biện pháp chính của nó—và năng lực thể chế để thực hiện thay đổi.

Những chông gai trên con đường cải cách:

Chính trị và thể chế

Khả năng chấp nhận về mặt chính trị và tính khả thi về thể chế đóng vai trò trung tâm trong việc định hình các cải cách trong suốt quá trình chính sách. Chính vai trò này của chính trị và các thể chế đã biến quá trình cải cách từ một bài tập giải quyết vấn đề kỹ thuật, hay “thiết kế chính sách tối ưu,” thành một quá trình thay đổi xã hội dài hạn được định hình bởi các yếu tố kinh tế chính trị. Nhiều vấn đề chính trị và thể chế quan trọng liên quan đến cải cách DNNN ở Việt Nam đã được đề cập ở nhiều điểm khác nhau trong chương này. Dựa trên thảo luận ở trên, phần này nêu bật các vấn đề chính liên quan đến vai trò của chính trị và thể chế trong cải cách DNNN. Những yếu tố này cũng là nguồn gốc của sự không chắc chắn và rủi ro trong “cam kết của chính phủ”, người bảo lãnh cải cách giả định trong cho vay dựa trên chính sách (PBL), và là trọng tâm của phần cuối cùng của phần này.

Chính trị của cải cách chính sách

Cải cách chính sách như xây dựng sự đồng thuận. Cải cách doanh nghiệp nhà nước chạm đến cốt lõi của quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường của Việt Nam. Trong quá trình quản lý quá trình chuyển đổi này, đã có một cam kết liên tục duy trì vai trò chủ đạo của nhà nước trong nền kinh tế, và do đó là của các DNNN trong phát triển kinh tế—nhưng đã có những khác biệt và tranh luận gay gắt giữa các bên liên quan chính về vai trò đó nên là gì. Cải cách DNNN liên quan đến các quyết định chính trị—một vấn đề trong sự lựa chọn tập thể. Từ góc độ này, như đã thảo luận, Việt Nam là một xã hội phức tạp về chính trị: một môi trường đa cấp, “nhiều người chơi” để cải cách DNNN, nơi các quyết định quan trọng dựa trên sự đồng thuận quốc gia được đưa ra. Chính trị của cải cách liên quan đến các bên tham gia không chỉ là chính phủ - nghĩa là các cơ quan trung ương như NHNN - mà còn là Đảng Cộng sản, Quốc hội, các cấp chính quyền khác nhau (tỉnh, huyện và xã) và các bộ kiểm soát các DNNN cụ thể, như cũng như quản lý DNNN và lao động (công đoàn).

Ngoài ra, bản thân một số người chơi này có thể đưa ra các quan điểm khác nhau cần được dung hòa, ví dụ, các quan điểm khác nhau trong đảng về vai trò của nhà nước trong nền kinh tế và do đó, về cải cách DNNN. Trong quá trình quyết định chính sách, những người tham gia này, đơn lẻ hoặc kết hợp, có thể trì hoãn, ngăn chặn hoặc thậm chí đảo ngược các cải cách ở cấp độ doanh nghiệp. Cần xây dựng và duy trì sự đồng thuận cho sự thay đổi ở các cấp độ khác nhau trong việc định hình sự ủng hộ, thực hiện và tính bền vững của cải cách DNNN; nơi mà sự đồng thuận có ý nghĩa theo lý thuyết trò chơi là đảm bảo tất cả người chơi (và liên minh người chơi) đều ưa thích hoặc thờ ơ với những cải cách như vậy và có quyền ngăn chặn các cải cách được đề xuất. Điều này cần có thời gian và nguồn lực, và kết quả của quá trình, cả về thiết kế và thực hiện các biện pháp cải cách cụ thể, có thể không chắc chắn. Tóm lại, cải cách DNNN ở Việt Nam là một quá trình kéo dài—và tiếp tục—trong việc xây dựng sự đồng thuận chính trị.

Quyền sở hữu chính trị của cải cách. Khái niệm sở hữu cải cách chính sách, với tư cách là một khái niệm chính trị cơ bản, được phản ánh trong trường hợp SCPL. Với môi trường cải cách dựa trên sự đồng thuận, nhiều người tham gia ở Việt Nam, khái niệm “sở hữu” các cải cách là phức tạp và có khả năng không chắc chắn. Nó đòi hỏi tất cả những người đóng vai trò quan trọng có quyền lợi và quyền lực ảnh hưởng đến các quyết định cải cách chính sách và việc thực hiện chúng phải tham gia vào quá trình cải cách. Việc chính phủ sở hữu các cải cách được đại diện bởi một cơ quan trung ương như NHNN hoặc thậm chí bởi các nghị định của thủ tướng là cần thiết, nhưng vẫn chưa đủ. Quyền sở hữu cải cách trong môi trường này đòi hỏi quyền sở hữu tập thể đối với cải cách của tất cả các bên tham gia chính trị có liên quan với quyền định hình kết quả.

Vai trò của chính trị quan liêu. Vai trò của nền chính trị quan liêu đòi hỏi phải được nhấn mạnh. Thiết kế SCPL phản ánh sự thiên vị đối với các quyết định chính trị cấp cao về cải cách dưới hình thức các nghị định cụ thể của chính phủ và sự phê chuẩn của Quốc hội. Tuy nhiên, một yếu tố không kém phần quan trọng trong cải cách DNNN liên quan đến vai trò của bộ máy chính trị quan liêu ở cấp thấp hơn gắn liền với sở thích, hành vi và ảnh hưởng tương đối của cả các doanh nghiệp nhà nước riêng lẻ—đặc biệt là các DNNN lớn hơn—và các thể chế kiểm soát chúng (các bộ, cấp tỉnh). và chính quyền địa phương). Các cơ quan này, thông qua hành động của mình, có thể sửa đổi, hoặc thậm chí ngăn chặn, việc thực hiện các quyết định chính sách cấp cao. Cải cách hiệu quả đòi hỏi phải đảm bảo về mặt thực tế sự hỗ trợ của họ đối với các biện pháp cụ thể ở cấp doanh nghiệp hoặc tạo ra các điều kiện theo đó họ không thể thực hiện quyền phủ quyết thực sự đối với thay đổi theo kế hoạch. Trong SCPL, việc đặt mục tiêu cổ phần hóa các SOE mà không đánh giá đúng vị thế của các doanh nghiệp liên quan đã gây ra sự không chắc chắn và rủi ro. Tương tự, sự tham gia hạn chế của các doanh nghiệp nhà nước và các cơ quan liên quan trong quá trình thiết kế SCPL đã dẫn đến sự thiếu hợp tác trong quá trình kiểm toán cần thiết để chuẩn bị cho việc cổ phần hóa.

Chính trị như là sự chuẩn bị cho sự thay đổi. Mọi người phản ứng với các mối đe dọa được nhận thức đối với chất lượng cuộc sống của họ; và những gì họ không hiểu họ thường coi là đe dọa. Chính trị (chính thức và không chính thức) là một cách để các nhóm trong xã hội cảm thấy bị đe dọa bởi những diễn biến cụ thể cố gắng thực hiện quyền phủ quyết đối với những thay đổi được đề xuất. Do đó, việc thiếu hiểu biết về những tác động của cải cách DNNN và những điều chỉnh hành vi tương ứng cần thiết trong một loại hình kinh tế mới là một yếu tố quan trọng phản đối cải cách. Như đã lưu ý trước đó, các cuộc khảo sát chỉ ra rằng có lẽ phần lớn người lao động trong các doanh nghiệp cổ phần hóa không hiểu điều kiện làm việc mới của họ. Sự nhầm lẫn về tác động của cổ phần hóa không có gì đáng ngạc nhiên do tính phức tạp của những thay đổi liên quan, như được phản ánh trong các cuộc tranh luận chính trị cấp cao hơn hoặc trong các cuộc đàm phán mở rộng về cổ phần hóa giữa ADB và chính phủ.

Thể chế: Định hình và Thực hiện Thay đổi

Các thể chế như luật chơi. SCPL nhằm mục đích, ở một mức độ lớn, giúp thay đổi các quy tắc của trò chơi quản lý kinh tế ở Việt Nam. Nhiều biện pháp cải cách liên quan đến việc đưa ra các quy định và luật mới nhằm thay đổi nền tảng thể chế của nền kinh tế. Một vấn đề quan trọng từ quan điểm này là đảm bảo rằng các quy tắc mới của trò chơi được thực hiện một cách hiệu quả để mang lại những thay đổi mong muốn trong hành vi trong thời gian dài. Trong khi trọng tâm là giới thiệu các thay đổi về thể chế như các quy tắc mới của trò chơi, thì việc thiết kế SCPL tương đối ít chú ý đến các yêu cầu về hành vi và tổ chức để cấy ghép sự thay đổi đó theo thời gian.

Hạn chế về năng lực thể chế. Một yếu tố thành công quan trọng trong cải cách chính sách liên quan đến việc đánh giá và xây dựng năng lực thể chế cần thiết để thực hiện thay đổi ở cấp độ của các thể chế và tổ chức cụ thể. Từ góc độ này, tập đoàn hóa hay cổ phần hóa trên thực tế là sự kết thúc của sự khởi đầu một quá trình thay đổi tổ chức kéo dài cần thiết để chuyển đổi một doanh nghiệp (từ trạng thái trước đây là DNNN) thành một doanh nghiệp có thể tồn tại được. Thay đổi về tình trạng pháp lý hoặc chuyển giao quyền sở hữu không tự động mang lại những kỹ năng tổ chức cần thiết để thành công trong thị trường sản phẩm ngày càng cạnh tranh. Có thể cần hỗ trợ thêm để xây dựng các năng lực cần thiết liên quan đến tổ chức và kinh doanh nhằm chuyển đổi một doanh nghiệp nhà nước trước đây thành một doanh nghiệp cạnh tranh phải hoạt động trong một môi trường mới.

Thiết kế thể chế và sự không chắc chắn. Cải cách chính sách thường liên quan đến việc thành lập các thể chế mới hoặc thiết kế lại toàn diện các thể chế hiện có (hoặc cả hai). Mặc dù đây có thể là một phần quan trọng và cần thiết của quá trình cải cách, nhưng các thể chế mới và thiết kế lại thể chế liên quan đến sự không chắc chắn và rủi ro đáng kể. Việc thành lập Ủy ban Cải cách Doanh nghiệp Quốc gia năm 1998 (được chuyển đổi thành NSCERD năm 2000 để giám sát cải cách DNNN) là một yếu tố quan trọng của cả SCPL và quá trình cải cách, đồng thời là một ví dụ về vấn đề này. Mặc dù về nguyên tắc, vai trò tổng thể của NSCERD là rõ ràng (chẳng hạn như được phản ánh trong SCPL), hiệu quả của nó trong thực tế là không chắc chắn. Là một thể chế mới có nhiệm vụ giám sát cải cách tổng thể DNNN, nó đã vấp phải sự phản đối từ các thể chế (cơ quan chính phủ và chính quyền địa phương) đã kiểm soát các SOE cụ thể, cũng như từ các SOE có quyền lực.

Nó cũng bị hạn chế về năng lực tổ chức và kỹ thuật để giải quyết các vấn đề chính liên quan đến cải cách, đặc biệt là khả năng giám sát và thực thi thay đổi ở cấp độ các cơ quan thực hiện và doanh nghiệp.

Việc tạo ra các tổ chức mới hoặc sửa đổi đáng kể các tổ chức hiện có liên quan đến một quá trình mở rộng về thiết kế/thay đổi tổ chức đòi hỏi phải xây dựng năng lực cần thiết để đạt được hiệu suất mong đợi và đàm phán về vai trò hiệu quả của tổ chức trong bối cảnh mạng lưới các tổ chức liên quan hiện có.

Cam kết của chính phủ: Sự ổn định của kỳ vọng

Cam kết của chính phủ được giả định là người bảo đảm rằng các cải cách theo kế hoạch sẽ được thực hiện và duy trì, mang lại mức độ ổn định như kỳ vọng và giảm rủi ro và sự không chắc chắn cho các bên liên quan như nhà đầu tư và cho IFI trong PBL của họ. Thay đổi cam kết của chính phủ đối với cải cách là nguyên nhân trực tiếp chính dẫn đến rủi ro trong cải cách chính sách và trong PBL. Những thay đổi trong cam kết có thể là kết quả của sự thay đổi ý định của chính phủ trong việc thực hiện cải cách, hoặc từ những hạn chế về khả năng thực hiện điều đó. Chúng rất khác nhau về bản chất, như được minh họa trong trường hợp SCPL.

Cam kết của chính phủ thường được dùng để chỉ ý định của chính phủ trong việc thực hiện cải cách. Trong trường hợp của SCPL, các dấu hiệu cho thấy chính quyền (trung ương) đã cam kết thực hiện các biện pháp cải cách xét về ý định thực hiện chúng. Trên thực tế, nó đã không sẵn sàng để cam kết thực hiện bất kỳ cải cách được đề xuất nào cho đến khi nó cảm thấy sẵn sàng về mặt chính trị để thực hiện những cải cách đó. Cuộc tranh luận với ADB về cổ phần hóa là một ví dụ, cũng như các cuộc đàm phán mở rộng với IMF về cải cách cơ cấu. Trong cả hai trường hợp, chính phủ đã không chuẩn bị sẵn sàng để đồng ý với các biện pháp cải cách được đề xuất cho đến khi cảm thấy chúng phù hợp với chương trình cải cách của chính mình—ở một mức độ lớn, là sản phẩm của quá trình xây dựng sự đồng thuận quốc gia—và do đó sẵn sàng hành động theo các biện pháp đó . Tại thời điểm đó, cam kết của chính phủ—như sự chứng thực chính thức của SCPL với mục đích thực hiện các biện pháp cải cách của nó—được coi là đáng tin cậy nói chung.

Đối với cam kết của chính phủ về khả năng thực hiện cải cách, ví dụ về SCPL gợi ý rằng các loại biện pháp cải cách khác nhau có thể có ý nghĩa rất khác nhau. Một loại cải cách chính sách liên quan đến các hành động nằm trong khả năng của chính quyền trung ương và các cơ quan của nó để thực hiện đầy đủ. Một ví dụ về điều này là việc ban hành các nghị định của thủ tướng. Loại biện pháp cải cách thứ hai phụ thuộc vào quá trình ra quyết định chính trị chính thức. Trong trường hợp này, cam kết của chính phủ có nghĩa là đệ trình các biện pháp cho quá trình này, nhưng nó không thể đảm bảo kết quả (chẳng hạn như thời gian cần thiết để phê duyệt hoặc hình thức cuối cùng của biện pháp cải cách). Một ví dụ là việc trình dự án luật lên Quốc hội. Loại biện pháp cải cách thứ ba là khi chính phủ có thể ban hành cải cách nhưng không thể đảm bảo, ngay cả với ý định tốt nhất, rằng những cải cách này sẽ được thực hiện theo kế hoạch ở cấp độ các cơ quan và doanh nghiệp cụ thể. Sự không chắc chắn này phát sinh do quyền lực chính trị liên quan đến việc thực hiện các biện pháp cụ thể (các bộ, cấp chính quyền thấp hơn, các doanh nghiệp tư nhân) bị phân tán hoặc do không có năng lực thể chế để thực hiện. Các mục tiêu chưa đạt được về cổ phần hóa và cổ phần hóa DNNN là một ví dụ lặp đi lặp lại.

Nhìn chung, ngay cả khi cam kết của chính phủ được đưa ra dưới dạng ý định, điều cần thiết là phải hiểu cam kết cũng như khả năng thực hiện đối với các biện pháp cải cách cụ thể. Vấn đề trung tâm là mức độ mà chính phủ có thể kiểm soát quá trình cải cách chính sách đủ để đóng vai trò là người bảo đảm rằng những cải cách cụ thể sẽ được thông qua, thực hiện và duy trì, đặc biệt khi hoàn cảnh thay đổi. Trong trường hợp của SCPL, cải cách DNNN nhạy cảm về mặt chính trị và phức tạp về mặt thể chế, do đó, cam kết của chính phủ phải được đánh giá và giám sát cẩn thận theo thời gian.

Bài học kinh nghiệm: Cải thiện tỷ lệ cược

Trường hợp SCPL đưa ra tương đối ít “sự va chạm trên con đường cải cách” đối với một khoản vay cụ thể. Tuy nhiên, trong bối cảnh rộng lớn hơn của cải cách DNNN ở Việt Nam, những khó khăn trở nên rõ ràng hơn, và ở một mức độ lớn, liên quan đến các yếu tố kinh tế chính trị rộng lớn hơn chi phối quá trình cải cách chính sách. Những bài học chung nào có thể được rút ra từ trường hợp SCPL liên quan đến nền kinh tế chính trị của cải cách để cải thiện khả năng thiết kế và thực hiện cải cách, và đặc biệt, dẫn đến PBL hiệu quả hơn hỗ trợ những cải cách đó? Các bài học từ trường hợp này có thể được nhóm thành ba loại chung, như đã được thảo luận.⁶⁰

Điều kiện tiên quyết để cải cách chính sách và cho vay dựa trên chính sách

Hiểu người chơi và trò chơi. Như đã nhấn mạnh trong suốt vụ việc, cải cách DNNN ở Việt Nam chạm đến cốt lõi của quá trình chuyển đổi kinh tế và xã hội của đất nước. Do đó, nó nhạy cảm về mặt chính trị và phức tạp về mặt thể chế; và các quyết định cải cách chính sách là kết quả của một quá trình quốc gia rõ ràng về xây dựng sự đồng thuận và điều chỉnh lẫn nhau. Do đó, điều cần thiết là phải hiểu quá trình cải cách chính sách khi nó vận hành ở Việt Nam liên quan đến cải cách DNNN. Điều này bao gồm việc đánh giá cao các bên liên quan chính—sức mạnh tiềm tàng của họ (riêng lẻ và trong liên minh), động lực, khả năng, hạn chế và mối quan hệ qua lại—liên quan đến các vấn đề cải cách DNNN và các biện pháp cải cách tiềm năng; quy trình ra quyết định chính trị, bao gồm cách thức các vấn đề liên quan đến cải cách DNNN được đưa vào chương trình nghị sự chính sách và được thông qua để thực hiện; và cách thức thực hiện và tính bền vững của cải cách DNNN được tạo điều kiện hoặc hạn chế bởi môi trường chính trị và thể chế hiện tại.

Phạm vi và trọng tâm của chương trình cải cách chính sách và chẩn đoán liên quan. Thiết kế chương trình xác định phạm vi và trọng tâm của cải cách, đồng thời đặt ra cả ranh giới chính trị và thể chế. Do tính phức tạp của các vấn đề chính sách, việc xác định phạm vi và trọng tâm của chương trình—bao gồm và loại trừ cái gì, tập trung sự chú ý và nguồn lực vào đâu—là một hành động cân bằng đòi hỏi phải chẩn đoán hiệu quả các vấn đề chính sách và xác định các điểm đòn bẩy tiềm năng mà các sáng kiến cải cách có thể tạo ra sự khác biệt.

Trong trường hợp của SCPL, ma trận chính sách thể hiện một chương trình cải cách rất rộng lớn, đa dạng và đầy tham vọng. Cũng có thể có những lợi thế khi tập trung vào ít cải cách thiết yếu hơn trong việc xác định phạm vi và trọng tâm của một chương trình để đảm bảo cả tính phù hợp và tính khả thi của các biện pháp cải cách từ quan điểm dài hạn về thực hiện hiệu quả và bền vững. Một loạt các thiết kế chương trình có khả năng phù hợp với một loạt các mục tiêu cải cách nhất định. Trong trường hợp SCPL, một cách xây dựng chương trình thay thế có thể dẫn đến một phạm vi và trọng tâm khác (về việc loại bỏ các trở ngại trong nước đối với sự phát triển của khu vực tư nhân phát sinh từ một số lượng lớn các SOE nhỏ), với các tác động chính trị và thể chế khác nhau đối với việc thực hiện. Nên khám phá các thiết kế chương trình thay thế rõ ràng, đặc biệt từ góc độ thực hiện các cải cách khả thi và bền vững trong các điều kiện hiện tại ở một bối cảnh nhất định.

Lịch trình cải cách. Xây dựng, thực hiện và duy trì cải cách chính sách thường liên quan đến một quá trình thay đổi phức tạp, không chắc chắn và lâu dài. Do tính phức tạp về chính trị và thể chế cụ thể của cải cách DNNN ở Việt Nam, thời gian là một biến số đặc biệt quan trọng trong quá trình cải cách. Cần có thời gian để xây dựng sự đồng thuận chính trị, tăng cường năng lực thể chế và tạo điều kiện thuận lợi cần thiết cho cải cách DNNN trong nền kinh tế chuyển đổi (chẳng hạn như thay đổi hệ thống thuế và mạng lưới an sinh xã hội). Nếu mục tiêu của cải cách và PBL có liên quan là tạo ra sự thay đổi, khác với việc chỉ đơn thuần đưa ra những cải cách đột xuất liên quan đến những thay đổi về quy tắc, quy định và nghị định, thì thiết kế chương trình phải phản ánh bản chất dài hạn và không chắc chắn của quá trình cải cách.

Khả năng chấp nhận chính trị

Đánh giá khả năng chấp nhận chính trị. Trong trường hợp của SCPL, có sự không chắc chắn về khả năng chấp nhận chính trị của các cải cách cốt lõi. Kết quả là, việc xác nhận, thực hiện và tính bền vững của các biện pháp cải cách then chốt - theo nghĩa là tạo ra sự thay đổi - là không chắc chắn. Các ví dụ bao gồm các mục tiêu cổ phần hóa doanh nghiệp, hiệu quả của NSCERD trong việc quản lý quá trình cải cách DNNN do các lợi ích cạnh tranh mạnh mẽ cũng như việc triển khai và thực thi các luật khác nhau. Yêu cầu chính để cải cách hiệu quả và hỗ trợ PBL là đánh giá khả năng chấp nhận chính trị của các biện pháp cải cách được đề xuất cụ thể, ví dụ: ai là bên liên quan chính và liên minh có khả năng hỗ trợ các cải cách cụ thể; và ai là các bên liên quan và các liên minh tiềm năng có khả năng cố gắng ngăn chặn những cải cách như vậy, với những lựa chọn hành động nào và trong những điều kiện nào. Đây không phải là một nhiệm vụ một lần. Như kinh nghiệm về tập đoàn hóa và cổ phần hóa đã minh họa, sự ủng hộ chính trị đối với các biện pháp cải cách cụ thể có thể dao động theo thời gian. Trong bối cảnh này, như được phản ánh trong trường hợp SCPL, các cơ quan thực hiện cũng là các bên liên quan quan trọng trong quá trình cải cách và có thể có động cơ và thậm chí có quyền sửa đổi hoặc ngăn chặn các biện pháp cải cách cụ thể.

Thúc đẩy nhận thức cộng đồng. Như được phản ánh trong trường hợp này, hiểu biết của công chúng về tác động của những cải cách quan trọng như cổ phần hóa và các phương án điều chỉnh tác động của chúng còn hạn chế. Một yêu cầu đối với những cải cách khả thi là thúc đẩy nhận thức và hiểu biết của công chúng một cách hiệu quả về cả bản chất của các vấn đề chính sách và ý nghĩa của các phản ứng chính sách được đề xuất (các biện pháp cải cách). Điều này đặc biệt quan trọng khi cải cách thay đổi luật chơi trong một xã hội liên quan đến việc làm, thu nhập và các dịch vụ xã hội. Một số nhóm lợi ích nhất định—những người thua cuộc cải cách—là điều không thể tránh khỏi trong quá trình thay đổi. Tuy nhiên, có thể mở rộng cơ sở hỗ trợ—hoặc ít nhất là giảm bớt lực cản đối với sự thay đổi—thông qua giáo dục công hiệu quả, được hỗ trợ bởi các chương trình điều chỉnh kinh tế và xã hội phù hợp.

Bản chất liên kết của các vấn đề chính sách và trình tự chính trị của cải cách. Các vấn đề chính sách thường có quan hệ với nhau hoặc liên kết với nhau. Chạm đến cốt lõi của quá trình chuyển đổi kinh tế ở Việt Nam, chương trình cải cách DNNN đan xen với một loạt các vấn đề chính sách và cải cách. Ví dụ, cải cách hệ thống tài chính có ý nghĩa trực tiếp đối với cải cách DNNN do nợ của DNNN liên quan đến ngân hàng nhà nước có vai trò như thế nào, trong khi việc thực hiện và cải cách Bộ luật Lao động và luật về mạng lưới an sinh xã hội có ý nghĩa quan trọng đối với tác động xã hội của các biện pháp như cổ phần hóa, thoái vốn DNNN. Ngoài trình tự kỹ thuật của các cải cách trong điều chỉnh kinh tế, trình tự chính trị cũng quan trọng không kém. Nghĩa là, nếu cần phải có một số điều kiện nhất định để các biện pháp cải cách DNNN cụ thể có thể chấp nhận được về mặt chính trị, thì việc áp dụng biện pháp cải cách DNNN sớm khó có thể hiệu quả và có thể làm suy yếu việc áp dụng lại các biện pháp cải cách đó vào thời điểm thích hợp hơn.

Tính khả thi về thể chế

Đánh giá tính khả thi về thể chế của các đề xuất cải cách. Như trường hợp SCPL minh họa, cải cách chính sách nói chung là “chuyên sâu về thể chế”, đòi hỏi các thể chế/tổ chức có cả khả năng và động lực để thực hiện những cải cách đó. Một thách thức chính trong việc thiết kế các cải cách khả thi là đánh giá các yêu cầu về thể chế để thực hiện và để đảm bảo rằng các năng lực tổ chức cần thiết có sẵn (hoặc được đưa vào đúng lúc). Nếu phân tích thể chế cho thấy khoảng cách đáng kể giữa năng lực hiện có và năng lực cần thiết, thì thiết kế chương trình cần phải được điều chỉnh để phản ánh những hạn chế đó, hoặc năng lực của các cơ quan thực hiện cần được tăng cường.

Trong trường hợp cải cách DNNN và SCPL, các ví dụ về hạn chế thể chế liên quan đến năng lực và ý định của từng doanh nghiệp trong việc thực hiện các cải cách theo kế hoạch như cổ phần hóa và chuyển đổi sang các tổ chức định hướng thị trường, cũng như khả năng của NSCERD để quản lý việc thực hiện cải cách DNNN ở cấp độ doanh nghiệp. Cải cách chính sách về cơ bản là đảm bảo rằng năng lực thể chế cần thiết có sẵn đúng lúc, do đó, có thể cần thời gian và nguồn lực, đặc biệt nếu nó liên quan đến những thay đổi đáng kể đối với các tổ chức hiện có hoặc thành lập các thể chế mới.

Sự tham gia của các cơ quan chủ chốt ở trung ương và cơ quan thực hiện trong thiết kế chương trình. Cải cách cuối cùng là về việc thực hiện và tính bền vững. Trong bối cảnh này, điều cần thiết là đảm bảo rằng các cơ quan trung ương chủ chốt có quyền tác động đến kết quả là một phần của quá trình thiết kế. Hơn nữa, tính khả thi về mặt thể chế của thiết kế chương trình có thể được tăng cường đáng kể thông qua sự tham gia của các cơ quan thực hiện chủ chốt mà cuối cùng phải thực hiện các hành động được đề xuất.

Trong trường hợp của SCPL, những người tham gia chính trong quá trình thiết kế chương trình bao gồm NHNN và nhóm ADB. Các cơ quan quyền lực trung ương—Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, và các bộ ngành quản lý các DNNN cụ thể, cũng như các doanh nghiệp chủ chốt chịu trách nhiệm thực hiện các cải cách cụ thể, nhìn chung không phải là những người tham gia cốt lõi trong quá trình thiết kế chương trình, mặc dù họ đã được tham vấn. . Do đó, khả năng thực hiện hiệu quả và kịp thời các cải cách cốt lõi ở cấp doanh nghiệp là không chắc chắn, như được phản ánh trong các mục tiêu cổ phần hóa chẳng hạn. Có bằng chứng về việc chống lại sự thay đổi, một phần, dựa trên hiểu biết không đầy đủ về các cải cách theo kế hoạch, chẳng hạn như việc một số DNNN miễn cưỡng tham gia vào các cuộc kiểm toán trước khi cổ phần hóa. Cần có thời gian và nguồn lực đáng kể, phần lớn không được dự đoán đầy đủ ở giai đoạn thiết kế chương trình, là cần thiết để tranh thủ sự hợp tác cần thiết của các doanh nghiệp riêng lẻ và các cơ quan liên quan. Điều này có nghĩa là điều quan trọng là phải sớm thu hút sự tham gia của các tổ chức có vai trò chủ chốt trong việc thực hiện cải cách chính sách trong quá trình thiết kế để đảm bảo rằng các cải cách theo kế hoạch là khả thi và các tổ chức thực hiện hiểu—và không cản trở—các cải cách.

Người giới thiệu

Arkadie, B. và R. Mallon. 2003. Việt Nam: Con hổ chuyển đổi? Úc: Báo chí Châu Á-Thái Bình Dương.

Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB). 2004. Báo cáo Hoàn thành Chương trình: Khoản vay Chương trình Cải cách Doanh nghiệp Nhà nước và Quản trị Doanh nghiệp (SCPL). Ma-ni-la.

Đoàn, QH 2004. Cải cách thể chế ở Việt Nam: Câu chuyện thành công, những vấn đề còn tồn tại và triển vọng. Bài báo được trình bày trong Hội thảo về những thể chế nào là quan trọng để duy trì sự phát triển thị trường, công nghiệp hóa và tăng trưởng dài hạn ở Việt Nam. Trụ sở ADB, Manila. Tháng tư.

Evans, M. 2004. Cải cách thị trường nhúng thông qua Statecraft—Trường hợp cổ phần hóa ở Việt Nam. Trong Kỷ yếu Hội nghị PSA năm 2004. Hiệp hội Nghiên cứu Chính trị.

Chương 5

Đánh giá các yếu tố kinh tế chính trị quan trọng đối với cải cách kinh tế

Ron Duncan

Giới thiệu

anh ta cần hiểu bối cảnh kinh tế chính trị của một quốc gia để thiết kế và thực hiện cải cách kinh tế một cách hiệu quả hiện đã được chấp nhận khá rộng rãi. Nhiều tiến bộ cũng đã được thực hiện trong việc xác định chính trị các vấn đề kinh tế cần được hiểu để đạt được thiết kế cải cách hiệu quả và các yếu tố quan trọng để đạt được hiệu quả thực hiện cải cách kinh tế.

Chương 1 đã mô tả một khuôn khổ hỗ trợ các nhà hoạch định chính sách hiểu được bối cảnh và quy trình kinh tế chính trị để giúp thiết kế và quản lý các cải cách chính sách. Các chương 2-4 đã sử dụng các nghiên cứu điển hình về quốc gia để minh họa cách áp dụng khuôn khổ này trong các hoạt động của ADB.

Chương cuối cùng này vạch ra những cách mà những người thực hiện mong muốn thiết kế và thực hiện cải cách có thể đánh giá tầm quan trọng của các yếu tố kinh tế chính trị cụ thể của một ngành, lĩnh vực hoặc quốc gia để ưu tiên cho những yếu tố có khả năng cản trở hoặc thúc đẩy cải cách nhất ở mỗi giai đoạn của quá trình . Cho dù được đánh giá theo định lượng hay định tính, việc hiểu rõ hơn về các yếu tố cụ thể tạo nên nền kinh tế chính trị của một quốc gia có thể giúp đưa ra những đánh giá về việc liệu cải cách có khả thi hay không và tập trung vào những gì có thể làm để cải thiện cơ hội áp dụng và cải cách. thực hiện cải cách. Chương này dựa trên các nghiên cứu và tài liệu kinh tế chọn lọc được thực hiện bởi Cơ quan Phát triển Quốc tế Úc (AusAID), Bộ Phát triển Quốc tế (DFID) của Vương quốc Anh (UK), Viện Phát triển Hải ngoại của Vương quốc Anh (ODI) và Tổ chức Thế giới. Ngân hàng.

119

Cải cách quản lý vì sự phát triển

Hiểu biết về kinh tế chính trị

của cải cách kinh tế

Trong hơn một thập kỷ qua, các cơ quan phát triển đã bày tỏ nhận thức về sự cần thiết phải thực hiện hỗ trợ phát triển - đặc biệt là hỗ trợ liên quan đến cải cách kinh tế - chỉ khi nó được củng cố bởi sự hiểu biết tốt về bối cảnh địa phương. Tuy nhiên, cho đến gần đây, họ ít nhấn mạnh vào việc đánh giá cao các đặc điểm kinh tế, chính trị, xã hội và văn hóa của một quốc gia khách hàng và sự tương tác giữa chúng. Họ thậm chí còn ít chú trọng hơn đến việc tìm hiểu nền kinh tế chính trị của các quá trình cải cách kinh tế.

Hiểu được các đặc điểm kinh tế, chính trị, xã hội và văn hóa của một xã hội và sự tương tác giữa chúng nói chung là lĩnh vực kinh tế chính trị - một lĩnh vực nghiên cứu liên ngành chủ yếu dựa trên các nguyên tắc kinh tế, chính trị và luật để giải thích cách thức các thể chế, chính trị và hệ thống kinh tế tương tác với nhau, dù ở cấp quốc gia hay quốc tế, để tạo ra kết quả kinh tế. Các ngành khác, chẳng hạn như xã hội học, nhân chủng học và địa lý nhân văn, cũng có những đóng góp cho kinh tế chính trị.

Cải cách kinh tế có thể có nghĩa là thay đổi các thể chế, chính sách, luật pháp và quy định hiện hành. Sự thay đổi như vậy sẽ hiếm khi dễ dàng, vì những yếu tố này đã được định hình bởi các lực lượng chính trị, kinh tế và văn hóa hiện có. Do đó, việc hiểu bối cảnh địa phương để hỗ trợ thiết kế, chấp nhận và thực hiện cải cách cũng hàm ý một số kiến thức về cách thay đổi hiện trạng.

Nghiên cứu ban đầu

Hai dự án nghiên cứu kinh tế chính trị ban đầu về sự thành công của cải cách kinh tế ở các nước đang phát triển là Williamson (1994) và Bates và Krueger (1993). Tập Williamson kết luận rằng bằng chứng cho thấy rõ ràng nhu cầu về một nền tảng chính trị vững chắc, về sự lãnh đạo có tầm nhìn xa trông rộng và về một nhóm kinh tế chặt chẽ để cải cách thành công. Nó cũng kết luận rằng các chính phủ độc đoán hoặc cánh hữu là không cần thiết để cải cách thành công. Tuy nhiên, Williamson đã đưa ra một vài hiểu biết sâu sắc về các quá trình chính trị hoặc các sắp xếp thể chế để có thể thực hiện cải cách một cách hiệu quả (Duncan 1995).

Tập Bates và Krueger có phần sâu sắc hơn. Họ gợi ý rằng kết quả của cải cách phụ thuộc vào sự không chắc chắn đến mức các quyết định của các nhóm lợi ích bị ảnh hưởng bởi ý thức hệ nhiều hơn là bởi các tuyên bố về sự xuất hiện hoặc tác động của các chính sách. Họ kết luận rằng, do không chắc chắn về quy mô và sự phân bổ lợi ích của cải cách trong tương lai, cũng như tính chất tập trung và tức thời hơn của chi phí cải cách, hiện trạng có thể sẽ được duy trì trừ khi có sự thay đổi chính phủ. Tuy nhiên, họ chỉ ra những trường hợp ngoại lệ, chẳng hạn như Mexico. Họ gợi ý rằng ở các quốc gia có tổng thống một nhiệm kỳ, chẳng hạn như Mexico, có thể tiến hành các cải cách mà sẽ không được xem xét nếu tổng thống tái tranh cử — khác với các nền dân chủ nơi nhiệm kỳ chính trị không cố định và các nhà lãnh đạo đấu tranh để duy trì vị trí của mình. quyền lực.

Bates và Krueger cũng chỉ ra tầm quan trọng của một nhóm cố vấn chính sách được đào tạo bài bản, những người này bằng cách nào đó được bảo vệ khỏi áp lực của các nhóm lợi ích. Kết luận này nhấn mạnh tầm quan trọng của giáo dục trong việc phát triển đội ngũ cán bộ có tay nghề cao, cố vấn địa phương, cũng như nhu cầu hiểu biết về hệ thống chính trị, văn hóa và thể chế của các quốc gia.

Theo sau các nghiên cứu của Bates, Krueger và Williamson, có rất ít cách thức nghiên cứu kinh tế chính trị về các nhân tố làm nền tảng cho cải cách kinh tế và tại sao một số nỗ lực cải cách thành công và một số thất bại cho đến khi, sau công trình có ảnh hưởng lớn về thể chế của North (1990), đã có nhận thức rộng rãi hơn về tầm quan trọng của các thể chế nhà nước trong việc giải thích hành vi liên quan đến phát triển và hiểu biết về bối cảnh địa phương để hỗ trợ phát triển thành công.

Cách tiếp cận kinh tế học thể chế mới (NIE) do North tiên phong đã đóng một vai trò quan trọng trong các nghiên cứu về kinh tế chính trị của các nước đang phát triển liên quan đến cải cách kinh tế. Cách tiếp cận của NIE tập trung vào các thể chế cơ bản của một xã hội và các quy tắc ứng xử mà chúng thiết lập. Các quy tắc này cung cấp các khuyến khích mà các bên liên quan khác nhau tham gia vào quá trình phản ứng. Các thể chế có thể là chính thức, chẳng hạn như hiến pháp, hệ thống bầu cử và quyền sở hữu, hoặc không chính thức, chẳng hạn như chuẩn mực của các xã hội truyền thống hoặc chuẩn mực hành vi của các nhóm như kế toán viên và đại lý bất động sản.

Liên kết với cách tiếp cận của NIE là nghiên cứu sâu rộng về kinh tế chính trị của cải cách kinh tế ở các nước đang phát triển trong thập kỷ qua hoặc lâu hơn. Ban đầu, các nghiên cứu tập trung vào sự tương tác giữa kinh tế và chính trị trong quá trình cải cách. Nhưng những nghiên cứu này đã dẫn đến sự thất vọng của nhân viên trong các cơ quan phát triển, đặc biệt là các quan chức trong lĩnh vực này, những người lập luận rằng những vấn đề kinh tế chính trị này đã được hiểu khá rõ ràng; những gì nhân viên thực sự muốn biết là làm thế nào để mang lại sự thay đổi. Các nghiên cứu gần đây nhất đã tập trung nhiều hơn vào câu hỏi cụ thể này.

Ngân hàng Thế giới bắt đầu đánh giá thể chế và quản trị vào năm 1999. Những đánh giá này tập trung tương đối hẹp vào gốc rễ thể chế trong hoạt động của chính phủ, mặc dù vẫn tính đến thực tế chính trị của đất nước. Năm 2002, DFID công bố nghiên cứu đầu tiên về động cơ thay đổi (DOC). Cũng trong khoảng thời gian đó, ODI bắt đầu nghiên cứu các quá trình cải cách bằng cách sử dụng một khuôn khổ mà tổ chức này mô tả là sự kết hợp giữa khoa học chính trị, xã hội học và nhân chủng học. Năm 2005, ODI cũng bắt đầu nghiên cứu cải cách theo khuôn khổ DOC. Phân tích DOC được coi là một cách “để mô tả một cách mạnh mẽ, dựa trên bằng chứng về các yếu tố cơ bản hình thành các động cơ thúc đẩy thay đổi kinh tế, xã hội và chính trị” (Booth et al. 2005). Đặc biệt, nó được coi là một nỗ lực nhằm giải thích tình trạng “thiếu ý chí chính trị” thường được coi là trở ngại chính đối với cải cách kinh tế (Booth et al. 2005). Tuy nhiên, phân tích của DOC không đưa ra gợi ý nào về các ưu tiên hành động hoặc cách thức đạt được tiến bộ trong bất kỳ một trong các DOC chính trị hoặc kinh tế. Trên thực tế, nó không đưa ra cơ sở phân tích nào để từ đó xác định các ưu tiên cho hành động hoặc phương tiện để mang lại những thay đổi - một lý do khiến nhân viên vận hành thất vọng.

Một nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới năm 2006 về nỗ lực thành công trong việc cải cách cơ sở hạ tầng pháp lý quản lý mua sắm công ở Philippines—Đạo luật Cải cách Mua sắm Chính phủ 2003—đã đưa ra các khuyến nghị hoạt động hữu ích (Campos và Syquia 2006). Mặc dù cuộc cải cách này liên quan đến việc thông qua một đạo luật, nhưng nó có những bài học về cách tạo ra sự cải cách chính sách thành công, vấn đề chính là cần tạo ra một nhóm phối hợp có khả năng ứng phó với các vấn đề—không lường trước được hoặc đã được lường trước—khi quá trình cải cách diễn ra, bao gồm các cơ chế để đối phó với những trở ngại trên cơ sở hàng ngày. Các yếu tố quan trọng khác để luật được thông qua là xây dựng các nghiên cứu kỹ thuật chuyên sâu về ý nghĩa của luật, một chiến lược truyền thông được cân nhắc kỹ lưỡng để huy động hành động của công chúng và thúc đẩy sự hỗ trợ từ các nhà lập pháp có hiểu biết.

Năm 2007 chứng kiến một số lượng lớn hơn các cơ quan phát triển quan tâm đến các vấn đề kinh tế chính trị này. Ví dụ, AusAID đã thực hiện một nghiên cứu DOC về Vanuatu (Cox et al. 2007), trong đó xác định các trở ngại kinh tế và chính trị khác nhau đối với hoạt động phát triển và kinh tế tốt hơn, nhưng không có bất kỳ ưu tiên nào về những thay đổi cần thiết hoặc lời khuyên về cách đạt được chúng. Ngoài ra, trong một dự án hỗ trợ kỹ thuật khu vực, Tăng cường Chẩn đoán Quốc gia và Phân tích các Rào cản Phát triển Ràng buộc ở các Quốc gia Thành viên Đang phát triển được Chọn, ADB đã khởi xướng một loạt nghiên cứu về các ràng buộc ràng buộc.

Chúng ta đang ở đâu?

Năm 2008, Ngân hàng Thế giới đã tổ chức hội thảo về trình tự cải cách quản lý tài chính công. Edward Hedger của ODI đã tóm tắt những gì tổ chức đó đã học được từ nhiều nghiên cứu kinh tế chính trị về các yếu tố góp phần vào sự thành công của cuộc cải cách đó. Ông đã xác định sáu yếu tố thành công: cam kết chính trị (lãnh đạo), lãnh đạo kỹ trị cấp cao, năng lực quản lý chiến lược của tổ chức trong khu vực công, nhu cầu cải cách trong nước từ bên ngoài cơ quan hành pháp, tư vấn kỹ thuật phù hợp và mạch lạc bên ngoài (và áp lực), logic và sự gắn kết của cải cách kỹ thuật.⁶¹

Ngoại trừ yếu tố thứ tư (yêu cầu cải cách trong nước từ bên ngoài cơ quan hành pháp), những bài học này lặp lại những bài học có thể rút ra từ Bates và Krueger (1993) và Williamson (1994). Yếu tố thứ tư hiện nay thường được hiểu là sự cần thiết phải thúc đẩy “quyền sở hữu” trong nước đối với các cải cách nếu chúng muốn thành công. Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới về việc thông qua luật mua sắm công ở Philippines (Campos và Syquia 2006) xác nhận các yếu tố thành công được xác định bởi ODI, cũng như sự cần thiết của một chiến lược truyền thông được phát triển tốt để huy động hành động của công chúng.

Một nghiên cứu gần đây hơn của ODI, do DFID tài trợ, minh họa tiến bộ đã đạt được trong tư duy về vai trò của phân tích kinh tế chính trị trong việc hỗ trợ thực hiện cải cách kinh tế (Booth và Golooba-Mutebi 2009). Nghiên cứu này đã áp dụng cái mà nó gọi là cách tiếp cận “nhiều lớp” đối với phân tích chính trị về cải cách đường bộ ở Uganda và bổ sung thêm nhiều công cụ kinh tế chính trị hơn so với phân tích DOC đã sử dụng trước đây. Các lớp là

• xác định các ràng buộc hệ thống, thông qua việc sử dụng, ví dụ, phân tích các ràng buộc ràng buộc hoặc phân tích DOC;

• phân tích mô hình lợi ích của các bên liên quan, định hướng và mức độ ảnh hưởng của họ và các yếu tố ảnh hưởng đến lựa chọn của họ (về cơ bản, họ đang phản ứng với những động cơ nào?); Và

• đánh giá về “căn phòng để điều động” hoặc phạm vi cho các kết quả khác nhau.⁶²

Cách tiếp cận này nhận ra rằng phân tích kinh tế chính trị phải đi xa hơn việc mô tả các mối quan hệ giữa các yếu tố kinh tế, chính trị, xã hội và văn hóa, và hướng tới việc xác định các động cơ mà các bên liên quan đang phản ứng và xác định liệu các động cơ đó có thể được thay đổi để tạo ra các hành vi khác nhau hay không. .

Booth và Golooba-Mutebi (2009) đã xem xét liệu có phạm vi chuyển động đối với những cải cách cần thiết liên quan đến (i) sự thay đổi trong các ưu tiên của tổng thống, (ii) những thay đổi thể chế gần đây mở ra cơ hội cải cách, hoặc (iii) động lực của chính sách quá trình cải cách. Họ quyết định rằng (iii) đưa ra những khả năng thực tế nhất cho hành động được nhà tài trợ hỗ trợ để “chuyển cán cân sang hướng ủng hộ cải cách”. Mặc dù họ không đưa ra phân tích chính thức nào về các ưu đãi mà các bên liên quan khác nhau đang hưởng ứng, nhưng cách tiếp cận tổng thể của các tác giả đã đưa nghiên cứu trong lĩnh vực này đến gần hơn với mục tiêu tạo ra các khuyến nghị hữu ích trong hoạt động.

Quan điểm mà các nghiên cứu về kinh tế chính trị trong Booth và Golooba-Mutebi (2009) đạt được cũng tương tự như quan điểm của Duncan (2009) trong một báo cáo của ADB về Kiribati. Một nghiên cứu trước đó được thực hiện cho Ngân hàng Thế giới (Duncan và Nakagawa 2007) đã xác định những hạn chế ràng buộc đối với tăng trưởng kinh tế ở Kiribati là chính trị theo chủ nghĩa bảo trợ, dẫn đến gia đình trị, tham nhũng và xung đột lợi ích trong các hợp đồng được trao hơn là cung cấp dịch vụ công rộng rãi. Các mặt hàng. Duncan và Nakagawa (2007) lập luận rằng các chính trị gia hoạt động trong một môi trường như vậy không muốn hỗ trợ bảo đảm quyền tài sản và thực thi hợp đồng - những thể chế khuyến khích sự phát triển của khu vực tư nhân - vì việc thiết lập chúng sẽ làm suy yếu lợi ích từ việc tìm kiếm đặc lợi.

Trong nghiên cứu của Duncan (2009), khuôn khổ Phân tích Thể chế cho Phát triển (IAD) được phát triển bởi Ostrom et al. (2001) đã được sử dụng để điều tra vai trò của kinh tế chính trị trong việc ngăn chặn hành động tập thể dẫn đến việc cung cấp hàng hóa công cộng. Trong nỗ lực tìm hiểu làm thế nào có thể mang lại cải cách kinh tế, Ostrom et al. (2001) đã đặt kinh tế học thể chế mới vào khuôn khổ CKTNTS để hiểu được hành vi của các nhóm có ảnh hưởng—dù tốt hay xấu—đối với sự phát triển kinh tế của một quốc gia.

Khuôn khổ CKTNTS dựa trên giả định rằng hầu hết các vấn đề trong quá trình phát triển là do xã hội không có khả năng thực hiện các hành động tập thể cần thiết để cung cấp hàng hóa công và quản lý các nguồn lực chung một cách hiệu quả. Tuy nhiên, nếu các khuyến khích hoặc “quy tắc ứng xử” đã được thiết lập của xã hội cung cấp các khuyến khích yếu kém hoặc sai lầm cho các cá nhân hoặc nhóm hành động tập thể vì lợi ích chung của họ, thì việc cung cấp hàng hóa công cộng và quản lý các nguồn tài nguyên chung sẽ bị ảnh hưởng xấu. .

Như Ostrom et al. (2001) đã chỉ ra một cách chính xác rằng rất khó, nếu không muốn nói là không thể thay đổi các đặc điểm của hàng hóa hoặc dịch vụ công hoặc thay đổi văn hóa của một xã hội. Cố gắng thay đổi các động lực mà các bên liên quan phải đối mặt thường là con đường duy nhất mở ra để đạt được một kết quả khác. Nhưng như họ cũng chỉ ra, bất kỳ sự chuyển đổi nào của các biện pháp khuyến khích đều cần tính đến đầy đủ các đặc điểm của cộng đồng và hoàn cảnh vật chất, kinh tế, chính trị và xã hội của nó. Quan trọng nhất, cần phải hiểu rằng những người hiện đang được hưởng lợi từ hiện trạng sẽ chống lại bất kỳ thay đổi nào trong các quy tắc không có lợi cho họ.

Duncan (2009) nhận thấy rằng, ở Kiribati, toàn bộ các rào cản ràng buộc kinh tế đối với tăng trưởng dường như đã tồn tại: khả năng tiếp cận tín dụng bị hạn chế, lợi nhuận từ đầu tư tư nhân rất thấp và có những hạn chế về phạm vi mà các công ty có thể đạt được. giá trị đầy đủ của bất kỳ lợi nhuận từ đầu tư tư nhân. Tuy nhiên, đây rõ ràng không phải là những trở ngại chính đối với tăng trưởng kinh tế tốt hơn. Những trở ngại này bị chi phối bởi tư duy phụ thuộc vào phúc lợi ngăn cản hành động tập thể áp dụng các chính sách kinh tế dẫn đến hiệu quả kinh tế được cải thiện. Hành động tập thể cần thiết không diễn ra vì các cá nhân phải trả giá từ hành động tập thể để áp dụng các chính sách cải cách - đòi hỏi phải từ bỏ sự phụ thuộc vào nhà nước - được coi là lớn hơn lợi ích của các cải cách. Hơn nữa, chi phí cho các cá nhân từ bỏ sự phụ thuộc vào nhà nước là rất rõ ràng, trong khi lợi ích của cải cách kinh tế về tạo thêm việc làm, thu nhập cao hơn và các dịch vụ công được cải thiện là rất không chắc chắn.

Tương tự như Booth và Golooba-Mutebi (2009) về Uganda, Duncan (2009) xác định rằng “cơ hội vận động” cải cách ở Kiribati được cung cấp bởi sự quan tâm của Tổng thống đối với việc cải cách một số doanh nghiệp nhà nước (SOE) đang thống trị nền kinh tế và sự hiện diện của một nhóm nhỏ các quan chức cấp cao hiểu và thông cảm với nhu cầu cải cách. Duncan (2009) cũng khuyến nghị cung cấp hỗ trợ kỹ thuật để phát triển tài liệu nhằm thúc đẩy sự hiểu biết của công chúng về các cải cách cũng như cung cấp hỗ trợ liên tục cho Tổng thống và nhóm của ông.

ADB đã ghi nhận những nghiên cứu kinh tế chính trị này và trong năm 2010 đã áp dụng cách tiếp cận kinh tế chính trị để đánh giá sự hỗ trợ của mình đối với cải cách khu vực công ở các quốc gia thành viên đang phát triển ở Thái Bình Dương (xem ADB 2010; và Chương 3, cuốn sách này). Phương pháp phân tích được áp dụng để đánh giá tuân theo khuôn khổ năm bước được nêu trong Chương 1 của cuốn sách này. Việc đánh giá cải cách khu vực công ở Thái Bình Dương đã khẳng định nhiều bài học đã được xác định như tầm quan trọng của việc xác định các nhà lãnh đạo cải cách và sự cần thiết phải xây dựng hiểu biết của các nhà lập pháp về cải cách; sự cần thiết phải phát huy quyền sở hữu công của cải cách; theo đuổi cải cách vừa phải, theo trình tự có thể là cách tiếp cận thực tế nhất khi năng lực thể chế còn hạn chế; xem xét bối cảnh văn hóa là quan trọng ở Thái Bình Dương; và có thể cần sự hỗ trợ liên tục từ các cơ quan phát triển thích hợp trong một thời gian dài.

Một báo cáo của Ngân hàng Thế giới (Beuran, Raballand, và Kapoor 2011: 3) đã công nhận rằng việc biến phân tích kinh tế chính trị thành hành động “vẫn là một thách thức”. Nó xem xét kết quả của nhiều nghiên cứu kinh tế chính trị do Ngân hàng Thế giới thực hiện ở Zambia thông qua các cuộc phỏng vấn với các nhà quản lý nhiệm vụ của Ngân hàng Thế giới để đánh giá mức độ phù hợp của các nghiên cứu đối với việc thiết kế và thực hiện cải cách chính sách. Nghiên cứu cho thấy cải cách trong lĩnh vực viễn thông và năng lượng đã được tăng cường bằng cách thay đổi trọng tâm của đối thoại chính sách.

Trong lĩnh vực viễn thông, trọng tâm của cuộc đối thoại chính sách đã thay đổi từ việc nhấn mạnh cải cách sẽ nâng cao hiệu quả của ngành như thế nào sang nhấn mạnh rằng chi phí tiện ích cao đang gây tổn hại cho người tiêu dùng và khả năng cạnh tranh của Zambia. Trong lĩnh vực năng lượng, đối thoại chính sách chuyển từ nhấn mạnh nhu cầu tăng biểu giá điện thấp sang mục tiêu cải thiện khả năng tiếp cận cho một bộ phận lớn dân cư, đặc biệt là nông thôn. Do đó, hiểu biết về kinh tế chính trị có thể giúp ích trong việc “bán” các cải cách. Trong cả hai trường hợp này, có vẻ như việc tập trung vào các tác động phân phối của cải cách sẽ hữu ích hơn là tập trung vào các tác động phân bổ nguồn lực (nhưng lại là một vấn đề hơi bí truyền đối với những người không phải là nhà kinh tế học).

Một dự án nghiên cứu do ADB tài trợ về nền kinh tế chính trị của cải cách kinh tế ở Thái Bình Dương (Duncan 2011) đã khẳng định và bổ sung cho các bài học trước đó. Nó khẳng định tầm quan trọng của cam kết chính trị và công chức cấp cao (lãnh đạo); năng lực tổ chức, quản lý chiến lược trong khu vực công, sao cho có thể ứng phó với các sự kiện khi quá trình cải cách diễn ra; một chiến lược truyền thông được xây dựng tốt nhằm cung cấp thông tin cho công chúng cũng như phát triển và duy trì sự hỗ trợ (“quyền sở hữu”) của công chúng đối với cải cách; và tư vấn kỹ thuật (và áp lực) bên ngoài thích hợp và nhất quán.

Theo Duncan (2011), kinh nghiệm cải cách thành công ở Thái Bình Dương cho thấy tầm quan trọng của những nhà tiên phong cải cách trong cả lĩnh vực chính trị và hành chính. Hơn nữa, sự ổn định trong ban lãnh đạo này trong quá trình cải cách kéo dài là rất quan trọng, cũng như ảnh hưởng của các nhà lãnh đạo trong việc mở rộng sự hỗ trợ giữa các bên liên quan khác nhau. Ban lãnh đạo cải cách cũng được hưởng lợi từ việc có một nhóm hỗ trợ có khả năng ứng phó với các sự kiện trong suốt quá trình; nghiên cứu chuyên sâu để hỗ trợ lãnh đạo cải cách; và các chiến lược truyền thông toàn diện để tạo ra sự hiểu biết của công chúng về các cải cách, cho phép bày tỏ các mối quan tâm, phát triển quyền sở hữu các cải cách và huy động hành động của công chúng. Các hội nghị thượng đỉnh quốc gia, hoặc các cuộc họp rút lui, có sự tham gia của tất cả các bên liên quan cũng là điểm nổi bật trong các cuộc tham vấn cộng đồng ở Thái Bình Dương.

Duncan (2011) rút ra các bài học cải cách bổ sung: người ủng hộ cải cách không nhất thiết phải là một cá nhân—người ủng hộ có thể là một tổ chức, như trong trường hợp cải cách viễn thông Papua New Guinea nơi người ủng hộ là Ủy ban Cạnh tranh và Người tiêu dùng Độc lập của PNG; một hiệp ước quốc tế có “tận răng” (chẳng hạn như hiệp ước của Tổ chức Thương mại Thế giới) có thể là một cơ chế hữu ích để bắt đầu và duy trì (khóa chặt) cải cách; các chủ thể địa phương có thể nhận thức rõ những thay đổi liên quan đến cải cách lớn hơn nhiều so với các cơ quan phát triển hoặc chuyên gia tư vấn cung cấp hỗ trợ kỹ thuật, và vì vậy cần phải xem xét nhận thức của địa phương về cải cách và có thể hữu ích nếu áp dụng cách tiếp cận từng phần; việc chứng minh lợi ích rộng rãi của người tiêu dùng từ những cải cách hoặc cải cách trước đó ở các quốc gia khác có thể kích thích những nỗ lực cải cách hiện tại, một điểm liên quan đến tầm quan trọng của việc tạo ra các nghiên cứu chuyên sâu để chứng minh lợi ích của cải cách; điều quan trọng là phải đảm bảo rằng các cải cách hài hòa với các thông lệ văn hóa. Bài học cuối cùng này cũng đã được xác định trong ADB (2010). Mặc dù có thể mang lại một số thay đổi trong văn hóa, nhưng những kỳ vọng về mức độ thay đổi đó cần phải thực tế—do đó, các cuộc cải cách nên cân nhắc đến việc điều chỉnh các thể chế và chính sách để phù hợp với nền văn hóa hiện có.

Đánh giá các yếu tố kinh tế chính trị

Bây giờ chúng ta đã có một ý tưởng tốt về cách tiến hành cải cách kinh tế. Nhưng chúng ta vẫn chưa có ý tưởng tốt về các yếu tố kinh tế chính trị sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc nỗ lực cải cách có thành công hay không. Đây là những yếu tố được xác định thông qua phân tích như khung CKTNTS của Ostrom et al. (2001). Đặc biệt, mức độ phản kháng đối với cải cách của các bên liên quan khác nhau có thể mạnh đến mức nào? Các bên liên quan bao gồm các chính trị gia, quan chức, doanh nghiệp, hiệp hội, doanh nghiệp nhà nước, tổ chức phi chính phủ và xã hội nói chung (với tư cách là người tiêu dùng, người nộp thuế và các nhóm lợi ích đặc biệt) (xem Bảng 5.1 ). Hơn nữa, nơi nào cần phải nỗ lực nhiều nhất để tác động đến quan điểm của các bên liên quan khác nhau hoặc để loại bỏ hoặc bù đắp những khuyến khích sai trái mà các bên liên quan chống lại cải cách có thể đang phản ứng?

Nếu chúng ta muốn đo lường các yếu tố ảnh hưởng đến mức độ ủng hộ—hoặc phản đối—một cuộc cải cách, thì chúng ta cần có khả năng đo lường các yếu tố này theo cách định lượng hoặc định tính nào đó. Ví dụ, về lập trường của các chính phủ và các chính trị gia đối với một cuộc cải cách, họ có quan tâm trực tiếp (bằng tiền hoặc khác) đến hiện trạng không; hay sự phản kháng của họ là do lập trường ý thức hệ hay triết học? Tất nhiên, có khả năng chính phủ hiện tại sẽ không tiếp tục nắm quyền. Vấn đề về sự không nhất quán về thời gian đối với các chính phủ là một vấn đề không bao giờ vắng mặt và do đó, nó có thể là một vấn đề mà các nhà cải cách cuối cùng nên bỏ qua.

Đối với các quan chức, họ thực hiện kiểm soát hữu ích ở mức độ nào đối với hành vi của công chúng liên quan đến hiện trạng—ví dụ, các quy định cung cấp một “đòn bẩy” để các quan chức trích tiền hoặc các phần thưởng khác từ công chúng. Các doanh nghiệp có thể hưởng lợi từ hiện trạng thông qua việc cung cấp các vị trí độc quyền do các chính sách của chính phủ—ví dụ, thiết lập thuế quan hoặc các rào cản khác đối với hàng nhập khẩu. Các doanh nghiệp có thể có mối quan hệ với các chính trị gia có lợi cho cả hai bên. Các hiệp hội cũng có thể hưởng lợi từ việc thiết lập các vị trí kinh doanh độc quyền, chẳng hạn như thông qua hạn chế nhập khẩu. Do đó, họ cũng sẽ chia sẻ lợi ích chung trong việc duy trì hiện trạng. Các doanh nghiệp nhà nước thường đã ở những vị trí đặc quyền do chính phủ hạn chế sự tham gia của các nhà đầu tư tư nhân vào lĩnh vực này. Các công đoàn liên quan đến lao động làm việc trong các DNNN thường sẽ hỗ trợ việc tiếp tục gia nhập hạn chế.

Đối với người tiêu dùng/người nộp thuế, mức độ hiểu biết của công chúng về lợi ích và chi phí của hiện trạng cũng như lợi ích và chi phí tiềm năng của cải cách được đề xuất là gì? Có phải xã hội thiếu sự hỗ trợ cho cải cách vì lý do văn hóa hoặc vì lý do ý thức hệ khác không? Sự chống đối cải cách của các chính trị gia, doanh nghiệp, công đoàn, DNNN và các nhóm áp lực khác có thể sẽ chỉ được khắc phục thông qua áp lực xã hội. Do đó, sẽ phải đưa ra phán quyết về khả năng vượt qua sự phản kháng của xã hội đối với cải cách thông qua việc cung cấp thông tin về những lợi ích và chi phí tiềm năng của cải cách. Nhưng khả năng chính phủ sẽ phản ứng với áp lực xã hội là bao nhiêu? Trong một xã hội mà việc ra quyết định là một quá trình từ trên xuống, với việc người dân thường không sẵn sàng thách thức chính phủ hoặc giới tinh hoa khác, thì có thể ít có cơ hội lạc quan hơn về việc tác động đến cải cách thông qua áp lực xã hội.

Khi đánh giá khả năng chấp nhận của cải cách đối với toàn xã hội, cũng cần xem xét bối cảnh xã hội của cải cách. Ví dụ, chi phí cải cách có thể tập trung theo khu vực hoặc theo ngành không? Cải cách sẽ cải thiện bình đẳng thu nhập theo bất kỳ cách nào? Hơn nữa, như đã thấy ở Zambia (Beuran, Raballand, và Kapoor 2011), điều quan trọng là phải đánh giá cách tốt nhất để “bán” cải cách cho các bên liên quan khác nhau (thúc đẩy cải cách theo nghĩa cải thiện phân phối thu nhập thay vì phân bổ nguồn lực).

Lấy một ví dụ khác, kinh nghiệm về cải cách thuế ở Phi-líp-pin (Chương 2) đã chỉ ra khó khăn trong việc quảng bá cải cách thuế cho công chúng trên cơ sở tính không bền vững của tài khóa hiện tại là “quá kỹ thuật và không gây hứng thú cho người dân trên đường phố. ” Tâm lý phổ biến, như thường lệ, là sự thiếu hụt thuế có thể được khắc phục bằng cách chính phủ hướng nỗ lực của mình vào việc truy bắt những kẻ trốn thuế. Mãi cho đến khi một nhóm các nhà kinh tế học có uy tín cao từ một trường đại học hàng đầu công bố bản chất nghiêm trọng của vấn đề tài khóa thì công chúng mới bắt đầu thay đổi suy nghĩ về việc nên hướng sự chú ý vào đâu.

Do đó, đối với một cuộc cải cách cụ thể, rất nên tiến hành phân tích CKTNTS để xác định các bên liên quan có khả năng tham gia và các động cơ quyết định hành vi hiện tại của họ. Phân tích như vậy cũng sẽ giúp xác định những thay đổi có thể cần thiết trong cơ cấu khuyến khích các bên liên quan để tạo ra sự hỗ trợ cho cải cách. Thái độ của các bên liên quan khác nhau đối với một cải cách được đề xuất có thể được đo lường bằng phương pháp khảo sát ý kiến của chính các bên liên quan.

Chúng ta có thể thấy từ cải cách DNNN ở Việt Nam (Chương 4) có thể có bao nhiêu bên liên quan quan trọng và sự đa dạng của các ưu đãi liên quan. Trong trường hợp đó, việc thiết kế và thực hiện chương trình cải cách phải tính đến Đảng Cộng sản Việt Nam, Quốc hội, chính quyền trung ương, ba cấp chính quyền địa phương, các nhà quản lý và người lao động trong DNNN, công đoàn, nhiều cơ quan thực hiện, cũng như khu vực tư nhân. Nhưng quan điểm của các cơ quan thực hiện (bao gồm cả các DNNN) lại quá ít được quan tâm, điều này cuối cùng đã gây ra những khó khăn trong việc thực hiện cải cách. Ngoài ra, các khuyến khích phải được tính đến trải dài từ lập trường ý thức hệ của Đảng Cộng sản về vai trò của nhà nước trong nền kinh tế đến các vấn đề xã hội liên quan đến người lao động có khả năng bị thay thế bởi cải cách.

Điều quan trọng là tất cả các bên liên quan quan tâm đến cải cách đều được xác định và đo lường mức độ phản kháng hoặc ủng hộ của họ đối với cải cách. Việc không làm được điều này là nguyên nhân dẫn đến nhiều khó khăn trong việc thực hiện và duy trì cải cách. Ví dụ, Chương 3 về cải cách ở Thái Bình Dương lưu ý rằng nhóm thiết kế đã làm việc chặt chẽ với Bộ Tài chính trong việc xây dựng chương trình cải cách nhưng ít tham vấn với các bộ khác và công chúng. Việc các bộ khác thiếu quyền sở hữu có tác động bất lợi đối với việc thực hiện các cải cách mà các bộ này chịu trách nhiệm. Ngược lại, việc sử dụng tham vấn cộng đồng rộng rãi ở Liên bang Micronesia được ghi nhận là thành công ban đầu của chương trình cải cách.

Người ta dự đoán rằng sự hiểu biết tốt về các yếu tố kinh tế chính trị sẽ rất quan trọng trong việc xác định liệu một cuộc cải cách có thành công hay không sẽ ảnh hưởng đến năm bước trong quá trình cải cách chính sách—khởi xướng cải cách, quản lý mức độ phức tạp của các vấn đề chính sách, ủng hộ cải cách, thực hiện cải cách và duy trì cải cách. Sự hiểu biết về lợi ích của các bên liên quan trong cải cách sẽ cho phép dự đoán các vấn đề có thể gặp phải trong mỗi bước này và hỗ trợ nghĩ ra các cách để vượt qua sự kháng cự.

Các biện pháp chỉ định của các yếu tố kinh tế chính trị

Để đánh giá chung về khả năng các cải cách chính sách được chấp nhận, đề xuất rằng thái độ của các bên liên quan khác nhau (chính phủ, chính trị gia, v.v.) đối với quá trình cải cách chính sách được đánh giá bằng cách sử dụng các biện pháp ủy quyền hoặc gián tiếp. đưa ra giả thuyết để kiểm tra xem họ có khả năng ủng hộ hay phản đối cải cách ( Bảng 5.1 ).

Bảng 5.1

Những thay đổi về đặc điểm cải cách qua các giai đoạn cải cách

các bên liên quan

Các chỉ số về sức đề kháng tiềm ẩn

Chính phủ/Chính trị gia

Phạm vi và mức độ hạn chế thương mại

Rào cản đối với đầu tư nước ngoài

Phạm vi cấp giấy phép kinh doanh

Số DNNN

Ổn định chính trị

Các chỉ số quản trị về Tiếng nói và Trách nhiệm giải trình và Pháp quyền

quan liêu

Tỷ trọng của viên chức khu vực công trong tổng số việc làm

Mức độ và chi phí của các quy định áp dụng cho hoạt động kinh doanh và tư nhân khác

Năng lực của dịch vụ công để thiết kế và thực hiện cải cách

Các chỉ số quản trị về Tham nhũng và Pháp quyền

doanh nghiệp tư nhân

Phạm vi và mức độ hạn chế thương mại

Rào cản đối với đầu tư nước ngoài

DNNN

Số DNNN

Tỷ trọng việc làm của DNNN trong tổng số việc làm

đoàn thể

Phạm vi và mức độ hạn chế thương mại

Rào cản đối với đầu tư nước ngoài

Sự tham gia của DNNN

tổ chức phi chính phủ

tự do truyền thông

Tiếng nói và trách nhiệm giải trình

Sự công nhận của các tổ chức như vậy bởi chính phủ

Xã hội (người tiêu dùng, người nộp thuế)

Tiếng nói và trách nhiệm giải trình

Tác động phân phối của cải cách (theo vùng/ngành/loại thu nhập)

tự do truyền thông

SOEs = doanh nghiệp nhà nước.

Nguồn: R. Duncan.

Việc lựa chọn các biện pháp này dựa trên đề xuất rằng hầu hết các bên liên quan đều phản ứng với các biện pháp khuyến khích—thường là các biện pháp khuyến khích bằng tiền dưới một số hình thức. Các biện pháp chung này cũng có thể đưa ra một số hướng dẫn về cách thức đánh giá khả năng áp dụng một cải cách cụ thể. Các biện pháp này chỉ mang tính biểu thị và nhà phân tích nên chọn các biện pháp có vẻ phù hợp với loại cải cách được xem xét.

Chính phủ/Chính trị gia: Người ta đề xuất rằng việc sử dụng sự can thiệp của chính phủ vào những gì thường được coi là hoạt động của khu vực tư nhân càng phổ biến thì các chính trị gia và chính phủ sẽ càng ít quan tâm đến cải cách kinh tế. Các lĩnh vực có thể áp dụng các hạn chế như sau: thương mại, đầu tư, SOEs và cấp phép kinh doanh. Những hạn chế trong tất cả các lĩnh vực này tạo ra “đặc lợi” mà chính phủ và các chính trị gia có thể phân phối để thu lợi cho những nhóm lợi ích đặc biệt được chọn. Hạn chế nhập khẩu tạo ra sức mạnh độc quyền cho các doanh nghiệp địa phương; đây có thể là các công ty được tài trợ trong nước hoặc chúng có thể là các công ty nước ngoài đã thành lập mong muốn có vị trí độc quyền trước sự đe dọa của các công ty nước ngoài khác tham gia thị trường. Đối với các nước nhỏ, đang phát triển, nơi hầu hết hàng hóa được người tiêu dùng và nhà sản xuất sử dụng đều được nhập khẩu và chi phí hành chính của hầu hết các biện pháp đánh thuế cao, có thể áp dụng mức thuế suất thấp cho tất cả hàng nhập khẩu. Trong những trường hợp này, biểu thuế về cơ bản giống như thuế giá trị gia tăng nhưng không có chi phí hành chính cao hơn nhiều khi đánh thuế.

Các rào cản đối với đầu tư nước ngoài được thiết lập chủ yếu để bảo vệ lợi ích trong nước - dù được tài trợ bởi các nhà đầu tư trong nước hay nước ngoài - chống lại sự cạnh tranh từ các nhà đầu tư nước ngoài khác. Những rào cản như vậy thúc đẩy mối quan hệ không lành mạnh giữa các nhà đầu tư hiện tại và các chính trị gia/chính phủ. Các doanh nghiệp cấp phép cũng có thể tạo ra đặc lợi cho các chính trị gia theo cách tương tự như các rào cản đối với thương mại và đầu tư nước ngoài. Xung đột lợi ích giữa trách nhiệm của các bộ trưởng và công việc cá nhân của họ cũng cần được xem xét kỹ lưỡng.

Lập luận về việc thành lập DNNN để thực hiện các hoạt động mà khu vực tư nhân được trang bị đầy đủ để thực hiện đã bị phủ nhận rộng rãi và việc tiếp tục sử dụng DNNN hiện được coi là một công cụ tạo ra đặc lợi. Điều này thậm chí còn đúng với việc sử dụng các DNNN để tiếp tục những gì từng được coi là độc quyền tự nhiên. Tuy nhiên, ngay cả đối với các tiện ích như vậy (điện, nước và viễn thông), các lập luận kinh tế cho việc nhà nước thực hiện các hoạt động này phần lớn đã biến mất do việc “tách rời” các hoạt động và đưa ra cạnh tranh đã dẫn đến vai trò thích hợp của chính phủ là được coi là duy nhất của cơ quan quản lý. Tuy nhiên, các chính trị gia và chính phủ thường ủng hộ các DNNN hiện tại vì họ thường có một số quyền kiểm soát đối với các hoạt động của doanh nghiệp. Đồng thời, các vị trí quản lý và hội đồng quản trị của SOE thường do những người được chính phủ bổ nhiệm đảm nhiệm, điều đó có nghĩa là chính phủ nhờ đó có thể khen thưởng cho hành vi hỗ trợ.

Như đã thấy, ổn định chính trị là một yếu tố tích cực. Mặt khác, các chính phủ liên minh - thường không ổn định - có thể dẫn đến quản lý kém và khó thực hiện các cải cách kinh tế, như đã quan sát thấy ở Thái Bình Dương (Batten 2011).

Các đảng nhỏ hoặc cá nhân các chính trị gia có thể thực hiện một số quyền kiểm soát đối với chính phủ liên minh có thể thực hiện ảnh hưởng quá mức đối với các chính sách được thông qua. Như đã thấy trong Chương 3 (Thái Bình Dương), tỷ lệ thay đổi chính phủ cao do bỏ phiếu bất tín nhiệm và đa số mỏng manh hoặc chính phủ thiểu số đã trì hoãn hoặc đảo ngược nhiều cải cách được thực hiện. Tuy nhiên, cuối cùng thì sự bền vững của các chính phủ và do đó của cải cách không thể được đảm bảo.

Mức độ “tiếng nói và trách nhiệm giải trình” ở một quốc gia hiện được công nhận là một chỉ số quan trọng về khả năng ảnh hưởng của xã hội rộng lớn hơn đối với các chính sách của chính phủ. Quyền lực của các nhóm ưu tú càng lớn thì tiếng nói của xã hội càng ít được lắng nghe trong các cuộc thảo luận về khả năng thay đổi hiện trạng.

Quan chức: Một tỷ lệ lớn nhân viên dịch vụ công trong tổng số việc làm thường là dấu hiệu của sự can thiệp đáng kể vào các hoạt động của nền kinh tế. Những nhân viên như vậy và công đoàn của họ thường sẽ phản đối bất kỳ thay đổi chính sách nào đe dọa đến số lượng hoặc ảnh hưởng của họ. Đối với các quan chức, các quy định có thể thiết lập sự kiểm soát có lợi đối với các hoạt động của doanh nghiệp và xã hội nói chung (chẳng hạn như giấy phép thành lập doanh nghiệp hoặc giấy phép và lái xe cơ giới) và do đó cung cấp phạm vi cho tiền hoặc phần thưởng khác. Người ta có thể cho rằng các quan chức sẽ miễn cưỡng từ bỏ bất kỳ “đòn bẩy” nào như vậy.

Năng lực của các dịch vụ công để thực hiện cải cách cũng phải được xem xét. Ví dụ, ở các quốc gia nhỏ ở Thái Bình Dương, nhân sự và trình độ kỹ năng sẵn có trong dịch vụ công thường rất hạn chế. Việc di cư của một hoặc hai nhân viên lành nghề có thể làm giảm khả năng của một bộ trong việc thực hiện cải cách, chẳng hạn như luật pháp hoặc các DNNN thuộc thẩm quyền của họ. Chương 3 lưu ý rằng những điểm yếu trong Ủy ban Dịch vụ Công cộng ở Quần đảo Cook đã làm giảm khả năng và sự sẵn sàng thực hiện hệ thống đánh giá dịch vụ công dựa trên hiệu suất. Do đó, việc phát triển năng lực và/hoặc bổ sung năng lực có thể cần thiết trước khi tiến hành cải cách. Và như đã thấy trong Chương 2 về cải cách thuế ở Phi-líp-pin, những khó khăn đã xảy ra trong quá trình thực hiện cải cách do quản trị nhà nước yếu kém trong khu vực dịch vụ công vì mức độ tham nhũng cao và tuân thủ luật pháp kém. Cải cách thể chế để khắc phục những vấn đề như vậy có thể là cần thiết trước khi thực hiện những cải cách phụ thuộc vào quản trị tốt trong khu vực công.

Doanh nghiệp khu vực tư nhân: Mức độ hạn chế thương mại càng cao và càng rộng thì các doanh nghiệp địa phương hiện tại càng có khả năng chống lại cải cách, đặc biệt là chính sách thương mại. Các doanh nghiệp hiện tại cũng có thể ít ủng hộ cải cách hơn, việc sử dụng các rào cản đối với đầu tư nước ngoài và cấp phép cho doanh nghiệp càng nhiều hơn, vì các quy định như vậy thường có tác dụng bảo vệ các doanh nghiệp hiện tại.

Doanh nghiệp nhà nước: Doanh nghiệp nhà nước có thể phản đối bất kỳ cải cách nào đưa cạnh tranh vào lĩnh vực hoạt động của họ. Số lượng DNNN và tỷ lệ việc làm của DNNN trong tổng số việc làm là những chỉ báo tốt về sức mạnh mà DNNN có thể thực hiện đối với những thay đổi trong chính sách liên quan đến lĩnh vực hoạt động của họ.

Công đoàn: Các công đoàn liên kết với các doanh nghiệp được hưởng lợi từ các rào cản thương mại hoặc đầu tư hoặc các yêu cầu về giấy phép kinh doanh thường sẽ phản đối những thay đổi trong các chính sách này. Do đó, các thước đo về mức độ và quy mô của các rào cản thương mại và đầu tư cũng như việc sử dụng các yêu cầu cấp phép kinh doanh sẽ đưa ra một dấu hiệu tốt về sự phản kháng có thể đến từ các hiệp hội như vậy.

Các tổ chức phi chính phủ: Tự do truyền thông càng lớn và chính phủ càng cởi mở và minh bạch thì khả năng các tổ chức phi chính phủ gây ảnh hưởng đến chính phủ càng lớn. Tất nhiên, không phải tất cả các tổ chức này đều ủng hộ cải cách kinh tế do các nhà hoạch định chính sách đưa ra. Về phần mình, một số chính phủ không ủng hộ hoạt động của các tổ chức này và đặt ra các hạn chế đối với họ. Những hạn chế như vậy có thể được coi là thước đo thái độ của chính phủ đối với sự cởi mở.

Xã hội (người tiêu dùng/người nộp thuế): Tương tự như vậy, khả năng của xã hội trong việc tác động đến cuộc tranh luận về cải cách kinh tế sẽ phụ thuộc phần lớn vào khả năng tiếp cận chính phủ của xã hội được đo lường thông qua các chỉ số như tiếng nói, trách nhiệm giải trình và tự do truyền thông. Các tác động phân bổ có thể xảy ra của cải cách (cả chi phí và lợi ích) sẽ chỉ ra nơi có khả năng xảy ra sự phản đối đối với thay đổi chính sách được đề xuất và nơi có thể tìm thấy sự hỗ trợ. Việc đo lường các tác động phân bổ có khả năng xảy ra nhìn chung sẽ yêu cầu một số nghiên cứu chuyên sâu, nhưng đây cũng phải là một phần không thể thiếu trong quá trình phân tích đề xuất cải cách.

Ảnh hưởng của văn hóa

Các đặc điểm văn hóa ảnh hưởng lớn đến thái độ của xã hội đối với chính sách và những thay đổi trong chính sách và thực tế là đối với nhiều chỉ số của các bên liên quan được liệt kê trong Bảng 5.1 . Làm thế nào chúng ta có thể phân loại các xã hội theo cách văn hóa có thể ảnh hưởng đến thái độ đối với cải cách? Một số bài viết hữu ích nhất trong lĩnh vực này là của Geert Hofstede về phân loại xã hội theo đặc điểm văn hóa. Thực tế là việc phân loại đang hoạt động là hấp dẫn. Hơn nữa, nó phù hợp với quan điểm của các nhà kinh tế, chẳng hạn như North (1990), về vai trò của thể chế trong phát triển kinh tế.

Hofstede (1980) đã phân loại các xã hội theo bốn khía cạnh văn hóa: tâm lý tránh bất định—sự chịu đựng của xã hội đối với rủi ro và sự không chắc chắn; khoảng cách quyền lực—mức độ mà các thành viên của một nhóm sẽ chấp nhận rằng quyền lực được phân bổ không đồng đều; các khái niệm về nam tính và nữ tính—các vai trò giới được mong đợi trong xã hội; và chủ nghĩa cá nhân so với chủ nghĩa tập thể—mức độ định hướng cá nhân hoặc tập thể. Trong công trình sau này (Hofstede và Bond 1988), khía cạnh thứ năm đã được thêm vào sau khi nghiên cứu các nền kinh tế Đông Á thành công: định hướng dài hạn so với ngắn hạn—định hướng dài hạn coi trọng sự tiết kiệm và phần thưởng trong tương lai, định hướng ngắn hạn coi trọng quá khứ (tôn trọng truyền thống) và nghĩa vụ xã hội.

Tất cả những “kích thước” hoặc đặc điểm của một nền văn hóa đều có ý nghĩa đối với sự phát triển kinh tế và thái độ của nó đối với sự thay đổi chính sách; giữa chúng cũng có sự tương tác. Một nền văn hóa ưa thích rủi ro cao hơn có nhiều khả năng đầu tư vào những ý tưởng mới và sẵn sàng thực hiện thay đổi chính sách hơn. Người ta có thể coi văn hóa Trung Quốc với tỷ lệ tiết kiệm rất cao là coi trọng tiết kiệm nhưng chấp nhận mức độ rủi ro cao khi thực hiện thay đổi chính sách.

Một xã hội có mức độ khoan dung cao hơn đối với bất bình đẳng thứ bậc có thể sẽ chịu đựng nhiều bất bình đẳng thu nhập hơn và có thể sẽ gặp nhiều khó khăn hơn trong việc đạt được quản trị tốt vì xã hội đó không sẵn sàng trừng phạt những người có quyền lực chính trị. Các xã hội dung túng cho nam giới có vai trò quyền lực hơn phụ nữ trong xã hội sẽ bị ảnh hưởng bởi vì khi làm như vậy, họ đã từ bỏ toàn bộ giá trị mà phụ nữ có thể mang lại. Người ta có thể nghĩ về các xã hội đảo Thái Bình Dương phù hợp với những đặc điểm này.

Việc một xã hội về cơ bản là theo chủ nghĩa cá nhân hay theo chủ nghĩa tập thể cũng sẽ có tác động quan trọng đến việc chấp nhận thay đổi. Điều này không có nghĩa là một số xã hội chủ yếu theo chủ nghĩa cá nhân có thể không có thiện cảm với hành động tập thể hơn những xã hội khác. Nhưng nếu một xã hội về cơ bản là tập thể, thì giá trị được đặt trên sự chia sẻ là cao nhất. Mặt khác, chúng tôi liên kết một xã hội chủ nghĩa cá nhân với thành tích cá nhân, tiết kiệm và đầu tư, và các cá nhân chăm sóc gia đình của chính họ. Sự khác biệt giữa người Fiji bản địa và người Ấn-Fiji của Fiji liên quan đến những đặc điểm văn hóa này là khá rõ ràng, ví dụ, người Ấn-Fiji sẵn sàng tiết kiệm và đầu tư hơn vào giáo dục của con cái họ và người Fiji bản địa ít sẵn sàng tiết kiệm hơn. mà thay vào đó tập trung vào tiêu dùng hiện tại, thường theo truyền thống văn hóa.

Việc tham khảo các đặc điểm văn hóa của một xã hội là rất quan trọng bởi vì luôn luôn phải ghi nhớ rằng văn hóa chỉ thay đổi rất chậm. Do đó, việc thông qua một cuộc cải cách không nên dựa trên giả định rằng văn hóa của xã hội có thể thay đổi.

Đo lường các chỉ số về hành vi của các bên liên quan

Nhiều chỉ số hành vi của các bên liên quan được thảo luận có thể đo lường định lượng trực tiếp, chẳng hạn như mức độ và phạm vi của các rào cản thương mại, số lượng DNNN và tỷ lệ việc làm của DNNN trong tổng số việc làm. Các chỉ số đơn lẻ không có sẵn cho các chỉ số khác, chẳng hạn như bất ổn chính trị hoặc xung đột lợi ích liên quan đến trách nhiệm của các bộ, nhưng những chỉ số này có thể được đánh giá thông qua các báo cáo, ví dụ, về số lần thay đổi trong chính phủ hoặc những khó khăn gặp phải trong việc thông qua luật thông qua quốc hội.

Các thước đo định tính của các chỉ số khác, chẳng hạn như tiếng nói và trách nhiệm giải trình, tự do truyền thông, mức độ và chi phí cấp phép kinh doanh, có sẵn thông qua các thông tin được xuất bản như Chỉ số Các vấn đề Quản trị và Chỉ số Chi phí Hoạt động Kinh doanh do Nhóm Ngân hàng Thế giới công bố định kỳ. Ví dụ, Chỉ số Chi phí Hoạt động Kinh doanh hàng năm của Ngân hàng Thế giới cung cấp các đánh giá về chi phí thành lập doanh nghiệp, đăng ký tài sản và đóng cửa doanh nghiệp.

Chúng ta đã thấy rằng điều quan trọng là phải hiểu lập trường của các bên liên quan khác nhau đối với các cải cách kinh tế được đề xuất nếu muốn tối đa hóa cơ hội thiết kế và thực hiện thành công. Hơn nữa, theo một cách nào đó, điều mong muốn là có thể đo lường được thái độ mà các bên liên quan có thể chấp nhận đối với cải cách. Điều này sẽ chỉ ra nơi cần tập trung nhiều nỗ lực nhất trong nỗ lực tác động đến việc tiếp nhận cải cách.

Người giới thiệu

Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB). 2010. Cải cách khu vực công ở Thái Bình Dương: Nâng cao kết quả thông qua quyền sở hữu, năng lực và tính liên tục. Vụ Đánh giá độc lập - ADB. Ma-ni-la.

Bates, RH, và AO Krueger, biên tập. 1993. Tương tác kinh tế và chính trị trong cải cách chính sách kinh tế. Cambridge, MA: Blackwell.

Batten, A. 2011. Các đảng trên đảo: Sự bất ổn chính trị đã tác động đến chất lượng quy định ở Nam Thái Bình Dương như thế nào? Trong R. Duncan, ed. Nền kinh tế chính trị của cải cách kinh tế ở Thái Bình Dương. Chuỗi Nghiên cứu Thái Bình Dương. Ma-ni-la: ADB. trang 191-225.

Beuran, M., G. Raballand và K. Kapoor. 2011. Nghiên cứu kinh tế chính trị: Chúng có khả thi không? Một số bài học từ Zambia. Tài liệu nghiên cứu chính sách. Số 5656. Washington, DC: Ngân hàng Thế giới.

Booth, D., và F. Golooba-Mutebi. 2009. Hỗ trợ Tăng trưởng Kinh tế ở Châu Phi: Nền kinh tế Chính trị của Cải cách Đường bộ ở Uganda. Tài liệu làm việc của ODI. Số 307. Luân Đôn: ODI.

Gian hàng, D., et al. 2005. Động lực thay đổi ở Ghana là gì? Trung tâm Phát triển Dân chủ Ghana/Viện Phát triển Hải ngoại (ODI). Tóm tắt chính sách. Số 1. Luân Đôn: ODI.

Campos, JE và JL Syquia. 2006. Quản lý chính trị cải cách: Đại tu cơ sở hạ tầng pháp lý về mua sắm công ở Philippines. Tài liệu làm việc của Ngân hàng Thế giới. Số 70. Washington, DC: Ngân hàng Thế giới.

Cox, M., và cộng sự. 2007. Tình trạng dang dở: Động lực thay đổi ở Vanuatu. Canberra: Cơ quan Phát triển Quốc tế Úc.

Duncan, RC 1995. Cách ly Technopols: Nền kinh tế chính trị của cải cách kinh tế. Chương trình nghị sự: Tạp chí Phân tích và Cải cách Chính sách. 2(1). trang 93-98.

———. 2009. Kinh tế Chính trị và Phát triển Năng lực của Kiribati. Chuỗi Nghiên cứu Thái Bình Dương. Ma-ni-la: ADB.

———. biên tập 2011. Nền kinh tế chính trị của cải cách kinh tế ở Thái Bình Dương. Chuỗi Nghiên cứu Thái Bình Dương. Ma-ni-la: ADB.

Duncan, RC và H. Nakagawa. 2007. Những trở ngại đối với tăng trưởng kinh tế ở 6 quốc đảo Thái Bình Dương. Viện Nghiên cứu Cao cấp Thái Bình Dương về Phát triển và Quản trị, Đại học Nam Thái Bình Dương, Suva. Chưa xuất bản.

Grindle, MS 2002. Bất chấp những khó khăn: Nền kinh tế chính trị của cải cách khu vực xã hội ở Mỹ Latinh. Trong C. Abel và CM Lewis, eds. Loại trừ và Tham gia: Chính sách Xã hội ở Mỹ Latinh. London: Viện Nghiên cứu Mỹ Latinh.

Hofstede, G. 1980. Hậu quả của Văn hóa: Sự khác biệt Quốc tế về Giá trị Liên quan đến Công việc. Công viên Newberry, CA: Hiền nhân.

Hofstede, G., và MH Bond. 1988. Mối liên hệ của Khổng Tử: Từ cội nguồn văn hóa đến tăng trưởng kinh tế. Động lực tổ chức. 16(4). trang 5-21.

North, DC 1990. Thể chế, Thay đổi thể chế và Hiệu quả kinh tế: Nền kinh tế chính trị của các thể chế và quyết định. Nhà xuất bản Đại học Cambridge: Cambridge.

Ostrom, E., et al. 2001. Viện trợ, Khuyến khích và Tính bền vững: Phân tích Thể chế về Hợp tác Phát triển. Nghiên cứu về Sida trong Đánh giá. 02/01. Stockholm: Cơ quan Hợp tác Phát triển Quốc tế Thụy Điển.

Williamson, J., chủ biên. 1994. Kinh tế Chính trị của Cải cách Chính sách. Washington, DC: Viện Kinh tế Quốc tế.

Cải cách quản lý vì sự phát triển

Kinh tế chính trị của cải cách và nghiên cứu trường hợp cho vay dựa trên chính sách

Cải cách thách thức hiện trạng, thường đe dọa những người có lợi ích trong hệ thống hiện tại, ngay cả khi hiện trạng không bền vững. Các thể chế cũng cần có năng lực thực hiện và duy trì các cải cách để đáp ứng các kỳ vọng từ sự thay đổi. Những thay đổi về chính trị và thể chế do cải cách gây ra phải được quản lý cho đến khi thành công của cải cách trở nên rõ ràng. Ngân hàng Phát triển Châu Á, trong hơn 2 thập kỷ hỗ trợ cải cách, đã nhận thấy rằng không tồn tại kế hoạch chi tiết nào để thành công; tuy nhiên, có những manh mối về những gì có thể hiệu quả và làm thế nào để quản lý tốt hơn quá trình cải cách. Cuốn sách nhằm giúp những người tham gia vào quá trình cải cách chính sách hiểu được các yếu tố kinh tế chính trị ảnh hưởng đến quá trình thay đổi và các biện pháp hỗ trợ cải cách.

Giới thiệu về Ngân hàng Phát triển Châu Á

Tầm nhìn của ADB là một khu vực Châu Á và Thái Bình Dương không có đói nghèo. Nhiệm vụ của nó là giúp các nước thành viên đang phát triển xóa đói giảm nghèo và cải thiện chất lượng cuộc sống của người dân. Bất chấp nhiều thành công của khu vực, đây vẫn là nơi sinh sống của 2/3 số người nghèo trên thế giới: 1,7 tỷ người sống với mức dưới 2 đô la một ngày, với 828 triệu người đang chật vật với mức dưới 1,25 đô la một ngày. ADB cam kết giảm nghèo thông qua tăng trưởng kinh tế toàn diện, tăng trưởng bền vững với môi trường và hội nhập khu vực.

Có trụ sở tại Manila, ADB thuộc sở hữu của 67 thành viên, trong đó có 48 thành viên trong khu vực. Các công cụ chính của nó để giúp các nước thành viên đang phát triển là đối thoại chính sách, cho vay, đầu tư cổ phần, bảo lãnh, tài trợ và hỗ trợ kỹ thuật.

Printed in the Philippines

ngân hàng phát triển châu Á

6 Đại lộ ADB, Thành phố Mandaluyong 1550 Metro Manila, Philippines www.adb.org

a In trên giấy tái chế

Notes

[←1]

      Trong chương này, hỗ trợ cải cách bao gồm các khoản vay theo chính sách (trước đây là chương trình); hỗ trợ kỹ thuật; và đối thoại, ví dụ, giữa các tổ chức tài chính quốc tế (IFI) và đại diện chính phủ. Để viết tắt, chương này sử dụng “cải cách”, “chương trình cải cách” và “chương trình cải cách và hỗ trợ liên quan” (có thể là cho vay dựa trên chính sách hoặc cho vay dự án với nội dung cải cách chính sách).

[←2]

      Các giai đoạn được thảo luận thêm trong Các giai đoạn của quá trình cải cách chính sách, tr. 15.

[←3]

      Trên thực tế, một chính phủ có thể nhanh chóng đồng ý với các điều kiện chính sách nhưng dường như không hành động hiệu quả để thực hiện chúng do các ràng buộc về chính trị và/hoặc thể chế. Ngoài ra, một chính phủ có thể mất nhiều thời gian đàm phán, nhưng sau khi đạt được thỏa thuận, sẽ hành động dứt khoát để thực hiện. Hơn nữa, điều có vẻ giống như “cam kết chắc chắn của chính phủ” tại thời điểm thỏa thuận PBL có thể trở thành sự thiếu cam kết khi quá trình triển khai tiến triển.

[←4]

      Để thảo luận về phương pháp phân tích các bên liên quan và ứng dụng của nó, xem Chương 6 trong DW Brinkerhoff và B. Crosby (2002). Để thảo luận về mối quan hệ giữa phân tích các bên liên quan và phân tích giả định, xem G. Abonyi. 1982. SIAM: Tác động chiến lược và các giả định- Phương pháp xác định cho hoạch định dự án, chương trình và chính sách. Dự báo công nghệ và thay đổi xã hội. 22. Để biết phân tích năng động và phức tạp hơn về tương tác giữa các bên liên quan tập trung vào tính ổn định của các thỏa thuận, hãy xem N. Howard. 2004. Giải quyết xung đột trong một cái cây: Lý thuyết kịch trong hình thức mở rộng.

[←5]

      Một tài liệu mở rộng thảo luận về việc thiết lập chương trình nghị sự chính sách. Ví dụ, hãy xem JW Kingdon. 1995. Chương trình nghị sự, Giải pháp thay thế và Chính sách công ; và FR Baumgartner và BD Jones. 1993. Chương trình nghị sự và sự bất ổn trong chính trị Mỹ.

[←6]

      Một số người trong số họ xuất hiện trong Chương 3.

[←7]

      Công trình tiên phong trong lĩnh vực này là của D. Kahneman và A. Tversky. 1979. Lý thuyết triển vọng:

Phân tích Quyết định theo Rủi ro đã định hình lĩnh vực kinh tế học hành vi. Xem thêm

D. Kahneman. 2003. Bản đồ về tính hợp lý có giới hạn: Tâm lý học cho kinh tế học hành vi.

Tạp chí Kinh tế Mỹ. 93(5). trang 1449-1475. Tháng 12.

[←8]

      Ví dụ, xem Brinkerhoff và Crosby (2002), Grindle và Thomas (1991), và Grindle (2002).

[←9]

      Thông tin về các chi tiết của quy trình quyết định chính sách có thể được tóm tắt trong “bản đồ quy trình”. Có nhiều công cụ và kinh nghiệm phong phú với việc lập bản đồ quy trình. Để biết phần giới thiệu và các ví dụ, hãy xem Hiệp hội lập bản đồ quy trình. 2007. Sơ đồ quy trình . http://www. processmaps.com/mapping.htm

[←10]

      Những điều sau đây một phần dựa trên Brinkerhoff và Crosby (2002), đưa ra quan điểm rõ ràng dựa trên thực thi về cải cách chính sách.

[←11]

      Một cuốn sách quan trọng xem xét cụ thể tính bền vững của cải cách và tập trung vào khía cạnh kinh tế chính trị là EM Patashnik. 2008. Rủi ro cải cách: Điều gì xảy ra sau khi những thay đổi chính sách lớn được ban hành? Xem thêm JR Century và AJ Levy. 2002. Thay đổi bền vững: Nghiên cứu về 9 học khu với các chương trình lâu dài.

[←12]

      www.adb.org/media , “Chương trình cho vay ba năm của ADB dành cho Philippines sẽ phụ thuộc vào tốc độ cải cách của chính phủ,” 13 tháng 7 năm 2005.

Cải cách quản lý vì sự phát triển

[←13]

      Dữ liệu được tính toán bằng cách sử dụng chuỗi GDP dựa trên năm 1985 để so sánh với các năm trước đó (dữ liệu cho chuỗi mới chỉ bắt đầu từ năm 1999).

[←14]

      Luật kinh tế đáng chú ý được thông qua trong những năm đầu của chính quyền bao gồm Đạo luật cải cách ngành điện lực (được bắt đầu dưới nhiệm kỳ của Estrada) và Đạo luật chống rửa tiền năm 2001, và Đạo luật cải cách mua sắm và Đạo luật phương tiện có mục đích đặc biệt năm 2002.

[←15]

      Đây là những kẻ trốn thuế chạy theo (RATE), chạy theo những kẻ buôn lậu (RATS) và Dịch vụ bảo vệ tính toàn vẹn của doanh thu (RIPS).

[←16]

      Ước tính của Bộ Tài chính cho năm 1997 bao gồm các khoản thu của cả Cục Doanh thu Nội địa và Cục Hải quan.

[←17]

      Bằng cách tổng hợp thông tin về các bản kê khai tài sản của các thành viên Hạ viện vào thời điểm đó và hồ sơ tài sản được công khai, Eric Gutierrez (2000) đã tìm thấy “một Hạ viện được tạo ra từ tầng lớp ưu tú có của cải, học vấn và phả hệ chính trị.” Hơn nữa, ông lưu ý rằng nhiều gia đình giàu có với nguồn lực kinh tế giúp các chính trị gia giành được chức vụ công “có xu hướng ủng hộ các chính trị gia mà họ có thể tin tưởng để bảo vệ lợi ích của họ”.

[←18]

      Trước đây, Quốc hội đã thông qua các phiên bản rút gọn của các biện pháp thuế do cơ quan hành pháp đề xuất, ví dụ: Chương trình Cải cách Thuế Toàn diện năm 1997 và điều chỉnh thuế tiêu thụ đặc biệt năm 2004.

[←19]

      Ví dụ, trong Khảo sát SWS (Social Weather Station) về tham nhũng năm 2009, Cục Doanh thu nội địa và Cục Hải quan lần lượt đạt điểm -57 và -69, về mức độ “thực sự chân thành” trong việc chống tham nhũng (Mangahas 2009).

[←20]

      Trong khi bản Diễn văn Quốc gia không liệt kê các biện pháp, Tổng thống đã xác định chúng trong một bài phát biểu trước cộng đồng doanh nghiệp 4 ngày trước đó và được đăng trên trang web của Văn phòng Thư ký Báo chí vào ngày 22 tháng 7 năm 2004.

[←21]

      Judy T. Gulane. 2004. Thuế đối với các công ty viễn thông được nêu trong danh sách tiếp theo của Quốc hội. Thế giới kinh doanh. 11 tháng 10.

[←22]

      Xem Philippine Inquirer (2004) Palace chọn tăng thuế VAT thay vì thuế nhượng quyền thương mại. 6 tháng 12; BusinessWorld (2004) Palace được ghi điểm nhờ giảm bớt các hóa đơn thuế. 8 tháng 12; và BusinessWorld (2004) Tài chính Không biết về Cuộc họp với Telcos. 7 tháng 12.

[←23]

      Các tính toán cho thấy những người kiếm được P20.000 trở xuống phải trả 5,2% cho VAT từ thu nhập của họ so với 3,7% cho những người kiếm được P500.000 trở lên. Tuy nhiên, UP-11 lập luận rằng cơ sở phù hợp hơn là chi tiêu chứ không phải thu nhập và trên cơ sở này cho thấy thuế GTGT có tính lũy tiến nhẹ (De Dios et al. 2005).

[←24]

      Các công ty được xếp hạng 0, không giống như các công ty được miễn thuế GTGT, được phép yêu cầu khấu trừ thuế GTGT đầu vào.

[←25]

      Đánh thuế ngoại ứng tiêu cực từ việc sử dụng dầu thông qua tăng thuế tiêu thụ đặc biệt vẫn là một thách thức chính sách cho đến nay, đặc biệt là với giá dầu thế giới cao.

[←26]

      Đạo luật Cải cách Công nghiệp Điện lực nhằm mục đích tái cấu trúc và tư nhân hóa ngành điện, vốn là nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng thâm hụt và nợ nần gia tăng của khu vực công.

[←27]

      Với điều khoản hoàng hôn giảm tỷ lệ xuống 30% sau 3 năm, tức là đến năm 2009.

[←28]

      Bao gồm cả Phòng Thương mại Nước ngoài chung của Philippines, đã đưa ra một tuyên bố vào ngày 15 tháng 4 năm 2005. Thị trường chứng khoán cũng giảm một ngày sau khi Thượng viện thông qua phiên bản dự luật vì lo ngại rằng nó có thể không tăng doanh thu cần thiết.

[←29]

      Vào thời điểm đó, ước tính DOF báo cáo về doanh thu từ các phiên bản đề xuất của Hạ viện và Thượng viện lần lượt là P88 tỷ và P80 tỷ. ( BusinessWorld [2005] Chủ tịch Hạ viện Tuyên bố 'Thỏa hiệp Sáng tạo' về VAT Gần. Ngày 19 tháng 4.)

[←30]

      Bao gồm các sản phẩm nông nghiệp, dịch vụ giáo dục và bán nhà ở giá rẻ.

[←31]

      Mặc dù Newhouse và Zakharova (2007) lưu ý rằng việc bãi bỏ thuế nhượng quyền thương mại đối với điện và giảm thuế tiêu thụ đặc biệt đối với xăng dầu cũng giúp cải thiện cấu trúc của hệ thống thuế, hệ thống trước bằng cách loại bỏ vấn đề đánh thuế hai lần tiềm ẩn, hệ thống sau bằng cách cân bằng đối xử thuế xăng cao cấp thông thường và không chì.

[←32]

      Ý kiến bất đồng của hai thẩm phán Tòa án Tối cao về vấn đề lệnh cấm tạm thời ngày 1 tháng 7 năm 2005.

[←33]

      Trong trường hợp này, thứ trưởng DOF chịu trách nhiệm thúc đẩy RVAT, bản thân là luật sư, đã có mặt để đưa ra các lập luận về thuế và tính hợp hiến trước tòa.

[←34]

      Vụ bê bối liên quan đến các cuộc trò chuyện bị nghe lén giữa Tổng thống và một quan chức cấp cao của Ủy ban Bầu cử cho rằng Tổng thống đã thao túng cuộc bầu cử năm 2004 theo hướng có lợi cho bà. Sau lời xin lỗi công khai của Tổng thống về “sự phán xét sai lầm” của bà khi nói chuyện với quan chức bầu cử, đã có nhiều lời kêu gọi bà từ chức. Vào thời điểm đó, toàn bộ nội các của cô ấy vẫn đứng sau lưng cô ấy.

[←35]

      Trong số những người được Tòa án Tối cao viện dẫn có: SC Denies Palace Press Press of EVAT TRO ( The Daily Tribune , 10 July 2005); Palace Debunks Purisima Yêu sách trên EVAT ( Philippine Star , 11 tháng 7 năm 2005); Chiếc ống hút cuối cùng làm vỡ tủ ( Philippine Star , 11 tháng 7 năm 2005); Không có ảnh hưởng của GMA đối với EVAT Freeze—SC ( Philippine Daily Inquirer , 12 tháng 7 năm 2005).

[←36]

      Nghị quyết En Banc của Tòa án Tối cao: Cựu Bộ trưởng Tài chính Cesar V. Purisima Gián tiếp Khinh thường Tòa án, ngày 1 tháng 9 năm 2005. http://sc.judiciary.gov.ph/jurisprudence/2005/sep2005/168056a.htm

[←37]

      BusinessWorld (2005) Tín hiệu hỗn hợp về VAT. 19 tháng 9.

[←38]

      Trong một diễn đàn, Tổng thống nói: “Nếu các nghị quyết [tại Quốc hội] không được thông qua, thì chúng tôi sẽ tiến hành cải cách và nếu các nghị quyết được thông qua, chúng tôi sẽ tôn trọng lời khuyên của Quốc hội đối với chúng tôi, nhưng nó không không đưa chúng tôi ra khỏi chương trình giảm thâm hụt của chúng tôi ... Chúng tôi tôn trọng sự khôn ngoan của họ.” ( Philippine Daily Inquirer [2005] Arroyo đề nghị trì hoãn thuế VAT đối với dầu, điện. 17 tháng 9.)

[←39]

      BusinessWorld (2005) Tín hiệu hỗn hợp về VAT. 19 tháng 9; BusinessWorld (2005) Đóng băng đơn đặt hàng VAT. 20 tháng 9.

[←40]

      Trong một tuyên bố vào ngày hôm sau, cô ấy nói, “Hãy để tôi đưa vào bối cảnh thích hợp một số tuyên bố mà tôi đã đưa ra liên quan đến các đề xuất miễn thuế giá trị gia tăng cho điện và nhiên liệu. Quan điểm của tôi vẫn nhất quán: Luật Cải cách VAT nên được thực hiện toàn bộ nếu chúng ta muốn đạt được các mục tiêu cải cách kinh tế và giảm thâm hụt một cách kịp thời.” ( Philippine Star [2005] EVAT phải được chấp thuận ở Toto. Ngày 18 tháng 9.)

[←41]

      http://info.worldbank.org/governance/wgi/resources.htm

[←42]

      Chỉ áp dụng quy định đối với doanh nghiệp có thuế GTGT đầu vào lớn hơn thuế GTGT đầu ra.

[←43]

      Jose Mario C. Bunag.

[←44]

      Nó được chủ trì bởi Tổng thống với các thành viên được rút ra từ các nhà lãnh đạo Nội các và Quốc hội.

[←45]

      Các phòng chung nước ngoài (2010), tr. 322.

[←46]

      Các thành viên của Thượng viện giữ nhiệm kỳ 6 năm.

[←47]

      Trong 3 năm cải cách thuế GTGT (2004-2006), Sở Tài chính có 3 thư ký.

[←48]

      Tác giả ghi nhận những đóng góp quan trọng của Graham Walter và Benjamin Graham với tư cách là đồng tác giả của nghiên cứu đánh giá (ADB 2009) làm cơ sở cho chương này.

[←49]

      Năm 2007, bảy DMC Thái Bình Dương được phân loại là các quốc gia hoạt động kém—Kiribati, Cộng hòa Quần đảo Marshall, Liên bang Micronesia, Papua New Guinea, Quần đảo Solomon, Timor-Leste và Vanuatu (ADB 2008a).

Cải cách quản lý vì sự phát triển

[←50]

Là một phần của nghiên cứu đánh giá đặc biệt về cải cách Thái Bình Dương của Phòng Đánh giá Độc lập, các cuộc phỏng vấn bán cấu trúc đã được thực hiện cho một loạt các bên liên quan, bao gồm các bộ trưởng hiện tại và trước đây, các quan chức, chính trị gia, các tổ chức phi chính phủ và các nhóm kinh doanh, bởi nhóm đánh giá. “Người trả lời” đề cập đến quan điểm chung của những người được phỏng vấn.

[←51]

Chương trình PEFA được thành lập vào tháng 12 năm 2001 với sự hợp tác của nhiều nhà tài trợ giữa Ngân hàng Thế giới, Ủy ban Châu Âu, Bộ Phát triển Quốc tế Vương quốc Anh, Ban Thư ký Nhà nước Thụy Sĩ về các vấn đề Kinh tế, Bộ Ngoại giao Pháp, Bộ Hoàng gia Na Uy. Bộ Ngoại giao và Quỹ Tiền tệ Quốc tế. Các báo cáo quản lý tài chính công có sẵn tại thời điểm đánh giá cho Quần đảo Cook, Samoa, Tonga và Vanuatu lưu ý rằng, nhìn chung, quá trình chuẩn bị ngân sách và lập kế hoạch kinh tế đã được xử lý tốt, nhưng vẫn còn chỗ cần cải thiện về tính kịp thời và chính xác.

[←52]

      Bản thân khoản vay của chương trình trị giá 97 triệu đô la, được hỗ trợ bởi hai khoản vay hỗ trợ kỹ thuật (TA), TA 3353- VIE: Công ty hóa và quản trị doanh nghiệp , 1,6 triệu đô la và TA 3354-VIE: Kiểm toán chẩn đoán SOE , 1,4 triệu đô la, nâng tổng số tiền của gói lên 100 triệu USD.

[←53]

      G. Abonyi. 2005. Cải cách Chính sách tại Việt Nam và Khoản vay Chương trình Cải cách Doanh nghiệp Nhà nước và Quản trị Doanh nghiệp của Ngân hàng Phát triển Châu Á
. Tài liệu làm việc về kinh tế. Ma-ni-la.

Cải cách quản lý vì sự phát triển

[←54]

      Phần này dựa trên Arkadie và Mallon (2003) và Doan (2004).

[←55]

      Phần này dựa trên Arkadie và Mallon (2003).

[←56]

      Các số liệu chính xác khác nhau giữa các nguồn khác nhau.

[←57]

      Dựa trên các cuộc phỏng vấn với cán bộ và ban quản lý của ADB, các chuyên gia tư vấn chủ chốt của ADB và các quan chức cấp cao của chính phủ.

[←58]

      Từ các cuộc phỏng vấn với các quan chức chính phủ cấp cao, nhân viên và ban quản lý của ADB, và các chuyên gia tư vấn chủ chốt.

[←59]

      Dựa trên các cuộc phỏng vấn với các quan chức cấp cao của chính phủ, các chuyên gia tư vấn và nhân viên của ADB.

[←60]

Đây là những bài học chung liên quan đến cải cách chính sách. Để biết các bài học dành riêng cho ADB, và có lẽ liên quan rộng hơn đến các IFI trong cách tiếp cận cho vay dựa trên chính sách, hãy xem ADB (2004).

[←61]

http://blog-pfm.imf.org/pfmblog/2008/07/from-diagnosis.html

[←62]

Lớp này dựa trên tác phẩm của Grindle (2002).