Thực hiện cải cách

Các bài học về Đếm OECD của RoM

Thực hiện cải cách

BÀI HỌC TỪ CÁC NƯỚC OECD

OECD

TỔ CHỨC HỢP TÁC KINH TẾ

VÀ PHÁT TRIỂN

OECD là một diễn đàn duy nhất nơi chính phủ của 30 nền dân chủ làm việc cùng nhau để giải quyết các thách thức về kinh tế, xã hội và môi trường của quá trình toàn cầu hóa. OECD cũng đi đầu trong nỗ lực tìm hiểu và giúp các chính phủ đối phó với những phát triển và mối quan tâm mới, chẳng hạn như quản trị doanh nghiệp, nền kinh tế thông tin và những thách thức của dân số già. Tổ chức cung cấp một môi trường nơi các chính phủ có thể so sánh kinh nghiệm chính sách, tìm kiếm câu trả lời cho các vấn đề chung, xác định thông lệ tốt và làm việc để điều phối các chính sách trong nước và quốc tế.

Các quốc gia thành viên của OECD là: Úc, Áo, Bỉ, Canada, Cộng hòa Séc, Đan Mạch, Phần Lan, Pháp, Đức, Hy Lạp, Hungary, Iceland, Ireland, Ý, Nhật Bản, Hàn Quốc, Luxembourg, Mexico, Hà Lan, New Zealand, Na Uy, Ba Lan, Bồ Đào Nha, Cộng hòa Slovak, Tây Ban Nha, Thụy Điển, Thụy Sĩ, Thổ Nhĩ Kỳ, Vương quốc Anh và Hoa Kỳ. Ủy ban Cộng đồng Châu Âu tham gia vào công việc của OECD.

Nhà xuất bản OECD phổ biến rộng rãi kết quả thu thập số liệu thống kê và nghiên cứu của Tổ chức về các vấn đề kinh tế, xã hội và môi trường, cũng như các quy ước, hướng dẫn và tiêu chuẩn được các thành viên nhất trí.

Công trình này được xuất bản với trách nhiệm của Tổng thư ký của OECD. Các quan điểm được bày tỏ và lập luận được sử dụng ở đây không nhất thiết phản ánh quan điểm chính thức của Tổ chức hoặc của chính phủ các nước thành viên.

ISBN 978-92-64-08628-9 (bản in)

ISBN 978-92-64-08629-6 (PDF)

Bạn có thể tìm thấy các ấn phẩm Corrigenda cho các ấn phẩm của OECD trực tuyến tại: Web.taisachnhanh.cloud/publishing/corrigenda .

© OECD 2010

Lời tựa

Cải cách cơ cấu là trọng tâm của công việc của OECD. Trong nhiều năm, chúng tôi đã thu thập và phân tích dữ liệu, đánh giá ngang hàng các chính sách của các quốc gia thành viên, xác định các phương pháp hay nhất và đưa ra khuyến nghị. Chúng tôi đã làm việc với cả các quốc gia thành viên và không phải thành viên để thúc đẩy các chương trình cải cách của họ và đã phát triển các chiến lược để thiết kế các chính sách hiệu quả nhất liên quan đến tăng trưởng, phát triển, việc làm, thuế, giáo dục, cạnh tranh và gần đây nhất là đổi mới. . Tiềm năng cải cách cơ cấu để nâng cao hiệu suất tăng trưởng và năng suất trong dài hạn đã được nhấn mạnh bởi khối lượng lớn và ngày càng nhiều các công việc của OECD, phần lớn trong số đó đã được giới thiệu trong các ấn bản tiếp theo của ấn phẩm Đi tới Tăng trưởng của chúng tôi . Tuy nhiên, ngày nay các chính phủ ngày càng nói với chúng ta rằng chính trị hiệu quả không chỉ là “đi đâu” mà còn là “làm thế nào để đến đó”. Chúng tôi đã nghe các bộ trưởng hỏi “làm thế nào để cải cách và được bầu lại” và “làm thế nào để cải cách và thực hiện”.

Đáp lại những tín hiệu này, vào năm 2007, chúng tôi bắt đầu xem xét một cách có hệ thống nền kinh tế chính trị của cải cách và thảo luận về khía cạnh này trong các ủy ban và nhóm công tác của Trung tâm Chính phủ. Hầu hết tất cả các nước OECD đều phải đối mặt với những thách thức cơ cấu trung và dài hạn trong bối cảnh mất cân bằng toàn cầu, biến đổi khí hậu và già hóa dân số. Cuộc khủng hoảng tài chính và kinh tế hiện nay đã nhấn mạnh tầm quan trọng của năng lực của các chính phủ trong việc thực hiện các cải cách cơ cấu, và nhu cầu về quy định tốt hơn, nhiều việc làm hơn và củng cố tài chính rõ ràng là theo cùng một hướng. Nói một cách thẳng thắn: một cuộc khủng hoảng là một điều tồi tệ để lãng phí.

Mặc dù nội dung cải cách có thể khác nhau giữa các quốc gia và giữa các lĩnh vực, nhưng các khía cạnh về thể chế và quy trình có thể còn đặc thù hơn theo từng quốc gia. Chúng tôi không giả vờ rằng kinh tế chính trị của cải cách là một chủ đề có thể sử dụng bộ công cụ “một kích cỡ phù hợp với tất cả”. Mặt khác, chúng tôi đã tham gia vào rất nhiều nỗ lực cải cách trong nhiều thập kỷ nên việc xác định những bài học nào có thể rút ra và tập trung vào cách chúng tôi có thể hỗ trợ tốt nhất cho các thành viên của mình trong việc thực hiện cải cách là rất đáng giá. Điều này đã dẫn đến sự hỗ trợ cảnh giác hơn, bao gồm các báo cáo, hội thảo và dự án cụ thể theo từng quốc gia về việc thực hiện cải cách.

Trong chuỗi phân tích của công việc này, một chương trong ấn bản năm 2007 của Tiến tới Tăng trưởng đã được theo sau bởi hai nghiên cứu đồng hành chính. Phần đầu tiên - Nền kinh tế chính trị của cải cách: Bài học từ lương hưu, thị trường sản phẩm và thị trường lao động ở mười quốc gia OECD (2009) - mô tả và phân tích những cải cách ngày càng ít thành công trong ba lĩnh vực chính sách lớn. Phần thứ hai - ấn phẩm này - trình bày các bài học xuyên quốc gia về việc tiến hành cải cách trong chín lĩnh vực chính: củng cố tài chính, thuế, môi trường, thị trường lao động (bao gồm lương hưu), y tế, giáo dục, hành chính công, cạnh tranh và quy định. Một bản tổng hợp tạm thời đã được phát hành vào năm 2009. Chúng tôi hy vọng rằng báo cáo này có thể phục vụ như một “bảng màu” cho các nhà hoạch định chính sách đang đối mặt với thách thức trong việc xây dựng và thực hiện các cải cách cơ cấu - một tập hợp các “màu sắc”, là công cụ để thực hiện các cải cách nhằm giải quyết các vấn đề như thông tin liên lạc, bằng chứng, thể chế, thời gian, chi phí và lợi ích cũng như sự tham gia của các bên liên quan. Tuy nhiên, chúng tôi cung cấp nó như một “bảng màu” hơn là một “bộ công cụ”, vì chúng tôi biết rõ rằng cải cách thành công là một nghệ thuật hơn là khoa học. Vì mục đích đó, chúng tôi đồng hành cùng việc công bố báo cáo này với một lưu ý chính sách ngắn gọn.

Trong thời gian chờ đợi, chúng tôi nhận thấy rằng các khía cạnh của quy trình là chủ đề được thảo luận ngày càng nhiều trong các ủy ban của chúng tôi, vì vậy chúng tôi hy vọng rằng các cách hiệu quả để thực hiện cải cách trong các lĩnh vực khác nhau sẽ nằm trong chương trình nghị sự của chúng tôi trong những năm tới. Từ những phát hiện của chúng tôi, rõ ràng là những cải cách thành công thường được xây dựng dựa trên những nỗ lực thất bại trước đó. Bằng cách chia sẻ kinh nghiệm, trao đổi quan điểm, so sánh thực tiễn, chúng ta có thể học hỏi lẫn nhau để đẩy nhanh và duy trì các nỗ lực cải cách. Điều này có thể góp phần vào phản ứng của các chính phủ đối với những thách thức của cải cách cơ cấu sau cuộc khủng hoảng hiện tại.

Tập sách này được biên soạn dưới sự chỉ đạo chung của Phó Tổng thư ký Aart de Geus, với sự tham gia của các thành viên mạng lưới “Làm cho cải cách diễn ra” của OECD; mặc dù họ quá nhiều để kể tên, nhưng sự đóng góp quan trọng của họ cho công việc này được ghi nhận một cách biết ơn. Xin gửi lời cảm ơn đặc biệt tới Beatriz Pont của Ban Giám đốc Giáo dục của OECD vì công việc của cô ấy trong việc giúp toàn bộ dự án được tiến hành và Cheonsik Woo của Ban thư ký của Tổ chức, người đã tiếp quản điều phối dự án từ tay cô ấy. Những đóng góp cá nhân được trình bày ở đây đã được chỉnh sửa để xuất bản bởi William Tompson, với sự hỗ trợ của Cheonsik Woo. Xin chân thành cảm ơn sự hỗ trợ tài chính và hiện vật cho công việc này từ Viện Phát triển Hàn Quốc.

Angel Gurría, Tổng thư ký của OECD

Mục lục

Tóm tắt điều hành       9

Chương 1. Cải cách vượt khủng hoảng       11

Những thách thức chung và bối cảnh đa dạng       12

Quản lý quá trình: một số bài học chung       16

Quan điểm của ngành trong việc thực hiện cải cách       20

Thách thức của cải cách sau khủng hoảng       30

Thách thức của cải cách và vai trò của OECD       32

Ghi chú       34

Thư mục       36

Chương 2. Mở cửa thị trường để cạnh tranh       39

Kinh nghiệm cải cách mở cửa thị trường của OECD       40

Khía cạnh bên ngoài: tự do hóa thương mại và đầu tư trực tiếp nước ngoài       42

Cải cách “ sau biên giới ” : luật cạnh tranh và cải cách ngành ở OECD .47 Quá trình cải cách quy định thị trường sản phẩm       55

Kết luận       63

Ghi chú       64

Thư mục       65

Chương 3. Thúc đẩy cải cách lương hưu và thị trường lao động       69

Tìm hiểu nhu cầu cải cách       70

Đánh giá cải cách       73

Các yếu tố kinh tế, chính trị ảnh hưởng đến việc thực hiện cải cách       79

Đánh giá thực nghiệm các yếu tố quyết định cải cách thị trường lao động       85

Kết luận       91

Ghi chú       92

Thư mục       95

Chương 4. Thực hiện cải cách cơ bản thuế       101

Rào cản cải cách thuế: vấn đề thiết kế chính sách       103

Những trở ngại đối với cải cách thuế: kinh tế chính trị và các yếu tố thể chế       108

Chiến lược thực hiện thành công cải cách cơ bản thuế       112

Thực hiện cải cách thuế cơ bản trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế:

phần kết luận       126

Ghi chú       126

Thư mục       127

Chương 5. Thực hiện cải cách trong chính sách môi trường       129

Bối cảnh và công cụ       130

Các nghiên cứu điển hình trong cải cách chính sách môi trường       135

Bài học cải cách chính sách: bối cảnh thể chế       143

Đối phó với những người bị đe dọa bởi cải cách       146

Thời điểm và tương tác giữa các cải cách       149

Vai trò của bằng chứng và các tổ chức quốc tế trong việc hỗ trợ cải cách       150

Kết luận       152

Ghi chú       153

Thư mục       154

Chương 6. Thực hiện đổi mới giáo dục       159

Thách thức của đổi mới giáo dục       160

Đan Mạch: giới thiệu văn hóa đánh giá       165

Phần Lan: đưa bách khoa vào lĩnh vực giáo dục đại học       169

Bồ Đào Nha: cải cách giáo dục đại học       173

Kết luận       178

Ghi chú       179

Thư mục       180

Chương 7. Các biện pháp hiệu quả để thực hiện cải cách chính sách trong hệ thống y tế       183

Bối cảnh cải cách hệ thống y tế ở các nước OECD       184

Các yếu tố có thể hỗ trợ hoặc cản trở cải cách hệ thống y tế       187

Phần Lan: cải thiện quyền truy cập và quản lý phân quyền       193

Hàn Quốc: tăng vốn chủ sở hữu trong khi kiềm chế chi phí       195

Mexico: mở rộng phạm vi bảo hiểm cho người nghèo và người không có bảo hiểm       197

Thụy Sĩ: đấu tranh để kiềm chế chi phí       198

Thổ Nhĩ Kỳ: nâng cao chất lượng và hiệu quả       199

Tổng hợp: các nghiên cứu điển hình cho chúng ta biết điều gì?       201

Kết luận       204

Ghi chú       205

Thư mục       205

Chương 8. Hiện đại hóa chính quyền       209

Thách thức của cải cách hành chính       210

Cải cách: giai đoạn lập kế hoạch       214

Cải cách: giai đoạn thực hiện       221

Tiếp tục cải cách hành chính       232

Ghi chú       237

Thư mục       237

Chương 9 . Tạo điều kiện cải cách quy định       239

Sự tồn tại của các thể chế phù hợp để hỗ trợ cải cách, từ quyết định đến thực hiện       241

Tác động và phản ứng của những người bị ảnh hưởng bởi cải cách       252

Thời gian và sự tương tác giữa các lĩnh vực chính sách khác nhau       258

Vai trò của bằng chứng và các tổ chức quốc tế trong việc hỗ trợ cải cách       259

Kết luận       261

Ghi chú       263

Thư mục       265

Chương 10. Đạt được và duy trì củng cố tài khóa       269

Quản trị tài chính, thái độ của công chúng và kỷ luật tài chính: gốc rễ của khuynh hướng thâm hụt       270

Động lực hợp nhất: khủng hoảng tài khóa và theo đuổi sự bền vững       277

Các yếu tố quyết định thành công của hợp nhất       281

Tăng cường kỷ luật tài khóa: vai trò của các quy tắc và thể chế       284

Kết luận: củng cố tài khóa trước và sau cuộc khủng hoảng tài chính .288 Ghi chú       291

Thư mục       293

hộp

1.1. Những câu hỏi cấp bách: danh sách kiểm tra ban đầu của nhà cải cách       16

2.1. Trình tự cải cách mở cửa thị trường: kinh nghiệm của Australia       41

2.2. Tự do hóa đơn phương: New Zealand, Hàn Quốc và Ireland       43

2.3. Tự do hóa đầu tư trực tiếp nước ngoài: những kinh nghiệm tiêu biểu       44

2.4. Mexico: khủng hoảng, cam kết quốc tế và trở ngại chính trị       45

2.5. Cơ hội chuyển đổi và các cam kết quốc tế       46

2.6. Cải cách quy định thị trường sản phẩm ở Hoa Kỳ và

Vương Quốc Anh       49

2.7. Ý nghĩa kinh tế của các tính chất vật lý của điện       53

2.8. Ủy ban Năng suất của Úc       61

2.9. Vận động cơ quan cạnh tranh và cải cách       Bersani của Ý 62

3.1. Cải cách trợ cấp thất nghiệp của Đan Mạch trong những năm 1990       78

4.1. Hiệu lực thông báo của thuế môi trường đối với chất dễ bay hơi

hợp chất hữu cơ ở Thụy Sĩ       108

4.2. Cải cách “ mô hình chia rẽ ” ở Na Uy       114

4.3. Cải cách thuế toàn diện năm 2001 ở Hà Lan       115

4.4. Cải cách thuế toàn diện năm 2004 tại Cộng hòa Slovak       117

4.5. Cải cách thuế năm 2010 ở Đan Mạch       122

4.6. Báo cáo chi tiêu thuế       123

5.1. Cải cách thể chế về giảm phát thải khí nhà kính

ở Vương quốc Anh       133

8.1. Kế hoạch “ Cải cách quy định tốt hơn ” trong

Vương quốc Anh, 2004-08       216

8.2. Cải cách chính quyền địa phương ở Đan Mạch, 2007       217

8.3. Quá trình tham vấn của Tây Ban Nha về Quy chế cơ bản cho

Công nhân viên, 2007       218

8.4. Cải cách đánh giá chương trình ở Canada, 1994-99       220

8.5. RGPP của Pháp và cam kết mạnh mẽ của lãnh đạo quốc gia, 2007       224

8.6. Cải cách bình đẳng hóa của Thụy Sĩ, 2004       226

8.7. Một ví dụ về cải cách theo gói: Thỏa thuận Lambermont của Bỉ , 2001 ...227

8.8. Sử dụng “ hợp đồng ” để thúc đẩy hợp tác đô thị: trường hợp của Pháp       228

8.9. Hợp đồng của Ý về phát triển khu vực       229

8.10. Chiến lược phát triển lãnh đạo ở các nước OECD       230

8.11. Chương trình Finwin của Phần Lan, 2007-08       231

8.12. Liên đoàn Úc và COAG phối hợp       235

9.1. Nhà điều hành quy định tốt hơn ở Vương quốc Anh       247

9.2. Ủy ban điều phối tại Đan Mạch       248

9.3. Hội đồng Chính phủ Úc       252

9.4. Việc sử dụng phân tích tác động quy định ở các nước OECD       254

9.5. Tham vấn cộng đồng ở các nước OECD       256

10.1. Thâm hụt ngân sách và hành vi tiết kiệm tư nhân       274

10.2. Việc sử dụng các quy tắc tài khóa       284

10.3. Khuôn khổ Thụy Điển: quy tắc và thể chế       287

Những cái bàn

2.1. Tăng cường pháp luật cạnh tranh trong cải cách       48

3.1. Tỷ lệ dân số từ 65 tuổi trở lên ở một số nước OECD, 1980,

2007, 2020 và 2050       71

5.1. Phân loại các thể chế quốc tế       151

8.1. Thách thức cải cách hành chính công và các công cụ chính sách khả thi       214

10.1. Hợp nhất được đo bằng thay đổi tỷ lệ nợ và số dư chính trong

Các nước OECD từ năm 1994       279

Số liệu

1.1. Thu nhập và chi tiêu chung của chính phủ trong OECD

các nước, 1995 và 2006       15

2.1. Thời điểm và phạm vi cải cách thị trường sản phẩm cấp ngành, 1975-2003       50

3.1. Tỷ lệ lao động làm việc tạm thời, theo độ tuổi, 2008       72

3.2. Mối quan tâm về bảo đảm việc làm ở một số nước OECD, 2008-09       73

3.3. Những thay đổi về thuế ngầm đối với việc tiếp tục làm việc đối với người lao động trong độ tuổi 55-59

ở một số nước OECD, 1985 và 2003       75

3.4. Những thay đổi về thuế ngầm đối với việc tiếp tục làm việc đối với người lao động trong độ tuổi 60-64

ở một số nước OECD, 1985 và 2003       75

3.5. Những thay đổi về tính nghiêm ngặt của luật bảo vệ việc làm đối với lao động tạm thời

hợp đồng ở một số nước OECD, 1990 và 2008       76

3.6. Những thay đổi trong luật bảo vệ việc làm nghiêm ngặt đối với vĩnh viễn

hợp đồng ở một số nước OECD, 1985 và 2008       77

3.7. Những thay đổi về tỷ lệ thay thế trợ cấp thất nghiệp trong một số OECD được chọn

quốc gia, 1985 và 2007       78

5.1. Những ảnh hưởng và tương tác trong quá trình hoạch định chính sách       132

7.1. Quá trình thiết kế và thực hiện cải cách trong hệ thống y tế       185

9.1. Chính sách quy định rõ ràng thúc đẩy cải cách quy định trên toàn chính phủ

ở các nước OECD, 1995, 2005 và 2008       242

9.2. Đào tạo kỹ năng quản lý chất lượng ở các nước OECD, 1998, 2005 và 2008..244

9.3. Sắp xếp thể chế để thúc đẩy chính sách điều tiết trong OECD

quốc gia, 1998, 2005 và 2008       246

9.4. Phối hợp liên chính phủ về chính sách điều tiết ở các nước OECD,

2005 và 2008       251

9.5. Thông qua phân tích tác động quy định của chính quyền trung ương trong OECD

các nước, 1974-2008       253

9.6. Tham vấn cộng đồng trong xây dựng dự thảo luật cơ bản và luật dưới luật

quy định ở các nước OECD, 2005 và 2008       255

9.7. Tham vấn trong chính phủ về cạnh tranh, thương mại và người tiêu dùng

chính sách ở các nước OECD, 1998, 2005 và 2008       259

10.1. Xu hướng thâm hụt và nợ của chính phủ       272

10.2. Tổng nợ và tỷ lệ chi so sánh, 2006       273

10.3. Vị trí tài chính ban đầu và điều chỉnh tiếp theo       277

10.4. Tương quan giữa cân đối tài khóa và nợ ròng       280

10.5. Ứng phó tài chính đối với suy thoái kinh tế       290

tóm tắt điều hành

Kể từ năm 2007, OECD đã thực hiện một khối lượng lớn và ngày càng nhiều các công việc phân tích dưới sự bảo trợ của dự án “Làm cho cải cách diễn ra” (MRH), nhằm tìm cách hiểu rõ hơn cả những trở ngại đối với cải cách mà các chính phủ phải đối mặt trong các lĩnh vực chính sách khác nhau và những khó khăn nhất cách hiệu quả để vượt qua chúng. Tập này trình bày một số phát hiện cho đến nay đã xuất hiện từ công việc đang diễn ra trong bối cảnh MRH. Mục đích chính của nó là để xem sự hiểu biết về kinh nghiệm cải cách trong quá khứ có thể được sử dụng như thế nào đối với các nhà hoạch định chính sách đang tìm cách thiết kế, thông qua và thực hiện cải cách trong những năm tới. Các chương tiếp theo xem xét những thách thức cụ thể đối với cải cách và khám phá những cách khả thi để đáp ứng những thách thức đó trong chín lĩnh vực chính sách công khác nhau: cạnh tranh và mở cửa thị trường; lương hưu và thị trường lao động; chính sách thuế; bảo vệ môi trương; giáo dục; chăm sóc sức khỏe; hành chính công; chính sách điều tiết và củng cố tài khóa. Chúng phản ánh kinh nghiệm của OECD và các quốc gia thành viên trong từng lĩnh vực, có tham chiếu đến cả xu hướng chung của OECD và các trường hợp cụ thể, với niềm tin rằng việc hiểu rõ hơn về những thành công và thất bại trong quá khứ sẽ nâng cao triển vọng thiết kế và thực hiện tốt hơn các cải cách trong tương lai .

Mặc dù có nhiều vấn đề thuộc lĩnh vực và quốc gia được đề cập, các kết luận rút ra từ các chương được thu thập ở đây cho thấy rằng những so sánh giữa các quốc gia như vậy có thể mang lại hiệu quả.

• Họ nhấn mạnh bằng chứng về sự hội tụ của thể chế và chính sách trong một số lĩnh vực. Điều này cho thấy phạm vi học tập xuyên quốc gia và chuyển giao chính sách/thể chế là đáng kể, mặc dù có nhiều khác biệt trong bối cảnh từng quốc gia.

• Công việc MRH chỉ ra những bài học lớn cho các nhà hoạch định chính sách đang tiến hành cải cách - những bài học có vẻ đúng ở nhiều quốc gia và nhiều lĩnh vực. Mặc dù các nhà hoạch định chính sách đôi khi có thể cần cả sự cứng rắn và mưu mẹo chính trị khi thúc đẩy các cải cách gây tranh cãi, nhưng kinh nghiệm của OECD cho thấy rằng sự lãnh đạo thành công thường là giành được sự đồng thuận hơn là đảm bảo sự tuân thủ. Điều này làm cho giao tiếp hiệu quả, được củng cố bởi nghiên cứu vững chắc, trở nên quan trọng hơn. Các chủ đề xuyên suốt khác liên quan đến vai trò tương ứng của lãnh đạo và các thể chế, các câu hỏi về thời gian và trình tự cải cách, và các chiến lược đối phó với những người phản đối thay đổi chính sách.

• Một tập hợp các bài học khác nổi lên mang tính “cụ thể theo lĩnh vực” hơn, giải quyết các thách thức cụ thể nảy sinh cùng với các loại cải cách khác nhau.

Tầm quan trọng của những bài học cải cách như vậy càng lớn hơn sau cuộc khủng hoảng kinh tế và tài chính toàn cầu. Khi các chính phủ OECD đối mặt với thách thức cố gắng khôi phục tình trạng tài chính công lành mạnh mà không làm suy yếu sự phục hồi mà ở nhiều lĩnh vực có thể vẫn còn yếu trong một thời gian, họ sẽ cần theo đuổi sự kết hợp thận trọng giữa các chính sách tài khóa và cải cách cơ cấu thúc đẩy tăng trưởng. Việc thiết kế, thông qua và thực hiện một hỗn hợp chính sách như vậy sẽ đòi hỏi phải xây dựng các cải cách hiệu quả và các chiến lược hiệu quả để thực hiện chúng. Do đó, một số nghiên cứu được trình bày ở đây khám phá những thách thức cụ thể liên quan đến cải cách sau khủng hoảng và vai trò của OECD trong việc giải quyết những thách thức đó.

Chương 1

Cải cách vượt khủng hoảng

bởi William Tompson1

Chương này rút ra một số bài học chính rút ra từ kinh nghiệm cải cách ở các nước OECD. Nó tìm cách xác định cả các mẫu phổ biến trong các lĩnh vực chính sách và các yếu tố dường như là cụ thể đối với các loại cải cách chính sách cụ thể. Chương này bắt đầu với việc xem xét thách thức của việc học tập chính sách xuyên quốc gia trong một môi trường được đặc trưng bởi những thách thức cải cách nhìn chung tương tự nhau nhưng bối cảnh cải cách rất khác nhau, một vấn đề cơ bản mà tất cả các tác giả trong tuyển tập này cũng như các quan chức và nhà hoạch định chính sách trong nước phải đối mặt. các nước OECD muốn học hỏi kinh nghiệm lẫn nhau. Sau đó, cuộc thảo luận chuyển sang một số bài học xuyên suốt dành cho các nhà hoạch định chính sách mà dường như vẫn đang xuất hiện từ công việc “Làm cho Cải cách đang diễn ra”. Chương này tiếp tục giải quyết các lĩnh vực chính sách cụ thể, làm nổi bật một số điểm chính xuất hiện từ các chương riêng lẻ trong cuốn sách này. Một phần tiếp theo khám phá ý nghĩa của những phát hiện này trong bối cảnh khủng hoảng tài chính và kinh tế toàn cầu và xem xét thách thức cải cách sau khủng hoảng. Nhóm vấn đề cuối cùng được giải quyết liên quan đến ý nghĩa của những phát hiện này đối với công việc của OECD.

Trong vài thập kỷ qua, các nước OECD đã thực hiện cải cách chính sách trong nhiều lĩnh vực nhằm nâng cao mức sống bằng cách nâng cao hiệu quả sử dụng lao động và năng suất, tăng khả năng phục hồi của nền kinh tế trước các cú sốc và cải thiện phúc lợi bằng cách giải quyết các mối quan tâm xã hội như công bằng và chất lượng môi trường. Mặc dù có sự đồng thuận rộng rãi về sự cần thiết phải cải cách trong nhiều lĩnh vực, nhưng độ sâu, phạm vi và thời gian của chúng có sự khác biệt đáng kể giữa các quốc gia và các lĩnh vực vấn đề. Thật vậy, quá trình cải cách thường bị đình trệ hoặc bị đảo ngược. Những thách thức chính trị và kỹ thuật liên quan đến việc thực hiện cải cách là rất lớn.

Trong nỗ lực giúp các chính phủ giải quyết những thách thức này, kể từ năm 2007, OECD đã thực hiện một nhóm công việc phân tích đáng kể và đang phát triển dưới sự bảo trợ của dự án theo chiều ngang “Làm cho cải cách xảy ra” (MRH), nhằm tìm cách hiểu rõ hơn cả những trở ngại đối với cải cách. mà các chính phủ phải đối mặt trong các lĩnh vực khác nhau và những cách hiệu quả nhất để khắc phục chúng. Song song với công việc này, OECD đã và đang tăng cường năng lực của mình để cung cấp các hỗ trợ phân tích và hỗ trợ khác nhằm giúp từng chính phủ xác định những cách thức hiệu quả nhất để thực hiện cải cách. Mặc dù được thực hiện trước cuộc khủng hoảng tài chính và kinh tế toàn cầu, nhưng cả hai mảng công việc MRH này đã mang tính cấp bách mới sau cuộc khủng hoảng, vì các chính phủ OECD hiện phải đối mặt với thách thức cố gắng khôi phục tình trạng tài chính công lành mạnh mà không làm suy yếu quá trình phục hồi đó. trong nhiều lĩnh vực có thể vẫn còn yếu trong một thời gian. Điều này sẽ đòi hỏi sự kết hợp cẩn thận giữa các chính sách tài khóa và cải cách cơ cấu thúc đẩy tăng trưởng.

Tập này trình bày một số phát hiện cho đến nay đã xuất hiện từ công việc đang diễn ra trong bối cảnh MRH. 1 Mục đích chính của nó là để xem hiểu biết về kinh nghiệm cải cách trong quá khứ có thể hữu ích như thế nào đối với các nhà hoạch định chính sách đang tìm cách thiết kế, thông qua và thực hiện cải cách trong những năm tới. Các chương tiếp theo xem xét những thách thức cụ thể đối với cải cách và khám phá những cách khả thi để giải quyết những thách thức đó trong một số lĩnh vực chính sách riêng biệt, bao gồm quy định về lao động và thị trường sản phẩm, chính sách thuế và ngân sách, giáo dục, chăm sóc sức khỏe và chính sách môi trường. Hai chương tiếp theo đưa ra các phân tích về cách xây dựng “năng lực cải cách”, bằng cách thay đổi cách thức hoạt động của các cơ quan hành chính công (“cải cách các nhà cải cách”) và đưa ra các thể chế và quy trình để tạo ra quy định chất lượng cao. Đây đều là những lĩnh vực đã có hoạt động cải cách đáng kể trong những năm gần đây và vẫn nằm ở vị trí cao trong chương trình nghị sự chính sách của hầu hết, nếu không muốn nói là tất cả, các thành viên OECD.

Các chương riêng lẻ tiếp theo đã được chuẩn bị dưới sự bảo trợ của các ban giám đốc OECD hoạt động trong các lĩnh vực được đề cập và hầu hết đã được thảo luận trong các ủy ban liên quan của OECD. Chúng phản ánh kinh nghiệm của OECD và các quốc gia thành viên trong từng lĩnh vực, có tham chiếu đến cả xu hướng chung của OECD và các trường hợp cụ thể, với niềm tin rằng việc hiểu rõ hơn về những thành công và thất bại trong quá khứ sẽ nâng cao triển vọng thiết kế và thực hiện tốt hơn các cải cách trong tương lai . Trong mỗi trường hợp, trọng tâm là kinh tế chính trị của cải cách - nghĩa là, các yếu tố chính trị tạo thuận lợi hoặc cản trở việc áp dụng và thực hiện các cải cách có khả năng cải thiện hiệu suất trong một lĩnh vực nhất định. Nói cách khác, các sáng kiến được xem xét trong tập sách này nhìn chung được coi là những cải cách “tốt”, trái ngược với những thất bại chính sách rõ ràng, mặc dù điều đó không nên hàm ý rằng các thiết kế cải cách trong mọi trường hợp đều không có vấn đề gì, chứ chưa nói đến việc hoàn hảo.

Những thách thức chung và bối cảnh đa dạng

Các nhà cải cách tương lai phải đối mặt với các vấn đề phổ biến phát sinh từ sự không đồng nhất của các tác nhân...

Gốc rễ của nhiều trở ngại đối với cải cách nằm ở vấn đề trung tâm của kinh tế chính trị: tính không đồng nhất của các tác nhân. Nếu tất cả các công dân đều có các hoạt động, năng lực và sở thích giống nhau, thì hầu hết các chính sách sẽ ảnh hưởng đến tất cả mọi người như nhau, và sẽ tương đối dễ dàng để đưa ra và thực hiện các chính sách tối ưu - ít nhất, nếu các chính phủ có thông tin hoàn hảo, để các cá nhân không thể thực hiện được. để đi xe miễn phí. Vấn đề không chỉ đơn thuần là tài sản kinh tế của các tác nhân là không đồng đều mà chúng thường khác nhau về loại và được giữ dưới các hình thức rất cụ thể theo ngữ cảnh. 2 Nhiều công nhân có các kỹ năng dành cho công ty hoặc thậm chí là công việc cụ thể, và nhiều công ty được đầu tư vào vốn và thiết bị có thể chỉ có giá trị để theo đuổi các hoạt động nhất định tại các địa điểm cụ thể. Vốn con người hoặc công nghệ như vậy có thể khó triển khai lại để đáp ứng với môi trường thay đổi. Các nguồn lực và/hoặc sở thích khác nhau của các nhóm khác nhau có nghĩa là nhiều cải cách sẽ có tác động khác nhau đối với họ, đôi khi làm thay đổi đáng kể giá trị tương đối của các loại vốn con người và vật chất khác nhau. Do đó, ngay cả những cải cách mang lại lợi ích xã hội cũng có thể mâu thuẫn với lợi ích của nhiều người, phần lớn là do những hậu quả phân phối có thể không liên quan đến mục tiêu cốt lõi của cải cách. Tính không đồng nhất này được thể hiện trong quá trình chính trị, đặc biệt là vì nó tạo nên động cơ khuyến khích các chính trị gia tìm kiếm bầu cử.

Khi nói đến cải cách chính sách, có một thách thức kép. Đầu tiên là thiết kế những cải cách sẽ nâng cao tổng phúc lợi, thậm chí tính đến những chi phí mà cải cách có thể áp đặt lên một số tác nhân. Thứ hai là đề ra các chiến lược để đảm bảo việc áp dụng các cải cách như vậy nhằm ngăn cản những người phản đối sự thay đổi cản trở cải cách, nhưng cũng giải quyết những lo ngại chính đáng của họ về hậu quả phân phối của nó. Do tính phức tạp về kỹ thuật, kinh tế và chính trị của các vấn đề và lợi ích bị ảnh hưởng trong nhiều cuộc cải cách, loạt thách thức tưởng chừng như đơn giản này trên thực tế có thể tỏ ra phức tạp một cách đáng sợ, đặc biệt là trong các tình huống được đặc trưng bởi thông tin không hoàn hảo, sự không chắc chắn về phân phối và mức độ tin cậy thấp.

Rất nhiều công trình lý thuyết và thực nghiệm cũng chỉ ra tầm quan trọng của hai yếu tố khác:

• Lo ngại thua lỗ: có bằng chứng cho thấy rằng các đại lý có xu hướng thích tránh thua lỗ hơn là thu được lợi nhuận và do đó họ sẽ chấp nhận rủi ro lớn hơn để tránh thua lỗ hơn là thu được lợi nhuận. Trong hầu hết các tình huống, điều này có xu hướng làm cho các tác nhân ngại rủi ro hơn so với cách tiếp cận tiện ích dự kiến tiêu chuẩn sẽ ngụ ý. ³

• Hiệu ứng sở hữu: “hiệu ứng sở hữu” là cách viết tắt của thực tế là mọi người thường coi trọng một hàng hóa hoặc dịch vụ hơn sau khi quyền của họ đối với hàng hóa hoặc dịch vụ đó đã được thiết lập. Điều này củng cố xu hướng của họ là đánh giá cao hơn những gì họ đã nắm giữ, đơn giản bởi vì họ đã nắm giữ nó. Một lần nữa, kết quả thường là xu hướng đánh giá quá cao chi phí và/hoặc đánh giá thấp lợi ích của sự thay đổi so với hiện trạng. ⁴

...nhưng những vấn đề này có các hình thức khác nhau do tính không đồng nhất của các thể chế

Tuy nhiên, nếu chính sự không đồng nhất của các tác nhân là nguyên nhân gây ra những trở ngại chính đối với cải cách ở mọi nơi, thì không có nghĩa là người ta có thể xác định bất kỳ công thức “một kích cỡ phù hợp với tất cả” nào để khắc phục những trở ngại đối với cải cách hoặc thậm chí xác định các ưu tiên cải cách cấp bách nhất. . Điều này là do tính không đồng nhất của các thể chế và cấu trúc kinh tế giữa các quốc gia đảm bảo rằng những thách thức mà các nhà cải cách tương lai phải đối mặt là rất khác nhau theo cả thời gian và không gian. Điều quan trọng là phải thừa nhận ngay từ đầu rằng hầu như tất cả các đóng góp cho dự án MRH của OECD đều nhấn mạnh sự cần thiết của cả thiết kế cải cách và chiến lược áp dụng cải cách để phản ánh bối cảnh thể chế và văn hóa cụ thể của đất nước. Ngay cả khi các vấn đề chung có thể được xác định ở các quốc gia khác nhau, các đặc điểm cụ thể của trật tự hiến pháp, bối cảnh chính trị, cấu trúc của quy trình chính sách và các khía cạnh khác của bối cảnh cải cách có nghĩa là sự “cấy ghép” chính sách và thể chế đơn giản, không thay đổi từ môi trường này sang môi trường khác hiếm khi bén rễ. Một số mức độ thích ứng thường được yêu cầu. Cần phải ghi nhớ điều này khi cố gắng rút ra bài học từ kinh nghiệm cải cách của các quốc gia.

Tuy nhiên, bằng chứng cho thấy rằng những so sánh xuyên quốc gia như vậy có thể mang lại hiệu quả. Đầu tiên, đối với tất cả những khác biệt về thể chế, chính trị và kinh tế, các quốc gia OECD phải đối mặt với nhiều thách thức chung, như có thể thấy rõ trong các chương tiếp theo. Chúng bao gồm xây dựng các chính sách để thúc đẩy tăng trưởng xanh hơn, theo đuổi củng cố tài chính sau khủng hoảng toàn cầu, giải quyết các hậu quả tài chính dài hạn và các hậu quả khác của già hóa dân số, nâng cao chất lượng đồng thời kiểm soát chi phí trong các lĩnh vực như chăm sóc sức khỏe và giáo dục, thúc đẩy đổi mới và thích ứng quy định và các thỏa thuận khác khi đối mặt với sự thay đổi công nghệ trong các lĩnh vực như viễn thông. Hơn nữa, trong nhiều lĩnh vực chính sách này, các quốc gia thành viên ngày càng áp dụng các cách tiếp cận chung, ngay cả khi các thể chế và chính sách cụ thể vẫn khác nhau đáng kể giữa các khu vực tài phán này với khu vực tài phán khác. Ví dụ, trọng tâm của các chính sách thị trường lao động trong hai thập kỷ qua đã ngày càng chuyển từ nhấn mạnh vào hỗ trợ thu nhập thụ động sang kích hoạt. 5 Chương của Michael Wise nhấn mạnh mức độ hội tụ của chính sách đối với các khía cạnh khác nhau của quy định thị trường sản phẩm và chính sách cạnh tranh (Chương 2). Trong các lĩnh vực khác, như lương hưu và cải cách hành chính công, chính sách có xu hướng phụ thuộc nhiều vào đường lối, 6 như đã thấy rõ qua các chương trong tập sách này của Vincenzo Galasso (Chương 3) và Claire Charbit và Camila Vammalle (Chương 8). 7 Paul Ekins và Roger Salmons cũng tìm thấy bằng chứng đáng kể về sự phụ thuộc vào con đường trong chương của họ về cải cách chính sách môi trường (Chương 5). Trong khi các chính phủ đối mặt với các vấn đề chung, các giải pháp được áp dụng phần lớn phụ thuộc vào các lựa chọn trong quá khứ. Tuy nhiên, ngay cả trong những lĩnh vực này, các chương chuyên ngành được trình bày ở đây, cũng như các nghiên cứu trước đây của OECD về cải cách kinh tế chính trị, chỉ ra những điểm tương đồng quan trọng trong các quá trình cải cách.

Có lẽ điều thú vị nhất là bằng chứng về mức độ hội tụ về thể chế và chính sách trong khu vực OECD trong một số lĩnh vực. Chắc chắn là có rất ít hoặc không có bằng chứng về sự hội tụ trong các cấu trúc hiến pháp hoặc hệ thống đảng phái, và vẫn có sự đa dạng đáng kể trong các thể chế của các quốc gia phúc lợi của OECD. 8 Trái ngược với dự đoán của một số nhà lý luận về toàn cầu hóa, có rất ít bằng chứng về bất kỳ sự đồng nhất nào về mức thuế hoặc chi tiêu công (Hình 1.1). Tuy nhiên, có những dấu hiệu rõ ràng về mức độ hội tụ nhất định ở cấp độ của các thể chế “bậc hai” liên quan đến quản trị kinh tế. Đối mặt với những thách thức chung, các quốc gia OECD đã dần dần xác định một số thể chế, với những sửa đổi thích hợp, dường như hỗ trợ các chính sách cơ cấu và kinh tế vĩ mô hợp lý trong nhiều bối cảnh khác nhau.

Về mặt kinh tế vĩ mô, sự phát triển dễ thấy nhất là sự trỗi dậy của các ngân hàng trung ương độc lập, hiện đang là quy tắc ở các nước phát triển. 9 Mặc dù người ta không thể chỉ ra sự hội tụ mạnh mẽ như vậy trong các thể chế tài khóa, nhưng chương của Robert Price thu hút sự chú ý đến sự phổ biến tương đối nhanh chóng không chỉ của các quy tắc tài khóa mà còn của các cơ quan độc lập chịu trách nhiệm giám sát việc tuân thủ các khuôn khổ tài khóa dựa trên quy tắc và, trong một số trường hợp, với việc thực hiện một số chức năng kỹ trị liên quan đến chuẩn bị ngân sách (Chương 10). Hơn nữa, OECD (2009a) nhấn mạnh sự phổ biến dần dần trong toàn bộ khu vực OECD của một loạt các thông lệ và thủ tục ngân sách, bao gồm lập ngân sách trung hạn, lập ngân sách theo định hướng hiệu quả hoạt động và các quy tắc chặt chẽ hơn về minh bạch ngân sách. Michael Wise nhấn mạnh xu hướng hướng tới các chế độ luật cạnh tranh chung mạnh mẽ hơn và các cơ quan quản lý cạnh tranh mạnh mẽ hơn, trong khi Gabriella Meloni nhấn mạnh sự phổ biến ngày càng tăng của các cơ quan quản lý độc lập đối với các lĩnh vực mạng và các thỏa thuận được thể chế hóa tốt để tham vấn cộng đồng về chính sách, cũng như các hoạt động như phân tích tác động của quy định (RIA ) (Chương 9). 10 Những ví dụ này và các ví dụ khác gợi ý rằng phạm vi học tập xuyên quốc gia và chuyển giao chính sách/thể chế là đáng kể, mặc dù có nhiều khác biệt trong bối cảnh của từng quốc gia.

Không phải lúc nào người ta cũng có thể xác định chính xác mức độ thay đổi thể chế là nguyên nhân hay hệ quả của cải cách. Ví dụ, trong khi sự độc lập của ngân hàng trung ương (CBI) có xu hướng liên quan đến hiệu suất lạm phát tốt hơn, nhiều nhà phân tích nghiêng về quan điểm rằng CBI không phải là nguyên nhân cần thiết cũng như không đủ cho điều đó; cả Posen (1993) và Eijffinger và De Haan (1996) đều cho rằng lạm phát thấp phụ thuộc nhiều hơn vào sức mạnh của liên minh chính trị hỗ trợ ổn định giá cả, đây là yếu tố chính quyết định cả kết quả lạm phát và mức độ CBI. Tuy nhiên, trong chừng mực mà các thể chế đại diện cho “các sở thích bị đóng băng”, 11 chúng có thể giúp củng cố các cải cách và khiến các đối thủ khó đảo ngược chúng hơn, như một số chương trong tập sách này đã gợi ý. Ví dụ, Robert Price nhận thấy rằng cải cách các thể chế ngân sách có xu hướng tuân theo các giai đoạn đầu tiên của quá trình củng cố tài khóa nhưng khi đã được áp dụng, các quy tắc tài khóa và các cơ quan tài khóa độc lập

sẽ giúp duy trì kỷ luật. Kinh nghiệm của các nước OECD trong các lĩnh vực đa dạng như cải cách lương hưu, điều tiết thị trường sản phẩm và cải cách hành chính công cũng chỉ ra tiềm năng của các “tổ chức cải cách” chuyên trách để giúp khởi xướng và duy trì cải cách.

Hình 1.1. Tổng thu và chi của chính phủ ở các nước OECD, 1995 và 2006

% GDP

■ 2006 (hoặc năm gần nhất hiện có)       ♦ 1995

Lưu ý: Dữ liệu năm 1995 của Hy Lạp, Hungary, Iceland và Nhật Bản bị thiếu. Dữ liệu từ năm 1995 và 2004 đối với Mexico, và 1995 và 2005 đối với New Zealand.

Nguồn : Thống kê tài khoản quốc gia của OECD cho tất cả các nước, ngoại trừ Thổ Nhĩ Kỳ; đối với Thổ Nhĩ Kỳ, Bộ Tài chính Cục Quản lý Doanh thu.

Quản lý quá trình: một số bài học chung

Mặc dù đánh giá MRH về kinh nghiệm của OECD không mang lại bất kỳ “bộ công cụ” chung nào cho các nhà cải cách, hoặc thậm chí gợi ý rằng một bộ công cụ như vậy tồn tại, nhưng nó chỉ ra một số quy luật nổi bật trong cách thức diễn ra các quá trình cải cách, cho thấy rằng, mặc dù có nhiều nhiều thách thức và hoàn cảnh mà họ phải đối mặt, các nhà hoạch định chính sách dự định cải cách cần giải quyết một số câu hỏi cơ bản nhất định trong giai đoạn đầu của thiết kế cải cách (Hộp 1.1).

Hộp 1.1. Câu hỏi cấp bách: danh sách kiểm tra ban đầu của nhà cải cách

Mặc dù cả nghiên cứu về MRH lẫn tài liệu kinh tế chính trị nói chung đều không thể đưa ra bất kỳ công thức chung nào cho sự thành công của cải cách, nhưng nghiên cứu được thực hiện cho đến nay và được tóm tắt trong phần này gợi ý rằng các nhà hoạch định chính sách nên ghi nhớ những câu hỏi sau đây khi thiết kế cả cải cách chính sách và chiến lược cho thông qua và thực hiện của họ:

Các cơ quan chức năng có nhiệm vụ thay đổi rõ ràng không?

Có thể làm gì thêm để chứng minh nhu cầu thay đổi và/hoặc mong muốn của các giải pháp được đề xuất cho công chúng và các bên liên quan chính?

Bằng chứng và phân tích làm cơ sở cho các lập luận cải cách mạnh đến mức nào?

Các thể chế hiện có có thể quản lý cải cách một cách hiệu quả, từ thiết kế đến thực hiện hay có nhu cầu thành lập/củng cố các thể chế đó?

Liệu cải cách có “chủ sở hữu” có thể xác định rõ ràng, xét về cả các chính trị gia và các tổ chức chịu trách nhiệm thực hiện nó?

Khung thời gian dự kiến cho thiết kế, áp dụng và thực hiện là gì?

Đâu là chiến lược thu hút những người bị đe dọa bởi cải cách? Họ có thể được thuyết phục để hỗ trợ nó? Ở mức độ nào có thể/nên phản đối của họ được ghi đè? Họ có nên được bồi thường cho những tổn thất đã lường trước không - và nếu có thì bồi thường như thế nào và ở mức độ nào?

Trong số các chủ đề chính xuất hiện từ tất cả các phần của công việc phân tích MRH cho đến nay là những chủ đề sau.

Vấn đề bầu cử: phải trả tiền để có một nhiệm vụ thay đổi

Điều quan trọng là phải có một nhiệm vụ bầu cử cho cải cách. Đây là một trong những phát hiện mạnh mẽ nhất xuất hiện từ các nghiên cứu đã đưa vào tổng hợp hiện tại. Cải cách “bằng cách lén lút”, thông qua việc lặng lẽ áp dụng một loạt các thay đổi có vẻ như mang tính kỹ thuật, đôi khi có thể mang lại tiến bộ, nhưng nó có những giới hạn nghiêm trọng. Những cải cách lớn mà các chính phủ trước đây chưa tìm kiếm sự chấp thuận của công chúng có xu hướng chỉ thành công khi chúng tạo ra những lợi ích rõ ràng rất nhanh, điều mà các cải cách cơ cấu thường không làm được. Các cuộc khủng hoảng có thể tạo cơ hội cho những “cải cách bất ngờ” như vậy, vì các chính phủ buộc phải thay đổi chính sách nhanh chóng để đối phó với một tình huống mới nổi, nhưng trừ khi thu được kết quả nhanh chóng, tính bền vững của những cải cách đó có xu hướng phụ thuộc vào khả năng của chính phủ trong việc thực hiện trường hợp cải cách về các mục tiêu dài hạn hơn. Do đó, điều quan trọng là các chính phủ tiến hành cải cách sau cuộc khủng hoảng kinh tế và tài chính toàn cầu tránh bị cám dỗ coi cuộc khủng hoảng là một tình huống bất khả kháng khiến không cần phải nỗ lực thuyết phục các bên liên quan và cử tri về nhu cầu thay đổi. Bằng chứng cho thấy rằng nhiệm vụ bầu cử dường như là quan trọng nhất đối với các cải cách toàn diện (thị trường lao động, lương hưu, môi trường), bao gồm cả những cải cách ảnh hưởng đến các dịch vụ công cơ bản (chăm sóc sức khỏe, giáo dục, hành chính công). Ngược lại, mức độ nổi bật trong bầu cử của cải cách thị trường sản phẩm dường như thấp hơn trong hầu hết các trường hợp. ¹²

Giao tiếp hiệu quả, được củng cố bởi nghiên cứu vững chắc, có thể giúp đảm bảo một nhiệm vụ như vậy

Tầm quan trọng của các nhiệm vụ có ý nghĩa làm cho giao tiếp hiệu quả trở nên quan trọng hơn. Cải cách thành công thường đi kèm với những nỗ lực phối hợp nhất quán nhằm thuyết phục cử tri và các bên liên quan về nhu cầu cải cách và đặc biệt là thông báo về cái giá của việc không cải cách. Ở đâu, như thường lệ, chi phí của hiện trạng là chi phí cơ hội, thì thách thức càng lớn hơn, bởi vì chi phí của các cơ hội bị bỏ qua có xu hướng “vô hình” về mặt chính trị. Trong trường hợp các cải cách ít nhiều mang tính toàn diện ( ví dụ như lương hưu, thị trường lao động), các nỗ lực truyền thông cần phải hướng tới công chúng bỏ phiếu, trong khi ở các lĩnh vực khác, trọng tâm chính có thể chủ yếu (mặc dù không hoàn toàn) vào các nhóm bên liên quan bị ảnh hưởng trực tiếp. Truyền thông rõ ràng về các mục tiêu dài hạn của cải cách là đặc biệt quan trọng trong một cuộc khủng hoảng: khi các cuộc cải cách được thực hiện để đối phó với khủng hoảng và các cú sốc ngoại sinh khác, mục tiêu của chúng thường không rõ ràng. Điều đó nói lên rằng, truyền thông không nên chỉ giới hạn trong việc “tiếp thị” cải cách: sự tham gia thực sự với các bên liên quan cũng bao gồm việc lắng nghe những mối quan tâm của họ và có thể dẫn đến một số sửa đổi trong các đề xuất cải cách. Điều này có thể cải thiện chất lượng của chính sách, cũng như triển vọng áp dụng cải cách.

Điều này chỉ ra sự cần thiết của việc thiết kế chính sách dựa trên nghiên cứu và phân tích vững chắc. Đánh giá của MRH về kinh nghiệm của các thành viên OECD gợi ý rằng một trường hợp cải cách dựa trên bằng chứng và phân tích hợp lý phục vụ cho cả việc cải thiện chất lượng chính sách và nâng cao triển vọng áp dụng cải cách. Nếu những người ủng hộ cải cách có thể xây dựng được sự đồng thuận rộng rãi giữa các chuyên gia và công chúng về giá trị của cải cách, thì họ có thể ở vị thế mạnh hơn khi đối phó với những người phản đối cải cách. Điều này đặc biệt quan trọng trong những trường hợp mà cải cách phải được đàm phán với các bên liên quan, những người nghi ngờ về sự thay đổi. Tuy nhiên, những thách thức liên quan đến việc hoạch định chính sách dựa trên bằng chứng khác nhau giữa các lĩnh vực chính sách.

Cải cách thành công cũng đòi hỏi thể chế và lãnh đạo mạnh...

Đổi lại, những thách thức nói trên sẽ có nhiều khả năng được giải quyết hơn nếu tồn tại các thể chế phù hợp, có khả năng hỗ trợ cải cách từ khi ra quyết định đến khi thực hiện. Đặc biệt, tác động của phân tích kinh tế phụ thuộc phần lớn vào nguồn: nghiên cứu được trình bày bởi một tổ chức có thẩm quyền, phi đảng phái, điều khiển sự tin tưởng trong toàn bộ chính trị dường như có tác động lớn hơn nhiều. Việc xây dựng các thể chế như vậy có thể mất thời gian, vì hiệu quả của chúng phụ thuộc vào danh tiếng của chúng, nhưng ở những nơi chúng tồn tại, phân tích trước đây của chúng dường như đã nâng cao triển vọng cải cách trong các lĩnh vực cụ thể. Tuy nhiên, các tổ chức có khả năng cung cấp kiến thức chuyên môn và lời khuyên không phải là tất cả những gì cần thiết. Các thể chế hiệu quả thường được yêu cầu để hướng dẫn và giám sát việc thực hiện. Chương của Gabriella Meloni nhấn mạnh sự cần thiết của sự gắn kết và phối hợp thể chế ở tất cả các cấp chính quyền và cho một quy trình chính sách được thiết kế tốt và rõ ràng, trong khi Claire Charbit và Camila Vammalle đề cập đến vấn đề quan trọng là nâng cao chất lượng và hiệu quả của hành chính công.

Lãnh đạo là rất quan trọng. Hầu như tất cả các đánh giá được chuẩn bị cho đến nay trong bối cảnh MRH đều chỉ ra tầm quan trọng của sự lãnh đạo mạnh mẽ - cho dù bởi một nhà hoạch định chính sách cá nhân hay một tổ chức chịu trách nhiệm thực hiện cải cách. Phần lớn công việc cũng chỉ ra tầm quan trọng của sự gắn kết của chính phủ trong việc hỗ trợ cải cách. Nếu chính phủ không thống nhất xung quanh một đề xuất cải cách, thì chính phủ sẽ gửi đi những thông điệp hỗn hợp và những người chống đối có thể khai thác sự chia rẽ của chính phủ; thất bại thường là kết quả. Sự gắn kết dường như quan trọng hơn các yếu tố như sức mạnh hoặc sự thống nhất của các đảng đối lập hoặc sức mạnh nghị viện của chính phủ. Điều đó nói lên rằng, lời kêu gọi về sự lãnh đạo mạnh mẽ không nên được coi là ủng hộ cách tiếp cận cải cách từ trên xuống hoặc gợi ý hành động đơn phương của cơ quan hành pháp. Trong khi các cải cách đơn phương đôi khi là con đường duy nhất để tiến tới và các nhà cải cách có thể cần cả sự cứng rắn và mưu mẹo chính trị khi đối phó với các đối thủ, thì những kinh nghiệm được nêu bật trong các chương trong tập sách này cho thấy rằng sự lãnh đạo thành công thường là giành được sự đồng thuận hơn là đảm bảo sự tuân thủ. Đây là trường hợp đặc biệt khi những người bị ảnh hưởng trực tiếp bởi một cuộc cải cách sẽ đóng một vai trò trong việc thực hiện nó.

...và mất thời gian

Một phần vì những lý do này, cải cách cơ cấu thành công cần có thời gian. Những cải cách thành công hơn được xem xét trong các phân tích MRH thường mất vài năm để chuẩn bị và áp dụng, và chúng thường mất nhiều thời gian hơn để thực hiện. Ngược lại, nhiều nỗ lực cải cách kém thành công nhất đã được thực hiện một cách vội vàng, thường là để đối phó với những áp lực tức thời: khi nói đến cải cách chính sách, càng vội vàng thực sự có thể càng giảm tốc độ. Đặc biệt, những cải cách về hưu trí, hệ thống chăm sóc sức khỏe và giáo dục thường có thời gian thai nghén tương đối dài, bao gồm một lượng lớn nghiên cứu và tham vấn cẩn thận, cũng như thời gian thực hiện rất dài. Cải cách hành chính công cũng vậy. Do đó, trong khi các cuộc khủng hoảng có thể tạo cơ hội để thúc đẩy cải cách, thì khả năng tận dụng tốt các cơ hội đó có thể phụ thuộc vào công việc đã được thực hiện để chuẩn bị cho một cuộc cải cách. Người ta thường nói rằng các chính phủ phải nắm bắt các cơ hội được tạo ra khi khủng hoảng, bê bối hoặc các sự kiện khác tạo cơ hội cho cải cách. Tuy nhiên, để tận dụng tối đa những cơ hội đó, các nhà cải cách phải sẵn sàng ngay cả trước khi chúng xuất hiện.

Một bài học xuyên suốt cuối cùng, không có gì đáng ngạc nhiên nếu xét đến những điều đã nói ở trên, đó là cải cách thành công thường cần nhiều nỗ lực. Nhiều thành công cải cách lớn nhất được phân tích trong công việc của ban thư ký diễn ra sau những thất bại trước đó, và những nỗ lực cải cách ít thành công hơn thường có thể được coi là đã giúp tạo tiền đề cho các sáng kiến cải cách tiếp theo, đôi khi có ảnh hưởng sâu rộng, thường bằng cách làm sâu sắc thêm sự hiểu biết của các nhà hoạch định chính sách về các vấn đề liên quan.

Nó trả tiền để thu hút những người phản đối cải cách và có thể cần phải bồi thường cho họ

Ở mức độ lớn hơn hoặc ít hơn, tất cả các chương trong tập sách này đều đề cập đến câu hỏi làm thế nào để đối phó với những người phản đối cải cách. Trong khi bản chất và cường độ của sự phản đối cải cách khác nhau giữa các vấn đề và các quốc gia, có một số chủ đề rộng xuất hiện trong hầu hết mọi bối cảnh. Thứ nhất, kinh nghiệm cải cách ở các nước OECD cho thấy rằng trong hầu hết các trường hợp, việc thu hút sự tham gia của những người sẽ bị ảnh hưởng trực tiếp nhất bởi cải cách là có lợi. Các quy trình chính sách tham vấn, toàn diện chắc chắn không đảm bảo chống lại xung đột khi các cải cách nhạy cảm đang được xem xét, nhưng theo thời gian, cách tiếp cận như vậy dường như mang lại lợi ích, đặc biệt là bằng cách tạo ra niềm tin lớn hơn giữa các bên liên quan, điều này có thể khiến những người được cho là sẽ thua thiệt trong cải cách nhiều hơn sẵn sàng dựa vào các cam kết về các bước sẽ giảm thiểu chi phí cải cách cho họ. Thứ hai, điều quan trọng là phải nhận ra rằng nhượng bộ đối với những bên thua cuộc tiềm năng không nhất thiết phải làm tổn hại đến những yếu tố cần thiết của cải cách: chúng thực sự có thể phù hợp với logic chung của cải cách, cải thiện triển vọng của các nhóm cụ thể sẽ bị ảnh hưởng bởi cải cách mà không mâu thuẫn với các mục tiêu tổng thể của cải cách. Các chương riêng lẻ minh họa các khả năng cho “bồi thường phù hợp với cải cách” như vậy trong các lĩnh vực như lương hưu, thị trường lao động và sản phẩm, thuế và cải cách hành chính công. Có thể có sự đánh đổi rộng hơn khi các cải cách bổ sung trong các lĩnh vực khác nhau được thực hiện theo cách phân bổ cả chi phí và lợi ích một cách công bằng hơn.

Câu hỏi liệu, khi nào và làm thế nào để bồi thường cho những người sẽ bị thiệt hại do cải cách, hầu như xuất hiện trong tất cả các chương. Các tài liệu về cải cách cơ cấu dành nhiều sự chú ý cho câu hỏi khi nào và bằng cách nào những người thua thiệt trong cải cách có thể được đền bù, cho dù bằng cách miễn trừ họ khỏi cuộc cải cách, ít nhất là trong một thời gian nào đó, hay thông qua một hình thức đền bù thay thế nào đó. Việc không đền bù có thể củng cố sự phản đối cải cách, nhưng đền bù quá mức có thể tốn kém hoặc đơn giản là có thể làm giảm tác dụng của chính cuộc cải cách. 13 Trong một trò chơi lặp đi lặp lại, nó cũng có thể củng cố sự phản đối đối với các cải cách trong tương lai, vì sự yếu kém được nhận thức của chính phủ khuyến khích các đại lý thúc đẩy các nhượng bộ tối đa. Các chiến lược bồi thường phổ biến nhất liên quan đến tiền thuê "ông lớn" và thời gian chuyển đổi dài, cả hai đều được thảo luận sau và trong các chương tiếp theo. Những nhượng bộ dưới hình thức “các khoản thanh toán phụ”, chẳng hạn như áp dụng các chính sách trong các lĩnh vực khác có thể bù đắp chi phí cải cách cho một số nhóm, ít được sử dụng hơn, mặc dù các ví dụ về những thỏa thuận như vậy được thảo luận trong một số chương.

Mức độ và bản chất của bồi thường cho “những người thua cuộc cải cách” phụ thuộc vào một số yếu tố

Một số cân nhắc được đưa ra khi các vấn đề bồi thường phát sinh. Đầu tiên, thường có một đánh giá giá trị được đưa ra về tiền thuê mà các đại lý bị mất do cải cách. Nếu những điều này được nhiều người coi là không chính đáng (ví dụ như phát sinh từ việc lạm dụng quyền lực thị trường), thì có thể có sự miễn cưỡng có cơ sở để đền bù, ngoài việc có thể thực hiện cải cách theo từng giai đoạn trong một khoảng thời gian nào đó. Mặt khác, khi có ý thức mạnh mẽ rằng các đại lý đã có một số quyền đối với những lợi ích mà họ sẽ mất, thì có thể cần phải có một số khoản bồi thường. Những cải cách ảnh hưởng đến những gì được coi là “quyền có được” có thể đặc biệt khó thực hiện nếu không có bồi thường. Tuy nhiên, không phải lúc nào cũng rõ ràng điều gì cấu thành “quyền có được”. Vấn đề đơn giản nhất liên quan đến các lợi ích dựa trên sự đóng góp hoặc hợp đồng lao động. Trong các trường hợp khác, nó có thể phụ thuộc vào cách tổ chức và khái niệm hóa cơ chế chính sách hiện tại. Đến lượt mình, điều này phản ánh không chỉ các chuẩn mực pháp lý, văn hóa và thể chế cụ thể phổ biến ở một quốc gia nhất định, mà còn phản ánh các nguồn lực tổ chức và các nguồn lực khác của các nhóm có thể bị thua cuộc. Các yếu tố khác không đổi, lập luận về bồi thường mạnh mẽ hơn khi các khoản trợ cấp hoặc tiền thuê kinh tế được vốn hóa thành giá trị tài sản. Đây là cái gọi là “vấn đề huy chương taxi” được Koromzay nhấn mạnh (2004). Chủ sở hữu tài sản hiện tại trong các tình huống như vậy thường mua tài sản hoặc đầu tư một cách thiện chí trong một môi trường mà giá tài sản đã phản ánh tiền thuê được tạo ra bởi các chính sách hiện trạng (và trong một số trường hợp, họ được các chính sách đó khuyến khích làm như vậy). Những người hưởng lợi thực sự là những người nắm giữ tài sản khi những méo mó do chính sách gây ra được tạo ra.

Trường hợp bồi thường cũng có thể phụ thuộc ở một mức độ nào đó vào các lựa chọn mà những người thua cuộc có để giảm thiểu thiệt hại của họ - hoặc thậm chí được hưởng lợi từ cải cách - trong trường hợp không được bồi thường. Điều này phụ thuộc phần lớn vào các nguồn lực và vị thế trước cải cách của họ. Theo quy định, có thể cần phải có khoản bồi thường hậu hĩnh hoặc thời gian chuyển tiếp dài đối với các đại lý không thể dễ dàng thích ứng với các biện pháp đang được thực hiện. Ví dụ, lập luận về giai đoạn dài đối với cải cách lương hưu chủ yếu dựa trên thực tế là có những lập luận mạnh mẽ chống lại việc áp đặt những thay đổi đáng kể đối với những người đang hưởng lương hưu hoặc người lao động lớn tuổi, những người có thể đã quá muộn để điều chỉnh khoản tiết kiệm hoặc hành vi thị trường lao động. Các chủ sở hữu vốn, ceteris paribus , có khả năng thích ứng với cải cách dễ dàng hơn các tác nhân khác, có lẽ ngoại trừ trường hợp cải cách có rủi ro khiến họ gặp khó khăn trong đầu tư. Họ có thể điều chỉnh danh mục đầu tư của mình để đáp ứng với những thay đổi chính sách và do đó gặt hái được ít nhất một phần lợi ích của cải cách thúc đẩy tăng trưởng. Thật vậy, nếu các thị trường tài chính hoạt động tốt mang lại kịp thời một số lợi ích của cải cách, thì những người sở hữu vốn có thể bắt đầu gặt hái những lợi ích của cải cách ngay cả trước khi họ bắt đầu phải trả giá. 14 Các tác nhân giàu có hơn cũng có khả năng đối phó tốt hơn với các chi phí do không cải cách trong nhiều tình huống, nhờ vào một loạt các chiến lược thích ứng rộng hơn để đối phó với các chính sách và thể chế dưới mức tối ưu. Điều này giúp họ có lợi thế trong bất kỳ cuộc xung đột nào về cách thức phân bổ chi phí cải cách. Điều này có thể quan trọng hơn khi hệ quả phân phối của cải cách phụ thuộc vào các biện pháp cụ thể được thông qua và tương đối dễ dự đoán - ví dụ . liên quan đến cải cách thị trường lao động và cải cách lương hưu hơn là, ví dụ, tự do hóa tài chính hoặc thương mại.

Quan điểm của ngành trong việc thực hiện cải cách

Phần này chuyển từ những vấn đề tổng quát nhất, xuyên suốt sang một số kết luận cụ thể hơn về lĩnh vực được đề xuất bởi những đóng góp khác nhau cho tập sách này. Cách tổ chức của nó tuân theo cấu trúc tổng thể của cuốn sách, phản ánh sự phân biệt rộng rãi - và phải thừa nhận là không hoàn hảo - giữa các vai trò khác nhau mà nhà nước đóng trong một nền kinh tế. Nói chung, các lĩnh vực chính sách được đề cập ở đây được chia thành ba nhóm:

• Các lĩnh vực như chính sách cạnh tranh và điều tiết thị trường lao động và sản phẩm, trong đó vai trò của nhà nước chủ yếu là “trọng tài”, điều chỉnh hoạt động của các tác nhân tự chủ, những người lựa chọn và theo đuổi mục đích của riêng mình, đồng thời giải quyết tranh chấp giữa họ.

• Các lĩnh vực như giáo dục và chăm sóc sức khỏe, trong đó nhà nước tham gia vào việc cung cấp dịch vụ trực tiếp cho công dân.

• Các hoạt động liên quan đến chức năng của chính nhà nước trong việc thực hiện cả chức năng áp dụng quy tắc (điều tiết) và thực hiện nhiệm vụ (cung cấp dịch vụ). Các chương trong tập sách này của Meloni (về chính sách quản lý) và Charbit và Vammalle (về cải cách hành chính công) chủ yếu liên quan đến các lĩnh vực này.

Tất nhiên, những sự khác biệt này hơi thô và sẵn sàng, và trên thực tế có sự trùng lặp đáng kể giữa chúng. Chính sách chăm sóc sức khỏe, lấy một ví dụ, có thể liên quan đến việc cung cấp trực tiếp một số dịch vụ cũng như quản lý thị trường để cung cấp các dịch vụ khác. Cải cách hưu trí cũng vậy, có thể liên quan đến cả quản lý thị trường và quản lý trực tiếp các chương trình công. Hơn nữa, trong nhiều trường hợp, bản thân cải cách có thể liên quan đến việc thay đổi vai trò của nhà nước trong một lĩnh vực nhất định, chẳng hạn như khi cải cách hành chính công dẫn đến việc thuê ngoài các dịch vụ mà bộ máy quan liêu nhà nước trước đây đã cung cấp cho chính họ hoặc khi các lĩnh vực mà hàng hóa hoặc dịch vụ đã được cung cấp bởi các công ty độc quyền thuộc sở hữu nhà nước được mở ra và trở thành thị trường có thể cạnh tranh với những người tham gia tư nhân. Nhiều cải cách lương hưu liên quan đến việc thay đổi sự cân bằng giữa các nguồn thu nhập lương hưu công cộng và tư nhân. Cuối cùng, khi nói đến chính sách môi trường, đặc biệt, chương trình cải cách có thể liên quan đến các chính sách nhằm giải quyết các ngoại tác môi trường trong tất cả các lĩnh vực này. Tuy nhiên, ba phạm trù lớn này đáng được ghi nhớ, bởi vì, như sẽ thấy, chúng có xu hướng đưa ra những thách thức hơi khác nhau đối với các nhà cải cách.

Áp lực quốc tế và thay đổi công nghệ là động lực chính của cải cách thị trường sản phẩm

Kinh nghiệm của một số nước OECD cho thấy cải cách quy định thị trường sản phẩm có thể đóng vai trò quan trọng trong phản ứng của chính phủ trước những cú sốc bất lợi. Bãi bỏ quy định có thể tăng tốc độ phân bổ lại các nguồn lực cần thiết, và bằng cách giảm chi phí kinh doanh, cung cấp một cách trung lập về mặt tài chính để giảm bớt áp lực cho khu vực doanh nghiệp đang chịu áp lực. Cải cách nâng cao hiệu quả đối với các ngành công nghiệp mạng và các lĩnh vực phi thương mại khác có thể đặc biệt hấp dẫn vào thời điểm đó. Tuy nhiên, việc thuyết phục đơn thuần các bên liên quan và công chúng rằng việc đánh giá tổng thể về chi phí và lợi ích ủng hộ những cải cách như vậy có thể khó khăn, phần lớn là do chi phí của hiện trạng đối với cải cách thị trường sản phẩm thường bị cử tri giấu kín. Thường thì rõ ràng ai sẽ trả giá cho một cuộc cải cách - doanh nghiệp nào có khả năng chịu áp lực và công việc nào có thể gặp rủi ro - trong khi có thể không rõ ai là người trả giá cho hiện trạng. Rất khó để xác định các công ty chưa bao giờ tham gia thị trường, các ngành chưa phát triển hoặc những người lao động mà họ sẽ sử dụng. Tuy nhiên, kinh nghiệm cho thấy rằng một nỗ lực quyết tâm để định lượng chi phí của hiện trạng và lợi ích tiềm năng của cải cách, đồng thời truyền đạt những điều này tới các bên liên quan và công chúng, có thể là yếu tố quan trọng của thành công.

Đồng thời, những cải cách thị trường sản phẩm thành công thường bao gồm các thỏa thuận chuyển đổi được thiết kế để đảm bảo rằng lợi ích của nhà sản xuất hoặc người tiêu dùng bị ảnh hưởng không gặp phải những thay đổi đột ngột trong điều kiện kinh tế. Như đã lưu ý ở trên, những vấn đề khó khăn nhất có xu hướng là những vấn đề phát sinh khi tiền thuê do các chính sách quản lý chống cạnh tranh đã được vốn hóa vào giá tài sản: chủ sở hữu tài sản hiện tại có thể không được hưởng lợi từ các chính sách cũ, nhưng chính họ sẽ là người bị tổn thương bởi cải cách. Cải cách có thể khiến một số nhà đầu tư không thể kiếm được lợi nhuận kinh tế từ các khoản đầu tư được thực hiện một cách thiện chí trên cơ sở chế độ chính sách trước đó (cái gọi là “mắc kẹt tài sản”). Vì các mối quan hệ giữa người lao động và người sử dụng lao động thường liên quan đến yếu tố đầu tư dành riêng cho mối quan hệ sẽ bị mất trong trường hợp chia tay, các vấn đề về tài sản mắc kẹt cũng có thể ảnh hưởng đến người lao động. Khi chúng phát sinh, bồi thường trực tiếp hoặc một số hình thức hỗ trợ chuyển tiếp khác có thể được yêu cầu nếu các nhà cải cách muốn tránh giai đoạn chuyển tiếp quá dài.

Như Michael Wise đã quan sát trong Chương 2, cải cách mở cửa thị trường là một lĩnh vực mà trong vài thập kỷ qua đã chứng kiến mức độ hội tụ đáng kể giữa các nước OECD. Xu hướng hướng tới các chế độ và thể chế cạnh tranh mạnh mẽ hơn đang lan rộng, cũng như xu hướng mở cửa ngày càng nhiều lĩnh vực được bảo hộ trước đây để cạnh tranh. Điều này xảy ra ít nhất bởi vì đây là lĩnh vực mà cả áp lực cạnh tranh quốc tế lẫn các tổ chức và hiệp định quốc tế đều đóng một vai trò rất lớn trong việc thúc đẩy thay đổi chính sách, thường đi kèm với các cuộc khủng hoảng lớn. Trong một thế giới thương mại ngày càng tự do, cả áp lực cạnh tranh trực tiếp và sự tập trung ngày càng tăng của các cuộc đàm phán thương mại quốc tế về các hàng rào phi thuế quan đều có xu hướng gây áp lực lên các cơ chế quản lý chống cạnh tranh. Do đó, cải cách thường bắt đầu “ở biên giới”, với tự do hóa ngoại thương, và dần dần mở rộng sang ngày càng nhiều lĩnh vực và chính sách “đằng sau biên giới”, nhiều trong số đó được đánh giá là có liên quan đến thương mại. Wise cũng quan sát thấy rằng một số lĩnh vực trong đó các lợi ích nội bộ đã thành công nhất trong việc chống lại việc mở cửa thị trường là những mặt hàng phi thương mại, nơi những áp lực bên ngoài như vậy là yếu hoặc hoàn toàn không có. Vai trò của thay đổi công nghệ trong việc thúc đẩy cải cách chính sách cũng rất quan trọng, mặc dù hơi mơ hồ. Một mặt, có một chút nghi ngờ rằng thay đổi công nghệ đã là một động lực cải cách mạnh mẽ trong các lĩnh vực như điện và viễn thông, một phần bằng cách biến các lĩnh vực phi thương mại trước đây thành những lĩnh vực có thể giao dịch hoặc tạo ra những khả năng mới để tạo ra cạnh tranh trong các hoạt động trước đây được đặc trưng bởi mức độ độc quyền tự nhiên cao. Đến lượt mình, việc mở cửa các thị trường như vậy để cạnh tranh thường thúc đẩy sự đổi mới hơn nữa. Mặt khác, sự phức tạp về kỹ thuật liên quan đến việc tạo ra các thị trường hoạt động tốt trong các lĩnh vực như điện đôi khi tạo thêm những trở ngại cho cải cách. Mặc dù các vấn đề kỹ thuật là có thật, nhưng cũng có trường hợp những người trong cuộc được bảo vệ có thể sử dụng chúng để chống lại những cải cách mà trên thực tế sẽ khá khả thi. ¹⁵

Cải cách thị trường lao động thường nhắm vào “người ngoài cuộc”

Cuộc khủng hoảng toàn cầu nổ ra vào năm 2008-2009 đã làm nổi bật những thách thức đặc biệt do cải cách thị trường lao động đặt ra ở nhiều nền kinh tế OECD. Cuộc họp năm 2009 của Hội đồng cấp Bộ trưởng của OECD nhấn mạnh sự cần thiết của các biện pháp tạo lại việc làm và các cải cách khác để chống lại xu hướng thất nghiệp theo chu kỳ trở thành cơ cấu, bao gồm hiệu quả hơn và, trong một số trường hợp, mở rộng các chính sách thị trường lao động tích cực (ALMPs) . Tuy nhiên, cải cách “cốt lõi” của thị trường lao động có thể sẽ khó khăn hơn nhiều trong thời gian tới. Bằng chứng cho thấy rằng, mặc dù tỷ lệ thất nghiệp cao có xu hướng làm tăng áp lực cải cách thị trường lao động, tỷ lệ thất nghiệp tăng mạnh làm tăng khả năng bất kỳ cuộc cải cách nào cũng sẽ khiến những người lao động thường xuyên ký hợp đồng không thời hạn (những “người trong cuộc” của thị trường lao động) phần lớn không bị ảnh hưởng. Vì giá trị của việc bảo vệ việc làm tăng lên cùng với tỷ lệ thất nghiệp, những người lao động thường xuyên, những người có xu hướng trở thành bộ phận có tổ chức nhất của lực lượng lao động, thậm chí còn có lý do lớn hơn để chống lại bất kỳ sự suy yếu nào của luật bảo vệ việc làm (EPL) trong thời kỳ suy thoái theo chu kỳ. Bởi vì EPL có xu hướng cản trở việc mất việc làm cũng như tạo việc làm, các chính phủ có thể ngần ngại nới lỏng nó trong thời kỳ suy thoái, vì sợ mất việc làm thậm chí còn lớn hơn. Do đó, cải cách thị trường lao động trong thời kỳ suy thoái có xu hướng tập trung vào “những người bên ngoài” thị trường lao động - những người mới tham gia, những người có hợp đồng không thường xuyên, những người thất nghiệp và những người khác đang được hưởng lợi. Trong khi những cải cách nhằm kích hoạt những người bên ngoài có thể có lợi, cuộc khủng hoảng đã nhấn mạnh, và thậm chí có thể làm trầm trọng thêm, “thuyết nhị nguyên” như vậy trong thị trường lao động ở nhiều quốc gia, vì những người bên ngoài thị trường lao động phải chịu gánh nặng của sự điều chỉnh, trong khi những người bên trong trong một số trường hợp được đảm bảo lương thực tế tăng đáng kể.

Tuy nhiên, kinh nghiệm cải cách thị trường lao động ở các nước OECD dường như cũng cho thấy rằng một cuộc suy thoái mạnh thường có thể là thời điểm thích hợp để bắt đầu cải cách: do sự chậm trễ liên quan đến quá trình chính sách, các cải cách thị trường lao động được thiết kế và áp dụng ở giữa. của một sự thu hẹp thường được thực hiện trong quá trình phục hồi, khi thị trường việc làm được cải thiện có thể giúp việc thực hiện dễ dàng hơn. Tóm lại, thời điểm hứa hẹn nhất để cải cách dường như là ngay sau một cuộc suy thoái. 16 Hơn nữa, trong cả thị trường lao động và thị trường sản phẩm, những cải cách như vậy có thể tạo điều kiện thuận lợi cho việc tái phân bổ nguồn lực thuận lợi cho các ngành năng động hơn. Thúc đẩy những cải cách như vậy có thể đòi hỏi những nhượng bộ đáng kể đối với lao động có tổ chức về các vấn đề khác. Galasso, trong Chương 3, chỉ ra rằng những nhượng bộ này không nhất thiết phải thỏa hiệp với logic kinh tế của cải cách: trong một số trường hợp, có thể gói gọn các cải cách theo cách mà các bên đại diện sẽ chấp nhận những cải cách mà họ thấy có nguy cơ nếu những cải cách này đi kèm với những cải cách mà họ đứng để hưởng lợi. Ví dụ, có một xu hướng chung là trợ cấp thất nghiệp và bảo vệ việc làm hoạt động như những thứ thay thế ở nhiều quốc gia - tương đối ít quốc gia OECD kết hợp trợ cấp thất nghiệp rất hào phóng với mức EPL cao. Do đó, việc giảm EPL có thể được kết hợp với việc tăng cường trợ cấp thất nghiệp ở những nơi tương đối không hào phóng; về nguyên tắc, cả hai cải cách đều có thể được mong muốn. Tất nhiên, sự đánh đổi như vậy sẽ phụ thuộc vào việc liệu có dư địa tài chính cho những nhượng bộ đó hay không. Galasso cũng chỉ ra rằng thị trường lao động không dễ dàng cải tổ bằng cách tiếp cận dần dần, chia để trị, vốn thường thành công khi cải cách lương hưu công. Trong khi cải cách lương hưu ở nhiều quốc gia đã tiến bộ bằng cách thay đổi từng phần của hệ thống lương hưu, thì cách tiếp cận tương tự đối với thị trường lao động thường chỉ đơn giản dẫn đến sự phân khúc sâu hơn của thị trường.

Cải cách lương hưu

Cải cách hưu trí dường như là một lĩnh vực mà việc truyền thông công chúng về các thông điệp cải cách là đặc biệt quan trọng - và có khả năng mang lại hiệu quả. Gần đây, vào giữa những năm 1990, một số nghiên cứu về kinh tế chính trị của cải cách lương hưu ở các nước phát triển cho rằng nó chỉ có thể được tiến hành bằng cách “tàng hình”, với việc các chính phủ áp dụng những thay đổi kỹ thuật với mức độ công khai tối thiểu trong nỗ lực củng cố nền tài chính. tính bền vững của các hệ thống hưu trí mà không bao giờ tiết lộ bản chất sâu rộng của những thay đổi mà chúng đang thực hiện (xem, chẳng hạn như Pierson, 1994, 1996). Trên thực tế, trong 20 năm qua, dường như đã trở nên dễ dàng hơn để giành được sự chấp nhận của công chúng về nhu cầu - và có lẽ là tính tất yếu của - cải cách hệ thống hưu trí chung, ngay cả khi tính cấp thiết của cải cách đôi khi bị nghi ngờ. Điều này phản ánh tác động không nhỏ của cuộc thảo luận công khai về nghiên cứu về tác động của tỷ lệ sinh thấp hơn và tuổi thọ dài hơn, đặc biệt là đối với hệ thống hưu trí công. 17 Ở nhiều quốc gia, người ta cũng hiểu rằng cuộc khủng hoảng hiện nay thậm chí còn gây áp lực lớn hơn đối với tài chính của hệ thống hưu trí, khiến cải cách càng trở thành ưu tiên hàng đầu. Trong khi các vấn đề về phân phối vẫn còn khó khăn, sự đồng thuận về nhu cầu cải cách hiện đã phổ biến và nhiều việc đã được thực hiện.

Kinh nghiệm cải cách lương hưu ở các nước OECD nhấn mạnh tầm quan trọng của nhiều bài học chung được xác định ở trên, bao gồm nhu cầu nghiên cứu và tham vấn cẩn thận, những rủi ro liên quan đến sự vội vàng quá mức, và tầm quan trọng của truyền thông đại chúng và các nhiệm vụ bầu cử rõ ràng. Đó là một lĩnh vực mà chủ nghĩa đơn phương dường như là một chiến lược đặc biệt không hứa hẹn: hầu như tất cả các cải cách lớn đều được thực hiện trước bằng tham vấn và đàm phán chuyên sâu, đôi khi trong thời gian rất dài. Ngoài ra, các chiến lược cải cách thành công thường bao gồm các giai đoạn chuyển đổi tương đối dài, giúp miễn trừ một cách hiệu quả các nhóm lớn khỏi việc thực hiện cải cách. Bất chấp nhận thức phổ biến ở nhiều quốc gia rằng các đề xuất cải cách lương hưu là mối đe dọa đối với người về hưu và người lao động lớn tuổi, những người đang hưởng lương hưu hiện tại hiếm khi bị ảnh hưởng bởi cải cách lương hưu và những người lao động sắp nghỉ hưu thường chỉ trải qua những thay đổi tối thiểu. 18 Một phần là do các tổ chức công đoàn và các đảng chính trị có xu hướng hướng tới lợi ích của các nhóm lớn tuổi hơn, nhưng cũng có những lập luận kinh tế tốt cho các giai đoạn chuyển tiếp dài. Những thay đổi đột ngột trong chính sách lương hưu có thể gây tốn kém cho những người đóng góp khi đưa ra lựa chọn nghề nghiệp/tiết kiệm trong dài hạn, và lợi ích kinh tế vi mô của cải cách lương hưu phụ thuộc một phần vào sự rõ ràng và ổn định của mối liên hệ giữa đóng góp và lợi ích. Do đó, chi phí cải cách lương hưu có xu hướng chủ yếu do những người trẻ tuổi gánh chịu. Vì chính họ sẽ là người thua cuộc nếu hệ thống tỏ ra không bền vững trong thời gian dài và vì họ có nhiều thời gian hơn để điều chỉnh hành vi tiết kiệm của mình, điều này có xu hướng được chấp nhận về mặt chính trị.

Cải cách thuế thúc đẩy tăng trưởng

Mặc dù hiện nay đã có sự nhất trí rộng rãi về một số nguyên tắc cơ bản làm cơ sở cho cải cách thuế hỗ trợ tăng trưởng, nhưng việc thực hiện các nguyên tắc đó cho đến nay vẫn còn chắp vá. Tuy nhiên, với ngân sách công ở nhiều quốc gia OECD hiện đang bị căng thẳng nghiêm trọng, những nguyên tắc như vậy trở nên quan trọng hơn bao giờ hết trong việc định hướng chính sách thuế. Áp lực củng cố tài khóa sẽ buộc nhiều quốc gia phải tìm kiếm nguồn thu mới trong những năm tới, và tác động của quá trình này đối với tăng trưởng sẽ phụ thuộc phần lớn vào thành công của họ trong việc xác định các nguồn thu ít bị bóp méo nhất và ít gây tổn hại nhất đến tăng trưởng. Ở một mức độ nào đó, khó khăn trong việc theo đuổi các cải cách thuế hỗ trợ tăng trưởng cho đến nay đã phản ánh sự phản kháng đối với các cải cách thuế hỗ trợ tăng trưởng trên các lý do khác, chẳng hạn như tính đơn giản, công bằng hoặc dễ quản lý. Nhu cầu đánh đổi giữa các mục tiêu khác nhau là một trong những thách thức lớn đối với bất kỳ cuộc cải cách thuế toàn diện nào. Tuy nhiên, việc phản đối cải cách cũng phản ánh thực tế rằng, trong khi cải cách thuế về nguyên tắc là cải cách “toàn diện” (hệ thống thuế ảnh hưởng đến tất cả mọi người), thì việc các nhà hoạch định chính sách lựa chọn thay đổi chính sách thuế tương đối dễ dàng và thường có lợi về mặt bầu cử. phục vụ lợi ích của các khu vực bầu cử cụ thể (thường là cử tri dao động). Lợi ích của các biện pháp như vậy được nhắm mục tiêu một cách hiệu quả - và có thể nhìn thấy được đối với những người hưởng lợi - trong khi chi phí được trải đều cho tất cả những người nộp thuế và do đó ít được nhìn thấy hơn. Một mối lo ngại nữa trong môi trường hiện tại là thâm hụt ngân sách gia tăng ở nhiều quốc gia sẽ gây khó khăn cho việc theo đuổi các cải cách thuế vì tăng trưởng, dẫn đến thất thu ngân sách đáng kể trong ngắn hạn; điều này làm cho bất kỳ sự không chắc chắn nào liên quan đến tác động của cải cách đối với hành vi của người nộp thuế đều trở nên quan trọng hơn.

Tổng quan của Bert Brys về kinh nghiệm cải cách thuế trong khu vực OECD trong Chương 4 chỉ ra một số cách giải quyết những thách thức này và những thách thức khác:

• Việc định khung các cuộc tranh luận về cải cách thuế là rất quan trọng: bằng cách xem xét toàn bộ hệ thống thuế (hoặc thậm chí là hệ thống thuế và lợi ích, khi vấn đề đánh thuế thu nhập lao động), thay vì tập trung vào các yếu tố riêng lẻ, các nhà hoạch định chính sách có thể tốt hơn truyền đạt các vấn đề và sự đánh đổi liên quan đến công chúng, cũng như giải quyết các vấn đề như công bằng theo chiều dọc, tốt nhất nên coi đó là tài sản của toàn bộ hệ thống chứ không phải của các loại thuế cụ thể. Điều này chỉ ra tiềm năng thúc đẩy cải cách thông qua các gói mở rộng giúp loại bỏ những méo mó trong hệ thống đồng thời phân bổ rộng rãi cả lợi ích và chi phí điều chỉnh; những người thua cuộc từ một số biện pháp có thể là người chiến thắng từ các yếu tố khác của một gói như vậy.

• Vì cải cách thuế có thể là một quá trình lâu dài và phức tạp nên việc nêu rõ các mục tiêu cải cách rộng lớn mà nhiều người mong muốn có thể giúp làm rõ ý nghĩa của cải cách đối với các đại lý, đồng thời giúp việc chống lại các hành lang lợi ích đặc biệt trở nên dễ dàng hơn. Nếu các cải cách được thực hiện theo gói, những mục tiêu như vậy có thể giúp tạo “hình dạng” cho gói cải cách, làm tăng khả năng nó sẽ tạo thành một cuộc cải cách nhất quán chứ không phải là một mớ hỗn độn các biện pháp không liên quan. Nỗi sợ hãi của những đối thủ tiềm năng cũng có thể được xoa dịu phần nào nếu tuyên bố về các mục tiêu cải cách bao gồm việc chấp nhận một số ràng buộc trước đối với cải cách, chẳng hạn như tính trung lập về doanh thu.

• Các cơ quan độc lập thường có vai trò đánh giá tác động có thể xảy ra của các cải cách được đề xuất về các vấn đề như hành vi của người nộp thuế, doanh thu, công bằng theo chiều dọc và chiều ngang, và dễ dàng quản lý. Một cơ quan như vậy cũng có thể đưa ra các phân tích về hiện trạng, nhất là thông qua việc cung cấp báo cáo minh bạch, ví dụ như mức chi tiêu thuế. Về vấn đề này, Brys lưu ý rằng ngay cả cấu trúc của quy trình chính sách - ai sẽ cân nhắc các đề xuất cải cách và ở giai đoạn nào - cũng có thể quan trọng.

• Cuối cùng, Brys lưu ý rằng thời điểm thực hiện có thể rất quan trọng. Đặc biệt, những thay đổi về thuế kinh doanh có thể có tác động tàn phá đối với các công ty nếu chúng không được thực hiện theo từng giai đoạn một cách thích hợp - những thay đổi đột ngột trong cách xử lý, ví dụ như đầu tư bằng nợ có thể đẩy nhiều công ty đến bờ vực phá sản.

Sự không chắc chắn về kinh tế và khoa học có thể khiến cải cách chính sách môi trường trở nên đặc biệt khó khăn

Một trong những “sự thật kiểu cách” thường được trích dẫn nhiều nhất về khó khăn của cải cách cơ cấu là chi phí thường có xu hướng phát sinh ngay từ đầu và tập trung vào một số tác nhân, trong khi lợi ích mất nhiều thời gian hơn để hiện thực hóa và thường lan tỏa hơn. 19 Như đã trình bày rõ ràng trong Chương 5 của Paul Ekins và Roger Salmons, sự khái quát hóa này dường như đặc biệt đúng đối với chính sách môi trường. Nhiều cải cách môi trường quan tâm đến việc giải quyết các ngoại tác do hoạt động kinh tế tạo ra và điều này có nghĩa là, gần như theo định nghĩa, một số chủ thể đôi khi sẽ bị tước đi thu nhập đáng kể để mang lại lợi ích môi trường cho tất cả mọi người. Hơn nữa, khi nói đến các vấn đề như biến đổi khí hậu, lợi ích đầy đủ của cải cách sẽ không được cảm nhận trong một hoặc hai thế hệ. Các cuộc tranh luận về cải cách thường phức tạp hơn bởi những lo ngại về tác động của cải cách đối với khả năng cạnh tranh, hậu quả của nó đối với những người kém may mắn hơn và các vấn đề phát sinh khi các dòng thu nhập bị loại bỏ bởi một cuộc cải cách đã được vốn hóa thành giá tài sản - chẳng hạn như, khi các khoản trợ cấp nông nghiệp gây hại cho môi trường đã được vốn hóa thành giá đất. 20 Ở mức cực đoan, cải cách môi trường có thể dẫn đến “mắc kẹt tài sản”, xảy ra khi cải cách khiến các công ty hoặc cá nhân mắc kẹt với các khoản đầu tư mà họ sẽ không bao giờ thực hiện nếu họ lường trước được sự thay đổi trong chế độ quản lý pháp luật và từ đó họ không thể hy vọng. để kiếm được lợi nhuận kinh tế trong điều kiện sau cải cách. Về bản chất, cải cách có thể làm cho tài sản trở nên vô giá trị. Do đó, việc bồi thường cho các nhà đầu tư có thể theo thứ tự, miễn là họ chưa thu hồi được chi phí của tài sản và không thể thực hiện điều đó thông qua việc bán hoặc sử dụng thay thế.

Sự không chắc chắn của khoa học thường đưa ra một thách thức lớn hơn, vì nó hàm ý rằng bằng chứng đưa ra để hỗ trợ cho trường hợp cải cách thường sẽ bị tranh cãi, và những người bị đe dọa bởi những thay đổi chính sách sẽ cố gắng tạo ra bằng chứng “có lợi” hơn để đưa vào cuộc tranh luận. Các cuộc tranh luận về khoa học làm nền tảng cho một số cải cách chính sách môi trường cũng bị ảnh hưởng bởi sự bất đồng liên quan đến các vấn đề như kỹ thuật thích hợp để kiếm tiền từ các giá trị môi trường và giới hạn thích hợp của phân tích lợi ích chi phí. Do đó, việc lựa chọn kỹ thuật phân tích thường bị chính trị hóa cao. Ở nhiều quốc gia, thái độ không tin tưởng phổ biến đối với chính phủ càng làm tăng thêm khó khăn, vì những tuyên bố chính thức về sự cần thiết phải cải cách có thể gặp phải sự đón nhận hoài nghi của phần lớn cử tri. Cuối cùng, cải cách môi trường thường phức tạp bởi sự phân cấp trách nhiệm đối với các vấn đề giữa các cấp chính quyền khác nhau ( ví dụ như quản lý nước). Nó cũng có thể phụ thuộc nhiều vào lộ trình, vì các chính sách và đầu tư cơ sở hạ tầng trong quá khứ có thể quyết định ở một mức độ nào đó danh mục các lựa chọn có sẵn cho các nhà hoạch định chính sách.

Những cải cách chính sách gần đây ở các nước OECD gợi ý một số bài học về cách giải quyết những thách thức cụ thể liên quan đến cải cách chính sách môi trường. Đầu tiên, cũng như trong các lĩnh vực khác, việc thu hút các bên liên quan và công chúng là rất quan trọng. Thứ hai, trong khi nghiên cứu đơn thuần không phải là “sửa chữa” cho chính trị, thì không có sự thay thế nào cho một trường hợp cải cách dựa trên bằng chứng vững chắc khi giao dịch với các bên liên quan và cử tri. Sự chấp nhận của công chúng đối với một mức độ đồng thuận khoa học là rất quan trọng. Trong trường hợp, như thường lệ, các chế độ trợ cấp rõ ràng hoặc ngầm định góp phần vào ngoại tác môi trường, thì sự minh bạch về quy mô và phân bổ trợ cấp có thể hữu ích. Thứ ba, sự phụ thuộc vào lộ trình ngụ ý rằng việc lựa chọn các công cụ chính sách phụ thuộc ở một mức độ nào đó vào các thể chế và cơ chế quản lý hiện có. Ví dụ, các nhà hoạch định chính sách cần xem xét mức độ dễ dàng mà một hệ thống pháp luật nhất định có thể đối phó với việc đưa ra các công cụ như giấy phép có thể mua bán được. Những nỗ lực để đảm bảo rằng những thay đổi chính sách môi trường tương thích với môi trường thể chế và quy định rộng lớn hơn có nhiều khả năng thành công hơn khi chính phủ tạo ra các thể chế hoặc quy trình cho phép tiếp cận toàn bộ chính phủ đối với quy định về môi trường. Trong nhiều trường hợp, những cân nhắc này cũng chỉ ra sự cần thiết phải dựa vào sự kết hợp của các công cụ chính sách để giải quyết nhiều thất bại thị trường.

Những lo ngại về khả năng cạnh tranh và hậu quả phân phối của cải cách thường được giải quyết thông qua miễn trừ một phần và/hoặc tạm thời đối với một số điều khoản nhất định, hỗ trợ chuyển tiếp và giai đoạn chuyển tiếp dài. Đôi khi, cải cách có thể được tạo điều kiện thuận lợi bằng cách áp dụng các chính sách bù trừ để đảm bảo tính trung lập về thuế của nó, hoặc bằng cách trả lại doanh thu thu được từ thuế môi trường cho các doanh nghiệp theo một số quy tắc hoặc bằng cách cắt giảm các loại thuế khác đối với ngành, chẳng hạn như thuế lao động. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng các biện pháp đó không được liên kết với hoạt động gây ô nhiễm ban đầu và không khóa các nguồn lực vào các hoạt động nên được cắt giảm hoặc từ bỏ. Miễn trừ một phần đôi khi cũng được sử dụng, đặc biệt là để cứu trợ các công ty đang phải đối mặt với cạnh tranh quốc tế. Tuy nhiên, điều này có thể làm giảm hiệu quả của cải cách; những miễn trừ như vậy cũng có thể được liên kết với các mục tiêu ràng buộc về hiệu suất môi trường, nhưng bằng chứng cho thấy rằng điều này có xu hướng có tác động hạn chế. Trong một số trường hợp, có thể đạt được các mục tiêu môi trường mà không làm tăng gánh nặng thuế đối với các công ty một cách triệt để và đột ngột: ví dụ, tác động môi trường của thuế phát thải sẽ phụ thuộc vào mức thuế trả cho lượng khí thải cận biên, chứ không phải thuế trung bình trên mỗi đơn vị phát ra. Do đó, có thể có một số phạm vi để giảm thuế theo từng giai đoạn hoặc thiết kế nó theo cách để tránh các quyết định đầu tư bị trừng phạt quá mức được đưa ra trước khi nó được thông qua. 21 Cuối cùng, nếu việc mua bán giấy phép được áp dụng, thì có thể chứng minh sự cần thiết về mặt chính trị - mặc dù không mong muốn về mặt kinh tế - để cấp miễn phí ít nhất một số phần giấy phép cho những người gây ô nhiễm lớn (“ông nội”) (xem Chương 5 để biết thêm chi tiết ). Nếu điều này được thực hiện, các chính phủ nên tìm cách chuyển dần sang phụ thuộc vào đấu giá.

Những cải cách trong giáo dục và chăm sóc sức khỏe phải đối mặt với một số thách thức chung

Chương 6 và 7, của Gregory Wurzburg và Jeremy Hurst, gợi ý rằng các chính phủ đang tìm cách cải cách hệ thống giáo dục và chăm sóc sức khỏe có thể phải đối mặt với một số thách thức chung, chủ yếu liên quan đến thực tế là cả hai đều liên quan đến rất nhiều việc cung cấp dịch vụ trực tiếp bởi khu vực công, mặc dù ở hầu hết các quốc gia có xu hướng cung cấp nhiều dịch vụ tư nhân hơn (ngay cả khi được tài trợ công) trong lĩnh vực chăm sóc sức khỏe hơn là trong lĩnh vực giáo dục.

• Cả hai đều được đặc trưng bởi mức độ phụ thuộc đường dẫn cao bất thường. Các hệ thống giáo dục và chăm sóc sức khỏe đều lớn và phức tạp, và chúng đã phát triển theo những cách rất cụ thể trong các bối cảnh quốc gia khác nhau. Do đó, câu hỏi về điều gì là khả thi hoặc mong muốn phụ thuộc phần lớn vào các thể chế và chính sách đã có, cũng như vào cơ sở hạ tầng vật chất và nguồn nhân lực sẵn có. Các chính sách trước đây cũng giúp hình thành thái độ của công chúng liên quan đến những gì công dân có quyền mong đợi từ các hệ thống giáo dục và chăm sóc sức khỏe cộng đồng, thường là một phần của “khế ước xã hội” mặc nhiên nhưng cơ bản.

• Nhà cung cấp quan tâm đến cả hai lĩnh vực, những người có xu hướng được tổ chức rất tốt, thường nhận được sự tin tưởng của công chúng nhiều hơn so với các chính trị gia. Cử tri có thể không hài lòng với các hệ thống chăm sóc sức khỏe hoặc giáo dục, nhưng họ có xu hướng tin tưởng các chuyên gia y tế và các nhà giáo dục, những người do đó có quyền lực to lớn đối với quá trình cải cách. Một số nhà quan sát lập luận rằng họ thường đóng vai trò là “người có quyền phủ quyết” trên thực tế khi đề cập đến cải cách trong các lĩnh vực tương ứng của họ. Hơn nữa, vì việc thực hiện hiệu quả đòi hỏi sự hợp tác của họ, các nhà cung cấp khu vực công thường có thể làm suy yếu hoặc thậm chí phá hoại việc thực hiện các cải cách mà họ phản đối, đôi khi biến sự phản đối của họ trước thành những lời tiên tri tự ứng nghiệm sau .

• Có thể khó đưa ra trường hợp cải cách dựa trên kết quả chính sách, bởi vì không có sự đồng thuận về cách đánh giá kết quả trong chăm sóc sức khỏe và giáo dục. Điều này một phần là do sự kết hợp phức tạp của các mục tiêu cần theo đuổi trong cả hai lĩnh vực (công bằng, hiệu quả, chất lượng, lựa chọn, hạn chế chi phí, v.v.), nhưng nó cũng phản ánh việc thiếu các chỉ số đáng tin cậy, được chấp nhận chung về chất lượng sức khỏe - kết quả chăm sóc và giáo dục và giá trị của chúng. Cải cách dựa trên bằng chứng là khó khăn khi cơ sở bằng chứng bị thiếu hoặc gây tranh cãi. Một hậu quả của điều này là các sự kiện hoặc bit dữ liệu riêng biệt, hoặc sự xuất hiện của một nghiên cứu nổi tiếng duy nhất, có thể có tác động không cân xứng đối với các cuộc tranh luận về chính sách.

• Chính sách trong cả hai lĩnh vực có xu hướng được đặc trưng bởi độ trễ rất dài giữa việc hình thành và thực hiện. Có thể mất nhiều năm để thiết kế và áp dụng một cuộc cải cách, và có thể mất một thập kỷ hoặc lâu hơn trước khi tác động của nó thực sự được cảm nhận. 22 Điều này có thể tạo ra sự cản trở tiềm ẩn đối với các chính trị gia dân cử dự định cải cách, vì không có chính phủ nào có khả năng tại vị đủ lâu để nhận được tín nhiệm cho những lợi ích của những cải cách mà nó khởi xướng.

• Có rất ít thỏa thuận về những gì cấu thành “thực tiễn tốt nhất” trong hai lĩnh vực này. Trong một số lĩnh vực chính sách, người ta có thể xác định được sự đồng thuận rộng rãi về một số yếu tố thiết yếu của khung chính sách lành mạnh, ngay cả khi có những bất đồng về chi tiết thực hiện. Tuy nhiên, trong chăm sóc sức khỏe và giáo dục, không có mô hình thực hành tốt nhất như vậy để đánh giá các chế độ chính sách riêng lẻ.

Ngoài ra còn có những thách thức cụ thể hơn trong từng lĩnh vực. Ở nhiều quốc gia, cải cách chính sách trong giáo dục rất phức tạp do khó phối hợp cải cách giữa các cấp chính quyền khác nhau và giữa nhiều khu vực và địa phương. Đây cũng có thể là một vấn đề trong chăm sóc sức khỏe, nhưng nó thường ít nghiêm trọng hơn trong giáo dục. Trình tự cũng là một vấn đề then chốt trong nhiều cuộc cải cách giáo dục, vì thường phải đào tạo lại đội ngũ. Trong trường hợp chăm sóc sức khỏe, nhiều vấn đề mà các nhà cải cách tương lai phải đối mặt phát sinh từ sự bất cân xứng về thông tin tồn tại giữa bệnh nhân và nhà cung cấp, cũng như giữa chính phủ, nhà quản lý và nhà cung cấp. Các chuyên gia chăm sóc sức khỏe và các nhà sản xuất dược phẩm nắm giữ nhiều kiến thức về lợi ích hoặc lợi ích tiềm năng của việc chăm sóc sức khỏe. Các công ty bảo hiểm, chính phủ và các nhà quản lý có xu hướng am hiểu về các chi phí. Bệnh nhân được bảo hiểm có thể không biết cả hai. Nền kinh tế chính trị của cải cách chăm sóc sức khỏe cũng được định hình bởi quy mô và mức độ tập trung của các đặc lợi kinh tế thực tế hoặc tiềm năng có liên quan, đảm bảo huy động các hành lang mạnh mẽ khi những đặc lợi đó bị đe dọa.

Bất chấp sự hiện diện của hàng loạt trở ngại ghê gớm này, nhiều quốc gia OECD đã tiến hành cải cách giáo dục và chăm sóc sức khỏe trong những năm gần đây. Kinh nghiệm của họ gợi ý một số bài học liên quan đến cách chính phủ giải quyết những thách thức này.

• Những thay đổi lớn rất hiếm khi được áp đặt lên các chuyên gia y tế hoặc các nhà giáo dục: những cải cách thành công có xu hướng được đàm phán và đôi khi liên quan đến sự xoa dịu đáng kể của các bên liên quan chính. Đặc biệt, cải cách chăm sóc sức khỏe có xu hướng tốn kém ở hầu hết các quốc gia - ngay cả khi nó được kỳ vọng sẽ giúp kiềm chế chi phí theo thời gian, nó thường liên quan đến những nhượng bộ đắt đỏ trong ngắn hạn. Điều này cho thấy rằng sẽ rất khó cải cách khi cuộc khủng hoảng đã gây ra sự suy giảm rõ rệt về tài chính công.

• Quá trình đàm phán này có nghĩa là các cuộc cải cách có xu hướng đòi hỏi phải nghiên cứu sâu rộng và có thời gian chuẩn bị lâu dài: đây không phải là những lĩnh vực mà các cuộc cải cách “vụ nổ lớn”, chẳng hạn như có thể được sử dụng để mở cửa một thị trường bị quản lý chặt chẽ, có khả năng thành công.

• Dữ liệu và phân tích ngày càng tốt hơn, bao gồm cả so sánh quốc tế, thường hữu ích, mặc dù phần lớn phụ thuộc vào mức độ đồng thuận tồn tại về giá trị và ý nghĩa của bằng chứng đó.

• Nhu cầu thu hút sự tham gia của các ngành nghề đang được cải cách, cùng với thời gian tham gia lâu dài, cũng có nghĩa là cải cách trong lĩnh vực chăm sóc sức khỏe và giáo dục có thể được hưởng lợi từ việc thành lập các thể chế cải cách để tạo điều kiện tư vấn và hỗ trợ thực hiện cải cách. Sự tồn tại của các thể chế như vậy cũng có thể tạo ra sự gắn kết với một quá trình cải cách có khả năng bao gồm một số lượng lớn các thay đổi củng cố lẫn nhau trong các bộ phận rời rạc của hệ thống trong một thời gian dài. Một thể chế cải cách được thành lập tốt và đáng tin cậy cũng có thể giúp đối trọng với ảnh hưởng của lợi ích của nhà cung cấp trong các lĩnh vực này.

Để “cải tổ cải cách” thường phải giành được sự hợp tác của họ

Như Claire Charbit và Camila Vammalle đã làm rõ trong Chương 8, cải cách hành chính công đặt ra nhiều thách thức tương tự, về phạm vi, quy mô và mức độ phức tạp, giống như cải cách trong lĩnh vực chăm sóc sức khỏe và giáo dục, bao gồm cả sự phụ thuộc vào lộ trình, độ trễ về thời gian, sự phối hợp giữa các cấp chính quyền khác nhau (đặc biệt nhưng không chỉ ở những nơi cải cách hướng đến phân cấp nhiều hơn) và nhu cầu giành được sự ủng hộ của các bên liên quan trong khu vực công, những người sẽ bị ảnh hưởng trực tiếp bởi cải cách. Đây cũng là một lĩnh vực khó có thể đưa ra một trường hợp thay đổi dựa trên bằng chứng, do khó đánh giá chất lượng và hiệu quả của các dịch vụ công/hành chính công. Ngoài ra, nhu cầu xã hội về cải cách hành chính còn ít; trong khi người dân thường không hài lòng với sự kém hiệu quả của khu vực công hoặc chất lượng của các dịch vụ công, thì vấn đề thay đổi “nội bộ” trong các cơ quan hành chính công thường có xu hướng ít mang tính chính trị và việc tạo ra nhu cầu cải cách của công chúng có thể là một trong những thách thức đầu tiên mà các nhà cải cách tương lai phải giải quyết. Tuy nhiên, đồng thời, cử tri có thể phản ứng mạnh mẽ và tiêu cực đối với các biện pháp được coi là vi phạm sự đồng thuận cơ bản về ranh giới và nghĩa vụ của nhà nước. Tư nhân hóa và thuê ngoài các chức năng trước đây được thực hiện bởi các cơ quan công quyền có thể được coi là vi phạm loại “hợp đồng xã hội” ngầm đã thảo luận ở trên. Cuối cùng, cải cách hành chính công khiến các nhà hoạch định chính sách phải đối mặt với vấn đề “cải cách người cải cách”, vì trên thực tế, hành chính công phải thiết kế và thực hiện cải cách của chính mình, áp đặt các biện pháp mà nhiều quan chức có thể không thích.

Nhiều bài học rút ra từ kinh nghiệm cải cách hành chính công gần đây liên quan trực tiếp đến những thách thức đã xác định ở trên:

• Trong số các yếu tố chính của cải cách thành công là nỗ lực nâng cao nhận thức của người dân và hỗ trợ cải cách, thường thông qua các cuộc tranh luận công khai và chiến lược tham vấn, và các bước đền bù cho công chức, về mặt tài chính hoặc hình thức khác (ví dụ: thông qua cải thiện điều kiện làm việc hoặc cơ hội cho phát triển sự nghiệp). Sự hiểu biết và hỗ trợ của công chúng có thể dễ dàng đạt được hơn nếu những thay đổi trong hành chính công đi kèm với những cải cách bổ sung dễ thấy hơn và phổ biến hơn, chẳng hạn như cải cách chính phủ điện tử, có thể nâng cao cả tiếng nói của người dân và chất lượng cung cấp dịch vụ công.

• Việc tham khảo ý kiến rộng rãi với các quan chức bị ảnh hưởng bởi cải cách, cho dù họ có được bầu hay không, cũng rất quan trọng, vì các công chức và chính trị gia địa phương có nhiều khả năng chấp nhận - và thậm chí nắm quyền sở hữu - một cuộc cải cách nếu họ hiểu rõ về các giá trị cơ bản của nó và mục tiêu và vai trò của họ trong đó. 23 Cũng có thể giành được sự ủng hộ của công chức - hoặc sự phản đối của họ giảm đi, ở bất kỳ mức độ nào - bằng những cải cách bổ trợ mang lại lợi ích cho họ. Mặc dù những nhượng bộ trực tiếp như trả lương cao hơn đôi khi có thể đóng một vai trò nào đó, nhưng các bước cải thiện điều kiện làm việc, tăng sự hài lòng trong công việc hoặc đầu tư vào phát triển nghề nghiệp của công chức đều có thể hoàn toàn phù hợp với mục tiêu cải cách đồng thời thúc đẩy sự ủng hộ của các quan chức.

• Các chính phủ cũng có thể giảm bớt sự không chắc chắn, và do đó là sự phản đối cải cách, bằng cách chấp nhận một mức độ gia tăng, cho phép cải cách tiến hành theo từng giai đoạn, với sự cung cấp đầy đủ thông tin phản hồi và điều chỉnh trong suốt quá trình. Tuy nhiên, việc duy trì cải cách từng bước như vậy trong một thời gian dài đòi hỏi sự lãnh đạo nhất quán; Nhận thức của các nhà quản lý công về sự ủng hộ chính trị đối với cải cách hành chính công dường như có ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực hiện chúng (xem Yang và Pandey, 2009).

• Với khả năng chính phủ bị luân chuyển, điều này cho thấy sự cần thiết phải có các tổ chức thường trực, độc lập để chỉ đạo cải cách, đặc biệt là sau các giai đoạn ban đầu; nếu không, sẽ có nguy cơ lớn là chủ nghĩa gia tăng sẽ nhường chỗ cho quán tính và cải cách sẽ bị đình trệ. Vì các tổ chức như vậy cần có thẩm quyền rộng rãi trong toàn bộ hành chính nhà nước, các trung tâm của chính phủ thường có vai trò chính ở đây.

• Charbit và Vammalle cũng xác định vai trò của các tổ chức quốc tế trong việc giúp nâng cao kiến thức, nhận thức và hỗ trợ công dân thông qua việc chia sẻ kiến thức và thông tin, đánh giá chính sách và thúc đẩy hợp tác giữa các cơ quan hành chính quốc gia. Bằng cách cung cấp các tiêu chuẩn quốc tế và tạo áp lực ngang hàng, họ có thể tăng cường khuyến khích cải cách.

Tiến bộ trong tất cả các lĩnh vực có thể được tăng cường bằng cách thể chế hóa các quy trình chính sách tốt hơn

Chương của Gabriella Meloni về tạo điều kiện cải cách quy định không xem xét nhiều về bản chất của cải cách chính sách mà là về quy trình chính sách (Chương 9). Tuy nhiên, các vấn đề được giải quyết trong chương của cô ấy là rất quan trọng để giúp các chính phủ có thể nghĩ ra và thực hiện các cải cách hiệu quả, hiệu quả trong nhiều lĩnh vực khác nhau. Hơn nữa, ở đây cũng vậy, thực sự có những cải cách thực chất đang bị đe dọa. Tác động của chúng thực sự có khả năng rất sâu rộng, ngay cả khi theo quan điểm của hầu hết các tác nhân kinh tế, chúng không thể nhìn thấy hoặc liên quan ngay lập tức. Ở một mức độ không nhỏ, điều này phản ánh sự tiến hóa dần dần trong cách hiểu về cải cách quy định trong khu vực OECD: điều từng được coi là cải cách về cơ bản theo từng giai đoạn (tập hợp các biện pháp can thiệp một lần nhằm bãi bỏ quy định) giờ đây được hiểu là một quá trình liên tục mà đang ngày càng được tích hợp vào quá trình hoạch định chính sách và điều đó bao gồm sự kết hợp giữa bãi bỏ quy định và điều chỉnh lại.

Chương này xác định một số tính năng đặc trưng cho các thể chế và quy trình liên quan đến việc tạo ra quy định chất lượng cao. Đầu tiên là sự khớp nối của một khung chính sách chung rõ ràng và có cấu trúc tốt. Mặc dù điều này phụ thuộc rất nhiều vào các thể chế và truyền thống cụ thể của bất kỳ quốc gia nào, nhưng điều quan trọng là vai trò và năng lực của các chủ thể được xác định rõ ràng; rằng hệ thống được cấu trúc để làm cho cách tiếp cận cải cách “toàn chính phủ” trở nên khả thi, bằng cách tính đến sự tương tác giữa các thể chế; và rằng có một cam kết mạnh mẽ đối với một nền văn hóa quy định ủng hộ việc chia sẻ thông tin, tin tưởng và hợp tác, cũng như cam kết cấp cao rõ ràng đối với chương trình cải cách quy định. Khi khám phá các điều kiện tiên quyết để đạt được các yếu tố này và các hình thức thể chế khác nhau có thể xuất hiện ở các quốc gia khác nhau, Meloni xác định một số lĩnh vực đã có mức độ hội tụ về thể chế. Chúng bao gồm sự phụ thuộc ngày càng tăng vào các cơ quan quản lý độc lập, các thủ tục rõ ràng và được thể chế hóa hơn để tham vấn với các bên liên quan trong quá trình hoạch định chính sách, sự phổ biến ngày càng tăng của các cơ quan “vận động cải cách” và sự phổ biến của phân tích tác động của quy định, đặc biệt là từ giữa những năm 1990. Chương này cũng khám phá các loại thể chế phát triển ở các quốc gia khác nhau để giải quyết các vấn đề về quản trị đa cấp trong lĩnh vực cải cách quy định. Sự hội tụ về thể chế được quan sát thấy, mặc dù còn lâu mới hoàn thành, nhưng rất ấn tượng và điều đó cho thấy rằng các quốc gia OECD với các thể chế, hệ thống chính trị và văn hóa pháp lý rất khác nhau sẽ đạt được các giải pháp tương tự khi đối mặt với những thách thức cải cách tương tự.

Sự phổ biến các thể chế và chính sách này rõ ràng được hỗ trợ bởi sự hợp tác trên các diễn đàn quốc tế. Dựa trên cơ sở nghiên cứu lớn và đang phát triển trong lĩnh vực này, Meloni lập luận rằng các tổ chức quốc tế có thể hoạt động hiệu quả hơn với tư cách là tác nhân cải cách bền vững khi họ tập trung vào giáo dục, giảng dạy và trao đổi kinh nghiệm quốc gia thay vì tìm cách sử dụng các hình thức điều kiện “cứng rắn”. áp đặt cải cách chính sách từ bên ngoài. Điều kiện cứng có thể thành công trong một số lĩnh vực và trong một số trường hợp, nhưng bằng chứng cho thấy rằng nó nhìn chung không hiệu quả trong hầu hết các lĩnh vực, nhất là vì nó hiếm khi thành công trong việc thiết lập “quyền sở hữu” của các đại lý trong nước đối với các quá trình cải cách - và nó thường dẫn đến hậu quả là trong các quy định chính sách không phù hợp với điều kiện địa phương.

Hợp nhất tài khóa có xu hướng dễ duy trì hơn nếu các quy định và thể chế tài khóa được củng cố

Phân tích của Robert Price về nền kinh tế chính trị của việc củng cố tài chính trong Chương 10 được đưa ra vào đúng thời điểm, vì trong vài năm qua đã chứng kiến tình trạng tài chính công ở khu vực OECD xuống cấp nghiêm trọng. Dựa trên một khối lượng lớn các công trình lý thuyết và thực nghiệm, bao gồm nghiên cứu về 85 giai đoạn hợp nhất tài chính trong khu vực OECD trong hơn ba thập kỷ, Price tìm thấy bằng chứng thuyết phục rằng các quy trình chính sách tài khóa ở nhiều quốc gia được đặc trưng bởi thiên lệch thâm hụt: chính sách tài khóa có xu hướng xa vời trong thời kỳ suy thoái có tính chất ngược chu kỳ hơn là trong thời kỳ đi lên, với kết quả là nhiều quốc gia đã phải trải qua tình trạng nợ công gia tăng lâu dài và thâm hụt được điều chỉnh theo chu kỳ. Chương này phân tích những thất bại của thị trường và các yếu tố kinh tế chính trị làm cơ sở cho xu hướng này. May mắn thay, hồ sơ thực nghiệm cho thấy rằng có một mối quan hệ trực tiếp giữa quy mô thâm hụt ban đầu và quy mô của sự củng cố sau đó: tóm lại, các quốc gia cải cách nhiều hơn khi họ gặp khó khăn tài chính sâu sắc hơn. Những người thành công nhất là những người điều chỉnh cơ sở của họ chủ yếu dựa trên cơ cấu cắt giảm chi tiêu công. Trong khi hầu hết các hợp nhất liên quan đến sự kết hợp của các biện pháp thu và chi, một bộ phận nghiên cứu đáng kể cho thấy rằng hợp nhất có cơ hội bền vững cao hơn nếu dựa trên hạn chế chi tiêu, đặc biệt là đối với tiêu dùng và chuyển khoản của chính phủ. 24 Tập trung vào chi tiêu có nhiều khả năng sửa chữa những sai lệch dẫn đến tình hình tài chính xấu đi ngay từ đầu (von Hagen, Hugues Hallett và Strauch, 2002). Chính sách và lãi suất dài hạn cũng có nhiều khả năng giảm khi hợp nhất liên quan đến cắt giảm chi tiêu cơ cấu, đó có thể là lý do tại sao Giudice, Turini và Veld (2004) nhận thấy rằng các giai đoạn hợp nhất dựa trên hạn chế chi tiêu thường có liên quan đến hiệu quả tăng trưởng tốt hơn so với các giai đoạn hợp nhất dựa trên hạn chế chi tiêu. chủ yếu dựa vào tăng doanh thu.

Nhìn chung, những hợp nhất quan trọng không bắt đầu bằng những thay đổi đối với thể chế tài chính. Các bước đầu tiên thường nhằm mục đích tiết kiệm ngay lập tức và chúng thường có tính chất đặc biệt . Tuy nhiên, các chính phủ hợp nhất sau này thường xem xét lại các khuôn khổ và thể chế dựa trên quy tắc, trong nỗ lực duy trì những thành quả mà họ đã đạt được trong việc điều chỉnh tài khóa. Nhìn chung, sự kết hợp hiệu quả nhất dường như liên quan đến cả các mục tiêu cân bằng ngân sách cơ cấu và trần chi tiêu danh nghĩa. Debrun và cộng sự. (2008) nhận thấy rằng chính sách có xu hướng ít thuận chu kỳ hơn khi các quy tắc đặt mục tiêu cân bằng ngân sách và trần chi tiêu giải quyết rõ ràng chức năng ổn định kinh tế vĩ mô của chính sách tài khóa, cũng như quản lý nợ/thâm hụt. Các khuôn khổ tài khóa trong nhiều giai đoạn hợp nhất thành công đã xây dựng các giả định kinh tế vĩ mô thận trọng vào quy trình ngân sách. Các cơ chế làm tăng chi phí chính trị của việc vi phạm các quy tắc cũng có thể giúp ích rất nhiều. Điều này ngụ ý cần có các quy định đơn giản và minh bạch, để tạo điều kiện thuận lợi cho công chúng và giới truyền thông giám sát, cũng như đánh giá của các cơ quan độc lập. Những cân nhắc này chỉ ra hai lợi thế của giới hạn chi tiêu. Đầu tiên, họ có thể cho phép các bộ trưởng chi tiêu cá nhân chịu trách nhiệm về các vi phạm. Thứ hai, chúng được cho là minh bạch hơn - và do đó dễ giải thích và giám sát hơn - so với tất cả trừ các quy tắc ngân sách cân bằng chưa điều chỉnh đơn giản nhất (có thể quá thô sơ để có thể mong muốn).

Những khuôn khổ như vậy chỉ có khả năng hoạt động trong phạm vi các chính trị gia được bầu chọn “sở hữu” chúng. Một số quốc gia đã tìm cách kỷ luật các chính trị gia bằng cách áp dụng các quy tắc tài khóa cố hữu theo hiến pháp, nhưng Ljungman (2008) nhận thấy rằng các quy tắc không cần phải được quy định trong luật để có hiệu lực, miễn là có cam kết chính trị thực sự đối với chúng. Trong trường hợp không có sự hỗ trợ chính trị, tình trạng lập pháp của một quy tắc không thể đảm bảo tính hiệu quả của nó. Do đó, trao cho quy tắc tài khóa một địa vị pháp lý cao hơn có nhiều khả năng là một cách để các chính trị gia thể hiện cam kết của họ đối với kỷ luật tài khóa hơn là một cơ chế thực sự để ràng buộc chính họ trong tương lai. Do đó, thách thức quan trọng là thiết lập sự hỗ trợ rộng rãi và lâu dài cho một khuôn khổ tài khóa ổn định, minh bạch và hiệu quả.

Như đã lưu ý ở trên, những năm gần đây đã chứng kiến sự quan tâm ngày càng tăng đối với “các hội đồng tài khóa” hoặc các cơ quan phi đảng phái khác thực hiện ít nhất một số chức năng kỹ trị trong quy trình ngân sách, thường là trong bối cảnh thực hiện quy tắc tài khóa. Đây có thể là những công cụ để báo hiệu cam kết của chính phủ, cũng như các lực lượng kỷ luật theo cách riêng của họ. Ví dụ, Hội đồng chính sách tài khóa ở Thụy Điển đánh giá liệu các mục tiêu chính sách tài khóa, bao gồm tính bền vững trong dài hạn, mục tiêu ngân sách, trần chi tiêu và tính ngược chu kỳ (hoặc ít nhất là tránh tính thuận chu kỳ) có được đáp ứng hay không. Một phân tích của Ủy ban châu Âu (Ủy ban châu Âu, 2006) cho thấy hiệu quả tài chính tốt hơn ở các quốc gia có ít nhất một tổ chức quốc gia ngoài chính phủ và quốc hội cung cấp đầu vào cho quy trình chính sách tài khóa như dự báo, phân tích hoặc khuyến nghị. Việc giao trách nhiệm dự báo dường như cũng đã giúp điều chỉnh những thành kiến lạc quan trong các dự báo cơ bản về ngân sách công. Debrun và Kumar (2007) cũng tìm thấy mối quan hệ chặt chẽ giữa ảnh hưởng pháp lý do các cơ quan phi đảng phái gây ra và tác động của chúng đối với hiệu quả tài chính, đặc biệt là khi có sự đảm bảo chính thức về tính độc lập. Sự hiện diện của các hội đồng tài chính dường như góp phần vào sự xuất hiện của các quy tắc tài khóa và việc thực thi chúng một cách hiệu quả.

Thách thức cải cách sau khủng hoảng

Chính sách cơ cấu nên là một phần quan trọng của chiến lược thoát khỏi khủng hoảng

Nền kinh tế thế giới tiếp tục vật lộn với hậu quả của cuộc suy thoái sâu nhất và lan rộng nhất trong hơn nửa thế kỷ. Sự sụp đổ của thương mại thế giới và sự thu hẹp sản lượng mạnh được ghi nhận ở hầu hết các nước OECD, liên quan đến sự suy giảm nghiêm trọng ở các nền kinh tế lớn ngoài OECD, chưa từng có tiền lệ kể từ cuộc Đại suy thoái. Phản ứng chính sách ban đầu ở hầu hết các quốc gia chủ yếu tập trung vào nới lỏng tài chính và tiền tệ, và ở một số quốc gia, vào việc ổn định hệ thống ngân hàng bị gián đoạn bởi cuộc khủng hoảng tài chính đã góp phần gây ra suy thoái kinh tế. Với mức độ nghiêm trọng của suy thoái, không có gì đáng ngạc nhiên khi sức nổi bật của chính sách cơ cấu giảm đi phần nào. Tuy nhiên, các chính phủ OECD hiện đang phải đối mặt với thách thức duy trì sự phục hồi sau khủng hoảng. Điều này sẽ đòi hỏi phải tìm ra sự kết hợp của các chính sách cơ cấu cho phép họ củng cố tài chính công mà không kìm hãm tăng trưởng. Cải cách cơ cấu có thể tạo thuận lợi cho việc theo đuổi cả hai mục tiêu, bằng cách một mặt nâng cao tiềm năng tăng trưởng và, trong nhiều trường hợp, giảm áp lực lên ngân sách công.

Điều quan trọng là phải luôn hướng tới các mục tiêu dài hạn khi định hướng một lộ trình thoát khỏi khủng hoảng (xem OECD, 2009b). Trong khi các sự kiện năm 2008-2009 rõ ràng đã có tác động đến các ưu tiên chính sách trước mắt, tập trung sự chú ý vào nhu cầu điều tiết tốt hơn thị trường tài chính, chúng không làm giảm bớt - và trong một số trường hợp, chúng còn tăng lên - những thách thức cải cách mà các chính phủ đã phải đối mặt trong nhiều lĩnh vực, từ lương hưu đến chính sách môi trường. Hơn nữa, như đã lưu ý ở trên, hầu hết các cải cách này sẽ mất nhiều thời gian để thiết kế, áp dụng và thực hiện; các nhà hoạch định chính sách nên thận trọng trong việc tìm kiếm - và nên tránh tỏ ra hứa hẹn - “những lối tắt” dẫn đến tăng trưởng mạnh và bền vững tài khóa. Các chính phủ cũng sẽ cần đặc biệt nhạy cảm với các hậu quả phân phối của các chính sách tài khóa và cơ cấu trong tương lai. Mặc dù các vấn đề về công bằng không bao giờ là không quan trọng, nhưng chúng đã mang một ý nghĩa mới ở nhiều quốc gia, do nhận thức rằng nhiều biện pháp ban đầu được áp dụng để giải quyết khủng hoảng đã chuyển các nguồn lực sang các lợi ích và các nhóm giúp gây ra khủng hoảng, đặc biệt là các tổ chức tài chính. lĩnh vực.

Những thách thức phía trước sẽ còn lớn hơn, bởi vì nhiều biện pháp khẩn cấp về cơ cấu và tài chính được áp dụng trong năm 2008-09 nhằm giảm bớt tác động trước mắt của cuộc khủng hoảng có thể làm suy yếu tăng trưởng dài hạn nếu chúng được duy trì trong trung và dài hạn. . Các chiến lược là cần thiết để gỡ bỏ các biện pháp như vậy một khi sự phục hồi được đảm bảo. Mặc dù sự hiện diện ngày càng tăng của chính phủ trong lĩnh vực tài chính ở nhiều quốc gia là ví dụ rõ ràng nhất về vấn đề này, nhưng một loạt các biện pháp can thiệp đặc biệt vào sản phẩm và thị trường lao động cũng sẽ cần phải được loại bỏ dần. Nếu kéo dài, chúng có nguy cơ trì hoãn sự điều chỉnh cần thiết và làm suy yếu bất kỳ sự phục hồi nào trong tương lai. Cuối cùng, điều quan trọng cần lưu ý là tiềm năng của cuộc khủng hoảng hiện tại đóng vai trò là chất xúc tác cho các cải cách nhằm đảm bảo rằng sự phục hồi và tăng trưởng kinh tế trong tương lai phù hợp với sự phát triển bền vững. ²⁵

Có bằng chứng rõ ràng rằng các cuộc khủng hoảng thường đóng vai trò thúc đẩy cải cách...

Nhiều nghiên cứu về cải cách chính sách cho thấy rằng các cuộc khủng hoảng có thể tạo ra các cơ hội cải cách quan trọng, bằng cách chứng minh tính không bền vững của hiện trạng và bằng cách phá vỡ các liên minh lợi ích trước đây đã chống lại cải cách. Hơn nữa, có những cơ sở thực nghiệm và lý thuyết tốt để tin rằng các cuộc khủng hoảng cũng làm tăng sự sẵn sàng chấp nhận rủi ro thay đổi của các tác nhân. Trong những trường hợp bình thường, khi những tổn thất ngay lập tức không đe dọa, sự kết hợp giữa ác cảm mất mát và những tác động của tài sản được thảo luận ở trên có xu hướng khiến các cá nhân đánh giá quá cao rủi ro và đánh giá thấp lợi ích của cải cách. Tuy nhiên, cũng chính những yếu tố này có nghĩa là các đại lý thường sẽ chấp nhận rủi ro lớn hơn để kiểm tra các tổn thất có thể xảy ra so với việc họ nhận ra các khoản lợi nhuận tiềm năng có quy mô tương đương. Do đó, đối mặt với một cuộc khủng hoảng đe dọa các nguồn lực sẵn có của họ, họ có thể trở nên ít ngại rủi ro hơn. 26 Các loại khủng hoảng khác nhau có xu hướng liên quan đến các loại cải cách khác nhau: cải cách thương mại và thị trường lao động có nhiều khả năng được thúc đẩy bởi sự sụt giảm mạnh về tăng trưởng và thu nhập, cải cách tài chính có xu hướng xảy ra sau các đợt lạm phát cao và đặc biệt không ổn định, và khủng hoảng có xu hướng ủng hộ cải cách thuế. ²⁷

Công việc của OECD khẳng định một cách rộng rãi tầm quan trọng của mối liên kết giữa khủng hoảng và cải cách này. Tuy nhiên, nó cũng gợi ý rằng nền tài chính công lành mạnh có xu hướng gắn liền với nhiều cải cách hơn. Thật vậy, mối liên hệ giữa tài chính công lành mạnh và tiến trình cải cách cơ cấu là một trong những phát hiện mạnh mẽ nhất xuất hiện từ nghiên cứu gần đây. Cả công việc nghiên cứu trường hợp và kết quả kinh tế lượng trên một loạt các thông số kỹ thuật đều dẫn đến kết luận này. 28 Mặc dù áp lực đối với tài chính công thường là động lực quan trọng để nỗ lực cải cách, nhưng nó có thể khiến chúng khó chấp nhận và thực hiện hơn. Nhiều cải cách liên quan đến chi phí tài chính trả trước, trong khi lợi ích chỉ được thực hiện sau đó. Tình trạng thắt chặt tài chính nghiêm trọng có thể khiến việc gánh vác những chi phí này trở nên khó khăn hơn, ngay cả khi cải cách được dự kiến sẽ tiết kiệm tiền trong thời gian dài. Ngoài ra, tình hình tài khóa yếu kém khiến việc tìm kiếm các nguồn lực để đền bù thỏa đáng hoặc sắp xếp chuyển đổi cho những người chịu thiệt hại do cải cách trở nên khó khăn hơn. Cuối cùng, các chính phủ có vốn chính trị hạn chế có thể lựa chọn tập trung vào củng cố tài khóa hơn là cải cách cơ cấu. Đây là một mối quan tâm đặc biệt có liên quan, do tình trạng suy giảm ngân sách công của nhiều quốc gia OECD gần đây.

.nhưng tác động của cuộc khủng hoảng gần đây đối với chính sách cải cách là khó có thể thấy trước vào thời điểm này

Do đó, tác động của cuộc khủng hoảng hiện nay đối với triển vọng cải cách là mơ hồ: cuộc khủng hoảng có thể củng cố lý do để theo đuổi một số cải cách, nhưng tình hình tài chính sẽ hạn chế khả năng của các chính phủ trong việc thực hiện điều đó. Khi và khi quá trình phục hồi non trẻ trở nên tự duy trì, nhiều chính phủ OECD sẽ chịu áp lực rất lớn trong việc theo đuổi củng cố tài khóa nhằm giải quyết những lo ngại về tính bền vững tài khóa dài hạn. Những áp lực như vậy sẽ tạo thành một lập luận mạnh mẽ ủng hộ cải cách hệ thống hưu trí công cộng và các quyền lợi khác, cũng như chăm sóc sức khỏe; tuy nhiên, các chính phủ sẽ phải thể hiện sự khéo léo đáng kể trong việc tạo ra không gian tài khóa cần thiết để gánh chịu những chi phí ngắn hạn của những cải cách như vậy. Các cải cách cũng sẽ cần phải được thể hiện như mong muốn trên cơ sở cấu trúc, dài hạn chứ không chỉ đơn thuần là cắt giảm chi tiêu công không thể tránh khỏi. Kinh nghiệm về những nỗ lực cải cách trước đây ở một số quốc gia OECD cho thấy rằng những cải cách chủ yếu được biện minh là phản ứng trước áp lực tài chính có thể khó duy trì khi áp lực đó giảm bớt. ²⁹

Có một khía cạnh quan trọng tiềm ẩn khác, trong đó cuộc khủng hoảng hiện tại có thể ảnh hưởng đến chính sách cải cách khác với các cuộc khủng hoảng trước đây. Niềm tin của công chúng vào các chính sách định hướng thị trường đã bị tổn hại bởi nhận thức phổ biến rằng suy thoái là sản phẩm của hệ thống tài chính được điều tiết kém và rằng phản ứng đòi hỏi sự can thiệp trực tiếp tích cực, quy mô lớn của chính phủ vào thị trường. Ít nhất là trong ngắn hạn, cuộc khủng hoảng có thể đặt những người ủng hộ tự do hóa thị trường trong bất kỳ lĩnh vực chính sách nào, vào thế phòng thủ. Trong mọi trường hợp, trong khi cuộc khủng hoảng hầu như không làm mất hiệu lực những hiểu biết trước đây về nhiều thách thức cải cách, thì trong một số lĩnh vực, chẳng hạn như quy định tài chính, nó đã đặt ra câu hỏi về nhiều quan điểm trước đây được cho là “chính sách chính thống” đã có từ lâu. Trong nhiều lĩnh vực, phải thừa nhận rằng không có sự hiểu biết chung về những gì cấu thành các chính sách “thực tiễn tốt nhất”. Tuy nhiên, điều này có thể có lợi thế là thuyết phục các nhà cải cách tương lai đưa ra quan điểm về quy định hoặc các cải cách khác một cách chặt chẽ và thuyết phục hơn, trên cơ sở phân tích và bằng chứng cẩn thận, cụ thể theo bối cảnh, thay vì dựa vào một giả định ngầm rằng ví dụ, mở cửa thị trường sản phẩm hoặc nới lỏng các quy định về thị trường lao động là điều hiển nhiên.

Các chính phủ có đầu óc cải cách có thể lấy một số niềm an ủi từ một phát hiện khác xuất hiện từ công việc MRH của ban thư ký: thành tích tăng trưởng hiện tại có ít tác động đến khả năng cải cách của chính phủ. Các kết quả kinh tế lượng và bằng chứng nghiên cứu tình huống đều nhất quán với kết luận rằng hiệu quả kinh tế vĩ mô là quan trọng trong việc xác định liệu và khi nào các sáng kiến cải cách được thực hiện, nhưng nó dường như có rất ít tác động, nếu có, đến sự thành công của các chính phủ trong việc áp dụng và thực hiện các sáng kiến cải cách đó. sáng kiến mà họ thực hiện. Giả sử một chính phủ sẵn sàng đưa ra một đề xuất cải cách, triển vọng thành công của nó dường như không liên quan chặt chẽ đến chu kỳ kinh doanh. Nếu một chính phủ đã sẵn sàng và có thể thúc đẩy cải cách, thì không có lý do gì để chờ đợi một thời điểm “tốt lành” hơn về mặt chính trị trong chu kỳ kinh tế. 30 Điều đó nói rằng, bản thân quy mô của thách thức mà các nhà hoạch định chính sách phải đối mặt có thể khiến các chính phủ trì hoãn một số cải cách đã được chuẩn bị trước khủng hoảng: năng lực của chính phủ bị hạn chế và hiện tại, vì những lý do rõ ràng, đang tập trung vào ứng phó với suy thoái kinh tế. Ngoài ra, tình hình hiện nay đã làm nổi bật một số ưu tiên mới, cũng như củng cố những ưu tiên cũ, vì vậy có thể cần phải định hình lại các chương trình cải cách và xem xét lại các mục tiêu cải cách cụ thể phù hợp với tình hình mới.

Cuối cùng, điều đáng chú ý trong bối cảnh này là, trong khi cuộc khủng hoảng hiện tại có tác động đối với tất cả các lĩnh vực chính sách được đề cập trong tập sách này, thì vẫn có những loại khủng hoảng khác phát sinh. Điều gì tạo nên một “cuộc khủng hoảng” thường có thể phụ thuộc ở một mức độ nào đó vào lĩnh vực chính sách được đề cập. Trong khi cải cách lao động và thị trường sản phẩm, cũng như một số cải cách thương mại, thuế và bảo hiểm xã hội, có thể bị thúc đẩy bởi suy thoái và khủng hoảng tài chính, thì trong các lĩnh vực khác, cảm giác khủng hoảng có thể không phải do một cú sốc kinh tế vĩ mô mà do sự xuất hiện của dữ liệu hoặc thông tin mới, phơi bày các vấn đề trước đây chưa được hiểu rõ hoặc thay đổi ý tưởng về những gì có thể chấp nhận được. Ví dụ, điểm số đầu tiên của Chương trình Đánh giá Học sinh Quốc tế (PISA) đã tạo ra cảm giác cấp bách về cải cách giáo dục ở một số quốc gia. Các cuộc khủng hoảng kinh tế có thể tạo động lực cho cải cách hành chính công, nhưng chúng cũng có thể thúc đẩy những đổi mới về tổ chức trái ngược với động lực cải cách: ví dụ, trong khi nhiều cải cách hành chính công có xu hướng hướng tới sự đa dạng hóa và phân cấp tổ chức lớn hơn, thì các cuộc khủng hoảng thường gây ra sự tập trung hóa gia tăng.

Thách thức của cải cách và vai trò của OECD

OECD có thể tạo điều kiện học tập chính sách xuyên quốc gia

Các kinh nghiệm được xem xét liên quan đến dự án MRH xác nhận rằng trường hợp cải cách được củng cố bởi sự sẵn có của dữ liệu và phân tích có thể so sánh quốc tế. Trong một số lĩnh vực chính sách, OECD có thế mạnh để cung cấp những lĩnh vực này. Nó cũng có thể nâng cao nhận thức về những thách thức chính sách đang nổi lên, kích thích thu thập bằng chứng và chia sẻ kiến thức, cũng như cung cấp các công cụ tiềm năng để cải cách. Tầm quan trọng của việc chia sẻ kiến thức như vậy càng rõ ràng hơn khi xét đến thực tế là những cải cách thành công thường cần nhiều nỗ lực. Tuy nhiên, mỗi nỗ lực như vậy có thể mất nhiều năm, đặt ra câu hỏi làm thế nào các chính phủ có thể hạn chế số lần “bắt đầu sai” và đẩy nhanh tiến độ cải cách. Bằng chứng cho thấy rằng các nghiên cứu xuyên quốc gia và đối thoại chính sách quốc tế có thể đẩy nhanh quá trình “học tập chính sách”, cho phép các chính phủ học hỏi lẫn nhau và do đó tránh lặp lại sai lầm chính sách của nhau. Nghiên cứu của OECD về các chính sách trợ cấp cho người khuyết tật từ đầu những năm 1990 đã minh họa rất rõ tiềm năng của loại hình trao đổi xuyên quốc gia này để giúp cải cách chính sách dễ dàng hơn (xem Prinz và Tompson, 2009). Việc học hỏi như vậy đặc biệt có giá trị vào thời điểm khi các chính phủ OECD đối mặt với một loạt thách thức toàn cầu, từ già hóa dân số đến môi trường, mà có thể mất nhiều thập kỷ để giải quyết.

Ngược lại, sự tham gia của các quan chức và chuyên gia trong nước vào các cuộc thảo luận của OECD giúp tạo ra và duy trì “cộng đồng thực hành” ở cấp độ quốc tế, mạng lưới các chuyên gia sau đó trao đổi ý tưởng và kinh nghiệm, đồng thời tác động đến các cuộc tranh luận chính sách trong nước của họ bằng cách định hình cả hai vấn đề chính sách và giải pháp tiềm năng cho những người ra quyết định (Haas, 1992). Khi những hiểu biết được chia sẻ về những gì cấu thành “thực tiễn tốt nhất” xuất hiện trong một lĩnh vực nhất định, các mạng như vậy sẽ giúp phổ biến chúng, mang lại một mức độ hội tụ chính sách. Thông thường, bằng chứng và phân tích của OECD được làm trung gian thông qua các tổ chức trong nước, có thể là các tổ chức nhà nước như Cục Phân tích Chính sách Kinh tế Hà Lan của CPB hoặc Ủy ban Năng suất Úc, các viện nghiên cứu độc lập và các tổ chức tư vấn hoặc các chuyên gia chịu trách nhiệm chính phục vụ trong chính phủ. Đổi lại, các cơ quan này cung cấp nghiên cứu và phân tích của riêng họ không chỉ cho các cuộc tranh luận chính sách trong nước mà còn thông qua các kênh chính thức và không chính thức cho công việc của các tổ chức như OECD. Điều này có nghĩa là ảnh hưởng của OECD đối với các chính sách quốc gia thường lan tỏa và khó xác định chính xác. Tuy nhiên, như nghiên cứu được khảo sát trong phần sau của chương của Gabriella Meloni cho thấy, “sức mạnh mềm” như vậy có thể rất hiệu quả theo thời gian, đặc biệt là vì nó có nhiều khả năng dẫn đến quyền sở hữu các sáng kiến cải cách của địa phương hơn là việc thực hiện các hình thức quyền lực mạnh mẽ hơn. phối hợp, chẳng hạn như điều kiện viện trợ. Đổi lại, điều này làm tăng khả năng học tập xuyên quốc gia sẽ được điều chỉnh cho phù hợp với hoàn cảnh địa phương khi các chính sách được đưa ra. Nó cũng làm tăng thêm tính hợp pháp của cải cách.

Đánh giá ngang hàng và so sánh chuẩn có thể kích thích các cuộc tranh luận cải cách

Đánh giá ngang hàng về các chính sách kinh tế vĩ mô và cơ cấu từ lâu đã là trọng tâm của công việc của OECD, và cuộc khủng hoảng đã nhấn mạnh tầm quan trọng của nó như là một cơ chế để học hỏi giữa các quốc gia và đối thoại chính sách. Các sự kiện của năm 2008-2009 đã chứng minh rõ ràng hơn bao giờ hết rằng ranh giới giữa các lĩnh vực trong nước và quốc tế đã trở nên mờ nhạt như thế nào trong một thế giới toàn cầu hóa. Bây giờ hơn bao giờ hết, chúng tôi biết rằng các lỗi chính sách của các nước láng giềng có thể khiến chúng tôi phải trả giá đắt. Thật vậy, đối với một số quốc gia, trải nghiệm của cuộc khủng hoảng giống như thức dậy với một cơn say nặng nề vì những người hàng xóm đã uống rượu say: sau khi theo đuổi các chính sách cơ cấu và kinh tế vĩ mô có trách nhiệm, họ thấy mình bị choáng ngợp bởi một cuộc khủng hoảng không phải do chính họ tạo ra. . Kinh nghiệm này đã làm nổi bật, trong số những điều khác, giá trị tiềm năng của việc bình duyệt các chính sách kinh tế. Nếu các chính sách đối nội của các đối tác thương mại của một quốc gia có thể ảnh hưởng trực tiếp đến quốc gia đó, thì chúng không chỉ mang lại lợi ích học thuật.

Mặc dù các khuyến nghị và dữ liệu của OECD được trích dẫn thường xuyên trong một số cuộc tranh luận về chính sách ở cấp quốc gia, nhưng bằng chứng cho thấy tác động của công việc của OECD là rõ ràng nhất khi các quốc gia nhìn nhận hiệu suất hoặc chính sách của họ trong bối cảnh so sánh: việc so sánh chuẩn thường báo hiệu cho các cử tri hoặc giới tinh hoa rằng các thể chế hoặc tình huống rằng họ có thể coi là bình thường có thể là khá bất thường theo tiêu chuẩn quốc tế và rằng kết quả mà họ có thể coi là thỏa đáng là không mấy ấn tượng khi được nhìn nhận trong bối cảnh quốc tế. Tác động của điểm số PISA đối với các cuộc tranh luận về cải cách giáo dục ở nhiều nước OECD là một minh họa sinh động cho điểm này. Việc so sánh chuẩn thích hợp, nếu có thể, có thể đóng vai trò như một tác nhân kích thích mạnh mẽ đối với cuộc tranh luận về cải cách trong nước, nhưng các bài tập so sánh chuẩn cần được thực hiện hết sức thận trọng, vì giá trị và độ tin cậy của chúng phụ thuộc vào chất lượng của dữ liệu và phân tích cơ bản. Công việc hiện tại của OECD về đo lường mức độ hạn chế thương mại đặc biệt phù hợp hiện nay, do nhu cầu chống lại áp lực bảo hộ phát sinh để đối phó với khủng hoảng.

OECD cũng có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc giúp các quốc gia đáp ứng một trong những thách thức cải cách tiềm ẩn trong những phát hiện được báo cáo trước đó: thách thức của chủ nghĩa gia tăng bền vững. Một trong những đặc điểm nổi bật của các phân tích ngành được chuẩn bị dưới sự bảo trợ của MRH là mức độ thành công của cải cách trong nhiều lĩnh vực đòi hỏi cam kết thực hiện một loạt cải cách riêng biệt nhưng có phối hợp trong các giai đoạn có khả năng vượt quá thời gian tồn tại của hầu hết các chính phủ. Mặc dù “vụ nổ lớn” có thể có hiệu quả đối với cải cách thương mại hoặc cạnh tranh, nhưng chúng không có khả năng phù hợp với hầu hết các nhiệm vụ cải cách mà chính phủ phải đối mặt trong các lĩnh vực như chăm sóc sức khỏe, giáo dục, bảo vệ môi trường hoặc quản trị công. Do đó, OECD có vai trò hỗ trợ các thể chế trong nước tồn tại để giúp duy trì cải cách chính sách nhất quán trong thời gian dài. Đánh giá ngang hàng về chính sách thường có thể giúp ích về mặt này.

Là một tổ chức đa chiều, OECD cũng có thể tập hợp bằng chứng và kinh nghiệm từ các lĩnh vực khác nhau, để đảm bảo rằng các cuộc thảo luận về các vấn đề kinh tế, xã hội, môi trường và quản trị sẽ bổ ích cho nhau. Ở mức tối thiểu, điều này sẽ giúp đảm bảo sự gắn kết chính sách - các chính sách không nên mâu thuẫn với nhau. Đôi khi, nó có thể làm được nhiều hơn thế, tạo cơ hội để xác định những điểm bổ sung tiềm năng giữa các cải cách, trong đó việc theo đuổi phối hợp nhiều cải cách củng cố lẫn nhau có thể làm tăng lợi ích mà mỗi cải cách mang lại. 31 Điều này đặc biệt quan trọng đối với các chính sách nhằm thúc đẩy tăng trưởng thân thiện hơn với môi trường, đòi hỏi phải phân tích cẩn thận từ nhiều góc độ. Bề rộng của tiền gửi của OECD cũng giúp nó có một vị trí tốt để đóng góp vào việc thiết kế các cải cách về lương hưu và thị trường lao động “đồng bộ” với nhau, để các cải cách về phúc lợi và lương hưu được thiết kế để tăng cường nguồn cung lao động và thúc đẩy sự nghiệp lâu dài hơn được đi kèm với các chính sách thị trường lao động giải quyết các nhu cầu cụ thể của người lao động lớn tuổi. Tính đa chiều này là một cân nhắc quan trọng trong thời điểm hiện tại, do nhu cầu tối đa hóa sức mạnh tổng hợp - và giảm thiểu sự đánh đổi - giữa các chính sách được thiết kế để đối phó với khủng hoảng trước mắt và những chính sách tập trung vào các mục tiêu dài hạn hơn. Vì vậy, Báo cáo Tiến tới Tăng trưởng 2009 của OECD vạch ra một số biện pháp tài chính và cơ cấu có thể mang lại “cổ tức kép”, giải quyết cả tác động ngắn hạn của cuộc khủng hoảng và nhu cầu nâng cao tiềm năng tăng trưởng dài hạn (OECD, 2009c) . Tổ chức cũng đang nghiên cứu các chiến lược đổi mới và “tăng trưởng xanh”, tập hợp các cách tiếp cận chung cho tất cả các nước OECD. Tương tự như vậy, công việc đang diễn ra về cải cách quy định để đối phó với khủng hoảng xem xét tác động của thay đổi chính sách đối với chính sách cạnh tranh và quản lý kinh tế vĩ mô, cũng như phát triển thị trường tài chính.

ghi chú

Đây không phải là bước đột phá đầu tiên của OECD vào lĩnh vực kinh tế chính trị. Công trình được trình bày ở đây dựa trên công trình trước đây của OECD về cải cách kinh tế chính trị do Ban Kinh tế thực hiện (xem Duval và Elmeskov, 2005; H0j và cộng sự , 2006; và Tompson, 2009). Tuy nhiên, tập sách hiện tại bao gồm nhiều lĩnh vực chính sách hơn.

Tất nhiên, sự bất bình đẳng về tài sản có thể tạo ra một số xung đột, nhưng các giải pháp tiềm năng sẽ dễ dàng hơn để đưa ra khi yêu cầu của tất cả các bên tham gia là giống hệt nhau, giống như yêu cầu của các cổ đông trong một doanh nghiệp chỉ phát hành một loại cổ phiếu phổ thông.

Đối với tuyên bố cổ điển, xem Tversky và Kahneman (1991).

Điều này không chỉ đơn thuần là thích “một con chim trong tay hơn là hai con trong bụi rậm”, bởi vì nó cho phép chiết khấu các lựa chọn thay thế theo khả năng nhận thức được của chúng. Để biết thêm về hiệu ứng sở hữu, xem Kahneman, Knetsch và Thaler (1990).

Ban đầu, điều này ảnh hưởng chủ yếu đến những người lao động thất nghiệp “bình thường”, nhưng những năm gần đây, người ta ngày càng chú ý đến việc kích hoạt những người lao động lớn tuổi, người khuyết tật và các nhóm khác có thể cần được hỗ trợ nhiều hơn để duy trì sự gắn bó với thị trường lao động.

Nói rộng ra, “sự phụ thuộc vào con đường” đề cập đến mức độ - và cơ chế theo đó - tập hợp các quyết định mà một người phải đối mặt trong một tình huống nhất định bị giới hạn bởi các quyết định trong quá khứ, mặc dù các hoàn cảnh trong quá khứ dẫn đến những quyết định đó có thể không còn nữa. có liên quan.

Để biết thêm về sự phụ thuộc vào lộ trình của chính sách lương hưu, xem Tompson (2009).

Chương 3 đề cập đến một số khác biệt này. Xem thêm Boeri et al . (2006).

Xem Goodman (1991) và Eijffinger và De Haan (1996) để biết tổng quan về xu hướng này.

Theo nghĩa rộng của thuật ngữ này, tất nhiên, những thứ như quy định tài khóa và phân tích tác động của quy định cũng là “các thể chế” (xem North, 1990). Ở đây, chúng tôi phân biệt giữa thể chế (tổ chức) và thực tiễn hoặc cơ chế chính sách chủ yếu để phản ánh cách sử dụng phổ biến bên ngoài tài liệu học thuật.

Shepsle (1986) lập luận rằng các thể chế đại diện cho sở thích “đóng băng” của những người tạo ra chúng.

Thị trường nhà ở (dù là nhà cho thuê hay nhà ở) là một ngoại lệ quan trọng, vì những thay đổi chính sách có thể có tác động rất lớn đối với số lượng lớn các hộ gia đình. Xem Tompson (2009).

Về nguyên tắc, một số người phản đối việc đền bù hào phóng, coi điều đó tương đương với việc mua chuộc những kẻ trục lợi khi việc loại bỏ đặc lợi và rời bỏ “xã hội trục lợi” là bản chất của cải cách kinh tế. Để biết những quan điểm khác biệt rõ rệt về tính mong muốn của cách tiếp cận như vậy, xem Bates (1994), Williamson và Haggard (1994); Koromzay (2004); và Delpla và Wyplosz (2007).

Xem Buti et al . (2008) để có bằng chứng rằng họ có thể.

Ví dụ về điều này, xem Tompson (2009), đặc biệt là Chương 17 và 18.

Xem bằng chứng kinh tế lượng trong IMF (2004); OECD (2006); xem thêm các giai đoạn cải cách thị trường lao động của Tây Ban Nha, Đức, Hoa Kỳ và Hà Lan được xem xét trong Tompson (2009).

Một số nghiên cứu sớm nhất và có ảnh hưởng nhất thu hút sự chú ý đến các vấn đề lương hưu sắp xảy ra đã được thực hiện bởi OECD; xem van den Noord and Herd (1993); và Roseveare et al . (1996).

Có những trường hợp ngoại lệ: cải cách lương hưu năm 1992 của Ý, một số thay đổi đối với lương hưu của Ba Lan vào đầu những năm 1990, và cải cách An sinh xã hội Hoa Kỳ năm 1977 và 1983.

Xem IMF (2004) để biết bằng chứng xác nhận quan điểm này.

Những người nông dân hiện tại không phải là những người hưởng lợi nhiều nhất từ các khoản trợ cấp đó, nhưng họ là những người sẽ bị tổn hại nếu các khoản trợ cấp bị loại bỏ.

OECD (2005) mô tả nỗ lực đưa ra một loại thuế như vậy ở Pháp.

Những độ trễ này có thể còn lâu hơn trong giáo dục so với chăm sóc sức khỏe.

Các phát hiện của đánh giá MRH về sự rõ ràng của mục tiêu và tính đầy đủ của giao tiếp được hỗ trợ bởi nghiên cứu gần đây khác; xem Yang và Pandey (2009).

Ví dụ, xem Alesina và Perotti (1996); Alesina và Ardagna (1998); von Hagen, Hugues Hallett và Strauch (2002); Ahrend, Catte và Giá (2006); Guichard và cộng sự . (2007).

Tiềm năng này là trọng tâm của “Tuyên bố về Tăng trưởng xanh” được thông qua tại Hội nghị cấp Bộ trưởng của Hội đồng OECD vào ngày 25 tháng 6 năm 2009.

Các cuộc khủng hoảng cũng có thể gây ra sự chuyển đổi trong hành vi cân bằng: nếu hậu quả từ hành vi bất hợp tác xấu đi đủ mức, các tác nhân đối kháng trước đây có thể chọn hợp tác để thực hiện một cuộc cải cách.

Về mối liên hệ giữa khủng hoảng và cải cách, xem ngoài những điều khác , Williamson (1994); Rodrik (1994), Martin và Scarpetta (1998); Điên cuồng (2000); IMF (2004); và Boeri et al . (2006).

Xem Duval và Elmeskov (2005); H0j và cộng sự . (2006) và Tompson (2009).

Xem Tompson (2009), đặc biệt là về cải cách bảo hiểm ốm đau của Thụy Điển vào đầu những năm 1990 và nỗ lực cải cách hệ thống an sinh xã hội của nông dân ở Ba Lan vào năm 2003-2005. Williamson và Haggard (1994) báo cáo một phát hiện tương tự đối với các nước đang phát triển.

Tuy nhiên, có thể có những lý do kinh tế để trì hoãn một số cải cách, trong khi thúc đẩy những cải cách khác, vì trình tự cải cách có thể rất quan trọng.

Sự gắn kết chính sách phần lớn được coi là một hạn chế, trong khi khái niệm về sự bổ sung chính sách làm nổi bật tiềm năng nhận ra những lợi ích tích cực từ các cải cách được phối hợp. Xem Braga de Macedo và Oliveira Martins (2008).

Thư mục

Ahrend, Rudiger, Pietro Catte và Robert Price (2006), “Tương tác giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa: Điều kiện tiền tệ ảnh hưởng đến hợp nhất tài khóa như thế nào”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 521, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud /10.1787/ 414663503428 .

Alesina, A. và S. Ardagna (1998), “Những câu chuyện về điều chỉnh tài khóa”, Chính sách kinh tế 13:27, tháng 10.

Alesina, A. và R. Perotti (1996), “Kỷ luật tài khóa và quy trình ngân sách”, Tạp chí Kinh tế Hoa Kỳ 86:2, tháng 5.

Bates, R. (1994), “Nhận xét về 'In Search of a Manual for Technopols'”, trong J. Williamson (ed.), Kinh tế Chính trị của Cải cách Chính sách , Viện Kinh tế Quốc tế, Washington, DC.

Boeri, T., và cộng sự. (2006), Cải cách cơ cấu không định kiến , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Braga de Macedo, J. và J. Oliveira Martins (2008), “Tăng trưởng, các chỉ số cải cách và các yếu tố bổ sung cho chính sách”, Kinh tế học của quá trình chuyển đổi 16:2, tháng 4.

Buti, M., và cộng sự. (2008), “Bất chấp 'Lời nguyền Juncker': Các chính phủ theo chủ nghĩa cải cách có thể được bầu lại không ?”, Kinh tế châu Âu: Tài liệu kinh tế số 324 , tháng 5.

Debrun, X. và MS Kumar (2007), “Quy tắc tài khóa, Hội đồng tài khóa và tất cả những thứ đó: Thiết bị cam kết, Công cụ báo hiệu hay màn chắn khói?”, Chính sách tài khóa: Các vấn đề và thách thức hiện tại , Banca d'Italia, Rome.

Debrun, X., et al. (2008), “Trói vào cột buồm? Quy tắc tài chính quốc gia ở Liên minh châu Âu”, Chính sách kinh tế 23:54, tháng 4.

Delpla, J. và C. Wyplosz (2007), La fin des privilèges, payer pour réformer , Hachette, Paris.

Drazen, A. (2000), Kinh tế chính trị trong Kinh tế vĩ mô , Nhà xuất bản Đại học Princeton, Princeton.

Duval, Romain và J0rgen Elmeskov (2005), “Tác động của EMU đối với Cải cách Cơ cấu trong Lao động và Thị trường Sản phẩm”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 438, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/830757326248 .

Eijffinger, S. và J. de Haan (1996), “Kinh tế chính trị của sự độc lập của ngân hàng trung ương”, Các bài báo đặc biệt về kinh tế học của Princeton , số 19, tháng 5.

Elmeskov, J., J. Martin và S. Scarpetta (1998), “Những bài học chính về cải cách thị trường lao động: Bằng chứng từ kinh nghiệm của các nước OECD”, Đánh giá chính sách kinh tế Thụy Điển 5:2.

Ủy ban Châu Âu (2006), “Tài chính công trong EMU 2006”, Kinh tế Châu Âu , Số 3, Tổng cục Kinh tế và Tài chính, Ủy ban Châu Âu, Brussels,       tháng 5-tháng 6,       http://ec.europa.eu/economy_finance/ ấn phẩm/

ấn bản423_en.pdf .

Giudice, G, A. Turini và L. Veld (2004), “Hợp nhất tài chính phi Keynes ở EU? Ex post Evidence and ex ante Analysis”, CEPR Discussion Papers , 4388, May.

Goodman, J. (1991), “Chính trị độc lập của Ngân hàng Trung ương”, Chính trị so sánh 23:3, tháng 4.

Guichard, Stéphanie, et al. (2007), “Điều gì thúc đẩy hợp nhất tài khóa: Kinh nghiệm quốc gia của OECD”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 553, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/180833424370 .

Haas, P. (1992), “Giới thiệu: Cộng đồng Tri thức và Điều phối Chính sách Quốc tế”, Tổ chức Quốc tế 46:1, mùa đông.

H0j, Jens, et al. (2006), “Kinh tế chính trị của cải cách cơ cấu: Bằng chứng thực nghiệm từ các nước OECD”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 501, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/881353527404 .

IMF (Quỹ tiền tệ quốc tế) (2004), “Thúc đẩy cải cách cơ cấu ở các nước công nghiệp”, Chương III của Triển vọng kinh tế thế giới: Thúc đẩy cải cách cơ cấu , IMF, Washington, DC.

Kahneman, D., J. Knetsch và R. Thaler (1990), “Các phép thử thực nghiệm về hiệu ứng tài trợ và định lý Coase”, Tạp chí Kinh tế Chính trị 98:6, tháng 12.

Koromzay, Val (2004), “Một số phản ánh về nền kinh tế chính trị của cải cách”, các bình luận trình bày tại hội nghị quốc tế về Cải cách kinh tế cho châu Âu: Cơ hội tăng trưởng trong một Liên minh châu Âu mở rộng, Bratislava, Slovakia, 18 tháng 3, Web.taisachnhanh.cloud /dataoecd/41/59/31506532.pdf .

Ljungman, G. (2008), “Mức trần chi tiêu - Khảo sát”, IMF Working Paper 8/282, tháng 12, Web.taisachnhanh.cloud/external/pubs/ft/wp/2008/wp08282.pdf .

North, D. (1990), Thể chế, Thay đổi thể chế và Hiệu quả Kinh tế , Nhà xuất bản Đại học Cambridge, Cambridge.

OECD (2005), Khảo sát kinh tế của OECD: Pháp 2005 , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/eco_surveys-fra-2005-en .

OECD (2006), Triển vọng việc làm của OECD 2006: Thúc đẩy việc làm và thu nhập , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/empl_outlook-2006-en .

OECD (2009a), Sơ lược về Chính phủ       2009 ,       Nhà xuất bản OECD, DOI:

http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264075061-en .

OECD (2009b), “Kết luận cấp Bộ trưởng năm 2009” được thông qua tại Cuộc họp Hội đồng cấp Bộ trưởng ngày 25 tháng 6 năm 2009)”, OECD, Paris, ngày 25 tháng 6, Web.taisachnhanh.cloud/ dataoecd/15/53 / 43423249.pdf .

OECD (2009c), Cải cách chính sách kinh tế 2009: Tiến tới tăng trưởng , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/growth-2009-en .

Pierson, P. (1994), Tháo dỡ Nhà nước phúc lợi? Reagan, Thatcher và chính sách cắt giảm chi tiêu , Nhà xuất bản Đại học Cambridge, Cambridge.

Pierson, P. (1996), “Chính trị mới của Nhà nước phúc lợi”, Chính trị thế giới 48:2, tháng Giêng.

Posen, A. (1993), “Tại sao sự độc lập của Ngân hàng Trung ương không gây ra lạm phát thấp: Không có sự sửa chữa thể chế nào đối với chính trị”, trong R. O'Brien (ed.), Tài chính và Kinh tế Quốc tế , Tập 7, Đại học Oxford Báo chí, Oxford.

Prinz, C. và W. Tompson (2009), “Các chương trình trợ cấp ốm đau và tàn tật: Điều gì đang thúc đẩy sự hội tụ của chính sách?”, Tạp chí An sinh xã hội quốc tế 62, Số đặc biệt về Tìm hiểu chính sách và Bảo trợ xã hội.

Rodrik, D. (1994), “Vội vàng tiến tới thương mại tự do ở các nước đang phát triển: Tại sao lại quá muộn? Tại sao bây giờ? Will It Last?”, trong S. Haggard và S. Webb (eds.), Bỏ phiếu cho Cải cách: Dân chủ, Tự do hóa Chính trị và Điều chỉnh Kinh tế , Nhà xuất bản Đại học Oxford, New York.

Roseveare, Deborah, et al. (1996), “Già hóa dân số, hệ thống lương hưu và ngân sách chính phủ: Mô phỏng cho 20 quốc gia OECD”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 168, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/463240307711 .

Shepsle, K. (1986), “Cân bằng thể chế và các thể chế cân bằng”, trong H. Weisberg (ed.), Khoa học chính trị , Agathon, New York.

Tompson, William (2009), Nền kinh tế chính trị của cải cách: Bài học từ lương hưu, thị trường sản phẩm và thị trường lao động ở mười quốc gia OECD , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264073111-en .

Tversky, A. và D. Kahneman (1991), “Loss Aversion in Riskless Choice: A Reference Dependent Model”, Tạp chí Kinh tế hàng quý 106, trang 1039-1061.

van den Noord, Paul và Richard Herd (1993), “Trợ cấp hưu trí ở bảy nền kinh tế lớn”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 142, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/083510523416 .

von Hagen, J., A. Hugues Hallett và R. Strauch (2002), “Hợp nhất ngân sách ở EMU”, Kinh tế châu Âu - Tài liệu kinh tế, số 148.

Williamson, J. (1994), “In Search of a Manual for Technopols”, trong J. Williamson (ed.), Nền kinh tế chính trị của cải cách chính sách , Viện Kinh tế Quốc tế, Washington, DC.

Williamson, J. và S. Haggard (1994), “Các điều kiện chính trị cho cải cách kinh tế”, trong J. Williamson (ed.), Nền kinh tế chính trị của cải cách chính sách , Viện Kinh tế Quốc tế, Washington, DC.

Yang, K. và S. Pandey (2009), “Môi trường chính trị được nhận thức và cải cách hành chính ảnh hưởng đến cam kết của nhân viên như thế nào?”, Tạp chí Nghiên cứu Hành chính công và Lý thuyết 19:2, tháng 4.

chương 2

Mở cửa thị trường để cạnh tranh

bởi Michael khôn ngoan2

Chương này cung cấp một cái nhìn tổng quan về kinh nghiệm của OECD trong lĩnh vực cải cách thị trường sản phẩm và tìm cách xác định các bài học có thể hỗ trợ các nhà hoạch định chính sách trong việc thúc đẩy những cải cách đó khi vẫn còn tồn tại những hạn chế không cần thiết đối với gia nhập hoặc cạnh tranh. Nó bắt đầu với một bản tóm tắt các cải cách mở cửa thị trường trong OECD trước khi chuyển sang xem xét chi tiết hơn các kinh nghiệm cải cách liên quan đến cả quốc tế hóa (ngoại thương và đầu tư nước ngoài) và tự do hóa trong nước. Tiếp theo là xem xét quá trình cải cách thị trường sản phẩm, bao gồm tương tác với các nhóm lợi ích, người tiêu dùng và các bên liên quan khác, việc tạo ra các thể chế hiệu quả để thúc đẩy và thực hiện cải cách, và sự bổ sung có thể được thực hiện khi cải cách được theo đuổi trong một thời trang phối hợp trên một số lĩnh vực. Những bài học lớn rút ra từ phân tích này sau đó được tóm tắt trong một kết luận ngắn gọn.

Cải cách cơ cấu theo định hướng cạnh tranh nhằm xóa bỏ các rào cản đối với thương mại và đầu tư, tăng cường bảo vệ cạnh tranh nói chung và thúc đẩy cạnh tranh trong các lĩnh vực cụ thể thông qua tự do hóa, tái cơ cấu, tư nhân hóa và điều tiết. Hầu hết các quốc gia OECD đã tiến hành những cải cách cơ bản được mô tả trong chương này, nhưng những hạn chế và vấn đề vẫn tồn tại. Động lực cho các cải cách tự do hóa thị trường thường là để kích thích tăng trưởng chậm lại và cải thiện khả năng cạnh tranh bằng cách làm cho nền kinh tế hiệu quả và năng suất cao hơn. Những cải cách như vậy thường diễn ra sau các cuộc khủng hoảng tài chính hoặc kinh tế làm bộc lộ hiệu quả kinh tế yếu kém. Họ cố gắng giải quyết sự cứng nhắc và các biện pháp bảo vệ cản trở quá trình phục hồi và hạn chế tăng trưởng. Theo những cách khác nhau, những cải cách này tìm cách cải thiện hoạt động của thị trường, thông qua cạnh tranh ở mức độ khả thi, và do đó để giảm chi phí và nâng cao năng suất. Quan trọng không kém, các thị trường cạnh tranh hơn mang lại cho người tiêu dùng mức giá thấp hơn, nhiều sự lựa chọn hơn và dịch vụ tốt hơn.

Kinh nghiệm cải cách mở cửa thị trường của OECD

Các nguyên tắc cơ bản hỗ trợ tự do hóa thị trường đã được chấp nhận rộng rãi và những cải cách lớn về thương mại, đầu tư, cạnh tranh và điều tiết thị trường đã đạt được ở hầu hết các nước OECD. Nhưng nhiệm vụ vẫn chưa kết thúc, và một số người đã thách thức nền tảng kinh tế, chính trị và triết học của các chính sách tự do hóa để đối phó với cuộc khủng hoảng toàn cầu nổ ra vào năm 2008-2009, thúc giục các biện pháp khẩn cấp nhằm ngăn chặn hoặc đảo ngược các chính sách đó. Hơn nữa, nguyên nhân cơ bản của nhiều vấn đề mà cải cách mở cửa thị trường tìm cách giải quyết là tìm kiếm lợi thế trước các đối thủ và bảo vệ khỏi cạnh tranh, và nhiệm vụ đó sẽ tiếp tục. Nếu cải cách đã loại bỏ những cách rõ ràng nhất để sử dụng quyền lực của chính phủ nhằm đạt được lợi thế và sự bảo vệ, các bên quan tâm sẽ sử dụng các giải pháp thay thế.

“Cải cách ở biên giới” đã đạt được nhiều thành tựu, nhưng vẫn còn nhiều việc phải làm

Cải cách thương mại trong lịch sử đã tìm cách giảm mức thuế quan, kích thích thương mại bằng cách làm cho hoạt động nhập khẩu có lợi hơn và xóa bỏ sự phân biệt đối xử, hạn ngạch và các yêu cầu cấp phép gây chia rẽ thị trường quốc tế và bảo vệ các doanh nghiệp trong nước khỏi sự cạnh tranh. Hầu hết các nước OECD đã hoàn thành những cải cách cơ bản này vào cuối những năm 1980. Các rào cản đối với đầu tư thường ở dạng thủ tục sàng lọc hoặc cấp phép cho các nhà đầu tư nước ngoài, hoặc các quy tắc cấm hoặc hạn chế đầu tư nước ngoài vào các lĩnh vực hoặc hoạt động được chỉ định. Trong khu vực OECD, hầu hết các rào cản đối với đầu tư đã được hạ thấp hoặc loại bỏ cùng với quá trình tự do hóa thương mại. Tuy nhiên, những ràng buộc ít rõ ràng hơn vẫn còn tồn tại. Loại bỏ các rào cản thương mại phi thuế quan này và các hạn chế còn lại đối với đầu tư nước ngoài là một thách thức hiện nay. Các quy định hoặc kiểm soát đầu tư mang lại lợi ích hoặc nhắm mục tiêu vào các lĩnh vực cụ thể có thể dẫn đến hạn chế thương mại hoặc đầu tư. Các ngành và chức năng thường bị ảnh hưởng nhiều nhất bởi những hạn chế như vậy bao gồm dịch vụ, khai thác tài nguyên, nông nghiệp và sở hữu trí tuệ. Các hạn chế đối với đầu tư nước ngoài thường áp dụng cho các lĩnh vực như điện, giao thông, viễn thông và tài chính. Chúng bao gồm, có lẽ không phải ngẫu nhiên, một số lĩnh vực dịch vụ thường là đối tượng của cải cách quy định thúc đẩy cạnh tranh.

Cải cách “đằng sau biên giới” tập trung vào luật cạnh tranh và thực thi

Luật cạnh tranh mạnh mẽ hơn và thực thi tích cực hơn, để củng cố và bảo vệ tự do hóa thị trường, là một phần của nhiều chương trình cải cách mở cửa thị trường trong những năm 1980 và 1990. Bản chất cụ thể của nhiều ngành của nhiều hạn chế thương mại và đầu tư đã được giải quyết trong những cải cách quan trọng về luật cạnh tranh nhằm củng cố việc áp dụng các nguyên tắc chung của chính sách cạnh tranh và giảm hoặc loại bỏ các miễn trừ và loại trừ. Một bước quan trọng khác là làm cho việc thực thi độc lập với ảnh hưởng chính trị. Các quyết định liên quan đến đầu tư về sáp nhập và mua lại vẫn kiểm tra mức độ độc lập phù hợp của các cơ quan cạnh tranh. Chính sách cạnh tranh cũng vậy, giờ đây phải đối mặt với thách thức trong việc chống lại những lời kêu gọi cắt giảm và nới lỏng sự nghiêm ngặt trong thực thi, vốn được ủng hộ để bảo vệ các công ty trong thời kỳ suy thoái kinh tế. Mở rộng cạnh tranh sang các lĩnh vực được quản lý là cải cách rõ ràng nhất đối với thị trường sản phẩm trong nước. Chương trình cải cách quy định quan trọng này có mối liên hệ chặt chẽ với luật cạnh tranh và việc thực thi, bởi vì các chiến thuật mà các chủ thể từng được quản lý sử dụng để duy trì quyền lực của họ có thể vi phạm cả quy định ngành thúc đẩy cạnh tranh mới và luật cạnh tranh chung. Để các cải cách hoạt động hiệu quả đòi hỏi phải phân bổ quyền tài phán một cách hợp lý giữa cơ quan thực thi luật cạnh tranh nói chung và cơ quan quản lý chịu trách nhiệm giám sát các lĩnh vực cụ thể.

Cải cách theo định hướng thị trường có xu hướng đi theo một khuôn mẫu chung

Một trình tự logic kết nối các cải cách chính sách liên quan đến thương mại, đầu tư, cạnh tranh và điều tiết thị trường. Ở hầu hết các nước OECD, quá trình bắt đầu với tự do hóa thương mại sản xuất, thường được thúc đẩy bởi các cam kết và phát triển bên ngoài. Tự do hóa thị trường tài chính và đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) có xu hướng diễn ra tiếp theo, sau đó là mở cửa thị trường sản phẩm trong nước và các ngành dịch vụ. Cải cách thị trường lao động (nằm ngoài phạm vi của chương này) thường diễn ra sau cùng, một phần vì các thể chế thị trường lao động ít bị ảnh hưởng trực tiếp bởi áp lực cạnh tranh từ nước ngoài. Tuy nhiên, sự biến mất của đặc lợi phát sinh từ quá khứ bảo hộ thị trường sản phẩm đôi khi làm giảm khả năng của người sản xuất tiếp tục sống với chi phí của các chính sách và thể chế thị trường lao động mang tính bảo hộ cao và không linh hoạt, do đó tạo ra sự “lan tỏa” cải cách từ sản phẩm sang thị trường lao động . 1 Trình tự này đã được quan sát thấy ở nhiều quốc gia OECD, trong đó Úc có lẽ là ví dụ rõ ràng và bền vững nhất (Hộp 2.1).

Hộp 2.1. Trình tự cải cách mở cửa thị trường: kinh nghiệm của Australia

Sản lượng và năng suất tăng trưởng chậm, lạm phát và thất nghiệp gia tăng đã thúc đẩy một sự thay đổi lớn trong các chính sách kinh tế bắt đầu từ những năm 1980, bao gồm các cải cách toàn diện về tài chính, tiền tệ và thị trường lao động. Các nhà chức trách từ lâu đã tin rằng cải cách lớn là cần thiết để đảo ngược tình hình kinh tế đang xấu đi, nhưng nỗ lực tự do hóa trước đó, vào năm 1973, đã được chuẩn bị sơ sài và không đúng thời điểm, và sự thất bại rõ ràng của nó đã khiến cải cách bị đình trệ trong một thời gian. Để kích thích cạnh tranh, thuế quan và hỗ trợ ngành đã được cắt giảm và kiểm soát nhập khẩu đã bị loại bỏ. Cải cách thương mại là đơn phương; những hạn chế chính trị đã được khắc phục mà không cần viện đến những tuyên bố rằng sự thay đổi là do các nghĩa vụ hoặc hiệp định quốc tế thúc đẩy. Tự do hóa thị trường vốn và chính sách tỷ giá hối đoái thả nổi đã được thông qua vào đầu những năm 1980, một phần nhằm mang lại sự cứu trợ cho những nước bị ảnh hưởng bởi tự do hóa thương mại (đồng đô la giảm sau khi thả nổi, mang lại sự cứu trợ cho lĩnh vực hàng hóa thương mại). Việc bãi bỏ quy định và tái cấu trúc các hãng hàng không và vận chuyển bắt đầu vào những năm 1980. Năm 1991, độc quyền viễn thông truyền thống được thay thế bằng độc quyền độc quyền trong dịch vụ cố định và ba công ty trong dịch vụ di động, và lĩnh vực này đã được mở cửa hoàn toàn vào năm 1997 (mặc dù công ty đương nhiệm trong lịch sử không được tư nhân hóa hoàn toàn cũng như không chịu sự phân chia chức năng theo chiều dọc hoàn toàn). Năm 1995, Úc củng cố việc thực thi các luật chung về cạnh tranh, bảo vệ người tiêu dùng, mua sắm và tiếp cận các cơ sở thiết yếu trong một Ủy ban Người tiêu dùng và Cạnh tranh Úc mới, độc lập. Chính sách Cạnh tranh Quốc gia, được thống nhất vào năm 1995, đã dẫn đến việc xem xét toàn diện các quy định của tiểu bang và quốc gia để loại bỏ các tác động phản cạnh tranh phi lý. Thời hạn rà soát và cải cách đặc biệt quan trọng đối với ngành năng lượng và giao thông vận tải, vốn là trách nhiệm của nhà nước. Về năng lượng điện, từ năm 1993 đến năm 2003, các bang từng bước tách biệt các chức năng và mở cửa thị trường để cạnh tranh bán lẻ, dẫn đến một thị trường hội nhập ở miền đông đất nước. Về khí đốt tự nhiên, hiện nay có sự cạnh tranh trong các chế độ tiếp cận mở ở hầu hết các bang. Cải cách cấp nhà nước trong lĩnh vực đường sắt bao gồm phân tách theo chiều dọc, tập đoàn hóa và tiếp cận của bên thứ ba.

Logic của trình tự phản ánh cả yếu tố kinh tế và kinh tế chính trị, và ít nhiều diễn ra như sau:

• Cách dễ nhất để kích thích cạnh tranh nhanh chóng và hiệu quả là đưa thêm nhiều sản phẩm và người chơi vào thị trường; hạ thấp các rào cản đối với thương mại và đầu tư do đó là bước đi tự nhiên đầu tiên. Hơn nữa, tự do hóa bên ngoài thường có thể thúc đẩy cải cách hơn nữa: bằng cách đưa các sản phẩm và tác nhân mới vào thị trường, tự do hóa thương mại và FDI kích thích cạnh tranh và làm mất ổn định các lợi ích cố hữu có thể đang duy trì sự cứng nhắc khác trên thị trường nội địa.

• Để đảm bảo các doanh nghiệp cạnh tranh thực sự trong điều kiện mới, phải ngăn chặn tối đa sự thông đồng và độc quyền và phải bị trừng phạt nếu chúng vẫn xảy ra, vì vậy cần phải tăng cường chính sách cạnh tranh ở thị trường nội địa.

• Để giảm chi phí của các công ty có thể giao dịch và giúp họ thành công trong môi trường mới, cạnh tranh hơn, đồng thời thu được lợi ích từ thị trường cạnh tranh trong nước, các quy định duy trì độc quyền và liên minh một cách không cần thiết phải được cải cách; nhiều vấn đề quan trọng nhất ở đây là trong các lĩnh vực không thể giao dịch, đặc biệt là các lĩnh vực mạng. Điều này chỉ ra sự cần thiết phải mở rộng cải cách sang các lĩnh vực phi thương mại. Ví dụ, Úc nhận thấy rằng việc mở cửa biên giới cho thương mại và đầu tư nhằm tạo ra cạnh tranh dẫn đến nhu cầu linh hoạt hơn và hiệu quả cao hơn trong các lĩnh vực phi thương mại “thượng nguồn”, để giúp các nhà sản xuất hàng hóa thương mại chịu áp lực đáp ứng sự cạnh tranh đó bằng cách nâng cao năng suất.

• Để mở ra cơ hội và giảm tiền thuê do sức mạnh thị trường, các độc quyền chính thức và hạn ngạch và giấy phép hạn chế nhập cảnh nên được bãi bỏ.

• Để ngăn cản sự can thiệp có động cơ chính trị và kích thích tính hiệu quả, các cải cách tự do hóa có thể bao gồm việc tập đoàn hóa và tư nhân hóa các hoạt động thương mại và tiện ích do chính phủ điều hành.

Một chủ đề phổ biến của những cải cách này là chấm dứt các giao dịch đặc biệt và phân biệt đối xử theo ngành hoặc công ty cụ thể, do các nhóm áp lực tìm kiếm đặc lợi tìm kiếm và thu được, và thay vào đó ủng hộ việc áp dụng chung các quy tắc thống nhất điều chỉnh hành vi thị trường.

Khía cạnh bên ngoài: tự do hóa thương mại và đầu tư trực tiếp nước ngoài

Các cuộc khủng hoảng và những cú sốc khác đã góp phần thúc đẩy quá trình tự do hóa bên ngoài...

Mặc dù có thể xác định được một số động lực liên quan đến cải cách thị trường sản phẩm cụ thể, nhưng có hai yếu tố thường đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong việc thúc đẩy cải cách: khủng hoảng và yêu cầu của các hiệp định quốc tế khác nhau hoặc các cam kết khác. Tất nhiên, cải cách trong hầu hết mọi lĩnh vực thường được thúc đẩy bởi sự không hài lòng với hiện trạng - các thể chế và thiết lập chính sách không được sửa đổi nếu chúng có vẻ hoạt động tốt - và trong một số trường hợp, suy thoái kinh tế nghiêm trọng đã thúc đẩy các cải cách trên diện rộng của điều tiết thị trường. Do đó, nhiều quốc gia OECD đã tiến hành cải cách sau cú sốc dầu mỏ thứ hai vào cuối những năm 1970, khi nhu cầu giải quyết sự cứng nhắc về cấu trúc và sửa chữa các lỗi chính sách mắc phải sau cú sốc dầu mỏ đầu tiên đều được thừa nhận rộng rãi. Trong một số trường hợp, quá trình này được thúc đẩy chủ yếu từ bên trong bởi các chính phủ đang tìm cách đảo ngược những gì được coi là bằng chứng của sự suy giảm lâu dài trong hoạt động; New Zealand và Hàn Quốc (Hộp 2.2) là hai trong số những ví dụ nổi bật nhất về sự thay đổi chính sách như vậy ở các nước OECD sau cú sốc dầu mỏ lần thứ hai. Ireland đã làm theo sau đó một chút, với một chương trình cải cách cuối cùng liên quan đến một sự thay đổi triệt để trong toàn bộ cách tiếp cận chính sách kinh tế. Tuy nhiên, kinh nghiệm của họ không phải là duy nhất, khi tự do hóa đơn phương, đặc biệt là trong lĩnh vực ngoại thương, đã được một số quốc gia trong và ngoài OECD lựa chọn. Ở một số nước OECD, bao gồm Úc và Thụy Điển, suy thoái sâu vào đầu những năm 1990 đã thúc đẩy các chương trình cải cách ngành theo định hướng thị trường trên phạm vi rộng, đặc biệt là vì các bước giảm gánh nặng pháp lý đối với các doanh nhân - điều đáng mong đợi ở bất kỳ quốc gia nào. thời gian - cung cấp một cách cho các chính phủ thiếu tiền mặt để giảm chi phí kinh doanh với ít hoặc không tốn chi phí cho ngân sách. Đồng thời, những cải cách nhằm cắt giảm chi phí và nâng cao hiệu quả trong các lĩnh vực phi thương mại cũng mang lại một số cứu trợ cho các nhà sản xuất hàng hóa thương mại, những người phụ thuộc vào các lĩnh vực này để có đầu vào và những người sau đó đang chịu áp lực rất lớn.

Hộp 2.2. Tự do hóa đơn phương: New Zealand, Hàn Quốc và Ireland

Tân Tây Lan

Ban đầu, New Zealand đã phản ứng với cú sốc dầu mỏ thứ hai bằng nhiều biện pháp can thiệp của nhà nước vốn là đặc trưng từ lâu của các chính sách kinh tế của nước này, bao gồm cả việc đóng băng toàn bộ giá cả và tiền lương trong gần ba năm. Sự thất bại rõ ràng của các chính sách này và sự lên nắm quyền của một chính phủ mới đã tạo tiền đề cho một chương trình cải cách kinh tế và bãi bỏ quy định tài chính đầy kịch tính. Những cải cách lớn bao gồm tư nhân hóa tài sản nhà nước, sửa đổi luật thị trường lao động và những thay đổi cơ bản đối với chính sách tài chính và tiền tệ. Cạnh tranh thúc đẩy cải cách mở cửa thị trường, chấm dứt kiểm soát giá và giảm thuế quan, trợ cấp và bảo hộ độc quyền. Các luật hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực tài chính, vận tải, các sản phẩm từ sữa và xăng dầu đã bị bãi bỏ. Luật cạnh tranh chung đã được sửa đổi trong quá trình này. Cơ quan có chức năng trước đây là quyết định về kiểm soát giá đã được chuyển đổi vào năm 1986 thành Ủy ban Thương mại được tổ chức hợp lý để thực thi luật cạnh tranh mới. Sau một thập kỷ điều chỉnh theo những thay đổi phổ biến này, trong đó các nguồn lực và việc làm thay đổi giữa các ngành, một số khía cạnh của cải cách trong thị trường lao động và sản phẩm đã được sửa đổi vào cuối những năm 1990.

Hàn Quốc

Sau cuộc khủng hoảng dầu mỏ lần thứ hai và cuộc suy thoái năm 1980, Hàn Quốc đã bắt đầu một chương trình dài hạn về tự do hóa kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô để thay thế các chính sách tín dụng có mục tiêu, lợi ích về thuế, bảo hộ nhập khẩu và khuyến khích một số ngành công nghiệp. Các giới hạn đối với đầu tư nước ngoài được giảm bớt, các ngân hàng được tư nhân hóa, lãi suất được bãi bỏ và thuế quan được cắt giảm. Ngay từ đầu, năm 1981, Hàn Quốc đã thay thế quy định kiểm soát giá bằng luật cạnh tranh toàn diện. Ủy ban Kế hoạch Kinh tế đã bị bãi bỏ và cơ quan thực thi cạnh tranh, Ủy ban Thương mại Công bằng Hàn Quốc, chính thức độc lập vào năm 1994. Các cải cách được tăng cường sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997, tiếp tục giảm bớt các rào cản thương mại và tự do hóa các hạn chế đối với đầu tư nước ngoài. Các ưu tiên cải cách quy định bao gồm bãi bỏ hầu hết các loại trừ khỏi luật cạnh tranh và loại bỏ hoặc sửa đổi các quy định hạn chế cạnh tranh và doanh nghiệp. Quy định khu vực tài chính đã được củng cố và hợp nhất trong các thể chế mới. Trong lĩnh vực viễn thông, những cải cách đã bắt đầu từ những năm 1990 và lĩnh vực này hiện đang mở cửa cho sự cạnh tranh. Trong lĩnh vực vận tải, việc kiểm soát giá cước đã được dỡ bỏ vào những năm 1990 và các điều kiện gia nhập đã được nới lỏng. Ngành điện đã được tái cơ cấu, nhưng khả năng tiếp cận và cạnh tranh mở đang được giới thiệu chậm hơn.

Ireland

Đối mặt với cuộc khủng hoảng kinh tế lớn vào giữa những năm 1980, Ireland đã từ bỏ các chính sách bảo hộ truyền thống của mình và hướng tới sự linh hoạt hơn, đầu tư nước ngoài và thương mại. Cải cách tài chính đã cải thiện bảng cân đối kế toán công và cơ quan công chịu trách nhiệm giải cứu các nhà sản xuất trong nước đã bị đóng cửa. Tự do hóa các hãng hàng không và vận tải đường bộ bắt đầu từ những năm 1980. Mua sắm công được tự do hóa và hầu hết các doanh nghiệp thương mại thuộc sở hữu nhà nước còn lại được tư nhân hóa vào những năm 1990. Nền kinh tế được hưởng lợi từ các quỹ hỗ trợ của EU và sau đó là từ Chương trình thị trường đơn lẻ của EU, do môi trường chính sách của Ireland khiến nước này trở thành cơ sở hấp dẫn cho các công ty nước ngoài tham gia cạnh tranh trên thị trường châu Âu rộng lớn hơn. Luật cạnh tranh chung đã được thông qua vào năm 1991 để thay thế Ủy ban Giá cả Quốc gia, nhưng không có cơ quan thực thi công cộng nào cho đến năm 1996.

Mối liên hệ giữa khủng hoảng và cải cách dường như đặc biệt mạnh mẽ đối với cải cách thương mại và điều tiết thị trường; các cuộc khủng hoảng tạo cơ hội để loại bỏ những ràng buộc rõ ràng nhất đối với cạnh tranh. Ngược lại, trong thời kỳ khủng hoảng, cải cách thị trường lao động có thể khó khăn hơn, bởi vì những người cảm thấy bị đe dọa sẽ không dễ dàng bị thuyết phục từ bỏ những gì họ tin là sự bảo vệ.

Sự thúc đẩy lớn nhất hướng tới tự do hóa các chính sách đối với FDI ở 24 quốc gia thành viên ban đầu của OECD đã diễn ra vào những năm 1980. Vào cuối những năm 1970, nhiều hạn chế vẫn còn hiệu lực và lập trường chính sách trong tương lai của các nước thành viên vẫn chưa chắc chắn. Vào thời điểm đó, các hệ thống toàn diện đã bắt buộc cấp phép đối với cả đầu tư trực tiếp vào và ra nước ngoài, trong khi các quốc gia cũng áp đặt các hạn chế hạn chế sự tham gia của nước ngoài hoặc chuyển nó vào một số lĩnh vực nhất định trong nền kinh tế của họ. Đôi khi, các quốc gia kiểm soát tài chính đầu tư, dù là trong nước hay nước ngoài, đặt ra các yêu cầu về quốc tịch hoặc nơi cư trú đối với các nhà quản lý và giám đốc của các công ty liên quan, và hạn chế mua bất động sản thương mại. Các độc quyền nhà nước hoặc tư nhân cũng đóng cửa các ngành quan trọng đối với cạnh tranh (OECD, 1992, dựa trên OECD, 1982). Một cuộc khảo sát của OECD về các biện pháp kiểm soát và trở ngại ảnh hưởng đến đầu tư vào nước ngoài ở các nước thành viên OECD được thực hiện vào đầu những năm 1980 cho thấy rất ít chuyển động hướng tới cải cách. Đến cuối thập kỷ, tình hình đã thay đổi. Một đánh giá sau đó của OECD có thể kết luận rằng “không ai có thể không ngạc nhiên trước mức độ tiến bộ của các nước thành viên kể từ đầu thập kỷ hướng tới tự do hóa nhiều hơn và loại bỏ các hạn chế và trở ngại đối với dòng vốn đầu tư trực tiếp đến và từ các nước khác và, quan trọng hơn nữa, trong cách tiếp cận quy định rộng hơn của họ đối với khoản đầu tư đó” (OECD, 1992). Cuộc suy thoái vào đầu thập kỷ đã thúc đẩy các nước thành viên bắt đầu loại bỏ những trở ngại đối với đầu tư hướng nội, và quá trình quốc tế hóa ngoạn mục của nền kinh tế thế giới và nhu cầu cạnh tranh đã khuyến khích họ tiến xa nhất có thể trong việc loại bỏ những trở ngại đó. Rút ra bài học từ những phản ứng chính sách đối với cú sốc dầu mỏ đầu tiên vào năm 1973-1974, các chính phủ thành viên của OECD đã lựa chọn đối mặt với sự cứng nhắc về cơ cấu trong nền kinh tế của họ thông qua tư nhân hóa, bãi bỏ quy định và tự do hóa FDI (Hộp 2.3).

Hộp 2.3. Tự do hóa đầu tư trực tiếp nước ngoài: kinh nghiệm tiêu biểu

Trong các xu hướng chung, có một số khía cạnh cụ thể của quốc gia về cải cách FDI:

• Tại Australia, Canada và New Zealand, các cải cách nhằm quay trở lại các chính sách mở cửa của những năm 1950 và 1960 và thoát khỏi sự hạn chế và kiểm soát của những năm 1970. Sự đảo ngược chính sách của họ trong những năm 1970 đã phản ứng với mức độ kiểm soát nước ngoài cao, đặc biệt là ở Canada.

• Ở châu Âu, việc hướng tới một Thị trường chung đã thúc đẩy quá trình tự do hóa. Sự di chuyển vốn đã được tự do hóa vào năm 1990 và Thị trường chung có hiệu lực vào năm 1993.

• Tây Ban Nha và Bồ Đào Nha đã sửa đổi triệt để các chính sách của họ đối với FDI như là một phần của quá trình gia nhập Cộng đồng châu Âu (EC). Mặc dù Tây Ban Nha đã nới lỏng các quy định về việc mua lại cổ phần thiểu số của các nhà đầu tư nước ngoài ở một mức độ nào đó trong những năm 1980, nhưng phải đến khi gia nhập EC, các quy định quản lý sự di chuyển vốn mới được đại tu và nới lỏng kiểm soát ngoại hối. Bồ Đào Nha đã thông qua một bộ luật mới về đầu tư nước ngoài vào giữa năm 1986.

• Các nước Bắc Âu đã phản ứng với việc tăng cường hội nhập châu Âu bằng cách bắt đầu cải cách chế độ FDI của họ. Các chính phủ này kiểm soát các hoạt động của công ty nước ngoài bằng cách giám sát chặt chẽ việc sử dụng đất đai và tài nguyên thiên nhiên. Quyền lực của chính quyền rất rộng và lâu đời, và do đó, quá trình tự do hóa bắt đầu từ cuối những năm 1980 đã báo hiệu một sự thay đổi chính sách quan trọng và đáng kể.

• Nhật Bản loại bỏ kiểm soát hối đoái vào năm 1980 và bắt đầu tự do hóa chế độ FDI vào năm 1985.

• Hoa Kỳ, tương đối cởi mở với đầu tư nước ngoài, đã cho phép nước ngoài tham gia nhiều hơn vào lĩnh vực vận tải trong những năm 1980.

...mà cũng đã được hỗ trợ bởi các tổ chức và thỏa thuận quốc tế

Các yếu tố bên ngoài có xu hướng đóng vai trò lớn hơn trong cải cách cơ chế ngoại thương và đầu tư nước ngoài so với hầu hết các lĩnh vực khác, mặc dù áp lực bên ngoài cũng quan trọng trong việc thúc đẩy cải cách ngành trong các lĩnh vực như viễn thông (OECD, 2007). Tất nhiên, có một số cơ chế khác nhau đang hoạt động. Ví dụ, tự do hóa thành công ở nước ngoài có thể đóng vai trò là nguồn cảm hứng. Tuy nhiên, các động lực bên ngoài chính dường như liên quan đến các tổ chức và thỏa thuận quốc tế. Mặc dù có rất nhiều ví dụ về tự do hóa thương mại đơn phương, nhưng các rào cản thương mại thường dễ hạ thấp hơn trong bối cảnh của một quy trình quốc tế, có thể là các cuộc đàm phán dưới sự bảo trợ của Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại (GATT)/Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), việc thành lập Thị trường chung EU hoặc ký kết các hiệp định thương mại tự do song phương hoặc khu vực như Hiệp định Thương mại Tự do Bắc Mỹ (NAFTA). Mặc dù về nguyên tắc có thể có những cơ sở kinh tế tốt để ủng hộ tự do hóa đơn phương, nhưng những nhượng bộ có đi có lại liên quan đến các cuộc đàm phán thương mại “ăn miếng trả miếng” thường giúp dễ dàng giành chiến thắng trong cuộc chiến chính trị trong nước để giành lấy tự do thương mại hơn. Do đó, về mặt lịch sử, cách tiếp cận hợp tác quốc tế đối với tự do hóa là một động lực quan trọng đối với cải cách cơ cấu. Việc tham gia các hiệp định song phương, công ước đa phương, các tổ chức quốc tế và liên minh thuế quan nhằm thúc đẩy thương mại tự do hơn thường được coi là biểu hiện của việc hoàn thành các mục tiêu và cải cách này, hoặc ít nhất là cam kết với chúng. Đối với một số nước, chẳng hạn như Mexico (Hộp 2.4), cải cách thương mại gắn liền với việc gia nhập GATT.

Hộp 2.4. Mexico: khủng hoảng, cam kết quốc tế và trở ngại chính trị

Cuộc khủng hoảng nợ năm 1982, tiếp theo là sự sụt giảm mạnh của giá dầu năm 1985, kết hợp lại củng cố bàn tay của các nhà cải cách bằng cách chứng minh rằng nguyên trạng trước đó không còn là một lựa chọn. Tăng trưởng kinh tế ổn định trở lại - mặc dù chậm so với tiêu chuẩn của những năm 1970 - và quá trình quốc tế hóa nhanh chóng nền kinh tế Mexico đã giúp duy trì và thậm chí đẩy nhanh các cải cách tự do hóa. Cải cách thương mại đến trước. Mexico gia nhập GATT năm 1986, trước làn sóng cải cách đầu tiên đối với các quy định về FDI. Những cải cách ban đầu đối với các quy định về FDI dựa trên những thay đổi hành chính mà không làm thay đổi luật cơ bản. Chúng là những biện pháp từ trên xuống do các nhà kỹ trị có đầu óc cải cách trong ngành hành pháp dàn dựng. Những điều này sau đó đã được hợp nhất trong Luật Đầu tư nước ngoài mới vào năm 1993. Các thỏa thuận quốc tế, chủ yếu là NAFTA, đã được sử dụng một phần để thúc đẩy quá trình tự do hóa hơn nữa và một phần như một phương tiện để củng cố các cải cách hiện có và khiến chúng trở nên không thể đảo ngược. Việc gia nhập OECD đã giúp đảm bảo rằng quá trình tự do hóa theo NAFTA được mở rộng trên cơ sở erga omnes , đặc biệt là trong lĩnh vực ngân hàng.

Quá trình cải cách đã chậm lại kể từ đầu những năm 1990. Cuộc khủng hoảng ngân hàng năm 1995 đã làm suy yếu phe cải cách trong chính phủ bằng cách đặt câu hỏi về kết quả của một thập kỷ cải cách, vốn đã không thể chấm dứt các chu kỳ bùng nổ và phá sản trong quá khứ. Một số trường hợp ngoại lệ đối với tình trạng suy thoái nói chung là lĩnh vực ngân hàng, nơi nhu cầu truyền vốn dẫn đến tự do hóa đáng kể, và một số lĩnh vực cụ thể như cảng, sân bay và đường sắt. Các quy định về FDI của Mexico vẫn còn tương đối hạn chế theo tiêu chuẩn của OECD. Sự chậm lại có thể có một số lời giải thích:

• Nền dân chủ đa đảng đã làm cho cải cách trở nên khó khăn hơn. Quốc hội và cơ quan tư pháp mạnh hơn, cũng như các đảng đối lập và những người ủng hộ chính trị của họ. Những sự phát triển này làm cho sự thay đổi trở nên khó khăn hơn, mặc dù không nên phóng đại tác động của chúng. Ngay cả trong chế độ độc đảng, các phe phái khác nhau tranh đấu và các bộ có thể có các chương trình nghị sự khác nhau.

• Những lập luận đòi cải cách không còn sức thuyết phục như trước nữa. Cuộc khủng hoảng sâu sắc năm 1994-95, cùng với sự gia tăng rõ rệt về bất bình đẳng thu nhập và chỉ những cải thiện yếu ớt có thể nhìn thấy được về hiệu quả kinh tế do kết quả của các cuộc cải cách trước đó, cho thấy sự hỗ trợ cho các cuộc cải cách trong tương lai đang yếu đi.

• Bản chất của những cải cách cần thiết đã phát triển. Vòng cải cách đầu tiên có thể đạt được bằng các sắc lệnh của tổng thống. Cải cách thế hệ thứ hai đòi hỏi phải chú trọng hơn vào việc xây dựng các thể chế thích hợp phù hợp hơn với môi trường pháp lý mới. Họ cũng yêu cầu nhiều công việc hơn trong việc xây dựng sự đồng thuận và tham vấn cộng đồng.

Cải cách “ở biên giới” có thể giúp củng cố cải cách trong nước

Cải cách chế độ ngoại thương và đầu tư có tác dụng lâu dài hơn. Mang lại sản phẩm mới, vốn, quản lý và người tham gia thị trường làm cho những thay đổi của thị trường trở nên bền vững. Tự do hóa FDI ở các nước thành viên OECD thường đi sau tự do hóa thương mại. Ví dụ, Mexico đã trở thành một bên ký kết GATT vào năm 1986, trước khi bắt đầu tự do hóa rộng rãi các hạn chế đối với FDI. Kiểm soát trao đổi và thị trường tài chính thường được cải cách đầu tiên. Điều kiện tiên quyết để tự do hóa FDI là loại bỏ kiểm soát ngoại hối ở các nước OECD, bắt đầu ở Vương quốc Anh vào năm 1979 và bao gồm hầu hết các nước thành viên trong thập kỷ tới. Các chính phủ kết luận rằng những biện pháp kiểm soát như vậy là không hiệu quả như một phương tiện để duy trì sự độc lập về kinh tế. Thay vào đó, việc cải thiện quản lý nền kinh tế nói chung và chính sách tiền tệ nói riêng cho phép các nhà chức trách dự đoán và đối phó tốt hơn với các vấn đề về cán cân thanh toán vốn có liên quan đến việc dỡ bỏ kiểm soát ngoại hối trong quá khứ.

Hội nhập khu vực và các cam kết quốc tế đôi khi đã giúp khóa chặt các cải cách và thúc đẩy tự do hóa hơn nữa trong các lĩnh vực chính sách có vẻ như khá xa rời với ngoại thương hoặc quy định về đầu tư nước ngoài. Trên toàn cầu, các yêu cầu để trở thành thành viên của WTO giờ đây vượt ra ngoài các vấn đề “biên giới” về thuế quan và hạn ngạch, và ảnh hưởng đến nhiều thiết lập chính sách thuần túy “trong nước”. Ở Châu Âu, chương trình Thị trường chung, Chỉ thị về Tự do hóa dòng vốn và các sáng kiến ngành khác nhau đã tự do hóa đáng kể FDI trong Cộng đồng Châu Âu. Các thành viên mới của EC đã phải điều chỉnh các chính sách FDI của họ với các chính sách của phần còn lại của Cộng đồng châu Âu. Việc gia nhập EC đã thúc đẩy cải cách ở Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha và những nước mới gia nhập gần đây hơn từ Trung và Đông Âu. Mexico đã đề xuất một hiệp định thương mại tự do với Hoa Kỳ sau khi nước này đã bắt đầu cải cách chế độ FDI của mình, nhưng vẫn còn nhiều việc quan trọng phải làm. Việc gia nhập OECD có tác động rất đáng kể đến mức độ và hình thức tự do hóa vốn được thực hiện đối với những nước mới gia nhập gần đây nhất. Các cuộc đàm phán gia nhập đã dẫn đến áp lực phải cải cách hơn nữa và cũng khuyến khích các thành viên mới của OECD mở rộng tự do hóa được thực hiện ở cấp khu vực trên cơ sở erga omnes . Cả trong trường hợp NAFTA cho Mexico và các Hiệp định Hiệp hội với Liên minh Châu Âu (EU) cho các thành viên Trung Âu mới, việc đưa ra các nguyên tắc erga omnes mở rộng các biện pháp tự do hóa cho tất cả các nước OECD đã là một động lực tích cực trong việc thúc đẩy tự do hóa (OECD , 2002) (Hộp 2.5).

Hộp 2.5. Cơ hội chuyển đổi và cam kết quốc tế

Tự do hóa các quy tắc quản lý đầu tư nước ngoài ở Trung và Đông Âu không thể tách rời khỏi quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường. Sự mất uy tín của chế độ chính sách trước đó có nghĩa là có rất ít di sản tìm kiếm đặc lợi có thể cản trở việc mở cửa cho các nhà đầu tư nước ngoài. Nhu cầu về vốn và chuyên môn của phương Tây cũng được cảm nhận sâu sắc. Kết quả là, các quốc gia này đã đạt được mức độ mở cửa đối với FDI tương đương, và đôi khi vượt quá, so với các thành viên cũ của OECD. Tuy nhiên, vẫn có khả năng tự do hóa hơn nữa trong các lĩnh vực riêng lẻ, được khuyến khích bằng việc gia nhập EU và OECD.

Bốn quốc gia này (Cộng hòa Séc, Hungary, Ba Lan và Cộng hòa Slovak) nhìn chung có ít hạn chế theo ngành đối với các nhà đầu tư nước ngoài vào thời điểm gia nhập. Họ đã từng ký thỏa thuận liên kết với EU trước khi gia nhập OECD. Thái độ được chấp nhận đối với quyền sở hữu nước ngoài đối với đất đai và một số tài nguyên thiên nhiên khác đã tạo thành một trường hợp đặc biệt, đặc biệt là do những phức tạp chính trị được tạo ra bởi quyền bồi thường đối với tài sản bị tịch thu bởi chế độ cộng sản và những cân nhắc về địa chính trị từ những năm 1940. Do đó, cả bốn quốc gia đều miễn cưỡng tự do hóa hoàn toàn việc mua lại đất đai của các nhà đầu tư nước ngoài vào thời điểm gia nhập và họ đã đưa ra các bảo lưu tương ứng theo Bộ luật Tự do hóa, mặc dù việc mua bất động sản cần thiết để thành lập doanh nghiệp nhìn chung được tự do.

Tuy nhiên, một số cam kết đã được thực hiện như một phần của việc gia nhập OECD. Hungary đã loại bỏ các hạn chế đối với việc nước ngoài tham gia góp vốn vào các công ty bảo hiểm và chính quyền Hungary cam kết không áp dụng các hạn chế tương tự trong lĩnh vực ngân hàng và dịch vụ tài chính đối với các nhà đầu tư có trụ sở tại OECD trong khi chờ đợi các hạn chế này được bãi bỏ. Là một phần trong quá trình gia nhập Ba Lan vào năm 1996, chính quyền Ba Lan cam kết loại bỏ yêu cầu thành lập công ty đối với tất cả các doanh nghiệp và tự do hóa hơn nữa việc mua lại bất động sản liên quan đến FDI. Các thành viên cũng khuyến khích họ bãi bỏ yêu cầu ủy quyền đối với việc mua lại cổ phần của nước ngoài trong các doanh nghiệp nắm giữ cổ phần của một công ty bảo hiểm Ba Lan.

Tác động của các cuộc khủng hoảng và các thể chế quốc tế có thể củng cố lẫn nhau

Ví dụ về Hàn Quốc cho thấy hai yếu tố quan trọng - thỏa thuận quốc tế và khủng hoảng tài chính - có thể tương tác với nhau như thế nào để đẩy nhanh quá trình cải cách từng bước đang diễn ra. Trước cuộc khủng hoảng tài chính và việc gia nhập OECD, FDI đã đóng một vai trò tương đối nhỏ trong sự phát triển của Hàn Quốc, phần lớn là do các nhà hoạch định chính sách tập trung vào việc khuyến khích nhập khẩu tư liệu sản xuất và công nghệ thay vì FDI. Hàn Quốc duy trì những hạn chế đáng kể đối với FDI vào nước này, với một số lĩnh vực công nghiệp nhất định đóng cửa hoàn toàn đối với đầu tư vào lĩnh vực xanh sắp tới và những lĩnh vực khác đóng cửa một phần, đôi khi kết hợp với các nghĩa vụ liên doanh. 2 Vào đầu những năm 1990, sự yếu kém về cơ sở công nghệ của Hàn Quốc, kết hợp với áp lực quốc tế và triển vọng gia nhập OECD, tất cả đã góp phần làm thay đổi hướng đi. Chính phủ ban hành kế hoạch đầu tư nước ngoài 5 năm nhằm tự do hóa hàng loạt lĩnh vực. Kế hoạch kế tiếp sau đó đã được giới thiệu hàng năm để thúc đẩy tự do hóa hơn nữa. Khi Hàn Quốc gia nhập OECD vào cuối năm 1996, nước này đã tiến hành đẩy nhanh và mở rộng phạm vi của các kế hoạch tự do hóa FDI ban đầu. Cuối cùng, cuộc khủng hoảng tài chính châu Á sau đó đã dẫn đến những cải cách vượt xa các cam kết được thực hiện vào thời điểm gia nhập OECD. 3 Những cải cách này được bổ sung bởi quá trình tư nhân hóa và cải cách thương mại nhằm tăng cường cạnh tranh trong nền kinh tế trong nước. Tự do hóa một phần nhằm mục đích thu hút vốn nước ngoài như một biện pháp ngược chu kỳ trong tình huống khủng hoảng, nhưng nó cũng dựa trên mong muốn cải thiện cơ cấu trong nền kinh tế Hàn Quốc bằng cách tăng cường cạnh tranh và đưa ra các nguyên tắc quản trị doanh nghiệp. Do những thay đổi chính sách do khủng hoảng này gây ra, dòng vốn FDI vào Hàn Quốc năm 1999 cao gấp 12 lần so với 5 năm trước đó.

Cải cách “đằng sau biên giới”: luật cạnh tranh và cải cách ngành ở OECD

Cải cách luật cạnh tranh tạo cơ sở cho nhiều cải cách cụ thể theo ngành

Tăng cường luật cạnh tranh và giảm hỗ trợ và bảo vệ cho các công ty đương nhiệm kém hiệu quả thường được phối hợp với các cải cách liên quan đến thương mại và cải cách quy định thị trường sản phẩm. Sự nhiệt tình đối với các chính sách thị trường tự do thường thúc đẩy các cải cách tự do hóa cũng thúc đẩy và hỗ trợ các cải tiến trong chính sách cạnh tranh. Về mặt thực tế, ngăn chặn thông đồng và độc quyền đảm bảo lợi ích của cạnh tranh mạnh mẽ hơn mà các biện pháp cải cách khác nhằm khuyến khích. Nhiều quốc gia đã cải thiện luật cạnh tranh chung và các cơ quan thực thi liên quan đến tự do hóa thị trường và các chương trình cải cách quy định (Bảng 2.1). Một số nước, chẳng hạn như Ý và Mexico, nhân cơ hội cải cách để ban hành luật chung đầu tiên về cạnh tranh. Các cải tiến bao gồm cấm rõ ràng hơn hành vi chống cạnh tranh, trừng phạt mạnh mẽ hơn đối với các hành vi vi phạm, nhiều quyền hạn, nguồn lực và sự độc lập hơn cho cơ quan thực thi cũng như ít trường hợp loại trừ và miễn trừ khỏi luật hơn. Mục tiêu của việc củng cố luật cạnh tranh thường không gây tranh cãi, mặc dù các bên mong muốn trở thành mục tiêu, chẳng hạn như các công ty đương nhiệm trong các công ty độc quyền được quản lý và những người hưởng lợi từ bảo hộ thương mại và đầu tư, thường phản đối các chi tiết cụ thể.

Thực thi luật cạnh tranh cũng hỗ trợ cải cách quy định thị trường sản phẩm (PMR). Những người tham gia và khách hàng tiềm năng bị chặn bởi các chiến thuật loại trừ hoặc phân biệt đối xử sẽ khiếu nại về những hành vi lạm dụng này với cơ quan cạnh tranh. Phương tiện tìm kiếm sự thay đổi này thường được sử dụng trong viễn thông, nhưng các cơ quan cạnh tranh cũng đã xem xét các khiếu nại về các hạn chế và lạm dụng trong tất cả các lĩnh vực độc quyền trước đây, bao gồm dịch vụ bưu chính, điện, khí tự nhiên và vận tải. Tuy nhiên, cơ quan cạnh tranh có thể có ít quyền lực để giải quyết các tranh chấp này, nếu pháp luật tạo ra các loại trừ ngành khỏi thẩm quyền của cơ quan đó hoặc các quy tắc pháp lý ưu tiên cho các luật hoặc quy định khác thay vì luật cạnh tranh chung. Vai trò của cơ quan quản lý cạnh tranh đôi khi có thể chỉ giới hạn ở việc vận động và tư vấn về việc thay đổi các quy định khác. Một số khu vực tài phán, chẳng hạn như Úc, Hà Lan và New Zealand, kết hợp hỗ trợ này vào cấu trúc thể chế, bằng cách giao trách nhiệm điều tiết kinh tế cho các lĩnh vực mạng lưới cho cơ quan cạnh tranh.

Bảng 2.1. Tăng cường pháp luật cạnh tranh trong cải cách

Quốc gia

Năm

Châu Úc

1994

Canada

1986

Cộng hòa Séc

1991

Pháp

1986

Hungary

1984

Ireland

1993

Nước Ý

1990

Mexico

1993

nước Hà Lan

1997

Tân Tây Lan

1986

Ba Lan

1990

Tây ban nha

1989

Cải cách quy định thị trường sản phẩm đã đạt được tiến bộ đáng kể nhưng không đồng đều kể từ những năm 1970

Cải cách điều tiết thị trường sản phẩm đã được tiến hành từ những năm 1970 hoặc đầu những năm 1980 ở một số nước OECD với Hoa Kỳ và Vương quốc Anh dẫn đầu trong một số lĩnh vực (Hộp 2.6). Kể từ những năm 1990, các cải cách PMR mở cửa thị trường quan trọng đã được hầu hết các nước OECD theo đuổi. Theo nguyên tắc chung, các cải cách về vận tải hàng hóa đường bộ, hàng không và viễn thông đến sớm và còn tiến xa hơn; để so sánh, cải cách diễn ra chậm hơn hoặc ít sâu rộng hơn đối với khí đốt, nước, điện, dịch vụ bưu chính và vận tải đường sắt. Các chỉ số của OECD về quy định của các lĩnh vực này cho thấy sự khác biệt về thời gian và phạm vi cải cách ở các nước thành viên (Hình 2.1). Trong khi cải cách trong một số lĩnh vực chủ yếu được thúc đẩy bởi tự do hóa thương mại và đầu tư nước ngoài, thay đổi công nghệ cũng đóng một vai trò quan trọng trong nhiều lĩnh vực, đặc biệt là khi nó cho thấy các giải pháp thay thế hiệu quả cho cấu trúc độc quyền tích hợp theo chiều dọc truyền thống trong các lĩnh vực trước đây được coi là “tự nhiên”. ” độc quyền. 4 Trong những trường hợp khác, cải cách đã được thúc đẩy, ít nhất là một phần, bởi mong muốn thu hút đầu tư mới mà các cơ quan công quyền không thể hoặc không muốn cung cấp. Những hạn chế không thể tránh khỏi của quy định và quản lý doanh nghiệp công trong nhiều trường hợp đã dẫn đến đầu tư quá mức hoặc dưới mức và làm méo mó chi phí và giá cả. Cuối cùng, các nhà hoạch định chính sách ở một khu vực tài phán đã được khuyến khích khám phá các lựa chọn cải cách bằng cách quan sát cải cách ở các khu vực tài phán khác. So sánh kinh nghiệm giữa các thị trường có thể thay đổi ý tưởng về những gì khả thi về mặt kỹ thuật hoặc kinh tế và làm mất uy tín những tuyên bố cho rằng cạnh tranh quá mức phải được kiềm chế bằng các quy định cho phép và thực thi các-ten, hạn chế gia nhập và ấn định giá.

Hộp 2.6. Cải cách quy định thị trường sản phẩm ở Hoa Kỳ và
Vương quốc Anh

Hoa Kỳ

Những thay đổi cơ bản trong chính sách cạnh tranh và điều tiết bắt đầu vào giữa những năm 1970, được thúc đẩy bởi lạm phát đình trệ và cú sốc dầu mỏ đầu tiên. Điều bất thường là chương trình đã được khởi động với việc bãi bỏ quy định theo ngành, và các cải cách thương mại và đầu tư như NAFTA diễn ra muộn hơn nhiều trong quá trình này. Bãi bỏ quy định hàng không, loại bỏ kiểm soát kinh tế đối với giá cả và nhập cảnh, bắt đầu vào năm 1978 và được hoàn thành vào năm 1983. Kiểm soát giá cước và đầu vào đối với vận tải đường bộ giữa các bang đã bị bãi bỏ vào năm 1980 (và đối với vận tải đường bộ trong tiểu bang, vào năm 1994), cùng với hầu hết các kiểm soát giá cước và dịch vụ trên vận chuyển hàng hóa đường sắt. Trong thị trường khí đốt tự nhiên, những cải cách bắt đầu vào cuối những năm 1970 đã chấm dứt việc kiểm soát giá và chuyển ngành sang một hệ thống dựa trên vận chuyển đường ống tiếp cận mở được quản lý. Trong lĩnh vực viễn thông, việc tách biệt theo chiều dọc của nhà độc quyền truyền thống được thực hiện vào năm 1982 và hoàn thành vào năm 1984. Việc tái cấu trúc lớn này là kết quả của việc thực thi chống độc quyền; kể từ đó, luật năm 1996 đã thiết lập một khung pháp lý mới điều chỉnh sự phát triển của cạnh tranh trong ngành này. Về năng lượng điện, các nguyên tắc cải cách dựa trên cạnh tranh đã được quy định trong luật năm 1992 và quy định của liên bang năm 1996; cải cách đã được theo đuổi ở các mức độ khác nhau bởi nhiều quốc gia. Các dịch vụ tài chính đã mở cửa cho sự cạnh tranh quy mô lớn hơn từ năm 1980 đến năm 1994, thông qua các bước như cho phép các ngân hàng đưa ra mức lãi suất cao hơn và cho phép các hoạt động liên bang. Những cải cách cấp ngành này đi kèm với sự xuất hiện từ cuối những năm 1970 của sự đồng thuận về việc thực thi luật cạnh tranh chung đã được thiết lập tốt trên cơ sở hiệu quả. Việc kiểm soát sáp nhập được hướng dẫn bởi phân tích kinh tế tập trung vào các tổ hợp theo chiều ngang lớn, trong khi những cải tiến trong các phương pháp thực thi, chẳng hạn như chương trình khoan hồng để phát hiện ra các-ten, đã tạo ra những biện pháp trừng phạt rất mạnh đối với hành vi ấn định giá và gian lận đấu thầu.

Vương quốc Anh

Cùng với những thay đổi lớn trong chính sách lao động, tiền tệ và tài chính, những cải cách bắt đầu vào đầu những năm 1980 bao gồm tư nhân hóa điện, khí đốt và viễn thông nhằm khuyến khích các lực lượng thị trường và doanh nghiệp. Độc quyền chính thức chấm dứt vào năm 1982 đối với khí đốt và viễn thông và vào năm 1990 đối với năng lượng điện; tuy nhiên, cấu trúc của các ngành vẫn không cạnh tranh. Cạnh tranh trong các lĩnh vực này đã phát triển theo từng giai đoạn cho đến những năm 1990. Trong lĩnh vực viễn thông, một cơ quan quản lý mới được thành lập vào năm 1984 và giấy phép đã được cấp cho truyền hình cáp và các mạng di động cạnh tranh. Cách tiếp cận độc quyền đối với lĩnh vực này đã bị từ chối vào đầu những năm 1990; phân tách kế toán và quy định giới hạn giá đã được áp dụng cho công ty đương nhiệm vẫn còn thống trị vào giữa thập kỷ này, và vào năm 2000, vòng lặp cục bộ đã được tách ra. Trong lĩnh vực khí đốt, việc tiếp cận và cung cấp theo thỏa thuận để tư nhân hóa đã được thực hiện vào những năm 1980, đến năm 1990 có sự cạnh tranh bán lẻ cho các khách hàng lớn, đến năm 1995, sự phân chia theo chiều dọc mang tính cấu trúc và đến cuối những năm 1990 là cạnh tranh bán lẻ hoàn toàn. Trong lĩnh vực năng lượng điện, sự tách biệt và tư nhân hóa cấu trúc vào năm 1990 được theo sau bằng việc tạo ra một thị trường dựa trên nhóm và sau đó là tự do hóa bán lẻ hoàn toàn vào cuối những năm 1990. Đối với năng lượng khí đốt và điện, những thay đổi cho thấy những rủi ro về sức mạnh thị trường đã được giải quyết thông qua luật mới vào năm 2000-01. Những cải tiến trong luật cạnh tranh chung và cơ cấu thực thi diễn ra sau đó trong quá trình cải cách, thông qua luật năm 1998 (có hiệu lực năm 2000) và những thay đổi toàn diện hơn trong Đạo luật Doanh nghiệp 2003.

Hình 2.1. Thời điểm và phạm vi cải cách thị trường sản phẩm cấp ngành, 1975-2003

% thay đổi trong các chỉ số

■ 1975-1985       ■ 1985-1995       « 1995-2003

Lưu ý: Thanh tổng thể hiện tỷ lệ phần trăm giảm bớt các quy định trong giai đoạn 1975-2003, được chia thành ba giai đoạn phụ.

Nguồn : Conway, Paul và Giuseppe Nicoletti (2006), “Quy định thị trường sản phẩm trong các lĩnh vực phi sản xuất của các quốc gia OECD: Đo lường và Điểm nổi bật”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 530, DOI: http://dx.doi .org/10.1787/362886816127 .

Hầu hết các lĩnh vực giao thông đã được mở...

Cải cách vận tải đường bộ thường đến sớm trong quá trình cải cách. Không có lý do kinh tế nào để hạn chế gia nhập và kiểm soát giá, tức là đối với các quy định cho phép và thực thi một cartel cung cấp dịch vụ này. Tuy nhiên, số lượng lớn các cá nhân bỏ phiếu có cổ phần trong ngành được quản lý thường tạo thành một trở ngại chính trị trong việc giảm tiền thuê độc quyền. Tự do hóa vận tải đường bộ ở Hoa Kỳ cung cấp những hiểu biết sâu sắc về việc nắm bắt quy định và giá trị của các quan điểm và quyền hạn liên khu vực tài phán của hệ thống liên bang. Sau khi dịch vụ vận tải đường bộ giữa các tiểu bang gần như được tự do hóa hoàn toàn và cơ quan quản lý quốc gia bị bãi bỏ, bước cuối cùng là loại bỏ quy định địa phương về dịch vụ trong tiểu bang. Bước đó đã được thực hiện để chấm dứt kết quả phi lý của quy định ngành cục bộ. Vì những lý do không liên quan gì ngoài lịch sử phát triển của họ, FedEx được đối xử như một hãng vận tải hàng không nhưng đối thủ cạnh tranh của nó, UPS, được đối xử như một hãng vận tải đường bộ và các quy định ngành cấp tiểu bang được áp dụng để bảo vệ từng lĩnh vực khách hàng trước sự cạnh tranh từ khác.

Taxi là một ví dụ phổ biến khác về lợi ích được tổ chức tốt đã khiến chính phủ phải đảm bảo và quản lý các-ten của mình. Tuy nhiên, trái ngược với vận tải đường bộ, dịch vụ taxi thường cố gắng duy trì sự bảo vệ của mình sau khi hầu hết các lĩnh vực vận tải khác đã được mở cửa. Một ngành công nghiệp có cấu trúc nguyên tử với việc ra vào dễ dàng, dịch vụ taxi phải có tính cạnh tranh cao, nhưng các quy định cấp phép thường hạn chế số lượng người tham gia và cố định giá của họ. Kết quả là sức mạnh thị trường của cartel được đo bằng giá thị trường của các giấy phép cần thiết để tham gia. Giá trị huy chương, vốn hóa tiền thuê độc quyền, thường đại diện cho khoản tiết kiệm hưu trí trên thực tế của nhà điều hành . Bù đắp cho sự mất mát về giá trị đó để vượt qua sự phản đối cải cách giống như thưởng hoặc hối lộ các-ten; tuy nhiên, những cá nhân nhận được tiền bồi thường thường không phải là người tạo ra cartel: tiền thuê độc quyền đã được vốn hóa thành giá trị của huy chương trước khi chủ sở hữu hiện tại mua chúng. Trên thực tế, khoản bồi thường có thể ít hơn nhiều so với tổng giá trị ước tính của độc quyền. Sau khi thị trường taxi ở Ireland được tự do hóa, một cách bất ngờ và gần như chỉ sau một đêm (dẫn đến số lượng taxi ở Dublin tăng gấp bốn lần), chính phủ đã thành lập một “quỹ khó khăn” trong quá trình chuyển đổi trong một năm, để đền bù cho một số người mất huy chương. giá trị. Tuy nhiên, các khoản thanh toán trung bình chỉ khoảng 1 000 EUR và tổng cộng ít hơn nhiều so với giá trị ước tính trước cải cách.

Tự do hóa vận tải hàng không đã dần dần loại bỏ các độc quyền quốc gia, đồng thời thận trọng hơn trong việc hủy bỏ các thỏa thuận đã chia rẽ thị trường quốc tế. Ngoài việc tự do hóa gia nhập và định giá, cải cách thường kéo theo tư nhân hóa và các biện pháp quản lý để bảo vệ cạnh tranh. Sự tách biệt theo chiều dọc trong lĩnh vực này không phải là một trở ngại, vì hầu như mọi khía cạnh của việc cung cấp dịch vụ hàng không đều có thể dễ dàng ký hợp đồng. Tuy nhiên, một số nút thắt “cơ sở thiết yếu” vẫn hạn chế cạnh tranh, chẳng hạn như quyền tiếp cận các vị trí đang hoạt động tại các sân bay có lượng khách lớn. Điều này cho thấy mong muốn tách biệt theo chiều dọc để cắt đứt mối quan hệ giữa quyền sở hữu hãng hàng không và hoạt động của sân bay. Ngược lại với các lĩnh vực như điện, thậm chí khó có thể tranh luận rằng quyền sở hữu kết hợp cơ sở hạ tầng và các đơn vị vận hành có thể mang lại hiệu quả kinh tế theo phạm vi, vì vậy không có gì bị mất khi thực thi tách biệt theo chiều dọc. Một vấn đề cạnh tranh phổ biến trong ngành công nghiệp sau cải cách là ngăn chặn phản ứng săn mồi của những người đương nhiệm đối với những người mới tham gia. Các quy tắc chung của luật cạnh tranh có thể áp dụng cho hành vi này, nhưng một số quốc gia cũng đã xem xét các quy tắc cụ thể phù hợp với các hành vi lạm dụng trong lĩnh vực này.

Hệ thống các-ten được ủy quyền trên toàn thế giới của vận tải biển đang dần mang lại hiệu quả cho các cải cách tự do hóa. Các thỏa thuận hội nghị vận chuyển kiểm soát công suất và giá cước từ lâu đã được bảo vệ bằng miễn trừ chống độc quyền rõ ràng ở nhiều khu vực tài phán. Một số trường hợp miễn trừ này có từ giữa thế kỷ 20, khi Hoa Kỳ cố gắng truy tố các tập đoàn hội nghị là vi phạm luật chống độc quyền. Khi nhiều quốc gia áp dụng các chính sách định hướng thị trường và thực thi luật cạnh tranh tích cực, những miễn trừ này đang bị thu hẹp hoặc, như ở Liên minh châu Âu, bị bãi bỏ.

...mặc dù cải cách đường sắt đã tỏ ra khó khăn

Cải cách đường sắt phải vượt qua những trở ngại về bù đắp lao động và cung cấp đầy đủ cho đầu tư cơ sở hạ tầng. Kinh nghiệm của Mỹ và Canada trong tự do hóa đường sắt vận chuyển hàng hóa, bắt đầu từ những năm 1980, cho thấy sở hữu tư nhân và hoạt động trong điều kiện cạnh tranh có thể đạt được năng suất cao hơn và giá thấp hơn. Một động lực của cải cách là tăng cường cạnh tranh từ lĩnh vực vận tải đường bộ đã được tự do hóa - một ví dụ kinh điển về tác động lan tỏa tích cực mà các cải cách PMR thành công có thể tạo ra. Vương quốc Anh đã tự do hóa cả dịch vụ đường sắt chở hàng và hành khách vào đầu những năm 1990. Các nhà khai thác mới đã cải thiện hiệu quả và giao thông đường sắt tăng trưởng đáng kể, đảo ngược tình trạng suy thoái trong nhiều thập kỷ. Tuy nhiên, cải cách đường sắt rất phức tạp do các thuộc tính mạng của ngành và trong trường hợp của Vương quốc Anh, việc cung cấp hệ thống quản lý cơ sở hạ tầng đã không thu hút đủ đầu tư để khắc phục các vấn đề do thiếu đầu tư trong nhiều thập kỷ trước khi cải cách. Chất lượng dịch vụ giảm sút và vấn đề an toàn trở thành mối quan tâm ngày càng tăng. Hơn nữa, các hợp đồng được đàm phán bởi nhà khai thác lịch sử không đủ rõ ràng để tránh hành vi cơ hội của các nhà khai thác mới; điều kiện xấu đi và làm suy yếu sự chấp nhận rộng rãi của cải cách này. Kinh nghiệm của Vương quốc Anh chỉ ra tầm quan trọng thiết yếu của thiết kế cải cách khi mở cửa các lĩnh vực mạng lưới.

Ở lục địa châu Âu, cải cách đường sắt đã bị hạn chế. Ngành này chủ yếu là vận tải hành khách, mặc dù Ủy ban Châu Âu đã ưu tiên vận tải hàng hóa nhằm đạt được các mục tiêu về môi trường và giảm chi phí thương mại. Lĩnh vực vận tải hàng hóa đường sắt vẫn có tính chất độc quyền. Cơ sở hạ tầng được sở hữu và quản lý công khai và các nhà khai thác tư nhân có thể trả phí để sử dụng mạng. Tuy nhiên, cạnh tranh phần lớn là lý thuyết. Ví dụ, ở Đức, nơi vận tải hàng hóa đường sắt đã được tự do hóa lâu hơn, thị phần của những người mới tham gia chỉ là 6-8%. Các nhà khai thác đường sắt quốc gia lớn có lịch sử lâu đời dường như thích các chiến lược hợp tác hơn là thách thức nhau ở các thị trường mới. Các vấn đề kỹ thuật về khả năng tương tác mạng cũng cản trở việc di chuyển ra ngoài thị trường quốc gia truyền thống. Kể từ năm 1997, khi Chỉ thị EC có liên quan đầu tiên được phê duyệt, quy trình cho phép một nhà điều hành tàu được cấp phép ở một bang hoạt động trên khắp châu Âu vẫn chưa được hoàn thành. Sự hài hòa về kỹ thuật của các tiêu chuẩn và thực tiễn làm việc đã không khắc phục được nhu cầu tuân thủ các tiêu chuẩn quốc gia và các rào cản hành chính khác đối với việc gia nhập.

Thay đổi công nghệ đã tạo điều kiện cải cách viễn thông

Cải cách viễn thông đã diễn ra sâu rộng, chủ yếu được thúc đẩy bởi sự thay đổi công nghệ. Các giải pháp thay thế như truyền vi ba, hệ thống điện thoại di động, truyền hình cáp và sau đó là Internet, băng thông rộng và Wi-Fi đã thay thế các mô hình độc quyền truyền thống về điện thoại cố định, truyền hình và đài phát thanh. Áp lực cải cách trước tiên đến từ các nhà sản xuất và tiếp thị công nghệ thay thế, cùng với khách hàng của họ, thường là các doanh nghiệp. Cải cách đã tái cơ cấu và thường tư nhân hóa công ty (hoặc bộ) viễn thông độc quyền lâu đời và tự do hóa việc gia nhập lĩnh vực này. Những người mới tham gia vào các thị trường tự do hóa thường bao gồm các công ty nước ngoài trong cùng lĩnh vực, vì các công ty từng là quốc gia đã mất độc quyền địa phương và bị đe dọa mất hoạt động kinh doanh trong nước sẽ cố gắng phục hồi nó ở nơi khác bằng cách mua các bộ phận của các công ty từng là độc quyền quốc gia khác. Để cho phép cạnh tranh phát triển nhanh chóng, mà không cần đợi các công ty mới gia nhập lắp đặt các cơ sở mới (hoặc yêu cầu họ - một cách không hiệu quả - sao chép các cơ sở hiện có có các đặc điểm độc quyền), các nhà cải cách thường cho phép các công ty sử dụng một số năng lực của công ty đương nhiệm gia nhập. Do đó, cải cách cũng thường xuyên liên quan đến việc hòa giải các tranh chấp và thực thi các quy tắc về các điều khoản và giá cả của việc tiếp cận các đường dây và công tắc của người đương nhiệm. Trở ngại chính là sự kháng cự từ chính phủ đương nhiệm và các đồng minh của họ. Nhân viên đã tìm cách duy trì những lợi thế của tình trạng nhân viên chính phủ, điều này có lẽ là mối lo ngại lớn hơn là mất việc làm nói chung, vì hầu hết các lĩnh vực viễn thông sau cải cách đã có sự gia tăng đáng kể về tổng số việc làm khi thị trường mở rộng. Khả năng chống lại việc gia nhập thị trường của công ty độc quyền lịch sử, thông qua những tranh cãi kéo dài về các điều khoản và giá cả của việc tiếp cận, là một trở ngại dai dẳng hơn đối với cải cách.

Cải cách ngành điện ngày càng khó

Cải cách điện lực diễn ra chậm hơn và muộn hơn. Cải cách ở đây cũng tìm cách loại bỏ sự kém hiệu quả do khiếm khuyết trong quy định về các tiện ích thuộc sở hữu tư nhân hoặc phương pháp quản lý của các doanh nghiệp công. Ở đây cũng vậy, thay đổi kỹ thuật đóng một vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy cải cách, mặc dù sự phát triển công nghệ ít gây ấn tượng mạnh hơn trong lĩnh vực điện lực so với lĩnh vực viễn thông. Sự phổ biến của các tuabin khí nhỏ, chi phí thấp trong những năm 1980 khiến khả năng cạnh tranh thực sự trong sản xuất điện có thể trở thành hiện thực: tính kinh tế theo quy mô trong sản xuất điện đang giảm xuống một phần so với trước đây. Hiệu quả ngày càng tăng của truyền dẫn đường dài càng làm suy yếu lập luận truyền thống về độc quyền tích hợp dựa trên quy mô kinh tế, nâng cao triển vọng sản xuất phi tập trung trên một mạng lưới phân phối chung (White, 1996; Quiggin, 2001). Mặt khác, công nghệ có thể là một trở ngại cho cải cách, hoặc ít nhất là một yếu tố phức tạp, bởi vì tính chất vật lý của sản xuất năng lượng đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa các hoạt động trong toàn hệ thống (Hộp 2.7). Điều này tạo ra các vấn đề phức tạp về hợp đồng và tiếp thị đối với một ngành chưa tích hợp theo chiều dọc, mà một kế hoạch cải cách thành công phải giải quyết được. Mặc dù về nguyên tắc, có thể tạo ra sự cạnh tranh trong các phân khúc có thể cạnh tranh của ngành điện - sản xuất điện và cung cấp bán lẻ - mà không tách rời công ty đương nhiệm, nhưng chính sự phức tạp về kỹ thuật của ngành khiến điều này trở nên đặc biệt khó khăn. Trong trường hợp nhà điều hành mạng lưới truyền tải và phân phối vẫn là một bên tham gia quan trọng trong thị trường phát điện hoặc cung ứng, việc thực thi chế độ truy cập của bên thứ ba không phân biệt đối xử đối với truyền tải và phân phối có thể sẽ rất khó khăn. Điều này chỉ ra sự cần thiết phải tách biệt theo chiều dọc các mạng truyền tải và phân phối độc quyền tự nhiên khỏi các hoạt động cạnh tranh của phát điện và tiếp thị bán lẻ, do đó loại bỏ bất kỳ động cơ nào khiến nhà điều hành lưới điện từ chối quyền truy cập của người khác. Sự tách biệt theo chiều ngang của tài sản tiếp thị và thế hệ đương nhiệm tạo ra các đối thủ cạnh tranh ở cấp độ sản xuất, bán buôn và bán lẻ.

Hộp 2.7. Ý nghĩa kinh tế của các tính chất vật lý của điện

Nhiều thách thức kỹ thuật đối với các nhà hoạch định chính sách khi cố gắng tạo ra thị trường điện bắt nguồn từ ba tính chất vật lý đặc biệt của điện: nó không thể được lưu trữ một cách kinh tế, ngoài nước được lưu trữ trong các hồ chứa dành cho các nhà máy thủy điện; nhu cầu có xu hướng không co giãn trong thời gian rất ngắn, vì hầu hết người tiêu dùng thiếu thông tin hoặc phương tiện để phản ứng nhanh với những thay đổi về giá; và cung và cầu phải luôn luôn cân bằng. Mất cân bằng điện tại bất kỳ điểm nào trong mạng truyền dẫn được kết nối với nhau có thể gây ra hậu quả ngay lập tức và nghiêm trọng trên toàn bộ mạng. Ngoài ra, các nhà hoạch định chính sách phải xem xét bản chất ràng buộc của các hạn chế về công suất mạng và máy phát điện khi chúng xuất hiện. Thách thức của việc cân bằng cung và cầu trong thời gian thực trên toàn bộ mạng được phóng đại bởi tính chất động của các luồng trên các hệ thống truyền dẫn được kết nối với nhau, đi theo đường dẫn ít điện trở nhất được xác định bởi sự tương tác thay đổi liên tục giữa nguồn phát và tải, thay vì đường dẫn hợp đồng. Do những yếu tố này, thị trường điện có thể khá biến động và có thể đặc biệt dễ bị ảnh hưởng bởi việc thực thi quyền lực thị trường. Ví dụ, một người tạo ra biết rằng anh ta phải được phái đi để giữ cho hệ thống cân bằng sẽ rất dễ lạm dụng vị trí của anh ta. Các thuộc tính của điện cũng làm phát sinh nhu cầu vận hành và điều phối hệ thống tập trung hoặc phối hợp để quản lý độ tin cậy. Chính những cân nhắc này là cơ sở cho sự cần thiết phải thành lập một số thể chế đặc biệt để điều chỉnh và vận hành thị trường điện, cũng như chuẩn bị các quy tắc khá phức tạp điều chỉnh hoạt động mua bán điện.

Nguồn: Tompson, William (2009), Nền kinh tế chính trị của cải cách: Bài học từ lương hưu, thị trường sản phẩm và thị trường lao động ở mười quốc gia OECD, Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264073111-en .

Một trong những mối quan tâm chính làm cơ sở cho sự phản đối cải cách thị trường điện là nỗi sợ hãi trong nhiều tình huống về các tài sản tiềm năng bị “mắc kẹt”. 5 Tình trạng mắc kẹt có xu hướng chủ yếu xảy ra trong các tài sản phát điện và hợp đồng cung cấp, do sự tồn tại của các cơ sở vật chất chi phí cao sẽ không sinh lãi trong các điều kiện cạnh tranh hơn. Việc bồi thường có thể được sắp xếp thông qua việc xóa tài sản nhanh chóng hoặc được trợ cấp bằng các khoản phí chuyển đổi đối với những người thụ hưởng cải cách. Những người sẽ tham gia ở giai đoạn phát điện có thể hỗ trợ cải cách vì họ mong đợi nhận được các khoản trợ cấp được cung cấp để thúc đẩy các mục tiêu chính sách an ninh hoặc môi trường. Các khách hàng công nghiệp và thương mại lớn đã ủng hộ cải cách mạnh mẽ hơn so với người tiêu dùng hộ gia đình, những người chậm hơn trong việc tìm kiếm các lựa chọn thay thế cạnh tranh cho các nhà cung cấp truyền thống của họ. Các hộ gia đình thường không hình dung ra sự cạnh tranh đối với dịch vụ này và họ đánh giá cao sự ổn định và an ninh của nguồn cung. Làm cho giá thay đổi theo những thay đổi hàng giờ và theo mùa về chi phí sẽ khiến ngay cả người tiêu dùng hộ gia đình cũng nhạy cảm hơn với chi phí và ở đây công nghệ sẽ thúc đẩy cải cách với việc giới thiệu đo lường thời gian trong ngày và điều khiển tự động. Các mục tiêu chính sách môi trường cũng khuyến khích người tiêu dùng tận dụng lợi thế của các nhà cung cấp thay thế cạnh tranh, vì một trong những khía cạnh mà năng lượng điện có thể được phân biệt là công nghệ phát điện.

Một số bài học có thể rút ra từ những thành công và thất bại của cải cách. Ở Anh và xứ Wales, sự tách biệt theo chiều dọc cho phép cạnh tranh để giảm chi phí; ngược lại, ở Scotland, nơi công ty đương nhiệm không được tái cơ cấu theo chiều dọc, không có sự cải thiện hiệu quả sau tư nhân hóa (Newbery và Pollitt, 1997). Ở Scandinavia, có một thị trường đa khu vực tài phán và nhóm quyền lực được thiết lập tốt, nhưng ở lục địa châu Âu, cải cách diễn ra chậm chạp. Một lý do là những lợi ích tiềm năng đã bị che lấp bởi tác động của việc tăng giá nhiên liệu. Sự cố tắc nghẽn và kết nối giữa các mạng đã cản trở nỗ lực hội nhập và mở cửa thị trường châu Âu lục địa. Cải cách điện của California cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của việc thiết kế chính sách tốt. Trong nỗ lực đảm bảo rằng người tiêu dùng sẽ nhanh chóng nhận thấy cải cách và tái cơ cấu là một thành công, luật cải cách của California đã giảm và giới hạn giá bán lẻ. Vì vậy, khi giá bán buôn sau đó tăng mạnh, do thiếu công suất phát điện, giá khí đốt cao hơn dự kiến và sự thao túng thị trường năng lượng sau cải cách, các công ty điện lực đã bị phá sản. Mất điện, tiếp quản nhà nước và tăng giá bất thường theo sau, và sự thất bại làm nản lòng những nỗ lực cải cách ở các bang khác.

Các lĩnh vực mạng khác cũng đã trải qua cải cách đáng kể

Cải cách khí đốt tự nhiên dường như dễ dàng hơn ở các khu vực pháp lý sản xuất khí đốt, chẳng hạn như Vương quốc Anh và Hoa Kỳ, so với các quốc gia nhập khẩu khí đốt. Một số quốc gia phải nhập khẩu tất cả khí đốt của họ (thường hầu như từ một nguồn duy nhất) rõ ràng nghi ngờ rằng các thị trường cạnh tranh có thể giải quyết thỏa đáng khía cạnh an ninh nguồn cung. Về mặt kỹ thuật, kinh nghiệm cho thấy rằng cạnh tranh là khả thi không chỉ đối với sản xuất hàng đầu mà còn đối với vận chuyển đường dài. Các nền kinh tế mạng vẫn đóng vai trò quan trọng đối với việc phân phối cuối cùng cho những người tiêu dùng nhỏ hơn, vì vậy dịch vụ này thường vẫn là độc quyền, nhưng các phân khúc khác của thị trường có thể gây tranh cãi. Nhu cầu cải cách trở nên rõ ràng sau cuộc khủng hoảng năng lượng những năm 1970, làm gián đoạn thị trường nhiên liệu và khuyến khích khách hàng tìm kiếm các giải pháp thay thế cho dầu giá cao hơn. Tại Hoa Kỳ, cạnh tranh tài phán thể hiện sự chênh lệch. Doanh số bán hàng giữa các tiểu bang có giá và điều khoản khác với doanh số bán hàng trong tiểu bang nơi khí đốt được sản xuất, bởi vì chúng phải tuân theo các chế độ quy định khác nhau. Các thiết bị nhân tạo để xác định lại các nguồn và việc sử dụng khí đốt nhằm tận dụng lợi thế của chế độ này hay chế độ khác đã làm nổi bật sự bất hợp lý của các quy định phức tạp đang có hiệu lực khi đó và cho thấy những lợi ích có thể đạt được từ việc cải cách chúng. Khách hàng yêu cầu cải cách để loại bỏ lợi thế về chi phí mà các đối thủ cạnh tranh của họ được hưởng vì các nhà cung cấp nhiên liệu hoặc nguyên liệu cho họ ở dưới một chế độ quản lý khác. Các chi phí mắc kẹt của các cam kết hợp đồng cung cấp đã được thực hiện theo cơ chế quản lý cũ đã được bù đắp bằng các khoản phí chuyển tiếp. Ở Vương quốc Anh, kinh nghiệm cải cách cho thấy chỉ riêng tư nhân hóa là không đủ để nâng cao hiệu quả. British Gas được tư nhân hóa vào năm 1986, nhưng lợi ích không được quan sát thấy trước khi tự do hóa hoàn toàn khi các nhà sản xuất và thương nhân mới có thể tham gia và cạnh tranh với British Gas. Sự xuất hiện của thị trường gas số lượng lớn kéo theo sự gia tăng đột ngột về nhu cầu và giá giảm.

Cải cách bưu chính bị chậm lại do lo ngại về việc duy trì dịch vụ phổ cập và việc làm của một số lượng lớn công chức. Mất việc làm rõ ràng là mối lo ngại đối với những người đại diện cho quyền lợi của nhân viên bưu điện, nhưng những lo ngại về tình trạng và điều kiện làm việc của nhân viên bưu điện cũng là một yếu tố, đặc biệt khi nhân viên bưu điện được phân loại là công chức. Triển vọng tiết kiệm chi phí thúc đẩy cải cách, điều dường như không thể tránh khỏi khi công nghệ làm xói mòn dịch vụ độc quyền truyền thống. Việc tham gia cạnh tranh, riêng tư ở các khu vực có lợi nhuận, đối với tài liệu và chuyển phát gói hàng, đã bộc lộ sự kém hiệu quả và các cơ hội chưa được khai thác. Khối lượng bưu chính đang giảm dần khi khách hàng thường xuyên sử dụng giải pháp thay thế cạnh tranh chính là Internet. Tại Liên minh Châu Âu, phạm vi độc quyền hợp pháp đang dần bị thu hẹp, theo chỉ thị tự do hóa của EC. Tự do hóa đã thu hút những người mới tham gia, nhưng thị phần chung của họ thường là 10% hoặc ít hơn. Tuy nhiên, tác động của mối đe dọa cạnh tranh đôi khi đủ để tạo ra sự khác biệt lớn: chẳng hạn, công ty độc quyền bưu chính của Thụy Điển đã mất rất ít thị phần kể từ khi độc quyền bị chấm dứt vào đầu những năm 1990, nhưng hiệu quả của chính nó đã cải thiện rất nhanh trong thời gian đó. những năm đầu tiên sau tự do hóa (Tompson, 2009).

Các dịch vụ phi thương mại có thể đặc biệt khó mở cửa

Các dịch vụ chuyên nghiệp, trước đây được tổ chức dưới dạng các-ten được ủy quyền, đã chấp nhận cạnh tranh một cách miễn cưỡng. Giống như dịch vụ taxi, các lĩnh vực này có xu hướng nguyên tử hóa về cấu trúc, với các rào cản gia nhập tương đối thấp (ngoài những rào cản do cơ quan quản lý và cơ quan chuyên môn dựng lên) và rút lui. Tuy nhiên, chúng thường phải tuân theo quy định phổ biến kiểm soát việc gia nhập, đề xuất hoặc ấn định giá, bảo vệ việc thực hiện độc quyền các chức năng cụ thể và cấm hoặc hạn chế quảng cáo cũng như hình thành các cấu trúc kinh doanh thương mại. Có rất ít bằng chứng cho thấy những hạn chế này cải thiện phúc lợi của người tiêu dùng; ngược lại, những hạn chế có tương quan với giá cao hơn và ít đổi mới hơn mà không cải thiện chất lượng (Conway, Janod và Nicoletti, 2005). Tuy nhiên, những người hưởng lợi được tổ chức đặc biệt tốt để chống lại sự thay đổi, đặc biệt là khi bản thân các ngành nghề tự điều chỉnh và họ thường thành công trong việc thuyết phục công chúng rằng họ cần được bảo vệ để bảo vệ người tiêu dùng khỏi bị các nhà cung cấp dịch vụ kém lợi dụng.

Quá trình cải cách quy chế thị trường sản phẩm

Những cải cách nhằm tạo ra sự cạnh tranh trong các lĩnh vực độc quyền trước đây phải cô lập và sau đó điều chỉnh chức năng độc quyền (nếu vẫn còn), tự do hóa việc tiếp cận các chức năng khác và hỗ trợ những người tham gia cạnh tranh vào các chức năng này khi chúng đang được thiết lập. Nếu muốn nâng cao hiệu quả hoặc giảm bớt sự bóp méo cạnh tranh, các hoạt động thương mại của chính phủ có thể cần phải được cổ phần hóa hoặc tư nhân hóa. Trong trường hợp lĩnh vực này là một cartel được thực thi bởi pháp luật, cải cách để loại bỏ cartel cũng có thể cần giải quyết các đặc điểm độc quyền tự nhiên của “cơ sở thiết yếu”, chẳng hạn như các sân bay có sức chứa hạn chế và rủi ro gây thương tích cho người tiêu dùng, chẳng hạn như từ các nhà cung cấp dịch vụ chuyên nghiệp không đủ tiêu chuẩn.

Trình tự và điều phối hợp lý các giai đoạn cải cách là rất quan trọng

Trọng tâm của nhiều cải cách đối với các lĩnh vực độc quyền trước đây - và đặc biệt khi những cải cách này liên quan đến các ngành công nghiệp mạng lưới - nằm ở việc tái cấu trúc theo chiều dọc và chiều ngang của mối quan tâm độc quyền. Sự tách biệt “dọc”, để cô lập chức năng độc quyền của công ty kế thừa và vận hành nó độc lập với các chức năng có thể cạnh tranh, đơn giản hóa quy định về hoạt động độc quyền và khuyến khích cạnh tranh ở nơi khác. Đây là cách đơn giản và hiệu quả nhất để giảm động cơ của người đương nhiệm đối với hành vi loại trừ phản cạnh tranh. Mặc dù việc tách biệt các hoạt động trong doanh nghiệp là bước đầu tiên cần thiết, nhưng động cơ loại trừ cạnh tranh sẽ giảm đi nhiều bằng cách tách biệt các tài khoản, cấu trúc pháp lý hoặc quyền sở hữu của các hoạt động. Việc phân chia tài sản “theo chiều ngang” trong các chức năng cạnh tranh của công ty đương nhiệm tạo ra khả năng cạnh tranh nhanh hơn nhiều so với việc chờ đợi những công ty mới tham gia đầu tư vào tài sản mới. Tính khả thi về mặt kỹ thuật là điều kiện tiên quyết quan trọng và việc tái cơ cấu phải cân nhắc rủi ro mất hiệu quả sản xuất hoặc hoạt động hoặc phát sinh chi phí giao dịch cao hơn dự kiến.

Trong nhiều trường hợp, việc cổ phần hóa nhà độc quyền là điều kiện tiên quyết cần thiết để tái cơ cấu theo chiều dọc và chiều ngang hiệu quả hơn. Ngay cả đối với các chức năng độc quyền có thể vẫn thuộc về một thực thể thuộc sở hữu nhà nước duy nhất, việc chuyển đổi một tổ chức hành chính hoặc quan liêu lâu đời thành một công ty và cắt đứt mối liên hệ với chính sách của chính phủ có thể tạo ra động lực để cải thiện hiệu quả, nhất là bằng cách tăng tính minh bạch tài chính và trách nhiệm giải trình của ban quản lý. Tuy nhiên, ngay cả bước khởi đầu khiêm tốn như vậy cũng có thể vấp phải sự phản kháng quyết liệt, vì - ngay cả khi không tư nhân hóa - thì việc tập đoàn hóa có thể bị coi là mối đe dọa đối với quyền tự do hành động của các nhà quản lý 6 có liên quan hoặc vị thế của người lao động với tư cách là công chức .

Tư nhân hóa thường là một trong những mục tiêu cốt lõi của cải cách, nhưng tư nhân hóa một công ty độc quyền mà không điều tiết nó chỉ đưa tiền thuê vào tay tư nhân hơn là túi công. Mặc dù thường được coi là một yếu tố của cải cách “tự do”, tư nhân hóa có thể cản trở hoặc tạo điều kiện mở cửa thị trường. Nếu các mối quan tâm về tài khóa hiện ra quá lớn trong tính toán của các nhà hoạch định chính sách, họ có thể thích tư nhân hóa một công ty độc quyền nguyên vẹn, ngay cả khi không có chức năng nào của nó có đặc điểm của độc quyền tự nhiên (tức là ngay cả khi không có trở ngại nào đối với việc phân tách theo chiều ngang và giới thiệu cạnh tranh ) . 7 Nếu một mối quan tâm là tư nhân hóa mà vẫn giữ nguyên các chức năng độc quyền, thì cần phải tiến hành công việc cẩn thận để đảm bảo có một khung pháp lý đầy đủ. Các dự án tư nhân hóa cũng có thể không khuyến khích hoặc cấm các nhà đầu tư nước ngoài tham gia nhằm bảo vệ lợi ích địa phương, có khả năng làm suy yếu hiệu quả của cải cách. Tuy nhiên, ngược lại, các công ty nước ngoài có thể được khuyến khích mua các tài sản được tư nhân hóa một cách chính xác để đẩy nhanh cải cách và thu hút đầu tư. Nhìn chung, quá trình tư nhân hóa nên tuân theo chứ không phải đi trước việc thiết kế khung pháp lý mới cho ngành, để tránh các cuộc tranh giành phân bổ tài sản bị cuốn vào - và gây ảnh hưởng - các cuộc tranh luận về khung pháp lý. số 8

Tạo ra sự cạnh tranh đòi hỏi phải cho phép các đối thủ cạnh tranh tham gia vào các thị trường và chức năng mà các công ty độc quyền được pháp luật bảo vệ. Để mục tiêu này trở thành hiện thực và tạo ra sự cạnh tranh nhanh chóng, quy định phải đảm bảo quyền tiếp cận không phân biệt đối xử của các bên thứ ba đối với bất kỳ “cơ sở thiết yếu” độc quyền nào còn lại. Mặt khác, các quy tắc yêu cầu quyền truy cập và đặt giá phải trả cho nó phải cho phép có đủ lợi nhuận để hỗ trợ đầu tư dài hạn vào cơ sở hạ tầng. Khi độc quyền là không thể tránh khỏi, việc khai thác sức mạnh thị trường phải được hạn chế bằng cách cung cấp dịch vụ công cộng hoặc giám sát theo quy định của nhà cung cấp.

Các cơ quan áp dụng các quy tắc để thúc đẩy cạnh tranh phải độc lập với các ảnh hưởng nhằm duy trì các biện pháp bảo vệ và phân biệt đối xử, đồng thời họ phải có đủ nguồn lực và quyền hạn pháp lý để đảm bảo tuân thủ. Việc thiết lập một cơ quan quản lý riêng cho từng lĩnh vực được tự do hóa sẽ thúc đẩy tính liên tục và sự quen thuộc về kỹ thuật, nhưng sẽ có rủi ro là quy định của một ngành “khách hàng” có thể duy trì các biện pháp bảo vệ hơn là ngăn cản chúng. Một hệ thống các quy tắc chung được áp dụng trên một số lĩnh vực sẽ ít bị ảnh hưởng bởi cận thị hoặc chủ nghĩa cơ hội mua sắm trên diễn đàn. Sự phối hợp hành động và chính sách giữa các cơ quan quản lý và với cơ quan cạnh tranh là rất quan trọng để tránh trùng lặp và đảm bảo tính nhất quán.

Chống lại cải cách thường bắt nguồn từ những lo ngại về tác động phân phối của nó

Trình tự thông thường của các cải cách tự do hóa tương ứng ở một mức độ nào đó với độ khó tương đối của việc thực hiện chúng. Mở cửa thị trường để cạnh tranh bằng cách mở rộng thương mại và đầu tư đồng thời tăng cường chính sách cạnh tranh trong nước nhìn chung là nhiệm vụ nhanh hơn và dễ dàng hơn so với việc tái cơ cấu mạng lưới độc quyền ngành và cải cách quy định bảo vệ các-ten trong nước. Mặc dù hầu hết các quốc gia OECD đã đạt được tiến bộ đáng kể trong cải cách quy định ngành, nhưng có rất ít ngành hoặc khu vực tài phán có thể nói rằng nhiệm vụ đã hoàn thành. Tất cả những cải cách này đều phải đối mặt với những thách thức và phản ứng chung về kinh tế chính trị.

Các tình huống thương mại, đầu tư và quy định ngành liên quan đến động lực nhóm lợi ích giống nhau, thường liên quan đến cùng ngành và doanh nghiệp, vốn đã tìm cách bảo vệ khỏi cạnh tranh thông qua bất kỳ hoặc tất cả các biện pháp này. Do đó, các tình huống đều có những rủi ro tương tự về phản cạnh tranh, loại trừ ngành không hiệu quả và các biện pháp bảo vệ đặc biệt. Bởi vì những hạn chế thường mang lại lợi ích cho một ngành hoặc công ty cụ thể, các đặc quyền và sự phân biệt đối xử của nó dễ bị thách thức trên cơ sở cả hiệu quả và công bằng, và cải cách có thể dễ dàng hơn khi những người ủng hộ thành công trong việc triển khai cả hai luồng lập luận.

Sự không chắc chắn về phân phối tạo thành một nguồn lực cản trở cải cách trong nhiều tình huống. Cải cách chắc chắn tạo ra nguy cơ khiến ai đó rơi vào tình trạng tồi tệ hơn trước, ít nhất là trong ngắn hạn (Calabresi, 1991). Vấn đề là, trong khi việc xác định những người thua cuộc từ cải cách mở cửa thị trường hiếm khi khó, thì việc xác định những người chiến thắng tiềm năng có thể khó khăn. Thật vậy, nếu hiện trạng đủ hạn chế, nhiều người trong số những người hưởng lợi tiềm năng từ cải cách có thể vẫn chưa tồn tại, chứ đừng nói đến việc có thể xác định được. Điều này là do những người mới tham gia, hoặc thậm chí các lĩnh vực mới, chỉ có thể xuất hiện do kết quả của cải cách. Tuy nhiên, khó khăn lớn hơn thường nằm ở việc thuyết phục công chúng quan tâm đến người tiêu dùng trong các thị trường cạnh tranh hơn bởi vì:

• Các cá nhân có thể chống lại một cuộc cải cách có lợi cho họ với tư cách là người tiêu dùng nếu nó có thể khiến họ phải trả giá với tư cách là nhân viên.

• Xung đột lợi ích giữa những người tiêu dùng khác nhau cũng có thể làm phức tạp hóa cải cách. Ví dụ, mở rộng dịch vụ tiện ích bên ngoài các khu vực phát triển có thể cần đầu tư lớn, nhưng những người đã được phục vụ có thể phản đối mức phí cao hơn cần thiết để trả cho việc mở rộng mạng lưới để phục vụ những người kém may mắn hơn. Họ thậm chí có thể sử dụng luận điệu cải cách ủng hộ cạnh tranh để biện minh cho việc giữ tỷ giá của mình thấp hơn. Hơn nữa, những người tiêu dùng được hưởng lợi từ trợ cấp chéo cho những thứ như giao thông địa phương, điện, dịch vụ bưu chính hoặc viễn thông, sẽ không muốn mất chúng.

• Khi các tác động là hỗn hợp và ở một mức độ nào đó không chắc chắn, do đó không phải tất cả các cá nhân đều biết chắc chắn họ sẽ đứng ở đâu sau cải cách, thì việc đa số công chúng từ chối một thay đổi có thể cải thiện phúc lợi của cộng đồng là hoàn toàn hợp lý. đa số (Fernandez và Rodrik, 1991). Một cách để vượt qua rào cản này là xác định rõ ràng hơn những người sẽ thu được lợi ích từ sự thay đổi, để giảm bớt sự không chắc chắn và do đó khuyến khích những người có khả năng thắng lợi ủng hộ cải cách.

• Có thể có những lý do khác khiến các cá nhân không ủng hộ những thay đổi giúp họ trở nên tốt hơn. Đối với một số người, vị trí tương đối quan trọng. Họ sẽ miễn cưỡng ủng hộ một cuộc cải cách khiến họ được lợi hơn về mặt tuyệt đối nhưng lại kém đi về mặt tương đối.

• “Thành kiến hiện trạng” hiện nay là một thực tế đã được chứng minh rõ ràng: các cá nhân thường đánh giá cao một cách phi thực tế những gì họ đã có (Kahneman, Knetsch và Thaler, 1991). Nói cách khác, họ chiết khấu lợi nhuận tiềm năng nhiều hơn tổn thất tiềm năng, khiến họ ngại rủi ro hơn nếu mục tiêu của họ chỉ đơn giản là tối đa hóa tiện ích dự kiến. Những người ủng hộ cải cách phải đối mặt với những cá nhân như vậy cần phải chỉ ra rằng lợi ích ròng của sự thay đổi là lớn và rõ ràng.

Do đó, sự không chắc chắn của người tiêu dùng về kết quả có thể là một trở ngại cho thành công. Ngay cả khi họ tự tin rằng họ sẽ được hưởng lợi từ hiệu quả cao hơn, các cá nhân có thể coi những lợi ích có thể xảy ra là quá nhỏ để thúc đẩy sự ủng hộ tích cực cho cải cách, trong khi rủi ro đối với độ tin cậy từ việc thay đổi hệ thống truyền thống, quen thuộc có thể lớn. Người tiêu dùng ở hầu hết các quốc gia thờ ơ, nếu không muốn nói là thù địch, với những cải cách viễn thông ban đầu, coi chúng làm phức tạp cuộc sống của họ bằng cách buộc phải có quá nhiều lựa chọn. Thay đổi đòi hỏi phải thiết kế và giải thích quy định khắc phục lỗ hổng thông tin và sự thiên vị hiện trạng đôi khi hợp lý của người tiêu dùng. Chi phí thông tin và tổ chức giải thích sự thờ ơ của người tiêu dùng đối với cải cách. Lợi ích bình quân đầu người từ quy định tốt hơn có thể nhỏ đến mức bất kỳ người tiêu dùng cá nhân nào cũng không chú ý đến chúng, ngay cả khi những lợi ích đó tổng cộng là lớn. Do đó, việc ghi lại những trải nghiệm thực tế về lợi ích to lớn và hữu hình của người tiêu dùng từ cải cách, dưới hình thức lựa chọn rộng rãi hơn, dịch vụ tốt hơn hoặc giá thấp hơn, có thể cho thấy rằng những lợi ích hứa hẹn sẽ đáng để nỗ lực. Quan điểm của người tiêu dùng cũng có thể là một phép kiểm tra hữu ích: nếu khó chỉ ra một cải cách được đề xuất mang lại lợi ích như thế nào cho công dân với tư cách là người tiêu dùng, thì cải cách giả định đó có thể là một lời khuyên tồi.

Những người bị đe dọa bởi cải cách có nhiều khả năng huy động hơn những người hưởng lợi tiềm năng của nó

Một trong những phát hiện đáng lo ngại hơn khi nghiên cứu về kinh tế chính trị của cải cách là những người thua cuộc từ cải cách có nhiều khả năng huy động hơn là những người chiến thắng tiềm năng (Olson, 1965; Tompson, 2009). Như đã lưu ý trong phần trước, điều này một phần là do khó khăn hơn trong việc xác định những người chiến thắng tiềm năng, nhưng cũng có những yếu tố khác đang tác động. Thứ nhất, chi phí cải cách thường có xu hướng trả trước và tương đối tập trung, trong khi lợi ích mang tính dài hạn và lan tỏa hơn. Trong tình huống như vậy, người ta sẽ mong đợi những người thua cuộc tiềm năng sẽ huy động vốn dễ dàng hơn nhiều so với những người chiến thắng tiềm năng, ngay cả khi tỷ lệ chiết khấu của họ giống hệt nhau. Thứ hai, có lý do để tin rằng tỷ lệ chiết khấu của họ sẽ không giống nhau. Các tài liệu về hiệu ứng sở hữu và ác cảm mất mát cho thấy rằng mọi người dễ dàng chiết khấu lợi nhuận tiềm năng trong tương lai hơn so với tổn thất dự kiến trong tương lai. Do đó, với nguồn lực ngang nhau và vị trí tương tự, những người thua cuộc tiềm năng sẽ nhanh chóng huy động để chống lại tổn thất hơn những người chiến thắng hy vọng nhận được lợi ích (Rodrik, 1994; Drazen, 2000). Thứ ba, các nhóm lợi ích chống lại cải cách thường được sắp xếp tốt hơn để tự tổ chức vì mục đích đó, vì họ đại diện cho nhóm lợi ích đương nhiệm trong một lĩnh vực. Những người này bao gồm các nhà quản lý, nhà đầu tư, nhân viên và quan chức của các doanh nghiệp được hưởng sự bảo vệ khỏi cạnh tranh và lợi thế từ sự phân biệt đối xử và trợ cấp chéo, cũng như bất kỳ khách hàng ưu tiên nào sẽ mất quyền tiếp cận dịch vụ trong trường hợp cải cách. Với tư cách là những người hưởng lợi từ hiện trạng, họ sẽ thường xuyên, mặc dù không phải lúc nào cũng vậy, sử dụng các nguồn lực tổ chức, chính trị và tài chính lớn hơn.

Tuy nhiên, một số người chiến thắng từ cải cách thị trường cũng có thể dễ dàng xác định và tổ chức để tác động đến chính sách. Ví dụ, những người này có thể bao gồm các nhà phát triển công nghệ mới hoặc các dịch vụ cạnh tranh nhằm mục đích “chọn mặt gửi vàng” hoạt động kinh doanh của công ty đương nhiệm ở những điểm không hiệu quả, cũng như những khách hàng của họ sẽ đạt được. Các khách hàng công nghiệp và thương mại hiểu rõ mối quan tâm của họ đối với chi phí thấp hơn và cạnh tranh cao hơn, ít nhất là giữa các nhà cung cấp và khách hàng của họ. Do đó, cải cách có thể tương đối dễ dàng trong các ngành sản xuất đầu vào trung gian cho các ngành khác, vì các ngành “hạ nguồn” có thể tạo thành nhóm cử tri ủng hộ cải cách. Ngược lại, cải cách các ngành sản xuất cho tiêu dùng cuối cùng có thể khó khăn hơn, vì các hộ gia đình có thể lo lắng về chất lượng và phân phối và thường sẽ có ít động lực để huy động. Ngay cả khi họ nhận thức được những lợi ích của cải cách, thì tác động của chúng đối với các hộ gia đình cá nhân có thể rất nhỏ vì chỉ tạo ra những động lực yếu nhất để người dân huy động hỗ trợ thay đổi (Tompson, 2009). Do đó, tỷ lệ tương đối của tiêu dùng cuối cùng và trung gian bị ảnh hưởng bởi cải cách giúp giải thích kết quả. Những ngành mà cải cách sâu hơn có xu hướng là những ngành chiếm tỷ trọng lớn hơn trong đầu vào của doanh nghiệp và tỷ trọng nhỏ hơn trong tiêu dùng hộ gia đình. Áp lực cải cách trên toàn nền kinh tế mạnh hơn khi những áp lực này có khả năng ảnh hưởng đến chi phí sản xuất. Điều này cho thấy một trình tự, đầu tiên là đối phó với các nhà sản xuất đầu vào trung gian trước khi chuyển sang cải cách ảnh hưởng đến các sản phẩm tiêu dùng cuối cùng.

Việc bồi thường cho những người thua cuộc tiềm năng có thể được yêu cầu để tiến hành cải cách

Để khắc phục sự phản đối và đẩy nhanh việc thực hiện cải cách, chương trình cải cách có thể cần cung cấp một số cách để đền bù cho những người mà sự thay đổi sẽ khiến cuộc sống trở nên tồi tệ hơn. Hỗ trợ điều chỉnh có thể được cung cấp cho các ngành bị ảnh hưởng bởi tự do hóa thương mại. Cải cách các lĩnh vực được điều chỉnh có thể thiết lập các thỏa thuận chuyển tiếp cho lao động theo mối quan hệ cụ thể, để khấu hao giá trị bị mất của tài sản bị mắc kẹt và để cải cách các hợp đồng lỗi thời. Nếu hoạt động của chính phủ đối với các chức năng tiện ích đã trợ cấp cho các chức năng khác hoặc lợi ích xã hội, chính quyền sẽ cần phải tìm các nguồn thu mới. Các bên bị đe dọa mất các dịch vụ phổ cập được trợ cấp có thể yêu cầu cải cách mang lại hiệu quả tương đương. Bồi thường có thể cần thiết để vượt qua sự phản đối. Việc bù đắp tổn thất về giá trị tài sản trước khi cải cách, thông qua xóa nợ nhanh hoặc các thỏa thuận tài trợ chuyển đổi khác, có thể đơn giản hơn so với việc bồi thường cho các nhóm lớn hơn như lợi ích lao động. Cung cấp bồi thường thông qua các chương trình trên diện rộng và mạng lưới an sinh xã hội thường tốt hơn là bóp méo các chi tiết của một cuộc cải cách (Landy, Levin và Shapiro, 2006). Do đó, ở Úc, các lĩnh vực hoặc khu vực nhạy cảm được coi là có khả năng chống lại những thay đổi một cách bất thường đã nhận được sự hỗ trợ điều chỉnh. Tuy nhiên, điều quan trọng là phải thu hút sự chú ý đến khoản bồi thường được cung cấp, đặc biệt nếu quy định đang được cải cách đã cung cấp các biện pháp bảo vệ tương tự, ngầm hoặc rõ ràng. Nếu phần đệm hoặc bồi thường không liên quan đến cải cách, thì việc không có bồi thường rõ ràng có thể làm suy yếu sự hỗ trợ cho sự thay đổi.

Thúc đẩy cải cách cũng đòi hỏi phải thuyết phục người tiêu dùng về những lợi ích tiềm năng của nó

Không phải mọi khó khăn của cải cách đều có thể được giải thích đơn giản là xung đột về lợi ích cạnh tranh. Những lựa chọn khó khăn giữa các giá trị cạnh tranh cũng có thể làm chậm quá trình. Ngay cả công chúng có đầy đủ thông tin cũng có thể không chấp nhận rằng họ sẽ được hưởng lợi từ cải cách. Ưu tiên cho an ninh và ổn định, hoặc tuyên bố rằng sự công bằng quan trọng hơn hiệu quả, có thể phản đối các đề xuất thay đổi hiện trạng. Nhiều người tiêu dùng có thể tin rằng các quy định mà một số người đề xuất cải cách là những biện pháp bảo vệ nên được giữ nguyên vẹn. Do đó, vận động cải cách có thể liên quan đến việc giáo dục người tiêu dùng về lợi ích của họ nằm ở đâu đồng thời hiểu được tầm quan trọng của việc bảo vệ các giá trị khác của họ, có lẽ bằng cách nghĩ ra những cách để thực hiện điều đó hiệu quả hơn và ít bị bóp méo hơn.

Thuyết phục cũng có thể cần thiết để vượt qua sự nghi ngờ của các thành viên trong cộng đồng liệu việc ủng hộ ít hơn hoặc quy định khác có nhất quán với việc ủng hộ quyền lợi và bảo vệ người tiêu dùng hay không. Ví dụ, các nhóm đại diện cho người tiêu dùng đôi khi phản đối những thay đổi dẫn đến giá thấp hơn hoặc mở cửa hơn với lý do chất lượng sản phẩm hoặc dịch vụ sẽ giảm. Một “sự thật quan trọng”, được trình bày rõ ràng khi công chúng sẵn sàng đón nhận thông điệp mà nó truyền tải, có thể mang tính quyết định. Kinh nghiệm ban đầu về cải cách ở Hoa Kỳ minh họa cách thức hình thành sự đồng thuận ủng hộ cải cách xung quanh các khái niệm cơ bản. Trong điều kiện kinh tế giữa những năm 1970, với mức tăng trưởng thấp và lạm phát cao, công chúng sẵn sàng thay đổi. Các lập luận về điều tiết kinh tế có thể được giảm thiểu một cách thuyết phục về điểm đơn giản là giá cả quá cao và quy định hạn chế là một trong những lý do (Noll, 1989). Một ví dụ minh họa từ ngành công nghiệp hàng không đã đưa ra quan điểm không thể bác bỏ: giá dịch vụ trong các tiểu bang chỉ bằng một phần nhỏ so với giá dịch vụ liên bang có thể so sánh được chịu sự kiểm soát của liên bang về giá và mục nhập. Do đó, dự án cải cách lớn đầu tiên là tự do hóa dịch vụ hàng không và bãi bỏ cơ quan quản lý kinh tế của ngành.

Để có được sự ủng hộ rộng rãi cho cải cách phụ thuộc vào việc đảm bảo với công chúng rằng “cải cách” không phải là cách nói uyển chuyển để loại bỏ sự bảo hộ chống lại thương tích và độc quyền. Việc hạ thấp các rào cản thương mại và loại bỏ các ràng buộc trong thị trường sản phẩm, nếu thành công, có thể tạo điều kiện thuận lợi cho các cải cách khó khăn hơn. Để vượt qua sự phản đối từ các nhóm lợi ích đặc biệt và sự hoài nghi từ những người có khả năng hưởng lợi, hoạt động vận động hiệu quả cần kết hợp một thông điệp rõ ràng, không chỉ dựa trên các lý thuyết mà còn trên các sự kiện quan trọng, thuyết phục minh họa cho những tác động có thể có của cải cách, với sự thừa nhận trung thực về chi phí cũng như lợi ích .

Quy định có thể tìm cách sửa chữa những thất bại của thị trường do sức mạnh độc quyền, thông tin không đối xứng hoặc không đầy đủ, tác động bên ngoài và các yếu tố cung cấp hàng hóa công trong các lĩnh vực cụ thể. Liệu một quy định có giải quyết những rủi ro này một cách hiệu quả hay không đòi hỏi phải đánh giá lợi ích chi phí của quy định và các lựa chọn thay thế cho nó. Nếu những lý do như vậy hỗ trợ việc thiết lập quy định và những điều kiện cơ bản đó vẫn là vấn đề cần quan tâm, thì những người đề xuất cải cách sẽ cần thuyết phục các bên liên quan và công chúng rằng cải cách vẫn sẽ giải quyết thỏa đáng những mối quan ngại đó. Sự miễn cưỡng ủng hộ cải cách có thể chứa đựng một yếu tố của chủ nghĩa bảo thủ đầy hoài nghi. Người tiêu dùng có thể chấp nhận sự biện minh cho lợi ích công cộng đối với quy định và họ có thể nghi ngờ rằng những người kêu gọi cải cách có các chương trình nghị sự khác, không phù hợp với lợi ích công cộng. Trong số những người vận động mạnh nhất để cải cách hệ thống điện của California có những thương nhân dự đoán sẽ kiếm được lợi nhuận từ những khiếm khuyết trong kế hoạch cải cách, “Bằng cách che đậy các chính sách ưa thích của họ bằng luận điệu thị trường tự do của các chuyên gia được thuê, những kẻ trục lợi này đã thúc đẩy thiết kế thị trường không hiệu quả nhằm tối đa hóa khả năng nắm bắt của họ lợi nhuận từ chi phí giao dịch” (Landy, Levin và Shapiro, 2006). Do đó, người tiêu dùng có thể muốn biết thêm về động cơ của những người tuyên bố thay mặt họ phát biểu.

Kinh nghiệm của California cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của việc không phóng đại lợi ích của cải cách (Tompson, 2009). Việc không thực hiện được những lợi ích như đã hứa có thể làm suy yếu những nỗ lực cải cách trong tương lai, và những hứa hẹn về lợi ích từ cải cách thị trường không được thực hiện có thể tạo ra sự hoài nghi và hoài nghi, ngay cả khi cải cách mang lại kết quả tích cực về tổng thể (Battaglio, 2007). Kinh nghiệm của California với một cuộc cải cách năng lượng điện được thiết kế kém cho thấy rủi ro này. Sự thất bại của cuộc cải cách phần lớn là do các quyết định được đưa ra nhằm đảm bảo rằng nó mang lại những cải tiến rõ ràng một cách nhanh chóng. Tuy nhiên, cuối cùng, việc hứa hẹn những lợi ích tức thời để vượt qua sự phản kháng chính trị tỏ ra là liều lĩnh, và khi thiết kế thất bại, động lực cải cách sẽ mất đi.

Tuy nhiên, nếu lợi ích của cải cách được đánh giá một cách thực tế và được trình bày một cách đáng tin cậy, thì cải cách mở cửa thị trường có thể củng cố lẫn nhau. Những lợi ích đã được chứng minh từ một cuộc cải cách có thể làm cho cuộc cải cách tiếp theo dễ dàng được áp dụng hơn. Liên quan đến chương trình cải cách Chính sách Cạnh tranh Quốc gia của Úc, Ủy ban Năng suất không chỉ đưa ra những ước tính ban đầu về những cải thiện tổng thể có thể xảy ra trong hoạt động kinh tế, mà còn công bố các phân tích tiếp theo để đo lường tác động của các cải cách sau khi chúng được thực hiện, kết luận vào năm 2005 rằng năng suất tốt hơn sau những cải cách về năng lượng, nước, viễn thông và giao thông đã thúc đẩy tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của Úc tăng 2,5%. Những cải thiện sau cải cách về giá cả và dịch vụ trong các lĩnh vực quy định được báo cáo rộng rãi và trích dẫn để hỗ trợ cải cách ở những lĩnh vực khác.

Các nhà lãnh đạo có thể thúc đẩy cải cách trước sự phản kháng của những người hưởng lợi từ đặc lợi và đặc quyền được tổ chức tốt hơn nếu công chúng bỏ phiếu tin tưởng đủ mạnh mẽ rằng họ sẽ được hưởng lợi. Các cuộc biểu tình và lập luận làm giảm đáng kể sự không chắc chắn về quy mô, thời gian và phân bổ lợi ích cũng như chi phí của cải cách là rất quan trọng để thành công. Sự hiểu biết rõ ràng giữa các bên liên quan về các vấn đề và các giải pháp - bao gồm cả sự minh bạch về chi phí cũng như lợi ích của chúng - là cần thiết, vừa để khởi động cải cách vừa để duy trì động lực trong suốt giai đoạn khi chi phí có thể lớn hơn lợi ích. Điều này có thể liên quan đến nhiều thứ hơn là chỉ đơn giản là “truyền thông dưới dạng tiếp thị”; ngược lại, các nỗ lực truyền thông hỗ trợ các sáng kiến cải cách sẽ cần phải có sự tham vấn thực sự với các bên liên quan và công chúng, thay vì các hoạt động quan hệ công chúng một chiều. Tham vấn hiệu quả củng cố tính hợp pháp của cải cách và cũng cung cấp thông tin phản hồi có thể có giá trị trong việc tránh những cạm bẫy tiềm ẩn và cải thiện thiết kế cải cách.

Việc thành lập các thể chế định hướng cải cách mạnh mẽ, đáng tin cậy có thể tạo điều kiện thuận lợi cho tiến trình

Kinh nghiệm của OECD chỉ ra tiềm năng của một số loại thể chế khác nhau để giúp thúc đẩy cải cách quy định theo định hướng thị trường. Các hội đồng hoặc ủy ban cải cách quy định, chẳng hạn như nhóm “Quy định tốt hơn” ở Vương quốc Anh và các ủy ban cải cách quy định thường xuyên ở Nhật Bản và Hàn Quốc, đã có những đóng góp lớn cho việc cải cách quy định hạn chế thị trường ở nhiều quốc gia. Tư cách thành viên trong các nhóm này thường là đại diện trên thực tế của các nhóm doanh nghiệp, lao động và lợi ích công cộng sẽ ủng hộ hoặc phản đối cải cách. Trong số các nước OECD, tổ chức thường trực hiệu quả nhất hỗ trợ cải cách mở cửa thị trường có lẽ là Ủy ban Năng suất Australia (Hộp 2.8). Nó cung cấp phân tích khách quan, được nghiên cứu kỹ lưỡng về chi phí và lợi ích, cùng với lời khuyên và khuyến nghị. Quá trình tham vấn cộng đồng và phản hồi của ủy ban mang lại cho chính phủ cơ hội để đánh giá các phản ứng có thể xảy ra và do đó làm giảm nguy cơ đảo ngược.

Các cơ quan thực thi cạnh tranh và văn phòng chính sách cũng là những thể chế quan trọng hỗ trợ cải cách thị trường. Phân tích và biện hộ của họ có thể lấp đầy lỗ hổng thông tin và đóng vai trò là “tổ chức” đại diện hoặc ảo đại diện cho lợi ích của người tiêu dùng. Để cải thiện phúc lợi của người tiêu dùng khi bản thân người tiêu dùng không biết gì về lợi ích của chính họ một cách hợp lý, 9 các cơ quan thực thi cạnh tranh có thể thay mặt người tiêu dùng hành động, thúc đẩy những thay đổi sẽ tạo ra lợi ích quy mô lớn, mặc dù không đồng đều, mà những người ủng hộ cải cách sau này có thể yêu cầu một số lợi ích. tín dụng chính trị. Việc thực thi có thể chứng minh những lợi ích có thể xảy ra trong khi bêu xấu những nhóm lợi ích trục lợi, thách thức họ biện minh cho việc chống lại sự thay đổi. Vận động cạnh tranh có thể giáo dục người tiêu dùng về tác động của cải cách và thúc đẩy họ ủng hộ nó, cung cấp một giải pháp thay thế cho tổ chức chính thức như một con đường gây ảnh hưởng chính trị. Vận động và thực thi có thể thu hút sự chú ý đến các vấn đề và thúc đẩy xây dựng liên minh và hỗ trợ công chúng trong điều kiện mà lý thuyết dự đoán rằng những người phản đối cải cách sẽ tổ chức thành công để đánh bại nó. Do đó, việc trao cho cơ quan cạnh tranh nhiệm vụ rõ ràng để thúc đẩy cạnh tranh, hoặc thậm chí đề xuất các cải cách tiếp theo, có thể gây ra những hậu quả sâu rộng, như kinh nghiệm của Ý đã chứng minh (Hộp 2.9).

Hộp 2.8. Ủy ban Năng suất của Úc

Ủy ban Năng suất Úc (PC) là nguồn chính cung cấp các lời khuyên và phân tích chính sách đổi mới. Nó là duy nhất trong số các quốc gia OECD về chức năng thường trực của nó. Điều lệ của nó là cải thiện năng suất và hiệu quả kinh tế của nền kinh tế, có tính đến lợi ích của toàn thể cộng đồng, có tính đến các khía cạnh môi trường, khu vực và xã hội; không chỉ là lợi ích của các ngành hoặc nhóm cụ thể. PC là người ủng hộ cải cách và là nguồn tư vấn có thẩm quyền về các cơ hội và chiến lược cải cách để thực hiện chính sách. Điều quan trọng là phạm vi công việc của ủy ban bao gồm tất cả các lĩnh vực của nền kinh tế, bao gồm cả khu vực công và tư nhân và Liên bang cũng như trách nhiệm của Tiểu bang và Lãnh thổ.

Ủy ban Năng suất được thành lập theo Đạo luật của Nghị viện năm 1998. Sự phát triển của tổ chức này thể hiện mối liên kết giữa các chính sách về thương mại, quy định và cạnh tranh, cũng như sự phát triển của chính sách Úc. Ủy ban Năng suất đã thay thế ba cơ quan tư vấn và nghiên cứu kinh tế thường trực: Cục Kinh tế Công nghiệp, Ủy ban Cố vấn Kế hoạch Kinh tế và Ủy ban Công nghiệp. Ủy ban Công nghiệp, được thành lập vào năm 1989, đã phát triển từ Ủy ban Hỗ trợ Công nghiệp, vào năm 1974 đã thay thế Ban Thuế quan, được thành lập vào năm 1922.

Trong quá trình tiến hành rà soát, ủy ban hoạt động độc lập dưới quyền hạn của pháp luật riêng của mình. Tính độc lập của nó được chính thức hóa bằng pháp luật. Phần lớn các yêu cầu và nghiên cứu của nó có một khía cạnh quy định. Các yếu tố chính mang tính sống còn cho sự thành công của nó là truyền thống phân tích mạnh mẽ, các ủy viên độc lập, đội ngũ nhân viên lành nghề và các quy trình minh bạch. Chủ tịch và các ủy viên do Toàn quyền bổ nhiệm. Ủy ban Năng suất có 180 nhân viên chuyên nghiệp và hỗ trợ. Các quy trình điều tra được công khai, tạo cơ hội cho các cá nhân và nhóm quan tâm tham gia, và các báo cáo điều tra cuối cùng phải được trình lên Nghị viện trong vòng 25 ngày kể từ khi Chính phủ Úc nhận được báo cáo.

Ủy ban Năng suất tạo ra bốn đầu ra chính:

• yêu cầu công khai và nghiên cứu theo yêu cầu của Chính phủ Úc;

• giám sát hiệu suất, điểm chuẩn và các dịch vụ khác của chính phủ cho các cơ quan chính phủ;

• tư vấn và khiếu nại trung lập về cạnh tranh; Và

• hỗ trợ nghiên cứu và báo cáo hàng năm về hiệu suất năng suất, hỗ trợ ngành và quy định.

Các kết quả đầu ra được cung cấp thông qua các báo cáo nghiên cứu và điều tra công khai, các tài liệu nghiên cứu của nhân viên, các hội nghị và hội thảo công khai. Ủy ban đưa ra một loạt báo cáo hàng năm (“sách xanh”) về hiệu suất của các dịch vụ của chính phủ.

Ủy ban mô hình hóa các chi phí và lợi ích kinh tế của các lựa chọn chính sách thay thế và có thể đưa ra các khuyến nghị về bất kỳ vấn đề nào mà ủy ban cho là có liên quan. Phạm vi chủ đề rất rộng, bao gồm các chính sách khu vực và nông thôn, mạng lưới công nghiệp, các lĩnh vực như ô tô, cờ bạc, dệt may, dược phẩm, đánh giá hiệu suất của quy định của Úc và đánh giá hàng năm về gánh nặng quy định đối với doanh nghiệp.

Hộp 2.9. Vận động cơ quan cạnh tranh và cải cách Bersani của Ý

Bersani trên diện rộng năm 2006 và 2007. Các cải cách này phản ánh các khuyến nghị từ những phát hiện lặp đi lặp lại của cơ quan này về các vấn đề phát sinh từ quy định ngành . Luật cạnh tranh ban đầu của Ý, từ năm 1990, yêu cầu Cơ quan chống độc quyền mới soạn thảo các báo cáo vận động chính sách về mua sắm công, thương mại bán lẻ và nhượng quyền. Những báo cáo này rất quan trọng trong việc ảnh hưởng đến cải cách tiếp theo.

Các dịch vụ chuyên nghiệp: các quy tắc đặt ra mức phí tối thiểu và cấm quảng cáo đã bị bãi bỏ và các biện pháp kiểm soát đối với các hoạt động đa ngành đã được nới lỏng. Năm 1997, một cuộc điều tra theo ngành của Cơ quan Cạnh tranh đã kêu gọi sự chú ý đến những trở ngại này, và vào năm 2005, báo cáo mới nhất trong một loạt các báo cáo ủng hộ về tự do hóa các dịch vụ chuyên nghiệp, đã phân tích chi tiết các biện pháp tiềm năng.

Phân phối bán lẻ: các giới hạn về doanh số bán hàng khuyến mãi đã bị loại bỏ và việc phê duyệt các địa điểm cửa hàng mới không nên áp đặt các yêu cầu về khoảng cách tối thiểu với những người khác hoặc phạm vi sản phẩm được cung cấp. Các bước này thúc đẩy cuộc cải cách năm 1998 giúp các cửa hàng nhỏ mở cửa dễ dàng hơn. Năm 1993, một trong những báo cáo đầu tiên của Cơ quan quản lý Cạnh tranh, nhằm phản hồi một hướng dẫn cụ thể trong Đạo luật Cạnh tranh mới ra đời, là về các vấn đề trong phân phối bán lẻ. Các báo cáo vận động sau này ủng hộ các cải cách năm 1998 và kêu gọi sự chú ý đến cách thức các chính quyền khu vực thực hiện các cải cách đó.

Tiệm bánh: tiệm bánh không còn cần giấy phép đặc biệt để di dời và họ có thể bán các sản phẩm thực phẩm khác để tiêu thụ ngay. Năm 2002, một hồ sơ vận động của Cơ quan Cạnh tranh đã kêu gọi những cải cách như vậy.

Các sản phẩm dược phẩm: các hiệu thuốc không còn độc quyền bán các sản phẩm “không kê đơn”, các nhà bán lẻ có thể giảm giá các sản phẩm đó và nhà phân phối bán buôn hiện có thể điều hành một hiệu thuốc. Năm 1997, một cuộc điều tra ngành của Cơ quan cạnh tranh đã đặt câu hỏi về những hạn chế về giá cả và việc nhập cảnh của những người bán buôn, và nhiều hồ sơ biện hộ gần đây đã xử lý các khía cạnh khác của các quy định này.

Taxi: các giới hạn về số lượng giấy phép taxi đã được dỡ bỏ và các khía cạnh khác trong quy định của các thành phố đã được thực hiện linh hoạt hơn, để thúc đẩy sự gia nhập mới. Năm 1995, Cơ quan Quản lý Cạnh tranh đã ban hành một hồ sơ biện hộ về các vấn đề cạnh tranh trong lĩnh vực này và nó đã quay trở lại chủ đề này với một hồ sơ vào năm 2004.

Bảo hiểm: thỏa thuận phân phối độc quyền và giá tối thiểu bắt buộc đã bị cấm. Năm 2003, một cuộc điều tra ngành của Cơ quan cạnh tranh cho thấy các hợp đồng độc quyền đã làm tăng các rào cản gia nhập.

Cuối cùng, các cơ quan đảm nhận cả trách nhiệm bảo vệ người tiêu dùng và cạnh tranh có thể được hưởng lợi thế đặc biệt trong việc thúc đẩy cải cách quy định. Họ có thể khẳng định một cách đáng tin cậy rằng lời khuyên của họ nhằm thúc đẩy cạnh tranh là nhất quán với việc bảo vệ người tiêu dùng. Tăng cường cạnh tranh sẽ mang lại lợi ích trực tiếp cho người tiêu dùng; do đó, mục tiêu cuối cùng của nhiều cải cách điều tiết kinh tế về cơ bản là mục tiêu bảo vệ người tiêu dùng. Khi một cơ quan duy nhất có cả trách nhiệm bảo vệ người tiêu dùng và cạnh tranh, điểm này có thể dễ dàng truyền đạt một cách thuyết phục hơn. Kinh nghiệm xác nhận giá trị của kết nối này. Một nghiên cứu của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) về các điều kiện ảnh hưởng đến sự thành công của cải cách trên diện rộng cho thấy cải cách bắt đầu sớm hơn và tiến xa hơn ở Úc, Canada, New Zealand, Vương quốc Anh và Hoa Kỳ (IMF, 2004). Ở mỗi quốc gia này, có một cơ quan kết hợp trách nhiệm cạnh tranh với việc thực thi các quy tắc để bảo vệ người tiêu dùng trước những hành vi không công bằng trên thị trường.

Cải cách thị trường sản phẩm có thể củng cố lẫn nhau

Như đã lưu ý trước đó, trình tự thông thường của các cải cách tự do hóa thị trường - thương mại, đầu tư (và ngoại hối), cạnh tranh, quy định ngành - tuân theo logic của chính sách cạnh tranh. Do đó, mở cửa thị trường thường được theo sau bởi cải cách quy định về thị trường sản phẩm, nhằm nâng cao hiệu quả trong môi trường mới, cạnh tranh nhiều thách thức hơn. Cải cách thị trường sản phẩm đã tiến xa nhất trong những lĩnh vực mà lý lẽ kinh tế để kiểm soát giá cả và gia nhập là yếu nhất, hoặc khi sự phát triển công nghệ đã làm xói mòn những biện minh truyền thống cho quy định. Những yếu tố này giải thích tại sao, trong lĩnh vực dịch vụ cơ sở hạ tầng, cải cách dịch vụ hàng không, vận tải đường bộ và viễn thông lại thành công hơn, trong khi cải cách diễn ra chậm hơn ở các thị trường sản phẩm như năng lượng điện và đường sắt, nơi mà các lập luận kinh tế phức tạp hơn. Lý thuyết quy định một trình tự các bước cải cách ngành không phải lúc nào cũng được tuân theo trong thực tế. Sẽ tốt hơn nếu tách các yếu tố độc quyền khỏi các chức năng cạnh tranh và thành lập cơ quan quản lý, giám sát yếu tố độc quyền và thúc đẩy cạnh tranh ở những yếu tố khác, trước khi tư nhân hóa các công ty đương nhiệm và tự do hóa gia nhập và định giá. Tuy nhiên, quá trình tư nhân hóa thường diễn ra quá sớm (thường là vì lý do tài chính) và việc tham gia được mời trước khi các quy định được đưa ra để chống lại các chiến lược loại trừ cạnh tranh của các công ty đương nhiệm. Kinh nghiệm của các nước OECD cho thấy rằng việc củng cố và thực thi luật cạnh tranh chung sẽ thúc đẩy chương trình mở cửa thị trường và có thể xúc tác cho các cải cách ngành. Mục tiêu này thường không bị phản đối và được ủng hộ rộng rãi, vì vậy nó có thể được đóng gói cùng với nhiều đề xuất gây tranh cãi hơn.

Sự phối hợp và trình tự giữa các chính sách có thể làm giảm nhu cầu hứa hẹn bồi thường. Khi phạm vi cải cách rộng, tốc độ và kế hoạch được cân nhắc kỹ lưỡng, các cá nhân và doanh nghiệp sẽ có ý tưởng rõ ràng hơn về những lợi ích và rủi ro tiềm ẩn, đồng thời có thể dễ dàng thuyết phục họ rằng những lợi ích sẽ lớn hơn. Các thay đổi theo giai đoạn để ít nhất một số lợi ích được đưa ra rõ ràng trước khi chi phí bắt đầu giảm có thể tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình. Cải cách phối hợp, thậm chí đồng thời, ở nhiều thị trường có thể giúp vượt qua sự kháng cự. Các mục tiêu không thể phàn nàn rằng họ đang bị chọn ra, và mỗi người có thể gặt hái một số lợi ích từ cải cách cho những người khác, bù đắp cho những thiệt hại rõ ràng của chính mình. Tuy nhiên, thiết kế cải cách nên cảnh giác với nguy cơ các bên sẽ sử dụng các công cụ trong một lĩnh vực chính sách để chống lại những thay đổi trong chính sách khác. Ví dụ, một ngành có thể không chống lại các cải cách thương mại, bởi vì ngành đó đã vận động hành lang thành công để được bảo vệ đầu tư hoặc miễn trừ chống độc quyền. Những hạn chế theo ngành cụ thể đối với đầu tư có thể chỉ là một sự đánh đổi như vậy. Tác động có thể có của chúng đối với sự thành công của cải cách ngành là mơ hồ. Hạn chế đầu tư vào các lĩnh vực cải cách có thể loại bỏ một số đối thủ mới tham gia có nhiều khả năng nhất khỏi sự tranh chấp. Nhưng việc đưa những hạn chế này vào một gói cải cách có thể làm chệch hướng sự phản đối đối với bất kỳ thay đổi nào, dẫn đến tình huống tốt nhất thứ hai nhưng vẫn là một sự cải thiện.

Phần kết luận

Về nguyên tắc, sự quan tâm của người tiêu dùng đối với việc mở cửa thị trường là trực tiếp và rõ ràng. Cạnh tranh nhiều hơn trên thị trường sẽ khuyến khích sản lượng cao hơn, nhiều lựa chọn hơn và giá thấp hơn. Cải cách thị trường lao động, thường là khó khăn nhất, có thể trở nên dễ dàng hơn sau cải cách thị trường sản phẩm. Một mặt, nếu cạnh tranh mạnh mẽ hơn làm giảm sức mạnh thị trường, thì sẽ có ít tiền thuê hơn được yêu cầu thông qua các thỏa thuận thị trường lao động bảo hộ. Mặt khác, một thị trường cạnh tranh hơn sẽ tạo ra nhiều cơ hội hơn cho các doanh nghiệp hoạt động hiệu quả tham gia và mở rộng, điều này có thể chuyển thành nhiều cơ hội việc làm hơn, làm giảm động cơ đòi hỏi sự bảo vệ mạnh mẽ không hiệu quả đối với các công việc hiện tại. Tuy nhiên, cải cách thị trường sản phẩm trong các ngành vẫn còn bị quản lý chặt chẽ có thể trở nên khó khăn hơn khi các ngành khác được tự do hóa, và khó khăn chủ yếu là do các vấn đề về thị trường lao động ở đó (OECD, 2007). Việc mất đi sự bảo vệ trong các lĩnh vực khác làm tăng giá trị của các đặc quyền còn lại, do đó làm tăng động lực cho những người được hưởng chúng chống lại sự thay đổi.

Thực hiện cải cách mở cửa thị trường đòi hỏi phải có sự trao đổi thông tin và tham vấn hiệu quả với các bên liên quan và công chúng, các chiến lược để giải quyết mối quan tâm của những người chịu thiệt hại do cải cách, các thể chế có khả năng duy trì các chương trình mở rộng trên phạm vi rộng, chặt chẽ và nhất quán. cải cách thúc đẩy cạnh tranh và sẵn sàng sử dụng hiệu quả các cơ hội cải cách nảy sinh do các cú sốc ngoại sinh, chẳng hạn như khủng hoảng và các cam kết quốc tế. Các bước quan trọng bao gồm:

• xác định những người có khả năng hưởng lợi từ cải cách, chẳng hạn như khách hàng và những người mới tham gia tiềm năng, đồng thời tranh thủ sự hỗ trợ của họ;

• giáo dục công chúng những sự thật nổi bật về cái giá phải trả của hiện trạng và lợi ích của cải cách, đặc biệt bằng cách cho thấy năng suất cao hơn có thể đồng nghĩa với việc có nhiều nguồn lực hơn để đền bù cho những người thua cuộc và giảm nhẹ tác động của những cải cách khác;

• tạo điều kiện thuận lợi cho việc thương lượng không thể tránh khỏi giữa các nhóm lợi ích có tổ chức, để thúc đẩy các kết quả giải quyết các mối quan tâm chính đáng của những người có thể thua cuộc nhưng vẫn phù hợp với lợi ích chung;

• tận dụng các cơ hội mà các tình huống khủng hoảng có thể mang lại, vốn có thể làm mất ổn định các mối quan hệ giữa các lợi ích đã được thiết lập và tạo cơ hội đàm phán cho các mối quan hệ mới;

• thành lập các “tổ chức cải cách” hiệu quả dưới hình thức ủy ban hoặc các cơ quan khác có nhiệm vụ theo đuổi cải cách quy định hoặc trao quyền cho các cơ quan cạnh tranh để thúc đẩy cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng, cũng như thực thi luật cạnh tranh hiện hành;

• tận dụng tối đa “đòn bẩy” cải cách do tham gia vào các tổ chức và đàm phán quốc tế; Và

• nới lỏng quá trình chuyển đổi sang các thỏa thuận mới bằng cách bồi thường cho những người thua lỗ và xử lý các vấn đề như tài sản mắc kẹt, tiền thuê vốn hóa và chi phí chìm.

ghi chú

Về trình tự cải cách “điển hình”, xem IMF (2004); Brandt, Burniaux và Duval (2004); Ngân hàng (2005); Berger và Danninger (2006); H0j và cộng sự . (2006); và Landy, Levin và Shapiro (2006).

Việc mua lại một doanh nghiệp Hàn Quốc hiện có của một nhà đầu tư nước ngoài đã bị cấm. Một số lượng lớn các công ty được chỉ định là các công ty liên quan đến quốc phòng, trong đó đầu tư nước ngoài vào phải được phê duyệt trước. Ngoài ra còn có các giới hạn sở hữu chung của nhà đầu tư nước ngoài trong các doanh nghiệp nhà nước được rao bán trong các chương trình tư nhân hóa liên tiếp. Hơn nữa, các thủ tục hành chính và quy trình phê duyệt đối với các nhà đầu tư nước ngoài còn dài và rườm rà (OECD, 2002).

Khung pháp lý mới cho FDI được đưa ra vào cuối năm 1998 nhằm định hình lại và hợp lý hóa cách tiếp cận hành chính trước đây đối với FDI. Trong số 52 lĩnh vực trước đây bị cấm hoặc hạn chế đối với các nhà đầu tư nước ngoài, 30 lĩnh vực đã được mở một phần hoặc hoàn toàn. Phần lớn quá trình tự do hóa các quy tắc FDI bao trùm lĩnh vực dịch vụ: tài chính, viễn thông, phát thanh truyền hình, vận tải hàng hải và hàng không.

Theo cách phân loại thông thường về thất bại thị trường cần được điều chỉnh bằng quy định, “độc quyền tự nhiên” là thị trường có thể được phục vụ đầy đủ với tổng chi phí thấp nhất, dựa trên công nghệ hiện có và phạm vi thị trường, bởi một nhà khai thác duy nhất. Độc quyền tự nhiên từ lâu đã được coi là điển hình của các ngành vận tải và tiện ích mạng. Các điều kiện và chính sách khác được viện dẫn để biện minh cho sự can thiệp của cơ quan quản lý vào thị trường bao gồm sự thất bại và bất đối xứng thông tin, cung cấp hàng hóa công dưới mức và phân phối lại.

Khi những thay đổi về luật pháp hoặc quy định trong điều kiện thị trường khiến các công ty hoặc cá nhân mắc kẹt với các khoản đầu tư mà họ sẽ không bao giờ thực hiện nếu họ lường trước được sự thay đổi trong chế độ quản lý pháp lý, có thể khiến những tài sản có giá trị trước đây trở nên vô giá trị, tài sản được đề cập được cho là “ mắc kẹt". Trong những tình huống như vậy, người ta thường bồi thường cho các nhà đầu tư, với điều kiện: (i) giá trị của tài sản vẫn chưa được thu hồi; và (ii) nó không thể được phục hồi bằng cách bán hoặc sử dụng thay thế.

Theo một nghĩa rất thực tế, tính minh bạch cao hơn sẽ, ceteris paribus , làm giảm quyền quyết định của họ.

Xem, ví dụ, tư nhân hóa nước ở Nam Úc, như đã thảo luận trong Tompson (2009), Chương 18.

Một mặt, nhìn chung không nên để các chủ sở hữu tài sản mới vận động chính quyền vận động hành lang để đảm bảo các thỏa thuận pháp lý có lợi cho họ. Mặt khác, những người mua tài sản thông qua tư nhân hóa sau đó cũng không phải đối mặt với những bất ngờ sau hậu quả dưới hình thức sắp xếp quy định có thể kém thuận lợi hơn so với những gì họ đã dự đoán trước đó .

Người tiêu dùng có thể được cho là thiếu hiểu biết về mặt lý trí khi chi phí tự giáo dục họ về một vấn đề vượt quá lợi ích tiềm năng mà kiến thức đó sẽ mang lại cho cá nhân người tiêu dùng.

Thư mục

Abiad, A. và A. Mody (2005), “Cải cách tài chính: Điều gì làm rung chuyển nó? Điều gì định hình nó?”, American Economic Review , Vol. 95, số 1.

Alesina, A. và N. Roubini (1997), “Chu kỳ chính trị ở các nền kinh tế OECD”, Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế , Tập. 59, số 4.

Arroyo, D. (2008), “Kinh tế Chính trị của Cải cách Thành công: Các Chiến lược Châu Á”, Tài liệu làm việc số 356, Trung tâm Phát triển Quốc tế Stanford, tháng 6.

Banks, Gary (2005), “Cải cách cơ cấu kiểu Úc: Bài học cho những người khác?”, Ủy ban Năng suất Úc, www.pc.gov.au/speeches/cs20050601 .

Battaglio, P. (2007), “Chính trị, dư luận và tư nhân hóa: Đánh giá 'Tính toán của sự đồng ý' đối với cải cách thị trường ở các nền kinh tế chuyển đổi”, Tạp chí Phân tích chính sách so sánh: Nghiên cứu và thực hành , Tập. 9, số 1.

Berger, H. và S. Danninger (2006), “Labour and Product Market Deregulation: Partial, Sequential or Simultaneous Reform?”, bài báo được trình bày tại hội thảo “Trình tự và biện pháp khuyến khích cải cách”, do Tổng cục Kinh tế và Tài chính tổ chức Affairs, Brussels, 28 tháng 3, http://ec.europa.eu/economy_finance/events/2006/ workshop280306/berger_danninger.pdf .

Bertola, G. và P. Garibaldi (2003), “Cấu trúc và lịch sử thất nghiệp ở Ý”, CESifo Working Paper , số 907, tháng 4.

Besley, T. và S. Coate (1998), “Nguồn gốc của sự kém hiệu quả trong một nền dân chủ đại diện: Một phân tích động”, Tạp chí Kinh tế Hoa Kỳ , Tập. 88.

Boix, C. (1998), Các Đảng chính trị, Tăng trưởng và Bình đẳng , Nhà xuất bản Đại học Cambridge, Cambridge.

Brandt, Nicola, Jean-Marc Burniaux và Romain Duval (2005), “Đánh giá chiến lược việc làm của OECD: Những phát triển và cải cách trong quá khứ”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 429, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/ 10.1787/673876504152 .

Bussière, M. và M. Fratzscher (2008), “Tăng trưởng và mở cửa tài chính: Lợi ích ngắn hạn, tổn thất dài hạn?”, Tạp chí Kinh tế Quốc tế , Tập 16, Số 1.

Buti, M., và cộng sự. (2008), “Bất chấp 'Lời nguyền Juncker': Các chính phủ theo chủ nghĩa cải cách có thể được bầu lại không ?”, Kinh tế châu Âu: Tài liệu kinh tế , số 324, tháng 5.

Calabresi, Guido (1991), “Sự vô nghĩa của Pareto: Tiếp tục thuyết phục”, Tạp chí Luật Yale , Tập. 100, tr. 1211.

Chua, Amy (2003). “Làm cho Thế giới An toàn hơn cho Thị trường,” Harvard Business Review , tháng 8, trang 14-16.

Conway, Paul, Véronique Janod và Giuseppe Nicoletti (2005), “Quy định thị trường sản phẩm ở các nước OECD: 1998 đến 2003”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 419, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/ 783417550348 .

Conway, Paul và Giuseppe Nicoletti (2006), “Quy định thị trường sản phẩm trong các lĩnh vực phi sản xuất của các quốc gia OECD: Đo lường và Điểm nổi bật”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD       ,       Số 530,       DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/

10.1787/362886816127 .

Cooper, James C., Paul A. Pautler và Todd J. Zywicki (2005), “Lý thuyết và Thực tiễn Vận động Cạnh tranh tại FTC”, Tạp chí Luật Chống độc quyền , Tập. 72, trang 1091-1112.

Cukierman và Tommasi (1998), “Sự tín nhiệm của các nhà hoạch định chính sách và cải cách kinh tế”, trong Nền kinh tế chính trị của cải cách , Nhà xuất bản MIT, Cambridge.

Drazen, A. (2000), Kinh tế chính trị trong Kinh tế vĩ mô , Nhà xuất bản Đại học Princeton, Princeton.

Drazen, A. và W. Easterly (2001), “Do Crises Induce Reform? Các bài kiểm tra thực nghiệm đơn giản về trí tuệ thông thường”, Kinh tế và Chính trị , Tập. 13, số 2.

Duval, Romain và J0rgen Elmeskov (2005), “Tác động của EMU đối với Cải cách Cơ cấu trong Lao động và Thị trường Sản phẩm”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 438, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/830757326248 .

Ủy ban Châu Âu (2008), “EMU@10: Thành công và Thách thức sau 10 năm thành lập Liên minh Kinh tế và Tiền tệ”, Kinh tế Châu Âu , Số 6, Brussels.

Fernandez, R. và D. Rodrik (1991), “Kháng cự cải cách: Xu hướng hiện trạng trong sự hiện diện của sự không chắc chắn cụ thể của từng cá nhân”, Tạp chí Kinh tế Hoa Kỳ , Số 81, trang 1146-1155.

Geddes, R. (2003), “The Structure and Effect of International Postal Reform”, Postal Reform Papers, Washington.

Gõneng, Rauf và Giuseppe Nicoletti (2000), “Quy định, Cấu trúc Thị trường và Hiệu suất trong Vận tải Hành khách Hàng không”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 254, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/163610427241 .

Hahn, R. (2000), “Cải cách quy định của Bang và Liên bang: Phân tích so sánh”, Tạp chí Nghiên cứu Pháp luật , Tập. 29, Số 2.

H0j, Jens, et al. (2006), “Kinh tế chính trị của cải cách cơ cấu: Bằng chứng thực nghiệm từ các nước OECD”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 501, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/881353527404 .

H0j, Jens, et al. (2007), “Cạnh tranh thị trường sản phẩm ở các quốc gia OECD: Nắm bắt và tiến lên”, Tài liệu làm việc của Bộ Kinh tế OECD , Số 575, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/108734233645 .

Hough, David, Roselyne Jamin và Bruno Rocha (2008), “Maximising Mexico's Gains from Integration in the World Economy”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 657.

ICPAC (Ủy ban Cố vấn Chính sách Cạnh tranh Quốc tế) (2000), “Nơi Thương mại và Cạnh tranh Giao nhau”, trong Ủy ban Tư vấn Chính sách Cạnh tranh Quốc tế cho Tổng chưởng lý và Trợ lý Tổng chưởng lý về Chống độc quyền: Báo cáo cuối cùng , Hoa Kỳ.

IMF (Quỹ tiền tệ quốc tế) (2004), “Thúc đẩy cải cách cơ cấu ở các nước công nghiệp”, Triển vọng kinh tế thế giới: Thúc đẩy cải cách cơ cấu , Chương 3, IMF, Washington, DC, tháng 4.

Joskow, P. (2003), “Sự chuyển đổi khó khăn sang thị trường điện cạnh tranh ở Mỹ”, Tài liệu làm việc 2003-008, Trung tâm nghiên cứu chính sách năng lượng và môi trường, Viện Công nghệ Massachusetts.

Kahneman, Daniel, Jack L. Knetsch và Richard H. Thaler (1991), “The Endowment Effect, Loss Aversion, and Status Quo Bias”, Tạp chí Quan điểm Kinh tế , Tập. 5, số 1, trang 193-206.

Koromzay, Val (2004), “Một số phản ánh về nền kinh tế chính trị của cải cách”, các bình luận trình bày tại hội nghị quốc tế về Cải cách kinh tế cho châu Âu: Cơ hội tăng trưởng trong một Liên minh châu Âu mở rộng, Bratislava, Slovakia, 18 tháng 3, Web.taisachnhanh.cloud /dataoecd/41/59/31506532.pdf .

Koromzay, Val (2006), “Kinh tế Chính trị của Cải cách Kinh tế Cấp tiến”, bình luận tại hội thảo về Chiến lược Tăng trưởng Kinh tế của Cộng hòa Séc, ngày 11 tháng 1, Web.taisachnhanh.cloud/dataoecd/28/38/35997266.pdf .

Koyama, Takeshi và Stephen Golub (2007), “Chỉ số hạn chế quy định FDI của OECD: Sửa đổi và mở rộng cho nhiều nền kinh tế hơn”, Tài liệu làm việc của OECD về đầu tư quốc tế , DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/112474484663 .

Landy, Mark, M. Levin và M. Shapiro (2006), Tạo thị trường cạnh tranh: Chính trị của cải cách quy định , Brookings, Washington, DC.

Li, W., C. ZW. Qiang và LC Xu (2001), “Nền kinh tế chính trị của tư nhân hóa và cạnh tranh: Bằng chứng xuyên quốc gia từ lĩnh vực viễn thông”, Loạt tài liệu thảo luận CEPR , số 2825.

Lyon, T. và J. Mayo (2005), “Chủ nghĩa cơ hội theo quy định và hành vi đầu tư: Bằng chứng từ ngành công nghiệp tiện ích điện của Hoa Kỳ”, Tạp chí Kinh tế RAND , Tập. 36, số 3.

Martin R., I. Moreno và I. Vansteenkiste (2005), “Cải cách quy định trong các ngành công nghiệp mạng chọn lọc của EU”, Tập báo thỉnh thoảng , Số 28, Ngân hàng Trung ương Châu Âu.

Morrison A. và C. Winston (2008), “Tình trạng cạnh tranh trong ngành hàng không và các vụ sáp nhập trong tương lai”, tuyên bố trước Lực lượng đặc nhiệm chống độc quyền của Ủy ban tư pháp, Hạ viện Hoa Kỳ, điều trần về Cạnh tranh trong ngành hàng không, Viện Brookings.

Munkhammar, J. (2007), “Hướng dẫn Cải cách; Làm thế nào các nhà hoạch định chính sách có thể theo đuổi sự thay đổi thực sự, đạt được kết quả tuyệt vời và giành chiến thắng trong cuộc bầu cử lại”, Timbro/IEA, Stockholm.

NCC (Hội đồng Cạnh tranh Quốc gia) (2004), “Cải cách kinh tế vi mô ở Australia, So sánh với các nước OECD khác”, Hội đồng Cạnh tranh Quốc gia, Khối thịnh vượng chung Australia.

Newbery, D. và M. Pollitt (1997), “Tái cấu trúc và tư nhân hóa CEGB - Có xứng đáng không?”, Tạp chí Kinh tế Công nghiệp 45:3, tháng 9.

Noll, Roger (1989), Bình luận về Peltzman (1989), Brookings Papers on Economic Activity: Microeconomics , Vol. 1989, trang 48-58.

North, D. (1990), Thể chế, Thay đổi thể chế và hiệu quả kinh tế , Nhà xuất bản Đại học Cambridge, Cambridge.

OECD (1982), “Kiểm soát và trở ngại ảnh hưởng đến đầu tư trực tiếp vào nước ngoài”, OECD.

OECD (1992), Đầu tư trực tiếp quốc tế: Chính sách và xu hướng trong những năm 1980 , Nhà xuất bản OECD.

OECD (1994), Thương mại và Đầu tư: Chuyển đổi , Nhà xuất bản OECD.

OECD (1997), Báo cáo của OECD về Cải cách Quy định , Tập. II: Nghiên cứu chuyên đề, Nhà xuất bản OECD.

OECD (2002), Kinh nghiệm bốn mươi năm với Bộ luật tự do hóa luân chuyển vốn của OECD , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264176188-en .

OECD (2007), Cải cách Chính sách Kinh tế 2007: Hướng tới Tăng trưởng , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/growth-2007-en .

Olson, M. (1965), Logic của hành động tập thể , Nhà xuất bản Đại học Harvard, Cambridge.

Peltzman, S. (1989), “Lý thuyết kinh tế về điều tiết sau một thập kỷ bãi bỏ quy định”, Brookings Papers on Economic Activity: Microeconomics , Vol. 1989, trang 1-41.

Pierce, R. (1991), “Tác động ngoài ý muốn của việc xem xét tư pháp đối với các quy tắc của cơ quan: Các tòa án liên bang đã góp phần vào cuộc khủng hoảng điện của những năm 1990 như thế nào”, Tạp chí Luật hành chính , Tập. 43, trang 7-29.

Đại học Quốc gia Úc, 15 tháng 3, www.uq.edu.au/economics/johnquiggin/JournalArticles01/Electricity01.pdf .

Rhodes, M. (2001), “Kinh tế chính trị của các hiệp ước xã hội: 'Chủ nghĩa tập đoàn cạnh tranh' và cải cách phúc lợi châu Âu", trong Paul Pierson (ed.), Chính trị mới của nhà nước phúc lợi , Nhà xuất bản Đại học Oxford, New York.

Rius, A. và N. van de Walle (2003), “Các thể chế chính trị và cải cách chính sách kinh tế”, tài liệu được trình bày cho Mạng lưới Phát triển Toàn cầu: Hiểu về Cải cách, 15 tháng 8.

Rodrik, D. (1994), “Vội vàng tiến tới thương mại tự do ở các nước đang phát triển: Tại sao lại quá muộn? Tại sao bây giờ? Will It Last?”, trong S. Haggard và S. Webb (eds.), Bỏ phiếu cho Cải cách: Dân chủ, Tự do hóa Chính trị và Điều chỉnh Kinh tế , Nhà xuất bản Đại học Oxford, New York.

Rui, C. và D. Coen (2003), “Các khoản bồi thường như các thiết bị phát tín hiệu trong nền kinh tế chính trị của cải cách”, Tạp chí Kinh tế Quốc tế , Tập. 44, số 3.

Thomsen, Stephen (2009), “Chính sách đầu tư và Khủng hoảng kinh tế: Bài học từ quá khứ”, bài viết được chuẩn bị để hỗ trợ cho các cuộc thảo luận tại Hội nghị bàn tròn lần thứ 10 về Tự do đầu tư, OECD, 26 tháng 3, Web.taisachnhanh.cloud/dataoecd/27/ 23/42602587.pdf .

Tompson, William (2009), Nền kinh tế chính trị của cải cách: Bài học từ lương hưu, thị trường sản phẩm và thị trường lao động ở mười quốc gia OECD , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264073111-en .

Weare C. và E. Smolensky (2000), “Người thắng, người thua và hiệu quả: Đạt được nhiều mục tiêu trong cải cách hệ thống tài chính của Nhật Bản”, Tạp chí Phân tích Chính sách So sánh: Nghiên cứu và Thực hành , Tập. 2.

White, M. (1996), “Những cuộc đấu tranh về quyền lực: Giải thích những cải cách bãi bỏ quy định trong thị trường điện lực”, Các bài báo của Brookings về hoạt động kinh tế , Viện Brookings, Washington, DC.

Williamson, J. và S. Haggard (1994), “Các điều kiện chính trị cho cải cách kinh tế”, trong Kinh tế chính trị của cải cách chính sách , Viện Kinh tế Quốc tế, Washington, DC.

Wilson, James Q. (1980), “Chính trị của Quy định”, trong J. Wilson (ed.), Chính trị của Quy định , Sách cơ bản.

Wood, D. và D. Kodwani (1997), “Chính sách tư nhân hóa và cải cách ngành điện: Bài học từ kinh nghiệm của Anh đối với Ấn Độ”, Tuần báo Kinh tế và Chính trị , Tập. 32, số 37, tr. 2350 2358 .

Zohlnhofer, R. (2009), “Chính trị quan trọng như thế nào khi các chính sách thay đổi: Hiểu thay đổi chính sách như một vấn đề chính trị”, Tạp chí phân tích chính sách so sánh , Tập. 1.

Chương 3

lương hưu và
thị trường lao động

bởi Vincenzo Galasso3

Chương này nhằm mục đích xác định các yếu tố có thể cản trở việc áp dụng và thực hiện các cải cách đối với hệ thống hưu trí và các thể chế thị trường lao động, đồng thời xác định các điều kiện, trình tự và cách đóng gói của các cải cách thành công. Chương này bắt đầu bằng việc thiết lập bối cảnh kinh tế và chính trị để thực hiện cải cách lương hưu và thị trường lao động. Nó thảo luận ngắn gọn về các yếu tố làm cho những cải cách đó trở nên cần thiết và ít nhiều không thể tránh khỏi ở một số quốc gia. Nhận thức của các cá nhân ở các quốc gia này về rủi ro kinh tế và thái độ của họ đối với tính khả thi của cải cách cũng được phân tích. Trong nỗ lực đánh giá các quá trình cải cách cho đến nay, các cải cách lương hưu và thị trường lao động chính được thực hiện (hoặc cố gắng thực hiện) ở các nước OECD sau đó sẽ được xem xét lại. Việc phân tích những cải cách này (hoặc thất bại cải cách) là rất quan trọng để xác định các yếu tố chính dẫn đến một quá trình cải cách thành công. Nghiên cứu trước đây về kinh tế chính trị của cải cách đã xác định một số yếu tố kinh tế và chính trị có thể quyết định thành công. Chúng được tóm tắt tiếp theo, tập trung vào thử nghiệm thực nghiệm của các lý thuyết có liên quan. Cuối cùng, dưới ánh sáng của những kết quả này, chương này kết thúc với một phác thảo ngắn gọn về các chiến lược cải cách khả thi.

Chương này nhằm mục đích xác định các yếu tố có thể cản trở việc áp dụng và thực hiện các cải cách đối với hệ thống hưu trí và các thể chế thị trường lao động, đồng thời xác định các điều kiện, trình tự và cách đóng gói của các cải cách thành công. 1 Để đạt được mục tiêu này, nó chủ yếu dựa vào các tài liệu lý thuyết và thực nghiệm hiện có về kinh tế chính trị của cải cách. Việc kết hợp hai lĩnh vực chính sách này trong một cuộc thảo luận là điều hợp lý, vì những thay đổi trong hệ thống lương hưu có thể có tác động to lớn đến các động cơ thúc đẩy thị trường lao động của các đại lý và các chính sách thị trường lao động cũng có thể khuyến khích hoặc ngăn cản những người lao động lớn tuổi nghỉ hưu sớm. Về bản chất, cải cách hưu trí là một khía cạnh của chính sách thị trường lao động. Hơn nữa, một số cải cách lương hưu đòi hỏi những thay đổi bổ sung đối với các thể chế thị trường lao động một cách hiệu quả: các biện pháp nhằm thúc đẩy sự nghiệp dài hơn và nghỉ hưu muộn hơn thường cần đi kèm với các chính sách thị trường lao động có tính đến nhu cầu của người lao động lớn tuổi. Tuy nhiên, đồng thời, bằng chứng cho thấy rằng việc theo đuổi cải cách lương hưu và thị trường lao động đồng thời có thể đặc biệt khó khăn.

Hiểu rõ nhu cầu cải cách

Các yếu tố dài hạn làm cơ sở cho nhu cầu cải cách lương hưu và thị trường lao động

Hệ thống hưu trí và chế độ thị trường lao động là những thể chế dai dẳng ảnh hưởng đến hầu hết các cá nhân trong xã hội, mặc dù theo những cách khác nhau. Do đó, việc cải cách chúng kéo theo những tác động phân phối lớn, vì nó thường tạo ra người thắng và người thua. Về mặt lý thuyết, chi phí bầu cử (hoặc lợi ích) của các cải cách hưu trí và/hoặc thị trường lao động sẽ phụ thuộc vào mức độ tác động của cải cách đối với người thắng và người thua, và vào ảnh hưởng chính trị tương đối của họ. Tuy nhiên, những cải cách này thường đi kèm với chi phí lớn tập trung vào một số nhóm tương đối ít, dễ xác định và có liên quan đến chính trị (chẳng hạn như những người trong thị trường lao động và các nhóm hoặc các ngành được hưởng chế độ lương hưu hào phóng bất thường) và mang lại những lợi ích nhỏ cho từng cá nhân trải rộng trên diện rộng. số lượng cá nhân, những người có thể khó xác định ex ante . Do đó, những cải cách về lương hưu và thị trường lao động có thể dẫn đến những phản ứng dữ dội trong bầu cử.

Tuy nhiên, các chính trị gia có thể lựa chọn, hoặc thấy mình bị bắt buộc, cam kết “vốn” bầu cử hoặc chính trị của họ để cải cách. Động lực cải cách này có thể phản ánh quan điểm ý thức hệ, 2 mong muốn đảm bảo các cơ hội kinh tế cho đất nước, những hạn chế từ bên ngoài (chẳng hạn như nhu cầu tuân thủ các cam kết quốc tế), hoặc một cuộc khủng hoảng kinh tế cho thấy cái giá phải trả của hiện trạng. Động lực cuối cùng tỏ ra đặc biệt phù hợp khi các chính sách bền bỉ và các sắp xếp thể chế cùng tồn tại với các môi trường rất năng động. Trên thực tế, trong khi một số thể chế, chẳng hạn như hệ thống trợ cấp thất nghiệp, thường đóng vai trò là bộ ổn định tự động, thì cần phải thường xuyên điều chỉnh để điều chỉnh chúng sao cho phù hợp với các điều kiện kinh tế đang phát triển. Tuy nhiên, thách thức cơ bản nhất đối với các thể chế này có thể đến từ việc chúng được nhận thức là không bền vững theo thời gian trong một môi trường kinh tế đang thay đổi.

Già hóa dân số là thách thức chính đối với các hệ thống hưu trí hiện tại

Ở nhiều quốc gia, nhu cầu cải cách hệ thống hưu trí phần lớn là hệ quả của những thách thức về tính bền vững tài chính do già hóa dân số mang lại. Ở phần lớn khu vực OECD, hệ thống lương hưu trả theo mức sử dụng (PAYG) đã gặp áp lực do sự kết hợp giữa tỷ lệ sinh giảm và tuổi thọ chung tăng lên. Tỷ lệ người cao tuổi trong dân số của các nước OECD đã tăng khá đáng kể trong những thập kỷ qua và xu hướng này dự kiến sẽ tiếp tục tăng trong tương lai (Bảng 3.1). Ở một số nước, hiện tượng này diễn ra khá kịch tính: từ năm 1980 đến 2007, tỷ lệ người cao tuổi tăng từ 13,4% lên 19,9% ở Ý, từ 13,1% lên 18,6% ở Hy Lạp, từ 10,2% lên 17,3% ở Bồ Đào Nha và từ 10,9% đến 16,7% ở Tây Ban Nha. Trong cùng thời kỳ, chi tiêu lương hưu công ở Ý đã tăng từ 10,5% lên 14,0% tổng sản phẩm quốc nội (GDP).

Bảng 3.1. Tỷ lệ dân số từ 65 tuổi trở lên ở một số nước OECD, 1980, 2007, 2020 và 2050

1980

2007

E88 (2020)

E09 (2020)

Một (2020)

E88 (2050)

E09 (2050)

Một (2050)

Áo

15,5

16,9

19.4

19.4

0

21.7

28.2

6,5

nước Bỉ

14.4

17.1

17,7

19,5

1.8

20.8

25.7

4,9

Đan mạch

14.4

15.3

20.1

20.1

0

23.2

24,5

1.3

Phần Lan

12

16,5

21.7

22,4

0,7

22.7

26.1

3.4

Pháp

14

16.4

19,5

20.2

0,7

22.3

25,6

3.3

nước Đức

15,5

19.8

21.7

22,8

1.1

24,5

31,7

7.2

Hy Lạp

13.1

18,6

17,8

21.1

3.3

21.1

31,5

10.4

Ireland

10.7

11.1

12.6

13.3

0,7

18,9

23.7

4.8

Nước Ý

13.4

19.9

19.4

22.7

3.3

22,6

32,6

10

nước Hà Lan

11,5

14,5

18,9

19.8

0,9

22,6

26,6

4

Bồ Đào Nha

10.2

17.3

15.6

20.1

4,5

20.6

30.1

9,5

Tây ban nha

10.9

16.7

17

18,8

1.8

22,9

32.1

9.2

Thụy Điển

16.3

17,4

20.8

20.8

0

21.4

24.7

3.3

Vương quốc Anh

14,9

16

16.3

18.3

2

18.7

23

4.3

Lưu ý: E88 (2020) = dự báo cho năm 2020 được thực hiện vào năm 1988; E09 (2020) = dự báo cho năm 2020 được thực hiện vào năm 2009; A (2020) = chênh lệch giữa các dự báo năm 2000 được thực hiện vào năm 2009 và năm 1988. Các mối quan hệ tương tự áp dụng cho E88 (2050) và E09 (2050).

Nguồn : OECD (1988), Già hóa dân số: Ý nghĩa chính sách xã hội , Nhà xuất bản OECD; Ủy ban châu Âu (2009), Báo cáo lão hóa năm 2009: Phụ lục thống kê , Tổng cục trưởng Ủy ban châu Âu về các vấn đề tài chính kinh tế, Brussels.

Nhận thức của công chúng về các xu hướng lão hóa cũng đã tăng lên theo thời gian. Tỷ lệ người cao tuổi dự kiến trong dân số năm 2020 được dự báo vào năm 1980 khác biệt đáng kể so với dự báo gần đây nhất (2009) (Bảng 3.1). Sự khác biệt trong các dự báo cho năm 2050 thậm chí còn lớn hơn, từ +1,3% ở Đan Mạch đến +10,4% ở Hy Lạp. Nhận thức ngày càng tăng về mức độ của quá trình lão hóa và tác động của nó đối với tính bền vững tài chính của hệ thống hưu trí công đóng vai trò quan trọng trong việc tạo tiền đề cho cải cách hưu trí ở nhiều nước OECD trong hai thập kỷ qua. Ngoài ra, các cuộc khủng hoảng tài chính đôi khi đe dọa khả năng thanh toán ngắn hạn của một số hệ thống lương hưu PAYG, do đó đòi hỏi phải có phản ứng chính sách ngay lập tức.

Thuyết nhị nguyên thị trường lao động được thúc đẩy bởi cả mối quan tâm về hiệu quả và công bằng

Trường hợp cải cách thị trường lao động phản ánh một số mối quan tâm. Trên cơ sở hiệu quả, có sự đồng thuận rộng rãi giữa các nhà kinh tế về nhu cầu cải cách cơ cấu thị trường lao động ở một số quốc gia để phân bổ lao động hiệu quả hơn và tăng tỷ lệ tham gia. Hơn nữa, ở một số quốc gia được đặc trưng bởi luật bảo vệ việc làm (EPL) mạnh mẽ, những quy định như vậy đã tạo ra một loại “thuyết nhị nguyên thị trường lao động”, liên quan đến sự tách biệt rõ ràng giữa người lao động (cao cấp) theo hợp đồng dài hạn thông thường và người lao động theo hợp đồng tạm thời hoặc hợp đồng khác. hợp đồng không theo tiêu chuẩn - điển hình là những người trẻ tuổi, phụ nữ, người có trình độ học vấn thấp hoặc người di cư. Điều này vừa không hiệu quả vừa không công bằng. Mức độ của tác động này được thể hiện trong Hình 3.1, biểu thị tỷ lệ hợp đồng tạm thời cho lao động trẻ theo độ tuổi ở năm quốc gia. Ở Tây Ban Nha, hầu hết lao động trẻ đều có hợp đồng tạm thời. Hơn nữa, tình trạng việc làm tạm thời này khá dai dẳng, vì lao động trẻ ngày càng khó chuyển sang công việc lâu dài. Trên thực tế, trong khi ba trong số bốn thanh niên 18 tuổi đang làm việc theo hợp đồng tạm thời, thì gần một nửa vẫn làm công việc tạm thời ở tuổi 29. Ngược lại, chỉ một trong số mười người 29 tuổi là có hợp đồng tạm thời ở Đan Mạch. Những khác biệt lớn về kết quả của thị trường lao động có thể giúp giải thích những áp lực khác nhau đối với việc cải cách thị trường lao động giữa các quốc gia. Tuy nhiên, do tỷ lệ lớn lao động tạm thời thường gắn liền với mức độ bảo vệ việc làm cao, bản thân điều này phản ánh ảnh hưởng chính trị của “những người trong cuộc” trên thị trường lao động, áp lực cải cách lớn hơn thường đi kèm với sự phản kháng lớn hơn và do đó chi phí bầu cử cao hơn . Hơn nữa, thường xảy ra trường hợp ngay cả những người ngoài thị trường lao động cũng miễn cưỡng ủng hộ

sự thư giãn của EPL. Nếu họ vẫn hy vọng trở thành người trong cuộc, họ có thể tập trung vào việc thay đổi vị trí của mình trong hệ thống hơn là thay đổi bản thân hệ thống.

Hình 3.1. Tỷ lệ lao động có việc làm tạm thời, theo độ tuổi, 2008

Pháp Ý “^” Tây Ban Nha Đức Đan Mạch

Nguồn : OECD (2008), Triển vọng Việc làm của OECD 2008 , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/empl_outlook-2008-en .

Bất chấp tình trạng bế tắc rõ ràng này, đôi khi các cơ hội cải cách thị trường lao động được quản lý chặt chẽ vẫn mở ra. Nhận thức của các cá nhân về xác suất mất việc làm (hoặc con cái họ mất việc làm) có thể đóng vai trò là thước đo đại diện cho nhu cầu về an ninh (hoặc bảo hiểm) trước rủi ro thất nghiệp. Hình 3.2 cho thấy những nhận thức như vậy khác nhau như thế nào giữa các quốc gia châu Âu khác nhau. Không có gì đáng ngạc nhiên, với sự năng động của thị trường lao động kép , các cá nhân ở Tây Ban Nha, Pháp, Ý, Bồ Đào Nha và Hy Lạp lo lắng về việc con cái họ bị mất việc làm hơn là ở các nước Bắc Âu. Tuy nhiên, các cá nhân ở các nước Địa Trung Hải cũng rất lo ngại về việc mất việc làm của chính họ - mặc dù người lao động thường xuyên được hưởng mức độ bảo vệ việc làm cao. Nhu cầu thường xuyên của người lao động về việc đảm bảo việc làm nhiều hơn có thể mở đường cho những cải cách nhằm đạt được thị trường lao động cân bằng hơn, chẳng hạn bằng cách nới lỏng EPL để đổi lấy bảo vệ thu nhập tốt hơn trước nguy cơ thất nghiệp (Boeri, 2009).

Hình 3.2. Mối quan tâm về bảo đảm việc làm ở một số nước OECD, 2008-09

■ Công việc của họ ■ Con cái họ mất việc

%

Nguồn : Eurobarometer, 2008.

Đánh giá về cải cách

Cải cách lương hưu liên quan đến việc nghỉ hưu muộn hơn, tài trợ trước nhiều hơn và lợi ích ít hào phóng hơn

Mặc dù ở hầu hết các quốc gia OECD, hệ thống hưu trí công lần đầu được đưa vào sử dụng đã có từ đầu thế kỷ trước, hoặc từ Thế chiến II, nhưng việc mở rộng chi tiêu công cho lương hưu chủ yếu diễn ra trong ba thập kỷ qua. Sự gia tăng chi tiêu này phần lớn phản ánh sự thay đổi nhân khẩu học. Khi tỷ lệ người về hưu trong tổng dân số tăng lên, tổng nguồn lực được chuyển từ các thế hệ đang làm việc sang người cao tuổi phải tăng lên, ngay cả khi mức độ hào phóng của trợ cấp hưu trí cá nhân không đổi. Trên thực tế, mức độ hào phóng của phúc lợi cũng đã tăng lên ở nhiều quốc gia trong những năm 1970 và đầu những năm 1980, thường là do giảm số năm đóng góp cần thiết để đủ điều kiện hưởng lương hưu đầy đủ, dẫn đến sự gia tăng rõ ràng về số năm đóng góp. tỷ lệ thay thế lương hưu và giới thiệu các chương trình hưu trí sớm hào phóng (thường là một nỗ lực sai lầm nhằm giảm bớt áp lực thị trường lao động vào thời điểm tỷ lệ thất nghiệp cao). Tuy nhiên, tâm trạng chính trị đã thay đổi từ giữa những năm 1980, phần lớn nhờ vào sự thừa nhận rộng rãi hơn về những căng thẳng tài chính trong tương lai mà các hệ thống lương hưu không được tài trợ phải đối mặt trong quá trình chuyển đổi nhân khẩu học, và những biến dạng kinh tế do các chương trình phúc lợi lớn này gây ra. Do đó, một số cải cách hưu trí - thường liên quan đến các biện pháp tham số hơn là cơ cấu - đã được đề xuất. Một số trong số chúng đã được thông qua và thực hiện, mặc dù thường có thời gian chuyển đổi dài, trong khi những chính sách khác vấp phải sự phản đối gay gắt của công chúng và phải rút lại.

Những cải cách hưu trí gần đây đã theo đuổi ba mục tiêu chính: (i) tăng tuổi nghỉ hưu hiệu quả, chủ yếu bằng cách giảm động cơ nghỉ hưu sớm; (ii) hạn chế trợ cấp hưu trí để duy trì tính bền vững tài chính của hệ thống trong tầm kiểm soát, bằng cách sửa đổi các công thức trợ cấp và bằng cách lập chỉ mục lợi ích theo giá (chứ không phải tiền lương); và (iii) tăng cường sử dụng lương hưu tư nhân trong nỗ lực điều chỉnh sự kết hợp công-tư trong việc cung cấp thu nhập hưu trí, bằng cách cung cấp các ưu đãi thuế cho các khoản đóng góp hưu trí tư nhân. Ví dụ về cải cách nhằm kéo dài tuổi nghỉ hưu bao gồm ở Pháp (2003), Đức (1992, 1997 và 2003), Ý (1992, 1995 và 2004) và Vương quốc Anh (1986). Việc tăng tuổi nghỉ hưu hiệu quả được theo đuổi bằng cách luật tăng tuổi nghỉ hưu theo luật định và bằng cách thay đổi các công thức điều chỉnh lợi ích để giảm động cơ nghỉ hưu sớm. Hình 3.3 và 3.4 cho thấy Ý và Thụy Điển, và ở một mức độ thấp hơn là Bỉ, Pháp và Đức, đặc biệt hiệu quả trong việc giảm động cơ nghỉ hưu sớm, được đo bằng thuế ngầm đối với việc tiếp tục làm việc, đối với cả người lao động trong độ tuổi 55-59 và cho những người ở độ tuổi 60-64.

Các biện pháp cải cách dẫn đến sự phát triển của trụ cột tư nhân thứ hai (quỹ hưu trí nghề nghiệp) và trụ cột thứ ba (quỹ cá nhân) cũng được phổ biến rộng rãi. Ở Đức, Đạo luật Cải cách Hưu trí năm 2001 đã tăng lợi ích tài chính của việc tiết kiệm trong các quỹ hưu trí tư nhân. Ở Ý, Cải cách Amato năm 1992 đã thiết lập các chương trình nghề nghiệp và chế độ thuế đặc biệt đối với lương hưu được tài trợ không bắt buộc đã được đưa ra vào năm 2000. Năm 2004, khoản đầu tư cho khoản thanh toán thôi việc khi kết thúc sự nghiệp (được gọi là “ trattamento di fine rapporto ”) vào các kế hoạch lương hưu nghề nghiệp được khuyến khích mạnh mẽ. Tại Pháp, “cải cách Fillon” năm 2003 đã giới thiệu các kế hoạch hưu trí cá nhân tự nguyện, được khấu trừ thuế ( plan d'épargne individuel pour la retraite ), nhằm cung cấp cho người lao động các công cụ tiết kiệm có lợi về mặt tài chính để có thu nhập hưu trí. Ngay cả ở Vương quốc Anh, bất chấp sự tồn tại của trụ cột thứ hai đang phát triển tốt, Đạo luật Hưu trí năm 1986 đã cho phép từ chối một phần của hệ thống lương hưu nhà nước để chuyển sang các quỹ hưu trí cá nhân.

Các biện pháp toàn diện hơn cũng đã được đưa ra để thay đổi hoàn toàn bản chất của hệ thống. Ở Ý, cải cách Dini năm 1995 đã thiết kế lại hoàn toàn cấu trúc của hệ thống an sinh xã hội Ý; Thụy Điển cũng đã áp dụng cải cách cơ cấu lương hưu vào giữa những năm 1990, Ba Lan cũng vậy vài năm sau đó. Ở mỗi quốc gia này, các chương trình lợi ích xác định đã bị loại bỏ để thay thế bằng sự kết hợp giữa các chương trình đóng góp xác định danh nghĩa (NDC) và các thỏa thuận được tài trợ, mặc dù sự cân bằng giữa hai loại này khác nhau đáng kể giữa các quốc gia. Các chương trình NDC, cấu thành phần lớn nhất trong các hệ thống cải cách, tiếp tục được tài trợ trên cơ sở PAYG, nhưng trợ cấp hưu trí của các cá nhân được liên kết trực tiếp với những đóng góp trọn đời của họ cho hệ thống. Khía cạnh đóng góp này chỉ là “danh nghĩa”, vì trên thực tế các khoản đóng góp không được đầu tư vào tài sản. Ý cũng loại bỏ cái gọi là “lương hưu thâm niên” ( Pensione di anzianità ), cho phép người lao động nghỉ hưu sớm trước tuổi nghỉ hưu chính thức, với điều kiện là họ đã đóng góp trong một số năm nhất định. 3 Ba Lan đã loại bỏ nhiều - mặc dù không phải tất cả - chế độ nghỉ hưu sớm đặc quyền áp dụng cho các nhóm và lĩnh vực cụ thể. Ở cả hai quốc gia, việc loại bỏ các thỏa thuận như vậy đã được thực hiện trong một giai đoạn chuyển tiếp dài. Cuối cùng, các định mức bổ sung đã được đưa ra để thúc đẩy quá trình hài hòa giữa các chế độ hưu trí khác nhau và để cung cấp các khuyến khích tài chính cho các cá nhân đầu tư vào tiết kiệm hưu trí tư nhân.

Cải cách thị trường lao động ngày càng được thúc đẩy bởi nhu cầu giải quyết vấn đề nhị nguyên thị trường lao động

Các chính sách và quy định về thị trường lao động đáp ứng nhiều nhu cầu cơ bản của người lao động, chẳng hạn như cung cấp bảo hiểm chống lại rủi ro thu nhập liên quan đến thất nghiệp, bảo vệ các cá nhân khỏi bị sa thải do phân biệt đối xử và duy trì khả năng có việc làm của những người lao động thất nghiệp tạm thời. Tuy nhiên, sự phát triển của các chính sách này trong những thập kỷ qua đã góp phần tạo ra sự phân cực trên thị trường lao động. Đặc biệt, EPL nhằm bảo vệ người lao động trước nguy cơ bị sa thải đã tạo ra sự phân chia giữa những người trong cuộc, những người được bảo vệ cao và những người bên ngoài, chẳng hạn như những người thất nghiệp. Hơn nữa, sự khác biệt lớn về mức độ nghiêm ngặt của EPL giữa hợp đồng thông thường và hợp đồng tạm thời đã tạo ra thị trường lao động kép ở nhiều quốc gia, trong đó những người bên ngoài là một nhóm lớn, chủ yếu bao gồm những người lao động tạm thời (trẻ, không có kỹ năng và chủ yếu là nữ).

Hình 3.3. Những thay đổi về thuế ngầm đối với việc tiếp tục làm việc đối với người lao động trong độ tuổi 55-59 ở một số nước OECD, 1985 và 2003

Nguồn : Duval, Romain (2003), “The Retirement Effects of Old-Age Pension and Early Retirement Schemes in OECD Các nước”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 370, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787 /308728704511 .

Hình 3.4. Những thay đổi về thuế ngầm đối với việc tiếp tục làm việc đối với người lao động ở độ tuổi 60-64 tại một số quốc gia OECD, 1985 và 2003

Nguồn : Duval, Romain (2003), “The Retirement Effects of Old-Age Pension and Early Retirement Schemes in OECD Các nước”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 370, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787 /308728704511 .

Trong hai thập kỷ qua, một số quốc gia đã thực hiện cải cách thị trường lao động (để có phân tích toàn diện, xem OECD, 2006). Một số cải cách nhằm sửa đổi triển vọng thị trường lao động của những người bên ngoài, đó là những người lao động có hợp đồng tạm thời và những người thất nghiệp với xác suất việc làm thấp. Các biện pháp này thường bao gồm việc giảm mức độ nghiêm ngặt của EPL đối với người lao động tạm thời và các chính sách thị trường lao động tích cực có mục tiêu hơn cho các nhóm gặp vấn đề cụ thể với sự gắn bó với thị trường lao động. Cuộc cải cách lớn đầu tiên về hợp đồng tạm thời diễn ra ở Tây Ban Nha vào năm 1984, mặc dù Bồ Đào Nha đã tự do hóa việc sử dụng hợp đồng có thời hạn cố định vào năm 1976. Ở Tây Ban Nha, thời hạn tối đa của hợp đồng tạm thời được kéo dài đến ba năm và ít hoặc không có bồi thường khi chấm dứt hợp đồng đã được cung cấp cho người lao động tạm thời. Tác động của cải cách này đối với thị trường lao động là rất lớn: trong thập kỷ sau khi được giới thiệu, tỷ lệ hợp đồng tạm thời trong tổng số việc làm ở Tây Ban Nha đã tăng từ 11% lên 33%. Năm 1997, các hợp đồng tạm thời chiếm 96% dòng tạo việc làm hàng năm. Những cải cách tương tự đã diễn ra ở các quốc gia khác, đáng chú ý là ở Ý năm 1997 và 2003, ở Thụy Điển năm 1996-97 và Đức năm 2003 (Hình 3.5).

Hình 3.5. Những thay đổi về tính nghiêm ngặt của luật bảo vệ việc làm đối với các hợp đồng tạm thời ở một số quốc gia OECD, năm 1990 và 2008

1990

Nguồn: Cơ sở dữ liệu Thị trường Lao động và Việc làm của OECD.

Loạt cải cách hợp đồng tạm thời này không phù hợp với những cải cách tương ứng ảnh hưởng đến hợp đồng lâu dài. Trên thực tế, những người trong thị trường lao động (những người lao động thường xuyên có hợp đồng dài hạn) hầu như không bị ảnh hưởng bởi các biện pháp cải cách ở hầu hết các quốc gia - ngoại trừ đáng chú ý là Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha và ở mức độ thấp hơn là Phần Lan (Hình 3.6). Từ năm 1989 đến năm 1991, một số hạn chế đối với luật sa thải đã được loại bỏ dần ở Bồ Đào Nha và thời gian của quá trình quyết định cũng được giảm bớt. Cụ thể, danh sách các trường hợp dẫn đến việc cá nhân bị sa thải vì lý do kinh tế đã được mở rộng và việc sa thải cá nhân do không thích ứng được giới thiệu lại. Đồng thời, việc sử dụng các hợp đồng có thời hạn đã bị hạn chế. Năm 1994, việc sử dụng các hợp đồng tạm thời ở Tây Ban Nha chỉ được giới hạn trong các lý do tạm thời và chi phí sa thải cá nhân đối với các hợp đồng thông thường đã giảm xuống. Ngay sau đó, vào năm 1997, trong nỗ lực thúc đẩy tạo việc làm lâu dài, một “

hợp đồng xúc tiến việc làm lâu dài” mới đã được đưa ra trong thời gian thử nghiệm 4 năm; nó dành cho những người thất nghiệp trẻ (đến 30 tuổi) trở lên (trên 45 tuổi) và cho những người lao động tạm thời có hợp đồng được chuyển thành hợp đồng lâu dài. 4 Cùng với việc hủy bỏ ủy quyền hành chính và đưa ra các lý do “khách quan” cho việc sa thải nhân viên vào năm 1994, biện pháp này đã giảm đáng kể chi phí tách rời đối với các hợp đồng mới này.

Hình 3.6. Những thay đổi về mức độ nghiêm ngặt của luật bảo vệ việc làm đối với các hợp đồng dài hạn ở một số quốc gia OECD, năm 1985 và 2008

Nguồn: Cơ sở dữ liệu Thị trường Lao động và Việc làm của OECD.

Cải cách thị trường lao động thường liên quan đến việc điều chỉnh một loạt các chính sách

Các biện pháp khác đã điều chỉnh mức độ hào phóng của hệ thống trợ cấp thất nghiệp, cả về thời hạn và mức trợ cấp, cũng như phạm vi của các chính sách thị trường lao động tích cực (ALMPs). Về những vấn đề này, các chiến lược cải cách rất khác nhau giữa các quốc gia. Ý và Bồ Đào Nha tăng mức độ hào phóng của các chương trình trợ cấp thất nghiệp, trong khi Hà Lan giảm nó (Hình 3.7). Từ năm 1994 đến 1999, Đan Mạch đã sửa đổi đáng kể cơ chế trợ cấp thất nghiệp rất hào phóng trước đây của mình, sử dụng chiến lược bồi thường liên quan đến các quy tắc phúc lợi chặt chẽ hơn nhưng đầu tư nhiều hơn vào ALMP (Hộp 3.1). Một nỗ lực tiếp theo nhằm giảm chi phí của hệ thống trợ cấp thất nghiệp của Đan Mạch đã thất bại vào năm 2001. Các cải cách ở một số quốc gia nhằm tăng hiệu quả của ALMP, mặc dù tổng chi tiêu cho các chính sách tích cực trong khu vực OECD thực sự đã giảm so với GDP sau khi giữa những năm 1990 (OECD, 2006). Ví dụ, ở Hà Lan, vào năm 1991, các dịch vụ việc làm công (PES) có nghĩa vụ thông báo cho các cơ quan phụ trách trợ cấp thất nghiệp về nỗ lực tìm kiếm việc làm không đầy đủ của những người yêu cầu trợ cấp, và việc từ chối một lời mời làm việc phù hợp đã trở thành cơ sở dẫn đến mất hoàn toàn và vĩnh viễn của trợ cấp thất nghiệp. Luật sau đó đã trao cho chính quyền địa phương nhiều trách nhiệm hơn trong việc cung cấp hỗ trợ thu nhập nhưng cũng đóng vai trò tích cực hơn trong việc giám sát việc tuân thủ các nghĩa vụ kích hoạt. Các cải cách ALMP tương tự nhằm tăng cường nỗ lực tìm việc làm và giám sát sự sẵn có của công việc đã được tăng cường ở một số quốc gia khác (OECD, 2006).

Hình 3.7. Những thay đổi về tỷ lệ thay thế trợ cấp thất nghiệp ở một số nước OECD, 1985 và 2007

Nguồn: Cơ sở dữ liệu Thị trường Lao động và Việc làm của OECD.

Hộp 3.1. Cải cách trợ cấp thất nghiệp của Đan Mạch trong những năm 1990

Đan Mạch vào giữa những năm 1990 đã thắt chặt các quy định về điều kiện hưởng trợ cấp thất nghiệp, giảm thời gian hưởng trợ cấp và tăng cường các biện pháp khuyến khích kích hoạt. Thời hạn tối đa của lợi ích đã giảm từ chín năm xuống còn bốn. “Nhiệm vụ” kích hoạt được đưa ra sau một năm (hoặc sáu tháng đối với những người dưới 25 tuổi). Trước đây, thời gian đào tạo và cung cấp việc làm được trợ cấp thường không được đề xuất trước khi kết thúc giai đoạn 2,5 năm đầu tiên và những người lao động thất nghiệp có thể sử dụng việc tham gia các chương trình này để gia hạn quyền lợi của họ. Thời gian đóng góp tối thiểu tăng từ 26 tuần lên 52 tuần (26 tuần đối với người lao động dưới 25 tuổi). Tuy nhiên, mức trợ cấp vẫn không thay đổi ở mức 90% so với mức lương trước đây, với mức trần xấp xỉ 1 500 EUR mỗi tháng. Tuy nhiên, đào tạo, nghỉ phép và nghỉ phép dành cho cha mẹ đã được đưa ra để thúc đẩy luân chuyển việc làm giữa những người có việc làm và những người thất nghiệp.

Nguồn: Cơ sở dữ liệu tiền lương và phúc lợi của OECD.

Các cải cách thị trường lao động bổ sung đã ảnh hưởng đến chi phí lao động thông qua những thay đổi trong các thể chế xác định tiền lương và đánh thuế thu nhập từ lao động. Đối với việc thiết lập tiền lương, các quốc gia OECD đã có xu hướng phi tập trung hóa việc thương lượng tiền lương, thường thông qua việc sử dụng các điều khoản cho phép các công ty từ chối các thỏa thuận ngành và thương lượng ở cấp độ công ty. Thay vì xuất phát từ hành động trực tiếp của chính phủ, những thay đổi này thường là kết quả của cách tiếp cận phối hợp giữa chính phủ và các đối tác xã hội. Một số thay đổi đã xảy ra đối với mức lương tối thiểu hiện tại, mặc dù chúng thường bị giảm một cách tương đối bởi các chính phủ đã cho phép tốc độ tăng trưởng của họ thấp hơn so với mức lương trung bình (OECD, 2006). Nhiều quốc gia OECD đã giảm thuế suất thuế thu nhập theo luật định (đặc biệt là thuế suất cao nhất và cơ bản), đồng thời mở rộng cơ sở tính thuế (Alt, Preston và Sibieta, 2008). Do các biện pháp này (và việc sử dụng lực cản tài chính), tỷ lệ thuế trên GDP phần lớn không đổi, ngoại trừ ở Đức và Nhật Bản, nơi gánh nặng thuế thu nhập đã giảm đáng kể. ⁵

Điều tiết thị trường lao động có thể bổ sung hoặc thay thế cho các chương trình hỗ trợ thu nhập

Như Boeri (2009), quan sát bảo hiểm chống lại rủi ro thu nhập do thất nghiệp và các khuyến khích kích hoạt có thể được coi là bổ sung, trong khi trợ cấp thất nghiệp và EPL có thể được coi là thay thế, vì cả hai đều cung cấp bảo hiểm chống mất việc làm. Những tương tác này giữa các chương trình thị trường lao động tạo ra ít nhất hai cấu hình chính sách và thiết lập thể chế liên quan đến kết quả thị trường lao động khá tích cực. OECD (2006) xác định hai nhóm quốc gia đã đạt được hiệu suất việc làm tương đối cao với sự kết hợp chính sách rất khác nhau: nhóm thứ nhất gồm các nền kinh tế “phụ thuộc vào thị trường”, bao gồm hầu hết các quốc gia Anglo-Saxon và nhóm thứ hai gồm “các quốc gia thành công khác ”, bao gồm nhiều thành viên Bắc Âu OECD. Nhóm thứ ba, bao gồm các nước lục địa và Địa Trung Hải, có thành tích thị trường lao động kém hơn. Điều này cho thấy rằng sự kết hợp cụ thể của các chính sách theo đuổi có vấn đề nhưng có thể có những con đường khác nhau dẫn đến thành công. Những ví dụ ban đầu về cải cách phối hợp bao gồm Vương quốc Anh vào những năm 1980, nơi một khung pháp lý mới điều chỉnh các hoạt động của công đoàn được đưa ra cùng với những thay đổi về EPL và mức lương tối thiểu, và New Zealand từ giữa những năm 1980 đến những năm 1990, đã trải qua quá trình tự do hóa. tài chính, sản phẩm và cuối cùng là thị trường lao động. Các ví dụ gần đây hơn về “sự đóng gói” như vậy bao gồm các cải cách ở Tây Ban Nha và Phần Lan. Ở Tây Ban Nha, việc nới lỏng tính nghiêm ngặt của EPL có liên quan đến sự gia tăng mức độ phân phối lại đạt được thông qua trợ cấp thất nghiệp. Phần Lan cũng giảm mức độ bảo vệ việc làm cho những người lao động thường xuyên trong khi điều chỉnh thiết kế của hệ thống trợ cấp thất nghiệp để làm cho nó mang tính tái phân phối hơn.

Các yếu tố kinh tế và chính trị ảnh hưởng đến việc thực hiện cải cách

Cả cải cách lương hưu và thị trường lao động đều có xu hướng gây ra sự phản kháng

Một lượng lớn tài liệu đã được phát triển để giải thích các yếu tố quyết định về nhân khẩu học, kinh tế và chính trị đối với việc tạo ra các hệ thống hưu trí công cộng và sự mở rộng nhanh chóng của chúng. 6 Tuy nhiên, những lập luận này không nhất thiết hữu ích trong việc giải thích việc áp dụng các cải cách nhằm thu hẹp chế độ hưu trí. Không phải là một hình ảnh phản chiếu, chính sách cắt giảm chi tiêu dường như rất khác với chính sách mở rộng phúc lợi (Pierson, 1994). Sự gia tăng phạm vi bao phủ và sự hào phóng của nhà nước phúc lợi thường là những chính sách phổ biến, cung cấp nguồn lực cho các nhóm lớn. Hơn nữa, những chính sách này có tính bền vững (Coate và Morris, 1999; Conde-Ruiz và Galasso, 2003; Hassler và cộng sự , 2003), vì chúng tạo ra một nhóm người hưởng lợi (người về hưu và người nhận phúc lợi) và các quan chức, những người sẽ hỗ trợ việc duy trì của các hệ thống này trong tương lai. Ngược lại, cắt giảm phúc lợi nhìn chung không được ưa chuộng, gây thiệt hại cho các nhóm cụ thể, đôi khi lớn, (chẳng hạn như những người sắp về hưu sớm), trong khi chỉ tạo ra những lợi ích lan tỏa và không chắc chắn.

Việc đưa ra luật bảo vệ việc làm nghiêm ngặt hơn và tăng cường trợ cấp thất nghiệp hoặc các chính sách thị trường lao động tích cực thường gây tranh cãi, do người sử dụng lao động lo ngại về EPL và, ở nhiều quốc gia, sự phân biệt ngày càng tăng trong thị trường lao động giữa người trong cuộc và người ngoài cuộc . Sau khi được thiết lập, các chính sách này tỏ ra rất bền bỉ, vì chúng tạo ra một nhóm đáng kể những người thụ hưởng thực tế (trong trường hợp EPL) hoặc tiềm năng (trong trường hợp trợ cấp thất nghiệp), những người có xu hướng phản đối việc giảm mức độ an toàn do các chương trình này cung cấp. Như thể hiện trong Hình 3.6, điều này đặc biệt rõ ràng trong trường hợp của EPL, trong đó những người hưởng lợi thường là những người trong cuộc được tổ chức tốt. Tuy nhiên, tính bền bỉ cũng là một đặc điểm đáng chú ý của các chính sách trợ cấp thất nghiệp, trong đó người nhận chính là người bên ngoài (Hình 3.7). Điều này có thể là do các chương trình trợ cấp thất nghiệp hào phóng cũng được hỗ trợ bởi những người có việc làm, những người muốn có bảo hiểm như vậy.

Ngày càng có nhiều tài liệu phân tích các yếu tố chính trị và kinh tế định hình các thể chế thị trường lao động và cải cách. Những đóng góp lý thuyết này chủ yếu tập trung vào tầm quan trọng của các ràng buộc bầu cử trong cuộc đấu tranh giữa những người trong cuộc và những người ngoài cuộc. Hầu hết công việc này tập trung vào nghiên cứu các chính sách riêng lẻ, chẳng hạn như EPL hoặc trợ cấp thất nghiệp, mà không khám phá những điểm bổ sung có thể có giữa chúng. Tuy nhiên, các gói cải cách thay đổi các chính sách khác nhau cùng một lúc cho phép bồi thường cho những người thua cuộc và có thể nâng cao tính khả thi về mặt chính trị của cải cách thị trường lao động (Boeri, Conde-Ruiz và Galasso, 2009).

Khủng hoảng có thể giúp phá vỡ sự kháng cự cải cách

Tài liệu kinh tế chính trị về các chính sách cơ cấu gợi ý mạnh mẽ rằng các cuộc khủng hoảng kinh tế có thể tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng các biện pháp cải cách (Drazen, 2000; Drazen và Easterly, 2001). Nói chung, một cuộc khủng hoảng sâu đòi hỏi phải có những phản ứng nhanh chóng, thường bao gồm việc áp dụng các chính sách mở rộng, trừ khi các điều kiện tài chính ngăn cản điều này. Tuy nhiên, cải cách cơ cấu cũng có thể được thúc đẩy nếu các thể chế hoặc quy định hiện hành, ít nhất là một phần, được công nhận là đã góp phần làm xấu đi các điều kiện kinh tế, và nếu những thay đổi trong các thể chế và quy định này được kỳ vọng sẽ tạo điều kiện phục hồi và nâng cao sản lượng tiềm năng. Các cuộc khủng hoảng thường làm tăng chi phí duy trì hiện trạng, đồng thời tạo ra cảm giác cấp bách về cải cách. 8 Những tác động kết hợp này làm suy yếu sức đề kháng của các liên minh ủng hộ hiện trạng, mà trong một số trường hợp có thể bị mất ổn định do sự xuất hiện của khủng hoảng. Tuy nhiên, các cuộc khủng hoảng cũng có thể cản trở một số cải cách, vì các cá nhân có thể ít sẵn sàng thỏa hiệp với tiền thuê hoặc lợi ích hơn trừ khi có các khoản bồi thường thay thế. Điều này đặc biệt đúng với EPL: giá trị của việc bảo vệ việc làm tăng lên trong thời gian tỷ lệ thất nghiệp gia tăng.

Do đó, các cuộc cải cách thị trường lao động có thể được thúc đẩy bởi các cuộc khủng hoảng kinh tế làm xấu đi kết quả của thị trường lao động, do đó gây ra nhiều thất nghiệp hơn, việc làm thấp hơn và phân khúc lớn hơn giữa những người lao động có hợp đồng thông thường và hợp đồng không theo tiêu chuẩn. Ở những quốc gia có thị trường lao động cứng nhắc, thời kỳ tỷ lệ thất nghiệp cao, đặc biệt là ở giới trẻ, có thể cần phải có những cải cách nhằm cải thiện hoạt động của thị trường lao động. Tuy nhiên, bất kỳ sự gia tăng tính linh hoạt nào cũng có thể được coi là áp đặt chi phí điều chỉnh lên những người lao động đang phải chịu đựng các điều kiện kinh tế bất lợi (Bean, 1998). Do đó, việc giành được sự chấp nhận cải cách từ những người trong cuộc trên thị trường lao động có thể tỏ ra đặc biệt khó khăn trong điều kiện khủng hoảng, trừ khi các biện pháp đền bù đáng kể được thiết kế. Nếu cuộc khủng hoảng cũng ảnh hưởng đến tài chính công, thì không gian tài chính để thực hiện điều này có thể bị thiếu. Do đó, những cải cách được áp dụng trong điều kiện khủng hoảng thường nhắm vào những người bên ngoài thị trường lao động, những người kém tổ chức hơn và ít có khả năng chống lại cải cách hơn so với những người lao động bình thường, những người cấu thành cốt lõi của thị trường lao động. Tuy nhiên, nếu một cuộc khủng hoảng giúp nâng cao nhận thức về sự kém hiệu quả của các chính sách thị trường lao động hiện tại, thì sự hỗ trợ chính trị cho cải cách có thể mạnh mẽ hơn sau cuộc khủng hoảng, khi quá trình phục hồi kinh tế đang diễn ra và có nhiều cơ hội hơn để thiết kế các gói đền bù (OECD, 2006).

Các cuộc khủng hoảng kinh tế và tài chính cũng có thể tạo cơ hội cho cải cách lương hưu, đặc biệt khi thất bại trước đó trong việc cải cách các chế độ hưu trí không được tài trợ để đáp ứng các xu hướng nhân khẩu học có thể góp phần gây ra các vấn đề tài chính nghiêm trọng. Trong thời kỳ suy thoái sâu sắc, việc giảm các khoản đóng góp lương hưu, thường liên quan đến tổng hóa đơn tiền lương, thậm chí có thể gây nguy hiểm cho việc thanh toán trợ cấp hưu trí hiện tại, trừ khi sử dụng chuyển khoản bù đắp từ các khoản thu chung. Do đó, khủng hoảng có thể đòi hỏi phải cắt giảm chi tiêu cho lương hưu nhưng vẫn khiến các biện pháp cải cách liên quan, chẳng hạn như tăng tuổi nghỉ hưu hoặc giảm trợ cấp hưu trí, trở nên kém hấp dẫn hơn đối với những người sẽ bị ảnh hưởng. Đặc biệt, sự sẵn có của các chương trình nghỉ hưu sớm mang đến một lối thoát dễ dàng cho những người lao động lớn tuổi muốn rút khỏi thị trường lao động để đối phó với suy thoái.

Cải cách dễ thực hiện hơn trong thời điểm thuận lợi, nhưng sự ủng hộ chính trị dành cho chúng thường yếu hơn sau đó

Nghịch lý thay, việc cải cách các chương trình như vậy thực sự có thể dễ dàng hơn trong một thị trường lao động sôi nổi, nơi những người lao động lớn tuổi có triển vọng tốt hơn, nhưng có thể cần phải có một cuộc khủng hoảng để tạo ra cảm giác cấp bách về sự cần thiết phải cải cách chúng. Điều này đúng với cải cách nói chung: việc thực hiện cải cách trong điều kiện kinh tế tốt chỉ đơn giản là tạo ra một loạt khó khăn khác. Các điều kiện kinh tế và tài chính có thể tạo nhiều cơ hội hơn cho hành động, và bằng chứng thực nghiệm cho thấy chi phí cải cách có xu hướng thấp hơn trong một nền kinh tế đang phát triển. Có thể có nhiều nguồn lực hơn để thiết kế các gói bồi thường tốt hơn, chẳng hạn như trợ cấp thất nghiệp hào phóng hơn để đổi lấy sự linh hoạt hơn trên thị trường lao động hoặc để theo đuổi các biện pháp cải cách tốn kém hơn (chẳng hạn như tài trợ trước cho cải cách lương hưu). Tuy nhiên, nếu không có khủng hoảng, quá trình cải cách có thể thiếu động lực chính trị cần thiết. Điều này là do các chính trị gia có thể không sẵn sàng mạo hiểm vốn liếng chính trị để thúc đẩy cải cách với những lợi ích kinh tế không chắc chắn hoặc chỉ mang lại lợi ích dài hạn, đặc biệt là trước các cuộc tranh cử (Saint-Paul, 2002).

Chính sách tiền tệ có thể giúp giảm chi phí điều chỉnh để đáp ứng với cải cách

Có một số lý do tại sao chính sách tiền tệ - và đặc biệt là việc sử dụng nó để nhắm mục tiêu tỷ giá hối đoái cố định - có thể ảnh hưởng đến việc áp dụng các cải cách cơ cấu. Từ bỏ quyền kiểm soát các khía cạnh khác của chính sách tiền tệ để duy trì tỷ giá hối đoái cố định - hoặc trao quyền kiểm soát đó cho một cơ quan bên ngoài, chẳng hạn như Ngân hàng Trung ương Châu Âu - ngăn cản một quốc gia sử dụng chính sách tiền tệ để đối phó với các cú sốc tiêu cực. Điều này sẽ tạo ra động lực để theo đuổi cải cách cơ cấu, chẳng hạn như tự do hóa nhiều hơn thị trường lao động và sản phẩm, nhằm tăng cường điều chỉnh dựa trên thị trường (Bean, 1998; Duval và Elmeskov, 2005; và Obstfeld, 1997). Nói tóm lại, việc mất đi một cơ chế điều chỉnh cho thấy nhu cầu về sự linh hoạt hơn của các cơ chế khác trong việc ứng phó với các cú sốc. Tham gia một loại tiền tệ duy nhất, chẳng hạn như đồng euro, cũng có thể cung cấp một kênh bổ sung để thúc đẩy cải cách, bởi vì việc sử dụng một loại tiền tệ duy nhất làm tăng tính minh bạch về giá và do đó làm cho việc so sánh trên thị trường quốc tế dễ dàng hơn, từ đó tạo thuận lợi cho thương mại. 9 Sự gia tăng cạnh tranh quốc tế này có thể khiến các nhà độc quyền trong nước khó bảo vệ thị trường địa phương (và tiền thuê), từ đó tạo ra áp lực bãi bỏ quy định đối với thị trường sản phẩm. Trong phạm vi tự do hóa thị trường sản phẩm làm giảm tiền thuê có sẵn để chia sẻ giữa người lao động và doanh nghiệp trong các lĩnh vực được bảo hộ, điều này tất nhiên có thể làm tăng áp lực tự do hóa thị trường lao động (Blanchard và Giavazzi, 2003).

Tuy nhiên, việc từ bỏ thẩm quyền về chính sách tiền tệ, đặc biệt là bằng cách gia nhập khu vực đồng euro, có thể khiến các cải cách cơ cấu khó theo đuổi hơn ngay cả khi nó làm tăng nhu cầu đối với các cải cách đó. Saint-Paul và Bentolila (2000) lập luận rằng chi phí trả trước cho cải cách cơ cấu trong trường hợp này có thể tăng lên. Vì những cải cách thị trường lao động có tác động tích cực trong dài hạn thường kéo theo tác động tiêu cực trong ngắn hạn, nên nếu có thể, chúng nên đi kèm với các chính sách tổng cầu mở rộng. Điều này vừa làm giảm chi phí kinh tế của cải cách vừa làm cho nó dễ dàng hơn về mặt chính trị để thông qua và thực hiện. Tuy nhiên, dưới đồng euro, có thể khó khăn hơn trong việc sử dụng chính sách kinh tế vĩ mô để bù đắp chi phí cải cách, bởi vì tổng cầu bị hạn chế hơn ở cấp quốc gia (ít nhất là do các yêu cầu của Hiệp ước Ổn định và Tăng trưởng), và chính sách tiền tệ là trong tay Ngân hàng Trung ương châu Âu. Một lập luận tương tự có thể áp dụng cho cải cách lương hưu. Chúng có thể tạo ra khoản tiết kiệm dài hạn cho các quỹ an sinh xã hội nhưng cũng có thể dẫn đến thâm hụt ngân sách ngắn hạn, điều này sẽ vi phạm các giới hạn do Hiệp ước Ổn định và Tăng trưởng áp đặt. Hiệp ước quy định về việc xem xét các chi phí ban đầu của việc giới thiệu một hệ thống được tài trợ đầy đủ, nhưng khoản trợ cấp được đưa ra có thể không đủ để tránh một số tác động đối với thâm hụt và một số cải cách lương hưu khác kéo theo việc tăng chi tiêu ngắn hạn có thể không đủ điều kiện áp dụng xem xét đặc biệt như vậy ở tất cả.

Cải cách sẽ dễ dàng hơn nhiều khi một chính phủ đã đảm bảo quyền bầu cử cho chính phủ đó

Những nỗ lực cải cách thành công đòi hỏi các chính phủ phải sử dụng nguồn vốn chính trị của mình để phá vỡ sự phản kháng đến từ bên trong chính phủ, từ các đảng đối lập và từ những người có quyền phủ quyết quan trọng trong xã hội (chẳng hạn như công đoàn hoặc tổ chức của người sử dụng lao động). Một số đặc điểm chính trị và thể chế ảnh hưởng đến động cơ cải cách của chính phủ và cuối cùng là chiến lược cải cách của chính phủ. Hệ tư tưởng của nhà hoạch định chính sách, hệ thống đại diện chính trị và quyền lực tương đối của các nhóm tác nhân khác nhau trong trò chơi cải cách (đảng, vận động hành lang, cử tri) đã được đưa ra giả thuyết là một trong những yếu tố quyết định chính trị chính của quá trình cải cách (Boeri et al . . , 2006). Các động lực tiềm ẩn khiến các nhà hoạch định chính sách cam kết cải cách bao gồm các lợi ích kinh tế ( ví dụ : chính sách thúc đẩy tăng trưởng), động cơ ý thức hệ ( ví dụ : giảm vai trò của khu vực công đối với một số chính phủ cánh hữu và ngược lại đối với một số chính phủ cánh tả) , và lợi ích chính trị ( ví dụ như tăng xác suất bầu cử lại). Chi phí tiềm năng là hình ảnh phản chiếu của những lợi ích này. Những chi phí này có thể đặc biệt phù hợp với các cải cách cấu trúc thị trường lao động, thường đòi hỏi phải tái phân phối đáng kể, và do đó có lợi cho các nhóm cử tri cụ thể trong khi gây tổn hại cho những người khác. Như Rodrik (1994) quan sát, sự phản kháng đối với cải cách nói chung có thể được cho là sẽ tăng lên cùng với “tỷ lệ chi phí-lợi ích chính trị” - mối quan hệ giữa tác động tái phân bổ của cải cách và hiệu quả đạt được mà cải cách mang lại. Do đó, mức độ phân phối lại mà một cuộc cải cách bao hàm càng lớn thì càng khó thực hiện được, nếu các yếu tố khác không đổi.

Trong tài liệu về kinh tế chính trị nhấn mạnh vai trò của cử tri trong việc xác định các chính sách và quy định kinh tế (Persson và Tabellini, 2000), các nhà hoạch định chính sách thường được mô phỏng như các chính trị gia đương nhiệm cơ hội tập trung vào việc tái tranh cử hoặc các ứng cử viên soạn thảo cương lĩnh chính trị . Trong cả hai trường hợp, các chính trị gia có lợi ích bầu cử trong việc áp dụng các chính sách kinh tế phục vụ lợi ích bầu cử của họ. Những điều này sẽ phụ thuộc vào bản chất của cuộc cạnh tranh bầu cử: họ có thể tìm kiếm các vị trí được đa số cử tri ủng hộ hoặc những vị trí thu hút những cử tri mà quyết định của họ có thể dễ dàng bị ảnh hưởng nhất bởi các chính sách được đưa ra - cử tri dao động (Stromberg, 2008). Trong một hệ thống được đặc trưng bởi cạnh tranh đa đảng và thương lượng liên minh phức tạp, họ có thể áp dụng các quan điểm nhắm vào các nhóm thiểu số có ý nghĩa chiến lược hơn là đa số cử tri. Dù động cơ là gì, bằng chứng cho thấy rằng việc giành chiến thắng trong cuộc bầu cử trên cương lĩnh chính trị bao gồm nhiệm vụ cải cách là một bước đệm quan trọng để thực hiện cải cách (Tompson, 2009), mặc dù trong một số trường hợp, các chính phủ đã thành công trong việc thúc đẩy cải cách, đó là trái ngược hoàn toàn với các chương trình bầu cử của họ (Cukierman và Tommasi, 1998).

Sau khi nắm quyền, các chính trị gia quan tâm đến việc tái tranh cử (Alesina, 1988). Nhiệm kỳ của chính phủ, hoặc độ trễ dự kiến cho cuộc bầu cử tiếp theo, do đó có thể ảnh hưởng đến quá trình cải cách. Nếu chính phủ sắp tổ chức tổng tuyển cử, chính phủ có thể không thực hiện các cải cách cơ cấu với chi phí ngắn hạn cao, nhưng có thể quan tâm hơn đến các chính sách có lợi ích ngắn hạn - và ngược lại đối với các chính phủ mới được bầu. Tuy nhiên, thị trường tài chính hoạt động tốt có thể mang lại một số lợi ích lâu dài của cải cách, từ đó giúp các chính phủ cải cách theo đuổi mục tiêu của họ (Buti et al. , 2008). Việc xem xét chi phí bầu cử và lợi ích từ cải cách rất phù hợp với các biện pháp chính sách rộng rãi, chẳng hạn như chính sách hưu trí và thị trường lao động, thường ảnh hưởng đến nhiều cá nhân và có thể có tác động bầu cử lớn. Cải cách hưu trí được biết là tốn kém về mặt chính trị trừ khi được thực hiện trong thời gian rất dài, vì những người hưu trí và người lao động lớn tuổi, những người có khả năng cảm thấy tác động của bất kỳ sự cắt giảm nào không được thực hiện trong một thời gian dài, là những người “nhất kiến chung tình” (Mulligan và Sala-i-Martin, 1999) khi đề cập đến trợ cấp hưu trí. Mối quan tâm của những người trẻ tuổi có xu hướng đa dạng hơn, vì chúng phụ thuộc vào tình trạng gia đình, nghề nghiệp, thu nhập, v.v. Vì già hóa dân số cũng làm tăng tỷ trọng tương đối của cử tri cao tuổi trong khu vực bầu cử, cải cách lương hưu có nhiều khả năng thành công nhất khi chi phí có thể được giảm xuống. chuyển sang các thế hệ tương lai và cải cách có thể được thực hiện theo từng giai đoạn trong thời gian rất dài. Nếu áp lực tài chính cho cải cách là những thay đổi lớn như vậy ảnh hưởng đến những người đang nghỉ hưu hoặc những người lao động lớn tuổi được yêu cầu, thì sự phản đối của họ sẽ rất khó vượt qua. Tóm lại, khi các chính sách cắt giảm trở nên khẩn cấp hơn về mặt kinh tế, chúng trở nên khó khăn hơn về mặt chính trị (Galasso, 2006). ¹⁰

Sự phân phối lại được thiết lập bởi các cải cách thị trường lao động thường có thể có cả khía cạnh thế hệ và giới tính có ý nghĩa chính trị: sự phân chia giữa những người bên trong thị trường lao động và những người bên ngoài thường thể hiện sự phân chia theo độ tuổi và giới tính, với phần lớn những người trong cuộc là nam giới trở lên hơn những người ngoài cuộc. Vì các cử tri lớn tuổi có xu hướng bỏ phiếu nhiều hơn những người trẻ tuổi, nên sự phân chia thế hệ có thể có xu hướng làm sai lệch các tính toán bầu cử phần nào chống lại cải cách. Cuối cùng, hệ tư tưởng chính trị của chính phủ cũng có thể ảnh hưởng đến định hướng cải cách của chính phủ. Các chính phủ cánh tả thường được coi là coi trọng hơn các mối quan tâm về công bằng và phân phối lại, trong khi các chính phủ cánh hữu có nhiều khả năng nhấn mạnh đến hiệu quả hơn.

Con đường cải cách có thể được định hình bởi các điều kiện cấu trúc ban đầu và “sự thiên vị hiện trạng”

Các điều kiện ban đầu có thể là yếu tố quan trọng quyết định cải cách cơ cấu. Một mặt, các quốc gia có quy định chặt chẽ hơn về thị trường lao động, các điều khoản về hưu trí sớm rộng rãi hơn và chi tiêu cho lương hưu tổng thể nhiều hơn có thể cần cải cách cấp bách hơn. Mặt khác, các chương trình hào phóng được biết là gây ra sự thiên vị hiện trạng, bằng cách tạo ra các khu vực bầu cử chính trị giữa những người thụ hưởng chương trình và các quan chức, những người sẽ phản đối tự do hóa thị trường lao động và cắt giảm chi tiêu cho lợi ích. Các điều kiện ban đầu, chẳng hạn như các thể chế hiện tại và các chính sách thị trường lao động, cũng rất quan trọng trong việc xác định các cú sốc kinh tế vĩ mô tổng thể chuyển thành kết quả thị trường lao động như thế nào, và do đó thành nhu cầu - hoặc phản đối - cải cách (OECD, 2006).

Ở cấp độ cá nhân, “sự thiên vị hiện trạng” phần lớn phản ánh sự kết hợp giữa ác cảm mất mát 11 và hiệu ứng sở hữu. 12 Các tác nhân cá nhân có khả năng đánh giá quá cao rủi ro và đánh giá thấp lợi ích của cải cách. Ở cấp độ tổng thể, xu hướng hiện trạng cũng có thể xuất phát từ sự không chắc chắn về kết quả. Trong một cuộc cải cách có tác động tái phân phối, có thể có sự không chắc chắn về chính xác ai sẽ được lợi, ngay cả khi người ta dự đoán rằng hầu hết mọi người sẽ là người chiến thắng: một số người có thể kỳ vọng sẽ thắng và những người khác sẽ thua, nhưng nhóm thứ ba có thể không chắc chắn về triển vọng của họ . Do đó, ngay cả khi phần lớn dân số sẽ được hưởng lợi từ cải cách sau đó , phần lớn này có thể khó xác định ex ante và do đó huy động ủng hộ cải cách (Fernández và Rodrik, 1991). Do đó, thông tin tốt hơn có thể đóng một vai trò quan trọng trong quá trình cải cách, bằng cách giúp xác định những người chiến thắng tiềm năng trong số những người không chắc chắn.

Thông tin và phân tích chất lượng tốt cũng có thể giúp thuyết phục mọi người rằng cải cách đề xuất được thúc đẩy không phải bởi các yếu tố ý thức hệ mà bởi các mối quan tâm kinh tế thực tế. Lập luận thứ hai có thể được đại diện của các đảng thường phản đối cải cách trên cơ sở ý thức hệ đưa ra một cách đáng tin cậy hơn. Do đó, các đảng cánh tả có thể là những người ủng hộ tự do hóa đáng tin cậy hơn. Đối mặt với một đề xuất cải cách, cử tri không thể chắc chắn liệu nó được thúc đẩy bởi mong muốn tăng phúc lợi xã hội hay bởi mong muốn của những người đề xuất theo đuổi các mục tiêu đảng phái và phục vụ lợi ích cụ thể của các cử tri cốt lõi của chính nó. Với sự tồn tại của sự bất đối xứng thông tin như vậy, thay đổi chính sách quan trọng theo một hướng nhất định có thể dễ dàng duy trì hơn nếu được thực hiện bởi các bên có vẻ như trước đây là đối lập về mặt ý thức hệ (Cukierman và Tommasi, 1998).

Ảnh hưởng quốc tế có xu hướng ít quan trọng hơn khi nói đến cải cách thị trường lao động

Áp lực bên ngoài đã được xác định là động lực quan trọng của tự do hóa thị trường sản phẩm (H0j và cộng sự, 2006; Alesina, Ardagna và Galasso, 2009; Duval và Elmeskov, 2005). Áp lực này có thể đến từ những thành công cải cách quan sát được ở các đối tác thương mại lớn và nhu cầu duy trì khả năng cạnh tranh quốc tế thông qua cải cách trong nước hoặc từ các thỏa thuận quốc tế như chương trình Thị trường chung châu Âu. Tuy nhiên, cải cách thị trường lao động chỉ bị ảnh hưởng gián tiếp bởi các kênh này. Thay vào đó, sự gia tăng khả năng cạnh tranh quốc tế có thể gây áp lực để đáp ứng trong nước bằng cách giảm bớt sự bóp méo và cứng nhắc của thị trường lao động. Mặt khác, sự biến động cao hơn liên quan đến việc mở cửa cho một môi trường cạnh tranh hơn có thể làm tăng nhu cầu về bảo đảm việc làm - và do đó đối với EPL chặt chẽ hơn - và cũng có thể khiến các công ty tái cơ cấu, do đó làm tăng nhu cầu về trợ cấp thất nghiệp hào phóng hơn hoặc, trong trường hợp người lao động lớn tuổi, có điều khoản nghỉ hưu sớm (Conde-Ruiz và Galasso, 2003, 2004).

Sự lựa chọn giữa cải cách “gộp” và “xếp thứ tự” phụ thuộc vào bối cảnh

Một khía cạnh khác của tài liệu nhấn mạnh vai trò của sự tương tác giữa các chính sách cải cách trong việc đảm bảo thành công của chúng, phạm vi “gộp” cải cách vào các gói chính sách lớn hơn và sự liên quan của thời gian và trình tự cải cách, do tác động lan tỏa có thể xảy ra (Boeri et al . , 2006). Một trình tự giữa cải cách sản phẩm và thị trường lao động đã được đề xuất đòi hỏi thị trường sản phẩm phải được tự do hóa trước tiên, nhằm giảm tiền thuê mà các doanh nghiệp và người lao động có thể chiếm đoạt, và do đó để giảm thiểu sự phản kháng đối với cải cách thị trường lao động. 13 Cải cách theo trình tự với cách tiếp cận dần dần thường được ủng hộ như một chiến lược thành công để nhận được sự ủng hộ của quần chúng, khi kết quả cải cách phần lớn không chắc chắn và cần phải học hỏi (như nó đã xảy ra ở nhiều nền tự do hóa ở Đông Âu), hoặc như một công cụ để chia rẽ thị trường. phản đối và xây dựng đa số khác nhau cho các cải cách khác nhau (Dewatripont và Roland, 1992, 1995). Nếu các bước cải cách đầu tiên dẫn đến kỳ vọng cải cách hơn nữa, hơn nữa, các tác nhân sẽ bắt đầu điều chỉnh hành vi của họ cho phù hợp. Điều chỉnh trước này có thể làm giảm khả năng chống lại các biện pháp cải cách tiếp theo. 14 Ở một số quốc gia, chẳng hạn như Đan Mạch và Hà Lan, cách tiếp cận toàn diện để hoạch định chính sách chiếm ưu thế, trong nỗ lực khiến các bên tham gia quan trọng, chẳng hạn như các công đoàn, nội bộ hóa ít nhất một phần lợi ích của những người bên ngoài. Ví dụ, điều này được thực hiện bằng cách tăng mức độ tập trung của thương lượng tiền lương (Elmeskov, Martin và Scarpetta, 1998; Blanchard và Philippon, 2004), đồng thời cho phép một số thương lượng diễn ra ở cấp công ty bằng cách sử dụng các điều khoản từ chối. (OECD, 2006).

Cải cách từng phần cũng đã được sử dụng để tránh sự phản đối của những người trong cuộc. Trong thị trường lao động, trình tự cải cách điển hình bắt đầu bằng việc giảm bớt các hạn chế đối với các hợp đồng tạm thời và hợp đồng phi tiêu chuẩn khác, dẫn đến hình thành thị trường lao động kép. Một khi số lượng các hợp đồng như vậy đã trở nên đủ lớn, có thể có đủ động lực chính trị để tiếp tục cải cách các chính sách và thể chế cốt lõi của thị trường lao động. Ít nhất, đó là logic: trên thực tế, các quốc gia OECD mắc phải thuyết nhị nguyên thị trường lao động đã đạt được tương đối ít tiến bộ từ bước đầu tiên đến bước thứ hai - cải cách thị trường lao động “cốt lõi” thực sự rất hạn chế. Trình tự cải cách lương hưu điển hình ở nhiều quốc gia cũng diễn ra theo cách tương tự, bắt đầu với những người lao động trong khu vực tư nhân (mặc dù rất đông nhưng thường có chế độ lương hưu kém hào phóng hơn) trước khi chuyển sang chương trình chính của khu vực công và sau đó là các chương trình cụ thể hơn. tồn tại trong những phần đặc quyền nhất của khu vực công (Tompson, 2009). Khi trình tự cải cách diễn ra, các đặc quyền và đặc lợi được giữ lại bởi thiểu số chưa được cải cách sẽ ngày càng có vẻ bất thường và do đó càng khó bảo vệ hơn.

Việc kết hợp các chính sách khác nhau vào một chương trình cải cách duy nhất, có thể cho phép những người thua cuộc từ một cuộc cải cách được hưởng lợi từ những cuộc cải cách khác, có thể thực hiện được trong cải cách thị trường lao động, vì, như đã lưu ý ở trên, các quốc gia lựa chọn các thể chế và cấu hình chính sách khác nhau đã có thể đạt được kết quả tích cực. kết quả việc làm. Trợ cấp thất nghiệp có thể là một sự thay thế gần gũi cho EPL (Pissarides, 2001; Blanchard và Tirole, 2003). Những cải cách nhằm linh hoạt hơn có thể khai thác khả năng thay thế này (Boeri, Conde-Ruiz và Galasso, 2009). Các cải cách kết hợp cũng có thể hiệu quả khi việc giảm mức độ hào phóng của trợ cấp thất nghiệp đồng thời với việc mở rộng ALMP.

Đánh giá thực nghiệm các yếu tố quyết định cải cách thị trường lao động

Các tài liệu thực nghiệm về các yếu tố quyết định nghỉ hưu và cải cách thị trường lao động đã đi theo hai hướng khác nhau. Người ta tập trung vào việc phân tích các nghiên cứu điển hình về những nỗ lực cải cách - cả thành công nhiều lẫn thành công kém. Cách tiếp cận này cho phép nhà nghiên cứu có được sự hiểu biết chi tiết về các yếu tố quyết định cụ thể về thể chế, kinh tế và chính trị của cải cách. 15 Những chi tiết này thường tỏ ra rất quan trọng trong việc thực hiện một cuộc cải cách thành công. Tuy nhiên, các nghiên cứu điển hình không nhất thiết dẫn đến những kết luận và bài học chung cho cải cách mà có thể áp dụng cho các quốc gia và/hoặc khu vực cải cách khác nhau. Các phân tích kinh tế lượng ở một vị trí tốt hơn để định lượng tác động của các yếu tố quyết định này và để đánh giá giá trị bên ngoài chung của các kết quả này. Các phân tích kinh tế lượng về nền kinh tế chính trị của cải cách thường dựa trên các ước tính của nhóm xuyên quốc gia sử dụng các chỉ số tổng hợp về thiết lập chính sách làm biến phụ thuộc. Các biện pháp cải cách bao gồm các chỉ số của OECD về ALMP, mức độ nghiêm ngặt của EPL, chi trợ cấp thất nghiệp và tỷ lệ thay thế, chi cho lương hưu tuổi già, đóng góp an sinh xã hội và các biện pháp nghỉ hưu sớm, chẳng hạn như thuế ngầm đối với việc tiếp tục làm việc (Duval và Elmeskov, 2005; H0j et al., 2006), cũng như các chỉ số của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) về lĩnh vực tài chính, thương mại quốc tế, lao động và thị trường sản phẩm, và thuế (IMF, 2004). Các biến giải thích khác bao gồm các biện pháp về điều kiện kinh tế, nhân khẩu học và chính trị. Một số nghiên cứu tập trung vào xác suất cải cách lớn, bằng cách tập trung vào các biến thể lớn trong các chỉ số này (Duval và Elmeskov, 2005), trong khi những nghiên cứu khác đã xem xét các thay đổi hàng năm, từ đó phân tích tất cả các biện pháp cải cách.

Khủng hoảng thực sự có thể tạo cơ hội cho cải cách

Các phân tích kinh tế lượng và nghiên cứu tình huống đều xác nhận rằng khủng hoảng kinh tế nổi bật lên như một yếu tố quyết định quan trọng đối với cải cách thị trường lao động. Các nghiên cứu sử dụng các chỉ số tổng hợp về cải cách thị trường lao động (IMF, 2004, Duval và Elmeskov, 2005, H0j và cộng sự, 2006) cho thấy sự gia tăng khoảng cách sản lượng và tỷ lệ thất nghiệp cao hơn có liên quan đến cải cách. 16 Tuy nhiên, không phải mọi cải cách đều bình đẳng. Sử dụng các chỉ số phân tách, H0j et al. (2006) cung cấp bằng chứng cho thấy hướng cải cách khác nhau đối với người trong cuộc và người ngoài cuộc. Ví dụ, tỷ lệ thất nghiệp dài hạn tăng mạnh có liên quan đến bảo vệ việc làm thấp hơn đối với người lao động tạm thời và với trợ cấp thất nghiệp hào phóng hơn, nhưng chúng không ảnh hưởng đến EPL đối với người lao động lâu dài. Do đó, có vẻ như rủi ro thất nghiệp cao hơn được giải quyết trong các cuộc khủng hoảng bằng cách tạo ra sự linh hoạt hơn cho những người bên ngoài, đồng thời cung cấp nhiều sự bảo vệ hơn cho những người trong cuộc và những người bên ngoài đủ điều kiện thông qua trợ cấp thất nghiệp cao hơn. 17 Khủng hoảng kinh tế cũng ảnh hưởng đến cải cách lương hưu. Đặc biệt, tỷ lệ thất nghiệp cao có liên quan đến việc giảm thuế ngầm đối với việc tiếp tục làm việc. Điều này hơi ngạc nhiên, vì việc đưa ra các điều khoản nghỉ hưu sớm vào những năm 1970 và 1980 thường được các nhà hoạch định chính sách biện minh trên cơ sở sai lầm rằng những biện pháp đó sẽ “dành chỗ” trên thị trường lao động cho những người lao động trẻ tuổi. ¹⁸

Một số cải cách thị trường lao động quan trọng đã diễn ra trong hoặc ngay sau các cuộc khủng hoảng kinh tế đã tạo ra những kết quả tiêu cực trên thị trường lao động. Ở Tây Ban Nha, cuộc cải cách có ảnh hưởng lớn năm 1984, đã tự do hóa các hợp đồng tạm thời và dẫn đến sự gia tăng mạnh mẽ sau đó về tỷ lệ lao động tạm thời trong tổng số việc làm, đã được thông qua trong thời kỳ tỷ lệ thất nghiệp (thanh niên) cao và dai dẳng. Tương tự, một cuộc cải cách rộng rãi và sâu sắc về luật lao động nhằm tăng tính linh hoạt của thị trường lao động cho người lao động lâu dài đã được đưa ra vào năm 1994, một lần nữa trong thời kỳ suy thoái sâu sắc. 19 Khủng hoảng kinh tế cũng là nguyên nhân dẫn đến cải cách hệ thống trợ cấp thất nghiệp và ALMP ở Đan Mạch từ năm 1994 đến năm 1997. Vào đầu những năm 1990, tỷ lệ thất nghiệp lên tới 12%, một mức đe dọa gây nguy hiểm cho hoạt động của hệ thống trợ cấp thất nghiệp hào phóng của nước này. . Ở một quốc gia có truyền thống thỏa hiệp và hoạch định chính sách đồng thuận mạnh mẽ, 20 cuộc khủng hoảng đã tạo ra động lực để cải cách hệ thống thất nghiệp tương đối kém hiệu quả, vốn phụ thuộc quá nhiều vào phúc lợi thụ động mà thiếu các ALMP hiệu quả. Cải cách được thực hiện để đối phó với cuộc khủng hoảng này đã giải quyết vấn đề hòa nhập của những người thất nghiệp dài hạn thông qua cả các biện pháp khuyến khích tài chính và các chính sách tích cực.

Các điều kiện cấu trúc ban đầu cũng rất quan trọng, đặc biệt là khi kết hợp với các cuộc khủng hoảng kinh tế. Mặc dù hệ thống hưu trí và các chính sách thị trường lao động đã tồn tại rất lâu trong ba thập kỷ qua, IMF (2004) nhận thấy rằng các quốc gia có nhiều quy định hạn chế hơn có xu hướng đạt được kết quả tốt hơn khi họ tiến hành cải cách: các khoản chi trả sẽ lớn hơn khi các thiết lập chính sách cơ cấu phù hợp hơn. ex ante hạn chế hơn. H0j và cộng sự. (2006) cũng nhận thấy rằng các nước như vậy tiến hành cải cách nhiều hơn để đối phó với các cú sốc thị trường lao động. Mặc dù mức độ kiên trì chính sách cao, các quốc gia có thị trường lao động cứng nhắc hơn có xu hướng cải cách nhiều hơn, đặc biệt khi gặp phải các cú sốc tiêu cực.

Cải cách thị trường lao động có nhiều khả năng gây tranh cãi trong bầu cử hơn là cải cách lương hưu

Mặc dù khu vực bầu cử của những người trong thị trường lao động và các quan chức có thể không được xác định theo đường lối chính trị, nhưng sự bất mãn với cải cách thị trường lao động thường được thể hiện thông qua các kênh như các đảng chính trị cánh tả và các hiệp hội. Vai trò quan trọng của các chủ thể chính trị này bắt nguồn từ khả năng huy động công chúng chống lại cải cách thông qua các cuộc đình công toàn quốc và các cuộc biểu tình xã hội. Các cuộc biểu tình trên đường phố đã chặn các đề xuất cải cách thị trường lao động tương đối khiêm tốn ở Pháp vào năm 1994 và một lần nữa vào năm 2006, và sự phản kháng của công đoàn đối với cải cách đã diễn ra mạnh mẽ - mặc dù không phải lúc nào cũng thành công - nhằm phản ứng lại các đề xuất tự do hóa khác nhau ở Pháp và Ý. Ngay cả mối đe dọa đình công cũng có thể là đủ, vì mong muốn của người sử dụng lao động về hòa bình công nghiệp và điều chỉnh tiền lương đôi khi có thể khiến họ miễn cưỡng hỗ trợ cải cách quy định trong thị trường lao động, điều mà họ coi là ưu tiên thấp hơn (Tompson, 2009). Cải cách thị trường lao động Rasmussen năm 2001 ở Đan Mạch đã thất bại sau khi bị cả công đoàn và tổ chức của người sử dụng lao động bác bỏ. Các đề xuất cải cách lương hưu đôi khi cũng bị rút lại do sự phản đối mạnh mẽ của các công đoàn và các đảng cánh tả, bao gồm kế hoạch cải cách Juppé năm 1995 ở Pháp, đề xuất cải cách Berlusconi năm 1994 ở Ý và dự án cải cách Kohl năm 1997 ở Đức. ²¹

Trong các xã hội đang già hóa, cải cách chế độ hưu trí đặc biệt nhạy cảm với các ràng buộc chính trị. Kết quả là, các nhà hoạch định chính sách thường kiềm chế hành động đơn phương, thay vào đó tìm kiếm sự đồng thuận rộng rãi giữa các lực lượng chính trị khác và trong lĩnh vực xã hội. 22 Thực tế là tất cả các cải cách hưu trí bị chặn được đề cập đều được thực hiện đơn phương cho thấy rằng cách tiếp cận cải cách đơn phương không hứa hẹn khi nói đến lương hưu. Việc tìm kiếm một sự đồng thuận lớn cũng có thể xuất phát từ mong muốn của các chính phủ nhằm tránh những phản ứng dữ dội trong bầu cử bằng cách chia sẻ trách nhiệm cải cách (và do đó chịu trách nhiệm về chi phí của nó) với càng nhiều bên tham gia càng tốt. Ngoài ra, thời gian thực hiện cải cách kéo dài có nghĩa là có thể cần đến cách tiếp cận như vậy để tránh đảo ngược cải cách sau khi thay đổi chính phủ. Do đó, ngay cả những chính phủ mạnh nhận được sự ủng hộ rộng rãi trong Nghị viện cũng sẽ phải đối mặt với sự đánh đổi trong việc giải quyết các cải cách lương hưu. Trên thực tế, trong khi sức mạnh chính trị của họ cho phép họ tiến hành cải cách thông qua Nghị viện (Pierson và Weaver, 1993), thì điều đó cũng bao hàm trách nhiệm giải trình cao hơn đối với cử tri về các quyết định chính sách của họ (Persson và Tabellini, 2000). ²³

Sự liên quan của các ràng buộc bầu cử cũng chỉ ra thực tế là việc có một ủy quyền bầu cử cho cải cách, chẳng hạn như khi chính phủ đương nhiệm đã giành chiến thắng trong các cuộc bầu cử trước đó trong một chiến dịch ủng hộ cải cách, có thể làm tăng đáng kể khả năng cải cách thành công. Kinh nghiệm cải cách hưu trí ở Pháp (2003), Mexico (2007) và Ba Lan (1997-99) ủng hộ quan điểm này (Tompson 2009). 24 Hơn nữa, các cải cách của Pháp và Mexico đã được thông qua ngay sau các cuộc bầu cử quốc gia, 25 trong thời kỳ “tuần trăng mật” chính trị, khi nhiệm vụ bầu cử của chính phủ vẫn còn tương đối mới, và chúng được tạo điều kiện thuận lợi bởi tình trạng yếu kém của phe đối lập vừa bị ảnh hưởng. thất bại tại các cuộc thăm dò. Tương tự như vậy, một cuộc cải cách thị trường lao động mới đã được thông qua ở Tây Ban Nha vào năm 1997, nhằm cân bằng sự kết hợp giữa các hợp đồng tạm thời và lâu dài, vốn không bị ảnh hưởng nhiều bởi cuộc cải cách trước đó. 26 Đảng Partido Nhân dân (PP) bảo thủ đã tiến hành một chiến dịch ủng hộ cải cách để giành được sự ủy nhiệm từ cử tri. Ngay sau khi giành chiến thắng trong cuộc bầu cử, nhờ nhiệm vụ mới và tình trạng suy yếu của phe đối lập, và một phần nhờ điều kiện kinh tế tốt hơn, chính phủ mới đã đảm bảo thông qua một cuộc cải cách nhằm thúc đẩy việc làm lâu dài và giảm tình trạng mất an ninh việc làm, bằng cách đưa ra “chính sách lâu dài”. hợp đồng xúc tiến việc làm” được mô tả trước đó. Cải cách bao gồm các biện pháp bổ sung, chẳng hạn như quy định tốt hơn về đào tạo, hợp đồng bán thời gian và không liên tục, và các quyền bổ sung cho người lao động tạm thời. Các biện pháp sau này đã được các công đoàn ủng hộ mạnh mẽ và giúp đạt được sự đồng tình của họ trong các yếu tố khác của cuộc cải cách. Ngược lại, cải cách lương hưu 1997-99 của Ba Lan đề xuất một kênh thú vị khác mà qua đó các hạn chế chính trị và bầu cử ảnh hưởng đến chiến lược cải cách: các cải cách cũng có thể được chính phủ đương nhiệm thông qua vào cuối chu kỳ bầu cử, đối mặt với một thất bại bầu cử dự kiến, nhằm ràng buộc bàn tay của chính phủ tiếp theo. ²⁷

Bằng chứng kinh tế lượng liên quan đến sự liên quan của các thể chế chính trị và các ràng buộc bầu cử đối với cải cách dường như xác nhận nhiều kết luận đạt được trong các nghiên cứu điển hình, mặc dù các biến số chính trị không được tìm thấy có ý nghĩa trong việc giải thích các cải cách lớn (Duval và Elmeskov, 2005). Hệ tư tưởng và nhiệm kỳ của chính phủ có vấn đề. Trên thực tế, có vẻ như nhiều cải cách thị trường lao động diễn ra hơn khi chính phủ cánh hữu nắm quyền (IMF, 2004) và khi chính phủ đó đã nắm quyền ít nhất hai năm (H0j et al. , 2006 ) . Cụ thể hơn, các chính phủ cánh hữu có liên quan đến các khoản trợ cấp thất nghiệp ít hào phóng hơn cho những người làm việc lâu dài và với các khoản thuế ngầm thấp hơn đối với việc tiếp tục làm việc (H0j et al., 2006). Sức mạnh chính trị của chính phủ, được đo bằng tỷ lệ đa số tương đối trong quốc hội, dường như cũng có tác động tích cực đến nỗ lực cải cách của chính phủ (IMF, 2004). Các quốc gia có hệ thống bầu cử đa số được cho là cải cách nhiều hơn. Tuy nhiên, Buti et al. (2008) không tìm thấy sự ủng hộ nào cho ý kiến cho rằng các chính phủ cải cách có xu hướng bị cử tri trừng phạt, ít nhất là ở những quốc gia nơi thị trường tài chính phát triển tốt giúp mang lại những lợi ích lâu dài của cải cách.

Các nghiên cứu tình huống cũng đã nhấn mạnh tầm quan trọng của khả năng phản đối cải cách của các đối tác xã hội. Bằng chứng kinh tế lượng cho thấy mật độ công đoàn cao hơn có liên quan đến luật bảo vệ việc làm thấp hơn đối với người lao động tạm thời (H0j et al. , 2006). Điều này nhất quán với các lập luận trước đây cho thấy rằng các công đoàn có thể sẵn sàng chấp nhận sự linh hoạt hơn của thị trường lao động cho người bên ngoài để đổi lấy sự đảm bảo việc làm cao hơn cho người trong cuộc. Việc tập trung hóa nhiều hơn vào thương lượng tiền lương dường như quan trọng hơn đối với việc nội địa hóa chi phí nghỉ hưu sớm, và do đó cải cách đặc điểm này của hệ thống hưu trí. ²⁸

Cải cách đôi khi được trình tự để chia rẽ đối thủ

Vai trò quan trọng của các hạn chế bầu cử và quyền phủ quyết đã buộc các chính trị gia sẵn sàng thực hiện cải cách, hoặc buộc phải làm như vậy do khủng hoảng kinh tế hoặc các sự kiện ngoại sinh khác, phải áp dụng các chiến lược khác nhau để xoa dịu, vượt qua hoặc phá vỡ sự phản đối cải cách.

Một thiết kế phổ biến trong các chính sách hưu trí là tập trung chi phí cải cách vào thế hệ trẻ, những người mà vấn đề này ít nổi bật hơn, nhằm giảm thiểu phản ứng bầu cử dữ dội từ các nhóm lớn tuổi hơn, những người mà đối với họ, đây là vấn đề ưu tiên hàng đầu. Giai đoạn chuyển tiếp dài để thực hiện các biện pháp cắt giảm cho phép các nhóm công nhân trưởng thành và người về hưu thoát khỏi sự cắt giảm, thay vào đó chủ yếu rơi vào thế hệ trẻ. Ở Pháp, cuộc cải cách lương hưu năm 1993 đã hạn chế các yêu cầu về tính đủ điều kiện và giảm mức độ hào phóng trung bình của các khoản trợ cấp hưu trí, nhưng nó chỉ có tác động tiêu cực nhỏ - nếu có - đối với những người từ 40 tuổi trở lên. Tương tự như vậy, cuộc cải cách hệ thống lương hưu của Đức năm 1992 bao gồm các biện pháp làm giảm sự hào phóng của lương hưu sớm, nhưng điều này chỉ có hiệu lực trong một giai đoạn chuyển tiếp dài, điều này cho phép những người lao động ở độ tuổi từ 40 trở lên chỉ bị ảnh hưởng nhẹ nếu ở tất cả.

Chiến lược “chia để trị” này (Boeri et al. , 2006) thậm chí còn rõ ràng hơn trong các cuộc cải cách lương hưu của Ý vào những năm 1990. Cuộc cải cách Amato năm 1992 diễn ra sau một cuộc khủng hoảng tài chính sâu sắc, gây nguy hiểm cho việc chi trả trợ cấp hưu trí. Bất chấp tính cấp bách của tình hình và quy mô của việc cắt giảm (tài sản hưu trí ròng 29 đã giảm 52,9%), cuộc cải cách có đặc điểm là chia sẻ chi phí giữa các thế hệ rất không công bằng. Nó đã bao gồm việc chuyển đổi từ lương hưu sang lập chỉ mục lương hưu dựa trên giá, điều này ảnh hưởng đến những người hiện đang nghỉ hưu và những người lao động lớn tuổi. 30 Về vấn đề này, khá bất thường: nhiều cải cách hưu trí khiến những người về hưu hiện tại hoàn toàn không bị ảnh hưởng và chỉ áp đặt những chi phí hạn chế đối với những người lao động sắp về hưu. Tuy nhiên, ba phần tư chi phí của cải cách Amato rơi vào những người dưới 45 tuổi, những người đã mất 76,7% tổng tài sản lương hưu ròng trước cải cách. 31 Thật vậy, những người dưới 30 tuổi có tài sản hưu trí ròng âm. Ngược lại, những người trên 45 tuổi mất 16,8% (3,4% cho những người trên 60 tuổi) (D'Amato và Galasso, 2002). Kế hoạch lương hưu Berlusconi năm 1994, dự tính giảm đáng kể tài sản lương hưu ròng của các cá nhân (khoảng 27,5% đối với người lao động), nhưng chia sẻ chi phí bình đẳng hơn, đã thất bại. Một năm sau, cuộc cải cách Dini năm 1995 nhẹ nhàng hơn so với dự án của Berlusconi và có một giai đoạn chuyển tiếp dài, điều này chứng tỏ tính quyết định đối với việc phân bổ chi phí không đồng đều giữa các thế hệ. Các cá nhân dưới 40 tuổi chịu toàn bộ chi phí cải cách. ³²

Ở nhiều khía cạnh, khá hợp lý khi chi phí cải cách lương hưu chủ yếu do nhóm người trẻ tuổi gánh chịu. Đầu tiên, chính họ sẽ là người thua cuộc nếu hệ thống tỏ ra không bền vững trong thời gian dài. Thứ hai, những thay đổi đột ngột trong chính sách lương hưu có thể gây tổn hại rất lớn cho những người đóng góp đưa ra các lựa chọn nghề nghiệp/tiết kiệm sẽ chỉ được đền đáp trong dài hạn và có những lập luận mạnh mẽ chống lại việc áp đặt những thay đổi căn bản đối với chế độ hưu trí của các cá nhân ở giai đoạn khi đã quá muộn. để họ điều chỉnh tiết kiệm hoặc hành vi thị trường lao động. Thứ ba, chính vì những người trẻ tuổi có nhiều thời gian hơn để điều chỉnh các kế hoạch nghề nghiệp và thu xếp tài chính khi nghỉ hưu, nên việc phân bổ chi phí cải cách giữa các thế hệ này có xu hướng được chấp nhận về mặt chính trị. 33 Thật vậy, việc không có xung đột công khai giữa các thế hệ là một trong những đặc điểm nổi bật nhất của chính sách cải cách lương hưu. 34 Tuy nhiên, những giai đoạn chuyển tiếp dài như vậy có thể trở thành vấn đề trong dài hạn, nếu những người trẻ tuổi chịu chi phí cải cách bắt đầu thúc đẩy những thay đổi khi họ đến tuổi nghỉ hưu. Cuộc cải cách Dini năm 1995 ở Ý minh họa cho rủi ro này. 35 Các hệ số chuyển đổi được sử dụng để liên kết quyền lợi hưu trí với tuổi thọ khi tính toán trợ cấp hưu trí được cập nhật mười năm một lần, nhưng điều này đã bị trì hoãn ngay lập tức. Việc tăng tuổi tối thiểu để hưởng lương hưu thâm niên, vốn đã được thương lượng rất lâu vào đầu những năm 2000, cũng bị hoãn lại. Thật vậy, việc thực hiện cải cách liên quan đến một quá trình đàm phán liên tục. Điều này có xu hướng tạo ra sự không chắc chắn, làm suy yếu lợi ích kinh tế vi mô của hệ thống đóng góp xác định. Những điều này phụ thuộc rất nhiều vào sự tồn tại của mối liên hệ rõ ràng, ổn định giữa đóng góp và lợi ích cuối cùng.

Một số bồi thường của người thua cuộc cũng có thể được yêu cầu

Việc sử dụng các biện pháp đền bù để giành được sự chấp thuận của các đảng và liên đoàn cánh tả đối với các chính sách lương hưu là đặc trưng của quá trình cải cách năm 1993 của Pháp. 36 Chính phủ Balladur trung hữu đã kết hợp các biện pháp không được lòng dân với một số nhượng bộ đối với các công đoàn, chẳng hạn như thành lập Fonds de solidarité vieillesse (FSV), từ đó tài trợ cho các lợi ích không đóng góp. Các biện pháp cải cách cũng chỉ áp dụng cho những người lao động tư nhân, do đó khiến gần 5,5 triệu công nhân nhà nước, có tính công đoàn cao, không bị ảnh hưởng. Hai năm sau, chính phủ Juppé , chiếm đa số trong quốc hội, đã cố gắng mở rộng cải cách Balladur sang khu vực công và sửa đổi Hiến pháp để trao cho quốc hội quyền phê duyệt ngân sách an sinh xã hội. Nó buộc phải rút lại các kế hoạch này sau ba tuần đình công lớn. Ngược lại, cải cách Fillon năm 2003 được thông qua sau khi chính phủ chia rẽ các công đoàn bằng cách đưa ra những nhượng bộ đủ để đưa các công đoàn ôn hòa vào cuộc, bao gồm cả việc xác nhận vai trò của công đoàn trong việc quản lý hệ thống. Điều quan trọng cần lưu ý là những nhượng bộ được đưa ra trong cuộc cải cách Balladur và Fillon, mặc dù rất quan trọng, nhưng lại nhất quán với logic tổng thể của cuộc cải cách. Chúng làm dịu tác động của nó đối với các nhóm cụ thể, nhưng chúng không mâu thuẫn với các mục tiêu tổng thể của nó.

Nhiều chiến lược cải cách thị trường lao động thành công bắt đầu bằng việc thừa nhận sự tồn tại của hai nhóm cá nhân trên thị trường lao động: những người bên trong (những người lao động có hợp đồng dài hạn), những người thường phản đối bất kỳ sự gia tăng tính linh hoạt nào, và những người bên ngoài (những người thất nghiệp và những người lao động đang làm việc). hợp đồng tạm thời). Những cải cách thúc đẩy tính linh hoạt “ở mức cận biên”, nghĩa là chỉ dành cho những người bên ngoài, đã được thực hiện ở nhiều quốc gia (OECD, 2006). Tuy nhiên, ở Bồ Đào Nha và Tây Ban Nha, điều này thể hiện bước đầu tiên trong một quy trình dẫn đến sự gia tăng tính linh hoạt của những người lao động thường xuyên. Ở Tây Ban Nha, mười năm sau cuộc cải cách năm 1984 đã tự do hóa các hợp đồng tạm thời, chính phủ Xã hội chủ nghĩa đã phải đối mặt với một tình huống trong đó những người bên ngoài thị trường lao động chiếm đa số lực lượng lao động. Sự gia tăng của việc làm tạm thời và sự gia tăng tỷ lệ thất nghiệp trong thời kỳ suy thoái nghiêm trọng có nghĩa là lần đầu tiên, những người lao động thường xuyên bị áp đảo bởi những người thất nghiệp và những người có hợp đồng tạm thời. 37 Chính phủ đã chọn đứng về phía những người bên ngoài và tiến hành cải cách luật lao động cũng ảnh hưởng đến những người lao động thường xuyên. Các công đoàn bác bỏ điều này, thậm chí đến mức kêu gọi tổng đình công, nhưng chính phủ vẫn giữ vững lập trường. Giành chiến thắng trong cuộc bầu cử lại vào năm trước với lời hứa giải quyết tình trạng thất nghiệp, nó lập luận rằng việc các công đoàn từ chối thảo luận về các đề xuất cải cách trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế khiến nó không còn lựa chọn nào khác ngoài hành động đơn phương. Đây là một thất bại lớn đối với các công đoàn và mặc dù họ có thể giảm bớt một số tác động của cải cách thông qua các thỏa thuận tập thể với người sử dụng lao động, ký ức về thất bại này dường như là một trong những yếu tố thúc đẩy họ hợp tác với các công đoàn. quá trình cải cách do chính phủ PP được bầu vào năm 1997 (Tompson, 2009). Đức và Ý đã thực hiện cải cách hai cấp nhằm tăng tính linh hoạt của thị trường lao động cho những người mới tham gia và những người thất nghiệp dài hạn, trong khi vẫn giữ nguyên các điều kiện dành cho người trong cuộc. Tuy nhiên, chiến lược lan tỏa đã tỏ ra thành công ở Tây Ban Nha không dẫn đến sự linh hoạt hơn đối với những người lao động thường xuyên ở Đức và Ý.

Thỏa hiệp và thiết kế các chương trình đền bù là những yếu tố chính của chiến lược thành công dẫn đến cải cách thị trường lao động ở Đan Mạch từ năm 1994 đến năm 1997. Năm 1993, Đảng Dân chủ Xã hội lên nắm quyền và xây dựng sự đồng thuận về nhu cầu tăng cường kỷ luật tài chính nhưng cũng cho các chính sách để ngăn chặn sự gia tăng thất nghiệp dài hạn và không hoạt động. Những biện pháp sau này đã được các công đoàn ủng hộ mạnh mẽ. Cuối cùng, cuộc cải cách được thực hiện từ năm 1994 đến năm 1997 thể hiện sự kết hợp giữa kỷ luật xã hội và nỗ lực hội nhập xã hội, điều này đã sửa đổi một cách hiệu quả các biện pháp khuyến khích tài chính và các chính sách thị trường lao động tích cực nhằm bảo vệ những người thất nghiệp dài hạn. Năm 2001, chính phủ Bảo thủ mới được bầu đã đề xuất một cuộc cải cách tiếp theo nhằm giảm chi phí của hệ thống bảo hiểm thất nghiệp. Điều này bao gồm các yêu cầu chặt chẽ hơn về tính đủ điều kiện nhận trợ cấp thất nghiệp và giảm mức độ hào phóng của họ, đạt được bằng cách tăng khoảng thời gian tính toán mức lương tham chiếu cho tỷ lệ thay thế. Tuy nhiên, gói 2001 đã không dự tính bất kỳ biện pháp đền bù bổ sung nào. Cả công đoàn và tổ chức của người sử dụng lao động đều phủ quyết các đề xuất này, cho rằng các biện pháp này sẽ làm giảm tính linh hoạt của thị trường lao động. Các lập luận tương tự đã được sử dụng để phản đối đề xuất cắt giảm phúc lợi sau đó do chính chính phủ đó đưa ra vào năm 2004. Các công đoàn đe dọa sẽ rút lại khả năng sa thải tạm thời khỏi các thỏa ước tập thể nếu các biện pháp này được thông qua. Điều này nhấn mạnh bản chất bù đắp của chương trình thất nghiệp so với linh hoạt và cho thấy sự tồn tại của một mức độ bổ sung cao giữa EPL và cải cách lợi ích.

Tương tác giữa các cải cách có thể ảnh hưởng đến thời gian và trình tự của chúng

Bằng chứng kinh tế lượng xác nhận sự liên quan mà cả nghiên cứu điển hình và tài liệu lý thuyết về kinh tế chính trị đều gán cho thời điểm của quá trình cải cách và sự tương tác giữa các cải cách giữa các thị trường (ví dụ: giữa thị trường lao động, sản phẩm và tài chính) và giữa các chính sách trong một thị trường nhất định ( ví dụ như giữa EPL cho người lao động tạm thời và lâu dài). Sử dụng các chỉ số cho năm lĩnh vực chính sách (thuế, trợ cấp thất nghiệp, EPL, chế độ hưu trí và thị trường sản phẩm), Duval và Elmeskov (2005) tìm thấy mối liên hệ tích cực giữa các cải cách lớn trong các lĩnh vực khác nhau. Bằng chứng bổ sung (IMF, 2004; H0j và cộng sự, 2006) chỉ ra thời điểm chính xác hơn từ cải cách thị trường sản phẩm đến cải cách thị trường lao động. Cụ thể, tự do hóa thị trường sản phẩm dường như mở đường cho việc giảm mức độ bảo vệ đối với người lao động tạm thời, nhưng không phải đối với người lao động thường xuyên. H0j và cộng sự. (2006) xem xét chi tiết thời điểm cải cách trong các chương trình thị trường lao động. Họ tìm thấy một số bằng chứng (yếu) rằng các quốc gia bắt đầu có mức độ bảo vệ cao đối với người lao động thường xuyên có xu hướng quan sát thấy mức độ bảo vệ việc làm đối với người lao động tạm thời giảm dần theo thời gian. Các chính sách hưu trí, được đo bằng thuế ngầm đối với việc tiếp tục làm việc, dường như cũng có liên quan chặt chẽ đến các thể chế thị trường lao động. Đặc biệt, mức độ nghiêm ngặt hơn của EPL đối với người lao động thường xuyên có liên quan đến các khuyến khích mạnh mẽ về nghỉ hưu sớm đối với người lao động trong độ tuổi 55-59. Việc tăng mức chi trợ cấp thất nghiệp dẫn đến giảm động cơ nghỉ hưu đối với người lao động cao tuổi (từ 60 đến 64 tuổi).

Cuối cùng, cần lưu ý rằng Tompson (2009) tìm thấy một số bằng chứng gợi ý trong các nghiên cứu điển hình của ông về mối quan hệ tiêu cực giữa lương hưu và cải cách thị trường lao động. Cải cách lớn trong một lĩnh vực có thể làm cho cải cách trong lĩnh vực khác khó khăn hơn. Không nên phóng đại sức mạnh của mối liên kết này, nhưng logic có vẻ rõ ràng: xét đến tác động của nhiều cải cách hưu trí đối với thị trường lao động, những thay đổi đồng thời trong cả hai lĩnh vực có thể được coi là đánh vào người lao động bằng “cơn đau kép”. Ngoài ra, ở nhiều quốc gia, những người lao động tham gia công đoàn có xu hướng lớn tuổi hơn so với lực lượng lao động nói chung, và nhiều công đoàn cũng đại diện cho một số lượng lớn người về hưu. Do đó, các khu vực bầu cử cụ thể của lao động có tổ chức có thể bị đe dọa đặc biệt bởi các cải cách lương hưu và thị trường lao động kết hợp. Điều này làm cho kinh nghiệm của Ý vào giữa những năm 1990 trở nên đáng chú ý hơn, vì nước này đã xoay sở để thông qua và thực hiện những cải cách quan trọng trong cả hai lĩnh vực, mặc dù chỉ sau khi đã có những nhượng bộ lớn đối với các công đoàn đối với cả hai lĩnh vực.

Vị thế tài chính có xu hướng quan trọng hơn vị thế tiền tệ

Bằng chứng kinh tế lượng cho thấy các chính sách tiền tệ có ít tác động đến cải cách thị trường lao động. Các lập luận lý thuyết cho rằng việc từ bỏ chính sách tiền tệ để chuyển sang chế độ tỷ giá hối đoái cố định, như khu vực đồng euro, có thể có lợi cho cải cách thị trường lao động. Tuy nhiên, Alesina, Ardagna và Galasso (2009) không tìm thấy bằng chứng nào về tác động của việc áp dụng đồng euro đối với EPL có thể hỗ trợ cho lập luận này; thay vào đó, họ chỉ nhận thấy mức độ hào phóng của trợ cấp thất nghiệp tăng lên rất ít. 38 Duval và Elmeskov (2005) gợi ý rằng cải cách thực sự có thể được thúc đẩy bởi một chính sách tiền tệ độc lập, đặc biệt là ở các nước lớn, nhưng mối liên hệ này tương đối yếu.

Ngược lại, các chính sách tài khóa có xu hướng đóng một vai trò quan trọng hơn. Một số nghiên cứu thực nghiệm cho thấy rằng thặng dư ngân sách có liên quan đến các cải cách tổng hợp về lương hưu, thị trường lao động và sản phẩm (Duval và Elmeskov, 2005; IMF, 2004), trong khi thâm hụt ngân sách cơ cấu có liên quan đến trợ cấp thất nghiệp ít hào phóng hơn và tăng thuế suất ngầm cho công nhân lớn tuổi. Mối liên hệ này có thể phản ánh thực tế rằng cải cách sẽ dễ dàng hơn khi có nhiều không gian tài khóa hơn để bù đắp cho những bên thua lỗ, hoặc có thể là khi tài chính công yếu, các chính phủ đầu tư nguồn vốn chính trị (hạn chế nhất thiết) của họ vào việc củng cố tài khóa hơn là cải cách cơ cấu; Tompson (2009) xác định các yếu tố của cả hai yếu tố này trong công việc trong các nghiên cứu điển hình của mình.

Các ảnh hưởng quốc tế, các ràng buộc bên ngoài và bắt chước các thông lệ tốt nhất cũng có thể thúc đẩy cải cách. Một số nghiên cứu chỉ ra tác động của tư cách thành viên EU, có thể đại diện cho thương mại cởi mở hơn, đối với các chỉ số cải cách cả ở cấp độ tổng thể (IMF, 2004) và ở cấp độ thị trường lao động (H0j và cộng sự, 2006 ) . Tuy nhiên, bằng chứng thực nghiệm không xác định được tác động của nó đối với các chỉ số chính sách riêng lẻ. Sự cởi mở đối với thương mại cũng được công nhận là một yếu tố quan trọng quyết định tự do hóa ở cấp độ tổng thể (IMF, 2004). Ngoài ra, các quốc gia nhỏ, thường phụ thuộc nhiều hơn vào ngoại thương, có xu hướng thực hiện nhiều cải cách hơn (Duval và Elmeskov, 2005). Tuy nhiên, Alesina, Ardagna và Galasso (2009) không tìm thấy tác động nào của Thị trường chung châu Âu, vốn làm tăng đáng kể cạnh tranh và thương mại giữa các nước châu Âu, đối với cải cách thị trường lao động, mặc dù họ nhận thấy tác động mạnh mẽ đến tự do hóa thị trường sản phẩm. Cải cách trong các đối tác thương mại dường như thúc đẩy cải cách thị trường lao động trong nước, với tác động chủ yếu được thúc đẩy bởi những thay đổi trong hệ thống trợ cấp thất nghiệp và thuế ngầm đối với việc tiếp tục làm việc.

Truyền thông hiệu quả có thể làm được nhiều việc để xây dựng sự hỗ trợ cho cải cách

Một số cải cách thành công thể hiện nỗ lực lớn của các chính phủ trong việc cung cấp thông tin không chỉ về lợi ích ngắn hạn và dài hạn mà còn - chủ yếu - về chi phí duy trì hiện trạng. Vai trò của thông tin là rất quan trọng trong quá trình cải cách lương hưu ở Ý (1995), Pháp (2003), Ba Lan (1997-99) và Mexico (2007). Nhận thức cộng đồng tốt hơn về chi phí thực sự của hiện trạng có thể giúp các cá nhân hiểu và có lẽ chấp nhận nhu cầu cải cách, do đó giảm chi phí bầu cử dự kiến cho các chính trị gia. Các tổ chức quốc tế thường đóng vai trò ở đây. Nghiên cứu ban đầu của OECD về các khoản nợ dự phòng dài hạn của hệ thống lương hưu của các nước thành viên đã giúp thúc đẩy các cuộc tranh luận về cải cách lương hưu ở một số quốc gia trong những năm 1990 (Tompson, 2009) và Ngân hàng Thế giới đã đóng một vai trò quan trọng trong cả hai quá trình này. trường hợp thay đổi và thiết kế cải cách lương hưu ở nhiều quốc gia, nhất là ở Trung Âu. Các cơ quan châu Âu như Nhóm công tác về người cao tuổi của Ủy ban chính sách kinh tế và Tiểu nhóm chỉ số về tỷ lệ thay thế của Ủy ban chính sách xã hội cũng ngày càng có ảnh hưởng lớn hơn.

Nhiều thông tin hơn và nhận thức cộng đồng nhiều hơn về nhu cầu thay đổi cũng có thể thúc đẩy sự hợp tác giữa các đảng chính trị và các đối tác xã hội về các biện pháp hiệu quả nhất để thực hiện. Điều này có lẽ dễ dàng hơn đối với cải cách lương hưu so với thị trường lao động. Nghiên cứu của các tổ chức quốc gia và quốc tế về lão hóa và hậu quả tài chính của nó đã giúp cung cấp thông tin liên quan và nâng cao nhận thức cộng đồng. Tương đối dễ dàng để truyền đạt những tác động của già hóa dân số và mức sinh thấp hơn đối với các hệ thống hưu trí công truyền thống tới công chúng. Quan điểm cho rằng tuổi thọ dài hơn và tỷ lệ người lao động so với người về hưu thấp hơn gây áp lực lên hệ thống lương hưu PAYG là khá hợp lý. 39 Ngược lại, các vấn đề cải cách thị trường lao động lại ít được đa số cử tri hiểu rõ - đặc biệt là những chi phí mà mức độ EPL cao gây ra.

Một chiến lược truyền thông nhằm mục đích thông báo cho đại chúng về cái giá của hiện trạng và những lợi ích ngắn hạn và dài hạn của cải cách là đặc biệt quan trọng trong việc mở đường cho các cải cách thị trường lao động của Đức và Tây Ban Nha. Thật vậy, việc cung cấp thông tin thậm chí còn phù hợp hơn đối với các chính sách thị trường lao động so với các vấn đề như cải cách lương hưu, vì các cá nhân thường khó đánh giá được tác động tiêu cực của một số thể chế thị trường lao động, chẳng hạn như mức độ bảo vệ việc làm rất cao, 40 đặc biệt trong các cuộc khủng hoảng kinh tế. Hiểu rõ hơn về hoạt động của thị trường lao động - về chi phí của hiện trạng cũng như chi phí và lợi ích của cải cách - cũng có thể thúc đẩy sự hợp tác giữa chính phủ và các đối tác xã hội để thiết kế các chính sách cải cách khả thi.

Phần kết luận

Cuộc thảo luận này khẳng định một kết quả đã được biết đến rộng rãi trong các tài liệu về kinh tế chính trị của cải cách cơ cấu: không có một chiến lược cải cách nào phù hợp với tất cả mọi quốc gia và mọi lĩnh vực. Những thay đổi trong hệ thống hưu trí và trong thị trường lao động chủ yếu được kích hoạt bởi các yếu tố kinh tế và nhân khẩu học. Tuy nhiên, các quy trình chính trị và các điều kiện cấu trúc ban đầu cũng rất quan trọng để xác định chiến lược nào sẽ áp dụng, và cuối cùng là xác suất thành công của các biện pháp cải cách.

Ý nghĩa của những phát hiện được trình bày ở đây đối với cải cách sau cuộc khủng hoảng tài chính và kinh tế toàn cầu là khác nhau. Cả các nghiên cứu điển hình và công việc kinh tế lượng đều ủng hộ giả thuyết về mối liên hệ giữa khủng hoảng và cải cách. Khủng hoảng tài chính hoặc ngân sách kích thích cải cách lương hưu, đặc biệt nếu chúng đủ nghiêm trọng để đặt ra câu hỏi về việc chi trả trợ cấp hưu trí hiện tại. Trong thị trường lao động, tỷ lệ thất nghiệp cao và ngày càng tăng là nguyên nhân chính. Tuy nhiên, bằng chứng cũng cho thấy rằng nền tài chính công mạnh mẽ - đặc biệt là để tạo điều kiện cung cấp tài chính cho các biện pháp đền bù - có thể mang tính quyết định trong việc vượt qua sự phản đối cải cách. Do đó, tình trạng suy thoái nghiêm trọng trong ngân sách công ở phần lớn khu vực OECD cho thấy rằng cải cách trong nhiều lĩnh vực có thể khó khăn hơn trong những năm tới.

Một số nghiên cứu điển hình, được hỗ trợ bởi bằng chứng kinh tế lượng bổ sung, chỉ ra một trình tự cải cách trong đó bãi bỏ quy định trong thị trường sản phẩm đi trước những thay đổi trong sắp xếp thị trường lao động. Tuy nhiên, điều chưa rõ ràng là cải cách các hợp đồng tạm thời cuối cùng có thể dẫn đến sự linh hoạt hơn của các hợp đồng dài hạn: kinh nghiệm của Tây Ban Nha chỉ ra khả năng như vậy nhưng nó vẫn là ngoại lệ. Do đó, các cải cách theo trình tự nhằm cố gắng làm suy yếu sự gắn kết trong nội bộ nhóm, một chiến lược đã được áp dụng thành công trong cải cách lương hưu và các cải cách khác, dường như còn lâu mới đạt được thành công khi cải cách thị trường lao động.

Sự khác biệt về hệ thống chính trị, điều kiện kinh tế và cơ cấu chính sách hỗn hợp cho thấy phạm vi của các chiến lược cải cách khác nhau ở các quốc gia khác nhau. Các chính phủ chiếm đa số trong nghị viện và được hỗ trợ bởi các nhiệm vụ cải cách vững chắc, hoặc những chính phủ đang đối mặt với khủng hoảng kinh tế sâu sắc, nên sử dụng quyền lực của mình để đảo ngược cán cân theo hướng cải cách. Thông báo cho cử tri về chi phí của hiện trạng cũng có thể giúp hạn chế phản ứng dữ dội trong bầu cử. Các chính phủ yếu hơn hoặc các chính phủ sắp hết nhiệm kỳ bầu cử sẽ gặp khó khăn hơn trong việc sử dụng nguồn vốn chính trị của mình để thúc đẩy cải cách. Khi bị khủng hoảng hoặc các ràng buộc bên ngoài thúc giục cải cách, các chính phủ này có thể cố gắng áp dụng chiến lược mở rộng hỗ trợ chính trị bằng cách chia sẻ lợi ích cho một nhóm cử tri lớn hơn, mặc dù điều này có thể dẫn đến việc làm loãng các biện pháp cải cách.

ghi chú

Chương này không phân tích các tác động kinh tế của cải cách cơ cấu, vốn được cho là phần lớn là tích cực. Nhiều tài liệu đã phân tích tác động của cải cách cơ cấu đối với hiệu quả kinh tế. Xem, trong số những người khác, Conway và Nicoletti (2006), Griffith, Harrison và Macartney (2007), Nicoletti et al. (2001), Nicoletti và Scarpetta (2003), Schiantarelli (2005), Bassanini và Ernst (2002), Fiori et al. (2007) và Scarpetta et al. (2002).

Pierson (1994) lập luận rằng những cải cách lương hưu của Vương quốc Anh trong những năm 1980 được lấy cảm hứng từ hệ tư tưởng của Margaret Thatcher. Xem thêm Jessop et al. (1988).

Thời gian đóng góp tối thiểu (MCP) thay đổi từ dưới 15 năm đối với phụ nữ có con làm việc trong khu vực công (20 đối với nam giới trong khu vực công) đến 35 năm đối với công nhân công nghiệp.

Đối với hợp đồng dài hạn thông thường, tiền bồi thường cho việc sa thải cá nhân không công bằng hoặc phí xã hội thấp hơn: 33 ngày mỗi năm làm việc, thay vì 45, tối đa là 24 tháng lương (thay vì 42).

Những cải cách này có thể được thúc đẩy bởi những cân nhắc về bầu cử, vì việc “cắt giảm” thuế thu nhập là phổ biến và dễ công khai, trong khi gánh nặng thuế nói chung khó đo lường hơn (Profeta, 2007; và Galli và Profeta, 2009).

Xem Barr và Diamond (2008), Perotti và Schwienbacher (2009), Pinotti (2009) và Galasso và Profeta (2009) để thảo luận về các yếu tố kinh tế, văn hóa và chính trị quyết định việc giới thiệu và thiết kế ban đầu của các chế độ lương hưu này.

Những đóng góp quan trọng bao gồm Wright (1986) cho trợ cấp thất nghiệp, Saint-Paul (1996, 1999a, 1999b, 2000) cho luật bảo vệ việc làm, và Pallage và Zimmermann (2001).

Xem Ellwood (1982), Layard (1986) và Machin và Manning (1999) về tác động tiêu cực lâu dài của khủng hoảng đối với thu nhập và nguồn nhân lực, đặc biệt là đối với giới trẻ, và Ball (2009) về nguy cơ thất nghiệp “chậm trễ” .

Rose (2000) gợi ý rằng các liên minh tiền tệ có ảnh hưởng rất lớn đến thương mại giữa các thành viên. Xem thêm Alesina và Barro (2002), Alesina, Barro và Tenreyro (2002), Tenreyro (2007), và McCallum (1995).

Cải cách lương hưu của Ý năm 1992 (“cải cách Amato”) chứng minh rằng những cải cách triệt để ảnh hưởng đến người lao động lớn tuổi và người hưu trí có thể thực hiện được trong điều kiện khủng hoảng nghiêm trọng, nhưng một khi khủng hoảng đã qua và áp lực tài chính đã giảm bớt, những cải cách tiếp theo có thể nhắm mục tiêu giới trẻ, như trường hợp “cải cách Dini” của Ý năm 1995.

Có rất nhiều bằng chứng cho thấy rằng các đại lý có xu hướng thích tránh thua lỗ hơn là thu được lợi nhuận và do đó họ sẽ gặp rủi ro lớn hơn đối với cái trước so với cái sau.

“Hiệu ứng sở hữu” đưa ra giả thuyết rằng mọi người đánh giá cao hàng hóa hoặc dịch vụ hơn khi quyền của họ đối với hàng hóa hoặc dịch vụ đó đã được thiết lập.

Các nghiên cứu thực nghiệm (Alesina, Ardagna và Galasso, 2009; Fiori et al. , 2007) không tìm thấy bằng chứng rõ ràng về trình tự này. Xem thêm Blanchard và Giavazzi, 2003; Ebell và Haefke (2003); Koeninger và Vindigni (2003); IMF (2004); và Duval và Elmeskov (2005).

Về điều chỉnh dự kiến liên quan đến cải cách lương hưu, xem Palier và Bonoli (2000); và Palier (2007). Các đại lý điều chỉnh trước một cuộc cải cách thậm chí có thể tự đặt mình vào tình thế chịu lỗ nếu nó không được thực hiện, vì họ sẽ “đầu tư” vào hệ thống mới.

Kết quả của các nghiên cứu điển hình được thảo luận trong phần này chủ yếu được rút ra từ Boeri et al. (2006), Galasso (2006) và Tompson (2009). Xem thêm Immergut, Anderson và Schulze (2007).

Bằng chứng thực nghiệm trong IMF (2004) cho thấy rằng một cuộc khủng hoảng kinh tế hiện tại có thể thực sự cản trở cải cách thị trường lao động, mặc dù một cuộc khủng hoảng kinh tế gần đây nhưng đã qua thúc đẩy cải cách.

Điều đáng chú ý là những khoản trợ cấp thất nghiệp lớn hơn này không cần phải đền bù cho những người bên ngoài vì đã giảm sự bảo vệ đối với các công việc tạm thời, vì, ít nhất là ở một số quốc gia, những người lao động tạm thời không đủ điều kiện nhận những khoản trợ cấp thất nghiệp này.

Lập luận này, dựa trên cái gọi là “ngụy biện về khối lượng công việc”, đã được chứng minh là sai (Boldrin et al. , 1999).

Năm 1993, GDP giảm 1% và tổng số việc làm giảm 4%, trong khi tỷ lệ thất nghiệp vượt quá 20%.

Trong lịch sử, hệ thống bầu cử theo tỷ lệ của Đan Mạch đã tạo ra một chuỗi dài các chính phủ liên minh do các đảng thiểu số lãnh đạo, với các chính phủ hợp tác với cả hai phe của Nghị viện. Giữa các đối tác xã hội tồn tại một truyền thống thỏa hiệp bình đẳng, với các tổ chức thị trường lao động đại diện cho cả những người lao động có việc làm và những người thất nghiệp, vì những người lao động thất nghiệp vẫn là thành viên của công đoàn ban đầu của họ.

Để biết chi tiết, xem Tompson (2009), đặc biệt là Chương 3 và 4.

Ngay cả kế hoạch cải cách năm 1983 của Reagan ở Hoa Kỳ cũng được hưởng lợi từ sự cố vấn của một ủy ban lưỡng đảng, và chính phủ Ý năm 1992 đã tham gia vào cuộc thảo luận kéo dài với các công đoàn và đảng phái.

Đạo luật An sinh Xã hội năm 1986 ở Vương quốc Anh tạo thành một trường hợp gần như độc nhất vô nhị về một chính phủ (Đảng Bảo thủ) mạnh mẽ - do bà Thatcher lãnh đạo, đã tự mình đưa ra một cuộc cải cách cơ cấu làm giảm phần lớn việc cung cấp công cho thu nhập hưu trí, đồng thời tăng thu nhập tư nhân. sự tham gia của thị trường. Mặc dù chiến lược chính trị này phần lớn được thúc đẩy bởi những cân nhắc về ý thức hệ (Pierson, 1994), và chắc chắn được tạo điều kiện thuận lợi bởi cuộc khủng hoảng chính trị của Đảng (Lao động) đối lập, nhưng những lo ngại về bầu cử vẫn hiện hữu (Bonoli, 2000). Mặc dù vậy, điều quan trọng cần lưu ý là chương trình đang được cải cách là tương đối mới, vì vậy các cá nhân có được quyền trong đó vẫn còn rất hạn chế.

Điều này đặt ra câu hỏi điều gì đã khiến các chính trị gia tranh cử trên cương lĩnh ủng hộ cải cách và tại sao họ giành chiến thắng.

Điều thú vị là ở Mexico, nỗ lực cải cách hệ thống lương hưu đã diễn ra trước cuộc bầu cử và thất bại, trong khi nó lại thành công sau cuộc bầu cử (Tompson, 2009).

Năm 1995, số lượng hợp đồng tạm thời vẫn chiếm 35% tổng số hợp đồng. Bất chấp cuộc cải cách năm 1994, trên thực tế, các hợp đồng ngắn hạn vẫn thuận tiện hơn cho các công ty so với các công việc lâu dài.

Lập luận lý thuyết này được đưa ra bởi Tabellini và Alesina (1990) và Persson và Svensson (1989) để nghiên cứu cách tạo ra nợ công mang tính chiến lược cho phép các cử tri hiện tại hạn chế khả năng chi tiêu của chính phủ trong tương lai. Tompson (1998) xem xét nó trong bối cảnh chính trị về sự độc lập của ngân hàng trung ương.

H0j và cộng sự. (2006) nhận thấy biện pháp tập trung hóa của họ có liên quan đến việc giảm thuế suất ngầm đối với nhóm tuổi 55-59. Tuy nhiên, việc tập trung hóa nhiều hơn có thể đi kèm với các điều khoản từ chối cho phép thương lượng ở cấp độ công ty về một phần tiền lương.

Tài sản lương hưu ròng được định nghĩa là giá trị chiết khấu của tất cả các khoản trợ cấp hưu trí trong tương lai mà một cá nhân được hưởng theo luật hiện hành, trừ đi giá trị chiết khấu của tất cả các khoản đóng góp trong tương lai cho hệ thống. Do đó, những thay đổi trong tài sản lương hưu ròng của một tác nhân do cải cách gây ra cung cấp thước đo chi phí cải cách đối với cá nhân. Các ước tính về sự thay đổi trong tài sản lương hưu ròng cá nhân do cải cách Amato và Dini gây ra và những thay đổi hợp lý có thể gây ra bởi nỗ lực cải cách Berlusconi năm 1994 được trình bày trong Beltrametti (1995).

Mười lăm năm sau khi nghỉ hưu, lương hưu ban đầu được dự đoán sẽ mất hơn một phần ba giá trị so với mức lương hiện tại. Xem Pizzuti (1998, trang 46).

Đó là, giá trị hiện tại của những lời hứa được đưa ra theo luật khi đó có hiệu lực đối với những người về hưu và người lao động, trừ đi những khoản đóng góp mà những người này sẽ phải trả sau này.

Năm 1995, độ tuổi trung bình của dân số bỏ phiếu là 44 và cử tri lớn tuổi có xu hướng có tỷ lệ cử tri đi bầu cao hơn so với nhóm trẻ hơn. Do đó, các cải cách Dini đã nhận được sự ủng hộ của đa số cử tri, những người không chịu bất kỳ chi phí nào cho cuộc cải cách; gói cải cách do Berlusconi đề xuất chỉ vài tháng trước đó đã không nhận được sự ủng hộ chính trị tương tự, vì nó làm giảm thu nhập hưu trí ròng của những người lao động trên 40 tuổi (Galasso, 2006).

Trợ cấp hưu trí về cơ bản là tiền lương trả chậm. Do đó, có thể là hợp lý khi các đại lý chấp nhận điều chỉnh quyền lợi - tức là giảm tỷ lệ lợi tức từ khoản tiết kiệm lương hưu - để đổi lấy niềm tin lớn hơn rằng các quyền lợi sẽ được chi trả. Xem Immergut, Anderson và Schulze (2007).

Đặc biệt, hãy xem Ebbinghaus (2006); Immergut, Anderson và Schulze (2007); và Tompson (2009).

Nhóm cá nhân đầu tiên bị ảnh hưởng đáng kể bởi cải cách Dini sẽ nghỉ hưu vào khoảng năm 2030 (Brugiavini và Galasso, 2004).

Bonoli (2000) và Béland (2001) nhấn mạnh vai trò của công đoàn, đặc biệt là trong quá trình cải cách nhà nước phúc lợi của Pháp.

Giải thích này cũng được cung cấp bởi Dolado và Jimeno (2004), người đã điều tra sự phát triển của tỷ lệ nhân viên thường xuyên cố định so với dân số đang hoạt động.

Tuy nhiên, Alesina, Ardagna và Galasso (2009) nhận thấy rằng việc áp dụng đồng euro đã thúc đẩy mạnh mẽ nỗ lực cải cách trên thị trường sản phẩm, đặc biệt là trong lĩnh vực năng lượng.

Boeri, Borsch-Supan và Tabellini (2002) chỉ ra rằng những người đại diện có nhiều thông tin hơn về chi phí của hiện trạng và về triển vọng tương lai của hệ thống hiện tại có xu hướng ủng hộ cải cách hưu trí nhiều hơn.

Bassanini và Duval (2006) và OECD (2006) cung cấp thông tin hữu ích về sự tương tác giữa các thể chế và chính sách thị trường lao động (chẳng hạn như EPL, ALMP, mật độ công đoàn) và kết quả việc làm.

Thư mục

Alesina, A. (1988), “Credibility and Policy Convergence in a Two-Party System with Rational Voters”, American Economic Review 78:4.

Alesina, A., S. Ardagna và V. Galasso (2009), “Đồng Euro và Cải cách Cơ cấu”, trong A. Alesina và F. Giavazzi (eds.), Châu Âu và Châu Âu, Nhà xuất bản Đại học Chicago và NBER.

Alesina, A. và R. Barro (2002), “Các liên minh tiền tệ”, Tạp chí kinh tế hàng quý 11:2, tháng 5.

Alesina, A., R. Barro và S. Tenreyro (2002), “Khu vực tiền tệ tối ưu”, Kinh tế vĩ mô NBER hàng năm, Tập. 17.

Alt, J., I. Preston và L. Sibieta (2008), “Kinh tế chính trị của chính sách thuế”, chuẩn bị cho Báo cáo của Ủy ban Cải cách Hệ thống Thuế cho Thế kỷ 21 do Ngài James Mirrlees chủ trì, www.ifs .org.uk/mirrleesreview .

Ball, L. (2009), “Độ trễ trong thất nghiệp: Bằng chứng cũ và mới”, Tài liệu làm việc của NBER , Số 14818.

Barr, N. và P. Diamond (2008), Cải cách lương hưu , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Bassanini, Andrea và Romain Duval (2006), “Mô hình việc làm ở các nước OECD: Đánh giá lại vai trò của các chính sách và thể chế”, Tài liệu nghiên cứu về xã hội, việc làm và di cư của OECD , Số 35, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud /10.1787/702031136412 .

Bassanini, Andrea và Ekkehard Ernst (2002), “Labour Market Institutions, Product Market Regulation, and Innovation: Cross-Country Evidence”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 316, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/ 10.1787/002243151077 .

Bean, C. (1998), “Tương tác của các chính sách tổng cầu và cải cách thị trường lao động”, Đánh giá chính sách kinh tế Thụy Điển 5:2.

Béland, D. (2001), “Lao động có quan trọng không? Thể chế, Công đoàn và Cải cách lương hưu ở Pháp và Hoa Kỳ”, Tạp chí Chính sách công 21, trang 153-172.

Beltrametti, L. (1995), “Le hưu trí tra solidarietà et sostenibilità”, Il Ponte 2-3, Florence.

Blanchard, O. và F. Giavazzi (2003), “Tác động kinh tế vĩ mô của các quy định và bãi bỏ quy định trong thị trường hàng hóa và lao động”, Tạp chí kinh tế hàng quý 118:3, tháng 8.

Blanchard, O. và T. Philippon (2004), “Chất lượng của quan hệ lao động và thất nghiệp”, Tài liệu làm việc của NBER , số 10590.

Blanchard, O. và J. Tirole (2003), “Đường nét của cải cách bảo vệ việc làm”, Tài liệu làm việc của Khoa Kinh tế MIT , số 03-35.

Boeri, T. (2009), “Cải cách thể chế trong thị trường lao động châu Âu”, mimeo Università Bocconi, Milan.

Boeri, T., A. Borsch-Supan, và G. Tabellini (2002), “Cải cách lương hưu và ý kiến của công dân châu Âu”, American Economic Review 92:2, May.

Boeri, T., J. Conde-Ruiz và V. Galasso (2009), “Nền kinh tế chính trị linh hoạt”, mimeo Università Bocconi, Milano.

Boeri, T., và cộng sự. (2006), Cải cách cơ cấu không định kiến , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Boldrin, M., và cộng sự. (1999), “Tương lai của lương hưu ở châu Âu”, Chính sách kinh tế 14:29, tháng 10.

Bonoli, G. (2000), Chính trị của cải cách lương hưu , Nhà xuất bản Đại học Cambridge, Cambridge.

Brugiavini, A. và V. Galasso (2004), “Quá trình cải cách an sinh xã hội ở Ý: Chúng ta đang ở đâu?” Tạp chí Kinh tế và Tài chính Hưu trí 3:2, tháng 7.

Buti, M., và cộng sự . (2008), “Bất chấp lời nguyền Juncker: Các chính phủ cải cách có thể tái đắc cử?” Tài liệu kinh tế kinh tế châu Âu 324.

Coate, S., và S. Morris (1999), “Sự bền bỉ của chính sách”, Tạp chí Kinh tế Hoa Kỳ 89:1327 1336.

Conde-Ruiz, J. và V. Galasso (2003), “Nghỉ hưu sớm”, Đánh giá động lực kinh tế 6:1, tháng Giêng.

Conde Ruiz, J. và V. Galasso (2004), “Kinh tế vĩ mô của việc nghỉ hưu sớm”, Tạp chí Kinh tế Công cộng 88, trang 1849-69.

Conway, Paul và Giuseppe Nicoletti (2006), “Quy định thị trường sản phẩm trong các lĩnh vực phi sản xuất của các quốc gia OECD: Đo lường và Điểm nổi bật”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 530, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/ 10.1787/ 362886816127 .

Cukierman, A. và M. Tommasi (1998), “Khi nào thì Nixon phải đến Trung Quốc?”, American Economic Review 88:1, March.

D'Amato, M. và V. Galasso (2002), “Đánh giá tính bền vững chính trị của các cải cách an sinh xã hội tham số: Trường hợp của Ý”, Giornali degli Economisti e Annali di Economia 61:2, tháng 12.

Dewatripont, M. và G. Roland (1992), “Cải cách kinh tế dưới những ràng buộc chính trị”, Đánh giá nghiên cứu kinh tế 59: 595-620.

Dewatripont, M. và G. Roland (1995), “The Design of Reform Packages under Uncertainty”, American Economic Review 85:1207-1223.

Dolado, J. và J. Jimeno (2004), “Contratacion Temporal y costes de despido en Espana: Lecciones para el futuro desde la perpectiva del pasado”, Documento de Trabajo 48, Fundacion Alternativas.

Drazen, A. (2000), Kinh tế chính trị trong Kinh tế vĩ mô , Nhà xuất bản Đại học Princeton, Princeton.

Drazen, A. và W. Easterly (2001), “Do Crises Induce Reform? Các bài kiểm tra thực nghiệm đơn giản về trí tuệ thông thường”, Kinh tế và Chính trị , Tập. 13, số 2.

Duval, Romain (2003), “The Retirement Effects of Old-Age Pension and Early Retirement Schemes in OECD Các nước”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 370, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/308728704511 .

Duval, Romain và J0rgen Elmeskov (2005), “Tác động của EMU đối với Cải cách Cơ cấu trong Lao động và Thị trường Sản phẩm”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 438, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/830757326248 .

Ebbinghaus, B. (2006), “Chính trị của Cải cách Lương hưu: Quản lý Xung đột Nhóm Lợi ích”, trong G. Clark, A. Munnell và M. Orzag (eds.), Cẩm nang về Lương hưu và Thu nhập Hưu trí của Oxford, Nhà xuất bản Đại học Oxford , Oxford.

Ebell, M. và C. Haefke (2003), “Product Market Deregulation and Labour Market Outcomes”, IZA Discussion , No. 957.

Ellwood, D. (1982), “Thất nghiệp ở thanh thiếu niên: Vết sẹo vĩnh viễn hay vết thâm tạm thời?”, trong R. Freeman và D. Wise (eds.), Vấn đề thị trường lao động của thanh niên: Bản chất, nguyên nhân và hậu quả của nó , Nhà xuất bản Đại học Chicago ,Chicago.

Elmeskov, J., J. Martin và S. Scarpetta (1998), “Những bài học chính về cải cách thị trường lao động: Bằng chứng từ kinh nghiệm của các nước OECD”, Đánh giá chính sách kinh tế Thụy Điển 5:2.

Ủy ban châu Âu (2009), Báo cáo lão hóa năm 2009: Phụ lục thống kê , Tổng cục trưởng Ủy ban châu Âu về các vấn đề tài chính kinh tế, Brussels.

Fernández, R. và D. Rodrik (1991), “Kháng cự cải cách: Xu hướng hiện trạng trong sự hiện diện của sự không chắc chắn cụ thể của từng cá nhân”, American Economic Review 81:5, tháng 12.

Fiori, G., et al. (2007), “Kết quả việc làm và sự tương tác giữa bãi bỏ quy định của sản phẩm và thị trường lao động: Chúng thay thế hay bổ sung?”, Bài thảo luận IZA , số 2770.

Galasso, V. (2006), Tương lai chính trị của an sinh xã hội ở các xã hội già hóa , MIT Press, Cambridge, MA.

Galasso, V. và P. Profeta (2009 ) “Khi Nhà nước phản ánh Gia đình: Thiết kế Hệ thống Hưu trí”, kịch câm, Đại học Bocconi.

Galli, E. và P. Profeta (2009), “Sự phức tạp về thuế với cử tri không đồng nhất”, Tài chính công và quản lý 9:2.

Griffith, R., R. Harrison và G. Macartney (2007), “Cải cách thị trường sản phẩm, thể chế thị trường lao động và thất nghiệp”, Tạp chí kinh tế 117:C142-C166.

Hassler, J., et al. (2003), “Sự tồn tại của Nhà nước Phúc lợi”, American Economic Review 93:1.

H0j, Jens, et al. (2006), “Kinh tế chính trị của cải cách cơ cấu: Bằng chứng thực nghiệm từ các nước OECD”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 501, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/881353527404 .

IMF (Quỹ tiền tệ quốc tế) (2004), “Thúc đẩy cải cách cơ cấu ở các nước công nghiệp”, Chương III của Triển vọng kinh tế thế giới: Thúc đẩy cải cách cơ cấu , IMF, Washington, DC.

Immergut, E., K. Anderson và I. Schulze (eds.) (2007), Sổ tay Chính trị Hưu trí Tây Âu , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Jessop, B., et al. (1988), Thatcherism: A Tale of Two Nations , Polity Press, Cambridge.

Koeniger, W. và A. Vindigni (2003), “Quy chế bảo vệ việc làm và thị trường sản phẩm”, Chuỗi hội thảo kinh tế WZB , Wissenschaftszentrum Berlin.

Layard, R. (1986), Làm thế nào để đánh bại thất nghiệp , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Machin, S. và A. Manning (1999), “Nguyên nhân và Hậu quả của Thất nghiệp Dài hạn ở Châu Âu”, trong OC Ashenfelter và D. Card (eds.), Sổ tay Kinh tế Lao động, Tập . 3C, Bắc Hà Lan.

McCallum, J. (1995), “Vấn đề về biên giới quốc gia: Mô hình thương mại khu vực Canada-Mỹ”, Tạp chí kinh tế Mỹ 85:3, tháng 6.

Mulligan, C. và X. Sala-i-Martin (1999), “Chế độ dân chủ, hưu trí và an sinh xã hội”, Tài liệu làm việc của NBER , số W7117.

Nicoletti, G. và S. Scarpetta (2003), “Quy định, Năng suất và Tăng trưởng: Bằng chứng của OECD”, Chính sách Kinh tế 18, Số 36.

Nicoletti, Giuseppe, et al. (2001), “Tương tác giữa thị trường lao động và sản phẩm ở các nước OECD”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 312, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/814240442882 .

Obstfeld, M. (1997), “Canh bạc của Châu Âu”, Brookings Papers on Economic Activity , Brookings Institution, Washington, DC.

OECD (1988), Già hóa dân số: Ý nghĩa chính sách xã hội , Nhà xuất bản OECD.

OECD (2006), Triển vọng việc làm của OECD 2006: Thúc đẩy việc làm và thu nhập , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/empl_outlook-2006-en .

OECD (2008), Triển vọng việc làm của OECD 2008 , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/ 10.1787/empl_outlook-2008-en .

Palier, B. (2007), “Theo dõi sự phát triển của một công cụ duy nhất có thể tiết lộ những thay đổi sâu sắc: Trường hợp lương hưu được tài trợ ở Pháp”, Quản trị , Tập. 20:1, trang 85-107, tháng Giêng.

Palier, B. và G. Bonoli (2000), “La montée en puissance des fonds de hưu trí”, L'année de la régulation , Tập. 4, Paris, La Découverte, http://web.upmf-grenoble.fr/regulation/ Annee_regulation/AR4-2000-06PALIERBONOLI.pdf .

Pallage, S. và C. Zimmermann (2001), “Biểu quyết về bảo hiểm thất nghiệp”, International Economic Review 42:4, tháng 11.

Perotti, E. và A. Schwienbacher (2009), “Nguồn gốc chính trị của tài trợ hưu trí”, Tạp chí trung gian tài chính 18:3, tháng 7.

Persson, T. và L. Svensson (1989), “Checks and Balances on the Government Budget”, Tạp chí Kinh tế hàng quý 104:325-46, tháng 5.

Persson, T., và G. Tabellini (2000), Kinh tế chính trị: Giải thích chính sách kinh tế , MIT Press, Cambridge, MA.

Pierson, P. (1994), Tháo dỡ Nhà nước phúc lợi? , Nhà xuất bản Đại học Cambridge, Cambridge.

Pierson, P. và K. Weaver (1993), “Áp đặt tổn thất trong chính sách lương hưu”, trong K. Weaver và B. Rockman (eds.), Các thể chế có quan trọng không? Năng lực của Chính phủ tại Hoa Kỳ và Nước ngoài , Viện Brookings: Washington, DC.

Pinotti, P. (2009), “Financial Development and Pay-As-You-Go Social Security”, The BE Journal of Macroeconomics 9:1, January.

Pissarides, C. (2001), “Bảo vệ Việc làm”, Kinh tế Lao động 8:131-59.

Pizzuti, F. (1998), “Cải cách lương hưu và những ràng buộc chính sách kinh tế ở Ý”, Labour 12:1, trang 45-66.

Profeta, P. (2007), “Hỗ trợ chính trị và cải cách thuế với việc áp dụng cho Ý”, Lựa chọn của công chúng 131:141-55 .

Rodrik, D. (1994), “Vội vàng tiến tới thương mại tự do ở các nước đang phát triển: Tại sao lại quá muộn? Tại sao bây giờ? Will It Last?”, trong S. Haggard và S. Webb (eds.), Bỏ phiếu cho Cải cách: Dân chủ, Tự do hóa Chính trị và Điều chỉnh Kinh tế , Nhà xuất bản Đại học Oxford, New York.

Rose, A. (2000), “Một đồng tiền, Một thị trường: Ảnh hưởng của các đồng tiền chung đối với thương mại”, Chính sách kinh tế 9-45.

Saint-Paul, G. (1996), “Khám phá kinh tế chính trị của các thể chế thị trường lao động”, Chính sách kinh tế 11(23), tháng 10.

Saint-Paul, G. (1999a), “Kinh tế chính trị của bảo vệ việc làm”, Tài liệu thảo luận CEPR , số 2109.

Saint-Paul, G. (1999b), “Đánh giá khả năng chính trị của cải cách thị trường lao động: Trường hợp bảo vệ việc làm”, Tài liệu thảo luận CEPR , số 2136.

Saint-Paul, G. (2000), Nền kinh tế chính trị của các thể chế thị trường lao động , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Saint-Paul, G. (2002), “Biến động kinh tế vĩ mô và thời điểm cải cách thị trường lao động”, Tài liệu thảo luận CEPR , số 3646.

Saint-Paul, G. và S. Bentolila (2000), “EMU có làm tăng chứng xơ vữa động mạch ở châu Âu không?”, Bài thảo luận CEPR , Số 2423.

Scarpetta, Stefano, et al. (2002), “Vai trò của Chính sách và Thể chế đối với Năng suất và Động lực Doanh nghiệp: Bằng chứng từ Dữ liệu Vi mô và Công nghiệp”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 329, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/547061627526 .

Schiantarelli, F. (2005), “Quy định thị trường sản phẩm và hiệu quả kinh tế vĩ mô: Đánh giá bằng chứng xuyên quốc gia”, Tài liệu thảo luận IZA , số 1791.

Stromberg, D. (2008), “Cách Đại cử tri đoàn ảnh hưởng đến các chiến dịch và chính sách: Xác suất trở thành Florida”, American Economic Review 98:3, trang 769-807.

Tabellini G., và A. Alesina (1990), “Bỏ phiếu về thâm hụt ngân sách”, American Economic Review 80:1, trang 37-49.

Tenreyro, S. (2007), “Về tác động thương mại của biến động tỷ giá hối đoái danh nghĩa”, Tạp chí Kinh tế Phát triển 82:2, tháng Ba.

Tompson, William (1998), “The Politico of Central Bank Independence in Russia”, Europe-A Studies 50:7, tháng 11.

Tompson, William (2009), Nền kinh tế chính trị của cải cách: Bài học từ lương hưu, thị trường sản phẩm và thị trường lao động ở mười quốc gia OECD , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264073111-en .

Wright, R. (1986), “Vai trò tái phân phối của bảo hiểm thất nghiệp và động lực của bầu cử”, Tạp chí Kinh tế Công cộng 31: 377-399.

Chương 4

Thực hiện cải cách cơ bản về thuế

bởi Bert Brys4

Chương này bắt đầu bằng phần thảo luận về các mục tiêu của cải cách thuế trước khi tiếp tục khám phá các yếu tố môi trường quan trọng nhất ảnh hưởng đến quá trình cải cách, tập trung vào các trường hợp giải thích khi nào các mục tiêu và yếu tố môi trường này có thể trở thành trở ngại cho việc thiết kế và thực hiện thuế. chính sách. Phần thứ hai của chương này thảo luận về các chiến lược có thể giúp các nhà hoạch định chính sách thực hiện thành công những cải cách cơ bản về thuế.

Các quốc gia thường thành công trong việc thực hiện các cải cách cơ bản về thuế. Tuy nhiên, đôi khi các đề xuất cải cách thuế không bao giờ rời khỏi bản vẽ của các vụ nghiên cứu hoặc bộ tài chính. Trong các trường hợp khác, các cải cách thuế được thực hiện đã được sửa đổi đến mức độ mà chúng không còn - hoặc chỉ một phần - phục vụ các mục tiêu cải cách thuế ban đầu. Cũng có thể xảy ra trường hợp các mục tiêu cải cách ban đầu được thu nhỏ lại “đánh phủ đầu”, khi các nhà hoạch định chính sách lường trước những trở ngại sẽ phải vượt qua và kết luận rằng chi phí sẽ quá cao hoặc triển vọng thành công quá bấp bênh để biện minh cho việc mạo hiểm chính trị của họ. thủ đô. Để thực hiện cải cách cơ bản về thuế, các nhà hoạch định chính sách phải nhận thức được những thách thức lớn mà họ có thể gặp phải trong quá trình cải cách thuế.

Những cải cách cơ bản về thuế vượt xa những thay đổi nhỏ về thuế suất và các điều khoản. Chúng có thể bị giới hạn trong một loại thuế, chẳng hạn như cải cách mở rộng cơ sở thuế giá trị gia tăng (VAT) hoặc thuế thu nhập cá nhân (PIT) tài trợ cho việc cắt giảm thuế suất theo luật định hoặc chúng có thể liên quan đến một gói phức tạp hơn về tăng, giảm thuế. Các cải cách cơ bản về thuế có thể được thiết kế để trung hòa nguồn thu - trong năm đầu tiên sau khi thực hiện hoặc trong những năm tiếp theo - hoặc để tăng hoặc giảm nguồn thu từ thuế. Chúng có thể mang tính hệ thống, liên quan đến những thay đổi cơ bản trong các quy tắc và cấu trúc thuế, hoặc chúng có thể là những thay đổi có giới hạn về tham số trong các loại thuế hiện hành. Ví dụ về cải cách hệ thống là cải cách thuế thu nhập kép ở các nước Scandinavi; cải cách năm 2006 giới thiệu một khoản trợ cấp cho vốn cổ đông ở Na Uy; cải cách thuế thu nhập vốn giả định năm 2001 ở Hà Lan; cải cách thuế phẳng năm 2004 tại Cộng hòa Slovak; và việc áp dụng thuế doanh nghiệp tối thiểu thay thế (IETU) ở Mexico vào năm 2008. Một ví dụ về cải cách tham số là việc tăng thuế suất VAT ở Đức vào năm 2007, điều này đã tài trợ cho việc giảm đóng góp an sinh xã hội.

Các nhà hoạch định chính sách đã thành công trong việc thực hiện cải cách thuế, điều này có thể được quan sát một cách gián tiếp từ những thay đổi trong cơ cấu thuế theo thời gian. Mặc dù có một số khác biệt đáng kể trong việc phân bổ gánh nặng thuế giữa các công cụ thuế giữa các quốc gia, hầu hết các chính phủ OECD vẫn tiếp tục trích phần lớn doanh thu từ ba nguồn chính: thuế thu nhập; thuế hàng hóa và dịch vụ; và đóng góp an sinh xã hội. Tính trung bình, đã có sự giảm tỷ lệ doanh thu thuế chiếm từ thuế thu nhập cá nhân một phần do việc áp dụng các chính sách “trả lương theo công việc” chủ yếu nhắm vào người lao động có thu nhập thấp hơn và giảm thuế suất thuế TNCN cao nhất ở nhiều quốc gia nhằm kích thích hình thành vốn con người, tinh thần kinh doanh và chấp nhận rủi ro. Một xu hướng khác gần đây trong việc đánh thuế thu nhập cá nhân là một số quốc gia OECD, đặc biệt là ở Scandinavia, đã áp dụng hệ thống thuế kép, đánh thuế thu nhập vốn cá nhân ở mức thấp và tỷ lệ thuận, trong khi thu nhập từ lao động tiếp tục bị đánh thuế ở mức cao và lũy tiến. Một số quốc gia khác đã chuyển sang đánh thuế thu nhập cá nhân “bán kép”. Cũng đã có một tỷ lệ đóng góp an sinh xã hội ngày càng tăng, thường được đánh ở mức cố định.

Thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) đã được giảm ở nhiều nước kể từ đầu những năm 1980. Tuy nhiên, tỷ trọng thuế TNDN trong tổng thu thuế đã tăng lên ở phần lớn các nước OECD, chủ yếu nhờ vào các biện pháp mở rộng cơ sở, tăng khả năng sinh lời của doanh nghiệp do toàn cầu hóa (ít nhất là trước khủng hoảng) và các biện pháp khuyến khích lớn hơn cho các doanh nghiệp hợp nhất - ngụ ý rằng tác động doanh thu của thuế suất thuế TNDN thấp hơn sẽ thể hiện một phần trong doanh thu thuế TNCN thấp hơn (OECD, 2007). Tỷ trọng ngày càng tăng của khu vực tài chính trong giá trị gia tăng của khu vực kinh doanh cũng đóng một vai trò nhất định, mặc dù xu hướng này hiện nay có thể đã kết thúc. Một tính năng ngày càng tăng của các hệ thống thuế doanh nghiệp là việc sử dụng các khoản tín dụng thuế hoặc các khoản khấu trừ đặc biệt cho chi phí nghiên cứu và phát triển (R&D). Những thứ này hiện có sẵn ở hầu hết các quốc gia OECD (Palazzi, sắp ra mắt).

Tỷ trọng thuế đánh vào tiêu dùng đã giảm dần, nhưng sự kết hợp thuế đánh vào hàng hóa và dịch vụ đã thay đổi rõ rệt. Nhìn chung, đã có sự thay đổi theo hướng sử dụng nhiều hơn các loại thuế tiêu dùng chung, đặc biệt là thuế GTGT (mặc dù vẫn còn nhiều cơ hội để mở rộng cơ sở thuế GTGT hơn nữa ở hầu hết các quốc gia) và giảm tỷ trọng doanh thu của các loại thuế tiêu dùng cụ thể như thuế tiêu thụ đặc biệt. bổn phận. Tỷ lệ thuế tài sản (đối với bất động sản, tài sản ròng, tài sản thừa kế và các giao dịch pháp lý) trung bình gần như không đổi. Người ta cũng ngày càng quan tâm đến việc sử dụng các loại thuế liên quan đến môi trường, với một số quốc gia đưa ra các loại thuế mới để giải quyết các vấn đề môi trường cụ thể.

Khi cải cách hệ thống thuế, các nhà hoạch định chính sách phải cố gắng cân bằng giữa các mục tiêu khác nhau mà hệ thống thuế hướng tới. Điều này ngụ ý một nhu cầu để thực hiện sự đánh đổi khó khăn. Các nhà hoạch định chính sách sẽ phải cân bằng hiệu quả và các mục tiêu/tác động thúc đẩy tăng trưởng của cải cách thuế với các mục tiêu/tác động phân phối của chúng, đồng thời tính đến tác động đối với doanh thu, các cơ hội tránh và trốn thuế cũng như chi phí tuân thủ, quản lý và thực thi - lưu ý rằng những chi phí đó cũng được tính vào chi phí xã hội cận biên của quỹ công. Khi cải cách thuế lao động, họ cũng phải xem xét tác động qua lại giữa thuế và phúc lợi. Các vấn đề về thuế quốc tế, các câu hỏi về chủ nghĩa liên bang tài chính, chi phí chuyển đổi của việc thay đổi hệ thống thuế và các vấn đề phức tạp về thời gian cũng phải được xem xét, cũng như các vấn đề phức tạp về thực hiện, pháp lý và hành chính. Việc thiết kế và thực hiện cải cách thuế cũng bị ảnh hưởng bởi bối cảnh thể chế. Cuối cùng, các yếu tố kinh tế chính trị sẽ có tác động đến kết quả của quá trình cải cách thuế, chẳng hạn vì các chính trị gia được bầu có thể tìm cách sử dụng hệ thống thuế để ủng hộ các nhóm lợi ích cụ thể và tăng khả năng tái đắc cử của họ. Do đó, việc theo đuổi thành công cải cách thuế không chỉ liên quan đến các cân nhắc về tài chính công mà còn cả các yếu tố hành chính, thể chế và kinh tế chính trị.

Các nhà hoạch định chính sách có thể thực hiện theo các chiến lược nhất định để thực hiện cải cách thuế cơ bản. Những chiến lược này giúp họ khắc phục hoặc vượt qua những trở ngại đối với cải cách thuế và cho phép các nhà hoạch định chính sách dung hòa các mục tiêu chính sách thuế hiệu quả, công bằng và rộng lớn hơn. Mặc dù những chiến lược này không đưa ra một thực đơn có thể tự động áp dụng cho tất cả các cải cách thuế cơ bản có thể có ở các nước OECD, phân tích sau đây sẽ cung cấp những hiểu biết mà các nhà hoạch định chính sách có thể thấy hữu ích khi đối mặt với nhiệm vụ đầy thách thức là thực hiện cải cách thuế cơ bản.

Phần còn lại của văn bản trước tiên xác định những trở ngại đối với cải cách thuế cơ bản bằng cách xem xét các vấn đề về thiết kế chính sách và sau đó là kinh tế chính trị và các yếu tố thể chế. Sau đó, chương trình bày các chiến lược có thể giúp khắc phục những trở ngại này đối với việc thực hiện cải cách thuế. Điều này được theo sau bởi một kết luận ngắn gọn.

Rào cản cải cách thuế: vấn đề thiết kế chính sách

Phần này xác định những trở ngại chính đối với việc thực hiện cải cách thuế cơ bản bằng cách xem xét cải cách thuế từ góc độ tài chính công (xem thêm Bird, 2004). Cải cách thuế không chỉ được định hình bởi tính hiệu quả và các mối quan tâm về thuế quốc tế mà còn bởi các câu hỏi về công bằng (công bằng) theo chiều ngang và chiều dọc1 và tiềm năng doanh thu. Cân nhắc tránh và trốn thuế, quan hệ liên bang tài khóa và cân nhắc chi phí cải cách thuế chuyển tiếp cũng là một vấn đề chính trong phân tích tài chính công về cải cách thuế.

Cải cách phải cân bằng hiệu quả và cân nhắc công bằng...

Thuế có hiệu quả nếu chúng làm sai lệch các quyết định kinh tế của các tác nhân càng ít càng tốt. Tuy nhiên, cải cách thuế nâng cao hiệu quả có thể đồng thời phải đối mặt với những hạn chế về hiệu quả, tạo ra những trở ngại cho việc thực hiện chúng một cách hiệu quả. Ví dụ: đưa ra các chính sách trả lương theo công việc làm giảm thuế suất thuế thu nhập cá nhân và/hoặc đóng góp an sinh xã hội của người lao động cho những người lao động có thu nhập thấp hơn có xu hướng tăng cường sự tham gia của lực lượng lao động, nhưng có thể ngăn cản những người nộp thuế đã có việc làm làm việc nhiều hơn hoặc cố gắng tìm một công việc tốt hơn- công việc được trả lương. Điều này là do, nếu các khoản cắt giảm thuế có mục tiêu bị loại bỏ dần khi thu nhập tăng lên, thì việc giảm thuế suất hiệu quả trung bình cho những người ở dưới cùng của phân phối thu nhập có thể khiến họ phải đối mặt với tỷ lệ hiệu quả cận biên tăng nhanh khi thu nhập của họ tăng lên. Việc giảm thuế suất thuế TNDN có thể làm tăng tăng trưởng kinh tế (Johansson và cộng sự , 2008), nhưng các nhà hoạch định chính sách phải cân nhắc rằng gánh nặng tổng thể đối với thu nhập từ vốn không thể quá chênh lệch với thuế suất thuế TNCN cao nhất; nếu không, người tự làm chủ sẽ phải đối mặt với các ưu đãi để kết hợp hoàn toàn vì lý do thuế.

Sự chuyển đổi từ thuế trực thu sang thuế gián thu nhiều hơn - một cải cách thuế được coi là thúc đẩy tăng trưởng (Johansson và cộng sự, 2008) - thông qua việc tăng thuế suất thuế GTGT theo luật định có thể làm tăng tình trạng trốn thuế và mua sắm xuyên biên giới và có thể kích thích khu vực phi chính thức. Nó cũng có thể dẫn đến áp lực tăng lương, dẫn đến lạm phát và giảm khả năng cạnh tranh tương ứng, và dẫn đến tỷ lệ thất nghiệp gia tăng. Tuy nhiên, nếu việc tăng thuế GTGT được bù đắp bằng việc giảm thuế trực tiếp đối với lao động, thì tác động tổng thể đối với khả năng cạnh tranh có thể là tích cực: điều này là do các nhà sản xuất trong nước sẽ thu được lợi ích đầy đủ từ việc cắt giảm thuế trực tiếp, nhưng mức tăng VAT sẽ được “chia sẻ” với các đối thủ cạnh tranh nước ngoài, bởi vì hàng xuất khẩu được đánh thuế suất bằng 0 cho mục đích VAT và hàng nhập khẩu bị đánh thuế ở mức tương tự như hàng hóa sản xuất trong nước. Do đó, việc chuyển từ thuế trực tiếp sang thuế gián thu có thể đạt được bằng cách mở rộng cơ sở thuế GTGT cũng như (hoặc thậm chí thay vì) tăng thuế suất thuế GTGT. Theo nguyên tắc chung, có nhiều điều để nói về việc cố gắng giữ cho hầu hết các cơ sở rộng và hầu hết các tỷ lệ thấp.

Cải cách thuế cơ bản có thể nhằm mục đích cải thiện công bằng. Tuy nhiên, một số cải cách có thể được coi là mang lại lợi ích không tương xứng cho các nhóm cụ thể, trong khi các nhóm khác phải trả một phần chi phí không tương xứng. Tác động tái phân phối bất lợi của những cải cách này sau đó sẽ làm giảm tính công bằng của hệ thống thuế. Do đó, những cân nhắc về phân phối có thể trở thành một trở ngại cho việc thực hiện. Ngoài ra, do hiệu quả đạt được từ cải cách thuế thường không phát sinh ngay lập tức mà tích lũy theo thời gian nên các nhà hoạch định chính sách sẽ không thể ngay lập tức sử dụng những hiệu quả đạt được này để bù đắp cho những người thiệt hại do cải cách thuế. Trong mọi trường hợp, những người thua cuộc ban đầu không nhất thiết là những người thua cuộc cuối cùng. Do đó, tác động tái phân phối của cải cách thuế nên được đánh giá trong bối cảnh động chứ không phải tĩnh.

Tất nhiên, câu hỏi đặt ra là chính phủ muốn sử dụng hệ thống thuế ở mức độ nào để phân phối lại thu nhập. Ví dụ, các biện pháp chính sách phi thuế khuyến khích giáo dục làm tăng khả năng kiếm tiền của các cá nhân và do đó có thể góp phần phân phối thu nhập bình đẳng hơn. Một phần đáng kể thu nhập được phân phối lại trong cùng một kiểu gia đình nhưng qua các giai đoạn khác nhau trong vòng đời của họ, chẳng hạn giữa giai đoạn có và không có con. Chẳng hạn, việc giảm mức độ lũy tiến của biểu giá được bù đắp bằng việc giảm các khoản tín dụng thuế dành cho trẻ em và các điều khoản tương tự, có thể khiến nhiều gia đình tương đối khá giả khi xem xét toàn bộ vòng đời.

Tác động phân phối lại của cải cách thuế phải được phân tích trong bối cảnh toàn bộ hệ thống thuế và phúc lợi của một quốc gia và không được đánh giá riêng lẻ. Điều này đặc biệt đúng với việc xử lý thuế đối với tài sản vốn (Leape, 1990). Vì thuế và các quy định về thuế được vốn hóa trong giá của tài sản nên chủ sở hữu hiện tại của tài sản được ưu đãi thuế không nhất thiết là người hưởng lợi từ các quy định về thuế này. Ví dụ, giá của những ngôi nhà do chủ sở hữu sử dụng sẽ bị ảnh hưởng bởi sự hiện diện và hào phóng của việc giảm lãi suất thế chấp và khả năng không có thuế lãi vốn. Tác động cuối cùng của các quy định về thuế này khi đó sẽ phụ thuộc vào việc lợi nhuận thu được từ các đặc quyền về thuế được phân chia như thế nào giữa người bán và người mua. Do đó, Leape (1990) kết luận rằng dù người ta có đề xuất đối xử ưu đãi đối với nhà ở hay không nếu người ta đang thiết kế một hệ thống thuế từ đầu, thì vẫn có lý do chính đáng để rất cẩn thận khi thay đổi hoặc bãi bỏ những ưu đãi đó, vì sẽ dẫn đến sự bất bình đẳng. Lập luận này không chỉ đúng với nhà ở do chủ sở hữu sử dụng mà còn đúng với lương hưu, bởi vì những người hưu trí không còn cơ hội điều chỉnh hành vi thị trường lao động của họ để đáp ứng với sự thay đổi của thuế TNCN. Những ví dụ này cũng chỉ ra sự cần thiết của các quy tắc thuế nhất quán và có thể dự đoán được làm cơ sở cho các quyết định về lao động, tiết kiệm, đầu tư và tiêu dùng của khu vực tư nhân trong dài hạn. Các vấn đề liên quan đến thuế phức tạp cũng có thể tạo ra những trở ngại đối với việc thực hiện cải cách các loại thuế khác. Thuế TNDN được đánh vào lợi nhuận của công ty, nhưng điều này không có nghĩa là chủ sở hữu vốn chắc chắn sẽ kiếm được lợi tức đầu tư thấp hơn. Các nhà đầu tư có thể chỉ cần yêu cầu lợi tức trước thuế cao hơn đối với khoản đầu tư của họ để bù đắp tác động của thuế doanh nghiệp. Do đó, vốn không nhất thiết phải chịu (toàn bộ) gánh nặng thuế TNDN. Thuế doanh nghiệp cũng có thể (một phần) chuyển sang người tiêu dùng thông qua giá cao hơn và/hoặc lao động thông qua tiền lương thấp hơn (xem OECD, 2007 để biết thêm chi tiết).

... cũng như những lo ngại về doanh thu và tránh thuế

Những cân nhắc về nguồn thu thuế trở thành một trở ngại đối với việc thực hiện các cải cách thuế hỗ trợ tăng trưởng nếu các cải cách này làm giảm nguồn thu từ thuế - trong ngắn hạn và/hoặc trung hạn - hoặc làm tăng sự không chắc chắn về mức thu thuế mà chính phủ sẽ thu được trong tương lai. Đây có thể là trường hợp nếu tác động của các cải cách được đề xuất đối với hành vi của các đại lý là khó dự đoán. Do đó, những cải cách như vậy sẽ gặp phải những trở ngại lớn hơn trong việc thực hiện từ góc độ doanh thu thuế. Ngay cả khi có sự “cho đi” rõ ràng về thuế do cải cách, điều này có thể phản ánh việc sử dụng lực cản hoặc hạn chế tài khóa đối với tăng trưởng chi tiêu công hơn là lợi ích bất ngờ từ cải cách thuế.

Phản ứng hành vi đối với cải cách thuế cũng đáng được xem xét trong một bối cảnh khác: việc cân nhắc tránh và trốn thuế có thể tạo ra những trở ngại cho việc thực hiện các cải cách thuế cơ bản. Như đã lưu ý ở trên, phúc lợi tại nơi làm việc có thể làm giảm thuế suất hiệu dụng trung bình trong khi đối mặt với những người bị ảnh hưởng bởi thuế suất hiệu dụng cận biên tăng mạnh. Điều này khuyến khích người lao động che giấu thu nhập để không bị mất một phần tín dụng thuế trong công việc - bằng cách khai báo thiếu thu nhập từ công việc chính của họ hoặc bằng cách nhận công việc thứ hai trong khu vực phi chính thức thay vì làm việc nhiều hơn trong nền kinh tế chính thức. Việc tăng thuế suất thuế GTGT tiêu chuẩn có thể làm tăng thương mại khu vực phi chính thức và mua sắm xuyên biên giới, đồng thời tăng thuế suất thuế TNCN cao nhất sẽ làm giảm động cơ làm việc và có thể mang lại cho các doanh nghiệp tư nhân một động cơ do thuế gây ra để thành lập. Điều này củng cố trường hợp cho một quy tắc chung là cố gắng giữ hầu hết các cơ sở rộng rãi và hầu hết các mức thuế thấp vì các biện pháp mở rộng cơ sở thường sẽ giảm chi phí tuân thủ thuế và cơ hội cho các đại lý tham gia vào hành vi giảm thiểu thuế và lợi ích của việc trốn thuế. Các trở ngại cải cách thuế do cân nhắc tránh và trốn thuế tạo ra sẽ đặc biệt được giảm thiểu nếu việc tăng nguồn thu thuế do mở rộng cơ sở dẫn đến giảm thuế suất.

Các quy tắc và cam kết quốc tế có thể hạn chế các lựa chọn cải cách

Các quy tắc thuế quốc tế, các phán quyết của Tòa án Công lý Châu Âu và các chỉ thị của EU (áp dụng cho các quốc gia OECD cũng là thành viên EU), các thông lệ thuế được quốc tế thống nhất và các hiệp định thuế song phương hoặc đa phương có thể tạo ra những hạn chế đối với các cải cách thuế mà các nhà hoạch định chính sách có thể thực hiện. Ví dụ, thuế tiêu dùng phải được đánh trên cơ sở điểm đến theo các quy tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) và các hiệp định thuế quốc tế được ký kết trong bối cảnh OECD ngụ ý rằng các quốc gia không thể tham gia vào các hoạt động/cạnh tranh thuế có hại 2 và phải trao đổi thông tin về lời yêu cầu.

Tác động tài chính và kinh tế của các hệ thống thuế nước ngoài cũng có thể đặt ra những hạn chế đối với các cải cách thuế mà các quốc gia có thể muốn thực hiện. Ví dụ, bằng cách giảm thuế suất thuế TNDN, chính phủ có thể cố gắng thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài. Tuy nhiên, việc giảm thuế suất thuế TNDN ở nước sở tại sẽ đơn giản chuyển doanh thu thuế sang các quốc gia đánh thuế các doanh nghiệp đa quốc gia (MNE) của họ đối với thu nhập trên toàn thế giới nhưng cho phép các khoản tín dụng thuế nước ngoài đối với thuế doanh nghiệp nộp tại nguồn (OECD, 2007), mà không làm thay đổi hiệu lực gánh nặng thuế - hay hành vi đầu tư - của các MNE. (Lập luận này, tất nhiên, bỏ qua tác động của việc hoãn nộp thuế, vì các công ty đa quốc gia có thể hoãn nộp thuế ở nước họ cho đến khi lợi nhuận được chuyển về nước.) Môi trường thuế quốc tế cũng đặt ra những hạn chế đối với mức độ đơn giản hóa thuế có thể đạt được đối với các loại thuế như thuế TNDN. Để bảo vệ cơ sở thuế doanh nghiệp trong nước, nhiều quốc gia thực hiện các quy tắc vốn hóa thấp, quy tắc chuyển giá, quy tắc kiểm soát công ty nước ngoài (CFC) và các quy tắc chống tránh bổ sung.

Quan hệ tài chính liên bang có thể làm phức tạp cải cách thuế

Chủ nghĩa liên bang tài chính có thể tạo ra những trở ngại đối với việc thực hiện cải cách thuế. Nhiều quốc gia có thỏa thuận “chia sẻ thuế” giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, có nghĩa là chính quyền địa phương bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các cải cách thuế chung, có thể dẫn đến các biện pháp bồi thường tài chính hoặc khác có thể làm giảm hiệu quả của cải cách. Các thỏa thuận chia sẻ thuế thường bao gồm các công thức cân bằng phức tạp để đạt được sự công bằng theo chiều ngang giữa các khu vực pháp lý dưới trung tâm. Cải cách thuế có thể có tác động đến các công thức này, có thể dẫn đến các cuộc đàm phán phức tạp và chi phí tương ứng. Thực tế là một số loại thuế có thể hoàn toàn thuộc thẩm quyền của chính quyền địa phương có thể trở thành một trở ngại cho việc thực hiện cải cách. Chẳng hạn, việc chuyển đổi từ thuế trực thu sang thuế gián thu sẽ phức tạp hơn nếu thuế trực thu và thuế gián thu do các cấp chính quyền khác nhau quy định. Điều này đặc biệt đúng với trường hợp thuế bất động sản thường được áp dụng ở cấp tiểu bang, khu vực hoặc địa phương, trong khi thuế thu nhập thường được áp dụng ở cấp liên bang. Việc chuyển từ thuế thu nhập sang thuế bất động sản, vốn có thể có lợi cho tăng trưởng (Johansson và cộng sự , 2008), khi đó sẽ hàm ý tăng nguồn thu từ thuế đối với chính quyền địa phương và giảm nguồn thu đối với cấp quốc gia hoặc liên bang. Sự thay đổi này sau đó có thể phải được bù đắp bằng chuyển giao doanh thu hoặc thay đổi trong các nhiệm vụ phải được tài trợ bởi các cấp chính quyền khác nhau.

Cải cách thuế ở cấp liên bang hoặc quốc gia đòi hỏi phải có sự phối hợp giữa các loại thuế được áp dụng và các cải cách thuế và các cải cách khác được thực hiện ở các cấp thấp hơn. Ví dụ, nếu các tiểu bang hoặc khu vực khác nhau trong một quốc gia đối mặt với các vấn đề kinh tế khác nhau, thì có thể khó giải quyết những vấn đề này chỉ bằng cách thay đổi hệ thống thuế ở cấp liên bang; cải cách thuế tốt cho một số người có thể không nhất thiết tốt cho tất cả. Ví dụ, đây là trường hợp ở Bỉ, nơi mà khu vực Flemish phải đối mặt với tỷ lệ thất nghiệp tương đối cao ở những người lao động lớn tuổi, trong khi khu vực Walloon có nhiều thanh niên thất nghiệp hơn. Sau đó, các biện pháp thuế giải quyết các vấn đề của một số tiểu bang hoặc khu vực có thể phải đi kèm với các thay đổi thuế khác để giải quyết các vấn đề của các khu vực khác. Điều này có thể tốn kém về doanh thu thuế bị bỏ qua. Khi chính quyền cấp dưới trung ương có quyền quyết định đối với thuế suất và/hoặc cơ sở, phải đặc biệt chú ý để ngăn chặn sự cạnh tranh thuế có hại giữa họ, đặc biệt nếu thuế suất cấp dưới trung ương và giảm thu ngân sách được tự động bù đắp - một phần hoặc toàn bộ - bằng các khoản chuyển giao cao hơn từ trung ương đến cấp dưới trung ương. Do đó, những cải cách cơ bản về thuế đòi hỏi các cấp chính quyền khác nhau và các khu vực khác nhau trong cả nước phải hành động nhất quán. Việc thực hiện các chính sách phân phối lại thu nhập cũng có thể gặp rủi ro nếu các loại thuế khác nhau được áp dụng ở các cấp chính quyền khác nhau, bởi vì, như đã lưu ý trước đó, các mục tiêu phân phối không thể đạt được trên cơ sở từng loại thuế, mà nên được xem xét trong bối cảnh hệ thống thuế và phúc lợi nói chung, không phân biệt cấp chính quyền đánh thuế cụ thể. Ví dụ, đây là trường hợp ở các quốc gia nơi thuế gián thu - chủ yếu là thuế định kỳ đối với bất động sản và/hoặc VAT - được đánh ở cấp khu vực trong khi thuế thu nhập được đánh ở cấp liên bang.

Các chi phí chuyển đổi của cải cách cũng phải được giải quyết

Những trở ngại khác đối với việc thực hiện cải cách thuế có thể phát sinh do chi phí chuyển tiếp mà chúng đòi hỏi. Việc thực hiện cải cách thuế bao gồm một khoảng thời gian trong đó các quy tắc mới được thực hiện và các doanh nghiệp cũng như hộ gia đình điều chỉnh hành vi của họ để đáp ứng với tình hình thuế mới. Những thay đổi hành vi do thuế gây ra này có thể gây biến dạng lớn và rất tốn kém cho các tác nhân liên quan. Ví dụ, chi phí chuyển đổi cao có thể xảy ra nếu thuế TNDN được thay thế bằng thuế dòng tiền của công ty, loại thuế này không còn cho phép khấu trừ các khoản thanh toán lãi từ thu nhập chịu thuế của công ty. Trong trường hợp không có các biện pháp chuyển đổi, các công ty sử dụng đòn bẩy cao có thể đột nhiên phải đối mặt với sự gia tăng mạnh về chi phí tài chính, điều này có thể dẫn đến phá sản đối với một số người. Tài liệu về thuế dòng tiền doanh nghiệp cho thấy rằng hầu hết hiệu quả thu được từ việc áp dụng thuế dòng tiền doanh nghiệp có thể bị mất đi trong giai đoạn chuyển đổi (OECD, 2007), bởi vì các quy tắc thuế mới sẽ phải được thực hiện dần dần để ngăn chặn sự gián đoạn kinh tế lớn. Các điều khoản điều chỉnh giai đoạn chuyển đổi có thể có tác động lớn đến kết quả cải cách thuế cuối cùng. Ví dụ, tăng thuế tiêu dùng và thuế tiêu thụ đặc biệt có thể làm tăng tỷ lệ lạm phát, đặc biệt nếu tăng giá tự động dẫn đến tăng lương thông qua quá trình thương lượng tiền lương. Các yếu tố thể chế khác, chẳng hạn như sự hiện diện và mức lương tối thiểu, có thể ảnh hưởng mạnh mẽ đến tác động của cải cách thuế trong và sau giai đoạn chuyển đổi.

Thông báo đơn thuần về cải cách thuế có thể có tác động đến hành vi của các đại lý ngay cả trước khi nó được thực hiện. Ví dụ, tác động đối với tăng trưởng ngắn hạn có thể là tiêu cực nếu các đại lý trì hoãn các quyết định đầu tư cho đến khi các quy định về thuế mới có hiệu lực. Ngược lại, các vấn đề cũng có thể phát sinh nếu các đại lý vội vàng tận dụng tối đa sự bóp méo thuế trước khi nó bị loại bỏ. 3 Kết quả ngược lại cũng đúng: việc cắt giảm hoặc bãi bỏ một điều khoản hỗ trợ tăng trưởng có thể có tác động tăng trưởng tích cực trong ngắn hạn. Ví dụ, thông báo giảm tín dụng thuế đầu tư trong tương lai gần có thể thúc đẩy đầu tư chuyển tiếp và do đó kích thích tăng trưởng trong ngắn hạn. Tương tự như vậy, chẳng hạn, thông báo về việc tăng thuế suất thuế GTGT trong tương lai sẽ thúc đẩy việc mua hàng hóa tiêu dùng lâu bền. Tất nhiên, điều này có được mong muốn hay không sẽ phụ thuộc vào vị trí cấu trúc của nền kinh tế tại thời điểm đó. Do đó, hiệu ứng thông báo có thể tạo ra những trở ngại cho việc thực hiện cải cách thuế hoặc làm phát sinh những sai lệch không lường trước được, đặc biệt nếu chính phủ không thể thực hiện cải cách ngay lập tức.

Khoảng thời gian từ khi công bố thay đổi chính sách thuế - có thể thông qua việc thiết lập mục tiêu chính sách thuế mong muốn - và việc thực hiện cải cách trên thực tế sau đó trở thành một yếu tố quan trọng trong chính sách thuế. Khoảng thời gian thích hợp sẽ phụ thuộc một phần vào mức độ cải cách sẽ thay đổi hoàn cảnh của người nộp thuế bị ảnh hưởng. Những thay đổi về thuế có đặc tính “điều tiết” đặc biệt có thể có “hiệu ứng thông báo” đặc biệt rõ rệt. Ví dụ, việc công bố các loại thuế môi trường mới hoặc thuế suất thuế môi trường cao hơn có thể khiến các doanh nghiệp đầu tư vào việc giảm thiểu ô nhiễm để họ có thể tránh phải nộp các loại thuế này. Tuy nhiên, khi nó được công bố và thực hiện trong một thời gian tương đối ngắn, sẽ có rất ít, nếu có, cơ hội thực tế để các doanh nghiệp giảm bớt ngay lập tức. Thử nghiệm các kỹ thuật mới, cài đặt thiết bị mới, tạo ra sản phẩm mới và chuyển đổi đầu vào đều mất thời gian. Do đó, thuế được đánh một cách hiệu quả đối với lượng phát thải hiện tại (dựa trên hành vi lịch sử, do không thể thay thế tài sản vốn nhanh chóng hoặc thay đổi quy trình ngay lập tức). Tuy nhiên, có thể bắt đầu nhận ra những lợi ích của việc giảm ô nhiễm ngay cả khi không đánh thuế: một thông báo đáng tin cậy rằng việc đánh thuế liên quan đến môi trường sẽ được thực hiện trong tương lai (ví dụ như trong một hoặc hai năm) có thể mang lại cho các công ty những ưu đãi về giảm ô nhiễm môi trường. thuế mà không thu doanh thu - và do đó không áp đặt gánh nặng thuế dựa trên các thỏa thuận sản xuất trước thuế.

Do đó, độ dài của giai đoạn chuyển tiếp có thể phụ thuộc vào thời gian mà các công ty cần thay thế nguồn vốn hiện có của họ bằng những máy móc mới ít gây hại cho môi trường hơn. Ngược lại, điều này có thể phụ thuộc vào tuổi thực tế của nguồn vốn hiện tại và vào việc liệu các công nghệ tốt hơn có sẵn hay phải được phát triển trước. Việc dẫn đầu như vậy cũng có thể giúp giảm bớt việc thực hiện các loại thuế môi trường khi có nhiều cử tri phản đối mạnh mẽ việc áp dụng chúng. Tuy nhiên, tác động này phụ thuộc rất nhiều vào độ tin cậy của lời hứa của chính phủ về việc áp thuế trong tương lai. Các nhà chức trách Thụy Sĩ đã áp dụng cách tiếp cận như vậy khi đưa ra một loại thuế mới đối với khí thải hợp chất hữu cơ dễ bay hơi (VOC): loại thuế này được công bố hai năm trước khi chính phủ thực sự bắt đầu đánh thuế (Hộp 4.1).

Hộp 4.1. Hiệu lực thông báo của thuế môi trường đối với
các hợp chất hữu cơ dễ bay hơi ở Thụy Sĩ

Các hợp chất hữu cơ dễ bay hơi (VOC) là dung môi được sử dụng trong các ngành công nghiệp đòi hỏi các chất bay hơi nhanh, chẳng hạn như sản xuất sơn và cắt kim loại. Bên cạnh những ảnh hưởng đến sức khỏe con người, VOC cũng góp phần hình thành ôzôn trên mặt đất (sương mù mùa hè). Vào tháng 1 năm 1998, chính quyền Thụy Sĩ đã thông qua mức thuế đối với VOC là 2 CHF/kg (tăng lên 3 CHF/kg vào năm 2003), nhưng quy định rằng loại thuế này sẽ chỉ được áp dụng từ tháng 1 năm 2000. Chính phủ đã quyết định áp dụng mức thuế này trong hai năm. giai đoạn chuyển đổi để đáp ứng các đề xuất từ ngành cũng như từ các cơ quan nhà nước có liên quan rằng cần có thời gian để phát triển cả năng lực của ngành và cơ sở hạ tầng cần thiết để quản lý hiệu quả loại thuế mới.

Thuế đã có hiệu lực vì lượng khí thải VOC đã giảm đáng kể. Lượng phát thải của các sản phẩm bị đánh thuế đã giảm 12% trong giai đoạn chuyển đổi, do các công ty điều chỉnh hành vi của họ trước mức thuế mới. Lượng khí thải giảm thêm 25% trong giai đoạn 2001-2004 khi nó được thực hiện đầy đủ. Do đó, lời hứa đáng tin cậy về việc áp đặt thuế môi trường đối với VOC trong tương lai đã dẫn đến một số giảm bớt ngay cả trong giai đoạn 1998-2000. Có sự khác biệt đáng kể trong phản ứng của các công ty đối với khoản phí mới. Các công ty lớn hơn thường đổi mới và áp dụng các công nghệ mới khá nhanh, trong khi các công ty nhỏ hơn, do hạn chế về tài chính hoặc thông tin, ít có khả năng hành động hơn. Vai trò của các quan chức bang cũng khác nhau. Một số coi vai trò của họ là hỗ trợ và hành chính; do đó họ đã giúp phổ biến thông tin và công nghệ. Ngược lại, những người khác chỉ xem vai trò của họ là quản lý thuế.

Nguồn: Dựa trên OECD (2009), “Taxation, Innovation and the Environment”, tháng 12, Web.taisachnhanh.cloud/ document/13/0,3343,en_2649_34533_44863437_1_1_1_1,00.html.

Các vấn đề quản lý thuế cũng có thể gây trở ngại cho cải cách

Các nhà cải cách cần nhạy cảm với tác động của cải cách đối với chính cơ quan quản lý thuế, từ góc độ tổ chức, bao gồm bất kỳ thay đổi lớn nào trong các nhiệm vụ do cơ quan quản lý thuế thực hiện. Các nhiệm vụ này bao gồm thu thập thông tin và xác định người nộp thuế, tính toán nghĩa vụ thuế, thu tiền thuế, liên lạc với người nộp thuế, cung cấp hỗ trợ và thực thi luật thuế. Cách tiếp cận hành chính thuế cũng tập trung vào bất kỳ chi phí tuân thủ bổ sung nào áp dụng cho người nộp thuế . Các vấn đề về quản lý thuế có thể trở thành một trở ngại cho việc thực hiện cải cách thuế nếu sự thay đổi sẽ làm tăng thêm chi phí cho cơ quan quản lý thuế và người nộp thuế. Cải cách thuế có thể tốn kém nếu nó đòi hỏi những thay đổi về tổ chức trong quản lý thuế, phát triển hệ thống máy tính mới (hoặc điều chỉnh hệ thống hiện có), đào tạo cán bộ hoặc phát triển hệ thống giám sát tuân thủ mới . Các quy tắc thuế mới cũng có thể dẫn đến gánh nặng tuân thủ gia tăng đối với người nộp thuế. Chẳng hạn, việc tăng thuế định kỳ đối với bất động sản có thể yêu cầu đánh giá lại tài sản trên diện rộng - và tốn kém -. Việc định giá bất động sản đã lỗi thời ở nhiều quốc gia OECD và thiếu các phương pháp định giá bất động sản thích hợp ở một số quốc gia, mặc dù vẫn có những trường hợp ngoại lệ ( ví dụ: Đan Mạch và Hà Lan).

Những trở ngại đối với cải cách thuế: kinh tế chính trị và các yếu tố thể chế

Phân tích kinh tế chính trị của cải cách thuế bao gồm các cử tri, các đảng chính trị, các nhóm vận động hành lang và các chính trị gia trong các mô hình và phân tích tài chính công. Sự kết hợp giữa sở thích của cử tri và động cơ mà các chính trị gia phải đối mặt trong phân tích cho phép hiểu rõ hơn về việc hình thành chính sách thuế và vai trò của các thể chế chính trị khác nhau trong việc hình thành nó (Persson và Tabellini, 2002). 4 Quá trình chính trị dân chủ là một số đặc điểm của nó có thể tạo ra những trở ngại cho việc thực hiện cải cách thuế. Phần này thảo luận về các lập luận kinh tế chính trị chính được đưa ra để giải thích tại sao cải cách thuế có lợi cho xã hội không phải lúc nào cũng được thực hiện (xem thêm Olofsgard, 2003). Vấn đề cơ bản liên quan đến tính không đồng nhất của các tác nhân được thảo luận trong Chương 1 của tập này: nếu các chính sách thuế ảnh hưởng đến tất cả những người nộp thuế theo cùng một cách, thì việc xây dựng, áp dụng và thực hiện các chính sách thuế tối ưu sẽ tương đối dễ dàng. Tác động khác biệt của cải cách thuế đối với các nhóm có tài sản và/hoặc sở thích khác nhau có nghĩa là ngay cả những cải cách nâng cao phúc lợi cũng có thể mâu thuẫn với lợi ích của nhiều người.

Đối với các chính trị gia, khả năng hiển thị của các quyết định chính sách thuế là rất quan trọng

Các chính trị gia có động cơ thực hiện cải cách thuế có lợi cho số lượng lớn cử tri. Tuy nhiên, họ có thể không cần cân bằng lợi ích của tất cả các cử tri, thay vào đó, họ muốn tập trung vào việc thu hút “cử tri dao động”, những người có nhiều khả năng thay đổi phiếu bầu của họ để đáp lại một cải cách có lợi cho họ (Profeta, 2003). Tuy nhiên, những cải cách thuế mang lại lợi ích cho các cử tri không nhất thiết phải vì lợi ích chung. Các chính trị gia có thể phải đối mặt với các khuyến khích cải cách hệ thống thuế nhằm báo hiệu cho các nhóm cử tri cụ thể rằng họ quan tâm đến phúc lợi của người nộp thuế. Điều này có thể dẫn đến một loạt các cải cách thuế tăng dần nhắm vào các nhóm cụ thể và cố gắng tạo ra những người chiến thắng mà không tạo ra những người thua cuộc. Tuy nhiên, nếu cải cách từng phần được thực hiện vì mục đích cải cách và không có bất kỳ tầm nhìn chiến lược nào hướng dẫn chúng, thì các chính trị gia có thể không hiểu hoặc không tính đến tác động lâu dài của các biện pháp này, chẳng hạn như tác động tiêu cực tiềm ẩn đối với nguồn thu thuế trong tương lai hoặc khả năng sự phức tạp về thuế đó có thể tạo ra sự phức tạp hơn nữa về thuế (Bradford, 1986). Điều này dẫn đến nguy cơ làm cho hệ thống thuế trở nên phức tạp hơn mà không giải quyết được các vấn đề kinh tế cơ bản và các vấn đề về thuế theo cách hiệu quả nhất. Quá trình này dường như là nền tảng cho xu hướng được quan sát thấy ở các quốc gia OECD khác nhau vào những thời điểm khác nhau theo hướng tăng chi tiêu thuế. Trong mối liên hệ này, điều quan trọng là phải nhận ra rằng khả năng hiển thị của các thay đổi chính sách thuế có thể rất bất đối xứng: các chính trị gia có thể dễ dàng áp dụng các biện pháp giảm thuế mang lại lợi ích rõ ràng, đáng kể cho các nhóm cụ thể (do đó họ nhận thức được sự thay đổi và sẽ hỗ trợ nó), nhưng dẫn đến sự gia tăng gánh nặng thuế tổng thể đối với các nhóm khác nhỏ đến mức không được chú ý. Sự bất đối xứng này góp phần khuyến khích tăng chi tiêu thuế và do đó làm tăng tính phức tạp của hệ thống thuế nói chung.

Nói chung, các chính trị gia phải đối mặt với động lực để ban hành các cải cách mà lợi ích của chúng có thể nhìn thấy được vào thời điểm diễn ra cuộc bầu cử tiếp theo - và nếu có thể, chi phí của chúng thì không. Nếu lợi ích từ cải cách thuế có thể nhìn thấy được khi cuộc bầu cử diễn ra, các chính trị gia sẽ tối đa hóa khả năng được khen thưởng vì đã thực hiện chúng. Tất nhiên, điều này dựa trên giả định rằng các cá nhân - cử tri thường xuyên cũng như cử tri dao động - sẽ liên kết (các) chính trị gia chịu trách nhiệm với những lợi ích của cải cách. Bởi vì các cải cách thuế cơ bản thường mất nhiều thời gian hơn để thực hiện hơn là những thay đổi gia tăng đối với luật thuế và đôi khi phức tạp đến mức khiến cử tri không chắc chắn về cách đánh giá chúng, các chính trị gia hoạt động với thời gian bầu cử có thể thích các biện pháp đặc biệt rõ ràng hơn là cơ bản hơn cải cách, đặc biệt là khi cuộc bầu cử tiếp theo là tương đối gần.

Khả năng hiển thị cải cách thuế cũng có ý nghĩa khác. Nếu các chính trị gia cho rằng cử tri cực kỳ phản đối việc tăng thuế, thì họ có thể muốn chọn các hình thức đánh thuế mà những cử tri quyết đoán (hay dao động) ít nhìn thấy hơn. Điều này phần nào giải thích tại sao các loại thuế định kỳ đối với bất động sản, vốn rất dễ thấy, hiếm khi được các chính trị gia tăng (Alt, Preston và Sibieta, 2008). Phỏng đoán này dường như cũng ngụ ý rằng các khoản đóng góp an sinh xã hội của người sử dụng lao động có nhiều khả năng được tăng lên hơn so với các khoản đóng góp an sinh xã hội của người lao động và việc cắt giảm thuế TNCN có thể được bù đắp bằng việc tăng các loại thuế gián thu ít rõ ràng hơn. Một ví dụ khác về cải cách thuế có liên quan đến lạm phát. Alt, Preston và Sibieta (2008) lập luận rằng các nhà hoạch định chính sách có động cơ đặt sự phụ thuộc lớn hơn vào các loại thuế không cần phải tăng hàng năm để đảm bảo doanh thu không đổi theo giá trị thực. Do đó, các nhà hoạch định chính sách có động cơ dựa nhiều hơn vào thuế theo giá trị đối với thu nhập từ vốn và lao động và vào thuế GTGT, thay vào đó, chẳng hạn như thuế tiêu thụ đặc biệt theo lượng lớn . Lập luận về khả năng hiển thị của cải cách thuế đưa ra một lời giải thích bổ sung cho hiện tượng “rời khỏi khung” ở nhiều quốc gia OECD. OECD (2008) kết luận rằng hầu hết các quốc gia OECD đều áp dụng một số hình thức điều chỉnh, chẳng hạn như lập chỉ mục giới hạn biên độ thuế đối với lạm phát, nhằm ngăn chặn những thay đổi lớn về gánh nặng thuế TNCN do lạm phát. Tuy nhiên, những điều chỉnh này không đầy đủ hoặc không thường xuyên ở hầu hết các quốc gia. Bởi vì lạm phát có thể tạo ra sự gia tăng tương đối ẩn trong gánh nặng thuế, quá trình chính trị tạo ra động cơ không vận hành một hệ thống điều chỉnh lạm phát đầy đủ, tự động (“lập chỉ mục đầy đủ”). Thay vào đó, sự gia tăng doanh thu thuế do “không lập chỉ mục đầy đủ” tạo cơ hội cho một cuộc cải cách thuế rõ ràng sau một số năm.

Sự không chắc chắn về hậu quả phân phối của cải cách có thể cản trở sự thay đổi

Có thể có sự không chắc chắn đáng kể về việc ai sẽ thắng và ai sẽ thua từ cải cách thuế và liệu cử tri (làm thế nào) sẽ thay đổi hành vi bỏ phiếu của họ để đáp lại. Trên thực tế, những người nộp thuế e ngại rủi ro có thể bỏ phiếu chống lại cải cách thuế ngay cả khi họ biết rằng cải cách sẽ thu được lợi ích từ đa số (Fernandez và Rodrik, 1991). Xu hướng hiện trạng này phản ánh thực tế rằng, trong khi một số người được hoặc mất từ cải cách có thể dễ dàng xác định được, cử tri trung bình hoặc cử tri dao động có thể không biết trước liệu họ có tham gia cùng những người chiến thắng hay không, bởi vì cải cách thuế lợi ích sẽ trở nên rõ ràng chỉ trong tương lai. Sự không chắc chắn của cá nhân này sau đó tạo ra một rào cản kép đối với cải cách: một cải cách phải thu hút được sự ủng hộ của đa số cả trước (để giành được sự chấp nhận) và sau (để được duy trì). Olofsgard (2003) chỉ ra rằng kết quả này xoay quanh giả định rằng những người thắng lợi từ cải cách không thể cam kết đền bù cho những người thua cuộc trước một cách đáng tin cậy . Do sự không chắc chắn này, các cử tri có thể trở nên miễn cưỡng bỏ phiếu cho một cải cách thuế được kỳ vọng sẽ làm tăng phúc lợi tổng thể.

Các nhà hoạch định chính sách cũng có thể phải đối mặt với sự không chắc chắn về kết quả cải cách thuế do không chắc chắn về tác động của cải cách đối với hành vi, phân phối thu nhập, doanh thu thuế, v.v. bị ảnh hưởng (tích cực hoặc tiêu cực) bởi cải cách thuế, các nhà hoạch định chính sách có thể trở nên cẩn thận hơn trong việc đưa ra quyết định tham gia cải cách thuế.

Các loại bầu cử không chắc chắn khác có thể cản trở việc thực hiện các cải cách thuế cơ bản. Các nhà hoạch định chính sách phải đối mặt với sự không chắc chắn về việc ai sẽ nắm quyền sau cuộc bầu cử và liệu chính phủ mới có thể đảo ngược hoặc dừng cải cách thuế đã được bắt đầu trước cuộc bầu cử hay không. Việc bãi bỏ hoặc đảo ngược chính sách thuế có thể có tác động đến việc ai thực sự thắng và thua trong cuộc cải cách thuế. Các nhà hoạch định chính sách cũng có thể không chắc chắn về chất lượng thông tin sẵn có liên quan đến tác động có thể xảy ra của cải cách. Họ phải đưa ra các quyết định dựa trên thông tin được cung cấp bởi nhân viên của họ, bởi các bộ phận nghiên cứu của các cơ quan nhà nước và/hoặc các đảng phái chính trị, bởi các đối tác xã hội và bởi cộng đồng học thuật. Sự không chắc chắn về chất lượng thông tin càng lớn và sự khác biệt giữa thông tin thu được qua các kênh khác nhau càng lớn thì các chính trị gia càng khó đưa ra kết luận và đưa ra quyết định liên quan đến việc thực hiện cải cách thuế trên thực tế.

Sự không chắc chắn về tác động khác nhau của cải cách thuế đối với các đảng khác nhau trong liên minh cầm quyền (hoặc các nhóm khác nhau trong đảng cầm quyền) có thể tạo ra trở ngại cho việc thực hiện các cải cách thuế nâng cao phúc lợi, đặc biệt nếu các cử tri của một trong các đảng liên minh chịu nhiều thiệt thòi nhất. của các chi phí. Ashworth và Heyndels (2001) phân tích tác động của sự phân hóa chính trị ở các nước OECD trong giai đoạn 1965-1995. Họ nhận thấy rằng các quốc gia có quyền lực chính trị phân tán hơn thì việc thay đổi hệ thống thuế của họ ít thường xuyên hơn. Khi chúng xảy ra, cải cách thuế ở những quốc gia như vậy có xu hướng được bù đắp bằng những thay đổi khác để được các bên khác nhau chấp nhận. Do đó, liên minh chính phủ càng bị phân mảnh thì các đảng chính trị càng khó tham gia vào cải cách thuế cơ bản.

Lợi ích đặc biệt có thể rất hiệu quả trong việc ảnh hưởng đến chính sách thuế

Một cách tiếp cận kinh tế chính trị thay thế tập trung vào ảnh hưởng chính trị của những người thua cuộc cải cách thuế có thể cản trở việc thực hiện cải cách thuế. Họ có thể gây ảnh hưởng trực tiếp, thông qua khả năng ngăn chặn việc ban hành cải cách trong quốc hội, hoặc gián tiếp, bằng cách thuyết phục các chính trị gia lựa chọn giữ nguyên hiện trạng thay vì tiến hành cải cách thuế (Olofsgard, 2003). Những người hưởng lợi tiềm năng từ cải cách thuế thường im lặng trái ngược với những người thua cuộc. Đây là điển hình của nhiều cải cách cơ cấu: vì nhiều lý do, bao gồm cả ác cảm mất mát và hiệu ứng tài trợ, các tác nhân, ceteris paribus , có nhiều khả năng vận động chống lại một đề xuất đe dọa họ hơn là ủng hộ một đề xuất mang lại lợi ích cho họ. Trong lĩnh vực cải cách thuế, đây thường là trường hợp khi giảm thuế có giá trị rất lớn đối với các nhóm lợi ích đặc biệt, nhưng việc bãi bỏ chúng sẽ chỉ giảm nhẹ gánh nặng thuế tổng thể cho hầu hết người nộp thuế.

Các chính trị gia có thể sẵn sàng lắng nghe các nhóm lợi ích đặc biệt cụ thể hơn nếu họ nhận được sự đóng góp chiến dịch trực tiếp hoặc gián tiếp từ họ hoặc nếu các nhóm lợi ích đặc biệt này bao gồm các cử tri dao động có ảnh hưởng đến kết quả của cuộc bầu cử tiếp theo (Olofsgard, 2003). Các nhóm người nộp thuế khác nhau cũng có thể phải đối mặt với các chi phí giao dịch (vận động hành lang) khác nhau (Holcombe, 1998). Do đó, cải cách chính sách thuế sẽ thiên về những cải cách được các nhóm vận động hành lang có ảnh hưởng ủng hộ, điều này sau đó có thể tạo ra trở ngại cho việc thực hiện các cải cách thuế có thể nâng cao phúc lợi tổng thể.

Alt, Preston và Sibieta (2008) lưu ý rằng các nhà hoạch định chính sách cần lưu ý rằng việc ban hành các khoản chi thuế mới và áp dụng biện pháp xử lý thuế đặc biệt đối với các nhóm người nộp thuế cụ thể có thể tạo ra các nhóm lợi ích đặc biệt mới. Khi đó, việc loại bỏ đối xử thuế đặc biệt có thể trở nên rất khó khăn và có thể dẫn đến các điều khoản đối xử thuế đặc biệt bổ sung hoặc mở rộng theo thời gian. Ngay cả khi người nộp thuế không vận động hành lang cho một biện pháp thuế cụ thể ngay từ đầu, họ có thể vận động hành lang để duy trì và mở rộng biện pháp đó, ngay cả khi kết quả là một hệ thống thuế kém hiệu quả hơn, kém công bằng hơn, phức tạp hơn và ít định hướng tăng trưởng hơn. Đặc biệt, Ashworth và Heyndels (2001) coi chi tiêu thuế như một công cụ để phục vụ các cử tri đang dao động và các nhóm lợi ích đặc biệt. Cơ sở lý luận cơ bản cho điều này có liên quan đến thực tế là, như đã lưu ý trước đó, lợi ích từ chi tiêu thuế có thể được nhắm mục tiêu trong khi chi phí - giảm tổng thu nhập thuế - có thể được phân bổ cho tất cả người nộp thuế. Mặc dù có những lý lẽ xác đáng để giới thiệu chi tiêu thuế trong một số trường hợp, nhưng các chính trị gia đưa ra chi tiêu thuế không nhất thiết phải nội địa hóa tất cả các chi phí chi tiêu thuế. Do đó, quy trình chính trị có thể dẫn đến mức chi tiêu thuế quá cao mà một khi được đưa ra sẽ rất khó bãi bỏ.

Cấu trúc của quy trình chính sách có thể định hình kết quả cải cách thuế

Cải cách thuế có thể bị cản trở và thay đổi, đôi khi đáng kể, ở giai đoạn lập pháp (Bird, 2004). Do đó, các chính sách thuế hợp lý có thể làm mất đi nhiều đặc điểm thiết kế thuế mong muốn. Ví dụ, tác động thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và/hoặc các đặc điểm công bằng của cải cách thuế cơ bản có thể bị giảm do những thay đổi được thực hiện đối với các đề xuất trong quá trình nghị viện. Do đó, các nhà cải cách thuế phải hết sức chú ý đến các khía cạnh quan trọng này của quy trình chính sách và đặc biệt là khả năng của các nhóm lợi ích đặc biệt ảnh hưởng đến hành vi của quốc hội.

Kết quả cải cách thuế phản ánh không chỉ các quy tắc chính trị của trò chơi, mà còn cả bối cảnh thể chế trong đó các chính sách thuế thay thế có thể được phân tích và đánh giá và trong đó các quyết định chính sách thuế cuối cùng có thể được đưa ra (Hettich và Winer, 1999). Quan điểm cải cách thể chế thuế này chỉ ra các quy tắc lập pháp cụ thể về thủ tục, hệ thống ủy ban và các khía cạnh khác của thiết kế thể chế có thể hỗ trợ hoặc cản trở việc thực hiện cải cách thuế. Phần lớn có thể phụ thuộc vào người quyết định đánh giá các cải cách cụ thể - và khi quyết định đánh giá này được đưa ra, công cụ và loại phân tích nào sẽ được áp dụng trong đánh giá và ai sẽ được yêu cầu thực hiện. Weingast và Marshall (1988) lập luận rằng việc phân công các nhà lập pháp cho các ủy ban và các sắp xếp thể chế tạo ra quyền lực trong chương trình nghị sự cho mỗi ủy ban là những vấn đề chính trong việc giải thích kết quả cải cách thuế. Quá trình cải cách thuế cũng phụ thuộc vào việc ai có thẩm quyền mời các chuyên gia xuất hiện trước các ủy ban thuế hoặc tham gia vào quá trình chính sách, và ai sẽ tham gia vào việc thiết lập chương trình cải cách thuế trong tương lai. Các yếu tố quan trọng khác là các thiết lập thể chế xác định cách thức các phân tích của chuyên gia sẽ được đệ trình - và gửi cho ai - và điều gì sẽ được thực hiện với các đánh giá của họ. Đặc biệt, việc chính phủ có cam kết công khai các đánh giá này và các báo cáo (trung gian và/hoặc cuối cùng) hay không và khi nào sẽ là vấn đề quan trọng.

Đến lượt mình, việc công bố (hoặc không) những phân tích như vậy lại liên quan đến chiến lược truyền thông của các nhà cải cách. Mục tiêu chính của một chiến lược như vậy có thể là tạo ra nhận thức cộng đồng và hỗ trợ cải cách thuế. Điều này có thể đạt được thông qua các cuộc tranh luận công khai, các vòng tham vấn có sự tham gia của các đối tác xã hội hoặc các đại diện khác của xã hội dân sự, v.v. Cách thức quản lý các quy trình truyền thông này có thể có tác động đến kết quả cải cách thuế. Chiến lược truyền thông của các ủy ban thuế hoặc các cơ quan khác chịu trách nhiệm xây dựng các đề xuất cải cách sẽ được định hình bởi các quy tắc chi phối hành vi của họ: các thành viên ủy ban thuế có thể truyền đạt như thế nào về công việc mà ủy ban đã thực hiện và ai là người quyết định các quy tắc này, v.v.

Tương tự như vậy, cần xem xét phạm vi cho các quan chức thuế hoặc công chức khác đóng góp ý kiến trong cuộc tranh luận về cải cách thuế và/hoặc đưa ra các đề xuất cải cách. Ví dụ, các cơ quan quản lý thuế nhìn chung có thể cung cấp đầu vào có chất lượng tốt trong quá trình cải cách thuế và vai trò, sự tham gia và hỗ trợ cải cách của họ là rất quan trọng, vì họ sẽ phải thực hiện và thực thi các cơ chế mới. Các cơ quan quản lý thuế nói chung sẽ đặc biệt nhạy cảm với các khía cạnh hành chính và tuân thủ của cải cách, mà những người khác có thể biết tương đối ít. Do đó, họ có thể xác định các vấn đề có khả năng phát sinh trong giai đoạn chuyển tiếp sau cải cách hoặc cảnh báo về những nguy cơ có thể tồn tại khi các đề xuất về nguyên tắc hợp lý về mặt kinh tế có thể rất rắc rối về mặt hành chính trong thực tế. Ví dụ, các cải cách được đề xuất có thể đe dọa làm tăng thêm gánh nặng tuân thủ hoặc tạo ra các cơ hội mới để tránh và trốn thuế.

Các chiến lược để thực hiện thành công cải cách cơ bản về thuế

Phần này thảo luận về các chiến lược để thực hiện thành công các cải cách cơ bản về thuế. Những chiến lược này nhằm mục đích cho phép các nhà hoạch định chính sách dung hòa các mục tiêu khác nhau về hiệu quả, công bằng và các mục tiêu chính sách thuế khác, đồng thời khắc phục những trở ngại đã xác định trong các phần trước.

Thiết kế cải cách cần được hướng dẫn bởi tầm nhìn chiến lược rõ ràng và được hỗ trợ bởi phân tích vững chắc

Để bắt đầu, các chính phủ có thể cố gắng đạt được sự đồng thuận về các mục tiêu cải cách thuế rộng và dài hạn. Những điều này có thể bao gồm giảm tỷ lệ nợ trên tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của quốc gia, tăng tiết kiệm và đầu tư trong nước, thu hút đầu tư nước ngoài hoặc tăng nguồn cung lao động. Một sự đồng thuận rộng rãi về các mục tiêu cải cách thuế sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc thảo luận và đánh giá các đề xuất cải cách thuế khác nhau nhằm thực hiện các mục tiêu rộng lớn này. Truyền thông rõ ràng về các mục tiêu dài hạn có thể tạo điều kiện thuận lợi cho việc tạo ra sự đồng thuận xã hội rộng rãi ủng hộ việc đưa ra các biện pháp cải cách thuế mong muốn nhất. Khi thiết kế một cuộc cải cách nhằm đạt được các mục tiêu cải cách rộng lớn hơn, các chính phủ có thể phải tìm ra sự cân bằng giữa các tiêu chí thiết kế thuế khác nhau như hiệu quả, công bằng, đơn giản, khả năng thực thi, khả năng tăng doanh thu, v.v. Tuyên truyền rõ ràng với công chúng về những sự đánh đổi này và những lựa chọn phải được thực hiện có thể giúp nhận được sự hỗ trợ cho cải cách.

Ngay cả khi không có sự đồng thuận chiến lược rộng rãi về cải cách thuế, các chính phủ có thể giảm bớt sự không chắc chắn và bắt đầu hướng dẫn các cuộc tranh luận về cải cách thuế bằng cách công bố các mục tiêu cải cách thuế đầy tham vọng trước khi trình bày các đề xuất cụ thể. Ví dụ, ở Úc, các mục tiêu giảm thuế mong muốn được công bố trước khi bắt đầu năm tài chính. Các mục tiêu có thể bị hoãn lại trong trường hợp tình hình kinh tế hoặc ngân sách xấu đi. Chẳng hạn, việc thiết lập các mục tiêu cải cách thuế đầy tham vọng trong tương lai cũng có thể được áp dụng để thông báo về các đợt tăng thuế suất trong tương lai hoặc những thay đổi trong cơ cấu thuế trong tương lai. Cách tiếp cận này cho phép các nhà hoạch định chính sách đặt ra các mục tiêu chính sách thuế dài hạn vượt ra ngoài tầm nhìn hiện tại của chính phủ. Nó cũng tạo ra động lực để không đi chệch khỏi các mục tiêu này và chống lại, chẳng hạn như áp lực của một số nhóm vận động hành lang trong hoặc sau khi thực hiện một phần các cải cách thuế đã công bố, bởi vì uy tín của chính phủ đang bị đe dọa. Hơn nữa, các mục tiêu cải cách thuế đầy tham vọng cung cấp một thước đo về khả năng dự đoán ngay cả khi toàn bộ cải cách không thể được thực hiện ngay lập tức. Điều này cung cấp cho các đại lý cơ hội để điều chỉnh hành vi của họ theo thời gian, điều này sẽ tránh được những cú sốc lớn trong hành vi. Điều này làm giảm chi phí cho các tác nhân liên quan và tác động méo mó của cải cách đối với nền kinh tế nói chung.

Khi các mục tiêu cải cách thuế rộng hơn đã được đặt ra, các chính phủ có thể bắt đầu đánh giá các đề xuất cải cách cụ thể và nghiên cứu mức độ mà các đề xuất này đạt được các mục tiêu mong muốn. Việc đánh giá các đề xuất cải cách thuế nên tập trung vào tác động hành vi, tác động doanh thu, tác động phân phối, tác động đối với chi phí tuân thủ và thực thi, và bất kỳ vấn đề tránh và trốn thuế nào có thể phát sinh . Để có thể đưa ra các kết luận chính sách thuế có căn cứ, điều quan trọng là phải phân tích tất cả các khía cạnh của cải cách đề xuất. Các loại mô hình khác nhau có thể hỗ trợ đánh giá tác động của các biện pháp thuế mới đối với doanh thu và phúc lợi. Các mô hình chính sách thuế tĩnh rất đơn giản và có thể cung cấp dấu hiệu đầu tiên về tác động của cải cách đối với doanh thu và phúc lợi, nhưng không mô hình hóa tác động hành vi của nó. Điều này đặc biệt quan trọng trong trường hợp cải cách nhằm nâng cao hiệu quả vì chúng “hoạt động” bằng cách thay đổi hành vi. Tuy nhiên, các mô hình chính sách thuế hành vi phức tạp hơn để xây dựng và vận hành. Chúng cung cấp một cái nhìn đầy đủ hơn về tác động của những thay đổi chính sách thuế đối với doanh thu và hiệu quả kinh tế, mặc dù những dự đoán của chúng có thể có sai số rất lớn. Các mô hình cân bằng chung không dựa trên thông tin người nộp thuế được phân tách nhưng xem xét sự tương tác giữa các thị trường và giá cả khác nhau do cải cách chính sách thuế và do đó cũng hữu ích.

Định hình các cuộc tranh luận về chính sách thuế có thể rất quan trọng khi phát sinh các vấn đề về vốn chủ sở hữu

Việc đánh giá cải cách chính sách thuế ngụ ý giải quyết tác động của cải cách thuế đối với phân phối thu nhập. Tuy nhiên, các nhà hoạch định chính sách nên ghi nhớ - và truyền đạt tới cử tri - rằng các mục tiêu phân phối không nên được đánh giá trên cơ sở từng loại thuế. Alt, Preston và Sibieta (2008) lập luận rằng để theo đuổi chính sách thuế hợp lý, điều cần thiết là phải xem hệ thống thuế như một hệ thống hơn là xem xét các yếu tố khác nhau của nó một cách riêng lẻ. Các cuộc tranh luận về thuế bị gián đoạn có thể đặc biệt phản tác dụng đối với việc thực hiện cải cách thuế cơ bản. Chẳng hạn, việc mở rộng cơ sở thuế GTGT có thể khó khăn nếu việc thảo luận về các mức thuế GTGT được giảm đối với một số hàng hóa cụ thể diễn ra riêng lẻ. Việc đóng khung cuộc tranh luận về thuế thường xuyên đối với bất động sản một cách riêng biệt cũng sẽ cản trở việc áp dụng nó. Alt, Preston và Sibieta (2008) lập luận rằng việc đóng khung như vậy có thể là kết quả của sự thiếu hiểu biết của công chúng về tác động thực tế của các loại thuế khác nhau và về mối liên hệ lẫn nhau của hệ thống thuế và phúc lợi. Thảo luận riêng về cải cách chính sách thuế có thể củng cố sự thiếu hiểu biết này bằng cách cho phép thảo luận về cải cách thuế chỉ tập trung vào từng loại thuế. Các nhóm vận động hành lang có thể có động cơ để đóng khung các cải cách chính sách thuế cụ thể một cách riêng biệt, nhưng cách tiếp cận này dường như không mang lại lợi ích cho công chúng nói chung.

Thúc đẩy cải cách có thể yêu cầu chấp nhận một số ràng buộc trước

Việc chấp nhận trước một số ràng buộc nhất định có thể giúp các chính phủ xây dựng hỗ trợ cho cải cách thuế. Ví dụ, một chính phủ có thể cam kết thực hiện chỉ những cải cách được đánh giá là trung lập về phân phối lại, những cải cách không làm giảm tổng thu nhập từ thuế hoặc những cải cách không làm thay đổi cách đối xử có lợi đối với, chẳng hạn như khấu trừ lãi suất thế chấp. Tuy nhiên, việc chấp nhận một cách rõ ràng một số ràng buộc trả trước liên quan đến các mục tiêu chính về thuế có thể hàm ý bác bỏ một số cải cách cải thiện Pareto. Ackerman và Altshuler (2006) lập luận rằng gần như không thể thiết kế một cuộc cải cách thuế dựa trên các biện pháp mở rộng cơ sở để tài trợ cho việc giảm lãi suất và tuy nhiên lại trung lập về cả doanh thu và phân phối. Họ lập luận rằng, mặc dù việc áp đặt các hạn chế trước đối với quá trình cải cách thuế có thể có lợi, nhưng đánh đổi là khả năng cao hơn là cải cách thực sự được thực hiện sẽ không làm thay đổi đáng kể hệ thống thuế. Do đó, các nhà hoạch định chính sách nên cẩn thận trong việc đặt ra những ràng buộc mạnh mẽ ngay từ đầu, bởi vì chúng có thể quyết định kết quả của bất kỳ nỗ lực cải cách nào.

Điều đó nói rằng, việc chấp nhận những ràng buộc đối với quá trình cải cách cũng có thể giúp thực hiện cải cách dễ dàng hơn. Chi tiết cải cách càng dễ thương lượng thì động cơ này càng cao và khả năng trì hoãn càng lớn (Alesina và Drazen, 1991). Do đó, các chính phủ đôi khi phải tự đặt mình vào tình huống không thể chuyển gánh nặng giữa các nhóm. Đây là lý do tại sao việc khẳng định những hạn chế nhất định đối với cải cách trước đây có thể giúp việc theo đuổi dễ dàng hơn. Các ví dụ phổ biến bao gồm việc chính phủ các quốc gia phụ thuộc vào các ràng buộc quốc tế, chẳng hạn như các ràng buộc đến từ Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) hoặc Ủy ban Châu Âu, để thuyết phục các bên liên quan rằng một số biện pháp là không thể tránh khỏi hoặc các nguyên tắc cải cách thuế đã được thống nhất trong các quá trình cải cách trước đó , như trường hợp của Na Uy vào đầu những năm 2000 (Hộp 4.2).

Hộp 4.2. Cải cách “mô hình phân chia” ở Na Uy

Cải cách thuế thu nhập kép năm 1992 ở Na Uy đã đưa ra mức thuế TNCN cố định là 28% đối với thu nhập cá nhân. Tỷ lệ tương tự được sử dụng cho thu nhập doanh nghiệp. Ngoài thuế suất cố định, thuế phụ lũy tiến được đánh vào tổng thu nhập từ tiền lương và lương hưu trên một ngưỡng nhất định. Việc đánh thuế hai lần đối với lợi nhuận được phân phối được ngăn chặn bởi một hệ thống quy trách nhiệm đầy đủ. Việc đánh thuế hai lần đối với lợi nhuận giữ lại đã được ngăn chặn thông qua cái gọi là kế hoạch RỦI RO.

Để đảm bảo đối xử bình đẳng về thuế đối với người làm công ăn lương và người tự làm chủ, hệ thống thuế thu nhập kép chia thu nhập của người tự làm chủ thành một phần thu nhập lao động, như một phần thưởng cho nỗ lực làm việc, và một phần thu nhập vốn, đó là tiền lãi từ khoản tiết kiệm đã đầu tư. Thành phần thu nhập từ vốn được tính bằng cách tính lợi nhuận - tổng của lãi suất thị trường phi rủi ro cộng với phần bù rủi ro - cho vốn cổ phần của doanh nghiệp; thành phần thu nhập lao động sau đó được xác định còn lại là tổng thu nhập kinh doanh trừ thu nhập vốn. Phần được coi là thu nhập lao động được đánh thuế theo biểu thuế suất lũy tiến. Phần được tính là thu nhập vốn bị đánh thuế ở mức cố định. Cách tiếp cận này cũng được sử dụng để tránh khuyến khích các chủ sở hữu đang hoạt động của các tập đoàn có tổ chức chặt chẽ báo cáo tiền lương bị đánh thuế cao của họ dưới dạng thu nhập vốn bị đánh thuế thấp hơn, với điều kiện là ít nhất hai phần ba chủ sở hữu được phân loại là chủ sở hữu đang hoạt động (OECD, 2006). Mô hình phân chia đã tạo ra rất nhiều hoạt động lập kế hoạch thuế nhằm chuyển thu nhập lao động bị đánh thuế cao sang thu nhập vốn bị đánh thuế thấp hơn. Chiến lược rõ ràng nhất là mời các đối tác im lặng nhận ít nhất một phần ba số cổ phần để thoát khỏi sự phân chia thu nhập bắt buộc. Trong nhiều trường hợp, chỉ riêng hóa đơn giảm thuế đã trả cho việc tặng 1/3 số cổ phần (Riis Jacobsen, 2007).

Năm 2002, chính phủ bổ nhiệm một ủy ban chuyên gia về cải cách thuế do một cựu bộ trưởng tài chính đứng đầu. Nhiệm vụ của ủy ban vượt ra ngoài các vấn đề chuyển dịch thu nhập liên quan đến mô hình phân chia; ủy ban đã phải xem xét cải cách hệ thống thuế để làm cho nó mạnh mẽ hơn trước sự lưu chuyển vốn quốc tế ngày càng tăng và thỏa thuận Khu vực Kinh tế Châu Âu (EEA). Đơn giản hóa thuế và tăng cường các đặc tính tái phân phối là các mục tiêu cải cách thuế bổ sung. Các đề xuất cải cách thuế của ủy ban cũng phải phù hợp với các nguyên tắc thuế thu nhập kép được thiết lập trong quá trình cải cách thuế năm 1992. Ủy ban đã xem xét một số cải cách thuế. Thay đổi ít triệt để nhất mà nó thảo luận là thắt chặt mô hình phân chia hiện có. Thu hẹp khoảng cách giữa thuế suất biên đối với lao động và thu nhập vốn, kết hợp với mô hình phân chia chặt chẽ, có lẽ là cách dễ dàng nhất để giải quyết vấn đề chuyển dịch thu nhập. Tuy nhiên, ủy ban không mấy tin tưởng vào sự mạnh mẽ của một hệ thống thuế được cải cách như vậy, chủ yếu là do các vấn đề với hệ thống thuế cũ không phải do bản thân mô hình chia rẽ, mà phát sinh do các chính trị gia đã sử dụng hệ thống này để đạt được mục đích chính trị (cá nhân). các mục tiêu kinh tế làm suy yếu chức năng của nó. Bởi vì ủy ban không tin rằng các chính trị gia sẽ kiềm chế làm điều này trong tương lai, hệ thống thuế trợ cấp cho vốn chủ sở hữu của cổ đông đã được thực hiện (OECD, 2007).

Nguồn: Dựa trên Riis Jacobsen, Michael (2007), “Báo cáo Kinh tế Quốc gia - Na Uy; Đánh thuế thu nhập vốn và tiền lương; Hướng tới hệ thống thuế cá nhân tách biệt hoặc tích hợp hơn” và OECD (2006), Cải cách cơ bản thuế thu nhập cá nhân , Nghiên cứu chính sách thuế của OECD, Số 13, Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/ 10.1787/9789264025783- vi.

hậu kỳ và đối thoại quốc tế có thể giúp củng cố trường hợp thay đổi

trước các thay đổi về chính sách thuế có thể cung cấp những hiểu biết có giá trị và tạo cơ hội học hỏi từ những cải cách thuế đã được thực hiện trong quá khứ, do đó làm tăng khả năng cải cách tốt hơn trong tương lai. Các quốc gia có thể đánh giá hậu kỳ liệu các cải cách thuế có đạt được mục tiêu của họ hay không và phân tích lý do tại sao một số mục tiêu nhất định đã đạt được hoặc không đạt được. Họ cũng có thể đánh giá tác động của cải cách thuế về mặt hiệu quả, công bằng, tuân thủ, trốn thuế và doanh thu . Điều này sẽ tạo cơ hội để cải thiện các cải cách thuế đã được thực hiện và có thể mang lại những hiểu biết có giá trị cho các cải cách thuế trong tương lai. Đánh giá hậu kỳ có thể dẫn đến một tập hợp các thông lệ tốt nhất về chính sách thuế cụ thể của quốc gia và làm rõ nhu cầu về các công cụ và mô hình đánh giá chính sách thuế cụ thể phải được phát triển. Các nhà hoạch định chính sách có thể cam kết xem xét cải cách thuế sau vào một ngày cụ thể để giúp luật được thông qua, như đã được thực hiện ở Hà Lan năm 2001 (Hộp 4.3). Cam kết này cũng sẽ cung cấp một động lực để đánh giá. Một cơ chế liên quan khác là việc sử dụng “điều khoản hoàng hôn”, ngụ ý rằng các quy định về thuế phải được xác nhận. Sau đó, điều này cũng có thể tạo động lực cho việc đánh giá cải cách chính sách thuế sau đó .

Hộp 4.3. Cải cách thuế toàn diện năm 2001 ở Hà Lan

Cải cách thuế năm 2001 ở Hà Lan đã giảm thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp và cá nhân đồng thời mở rộng cơ sở tính thuế, chuyển gánh nặng thuế sang hướng phụ thuộc nhiều hơn vào thuế gián thu và “xanh hóa” hệ thống thuế. Các khoản trợ cấp thuế đã được thay thế bằng các khoản tín dụng thuế, và thuế tài sản và thuế thu nhập vốn cá nhân được thay thế bằng việc đánh thuế thu nhập trên vốn quy định ở cấp độ cá nhân. “Thuế thu nhập vốn giả định” này nhằm mục đích đảm bảo rằng tất cả các dạng thu nhập vốn cá nhân đều bị đánh thuế như nhau. Nó ngăn người nộp thuế thực hiện thu nhập từ vốn dưới hình thức lãi vốn được miễn thuế, như trường hợp trước năm 2001. Thay vì đánh thuế trên lợi nhuận thực tế trên vốn, thuế suất tỷ lệ 30% được áp dụng trên lợi nhuận danh nghĩa là 4%. trên giá trị ròng của tài sản thuộc sở hữu của nhà đầu tư cá nhân. Một khoản trợ cấp miễn thuế cơ bản đã đưa ra một yếu tố lũy tiến trong thuế thu nhập vốn giả định (Brys, 2006, 2009).

Quá trình cải cách dẫn đến cuộc cải cách thuế năm 2001 bắt đầu vào năm 1997, khi các quy định về thuế đối với các tập đoàn có tổ chức chặt chẽ được sửa đổi. Điều này dẫn đến báo cáo “Thuế trong thế kỷ 21” được trình bày trước quốc hội vào năm 1997. Nó xác định các vấn đề chính của hệ thống thuế cũ và trình bày các đường nét khả thi của một hệ thống mới. Các kết luận của báo cáo này sau đó đã được đưa vào thỏa thuận liên minh của nội các thứ hai của Thủ tướng Wim Kok. Dự luật Thuế thu nhập năm 2001 và bản ghi nhớ giải thích kèm theo đã được đưa ra quốc hội vào tháng 9 năm 1999. Các hội nghị bàn tròn khác nhau đã được tổ chức và Văn phòng Phân tích Chính sách Kinh tế của CPB Hà Lan đã công bố một báo cáo có tên “Hậu quả Kinh tế của Cải cách Thuế năm 2001”. Dự luật đã được sửa đổi nhiều lần và được quốc hội thông qua vào tháng 5 năm 2000. Các đối tác trong liên minh đã đồng ý rằng cuộc cải cách thuế năm 2001 sẽ được đánh giá sau bốn năm. Các yếu tố cụ thể của luật thuế thu nhập mới không diễn ra như kế hoạch đã được cải cách trước khi kết thúc giai đoạn đó. Báo cáo đánh giá dài 269 trang đã được thảo luận tại Phòng thứ hai của Quốc hội (hạ viện) vào cuối năm 2005, dẫn đến một số điều chỉnh cải cách thuế.

Các quốc gia cũng có thể học hỏi từ những thực tiễn tốt nhất của các quốc gia khác. Các tổ chức quốc tế như OECD đóng một vai trò quan trọng trong việc cung cấp một nền tảng để chia sẻ kinh nghiệm và thảo luận về các thông lệ quốc tế tốt nhất. Trên thực tế, trọng tâm tại các diễn đàn như vậy không chỉ nên tập trung vào các thông lệ tốt nhất mà còn tập trung vào những thất bại cải cách (một phần) của các quốc gia để các quốc gia khác học hỏi và giảm khả năng họ mắc phải những sai lầm tương tự.

Tiềm năng lan tỏa xuyên biên giới liên quan đến cải cách thuế củng cố trường hợp cho sự tham gia quốc tế như vậy: việc thực hiện cải cách thuế có thể có tác động đối với các quốc gia khác và có thể phụ thuộc vào việc các quốc gia khác có thực hiện các loại cải cách tương tự hay không. Ví dụ, việc áp dụng thuế kinh doanh toàn diện (CBIT) có lẽ chỉ khả thi nếu nhiều quốc gia thực hiện cùng một cải cách thuế doanh nghiệp vào cùng một thời điểm; nếu không, một cuộc cải cách như vậy sẽ không khuyến khích đầu tư vào quốc gia đang cải cách, vì CBIT sẽ làm tăng mạnh chi phí tài trợ nợ ở cấp độ doanh nghiệp. Các quốc gia nhỏ tăng thuế suất VAT theo luật định có thể đơn giản là mất doanh thu do mua sắm xuyên biên giới tăng lên, trừ khi các nước láng giềng cũng tăng thuế suất VAT của họ. Do đó, việc điều phối chính sách thuế, đặc biệt là giữa các nước láng giềng, có thể rất quan trọng. Sự phối hợp cũng có thể ngăn cản các quốc gia tham gia vào cuộc đua cạnh tranh thuế đến mức thấp nhất hoặc thực hiện các biện pháp thuế có hại sẽ làm suy yếu hoạt động hiệu quả của hệ thống thuế nói chung. Vai trò của các tổ chức quốc tế trong bối cảnh này là rất quan trọng, vì chúng đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra một diễn đàn nơi các quốc gia có thể chia sẻ thông tin và quan điểm về các vấn đề thuế (và các vấn đề khác).

Hoạt động của OECD về Công ước thuế mẫu, về hướng dẫn chuyển giá, về các thông lệ thuế có hại và về các thỏa thuận trao đổi thông tin thuế quốc tế góp phần tạo ra một sân chơi bình đẳng. Công việc thuế của OECD tránh đánh thuế hai lần quốc tế nhưng cũng cố gắng ngăn chặn việc không đánh thuế; nó làm giảm khả năng trốn thuế, góp phần giảm chi phí tuân thủ thuế, giúp tạo ra một môi trường nơi người nộp thuế cá nhân và doanh nghiệp chắc chắn hơn về các quy tắc thuế mà họ sẽ phải đối mặt và cải thiện tính công bằng của hệ thống thuế vì nó giúp đảm bảo rằng tất cả người nộp thuế đều trả tiền công bằng chia sẻ gánh nặng thuế. Hơn nữa, các quy tắc thuế quốc tế này giúp mở rộng cơ sở thuế, do đó tạo cơ hội để giảm thuế suất và do đó tạo ra một môi trường thuế ủng hộ tăng trưởng. Do đó, sự tham gia của cả các thành viên OECD và các quốc gia không phải là thành viên trong công việc thuế của OECD tự nó là một phần của chiến lược “thực hiện cải cách thuế cơ bản”.

Thời điểm thích hợp của cải cách là rất quan trọng

Những đề xuất cải cách tốt đưa ra không đúng thời điểm có thể bị chặn lại. 5 Ví dụ, các chính trị gia sẽ phải quyết định khi nào đưa các đề xuất cải cách ra công chúng chú ý, khi nào giải thích tác động của cải cách và khi nào thực hiện nó. Các chính phủ mới đã vận động bầu cử trên nền tảng cải cách thuế có thể sử dụng các nhiệm vụ bầu cử của họ để đạt được tiến bộ nhanh chóng. Tuy nhiên, các vấn đề khác về thời điểm cải cách có thể phụ thuộc nhiều vào tình hình tài chính công hơn là tình hình chính trị. Kinh nghiệm cho thấy rằng việc thực hiện cải cách thuế cơ bản có thể dễ dàng hơn khi một quốc gia đang có thặng dư ngân sách có thể hấp thụ các khoản thất thu có thể xảy ra hoặc có thể được sử dụng để bù đắp một phần cho những nước bị thiệt hại do cải cách thuế. Việc thực hiện cải cách thuế hỗ trợ tăng trưởng ngược chu kỳ có thể dự đoán những đợt suy thoái kinh tế có thể xảy ra và giảm thiểu tác động của chúng bằng cách đưa nền kinh tế vào lộ trình tăng trưởng cao hơn trước khi suy thoái xảy ra. Nói tóm lại, các chính phủ phải đối mặt với các động cơ để tham gia vào cải cách thuế cơ bản khi thời điểm thuận lợi. Tuy nhiên, có thể không nhận được sự hỗ trợ cho cải cách cơ bản trong một xu hướng đi lên theo chu kỳ. Sau đó, suy thoái kinh tế có thể tạo cơ hội để đưa ra các cải cách thuế hỗ trợ tăng trưởng và đưa nền kinh tế vào lộ trình tăng trưởng dài hạn cao hơn. Suy thoái đôi khi bộc lộ rất rõ những điểm yếu của nền kinh tế và do đó cần phải cải cách. Kết quả là, người nộp thuế và cử tri có thể dễ dàng chấp nhận sự cần thiết của cải cách để giải quyết các vấn đề kinh tế cơ bản. Tuy nhiên, vấn đề là sự suy giảm tài chính công do suy thoái gây ra có thể làm giảm dư địa tài chính dành cho các cải cách tài chính có thể liên quan đến chi phí trả trước.

Đôi khi có thể trả tiền để chuẩn bị trước các ý tưởng cải cách thuế và đợi thời điểm thích hợp để đưa chúng vào vũ đài chính trị. Ví dụ, các chính trị gia có thể cố gắng giành được sự ủng hộ chính trị trong chính đảng của họ và thu thập dữ liệu cung cấp hỗ trợ cho cải cách thuế trước khi họ bày tỏ ý tưởng cải cách thuế của mình trong phạm vi công cộng. Các chính phủ cũng có thể có động cơ trì hoãn việc trình bày các ý tưởng cải cách thuế cho đến khi họ sẵn sàng trả lời những câu hỏi hóc búa nhất và đáp lại những lời chỉ trích gay gắt nhất. Sự không chắc chắn về cải cách thuế tổng thể có thể tạo ra giá trị tùy chọn cho việc học. Sự hiểu biết của các nhà hoạch định chính sách và các bên liên quan khác về các vấn đề kinh tế có thể được cải thiện theo thời gian khi ngày càng có nhiều thông tin tốt hơn. Trong trường hợp đó, có thể tốt hơn là trì hoãn một cuộc cải cách có vẻ đáng giá cho đến khi có thêm thông tin xác nhận những lợi ích của cải cách thuế. Điều này sau đó có thể dẫn đến cải cách thuế được thực hiện muộn, nhưng mạnh mẽ và nhanh chóng.

Có những lập luận mạnh mẽ cho việc “gộp” các cải cách thành các gói toàn diện...

Khi nghĩ ra một cách tiếp cận cải cách thuế, các nhà hoạch định chính sách phải đối mặt với một lựa chọn khó khăn giữa “gộp” và “xếp thứ tự” - nghĩa là giữa việc cố gắng áp dụng một cải cách thuế toàn diện ít nhiều cùng một lúc, đôi khi được gọi là “một cuộc cải cách lớn”. bang” và theo đuổi một chiến lược gia tăng hơn. Cả hai đều có những ưu điểm và nhược điểm, và câu hỏi cái nào được ưu tiên hơn không chỉ phụ thuộc vào bối cảnh thể chế và chính trị, mà còn phụ thuộc vào các mục tiêu của cải cách và những trở ngại có thể thấy trước. Tuy nhiên, nhìn chung, tài liệu dường như gợi ý rằng cải cách toàn diện là tốt hơn, ít nhất là khi có thể. Những ví dụ gần đây về cải cách thuế toàn diện bao gồm những cải cách ở Hà Lan, được mô tả trước đó (Hộp 4.3) và ở Cộng hòa Slovak (Hộp 4.4).

Hộp 4.4. Cải cách thuế toàn diện năm 2004 tại Cộng hòa Slovak

Cải cách thuế phẳng “toàn diện” năm 2004 tại Cộng hòa Slovak nhằm cải thiện tính linh hoạt của thị trường lao động và tăng cường khuyến khích việc làm, cũng như thu hút thêm đầu tư trực tiếp nước ngoài, với điều kiện cải cách thuế phải trung hòa về doanh thu. Trước khi cải cách thuế, hệ thống thuế thu nhập cá nhân có năm khung thu nhập, với thuế suất biên thay đổi từ 10% đến 38%. Công nhân sản xuất trung bình phải đối mặt với thuế suất thuế thu nhập cá nhân cận biên là 20%. Thuế suất doanh nghiệp là 25%, đã giảm từ 40% kể từ cuối những năm 1990.

Việc đưa ra mức thuế cố định 19% đối với thu nhập doanh nghiệp và cá nhân - mức thuế cố định được đặt dưới mức cận biên mà người lao động trung bình phải đối mặt - được kết hợp với một số biện pháp mở rộng cơ sở nhất định và với sự gia tăng lớn trong trợ cấp cơ bản - nó đã tăng hơn gấp đôi - để bù đắp cho việc tăng thuế suất cận biên đối với các hộ gia đình có thu nhập thấp hơn. Đồng thời, chính phủ giảm các khoản trợ cấp xã hội, đưa ra các cải cách bổ sung nhằm “trả lương cho công việc” và chuyển gánh nặng thuế từ thuế trực tiếp sang thuế gián thu. Hai thuế suất VAT 14% và 20% đã được thay thế bằng một thuế suất 19% duy nhất - việc đặt thuế suất VAT mới thấp hơn một chút so với thuế suất VAT theo luật định cao nhất là 20% có thể đã giúp đạt được sự ủng hộ chính trị cho cuộc cải cách - và một số loại thuế tiêu thụ đặc biệt đã được tăng lên .

Cải cách thuế hóa ra lại trung lập về doanh thu do sự chuyển đổi từ thuế trực tiếp sang thuế gián thu. So sánh số thu thuế ước tính sẽ nhận được trong năm 2004 nếu không có cải cách và số thu thực nhận được trong năm 2004 cho thấy sự sụt giảm trong số thu thuế TNCN (ước tính khoảng 0,8% GDP) và số thu thuế TNDN (thêm 0,8% GDP) GDP) gần như hoàn toàn được bù đắp bởi mức tăng thu thuế GTGT (ước tính tăng 0,8% GDP) và thu tiêu thụ đặc biệt (ước tính tăng 0,6% GDP).

Các yếu tố khác nhau của cải cách thuế Slovak năm 2004 có xu hướng thay đổi phân phối thu nhập theo hướng có lợi cho các hộ gia đình giàu có hơn (OECD, 2005). Tuy nhiên, vấn đề công bằng trong thuế không thể tách rời vấn đề hiệu quả. Khi cải cách thuế nhằm tăng trữ lượng vốn và cải thiện việc phân bổ vốn, năng suất lao động có thể tăng lên; điều này sẽ làm tăng tiền lương thực tế để người lao động, bao gồm cả những người có tay nghề thấp, cũng sẽ được hưởng lợi từ việc giảm thuế đánh vào vốn trong dài hạn. Vì những lợi ích này chỉ phát sinh theo thời gian, nên việc tăng trợ cấp miễn thuế cơ bản là rất quan trọng để có được sự ủng hộ chính trị của người lao động có thu nhập thấp hơn đối với cải cách thuế.

Để bắt đầu, các cải cách gộp có thể giúp giải quyết các vấn đề phân phối dễ dàng hơn. Có những ví dụ về cải cách thuế “kết hợp”, liên quan đến việc áp dụng đồng thời nhiều thay đổi về thuế (và đôi khi là các lợi ích) sẽ giảm thiểu chi phí cải cách cho các nhóm có thể bị ảnh hưởng nặng nề bởi các biện pháp riêng lẻ. Ví dụ, các biện pháp mở rộng cơ sở thuế GTGT làm tăng doanh thu thuế có thể được sử dụng để bù đắp cho các hộ gia đình nghèo hơn thông qua tăng lợi ích trực tiếp. Cách tiếp cận này đã được áp dụng ở Chile. Ngoài ra, tác động của việc mở rộng cơ sở thuế GTGT có thể được bù đắp bằng việc giảm thuế suất thuế TNCN trong khung thuế thu nhập cá nhân thấp nhất hoặc tăng ngưỡng thuế TNCN bắt đầu giảm. Việc giảm thuế suất thuế TNDN theo luật định có thể đi kèm với việc tăng thuế đối với thu nhập vốn ở cấp độ cổ đông cá nhân. Việc tăng thuế định kỳ đối với bất động sản hoặc thuế GTGT có thể được sử dụng để tài trợ cho việc giảm đóng góp an sinh xã hội của nhân viên. Cải cách theo gói cũng cho phép chính phủ phân bổ lợi ích của cải cách cho những đối tượng nộp thuế cụ thể, ví dụ như thông qua tăng lợi ích trực tiếp hoặc cắt giảm thuế gián tiếp. Bằng cách chọn các chi tiết của gói cải cách thuế, các chính phủ sẽ tăng khả năng tìm được đủ hỗ trợ chính trị để thực hiện các cải cách. Tuy nhiên, việc bồi thường cho các nhóm người nộp thuế cụ thể sẽ chỉ cần thiết nếu các nhóm này có quyền ngăn chặn cải cách hoặc được coi là những cử tri có khả năng dao động trong cuộc bầu cử tiếp theo. 6 Tiềm năng thúc đẩy cải cách trong các tổ hợp như thế này làm nổi bật tầm quan trọng của việc xem xét hệ thống thuế một cách tổng thể hơn là xem xét các loại thuế riêng lẻ. Để thúc đẩy các cải cách cơ bản về thuế, các chính phủ có thể cần kết hợp các cải cách về thuế và lợi ích trong các lĩnh vực khác nhau nhằm đạt được sự cân bằng giữa các mục tiêu cải cách rộng lớn hơn về hiệu quả, tăng trưởng, công bằng và doanh thu.

Mặc dù người ta thường chú ý nhiều đến những khó khăn rất thực tế của việc thiết kế một cuộc cải cách “vụ nổ lớn”, nhưng có những lúc nó có thể đưa ra một con đường phía trước dễ dàng hơn nhiều so với một cách tiếp cận dần dần. Ví dụ, một gói toàn diện có thể cần thiết để có được sự hỗ trợ đầy đủ cho các cải cách thuế cơ bản. Olofsgard (2003) chỉ ra rằng các cải cách theo gói có thể cần thiết nếu có một số “người có quyền phủ quyết” tiềm năng mà sự hỗ trợ của họ là rất quan trọng. Martinelli và Tommasi (1997) lập luận rằng thông thường, và đặc biệt là ở Mỹ Latinh, cải cách là một quá trình tất cả hoặc không có gì. Cải cách dần dần có thể là không thể, trong khi cải cách lớn có thể khả thi, ngay cả khi chỉ vào một số thời điểm thích hợp. Họ đề xuất một mô hình trong đó mỗi nhóm có quyền phủ quyết sao cho chiến thuật chia để trị không thể hoạt động: mỗi biện pháp cải cách riêng lẻ làm hài lòng hai nhóm và làm tổn thương một nhóm, vì vậy mọi cải cách đơn lẻ sẽ bị phủ quyết. Tuy nhiên, có một cuộc “đại cải cách” sửa chữa tất cả các biến dạng cùng một lúc. Trong trường hợp đó, chiến lược gộp nhiều cải cách lại với nhau trở thành chiến lược duy nhất khả thi về mặt chính trị. Nói tóm lại, ở những quốc gia nơi nhiều nhóm, đại lý hoặc tổ chức có quyền phủ quyết trên thực tế đối với chính sách thuế, cải cách có thể bị trì hoãn cho đến khi sự bóp méo hiện trạng làm tổn hại đến tất cả các nhóm, những người sau đó chấp nhận một cuộc đại cải cách. ⁷

Cách tiếp cận toàn diện (vụ nổ lớn) đối với cải cách thuế có thể được ưu tiên hơn so với cách tiếp cận cải cách thuế gia tăng vì một số lý do khác (Olofsgard, 2003). Cải cách toàn diện có thể ngăn chặn việc hình thành các nhóm vận động hành lang đủ mạnh để ngăn chặn cải cách hoặc điều chỉnh các đề xuất cải cách theo cách mà các mục tiêu chính của nó không còn (hoặc chỉ đạt được một phần). Bằng cách hành động nhanh chóng, các chính phủ thực sự có thể tăng khả năng thực hiện các cải cách thuế cơ bản. Olofsgard (2003) cũng lập luận rằng cách tiếp cận vụ nổ lớn cũng có thể được ưu tiên hơn nếu gói cải cách thuế đầy đủ là cần thiết để nhận ra những lợi ích lâu dài của cải cách hoặc nếu có nguy cơ cải cách thuế sẽ bị dừng hoặc đảo ngược. Hỗ trợ cải cách thuế có thể bị rút lại nếu việc thực hiện các lợi ích dài hạn trở nên không chắc chắn do nguy cơ bị mắc kẹt ở trạng thái cân bằng cải cách một phần. Cuối cùng, một gói cải cách thuế toàn diện tốt, nếu có thể hoàn thành, sẽ tốt hơn một cách tiếp cận từng bước, có nguy cơ mất tập trung và biến thành các biện pháp đặc biệt không dẫn đến thay đổi cơ bản cần thiết.

Như đã lưu ý trước đó, các nhà hoạch định chính sách có động lực lớn hơn để tham gia vào cải cách thuế nếu lợi ích có thể nhìn thấy được vào thời điểm diễn ra cuộc bầu cử tiếp theo. Với chu kỳ chính trị bốn hoặc năm năm ở hầu hết các xã hội dân chủ, điều này ngụ ý rằng cải cách thuế cơ bản - đặc biệt là những cải cách toàn diện đòi hỏi nhiều thời gian hơn trước khi lợi ích của cải cách trở nên rõ ràng - sẽ phải được đưa ra khi bắt đầu nhiệm vụ của chính phủ trong để những thành quả đạt được trở nên hữu hình trong cuộc bầu cử tiếp theo.

...tuy nhiên, các phương pháp gia tăng có thể được ưu tiên hơn trong một số trường hợp

Bất chấp sự hấp dẫn của cải cách toàn diện, có những trường hợp trong đó cải cách theo trình tự có thể là chiến lược mong muốn - hoặc thậm chí là khả thi duy nhất -. Trên thực tế, ngay cả khi áp dụng cách tiếp cận toàn diện, các chính phủ vẫn có thể thực hiện cải cách toàn diện trên cơ sở từng loại thuế thay vì thực hiện tất cả các cải cách thuế cùng một lúc. Không nên bỏ qua sự khác biệt giữa việc thông qua một cuộc đại cải cách và việc thực hiện nó, bởi vì những thay đổi được thông qua càng phức tạp thì việc thực hiện càng mất nhiều thời gian. Tuy nhiên, cũng có những lập luận ủng hộ việc thực hiện một cách tiếp cận dần dần đối với việc áp dụng các cải cách.

Sự không chắc chắn tạo thành một lập luận như vậy. Dewatripont và Roland (1995) đề xuất một mô hình trong đó một cải cách lớn có thể được chia thành hai cải cách nhỏ hơn, bổ sung cho nhau, cả hai đều phải được thực hiện để nhận ra lợi ích của cải cách hoàn chỉnh. Tuy nhiên, sự không chắc chắn xung quanh những lợi ích của cải cách. Thực hiện toàn bộ cải cách cùng một lúc sẽ tạo ra tất cả các lợi ích và chi phí ngay lập tức. Tuy nhiên, chiến lược dần dần sẽ chỉ đưa ra một trong những cải cách nhỏ hơn trước. Sau khi quan sát thấy kết quả của cuộc cải cách nhỏ hơn đó, người dân sẽ quyết định có nên thực hiện cuộc cải cách thứ hai hay quay trở lại hiện trạng. Chi phí đảo ngược tăng lên cùng với tầm quan trọng của các cải cách đã được thực hiện. Do đó, chiến lược dần dần chiếm ưu thế nếu cuộc cải cách đầu tiên có xác suất đủ cao cho thấy rằng toàn bộ quá trình nên được dừng lại: điều này giúp tiết kiệm chi phí đảo ngược. Do giá trị tùy chọn của một sự đảo ngược sớm, chủ nghĩa dần dần cũng tạo điều kiện cho xã hội chấp nhận toàn bộ quá trình cải cách, đặc biệt nếu phần thứ hai của cải cách là “khó khăn về mặt chính trị”. Trên thực tế, cuộc cải cách thứ hai sẽ chỉ được thực hiện nếu kinh nghiệm của cuộc cải cách thứ nhất cho thấy rằng lợi ích của nó sẽ đủ lớn. Vì vậy, một số ý kiến phản đối trước đây đối với một cuộc cải cách toàn diện có thể bị dập tắt bằng cách tiến hành theo từng giai đoạn và tạo khả năng ngăn chặn toàn bộ quá trình ở giai đoạn tạm thời. Dewatripont và Roland (1995) cũng chỉ ra rằng trước tiên các nhà cải cách nên thực hiện những cải cách có: (i) kết quả mong đợi cao nhất; (ii) rủi ro cao nhất đối với bất kỳ khoản hoàn trả dự kiến nào; và (iii) khả năng cao tiết lộ thông tin về giá trị của toàn bộ quá trình cải cách; cải cách thứ nhất và thứ hai cũng nên bổ sung cho nhau.

Nó cũng có thể trả tiền cho những cải cách không thể khắc phục được hiện trạng thiên vị, và do đó để mở rộng việc thực hiện cải cách thuế (toàn diện) theo thời gian (Dewatripont và Roland, 1992). Ý tưởng đơn giản là chia cải cách thành hai bước không gây hại cho cùng một cử tri (hoặc các nhóm lợi ích). Biện pháp đầu tiên nhắm vào một nhóm dân số đủ hẹp và do đó nhận được sự ủng hộ từ trước của đa số. Một khi cải cách đầu tiên này được thông qua, nhóm phản đối nó có thể ủng hộ bước thứ hai, vốn sẽ nhắm vào những cử tri không bị đe dọa bởi bước thứ nhất. Về bản chất, chiến lược sắp xếp theo thứ tự ở đây nhằm mục đích chia rẽ và chinh phục những người sẽ đoàn kết để từ chối một cuộc cải cách cơ bản nếu nó được thực hiện cùng một lúc. Hơn nữa, nếu trình tự cải cách tiến hành theo một cách nhất quán, toàn bộ quá trình sẽ đạt được độ tin cậy và các bên liên quan sẽ dần dần chấp nhận các cải cách tiếp theo, đặc biệt là vì một số sẽ bắt đầu điều chỉnh hành vi của họ để đón đầu những thay đổi sắp xảy ra. .

Tuy nhiên, nếu có quá nhiều điều không chắc chắn về thời điểm thực hiện bước tiếp theo trong cải cách thuế, người nộp thuế có thể chờ đợi để điều chỉnh hành vi của mình thay vì dự đoán ngay về cải cách. Hơn nữa, cách tiếp cận này cung cấp cho người nộp thuế cơ hội bắt đầu vận động hành lang chống lại các cải cách được lên kế hoạch cho tương lai. Do đó, việc thiết kế phù hợp các giai đoạn khác nhau của cải cách thuế - loại cải cách thuế nào sẽ được thực hiện khi nào và điều kiện để hoãn cải cách thuế là gì - là rất quan trọng. Do đó, cách tiếp cận tuần tự đối với cải cách thuế vẫn sẽ được hưởng lợi từ loại tầm nhìn cải cách chiến lược tổng thể đã thảo luận ở trên. Nếu không, sẽ có rủi ro là chính sách sẽ ngày càng trở nên đặc biệt và không nhất quán.

Cách tiếp cận cải cách thuế tăng dần cũng tạo ra ít yêu cầu hơn đối với việc hoạch định chính sách và nguồn lực hành chính khan hiếm và do đó có thể có nhiều khả năng thành công hơn (Bird, 2004). Bằng cách lần đầu tiên đưa ra những cải cách tương đối phổ biến, các chính trị gia có thể có được danh tiếng tốt về cải cách thuế và tạo dựng được sự ủng hộ đối với việc thực hiện các biện pháp gây tranh cãi hơn (Olofsgard, 2003). Tuy nhiên, Stiglitz (2002) lập luận rằng cải cách thuế nói chung sẽ được chấp nhận nếu có triển vọng giảm thuế nào đó. Do đó, ông khuyên không nên giảm lãi suất trước khi các vấn đề phức tạp hơn được đưa vào chương trình cải cách. Trong mọi trường hợp, cải cách thuế toàn diện không nhất thiết loại trừ sự cần thiết của các biện pháp tiếp theo gia tăng. Một cuộc cải cách thuế vụ nổ lớn có thể tạo ra những kẽ hở mới, nó có thể cần phải được sửa chữa hoặc sửa đổi sau đó, hoặc nó có thể làm trầm trọng thêm những méo mó hiện có mà kế hoạch cải cách ban đầu không giải quyết được. Việc “tinh chỉnh” hơn nữa cải cách thuế sau đó sẽ yêu cầu cải cách thuế tăng dần.

Một cách tiếp cận cải cách theo trình tự cũng có thể phù hợp hơn với các chính trị gia để mắt đến lịch bầu cử. Một cải cách thuế toàn diện, ngay cả khi nó được thực hiện vào đầu chu kỳ bầu cử, có thể mất hơn bốn đến năm năm để tạo ra lợi ích rõ ràng. Bởi vì các chính trị gia có nguy cơ không được tưởng thưởng vì cải cách trong cuộc bầu cử tiếp theo, nên họ có thể thích làm theo cách tiếp cận tăng dần, đặc biệt nếu có một xác suất đáng kể rằng chính phủ cầm quyền tiếp theo sẽ đảo ngược cải cách thuế. Do đó, những cải cách khó thiết kế hơn, mất nhiều thời gian hơn để có đủ sự ủng hộ chính trị và mất nhiều thời gian hơn để thực hiện có thể được ban hành trước.

Cho dù cải cách là toàn diện hay từng bước, có thể cần một số sắp xếp chuyển tiếp

Chính phủ đôi khi có thể cho phép “các quy tắc ông nội” cho phép các quy tắc thuế cũ tiếp tục áp dụng cho một số tình huống hiện tại trong khi các quy tắc thuế mới sẽ áp dụng cho tất cả các tình huống trong tương lai. Chiến lược này có thể được xem xét nếu các đại lý không còn cơ hội điều chỉnh hành vi của họ để đáp ứng các quy định về thuế mới vì họ đã nghỉ hưu và do đó không còn cơ hội điều chỉnh hành vi thị trường lao động của họ. Tuy nhiên, các quy tắc cũ không được nhắm mục tiêu tốt sẽ làm giảm lợi ích có thể đạt được bằng cách cải cách hệ thống thuế, đặc biệt nếu các đại lý có thể thực hiện các hành động sẽ khóa các quy tắc cũ. Hơn nữa, các quy tắc cũ làm tăng sự phức tạp của mã số thuế, dẫn đến tăng chi phí tuân thủ và thực thi. Chúng có thể tạo ra các cơ hội trốn thuế khi các quy tắc mới và cũ cùng tồn tại và chúng có thể làm giảm nguồn thu thu được từ cải cách thuế cơ bản. Các quy tắc cũ có thể bị loại bỏ dần theo thời gian, ngụ ý rằng sau một số năm, chỉ một bộ quy tắc thuế sẽ được áp dụng. Chính phủ sau đó sẽ phải quyết định về độ dài thích hợp của giai đoạn loại bỏ này.

Các chính phủ cần cẩn thận để không thực hiện các chính sách chuyển tiếp hoặc tạm thời khác mà trên thực tế sẽ khó đảo ngược. Việc loại bỏ đối xử thuế đặc biệt đối với các nhóm cụ thể có thể khó khăn, ngay cả khi nó không bao giờ có ý định lâu dài, vì áp lực từ những người được hưởng lợi từ đối xử đặc biệt. Do đó, các biện pháp tạm thời có xu hướng trở thành vĩnh viễn. Tuy nhiên, việc áp dụng các biện pháp thuế tạm thời có thể có lợi trong những trường hợp cụ thể. Nếu một chính phủ đưa ra các biện pháp tạm thời, thì có thể thuận lợi hơn nếu đưa ngày hết hạn vào luật ban đầu (điều khoản hoặc điều khoản hoàng hôn). Tất nhiên, việc xử lý thuế đặc biệt có thể được xác nhận theo luật trong một khoảng thời gian mới nếu cần, nhưng sẽ khó vận động hành lang hơn để chống lại việc quay trở lại hiện trạng trước đó . Cách tiếp cận này báo hiệu bản chất tạm thời của các quy tắc thuế đặc biệt.

Phần lớn phụ thuộc vào chất lượng của các thể chế chịu trách nhiệm thiết kế và thực hiện cải cách

Bird (2004) thảo luận về các chiến lược khác nhau để “thể chế hóa” quá trình cải cách thuế. Các khuyến nghị trong phần này phần lớn phản ánh phân tích trong Bird (2004) và đánh giá của ông về McIntyre và Oldman (1975). Nhóm thứ hai lập luận rằng các quốc gia đưa ra các sắp xếp thể chế phù hợp cho cải cách thuế sẽ vừa cải thiện chất lượng cải cách thuế được đề xuất vừa tăng khả năng áp dụng và thực hiện thành công. Các sắp xếp thể chế phù hợp là cần thiết để đảm bảo soạn thảo đầy đủ luật thuế, thu thập và phân tích thuế và các dữ liệu khác có liên quan, lập kế hoạch cải cách thuế phù hợp và truyền thông hiệu quả với công chúng rộng lớn hơn. Họ lập luận rằng việc lập kế hoạch tốt hơn sẽ tăng cường hỗ trợ chính trị thông qua cải thiện tính minh bạch và hiểu biết của công chúng. Có thể thực hiện những thay đổi trong các đề xuất cải cách vì lý do chính trị (hoặc lý do khác) nhanh hơn, đồng thời vẫn trung thành với các mục tiêu cơ bản và cơ sở lý luận của cải cách. Sẽ dễ dàng hơn để chống lại các lập luận dân túy và hấp dẫn về mặt chính trị chống lại cải cách khi các đề xuất được hỗ trợ bởi phân tích chính sách thuế chất lượng cao. Hơn nữa, các chính trị gia đưa ra cải cách sẽ có nhiều quyền kiểm soát hơn đối với quy trình về mặt thời gian và trình bày.

Lập kế hoạch thể chế tốt cho cải cách thuế cơ bản là điều kiện tiên quyết để thực hiện thành công. Tuy nhiên, cũng cần phải cải thiện cả thiết kế của nhiều thay đổi quy tắc kỹ thuật có thể phải thực hiện để điều chỉnh các quy tắc thuế đối với môi trường thay đổi (Bird, 2004). Hơn nữa, việc lập kế hoạch tốt cũng rất quan trọng để ngăn chặn việc thực hiện các quy tắc thuế - hoặc những thay đổi nhỏ đối với các quy tắc này - theo cách làm suy yếu hoạt động đúng đắn của hệ thống thuế. Các bộ phận phân tích thuế hiệu quả có thể giúp giảm bớt sự không chắc chắn về kết quả của cải cách. Do đó, các chính phủ có tham vọng cải cách thuế cần cung cấp đủ nguồn lực để phát triển và duy trì các mô hình thuế có thể cung cấp các phân tích chất lượng tốt về tác động của cải cách thuế đối với hành vi của các đại lý và doanh thu thuế và bằng cách đầu tư vào nguồn nhân lực của đội ngũ nhân viên. Các chính phủ cũng có thể muốn chia sẻ kết quả của công việc này với công chúng rộng rãi hơn một cách liên tục. Các bộ phận phân tích thuế sau đó có cơ hội thiết lập danh tiếng đáng tin cậy để cung cấp công việc chất lượng cao. Những cải cách cơ bản về thuế có tính đến các khuyến nghị của bộ phận phân tích thuế sau đó có thể trở nên dễ thực hiện hơn.

Chính phủ cũng có thể yêu cầu các cơ quan độc lập tính toán tác động của các đề xuất cải cách thuế đối với hành vi của doanh nghiệp và hộ gia đình, doanh thu thuế, phân phối thu nhập, v.v. Alt, Preston và Sibieta (2008) lập luận rằng các tổ chức bên ngoài - dù là trong nước hay quốc tế - cung cấp một số mức độ giám sát và trách nhiệm giải trình. Điều này có thể giúp cải thiện dự thảo luật và làm cho tác động kinh tế của các đề xuất cải cách có nhiều khả năng được xem xét thấu đáo hơn.

Tư vấn chính sách cũng có thể được cung cấp thông qua các ủy ban và ủy ban cải cách chính sách thuế cụ thể, chẳng hạn như Ủy ban Thuế ở Đan Mạch, cơ quan đã thiết lập một tiêu chuẩn mới để tạo cơ sở cho các cuộc đàm phán chính trị về cải cách thuế năm 2010 (Hộp 4.5). Thành viên của một ủy ban như vậy có thể bao gồm các học giả và các chính trị gia giàu kinh nghiệm có tầm vóc chính trị cao, cũng như các quan chức cấp cao. Các khuyến nghị của họ có thể cung cấp đầu vào có giá trị cho quá trình cải cách thuế và có thể giúp bán các đề xuất cải cách thuế cho cơ quan lập pháp và công chúng.

Tính minh bạch của các quy trình cải cách thuế có thể là một yếu tố quan trọng

Cách mà công chúng cảm nhận về thuế và chi tiêu công hoặc được giới truyền thông đưa tin có thể quyết định đến việc giành được sự ủng hộ của công chúng đối với một cải cách thuế cụ thể. Tuy nhiên, cử tri thường không được cung cấp đầy đủ thông tin và họ thường không có thông tin và/hoặc kỹ năng cần thiết để đánh giá tác động của các chính sách thuế. Thông tin không hoàn hảo có thể cho phép các chính trị gia điều hành chương trình nghị sự của riêng họ, điều này có thể không phù hợp với sở thích của cử tri trung bình. 8 Đồng thời, nó cũng có thể khiến cử tri và các chủ thể chính trị khác ngăn chặn những cải cách chính sách thuế có lợi. Một chiến lược truyền thông về cải cách thuế phù hợp và đối thoại với doanh nghiệp, hiệp hội và các đối tác xã hội khác, các nhóm lợi ích đặc biệt, các học giả và công chúng nói chung có thể giúp vượt qua những trở ngại đối với việc thực hiện cải cách thuế cơ bản. Truyền thông rõ ràng về các mục tiêu và biện pháp cải cách thuế có thể tạo điều kiện thuận lợi cho việc tạo ra sự đồng thuận xã hội rộng rãi ủng hộ việc thực hiện những cải cách này. Một chiến lược truyền thông phù hợp cũng sẽ hữu ích nếu tác động của cải cách thuế khác với dự kiến. Nó sẽ giúp chỉ ra tại sao kết quả không thể lường trước được và giải thích tại sao kết quả khác với kết quả mong đợi.

Hộp 4.5. Cải cách thuế năm 2010 ở Đan Mạch

Tại Đan Mạch, một Ủy ban Thuế được bổ nhiệm vào đầu năm 2008 với một cựu bộ trưởng thuế làm chủ tịch và một số chuyên gia thuế chủ yếu là học giả làm thành viên. Ủy ban Thuế đã gặp gỡ các học giả, đại diện của doanh nghiệp và ngành công nghiệp, các nhà lãnh đạo lao động và các quan chức OECD trong sáu tháng đầu tiên làm việc. Vào ngày 2 tháng 2 năm 2009, phần trình bày của Ủy ban về báo cáo cải cách thuế đã được truyền hình trực tiếp trên truyền hình. Cắt giảm thuế và tài trợ vào khoảng 36 tỷ DKK, tương ứng với khoảng 2% GDP. Ba tuần sau, chính phủ đưa ra các đề xuất dựa trên các khuyến nghị của Ủy ban và vào ngày 1 tháng 3, một thỏa thuận chính trị về cải cách thuế năm 2010 đã đạt được. Một số yếu tố gây tranh cãi hơn trong báo cáo của Ủy ban đã được sửa đổi hoặc loại bỏ khỏi các đề xuất cuối cùng. Tổng giá trị của cải cách cũng giảm xuống còn khoảng 30 tỷ DKK. Những thay đổi được thực hiện đối với các đề xuất của Ủy ban chủ yếu là do lo ngại về các vấn đề phân phối và gánh nặng đối với khu vực kinh doanh. Tuy nhiên, việc đưa vào một số yếu tố tương đối tham vọng và gây tranh cãi trong đề xuất của Ủy ban Thuế quan là rất quan trọng đối với kết quả cuối cùng. Có thể lập luận rằng đề xuất của Ủy ban đã thiết lập một tiêu chuẩn mới cho hệ thống thuế, trên cơ sở đó các cuộc đàm phán chính trị có thể tiến hành.

Trong cơ cấu cải cách thuế, các nhà chức trách đã tìm cách cân bằng tài chính và cắt giảm thuế giữa các nhóm đối tượng nộp thuế, hoặc có thể được coi là có liên hệ với nhau. Điều này liên quan nhiều đến nhận thức rằng cuộc cải cách là công bằng và có thể chấp nhận được. Đầu tiên, thuế suất thuế TNCN cận biên cao nhất đã được cắt giảm 5,5 điểm phần trăm, trong khi ngưỡng chịu thuế được tăng lên. Các biện pháp này được tài trợ bằng cách cắt giảm giá trị thuế của các khoản khấu trừ lãi vượt quá 50 000 DKK, bằng cách đưa ra giới hạn đối với khoản tiết kiệm hưu trí được ưu đãi thuế hàng năm và đánh thuế đối với thu nhập lương hưu lớn, và bằng cách giảm chi tiêu thuế cho doanh nghiệp và ngành công nghiệp. Thứ hai, chính phủ đã thực hiện một chiến lược tương tự bằng cách kết hợp việc giảm thuế suất thuế TNCN thấp nhất và giới thiệu “séc xanh” (chuyển tiền mặt tiêu chuẩn) với việc tăng chung thuế năng lượng và môi trường và giảm giá trị thuế của các khoản khấu trừ chi phí như lệ phí công đoàn và chi phí đi lại .

Vấn đề quan trọng nhất trong cuộc tranh luận công khai sau Ủy ban Thuế là đề xuất giảm 8 điểm phần trăm giá trị thuế khấu trừ tiền lãi trong thuế thu nhập cá nhân; một biện pháp cần thiết để tài trợ cho một phần đáng kể của việc cắt giảm thuế. Chính phủ đã có thể thực hiện biện pháp cải cách thuế này bằng cách xây dựng một số biện pháp bảo vệ đối với việc cắt giảm. Thứ nhất, việc giảm giá trị thuế từ 33,5% xuống 25,5% sẽ được thực hiện dần dần từ năm 2012 đến năm 2019, trong khi việc cắt giảm thuế có hiệu lực từ năm 2010. Thứ hai, việc giảm thuế chỉ có hiệu lực đối với các khoản khấu trừ lãi vượt quá DKK 50 000 (100 000 DKK cho các cặp vợ chồng) một năm. Ngưỡng này được cố định trên danh nghĩa và do đó sẽ giảm dần trên thực tế. Cuối cùng, một cơ chế bồi thường đặc biệt đã được đưa ra, theo đó các cá nhân sẽ được bồi thường nếu khoản lỗ do giảm giá trị của các khoản khấu trừ lãi suất (và các khoản khấu trừ cá nhân khác) vượt quá khoản thu được từ việc cắt giảm thuế TNCN. Nhìn chung, sự thành công của cuộc cải cách phần lớn phụ thuộc vào việc cắt giảm thuế suất và cách tiếp cận mở rộng cơ sở vốn giúp cân bằng việc cắt giảm thuế và tài trợ cho các nhóm thu nhập rộng. Phân tích phân phối làm cơ sở cho các đề xuất cải cách không chỉ tập trung vào tác động tức thời của cải cách mà còn vào tác động phân phối lâu dài của nó, giúp có thể tính đến hiệu quả cải cách thuế trong dài hạn. Ngoài ra, thời điểm cắt giảm thuế và tài trợ là rất quan trọng trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế toàn cầu. Do đó, việc nhấn mạnh vào việc cải thiện tính bền vững tài chính trong bối cảnh khủng hoảng đã có tác dụng thực hiện cuộc cải cách thuế được tài trợ đầy đủ này.

Ví dụ, chính phủ có thể thông báo cho các bên liên quan về cách chi tiêu tiền thu thuế bằng cách đưa thông tin đó vào tờ khai thuế mà công dân phải hoàn thành. Chiến lược này có thể được thực hiện ở tất cả các cấp chính quyền. Việc chia sẻ thông tin như vậy có thể được thực hiện thường xuyên và không chỉ khi chính phủ có kế hoạch tăng thuế. Chia sẻ thông tin cũng sẽ giúp xây dựng tinh thần thuế và cải thiện việc tuân thủ thuế. Nhiều người nộp thuế có thể thiếu kiến thức đúng đắn về loại thuế nào được áp dụng và lý do tại sao. Ví dụ, ở nhiều quốc gia, phần lớn gánh nặng thuế đối với thu nhập lao động bao gồm các khoản đóng góp an sinh xã hội được thu để tài trợ cho các phúc lợi an sinh xã hội (lương hưu, bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm y tế, v.v.). Người nộp thuế không nhất thiết phải được thông báo đầy đủ về mức đóng góp an sinh xã hội này, đặc biệt là khi người sử dụng lao động thay mặt họ đóng một phần lớn.

Tính minh bạch cũng là một yếu tố chính trong trách nhiệm giải trình của chính phủ. Chính phủ và các chính trị gia chịu trách nhiệm trước công dân (cử tri) về hoạt động của họ nói chung và về việc sử dụng hiệu quả và hiệu quả các nguồn lực công cộng nói riêng. Trách nhiệm giải trình của chính phủ tăng lên sẽ làm suy yếu các động cơ chính trị nhằm thao túng các chính sách thuế và chi tiêu vì mục đích giành lợi cho bầu cử. Hơn nữa, các đánh giá định kỳ về các chính sách hiện hành - và thông báo rõ ràng về các đánh giá này - có thể cho phép các chính phủ đưa ra các quyết định sáng suốt liên quan đến các biện pháp chính sách không hiệu quả hoặc lỗi thời cần được loại bỏ cũng như củng cố và cập nhật những biện pháp được giữ lại. Nhu cầu rà soát định kỳ, bao gồm cả báo cáo chi tiêu thuế (Hộp 4.6), đã được củng cố bởi sự mất cân đối tài khóa do khủng hoảng tài chính quốc tế.

Hộp 4.6. Báo cáo chi tiêu thuế

Thông tin tài khóa là rất quan trọng đối với tính minh bạch tổng thể của chính sách thuế. Tuy nhiên, những khoảng trống đáng kể thường tồn tại. Nhìn chung, các chính phủ cung cấp đầy đủ tài liệu liên quan đến thuế thu được và chi tiêu trực tiếp, chủ yếu thông qua tài liệu ngân sách. Tuy nhiên, việc công bố thông tin toàn diện về chi tiêu thông qua hệ thống thuế (chi tiêu thuế) 1 là một lĩnh vực cần cải thiện ở nhiều quốc gia OECD (OECD, sắp xuất bản). Nhiều quốc gia không có quy định về báo cáo chi tiêu thuế một cách có hệ thống. Chi tiêu thuế (TEs) có ảnh hưởng đáng kể đến gánh nặng thuế tổng thể và cả ngân sách (do nguồn thu thuế bị bỏ qua). Chúng cũng làm giảm tính linh hoạt của tài khóa do chi phí cơ hội của doanh thu bị bỏ qua. Đồng thời, TEs góp phần làm cho hệ thống thuế ngày càng phức tạp và do đó có xu hướng làm tăng chi phí quản lý và tuân thủ. Trái ngược với các chương trình chi tiêu trực tiếp, các điều khoản về thuế thường không được đệ trình để giám sát định kỳ và chúng có thể “vô hình” đối với cử tri nói chung. Tuy nhiên, giống như bất kỳ công cụ nào khác để đạt được các mục tiêu chính sách, TE có thể được sử dụng tốt hoặc bị lạm dụng.

Nhiều quốc gia OECD và không thuộc OECD sản xuất và xuất bản các báo cáo chi tiêu thuế thường xuyên, trong đó bao gồm danh sách các điều khoản thuế chính của họ và ước tính chi phí của các khoản giảm nhẹ đó dưới dạng doanh thu thuế được miễn. Một số chính phủ thậm chí còn đưa TE vào quy trình ngân sách. Tuy nhiên, các đánh giá định kỳ và có hệ thống về hiệu lực và hiệu quả của TE vẫn là ngoại lệ chứ không phải là quy tắc ở hầu hết các nước OECD. Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình cao hơn đối với TE có thể được đảm bảo bằng cách báo cáo thông tin tốt hơn về cơ sở lý luận, mục tiêu và hiệu suất của họ. Nếu được thiết kế và triển khai đúng cách, báo cáo TE sẽ minh bạch hơn về chi tiêu thuế bằng cách cung cấp thông tin về việc chính phủ sử dụng các nguồn lực công và liệu các biện pháp này có đạt được mục đích dự kiến hay không và được thiết kế theo cách hiệu quả và hiệu quả nhất. Báo cáo TE cũng khuyến khích trách nhiệm giải trình bằng cách cho phép các nhà hoạch định chính sách, cử tri và các chủ thể chính trị khác đánh giá chi tiêu thuế cá nhân - xét về lợi ích xã hội ròng và tác động phân phối - và đưa ra quyết định sáng suốt về việc nên loại bỏ hay tiếp tục. Cuối cùng, báo cáo TE đóng góp vào việc quản lý phân bổ ngân sách và tình hình tài chính tổng thể bằng cách ước tính chi phí cơ hội của những cứu trợ này về thuế cao hơn, giảm chi tiêu và/hoặc thâm hụt cao hơn.

1. Chi tiêu thuế có thể được coi là một khoản chi tiêu công được thực hiện thông qua hệ thống thuế dưới hình thức ưu đãi đặc biệt (loại trừ, miễn trừ, trợ cấp, tín dụng, thuế suất ưu đãi hoặc hoãn thuế) dẫn đến giảm nghĩa vụ nộp thuế cho một số nhóm đối tượng nộp thuế ( Altshuler và Dietz, 2008).

Điều đó nói rằng, nói chuyện có thể rẻ tiền (Olofsgard, 2003), và các khẩu hiệu một dòng có thể thu hút sự chú ý của công chúng nhưng không nhất thiết phản ánh sự thật. Các cuộc thảo luận về cải cách thuế rất phức tạp và không phải lúc nào cũng có thể tóm tắt trong các tuyên bố ngắn gọn, súc tích. Do đó, các chính phủ muốn đưa ra các cải cách thuế phức tạp sẽ phải thích ứng với bối cảnh truyền thông hiện đại dường như mang lại ít cơ hội hơn cho các cuộc thảo luận và phân tích sâu. Do đó, các cuộc thảo luận về cải cách thuế trong quốc hội vẫn rất quan trọng. Đối thoại về các biện pháp cải cách thuế thực chất với doanh nghiệp, công đoàn, v.v. cũng giúp cho thấy chất lượng của cải cách và ý định cải cách của các nhà hoạch định chính sách có liên quan.

Phối hợp cải cách giữa các cấp chính quyền là quan trọng

Chính quyền cấp dưới trung ương ở nhiều quốc gia đang tìm kiếm các nguồn lực bổ sung để cải thiện các dịch vụ mà họ cung cấp; hướng những nhu cầu này vào con đường cải cách thuế cơ bản là một thách thức chính sách. Chiến lược này có thể giúp chia sẻ gánh nặng cải cách thuế giữa các cấp chính quyền khác nhau, giúp việc thực hiện cải cách dễ chấp nhận hơn về mặt chính trị. Có thể dự kiến sẽ có nhiều trở ngại để làm như vậy, nhưng việc biện minh cho cải cách thuế dựa trên nhu cầu gần gũi hơn với người dân có thể thực sự góp phần vào sự thành công của quá trình cải cách thuế.

Rõ ràng là chủ nghĩa liên bang tài chính có thể làm phức tạp thêm vấn đề, nhưng nó cũng có thể mang lại những cơ hội mới để có một hệ thống thuế hiệu quả hơn trên toàn cầu. Ví dụ, việc giao quyền đánh thuế của một quốc gia cho cấp thể chế phù hợp có thể ngụ ý rằng thuế có thể được cải cách theo cách hiệu quả và công bằng hơn. Blochliger và Petzold (2009) đã thảo luận về tiêu chí ấn định các loại thuế cụ thể cho các cấp chính quyền khác nhau. Họ viết:

Các điều kiện để một loại thuế dưới trung tâm thúc đẩy tăng trưởng cũng giống như đối với thuế quốc gia, nhưng một số hạn chế bổ sung được áp dụng để tạo ra một loại thuế của chính quyền dưới trung ương “tốt”. Có một sự đồng thuận khá rộng rãi về những gì tạo nên một hỗn hợp thuế dưới trung tâm hiệu quả. Theo nguyên tắc cơ bản, chính quyền dưới trung ương nên dựa vào thuế lợi ích, nghĩa là . các loại thuế cung cấp, cho các hộ gia đình hoặc doanh nghiệp, mối liên hệ giữa các khoản thuế đã nộp và các dịch vụ công nhận được (Oates và Schwab, 1988). Các tiêu chí xuất phát từ nguyên tắc này bao gồm: thuế của chính quyền cấp dưới trung ương không được lưu động và không phân phối lại (để tránh xói mòn thuế), không theo chu kỳ (để tránh chính sách cấp dưới trung ương thực hiện chính sách ổn định thông qua nợ và thâm hụt), không nên được xuất khẩu sang các khu vực pháp lý khác (để tránh bóp méo gánh nặng thuế) và cơ sở tính thuế phải được phân bổ đồng đều giữa các khu vực pháp lý (để tránh sự chênh lệch lớn và/hoặc nhu cầu về các hệ thống cân bằng tài khóa khổng lồ). Dựa trên các tiêu chí này, thuế bất động sản sẽ chiếm một vị trí thậm chí còn nổi bật hơn ở vùng cận trung tâm so với hỗn hợp thuế trung ương, đặc biệt là đối với chính quyền địa phương (King, 2004). Thuế thu nhập cá nhân dưới trung ương sẽ bị mất do tính chất phân phối lại của chúng và thuế tiêu dùng dưới trung tâm, đặc biệt là thuế bán hàng, sẽ bị mất do chúng chuyển hướng thuế giữa các khu vực pháp lý. Thuế thu nhập doanh nghiệp cấp dưới trung ương đứng sau cùng: nguồn thu từ thuế doanh nghiệp có tính lưu động, có tính chu kỳ cao, tập trung về mặt địa lý và có xu hướng chuyển gánh nặng thuế sang người không cư trú.

Khi giao các loại thuế cụ thể hoặc quyền tùy ý về thuế suất và/hoặc cơ sở toàn bộ hoặc một phần cho chính quyền cấp dưới trung ương, điều quan trọng là phải tránh kích thích các khu vực cạnh tranh theo cách có hại. Một sự thỏa hiệp phải đạt được giữa lợi ích có thể đạt được về hiệu quả do mức độ phân cấp thuế cao hơn và nhu cầu phân phối thuế nhất quán và không bị bóp méo. Quyền kiểm soát tùy ý đối với một cơ sở thuế cụ thể cũng có thể có sự đánh đổi quan trọng giữa hiệu quả và chi phí tuân thủ/quản lý đối với toàn bộ hệ thống thuế. Tùy ý kiểm soát thuế suất có thể được cung cấp trong phạm vi thuế; nghĩa là, các tiểu bang/khu vực được tự do thay đổi tỷ giá trong các phạm vi này. Điều này sẽ đảm bảo rằng các liên kết tổng thể giữa các loại thuế được đánh ở các cấp khác nhau được duy trì, ví dụ : . rằng thuế suất thuế TNDN không giảm quá thấp so với thuế suất thuế TNCN cao nhất hoặc thuế đánh vào nhà ở do chủ sở hữu sử dụng không cao hơn hoặc thấp hơn quá nhiều so với gánh nặng thuế đánh vào các cơ hội đầu tư khác, với cái giá phải trả là hạn chế quyền quyết định của cấp dưới trung ương về thuế.

Sự phối hợp cải cách thuế giữa các khu vực khác nhau là rất quan trọng. Cần có các cấp chính quyền khác nhau hành động một cách mạch lạc. Bất kỳ cải cách thuế nào cũng phải tính đến các loại thuế hiện có ở cấp liên bang và cấp dưới trung ương và các hiệp định thuế chia sẻ. Điều này ngụ ý rằng tác động của cải cách thuế đối với các khu vực hoặc cấp chính quyền khác được xem xét. Chính phủ nên tạo ra các thiết lập thể chế phù hợp cho phép đánh giá cải cách thuế giữa các cấp chính quyền và khu vực. Cũng có thể cần có các cơ chế cho phép bồi thường giữa các khu vực, ví dụ nếu các cải cách thuế liên bang cụ thể có tác động tích cực đến một số khu vực nhưng lại có tác động tiêu cực đến các khu vực khác.

Cải cách thành công đòi hỏi sự lãnh đạo mạnh mẽ

Việc thực hiện các cải cách thuế cơ bản có thể yêu cầu một nhà đấu tranh chính trị có thể tạo ra các hoàn cảnh thuận lợi cho việc thực hiện chúng. Một nhà đấu tranh chính trị sẽ nhận ra khi nào có động lực cải cách thuế và sử dụng cơ hội này để đưa ra cải cách thuế. Bird (2004) tuyên bố rằng yêu cầu thiết yếu để cải cách thuế thành công là ý chí chính trị mạnh mẽ được minh họa bởi một hoặc nhiều nhà đấu tranh chính trị sẵn sàng đánh đổi danh tiếng của mình. Sự tham gia của họ rất có thể sẽ tăng cường hỗ trợ cho cải cách thuế cơ bản. Để có đủ sự hỗ trợ chính trị cho các cải cách thuế cơ bản, các chính trị gia có thể muốn xác định người thắng và người thua và mức độ mà cử tri sẽ thắng hoặc thua do cải cách thuế. Thông tin rõ ràng về người thắng và người thua có thể đặc biệt quan trọng đối với việc thực hiện các cải cách thuế cơ bản nếu nhiều người nộp thuế nghĩ rằng họ sẽ thua trong khi họ thực sự sẽ không (hoặc không nhiều như họ mong đợi). Trên thực tế, nhu cầu cung cấp thông tin chất lượng tốt càng trở nên quan trọng thì chi phí thu thập thông tin của người nộp thuế càng cao.

Một chiến lược khác có thể giúp đưa ra cải cách thuế cơ bản là tập trung vào sự bất bình đẳng của hệ thống thuế hiện hành. Điều này có thể thuyết phục cử tri rằng cải cách thuế là cần thiết. Ví dụ, giảm thuế bất động sản đối với giá trị nhà ở đã lỗi thời sẽ ngụ ý rằng một số người nộp thuế có quyền được đánh thuế ở mức giảm không thể hưởng lợi từ quy định này. Tập trung vào sự bất bình đẳng này, các chính trị gia có thể xây dựng sự hỗ trợ cho việc đánh giá lại giá trị tài sản của tất cả các ngôi nhà. Ở đây cũng vậy, chất lượng thông tin sẵn có cho các chính trị gia và công chúng có thể rất quan trọng đối với triển vọng “bán” cải cách. Ví dụ, báo cáo chi tiết về chi phí thuế có thể củng cố trường hợp, đặc biệt là về tính công bằng và các cơ sở khác, đối với các cải cách nhằm đơn giản hóa thuế thu nhập.

Trong trường hợp không có đủ hỗ trợ chính trị, các chính trị gia có thể muốn điều chỉnh các đề xuất cải cách thuế ban đầu theo cách sao cho hỗ trợ chính trị tăng lên. Ví dụ, một phần lớn lợi ích cải cách thuế có thể được phân bổ cho những người thua thiệt từ cải cách hoặc họ có thể nhận được lợi ích bù đắp thông qua cải cách các biện pháp chính sách khác. Tuy nhiên, việc bồi thường sẽ chỉ cần thiết nếu những người thua cuộc cải cách thuế có quyền lực chính trị để ngăn chặn cải cách hoặc được coi là cử tri dao động trong cuộc bầu cử tiếp theo. Nó cũng có thể được đảm bảo trên cơ sở công bằng, nếu có một nhận thức rộng rãi trong công chúng rằng những lợi ích mà họ có thể mất đi theo một nghĩa nào đó là hợp lý. Việc bồi thường cho những người thua cuộc sẽ chuyển lợi ích của cải cách sang các nhóm cử tri cụ thể. Các gói đền bù sau đó có thể làm giảm lợi ích cải cách thuế tổng thể. Do đó, các nhà hoạch định chính sách có thể phải đánh đổi lợi ích của việc bồi thường cho những người thua cuộc để có được đủ hỗ trợ chính trị đối với chi phí do giảm tổng lợi ích cải cách thuế cho xã hội. Nếu quá nhiều cử tri sẽ phải được bồi thường để có thể thực hiện cải cách thuế, thì thậm chí có thể có lợi hơn nếu không thực hiện cải cách thuế cơ bản.

Barbaro và Suedekum (2006) lập luận rằng cải cách thuế đối xứng - cùng một cá nhân được và mất do thay đổi cơ bản trong cơ cấu thuế - dễ thực hiện hơn cải cách thuế bất đối xứng trong đó người thắng và người thua không phải là cùng một cá nhân. Việc cắt giảm ưu đãi thuế một cách bất đối xứng có thể ảnh hưởng mạnh mẽ đến một nhóm tương đối nhỏ những người nộp thuế trong khi một nhóm lớn sẽ bị ảnh hưởng tích cực. Giả sử cải cách thuế trung lập với doanh thu, lợi ích của họ có thể nhỏ và do đó không ảnh hưởng đến hành vi bỏ phiếu của họ. Nhóm người nộp thuế bị thiệt hại đáng kể phải đối mặt với động lực mạnh mẽ để vận động hành lang mạnh mẽ chống lại cải cách. Tuy nhiên, nếu lợi ích và chi phí của cải cách thuế là không đồng đều, khả năng hình thành các nhóm lợi ích mới sẽ thấp hơn. Do đó, Barbaro và Suedekum (2006) kết luận rằng những cải cách thuế nhằm chia sẻ gánh nặng của các đặc quyền bị mất một cách đồng đều giữa nhiều nhóm hoặc, thay vào đó, đền bù thiệt hại cho những người thua cuộc, có khả năng được thực hiện cao nhất.

Các chính trị gia có thể cố gắng liên kết rõ ràng việc bãi bỏ chi tiêu thuế không hiệu quả và chỉ mang lại lợi ích cho một số người nộp thuế với việc đưa ra các biện pháp thuế mà hầu hết người nộp thuế sẽ thu được lợi ích. Chiến lược này có thể khiến đa số im lặng thức tỉnh vì họ rõ ràng được lợi nếu chính sách thuế mới được đưa ra, mặc dù có khả năng vẫn là trường hợp lợi ích của nhiều người, ở cấp độ cá nhân, là nhỏ so với thiệt hại của thiểu số. .

Thực hiện cải cách thuế cơ bản trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế: nhận xét kết luận

Các chiến lược khắc phục những trở ngại đối với cải cách cơ bản về thuế được đặc biệt quan tâm do cuộc khủng hoảng kinh tế và tài chính toàn cầu. Một mặt, đôi khi người ta lập luận rằng cuộc khủng hoảng có thể tạo điều kiện thuận lợi cho cải cách thuế. Những trở ngại về kinh tế chính trị đối với cải cách có thể dễ dàng vượt qua hơn trong thời kỳ khủng hoảng, đặc biệt là do áp lực tăng thêm doanh thu thuế để khôi phục tài chính công và do nhu cầu cấp thiết phải đưa các nền kinh tế trở lại con đường tăng trưởng cao. Olofsgard (2003) lập luận rằng một cuộc khủng hoảng có thể làm cho việc thực hiện cải cách thuế có nhiều khả năng xảy ra hơn, bởi vì nó làm suy yếu quyền lực của các nhóm lợi ích được đầu tư và nó có thể ngụ ý rằng những người phản đối cải cách có thể thay đổi quan điểm của họ vì họ cũng bắt đầu thu được lợi ích từ cải cách. Ông lập luận rằng một cuộc khủng hoảng có thể tạo ra cảm giác cấp bách, mở ra một “cơ hội” cho cải cách thuế cơ bản mà lẽ ra đã bị chặn lại. Harberger (1993) lập luận rằng một cuộc khủng hoảng nghiêm trọng có thể cần thiết để thuyết phục các nhà hoạch định chính sách rằng quan điểm của họ về thế nào là chính sách thuế “tốt” có thể không hoàn toàn đúng, rằng có sẵn các hệ thống thuế thay thế khác và cải cách thuế cơ bản là cần thiết .

Mặt khác, cuộc khủng hoảng có thể khiến cải cách thuế cơ bản trở nên khó thực hiện hơn, đặc biệt là do các nhóm lớn người nộp thuế đã và sẽ bị ảnh hưởng mạnh mẽ bởi cuộc khủng hoảng. Do đó, phân tích trong chương này có thể hữu ích để giải thích lý do tại sao một số quốc gia có thể tham gia vào các cải cách thuế cơ bản trong thời kỳ khủng hoảng trong khi các quốc gia khác gặp nhiều khó khăn hơn khi làm như vậy, cung cấp những hiểu biết có thể hữu ích cho tất cả các quốc gia trong việc thực hiện thuế cơ bản cải cách trong tương lai.

ghi chú

Công bằng theo chiều ngang từ góc độ thuế ngụ ý rằng những người nộp thuế trong tình trạng bình đẳng nên bị đánh thuế một cách bình đẳng, vì họ có khả năng chịu gánh nặng thuế như nhau. Mục tiêu của chính sách thuế về công bằng theo chiều dọc quy định rằng những người nộp thuế có hoàn cảnh tốt hơn phải chịu phần lớn gánh nặng thuế theo tỷ lệ thu nhập của họ. Do đó, công bằng theo chiều dọc ngụ ý rằng việc phân phối thu nhập sau thuế nên hẹp hơn so với phân phối thu nhập trước thuế, hoặc thuế suất trung bình sẽ tăng lên đối với thu nhập (OECD, 2006).

Thông tin thêm về định nghĩa của các thông lệ như vậy có thể được tìm thấy trên trang web của Trung tâm Quản lý và Chính sách Thuế của OECD: Web.taisachnhanh.cloud/ctp dưới tiêu đề “các thông lệ thuế có hại”.

Ví dụ, vào năm 1988, thông báo của chính phủ Vương quốc Anh về những thay đổi đối với các quy tắc điều chỉnh việc giảm lãi suất thế chấp tại nguồn, vốn sẽ có hiệu lực chỉ 4 tháng sau đó, đã gây ra sự vội vàng hoàn tất các giao dịch thế chấp trước khi thay đổi có hiệu lực. Kết quả là, một thị trường nhà ở vốn đã quá nóng lại càng bị đẩy mạnh hơn nữa, chỉ để sự bùng nổ kết thúc bằng sự phá vỡ giá nhà một thời gian ngắn sau đó.

Tất nhiên, thuế chỉ là một vấn đề trong số nhiều lựa chọn quyết định của cử tri và nó không phải lúc nào cũng là vấn đề nổi bật nhất, mặc dù các cuộc bầu cử đôi khi có thể dẫn đến những cải cách lớn về thuế.

Các quốc gia đã thực hiện thành công cải cách thuế cơ bản trong quá khứ không nhất thiết phải thành công trong các hoàn cảnh (kinh tế, ngân sách, chính trị, v.v.) khác nhau. Tương tự như vậy, các quốc gia không thành công trong việc thực hiện cải cách thuế cơ bản trong quá khứ có thể thực hiện thành công chúng trong tương lai.

Ít nhất đây là điều mà các mô hình bỏ phiếu tiêu chuẩn dường như ngụ ý. Các nhà hoạch định chính sách tất nhiên cũng có thể cung cấp lợi ích hoặc giảm thuế cho người nộp thuế hoàn toàn trên cơ sở công bằng, chẳng hạn, ngay cả khi họ biết rằng điều này sẽ không (mạnh mẽ) ảnh hưởng đến hành vi bỏ phiếu của những người nộp thuế này.

Ngược lại, khi cơ quan hành pháp có đủ quyền lực để khai thác các chiến thuật chia để trị à la Dewatripont và Roland (1992), như sẽ thảo luận sau, thì chiến lược dần dần có thể cho phép bắt đầu quá trình cải cách sớm hơn.

Tuy nhiên, trong một số trường hợp, thông tin không hoàn hảo có thể cho phép các nhà hoạch định chính sách đưa ra những cải cách thuế gây tranh cãi vì lợi ích chung.

Thư mục

Ackerman, Jonathan Z. và Rosanne Altshuler (2006), “Cải cách thuế hạn chế: Các ràng buộc kinh tế và chính trị ảnh hưởng như thế nào đến việc hình thành các đề xuất thuế”, Tạp chí Thuế Quốc gia 59(1), trang 165-187.

Alesina, A. và A. Drazen (1991), “Tại sao các ổn định bị trì hoãn?”, American Economic Review 81(5), trang 1170-1188.

Alt, James, Ian Preston và Luke Sibieta (2008), “Kinh tế chính trị của chính sách thuế,” bài viết được chuẩn bị cho Báo cáo của Ủy ban Cải cách Hệ thống Thuế cho Thế kỷ 21, do Ngài James Mirrlees chủ trì, www.ifs . org.uk/mirrleesreview .

Altshuler, R. và RD Dietz (2008), “Reconsidering Tax Expendimation Estimation: Challenges and Reforms,” bài báo được trình bày tại hội nghị NBER “Khuyến khích và Hậu quả phân phối của chi tiêu thuế”, 27-29 tháng 3.

Ashworth, John và Bruno Heyndels (2001), “Political Fragmentation and the Evolution of National Tax Structures in the OECD”, International Tax and Public Finance 8, trang 377-393.

Barbaro, Salvatore và Jens Suedekum (2006), “Cải cách hệ thống thuế thu nhập phức tạp: Quan điểm kinh tế chính trị”, Tạp chí kinh tế chính trị châu Âu 22, trang 41-59.

Bird, Richard M. (2004), “Quản lý cải cách thuế”, Bản tin tài liệu tài chính quốc tế , tháng 2.

Blochliger, Hansjorg và Oliver Petzold (2009), “Thuế hoặc trợ cấp: Nguồn thu nào cho các chính quyền cận trung ương?”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 706., DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787 /223111363085 .

Bradford, D. (1986), Gỡ rối thuế thu nhập , Nhà xuất bản Đại học Harvard, Cambridge, MA.

Brys, Bert (2006), “Hệ thống Hộp ở Hà Lan: Một giải pháp thay thế?”, Reflets et Perspectives , XLV, (2006)3, trang 39-52.

Brys, Bert (2009), “La taxation du income théorique du capital au Pays-Bas: une alternative” trong Olivier Garnier và David Thesmar (eds.), Epargner à long terme et maĩtriser les risques financiers, Réflexions sur 1'épargne financière des ménages frangais, Conseil d'Analyse Economique, tháng Năm.

Dewatripont, M. và G. Roland (1992), “Những đức tính của chủ nghĩa dần dần và tính hợp pháp trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường”, Tạp chí Kinh tế 102, trang 291-300.

Dewatripont, M. và G. Roland (1995), “The Design of Reform Packages Under Uncertainty”, American Economic Review 85(5), trang 1207-1223.

Fernandez, R. và D. Rodrick (1991), “Kháng cự cải cách: Xu hướng hiện trạng trong sự hiện diện của sự không chắc chắn cụ thể của từng cá nhân”, American Economic Review 81, trang 1146 1155.

Harberger, AC (1993), “Tìm kiếm sự liên quan trong kinh tế”, American Economic Review 83.

Hettich, Walter và Stanley L. Winer (1999), Lựa chọn dân chủ và đánh thuế, một phân tích lý thuyết và thực nghiệm , Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Holcombe, Randall G. (1998), “Chính sách thuế từ góc độ lựa chọn công cộng”, Tạp chí Thuế Quốc gia 51(2), trang 359-371.

Johansson, Asa, và cộng sự. (2008), “Thuế và tăng trưởng kinh tế”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 620, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/241216205486 .

King, D. (2004), “Follow-up to the 2004 Discussion of Allocation of Taxing Powers”, tài liệu chuẩn bị cho cuộc họp thường niên của Mạng lưới tài chính, Paris, OECD.

Leape, Jonathan (1990), “Sự bất khả thi của tính trung lập hoàn hảo: Các vấn đề cơ bản trong cải cách thuế”, Nghiên cứu tài chính 11(2), trang 39-54.

Martinelli, C. và M. Tommasi (1997), “Trình tự các cải cách kinh tế trong bối cảnh có các ràng buộc chính trị”, Kinh tế và Chính trị 9(2), trang 115-131.

McIntyre, Michael J. và Oliver Oldman (1975), “Thể chế hóa quá trình cải cách thuế: Phân tích so sánh”, Văn phòng tài liệu tài chính quốc tế, Amsterdam.

Oates, W. và R. Schwab (1988), “Cạnh tranh kinh tế giữa các khu vực tài phán: Nâng cao hiệu quả hay gây ra sự bóp méo?”, Tạp chí Kinh tế Công cộng 35.

OECD (2005), Khảo sát kinh tế của OECD: Cộng hòa Slovak 2005 , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/eco_surveys-svk-2005-en .

OECD (2006), Cải cách cơ bản thuế thu nhập cá nhân , Nghiên cứu chính sách thuế của OECD, Số 13, Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264025783-en .

OECD (2007), Cải cách cơ bản thuế thu nhập doanh nghiệp , Nghiên cứu chính sách thuế của OECD, Số 16, Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264038127-en .

OECD (2008), Đánh thuế tiền lương 2007: Điểm đặc biệt: Cải cách thuế và gánh nặng thuế , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/tax_wages-2007-en .

OECD (2009), “Thuế, Đổi mới và Môi trường”, tháng 12, Web.taisachnhanh.cloud/document/13/0,3343,en_2649_34533_44863437_1_1_1_1,00.html .

OECD (sắp xuất bản), “Mở rộng cơ sở và các điều khoản về thuế có mục tiêu”, Nghiên cứu chính sách thuế của OECD , sắp xuất bản năm 2010.

Olofsgard, Anders (2003), “Nền kinh tế chính trị của cải cách: Thay đổi thể chế như một công cụ cho sự tin cậy về chính trị”, tài liệu nền cho Báo cáo Phát triển Thế giới năm 2005 của Ngân hàng Thế giới.

Palazzi, Pamela (sắp xuất bản), “Chính sách thuế và đổi mới”, Loạt tài liệu thảo luận về chính sách thuế CTP , sắp xuất bản năm 2010.

Persson, T., và G. Tabellini (2002), Kinh tế học chính trị: Giải thích chính sách kinh tế , MIT Press, Cambridge, MA.

Profeta, Paola (2003), “Hỗ trợ Chính trị và Cải cách Thuế với Ứng dụng cho Ý”, Lựa chọn của Công chúng 131, trang 141-155.

Riis Jacobsen, Michael (2007), “Báo cáo Kinh tế Quốc gia - Na Uy; Đánh thuế thu nhập vốn và tiền lương; Hướng tới các hệ thống thuế cá nhân tách biệt hoặc tích hợp hơn”.

Stiglitz, Joseph E. (2002), “Những quan điểm mới về tài chính công: Những thành tựu gần đây và những thách thức trong tương lai”, Tạp chí Kinh tế Công cộng 86, trang 341-360.

Tompson, William (2009), Nền kinh tế chính trị của cải cách: Bài học từ lương hưu, thị trường sản phẩm và thị trường lao động ở mười quốc gia OECD , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264073111-en .

Weingast, Barry R. và William J. Marshall (1988), “Tổ chức Công nghiệp của Quốc hội; hoặc, Tại sao các Cơ quan Lập pháp Giống như Doanh nghiệp không được Tổ chức như Thị trường,” Tạp chí Kinh tế Chính trị 96, trang 132-163.

Chương 5

Thực hiện cải cách trong
chính sách môi trường

của Paul Ekins và Roger Salmons5

Chương này tìm cách xác định các bài học có thể được sử dụng cho các nhà hoạch định chính sách đang tìm cách thúc đẩy cải cách chính sách môi trường. Do bề rộng của lĩnh vực này, nó xem xét các cải cách trong một số lĩnh vực chính sách môi trường có liên quan đến một số quốc gia OECD khác nhau. Chúng bao gồm năng lượng và biến đổi khí hậu, phân bổ nước và ô nhiễm, quản lý chất thải, nông nghiệp và thủy sản. Ở nhiều nước OECD, những chủ đề môi trường này là chủ đề của cải cách chính sách chứ không chỉ là thay đổi gia tăng, nhưng những cải cách đã được thực hiện cho đến nay vẫn chưa hoàn chỉnh, vì vậy chúng cung cấp trọng tâm nghiên cứu phù hợp cho chương này.

Phần thảo luận sau đây xem xét đầy đủ các công cụ chính sách môi trường dành cho các nhà hoạch định chính sách, nhưng nó đặc biệt quan tâm đến thách thức trong việc thực hiện các công cụ chính sách kinh tế. Cải cách chính sách (trái ngược với thay đổi gia tăng) trong lĩnh vực môi trường hầu như luôn yêu cầu sử dụng các công cụ kinh tế, mặc dù thường kết hợp với các công cụ khác. Điều này có thể là do vị trí trung tâm trong kinh tế môi trường của khái niệm “ngoại tác”, với lời khuyên rằng điều này nên được “nội hóa” vào giá cả, và cách rõ ràng nhất và thường là hiệu quả nhất để đạt được điều này là thông qua một chính sách kinh tế. dụng cụ. Có lẽ đó cũng là do vai trò cơ bản của giá cả trong nền kinh tế thị trường. Mặc dù có thể hình dung rằng sự thay đổi cơ bản sẽ xảy ra mà không có tác động của các lực lượng thị trường, nhưng trên thực tế điều này rất hiếm khi xảy ra và cách trực tiếp nhất để tác động đến các lực lượng thị trường là thông qua thay đổi giá cả.

Chương này diễn ra như sau. Phần chính đầu tiên đưa ra các vấn đề chính ảnh hưởng đến sự tiếp thu hoặc phản đối cải cách chính sách môi trường. Có lẽ không bình thường đối với một cuộc thảo luận về kinh tế chính trị của cải cách chính sách, nó bắt đầu bằng việc xem xét vai trò của bằng chứng và phân tích - phản ánh thực tế rằng phần lớn áp lực đối với cải cách chính sách môi trường phát sinh không phải từ khiếu nại của các tác nhân hiện đang chịu đựng hậu quả của hiện trạng, mà là từ các phân tích khoa học hướng tới tương lai về tác động của các hoạt động của con người trong một khoảng thời gian dài. Tiếp theo là một bản phác thảo tương đối đơn giản về những ảnh hưởng khác đến hành vi và quá trình chính sách và xem xét các quá trình chính sách môi trường. Sau đó, năm trường hợp cải cách chính sách môi trường được phân tích chi tiết nhằm đánh giá tác động của một số yếu tố dường như giải thích cho sự thành công hay thất bại của cải cách chính sách môi trường. Các nghiên cứu điển hình bao gồm năm lĩnh vực chính sách môi trường và một loạt các công cụ chính sách khác nhau. Trong mỗi trường hợp, các động lực chính cho cải cách được xác định cùng với bối cảnh thể chế; các đặc điểm chính của cải cách được mô tả và kết quả tóm tắt; và các yếu tố chính giải thích việc thực hiện và thành công của cải cách là tách biệt. 1 Sau đó, chương này đề cập trực tiếp đến các yếu tố chính tạo thuận lợi hoặc cản trở cải cách, đặc biệt là tham khảo các nghiên cứu điển hình, nhưng cũng dựa trên các tài liệu rộng hơn về cải cách chính sách môi trường. Tổng hợp này được theo sau bởi một kết luận ngắn gọn.

Bối cảnh và công cụ

Sự không chắc chắn của khoa học thường củng cố khả năng chống lại cải cách

Sự sẵn có và mạnh mẽ của bằng chứng - dữ liệu và thông tin - là những yếu tố quan trọng và thường gây ra vấn đề trong quá trình hoạch định chính sách môi trường. Các hệ thống môi trường rất phức tạp, cung cấp các vấn đề đặc biệt trong lĩnh vực chính sách đối với việc tạo ra thông tin; để công chúng nhận thức và hiểu biết về nó; và để tự tin về kết quả của chính sách môi trường. Việc hoạch định chính sách môi trường thành công dựa trên các hệ thống thông tin môi trường mạnh mẽ. Việc cung cấp các hệ thống như vậy có thể tốn kém và các chi phí liên quan cần được tính đến khi xem xét các chính sách trong các lĩnh vực khác nhau. Trong các lĩnh vực hoạch định chính sách phức tạp, nơi có mức độ rủi ro cao, người ta cho rằng phần lớn bằng chứng sẽ bị tranh cãi bởi các bên liên quan mà điều đó gây bất tiện cho họ, và những nỗ lực đáng kể sẽ được thực hiện để tạo ra “bằng chứng” thuận tiện hơn cho các lợi ích có liên quan.

Bằng chứng cần được phân tích và diễn giải, và có rất nhiều kỹ thuật phân tích khả thi. Sự lựa chọn kinh tế tự nhiên của kỹ thuật phân tích là phân tích lợi ích chi phí (CBA). Tuy nhiên, việc sử dụng TƯDVCĐ trong chính sách môi trường đặt ra một số vấn đề khó khăn (Foster, 1997). Các kỹ thuật phân tích định lượng nói chung và TƯDVCĐ nói riêng gặp khó khăn trong việc giải quyết thỏa đáng khía cạnh đạo đức của việc hoạch định chính sách môi trường, điều này có thể khiến chúng gây tranh cãi hoặc không phù hợp. Các vấn đề mà khía cạnh này nổi bật có thể dễ chấp nhận hơn đối với các hình thức phân tích có chủ ý và có sự tham gia (Stagl, 2006), điều này có thể dẫn đến cái mà Zerbe và Dively (1994) gọi là mô hình ra quyết định về môi trường “không quan tâm đến chi phí”. Ví dụ, các quy định về môi trường để bảo vệ sức khỏe con người thường được xây dựng liên quan đến các tác động sức khỏe cho phép tối đa. Các đại lý vi phạm các quy định này không thể tự bảo vệ mình bằng cách chỉ ra rằng lợi ích thu được từ việc làm như vậy vượt quá chi phí thiệt hại phát sinh, cho dù biên độ giữa chi phí và lợi ích có lớn đến đâu. Tương tự như vậy, một diễn ngôn chính sách được tiến hành về quyền và trách nhiệm có thể có ít chỗ cho sự cân bằng giữa chi phí và lợi ích. Các chuẩn mực đạo đức được tổ chức rộng rãi thuộc loại này có thể trở nên cố thủ trong các thể chế trở thành một phần của bối cảnh văn hóa và có thể khó thay đổi. Quyền sử dụng đất của người bản địa là một ví dụ có thể có tác động đáng kể đến môi trường. Quan điểm tuyệt đối về bảo tồn đa dạng sinh học có thể được thể chế hóa tương tự.

Hơn nữa, ý tưởng rằng tất cả các tác động môi trường quan trọng có thể được thể hiện dưới dạng chi phí và lợi ích tiền tệ có thể bị thách thức. Ví dụ, các giá trị nội tại có thể có của các loài, ý nghĩa giữa các thế hệ của việc chiết khấu hoặc khả năng định giá các tác động lâu dài thay mặt cho các thế hệ tương lai, là tất cả các vấn đề đã được nêu ra trong bối cảnh này. Ngay cả khi chấp nhận rằng CBA có thể phù hợp trong một bối cảnh cụ thể, vẫn có thể có xung đột về phương pháp định giá được sử dụng. Nhiều tác động môi trường không được thể hiện ngay lập tức bằng các giá trị tiền tệ và các kỹ thuật tiền tệ hóa cần được sử dụng để tạo ra một biểu hiện như vậy có thể trở thành tâm điểm của xung đột và gây nhầm lẫn thay vì làm rõ các tranh luận khác nhau xung quanh cải cách chính sách. Tuy nhiên, khi được chấp nhận rộng rãi, các kết quả của TƯDVCĐ được đánh giá cao và có thể có ảnh hưởng rất lớn trong việc xây dựng chính sách, bởi vì chúng khẳng định tính tối ưu xã hội và do đó có thể làm giảm nhu cầu phân tích sâu hơn. Với những điều không chắc chắn liên quan đến TƯLĐTT đối với các vấn đề phức tạp, các lợi ích khác nhau có thể tìm cách tạo ra và thúc đẩy các TƯLĐTT khác nhau về cùng một vấn đề (xem ví dụ: Lesser, Dodds và Zerbe, 1997). Hơn nữa, hầu hết các TƯDVCĐ đều có quan điểm tổng hợp về chi phí và lợi ích, và không phân biệt giữa các kết quả phân phối khác nhau, do đó, ngay cả một phương pháp TƯDVCĐ chưa được kiểm chứng cũng có thể không được chấp nhận đối với những người coi trọng kết quả phân phối.

Do đó, việc lựa chọn kỹ thuật phân tích không chỉ là một quyết định kỹ thuật đơn thuần. Rõ ràng nó cần phải phù hợp về mặt kỹ thuật và mạnh mẽ, nhưng nó cũng cần đảm bảo sự chấp nhận của công chúng. Bất kỳ tình huống hoạch định chính sách nào có tác động phân bổ đáng kể đều có khả năng gây tranh cãi gay gắt và có thể là rào cản lớn đối với cải cách nếu phương pháp tiếp cận và kết quả phân tích trở thành trọng tâm chính của cuộc tranh luận, thay vì bản thân chính sách.

Quan điểm của các đại lý về cải cách chính sách môi trường cũng phản ánh các thể chế, lợi ích và động cơ

Các tương tác quan trọng giữa các ảnh hưởng đến hành vi và xây dựng chính sách có thể được minh họa như trong Hình 5.1. Các yếu tố của trang web mà nó mô tả có liên quan và tương tác lẫn nhau, và tất cả chúng cần được giải quyết đồng thời để bất kỳ cải cách chính sách mong muốn nào thành công. Mỗi ảnh hưởng đến hành vi thúc đẩy các tương tác này sẽ lần lượt được thảo luận ngắn gọn.

Thông tin liên quan là trung tâm của mọi tương tác giữa các nhà hoạch định chính sách, các nhóm lợi ích và thể chế. Mỗi nhóm tranh chấp sẽ trình bày thông tin biện minh cho cách tiếp cận ưa thích của mình làm bằng chứng và sẽ tìm kiếm sự khuếch đại của phương tiện truyền thông về những khía cạnh của thông tin mà họ coi là đặc biệt hỗ trợ cho quan điểm của mình. Người ta cho rằng tính hợp lệ của thông tin sẽ bị tranh cãi bởi tất cả những người thấy thông tin đó không phù hợp với quan điểm của họ. Sự nghi ngờ chung của chính phủ có nghĩa là ngay cả những nhà hoạch định chính sách tìm cách thúc đẩy lợi ích công cũng sẽ thấy rằng thông tin họ tạo ra có thể được tiếp nhận một cách hoài nghi và xem xét kỹ lưỡng để tìm bằng chứng về lợi ích cá nhân.

Hình 5.1. Ảnh hưởng và tương tác trong quá trình hoạch định chính sách

Các thể chế có các biểu hiện về chính trị, luật pháp, kinh tế và văn hóa có thể bao gồm các hệ thống tín ngưỡng và truyền thống gắn bó sâu sắc. Bởi vì chúng thường phát sinh hoặc phản ánh các chuẩn mực văn hóa và xã hội sâu sắc, nên các thể chế có thể rất kiên cường và nếu phản đối cải cách chính sách đang được xem xét, chúng có thể đóng vai trò là rào cản ghê gớm đối với cải cách đó. Đồng thời, bởi vì chúng thường kiên cường và lâu dài, xã hội có thể thay đổi các thể chế xung quanh để chúng trở nên lạc hậu, đến mức nếu có một sự thúc đẩy đúng đắn, chúng có thể bị cuốn đi khá nhanh. Những người đang tìm kiếm cải cách chính sách cần trở nên lão luyện trong việc phân tích thể chế, xác định những yếu tố ủng hộ hoặc phản đối cải cách đang được đề cập và làm việc để củng cố những yếu tố ủng hộ nhiều hơn và làm suy yếu những yếu tố thù địch hơn. Hộp 5.1 sử dụng kinh nghiệm của Vương quốc Anh trong chính sách giảm thiểu khí nhà kính để minh họa các loại hình cải cách thể chế có thể được yêu cầu nhằm tạo điều kiện thay đổi trên diện rộng liên quan đến một vấn đề môi trường phức tạp và phổ biến.

Với tư cách là biểu hiện vật chất của các thể chế quan trọng, cơ sở hạ tầng có xu hướng mang tính hệ thống và lâu dài, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi hoặc ngăn cản một số loại hành vi, mà sau đó có thể trở thành thói quen và khó thay đổi, đặc biệt khi chúng trùng khớp với sở thích cá nhân mạnh mẽ (có thể là lý do tại sao cơ sở hạ tầng được xây dựng ở nơi đầu tiên). Ví dụ, sở thích di chuyển cá nhân mạnh mẽ đã khiến một số xã hội công nghiệp xây dựng những con đường tốt nhưng mạng lưới giao thông công cộng kém. Điều này củng cố sự phụ thuộc vào ô tô cá nhân, từ đó sẽ khiến các chính sách nhằm giảm bớt sự phụ thuộc đó trở nên tốn kém hoặc không được ưa chuộng. Chính sách như vậy có khả năng yêu cầu cung cấp cơ sở hạ tầng thay thế để tạo điều kiện chuyển đổi chế độ. 2 Đơn giản chỉ cần duy trì cơ sở hạ tầng là tốn kém; thay đổi mạnh mẽ nó có thể được nhiều hơn như vậy. Do đó, sẽ rất hữu ích khi cải cách chính sách phù hợp với các chu kỳ đổi mới cơ sở hạ tầng, sao cho cơ sở hạ tầng mới phù hợp với cải cách có thể thay thế cơ sở hạ tầng cũ khi hết tuổi thọ.

Hộp 5.1. Cải cách thể chế để giảm phát thải khí nhà kính
ở Vương quốc Anh

Vương quốc Anh đã tiến hành cải cách thể chế quan trọng nhằm giải quyết những thách thức trong việc giảm khí thải nhà kính (GHG), và đặc biệt là khí thải carbon:

• Tổ chức phòng ban trong chính quyền trung ương : năm 2008, một cơ quan chính phủ mới được thành lập, Bộ Năng lượng và Biến đổi Khí hậu (DECC), ngoài bộ phận biến đổi khí hậu của Bộ Môi trường, Thực phẩm và Nông thôn (DEFRA) và nhóm năng lượng của Cục Doanh nghiệp Kinh doanh và Cải cách Quy định (BERR).

• Phối hợp giữa các chính phủ : Văn phòng Biến đổi Khí hậu (OCC) được thành lập vào năm 2006 để hỗ trợ công việc phân tích về biến đổi khí hậu và phát triển chính sách và chiến lược về biến đổi khí hậu giữa một số cơ quan chính phủ, bao gồm DEFRA, BERR, Bộ Ngoại giao. Văn phòng và các Sở Giao thông Vận tải, Phát triển Quốc tế và Cộng đồng và Chính quyền Địa phương. Vai trò của nó sau khi thành lập DECC là không rõ ràng.

• Pháp luật : Đạo luật Biến đổi Khí hậu đã thông qua mục tiêu giảm phát thải khí nhà kính theo luật định cho năm 2050 (80% dưới mức của năm 1990 vào năm 2050) và quy định việc thông qua “ngân sách carbon” 5 năm theo luật định từ năm 2008 để xác định quỹ đạo nhằm đáp ứng các mục tiêu.

• Tư vấn độc lập : Ủy ban về Biến đổi Khí hậu (CCC), một cơ quan công không thuộc bộ, được thành lập vào năm 2008 để đưa ra lời khuyên về các mục tiêu và ngân sách carbon. Nó đã khuyến nghị mục tiêu cắt giảm 80% (sau đó đã được đưa vào luật) và đã khuyến nghị ba ngân sách carbon đầu tiên đang chờ phản hồi của chính phủ.

Một mục đích quan trọng của những thay đổi thể chế này là vừa để đảm bảo rằng tất cả các bộ phận của chính phủ đều nhận thức được và phản ứng hiệu quả với cam kết cấp cao về giảm phát thải khí nhà kính, vừa tạo áp lực từ bên ngoài lên quá trình chính trị để phát triển và thực hiện các các chính sách mạnh mẽ cần thiết để đạt được các mục tiêu. Ngoại trừ mục tiêu Kyoto, mục tiêu sẽ được đáp ứng khá dễ dàng, chính phủ Vương quốc Anh không có thành tích tốt trong việc đáp ứng các mục tiêu liên quan đến giảm thiểu biến đổi khí hậu - mục tiêu cho năm 2010 về giảm phát thải carbon, nhiệt và điện kết hợp (CHP) và sản xuất điện tái tạo dường như rất có thể bị bỏ lỡ bởi một biên độ lớn. Vẫn còn phải xem liệu cấu trúc thể chế mới này có thể cải thiện hiệu suất này hay không.

Từ quan điểm chính sách môi trường, việc ít người thực sự có khuynh hướng hủy hoại môi trường vì lợi ích của nó có thể được coi là điều đáng khích lệ. Do đó, không có sở thích mạnh mẽ nào theo hướng này cần phải thay đổi. Tuy nhiên, thật không may là cũng có trường hợp ít người thực sự đánh giá cao môi trường vì bản thân họ, và do đó có rất ít sự ức chế về việc tác động tiêu cực đến môi trường khi điều này xảy ra như một tác dụng phụ của một hoạt động hoặc trải nghiệm mà mọi người có. một khuynh hướng mạnh mẽ. Bởi vì những khuynh hướng của con người có thể bắt nguồn sâu xa từ những giá trị của họ, và bởi vì những khuynh hướng đã bộc lộ thường chuyển hóa thành thói quen, nên chúng có thể rất khó thay đổi.

Thể chế là tổ chức tương đương với khuynh hướng. Giống như hầu hết mọi người, các tổ chức thường không tham gia vào việc suy thoái môi trường vì lợi ích của chính họ. Tuy nhiên, các tổ chức đều có mục đích và mục đích quan trọng đối với các tổ chức thương mại ít nhất là tạo ra lợi nhuận. Thật không may, hiếm khi xảy ra trường hợp, khi những thứ khác đều bình đẳng, việc quan tâm đến môi trường sẽ nâng cao khả năng sinh lời, trong khi việc không quan tâm đến nó lại rất thường xuyên có thể làm như vậy. Khi việc chăm sóc môi trường liên quan đến chi phí bổ sung, các tổ chức thương mại có thể sẽ phản đối các chính sách khuyến khích hoặc ép buộc họ làm như vậy. Họ có thể thường đóng khung các lập luận của mình theo các thuật ngữ liên quan đến lợi ích rộng lớn hơn của xã hội, chẳng hạn như việc làm hoặc khả năng cạnh tranh quốc tế, và những lập luận này sẽ có một sức mạnh nhất định. Tuy nhiên, lý thuyết kinh tế môi trường khá rõ ràng rằng các tổ chức (và cá nhân) không nên gây thiệt hại biên nhiều hơn lợi ích biên do các hoạt động của họ tạo ra. Khi hoạt động của họ gây thiệt hại cho những người không được hưởng lợi từ chúng, họ có thể chịu áp lực phải bồi thường hoặc cắt giảm hoạt động hơn nữa. Điều này có xảy ra hay không sau đó sẽ phụ thuộc vào sức mạnh tương đối của các lợi ích cạnh tranh, bởi vì không phải tất cả các lợi ích xã hội đều được thể hiện một cách mạnh mẽ như nhau.

Một mục đích rất quan trọng của cải cách chính sách thường là thay đổi nhận thức của các tác nhân về lợi ích cá nhân của họ bằng cách thay đổi các biện pháp khuyến khích mà họ phải đối mặt để tăng chi phí cho hành động gây hại cho môi trường (ví dụ: thuế môi trường), để thưởng cho những hành động thân thiện với môi trường. thay đổi hành vi (trợ cấp), hoặc đưa ra hình phạt đối với một số hành vi nhất định (quy định). Hình thức và bản chất của khuyến khích được giới thiệu là chủ đề của việc lựa chọn công cụ, sẽ được thảo luận trong phần tiếp theo.

Việc lựa chọn các công cụ phụ thuộc vào loại thách thức chính sách cần giải quyết

Các loại công cụ chính sách khác nhau có thể cần thiết để mang lại những loại thay đổi hành vi khác nhau. Jordan, Wurzel và Zito (2003) sử dụng bốn loại công cụ chính sách:

• Các công cụ dựa trên thị trường bao gồm “mua bán khí thải, thuế và phí môi trường, hệ thống hoàn trả tiền đặt cọc, trợ cấp (bao gồm cả việc loại bỏ trợ cấp có hại cho môi trường), mua sắm xanh, trách nhiệm pháp lý và bồi thường” (EEA, 2006). Những công cụ này nhằm tác động trực tiếp đến các ưu đãi và lợi ích. Đôi khi, giống như các cơ chế mua bán phát thải, các công cụ này cũng yêu cầu các thể chế mới.

• Các công cụ quản lý tìm cách xác định các tiêu chuẩn pháp lý liên quan đến công nghệ, hoạt động môi trường, áp lực hoặc kết quả. Các công cụ này áp đặt các hình phạt đối với những người không đáp ứng các tiêu chuẩn, và do đó cũng ảnh hưởng đến các biện pháp khuyến khích, mặc dù ít trực tiếp hơn các công cụ dựa trên thị trường. Họ cũng thường yêu cầu các tổ chức mới quản lý và thực thi các quy định.

• Các thỏa thuận tự nguyện giữa chính phủ và các tổ chức sản xuất có thể được chính phủ chấp nhận để ngăn chặn việc đưa ra các quy định hoặc công cụ dựa trên thị trường (xem 10 Brink, 2002 và OECD, 2003a để thảo luận toàn diện). Các hình phạt liên quan đến việc không tuân thủ thỏa thuận ảnh hưởng đến các biện pháp khuyến khích. Những công cụ này cũng thường đòi hỏi những sắp xếp thể chế khá phức tạp để giám sát hiệu quả của chúng.

• Các công cụ dựa trên thông tin như nhãn sinh thái có thể là bắt buộc hoặc tự nguyện. Những công cụ này rõ ràng là tìm cách cung cấp thông tin để thúc đẩy thay đổi hành vi.

Như đã lưu ý trong OECD (2007a), trong các tình huống chính sách phức tạp có nhiều tác động đến hành vi, có thể cần phải đưa ra một gói các công cụ khác nhau để nâng cao hiệu quả tổng thể của chúng. Cơ sở lý thuyết cho các hỗn hợp nhạc cụ xuất phát từ thực tế là “hầu hết các vấn đề môi trường đều có đặc điểm đa khía cạnh” (OECD 2007a). Các tác động môi trường từ cùng một chất hoặc hoạt động có thể thay đổi theo không gian ( ví dụ: hệ sinh thái, môi trường, cấu trúc liên kết, dân số) và thời gian ( ví dụ: mùa, thời tiết). Đây cũng là trường hợp các vấn đề môi trường tương tác với nhau, do đó, ví dụ, chính sách an ninh nước có thể cần bao gồm các chính sách thích ứng và giảm thiểu biến đổi khí hậu, cũng như cung cấp và bảo vệ tài nguyên nước.

Nhiều công cụ cũng có thể được yêu cầu để sửa chữa nhiều thất bại của thị trường. Ví dụ, một công cụ kinh tế tác động đến giá cả sẽ không hiệu quả nếu người tiêu dùng không nhận thức được giá cả, hoặc phương tiện mà họ có thể phản ứng với việc tăng giá. 3 Điều đó nói rằng, hỗn hợp nhạc cụ không phải lúc nào cũng cần thiết hoặc hiệu quả (OECD, 2007a). Tuy nhiên, theo nguyên tắc chung, cải cách chính sách môi trường (trái ngược với thay đổi gia tăng) có thể yêu cầu một số chính sách kết hợp, và cần nỗ lực để xem xét cơ sở lý luận cho cả việc đưa các công cụ khác nhau vào hỗn hợp, và sự kết hợp của chúng. Một số vấn đề liên quan được xem xét trong nghiên cứu điển hình ngắn gọn về chính sách chất thải của Vương quốc Anh được trình bày trong phần tiếp theo.

Nghiên cứu tình huống trong cải cách chính sách môi trường

Phí nước thải ở Hà Lan ⁴

Vào cuối những năm 1960, Hà Lan đang phải chịu sự suy giảm đáng kể về chất lượng nước mặt, với lượng chất ô nhiễm hữu cơ gây ra các vấn đề nghiêm trọng về oxy. Một lượng lớn kim loại nặng, thuốc trừ sâu, hydrocarbon và các hợp chất clorua hữu cơ đã được thải ra, gây suy giảm chất lượng nước, ô nhiễm trầm tích và làm mất đi các loài bản địa. Vấn đề đủ nghiêm trọng để gây nguy hiểm cho việc sử dụng tài nguyên nước cho các hoạt động của con người.

Hà Lan có một khung thể chế lâu đời và mạnh mẽ để quản lý nước, dựa trên hệ thống các hội đồng quản lý nước khu vực, bao gồm các thành viên được bầu đại diện cho các nhóm bên liên quan khác nhau. Mặc dù được giám sát bởi các tỉnh, các hội đồng quản lý nước có mức độ độc lập cao về hoạt động và tài chính. Theo truyền thống, các hội đồng chịu trách nhiệm phòng chống lũ lụt ( ví dụ như đê điều, v.v.) và quản lý lượng nước ( ví dụ như thoát nước và tưới tiêu), với các hoạt động này được tài trợ bởi một khoản phí của hội đồng cấp nước đối với những người hưởng lợi từ các dịch vụ này. 5 Tuy nhiên, từ những năm 1950, họ bắt đầu tham gia vào việc quản lý chất lượng nước. Chính sách về nước đã (và vẫn là) trách nhiệm của Tổng cục Quản lý Nước và Công trình Công cộng (Rijkswaterstaat [RWS]), 6 và 12 tỉnh. Rijkswaterstaat chịu trách nhiệm quản lý các vùng nước của bang, trong khi các tỉnh chịu trách nhiệm quản lý các vùng nước khu vực, nhưng trong mọi trường hợp, trách nhiệm đã được giao cho các hội đồng quản lý nước. Trong Rijkswaterstaat, Viện Quản lý Nước Nội địa và Xử lý Nước thải (RIZA) đóng một vai trò quan trọng trong việc giám sát quốc gia về ô nhiễm công nghiệp, tiến hành nghiên cứu và đưa ra lời khuyên về kiểm soát ô nhiễm nước.

Để đối phó với các điều kiện môi trường ngày càng xấu đi, Đạo luật Ô nhiễm Nước mặt (PSWA) được ban hành vào năm 1969, có hiệu lực vào năm sau. PSWA là luật đầu tiên của đất nước về kiểm soát ô nhiễm nước. Nó xác định trách nhiệm thể chế đối với quản lý chất lượng nước và giới thiệu hai công cụ kiểm soát ô nhiễm - giấy phép xả thải và phí xả nước thải. Các ban nước được tổ chức lại theo các nguyên tắc thủy văn (để phản ánh các lưu vực sông và hệ thống sông tự nhiên) và chịu trách nhiệm về chất lượng nước địa phương; trong khi RWS được giao trách nhiệm đối với các vùng biển của bang (chủ yếu là sông Rhine và Biển Bắc). Một hệ thống thuế đã được đưa ra đối với tất cả các hoạt động xả thải vào vùng nước bề mặt và hệ thống thoát nước - phải trả cho hội đồng cấp nước địa phương hoặc cho tiểu bang. Mặc dù đây không phải là một mục tiêu chính thức tại thời điểm áp dụng, nhưng người ta thấy trước rằng các khoản phí này có thể khuyến khích những người xả thải giảm tải lượng ô nhiễm. Mục tiêu của khoản thuế này là để thu hồi chi phí quản lý chất lượng nước mặt và xử lý nước thải hơn là phản ánh thiệt hại biên do việc xả thải gây ra. Tuy nhiên, các loại thuế này tuân theo “nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền” ở chỗ chúng được áp dụng cho tất cả các hoạt động xả thải và dựa trên tải lượng ô nhiễm thực tế. 7 Nguồn tiền thu được từ thuế nước của tiểu bang được sử dụng để trợ cấp cho các công ty công nghiệp giảm tải lượng ô nhiễm.

Sự ra đời của PSWA đã có tác động đáng kể đến mức độ ô nhiễm nước ở Hà Lan. Từ năm 1970 đến 1987, ô nhiễm các chất liên kết với oxy đã giảm 80% mặc dù hoạt động kinh tế tăng lên. Mức giảm đặc biệt quan trọng đối với các công ty xả thải vào nguồn nước của bang, phản ánh việc phân bổ doanh thu cho các khoản trợ cấp kiểm soát ô nhiễm và các hoạt động hỗ trợ của RIZA. Từ năm 1970 đến năm 1989, hơn 70% đầu tư công nghiệp để kiểm soát ô nhiễm nước được tài trợ bởi các khoản trợ cấp từ thuế nhà nước. Hơn nữa, kết quả là tiết kiệm chi phí hơn so với các nước láng giềng ( ví dụ như Đan Mạch) vì ô nhiễm được kiểm soát nhiều hơn tại nguồn, giảm nhu cầu xử lý cuối đường ống tốn kém tại các nhà máy thoát nước công cộng.

Việc áp dụng phí nước thải theo PSWA ở Hà Lan đã rất thành công - cả về hiệu quả môi trường và hiệu quả kinh tế. Có một số yếu tố dường như giải thích sự thành công của cải cách so với các sáng kiến đương thời ở các nước châu Âu khác: ⁸

• Khung thể chế hiện có để quản lý nước - với sự tham gia của các bên liên quan và truyền thống “thu phí người sử dụng” để bảo vệ lũ lụt và quản lý lượng nước - rất thuận lợi (với những sửa đổi nhỏ) cho việc áp dụng thu phí nước thải.

• Việc không có luật trước đây về kiểm soát ô nhiễm nước có nghĩa là hệ thống nạp nước thải không bị ảnh hưởng do phải hoạt động cùng với các công cụ hiện có khác. Các khoản phí áp dụng cho tất cả các phát thải - cả đối với nước mặt và hệ thống thoát nước - và được dựa trên lượng phát thải thực tế.

• Các khoản phí đã được thiết lập ở mức đủ cao để cung cấp một động lực kinh tế có ý nghĩa cho việc kiểm soát ô nhiễm. Điều này được củng cố bằng việc sử dụng các khoản thu ngân sách nhà nước huy động được để trợ cấp đầu tư vào kiểm soát ô nhiễm.

• Việc cung cấp hỗ trợ và thông tin về các công nghệ kiểm soát ô nhiễm của RIZA đã giảm đáng kể chi phí giao dịch cho ngành.

Cải cách nước ở Úc ⁹

Trước những năm 1980, trọng tâm của chính sách nước ở Úc là các giải pháp kỹ thuật và tăng cường cung cấp nước để giải quyết tình trạng thiếu nước. Sự phát triển của thủy lợi được liên kết với các chính sách rõ ràng nhằm thúc đẩy định cư nông thôn. Nước thường được phân bổ quá mức và thường được cung cấp dưới giá thành, mang lại ít động lực cho việc bảo tồn. Hơn nữa, trợ cấp chéo giữa các ngành dẫn đến sự phân bổ không hiệu quả giữa các mục đích sử dụng cạnh tranh. Trong những năm 1980, sự khan hiếm ngày càng tăng, chi phí cung cấp tăng và áp lực đối với ngân sách nhà nước đã dẫn đến một số sáng kiến cấp nhà nước nhằm cải thiện việc quản lý các công trình cấp nước đô thị và mạng lưới tưới tiêu. Tuy nhiên, đã có những bất đồng giữa các quốc gia liên quan và đến đầu những năm 1990, rõ ràng là Lưu vực sông Murray-Darling (MDB) đang phải chịu sự suy thoái môi trường ngày càng tăng, với lưu lượng nước giảm, hạn hán thường xuyên hơn và tác động đáng kể đến chất lượng nước và đa dạng sinh học.

Mặc dù các cân nhắc về quản lý tài nguyên và môi trường đóng vai trò quan trọng nhưng động lực chính của cải cách trong ngành nước là nỗ lực rộng lớn hơn nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế của các ngành cơ sở hạ tầng và tiện ích, nhằm cải thiện khả năng cạnh tranh của các ngành có thể giao dịch được. Động lực này được củng cố bởi niềm tin vào lợi ích của việc đưa ra mức giá hợp lý cho các nguồn lực khan hiếm và sự phát triển của thị trường cạnh tranh trong các lĩnh vực này. Những nguyên tắc này phần lớn phản ánh khuôn mẫu được khuyến nghị cho cải cách nước.

Trách nhiệm đối với các vấn đề về nước ở Úc được trao cho chính quyền các bang và vùng lãnh thổ. Nước là tài sản của nhà nước và các quyền sử dụng nước, thường gắn liền với quyền sở hữu đất đai, được cấp dưới dạng quyền theo luật định theo luật của tiểu bang. Vai trò của chính quyền trung ương đã (và vẫn còn) rất hạn chế. Trên thực tế, các bang thường trao rất nhiều quyền hạn về nước cho các quận nước địa phương và các cơ quan quản lý lưu vực, những cơ quan này có xu hướng bị chi phối bởi các công ty tưới tiêu. Do đó, nông dân có ảnh hưởng đáng kể đối với việc quản lý chính sách nước và quản lý lưu vực. Sự phức tạp của các vấn đề liên quan, và việc thiếu các dấu hiệu khủng hoảng ngay lập tức vào thời điểm đó, có nghĩa là công chúng không tham gia nhiều vào cuộc tranh luận cải cách, mà phần lớn chỉ giới hạn ở các chuyên gia học thuật, đại diện của các nhóm lợi ích bị ảnh hưởng - chủ yếu là những người được tưới tiêu. lĩnh vực nông nghiệp - công ty cấp nước và các quan chức công tham gia vào chính sách nước. Trong khi mối quan tâm chính của vận động hành lang nông nghiệp là về an ninh và khả năng dự đoán của các quyền về nước, thì cũng có một cam kết mạnh mẽ để giữ giá thấp. Có lo ngại rằng giá nước tăng có thể khiến ngành này gặp phải vấn đề “tài sản bị mắc kẹt” tiềm ẩn rất lớn. ¹⁰

Khung Cải cách Nước (WRF) đã được Hội đồng Chính phủ Úc (COAG) thông qua vào năm 1994. Mục tiêu của cải cách là đảm bảo rằng giá nước phản ánh toàn bộ chi phí tài nguyên; xóa bỏ trợ cấp chéo và minh bạch hóa các trợ cấp khác; tách chức năng điều tiết khỏi cấp nước; và thực hiện giao dịch quyền sử dụng nước để tăng hiệu quả phân bổ. Ngoài ra, một giới hạn tạm thời đã được áp dụng đối với việc chuyển hướng từ MDB ở mức 1993-94. Tài liệu khung chỉ dài mười trang, bao gồm một tập hợp các nguyên tắc, mục tiêu và khuyến khích chung. Nó không giải quyết các chi tiết của việc thực hiện, mà đã được để lại cho các tiểu bang. Trong thập kỷ sau khi giới thiệu WRF, cải cách nước đô thị đã đạt được tiến bộ đáng kể, với hầu hết các cơ quan quản lý nước đô thị đưa ra mức phí dựa trên mức tiêu thụ cho các hộ gia đình và doanh nghiệp. Trợ cấp chéo đã giảm hoặc bị loại bỏ, và cả mức tiêu thụ nước cá nhân và chi phí cung cấp nước đơn vị đều giảm ở khu vực thành thị.

Một số tiến bộ đã được thực hiện đối với nước nông thôn. Khung pháp lý của các bang đã được điều chỉnh và hài hòa để tạo thuận lợi cho sự phát triển của thị trường nước. Các quyền tiếp cận nước đã được chuyển đổi thành một hệ thống các quyền sở hữu có thể mua bán được, với hầu hết các quyền mới được tách ra khỏi quyền sở hữu đất đai. 11 Tuy nhiên, vẫn còn sự khác biệt giữa chế độ quản lý của các bang và định nghĩa tương ứng của họ về quyền đối với nước. Mặc dù các sửa đổi đã được thực hiện đối với luật pháp tiểu bang nhằm loại bỏ các trở ngại đối với các giao dịch nước cả trong và giữa các khu vực pháp lý, một số hạn chế đối với việc chuyển nhượng vĩnh viễn, chuyển nhượng giữa các khu vực lưu vực và chuyển nước tưới tiêu sang các mục đích sử dụng khác vẫn còn hiệu lực. Một số bang cấm hoặc giới hạn quyền sở hữu quyền sử dụng nước đối với những người không sở hữu hoặc chiếm hữu đất đai, hoặc hạn chế tỷ lệ quyền sử dụng nước trong bất kỳ lưu vực nhất định nào mà người sử dụng phi nông nghiệp có thể nắm giữ, phản ánh lo ngại rằng quyền sử dụng nước có thể bị mua chuộc để đầu cơ. mục đích. Do đó, thị trường nước thường không thể tiếp cận được đối với người dùng đô thị. Khối lượng giao dịch tương đối thấp. Trong năm 2004-05, tổng khối lượng giao dịch là 1 300 gigalit chiếm 7% tổng lượng tiêu thụ và 4% tổng số quyền lợi. Trong số này, ba phần tư là giao dịch tạm thời giữa các bang, trong khi chỉ 0,4% liên quan đến chuyển giao vĩnh viễn giữa các bang. Việc quản lý giới hạn chuyển hướng từ MDB tỏ ra rất khó khăn, phần lớn là do sự khác biệt trong các quy tắc quản lý được các bang áp dụng. Thông tin về chuyển hướng không đáng tin cậy cũng như không đồng nhất giữa các khu vực pháp lý, trong khi dữ liệu về sử dụng nước trong lịch sử có chất lượng kém. Hơn nữa, ngoại trừ các máy chuyển nước số lượng lớn, các bang có rất ít khả năng điều chỉnh việc cung cấp nước cho những người có giấy phép khi các hạn chế được áp dụng.

Mặc dù đã đạt được một số tiến bộ trong việc thực hiện WRF, nhưng nó còn chậm và không đồng đều, với những thành tựu đạt được không đạt được các mục tiêu cải cách ban đầu. Do đó, một sáng kiến cải cách nước mới (NWRI) đã được đưa ra vào năm 2004 nhằm giải quyết một số vấn đề cản trở tiến độ. 12 Dường như có một số lý do cho việc này:

• WRF rất chung chung, không thực sự xem xét các vấn đề triển khai chi tiết. Mặc dù điều này tạo thuận lợi cho thỏa thuận ban đầu, nhưng nó đã dẫn đến các vấn đề ở giai đoạn thực hiện. Hơn nữa, việc thiếu các mục tiêu hoặc cam kết cụ thể gây khó khăn cho việc áp dụng hình phạt đối với các quốc gia nếu họ theo đuổi các chính sách trái ngược với các mục tiêu của khuôn khổ.

• Có một cử tri yếu cho cải cách. Trường hợp cải cách dựa trên nhu cầu đảm bảo tính bền vững lâu dài của việc sử dụng nước, giảm thiệt hại về môi trường và nâng cao hiệu quả kinh tế của việc phân bổ nước. Tuy nhiên, những lợi ích này lan tỏa và được công chúng hiểu chưa đầy đủ, cũng như cái giá của việc không hành động. Ngược lại, hầu hết người tiêu dùng cá nhân rõ ràng là tồi tệ hơn dưới cuộc cải cách so với trước đây. Đây là trường hợp đặc biệt đối với những người sử dụng nhiều nước, những người đã tích cực tham gia vào lĩnh vực chính sách về nước.

• Việc trao trách nhiệm quản lý nước cho các bang, cùng với yêu cầu về sự nhất trí, khiến mọi bang trên thực tế trở thành “người chơi có quyền phủ quyết”. Vì không nước nào chịu áp lực từ hành lang ủng hộ cải cách mạnh mẽ, nên việc hợp tác tỏ ra khó khăn nếu không xảy ra khủng hoảng, đặc biệt là đối với MDB, nơi có xung đột lợi ích gay gắt giữa các quốc gia thượng lưu và hạ nguồn.

• Sự chi phối của các cơ quan quản lý lưu vực bởi lợi ích của các công ty tưới tiêu địa phương đã làm giảm hiệu quả môi trường của cuộc cải cách.

• Ở khu vực nông thôn, quyền lợi về nước được coi là quyền có được. Nhiều người đã được nắm giữ trong thời gian dài và đã tạo cơ sở cho các khoản đầu tư đáng kể. Do đó, đã có sự kháng cự đáng kể đối với bất kỳ sự cắt giảm quyền lợi theo thể tích nào.

• Những tác động dây chuyền nghiêm trọng tiềm ẩn của cải cách nước đối với các cộng đồng nông thôn - nhiều trong số đó tồn tại do kết quả trực tiếp của các chính sách thủy lợi trong quá khứ - có nghĩa là có sự phản kháng mạnh mẽ từ các nhóm lợi ích nông nghiệp và nông thôn khác, những người có quyền lực chính trị đáng kể.

• Có sự thiếu đồng thuận về một số câu hỏi khoa học cơ bản. Đặc biệt, có sự không chắc chắn đáng kể xung quanh mức độ khai thác nước bền vững, gây khó khăn cho việc đưa ra các ước tính có thẩm quyền về lợi ích của cải cách (hoặc chi phí của việc không cải cách). Điều này cho phép các đối thủ thách thức trường hợp khoa học để cải cách.

• Những khó khăn thực tế trong việc đo lường việc sử dụng nước và đánh giá tác động của việc chuyển nước đối với những người sử dụng khác khiến việc thực hiện cải cách trở nên đặc biệt phức tạp. Điều này đặc biệt đúng đối với giao dịch nước, khi tác động của giao dịch đối với bên thứ ba có thể không chỉ phụ thuộc vào khối lượng giao dịch mà còn cả địa điểm của người mua và người bán, và bất kỳ thay đổi nào trong việc sử dụng nước.

Cải cách quản lý chất thải ở Vương quốc Anh ¹³

Trong những năm 1980 và đầu những năm 1990, quản lý chất thải ít được ưu tiên về môi trường ở Vương quốc Anh. Thực tế không có rác thải sinh hoạt nào được tái chế hoặc ủ phân trong những năm 1980, và đến năm 1995-96, tỷ lệ này chỉ tăng lên 6% (DEFRA, 2007a), phần lớn còn lại được chôn lấp bởi vì đó là lựa chọn rẻ nhất. Mặc dù tỷ lệ tái chế cao hơn trong các lĩnh vực công nghiệp, thương mại, xây dựng và phá dỡ, đây là kết quả của các lực lượng thị trường chứ không phải chính sách và dữ liệu về chất thải từ các lĩnh vực này không được thu thập một cách có hệ thống cho đến năm 199899 (DETR, 2000) . Năm 1994, Liên minh Châu Âu (EU) đã đồng ý Chỉ thị về Chất thải Bao bì và Bao bì (94/62/EC), quy định các mục tiêu tái chế bắt buộc đối với các loại chất thải bao bì khác nhau. Những điều này đã được sửa đổi vào năm 2004 thành mức trung bình 60% đối với việc thu hồi tổng thể chất thải bao bì và tối thiểu 55% và tối đa 80% tái chế chất thải đó vào năm 2008. 14 Thách thức này của EU đối với chính sách của Vương quốc Anh đã được củng cố vào năm 1999 bằng việc thông qua Chỉ thị chôn lấp của EU (99/31/EC), với các mục tiêu giảm lượng chất thải đô thị có khả năng phân hủy sinh học được lấp đầy, có liên quan đến chất thải được tạo ra vào năm 1995 xuống còn 75% vào năm 2010, 50% vào năm 2013 và 35% vào năm 2020.

Các phản ứng chính sách của Vương quốc Anh đối với các mục tiêu và nghĩa vụ này của EU rất đa dạng. Phản ứng tổng quát đầu tiên đối với Chỉ thị về Bao bì là thuế chôn lấp, được đưa ra vào năm 1996 ở mức 7 GBP/tấn chất thải đang hoạt động và 2 GBP/tấn chất thải không hoạt động. Các tỷ lệ này được thiết lập bằng với các tác động bên ngoài ước tính của bãi chôn lấp, nhưng các tỷ lệ này đã sớm được nâng lên trên. Hai biện pháp cụ thể tập trung vào đóng gói là Quy định về Nghĩa vụ Trách nhiệm của Nhà sản xuất (Rác thải bao bì) được đưa ra vào năm 1997 và Quy định về Đóng gói (Yêu cầu Thiết yếu) được đưa ra vào năm 2003. Cả hai biện pháp này đều được cập nhật định kỳ. Những điều này đặt ra nghĩa vụ đối với các công ty có quy mô lớn hơn phải thu hồi một tỷ lệ nhất định bao bì của họ và thiết lập một hệ thống Ghi chú thu hồi bao bì có thể giao dịch được thông qua đó nghĩa vụ này có thể được thực hiện (xem Salmons, 2002 để biết chi tiết). Dưới ảnh hưởng của các chính sách này, tỷ lệ tái chế và thu hồi chất thải bao bì đã tăng từ 28% (tái chế) và 33% (thu hồi) năm 1998 lên 55% (tái chế) và 60% (thu hồi) năm 2005 (DEFRA, 2006), mặc dù tỷ lệ phục hồi tổng thể vẫn được báo cáo là 59% trong năm 2007 (DEFRA, 2009). Tuy nhiên, trừ khi chính sách này bị phá vỡ do sự suy thoái của các thị trường tái chế do suy thoái kinh tế, có vẻ như các mục tiêu về chất thải bao bì của EU cho năm 2008 sẽ được đáp ứng.

Các hộ gia đình ở EU ít bị ảnh hưởng bởi luật đóng gói, nhưng dòng chất thải đô thị là mục tiêu của Chỉ thị chôn lấp và tỷ lệ tái chế rất thấp và tỷ lệ chôn lấp cao của Vương quốc Anh là một vấn đề lớn trong ánh sáng. của các mục tiêu. Một số chính quyền địa phương (LA) của Vương quốc Anh vừa là cơ quan thu gom chất thải vừa là cơ quan xử lý chất thải, nhưng phần lớn làm việc này hay việc khác, một trách nhiệm chung đã cản trở việc tìm kiếm các giải pháp thay thế cho việc chôn lấp cho đến khi Đạo luật kinh doanh chất thải và khí thải năm 2003 buộc các LA phải “hai -tier” để áp dụng các chiến lược quản lý chất thải đô thị chung. Trong Đạo luật Tái chế Rác thải Hộ gia đình (2003), các LA được yêu cầu phải tách ra (riêng lẻ hoặc cùng nhau) ít nhất hai loại chất thải vào năm 2010. LA phải chịu thuế chôn lấp, nhưng hiện không được phép chuyển cho các hộ gia đình một khoản khuyến khích để giảm chất thải bằng cách tính phí chúng theo lượng chất thải mà chúng tạo ra. ¹⁵

Khung tổ chức cho trách nhiệm quản lý chất thải của chính quyền trung ương là Chương trình Thực hiện Chất thải (WIP), được thành lập vào năm 2003 và liên quan đến việc tài trợ cho chính quyền địa phương, cung cấp cơ sở hạ tầng quản lý chất thải, phát triển và triển khai các công nghệ xử lý chất thải mới, tạo dữ liệu và nghiên cứu phù hợp, khuyến khích giảm thiểu chất thải và phổ biến phương pháp hay nhất trong việc thu gom rác tái chế ở lề đường, đồng thời nâng cao nhận thức về các vấn đề chất thải. Phần lớn WIP được thực hiện thông qua một cơ quan toàn diện, Chương trình Hành động về Tài nguyên và Chất thải (WRAP). Các LA đã nhận được nguồn tài trợ đáng kể của chính phủ trung ương (phần lớn trong số đó họ được trả thông qua thuế chôn lấp) để thiết lập và duy trì các chương trình tái chế lề đường. Chi tiêu cho việc thu gom và xử lý chất thải (bao gồm cả thuế chôn lấp) đã tăng từ 1,65 tỷ GBP năm 2001/02 lên 2,44 tỷ GBP năm 2005/06 (DEFRA, 2007b). Để đổi lấy khoản tài trợ này, các LA phải đáp ứng các mục tiêu tái chế hoặc, kể từ năm 2007, các tiêu chuẩn hoạt động hàng năm, trong đó năm 2007 yêu cầu ít nhất 20-30% chất thải đô thị được gửi đi tái chế và làm phân trộn trong năm 2007-08 (HMG, 2007). Một sự đổi mới khác ở Anh16 là sự ra đời vào năm 2005 của Chương trình kinh doanh và cho phép chôn lấp (LATS), theo đó các cơ quan xử lý chất thải được cho phép đối với chất thải đô thị có thể phân hủy sinh học (BMW) chôn lấp mà họ có thể kinh doanh. Số lượng cho phép sẽ giảm để đáp ứng các mục tiêu trong Chỉ thị chôn lấp. BMW ở Anh trong năm 2007/08 đã giảm 8,4% so với năm trước, với tất cả các LA đã từ bỏ các khoản trợ cấp đầy đủ và đã đạt được mục tiêu của Chỉ thị cho năm 2009/10. Tuy nhiên, giao dịch rất thưa thớt, chỉ có 5 LA mua hạn mức từ các LA khác (EA, 2008). Ngoài các công cụ luật định, chính phủ cũng đã ký kết một số thỏa thuận tự nguyện theo ngành và “kế hoạch ngành” để khuyến khích các ngành kinh doanh tạo ra ít chất thải hơn (DEFRA, 2007b).

Cách tiếp cận chính sách tổng thể dường như đã có hiệu quả hợp lý. Cho đến năm 2000, rác thải đô thị đã tăng 3,5% mỗi năm, nhưng trong giai đoạn 2002-2007, tốc độ tăng của nó chỉ là 0,5% mỗi năm. Tỷ lệ tái chế và ủ phân rác thải sinh hoạt tăng gấp 4 lần trong giai đoạn 1996/97 và 2006/07, đạt 31% vào năm 2007, trong khi tỷ lệ tái chế chất thải bao bì tăng gấp đôi từ năm 1998 đến 2006. Chỉ 62% rác thải đô thị được chôn lấp vào năm 2005 /06, giảm từ 82% trong năm 1998/99, và với số lượng từ năm 2000/01 đến 2006 giảm từ 80 xuống còn 65 triệu tấn. Rác thải sinh hoạt giảm 22% từ 2000/01 đến 2006/07. Tuy nhiên, vào năm 2005, Vương quốc Anh vẫn có tỷ lệ chôn lấp cao thứ hai và tỷ lệ chất thải được thu hồi thấp thứ hai trong số EU15 (DEFRA, 2007a), vì vậy rõ ràng là trong khi các công cụ cải cách chính sách hiện có thể được áp dụng , công việc của họ vẫn còn lâu mới hoàn thành.

Một số yếu tố dường như làm cơ sở cho tiến trình cải cách trong lĩnh vực này:

• Chính sách quản lý chất thải của Vương quốc Anh gần như hoàn toàn tập trung vào việc quản lý các bãi chôn lấp, cho đến khi Chỉ thị của EU buộc nước này phải giải quyết việc tái chế, thu hồi và giảm thiểu chất thải.

• Chính sách chất thải của Vương quốc Anh là một ví dụ điển hình về sự kết hợp phức tạp của các công cụ bao gồm các công cụ kinh tế (thuế chôn lấp, LATS, trợ cấp tái chế), quy định, thỏa thuận tự nguyện và thông tin (phát triển hệ thống dữ liệu mới, chương trình nhận thức về chất thải).

• Cải cách đòi hỏi hoặc mang lại sự thay đổi đáng kể về thể chế, bao gồm sự hợp tác giữa các cơ quan thu gom và xử lý chất thải, và tạo ra một kế hoạch kinh doanh quản lý chất thải.

• Thuế chôn lấp được tính toán để phản ánh các tác động ngoại cảnh đối với môi trường của bãi chôn lấp, nhưng người ta đã sớm nhận ra rằng thuế này không đủ cao để thúc đẩy đầu tư cần thiết vào các công nghệ quản lý chất thải thay thế, cũng như không mang lại doanh thu cần thiết để trợ cấp cho các chương trình tái chế trên vỉa hè. Thuế hiện nay cao gần gấp sáu lần so với mức ban đầu.

• Một trở ngại đối với việc vận hành hiệu quả thuế chôn lấp đối với rác thải sinh hoạt là các LA hiện không được phép tính phí các hộ gia đình theo lượng rác thải mà họ thải ra. Một số ít chương trình thí điểm đã được phép khám phá cách thức hoạt động của việc tính phí như vậy, nhưng chưa có LA nào thành lập một chương trình thí điểm như vậy do báo chí đưa tin tiêu cực về ý tưởng này. Điều này được kích hoạt bởi việc một số LA lắp đặt công nghệ vi mạch để cân chất thải trong các thùng rác theo yêu cầu của LA, trước khi các kế hoạch tính phí thay đổi được thảo luận trong các cộng đồng có liên quan. Các khoản phí được dán nhãn rộng rãi là “thuế tàng hình” và các vi mạch được gọi là “bin spy”.

Cải cách trợ cấp nông nghiệp ở New Zealand ¹⁷

Đầu những năm 1980, New Zealand gặp phải những vấn đề kinh tế nghiêm trọng. Tỷ lệ thất nghiệp đã tăng lên 7%; lạm phát ở mức khoảng 20%; tăng trưởng tổng sản phẩm quốc nội (GDP) thực bình quân đầu người chỉ khoảng 1%; thâm hụt ngân sách tăng vọt lên 9% GDP; nợ ròng của chính phủ đã lên tới 41% GDP; thâm hụt đối ngoại kinh niên hiện nay có tác động tiêu cực đến tỷ giá hối đoái và xếp hạng tín dụng của đất nước đã sụp đổ. Tình hình kinh tế xấu đi không bền vững và chính phủ không còn lựa chọn nào khác ngoài việc bắt tay vào thực hiện một chương trình cải cách kinh tế sâu rộng và thực chất.

Ngành nông nghiệp là một mục tiêu chính của cải cách. Trong hai thập kỷ trước, đã có sự gia tăng dần dần các khoản tài trợ và trợ cấp sản xuất. Các chương trình ban đầu được tập trung trong phạm vi hẹp đã nhanh chóng mở rộng để bao gồm một loạt các biện pháp liên quan đến sản xuất, trợ cấp phân bón, cho nông dân vay với lãi suất thấp hơn thị trường, giảm thuế hào phóng và khuyến khích sinh lợi để phát triển đất đai. Vào thời kỳ đỉnh cao, có khoảng 30 hình thức hỗ trợ khác nhau cho nông dân. Đến năm 1984, những khoản trợ cấp này đã gây ra những biến dạng nghiêm trọng trong ngành, với nguồn cung dư thừa đáng kể, giá đất nông nghiệp tăng cao và các quyết định sản xuất bị bóp méo.

Từ năm 1984, hỗ trợ của chính phủ cho ngành nông nghiệp hầu như bị loại bỏ - trong một số trường hợp gần như chỉ trong một đêm. Cơ chế giá tối thiểu đối với len, thịt bò, thịt cừu và các sản phẩm từ sữa đã bị bãi bỏ. Các ưu đãi về thuế cho nông dân đã bị rút lại, cũng như các dịch vụ miễn phí của chính phủ. Các khoản cho vay phát triển đất đai, trợ cấp phân bón và thủy lợi, và tín dụng trợ cấp đã giảm và sau đó bị loại bỏ dần từ năm 1987, cũng như hỗ trợ kiểm soát lũ lụt, bảo tồn đất và các kế hoạch thoát nước. Kết quả là, Tỷ lệ hỗ trợ hiệu quả (ERA) 18 đã giảm từ 123% năm 1983 xuống khoảng 0% vào những năm 1990.

Các tác động kinh tế và môi trường phát sinh từ việc loại bỏ các khoản trợ cấp nói chung là tích cực. Các chỉ số kinh tế của ngành nông nghiệp đã được cải thiện trên toàn diện kể từ khi các khoản trợ cấp bị loại bỏ. Việc loại bỏ các khoản trợ cấp đã làm giảm đáng kể quy mô đàn cừu quốc gia và tái cấu trúc lớn ngành chế biến thịt. Tuy nhiên, lĩnh vực này đã trở nên hiệu quả và có lợi hơn nhiều, với cả số lượng sản xuất và doanh thu xuất khẩu đều tăng. Hơn nữa, các lĩnh vực khác được hưởng lợi đáng kể từ việc loại bỏ trợ cấp. Đã có một sự chuyển đổi đáng kể sang trồng trọt và trồng nho, với việc sản xuất và xuất khẩu táo, quả Kiwi và rượu vang đều tăng mạnh. Nhìn chung, ngành nông nghiệp buộc phải trở nên linh hoạt hơn nhiều, phản ứng hiệu quả hơn với các tín hiệu về giá bằng cách chuyển đổi sang các loại hình sản xuất mới hoặc các loại hình sản xuất khác. Cải cách cũng khuyến khích khu vực nông thôn đa dạng hóa sang các hoạt động khác, chẳng hạn như du lịch nông thôn và du lịch sinh thái, đặt nó trên một nền tảng thu nhập bền vững hơn. Việc loại bỏ các khoản trợ cấp đã khiến giá đất nông nghiệp thực tế giảm 50% vào năm 1988 - phản ánh việc vốn hóa các khoản trợ cấp trước đó vào giá đất - nhưng trong vòng bảy năm, chúng đã phục hồi tới 86% giá trị năm 1982.

Trong khi các mục tiêu của cải cách là kinh tế hơn là môi trường, việc loại bỏ các khoản trợ cấp nói chung là có lợi cho môi trường. Việc loại bỏ trợ cấp phân bón dẫn đến giảm lượng phốt phát lọc từ các lưu vực đồng cỏ ở vùng đồi núi; việc giảm đàn cừu quốc gia mang lại lợi ích cho việc kiểm soát xói mòn, chất lượng nước và khí thải mêtan; và việc loại bỏ các khoản trợ cấp phát triển đất đai đã dẫn đến sự sụt giảm đáng kể trong việc chặt phá rừng nguyên sinh. Mặc dù những lợi ích này được bù đắp một phần bởi tác động của việc gia tăng các hoạt động nông nghiệp khác, nhưng tác động môi trường tổng thể là tích cực.

Có những chi phí xã hội trong khu vực nông thôn. Thu nhập nông thôn giảm trong những năm 1980, mặc dù điều này không hoàn toàn do việc loại bỏ trợ cấp. Nhiều doanh nghiệp nhỏ ở nông thôn đã phá sản và một số lượng lớn lao động nông nghiệp bị thất nghiệp. Vào giữa những năm 1980, nhiều thị trấn nhỏ ở nông thôn đã có tác động dây chuyền khi mọi người rời đi tìm việc làm ở nơi khác. Điều này dẫn đến việc thu hẹp các dịch vụ công cộng như trường học và bệnh viện địa phương. Tuy nhiên, không có sự sụp đổ lan rộng ở nông thôn - chỉ khoảng 1% nông dân rời bỏ ngành, trong khi tổng dân số nông thôn tăng nhẹ từ năm 1981 đến năm 2001. Bất chấp những tác động xã hội này, các biện pháp hỗ trợ chuyển tiếp đã được sử dụng rất ít. Một phần, điều này là do tốc độ của các cuộc cải cách, điều đó có nghĩa là không thể hình thành và thực hiện các biện pháp kịp thời. Tuy nhiên, chủ yếu là do tình trạng tài chính của chính phủ, khiến không thể chi tiêu đáng kể cho các biện pháp hỗ trợ. Một số hỗ trợ đã được cung cấp dưới hình thức gia hạn nợ vào năm 1986-87 và tái cơ cấu nợ trang trại. Ngoài ra, sự trợ giúp của chuyên gia đã được cung cấp để giúp nông dân xây dựng kế hoạch kinh doanh và hòa giải tín dụng.

Cải cách trợ cấp nông nghiệp vào giữa những năm 1980 đã làm thay đổi hiệu suất của ngành và mang lại lợi ích rộng rãi cho môi trường. Mặc dù có những tác động xã hội tiêu cực, nhưng tác động đối với các cộng đồng nông thôn không lớn như người ta lo ngại. Dường như có một số yếu tố có thể giải thích cho sự thành công này:

• Cảm giác khủng hoảng kinh tế sắp xảy ra vào đầu những năm 1980 đã buộc chính phủ phải hành động quyết liệt. Các khoản trợ cấp không còn khả thi.

• Có sự đồng thuận chung giữa các đảng chính trị chính về sự cần thiết phải cải cách - cả trong nông nghiệp và nền kinh tế nói chung.

• Chính phủ Lao động khởi xướng cải cách không có khu vực bầu cử nông thôn đáng kể và do đó không bị mất nhiều sự ủng hộ do cải cách trợ cấp nông nghiệp. Do đó, nó có khả năng chống lại sự phản đối từ hành lang nông thôn tốt hơn.

• Cải cách được thực hiện theo một thời gian biểu đã thống nhất và minh bạch - với việc nông dân được cung cấp các tín hiệu rõ ràng về chiều sâu, chiều rộng và tốc độ thay đổi.

• Cải cách trợ cấp nông nghiệp là một phần của chương trình cải cách kinh tế rộng lớn hơn bao gồm các biện pháp làm giảm giá yếu tố đầu vào. Vì vậy, trong khi tổ chức chính của nông dân không hài lòng về việc loại bỏ trợ cấp, họ ủng hộ mạnh mẽ quá trình cải cách rộng lớn hơn, giúp giảm bớt áp lực cho nông dân bằng cách giảm chi phí sản xuất.

Cải cách trợ cấp nghề cá ở Liên minh Châu Âu ¹⁹

Trợ cấp nghề cá của EU lần đầu tiên được đưa ra vào năm 1970 với mục tiêu hỗ trợ và khuyến khích sản xuất thủy sản. Đặc biệt, chúng nhằm mục đích thúc đẩy đầu tư vốn vào các đội tàu lớn hơn và hiệu quả hơn, đồng thời điều chỉnh các điều kiện sản xuất và tiếp thị. Kết quả là, công suất động cơ của các đội tàu đánh cá đã tăng gấp ba lần trong 17 năm tiếp theo và ngành đánh bắt cá ngày càng trở nên thâm dụng vốn và hiệu quả về mặt công nghệ. Đây là một yếu tố chính dẫn đến sự cạn kiệt nguồn cá trong những thập kỷ sau đó. Đến năm 2001, chưa đến 20% trong số 113 trữ lượng cá ở Đông Bắc Đại Tây Dương được đánh giá bởi Hội đồng Quốc tế về Thăm dò Biển nằm trong giới hạn sinh học an toàn.

Kể từ khi thành lập, các khoản trợ cấp đã được cung cấp chủ yếu thông qua một loạt các quỹ cơ cấu của EU nhằm thúc đẩy sự phát triển và điều chỉnh cơ cấu của ngành thủy sản. Ban đầu, hỗ trợ tài chính được cung cấp theo Quỹ bảo đảm và hướng dẫn nông nghiệp châu Âu (EAGGF). Điều này đã được thay thế vào năm 1993 bởi Công cụ Tài chính cho Hướng dẫn Nghề cá (FIFG), với việc Quỹ Nghề cá Châu Âu (EFF) tiếp quản vào năm 2007. Thỏa thuận về các quỹ cơ cấu - và do đó là các cải cách đối với trợ cấp nghề cá - phải tuân theo một quy trình dài, quan liêu. và quy trình chính trị, liên quan đến một số yếu tố khác nhau trong quản trị của EU. 20 Do tính nhạy cảm chính trị của chúng, các đề xuất cải cách trợ cấp nghề cá đã phải chịu các cuộc đàm phán kéo dài và căng thẳng của Hội đồng giữa các bộ trưởng có trách nhiệm từ các quốc gia thành viên tương ứng.

Trong thập kỷ qua, ngành đánh cá và các tổ chức phi chính phủ về môi trường (NGO) đều ngày càng tham gia nhiều hơn vào việc phát triển chính sách nghề cá, bao gồm cả vấn đề cải cách trợ cấp. Điều này đã được tạo điều kiện thuận lợi thông qua việc thành lập Ủy ban Cố vấn Nghề cá và Nuôi trồng Thủy sản (ACFA) của Ủy ban cho các tổ chức phi chính phủ vào năm 1999; và thành lập các hội đồng tư vấn khu vực (RAC) vào năm 2004. Cụ thể hơn về trợ cấp, một loạt hội nghị các bên liên quan đã được tổ chức ở cấp EU trước đề xuất của EFF, có sự tham gia của ngành công nghiệp, các tổ chức phi chính phủ và chính phủ.

Nhận thức được vai trò của trợ cấp trong việc xây dựng năng suất dư thừa, và do đó đánh bắt quá mức, đã có sự thay đổi trọng tâm theo hướng cân bằng quy mô đội tàu với trữ lượng cá sẵn có. Đặc biệt, các hình thức trợ cấp nâng cao năng lực trực tiếp nhất đã bị loại bỏ, với sự hỗ trợ được chuyển hướng sang các điều khoản cho việc ngừng hoạt động của tàu, các biện pháp hỗ trợ chuyển tiếp và các dự án môi trường. Theo FIFG, trọng tâm phát triển theo hướng đạt được sự cân bằng bền vững giữa các nguồn tài nguyên và việc khai thác chúng. Thỏa thuận FIFG cho 1999-2006 đã đưa ra các biện pháp bảo vệ môi trường, các điều khoản cho các dự án môi trường và sự tham gia của các lợi ích môi trường. Đặc biệt, nó bao gồm các điều khoản về điều chỉnh nỗ lực đánh bắt cá, giảm công suất dư thừa của đội tàu đánh cá, chế độ nghỉ hưu sớm và các khoản bồi thường cá nhân cho các cá nhân bị sa thải do ngừng hoạt động của tàu và phát triển các khu bảo tồn biển. Năm 2002, các sửa đổi đối với FIFG theo cải cách Chính sách Nghề cá chung (CFP) bao gồm việc loại bỏ dần các khoản trợ cấp cho việc đóng lại tàu và cung cấp thêm ngân sách cho việc tháo dỡ tàu.

Các cải cách đã được thực hiện rộng rãi trong EFF, mục tiêu là hỗ trợ CFP để đảm bảo khai thác tương thích với sự bền vững về kinh tế, môi trường và xã hội; thúc đẩy sự cân bằng giữa nguồn lực và năng lực đội tàu đánh cá; tăng cường năng lực cạnh tranh của ngành; tăng cường bảo vệ môi trường và tài nguyên thiên nhiên; khuyến khích phát triển bền vững các địa bàn có hoạt động trong lĩnh vực thủy sản. Mặc dù những cải cách đối với chế độ trợ cấp đã làm thay đổi bản chất của hỗ trợ được cung cấp, nhưng chúng không làm giảm quy mô của hỗ trợ. Thật vậy, phân bổ của EU cho trợ cấp nghề cá thông qua FIFG cho EU15 trong giai đoạn 2000-06 là gấp đôi mức đóng góp cho giai đoạn trước.

Mặc dù đã có một số thay đổi đáng kể về bản chất của hỗ trợ tài chính được cung cấp cho ngành thủy sản kể từ khi các khoản trợ cấp được đưa ra vào năm 1970, nhưng đó là một quá trình dần dần. Một số yếu tố đã hỗ trợ quá trình cải cách:

• Yếu tố chính thúc đẩy cải cách theo FIFG và EFF là sự lãnh đạo chính trị mạnh mẽ của Ủy viên Bộ Nông nghiệp, Phát triển Nông thôn và Thủy sản lúc bấy giờ, Franz Fischler, người có công trong việc đảm bảo loại bỏ trợ cấp cho việc đóng tàu mới vào năm 2002.

• Tăng cường chú ý đến hội nhập môi trường củng cố trường hợp cải cách.

• Sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ về môi trường trong việc phát triển chính sách thủy sản đã đóng một vai trò quan trọng trong việc nâng cao hồ sơ công khai về các vấn đề trợ cấp thủy sản.

Tuy nhiên, cũng có một số yếu tố cản trở quá trình cải cách:

• Chế độ trợ cấp đã tồn tại hơn 35 năm và đã trở thành một phần cố hữu của chế độ quản lý nghề cá. Khi các giai đoạn tài chính kết thúc, đã có giả định rằng các khoản trợ cấp sẽ được gia hạn chứ không phải bị loại bỏ, mà không có sự xem xét lại tích cực nào được đưa ra đối với cơ sở hợp lý đang diễn ra của chúng.

• Sự mở rộng của EU là một yếu tố chính cản trở cải cách trợ cấp. Mười quốc gia thành viên mới gia nhập EU năm 2004 nghèo hơn so với EU15 hiện tại và có kỳ vọng cao về hỗ trợ cho ngành thủy sản của họ.

• Áp lực kinh tế do giá dầu tăng và doanh thu giảm do trữ lượng cá giảm dẫn đến ngành đánh cá vận động hành lang mạnh mẽ để duy trì trợ cấp.

Bài học cải cách chính sách: bối cảnh thể chế

Tầm quan trọng của các thể chế phù hợp để hỗ trợ cải cách rất khó để phóng đại

Điều quan trọng là phải xem xét bối cảnh thể chế khi thiết kế cải cách chính sách. Nếu muốn thành công, cải cách hoặc phải tính đến khuôn khổ thể chế hiện có, hoặc khuôn khổ phải được điều chỉnh để hỗ trợ cải cách mong muốn. Một khuôn khổ thể chế phù hợp và thuận lợi là yếu tố then chốt quyết định sự thành công của một công cụ kinh tế. Điều này đã được nhấn mạnh trong nghiên cứu điển hình đầu tiên, trong đó khung thể chế được thiết lập tốt để quản lý nước ở Hà Lan rất có lợi cho việc áp dụng thành công phí nước thải. Ngược lại, các truyền thống quản lý khác nhau ở Đan Mạch, Pháp và Đức đã làm phức tạp việc sử dụng các công cụ kinh tế tương tự ở các nước này (Andersen, 2001). Kinh nghiệm với các sáng kiến mua bán nước cho thấy rằng các chế độ mua bán nước thành công có xu hướng được xây dựng dựa trên các thể chế đã có từ trước và được tích hợp vào các chế độ quản lý truyền thống. Điều này có thể đòi hỏi giấy phép có thể mua bán được kết hợp với các công cụ chính sách khác (thuế, phí, mục tiêu chất lượng môi trường, v.v.) để tạo thành các công cụ hỗn hợp nhằm quản lý nước hiệu quả hơn (Kraemer, Interwies và Kampa, 2002). Tuy nhiên, như trường hợp của Úc cho thấy, việc xây dựng các chế độ mới trên nền tảng của chế độ cũ có thể dẫn đến những phức tạp không lường trước được khi cố gắng xác định quyền sở hữu và tổ chức thị trường. Các chính phủ nên xem xét cách thức các thể chế hiện có có thể được sử dụng để tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện một công cụ chính sách mới - cụ thể là một công cụ kinh tế. Điều này có thể yêu cầu chúng được sửa đổi hoặc thay đổi trên cơ sở gia tăng (Andersen, 2001).

Đặc biệt, hệ thống luật pháp có thể không sẵn sàng tương thích với việc sử dụng một số công cụ chính sách, hoặc thậm chí có thể cấm sử dụng chúng. Ví dụ: ở các quốc gia áp dụng chúng, các nguyên tắc pháp lý như bình đẳng của công dân dưới góc độ luật thuế, không được chuyển nhượng/bán giấy phép hành chính, không chiếm đoạt tài sản chung và quyền của cá nhân đối với một môi trường lành mạnh có thể gây ra nhiều vấn đề nghiêm trọng . trở ngại đối với việc sử dụng giấy phép có thể giao dịch hoặc áp đặt các hạn chế đáng kể đối với việc thiết kế hệ thống. Ví dụ, ở Pháp, các nguyên tắc cơ bản của luật thuế có những nỗ lực phức tạp để đưa ra thuế phát thải. Ngoài ra, ủy quyền hành chính là hiện thân của chủ quyền của nhà nước. Như vậy, chúng không trao bất kỳ quyền nào có thể chống lại nhà nước hoặc chuyển giao cho các tác nhân kinh tế khác thông qua một giao dịch tiền tệ (OECD, 2001b). Tại Vương quốc Anh, chính quyền địa phương không được phép (ngoài các kế hoạch thí điểm được phép gần đây) áp dụng việc tính phí chất thải thay đổi vốn đã có hiệu quả trong việc giảm phát sinh chất thải ở các quốc gia khác (ví dụ: OECD, 2007a ) . Ngay cả khi không có sự không tương thích với các nguyên tắc pháp lý cơ bản, các quy định hoặc cách tiếp cận quy định hiện hành có thể không có lợi cho việc giới thiệu giấy phép có thể mua bán được. Ví dụ, đây sẽ là trường hợp khi các quy định hiện hành quy định các công nghệ phải được sử dụng, thay vì giới hạn lượng khí thải. Hơn nữa, trong phạm vi chúng vẫn còn hiệu lực, các quy định khác có thể áp đặt các nghĩa vụ làm tổn hại đến hiệu quả của hệ thống thương mại.

Như trường hợp của Úc minh họa, quyền sở hữu và phân bổ nước phải tuân theo nhiều luật và quy định khác nhau ở các khu vực pháp lý khác nhau, gây khó khăn cho việc xác định quyền sở hữu nước. Hơn nữa, sự khác biệt giữa các định nghĩa pháp lý và kinh tế về tài nguyên nước đã cản trở sự phát triển của kinh doanh nước. Do đó, cần có các định nghĩa pháp lý rõ ràng phù hợp với các đối tác kinh tế của chúng và cần có sự phân định rõ ràng ban đầu về quyền sở hữu tài nguyên nước (Kraemer, Interwies và Kampa, 2002). Cũng có thể có những trở ngại pháp lý đối với việc áp dụng giá nước, hoặc các hạn chế về cơ cấu giá nước. Ví dụ, ở Hamburg, cần có những thay đổi pháp lý quan trọng trước khi áp dụng giá nước: luật thuê phải được sửa đổi để cho phép công ty cấp nước ký kết hợp đồng với người thuê nhà, trong khi quy tắc xây dựng và các luật liên quan đã được thay đổi để bắt buộc lắp đặt đồng hồ (OECD, 2003b). Tại Pháp , Luật Nước tháng 1 năm 1992 nghiêm cấm việc đưa bất kỳ yếu tố phi thể tích nào ( tức là phí cố định) vào cấu trúc thuế quan (OECD, 1999).

Có thể có những lợi ích trong việc thực hiện những thay đổi lớn đối với khung pháp lý trong đó các chính sách môi trường được đưa ra, thay vì thực hiện những sửa đổi từng phần để tạo điều kiện cho các can thiệp chính sách cụ thể. Tại Thụy Điển, một luật khung mới - Bộ luật Môi trường - đã được thông qua vào năm 1999, với mục đích đơn giản hóa và hiện đại hóa cấu trúc pháp lý làm cơ sở cho chính sách môi trường và làm cho nó minh bạch hơn. Ngoài việc đưa ra các nguyên tắc chung liên quan đến môi trường và củng cố luật pháp trước đây, bộ quy tắc đã đưa ra các tiêu chuẩn chất lượng môi trường xung quanh và làm rõ vai trò của đánh giá tác động môi trường. Ngoài ra, nó còn giới thiệu các thể chế mới, bao gồm tòa án môi trường cũng như các chế tài về môi trường (OECD, 2007b).

Việc “thể chế hóa” các can thiệp chính sách trước đây có thể cản trở cải cách

Các can thiệp chính sách trong quá khứ có thể trở nên “được thể chế hóa”, về cơ sở hạ tầng vật chất, giá trị tài sản hoặc kỳ vọng của các bên liên quan. Điều này có thể dẫn đến sự kháng cự đáng kể đối với cải cách. Sự tách biệt giữa các cơ quan thu gom và xử lý chất thải ở Vương quốc Anh là một rào cản đáng kể đối với việc tăng cường tái chế chất thải trước khi hai loại cơ quan này buộc phải thực hiện các chiến lược chung. Ở Úc, giá nước được trợ cấp theo các chính sách nước trước đây được thiết kế để khuyến khích định cư ở nông thôn đã gây ra sự phát triển nông nghiệp dựa trên cơ sở hạ tầng thủy lợi quy mô lớn. Do đó, đã có sự phản đối mạnh mẽ đối với việc loại bỏ các khoản trợ cấp trong Khuôn khổ Cải cách Nước. Khi trợ cấp nông nghiệp đã được cung cấp trong một thời gian dài, chúng có thể được vốn hóa thành giá trị đất nông nghiệp. Điều này thể hiện rõ ở New Zealand, nơi việc loại bỏ các khoản trợ cấp đã khiến giá đất nông nghiệp giảm 50% trong vòng 4 năm (Vitalis, 2006). Mặc dù điều này không ngăn cản việc thực hiện cải cách trong trường hợp cụ thể này (xem nghiên cứu tình huống), nhưng khả năng suy giảm giá trị đất đai - và các tài sản khác - có thể là nguyên nhân dẫn đến sự phản đối đáng kể đối với cải cách trong các bối cảnh khác. Tại Liên minh Châu Âu, một trở ngại lớn đối với việc cải cách trợ cấp nghề cá là thực tế là chúng đã tồn tại hơn 35 năm và trở thành một phần cố hữu của chế độ quản lý nghề cá. Do đó, khi các giai đoạn tài chính kết thúc, đã có giả định rằng các khoản trợ cấp sẽ được gia hạn chứ không phải bị loại bỏ, mà không có sự xem xét lại tích cực nào về lý do trợ cấp đang diễn ra (Brown, 2007).

Phân cấp trách nhiệm quản lý môi trường có thể làm phức tạp hóa cải cách

Phù hợp với nguyên tắc bổ trợ, trách nhiệm đối với các vấn đề quản lý môi trường ngày càng được phân cấp cho chính quyền bang và/hoặc chính quyền địa phương, với các chức năng được phân cấp cho cấp phù hợp nhất để giải quyết các vấn đề một cách hiệu quả và hiệu quả nhất (OECD, 2008a). Mặc dù điều này có thể thuận lợi cho việc quản lý “hàng ngày”, nhưng nó có thể gây ra các vấn đề cho việc thực hiện cải cách chính sách lớn. Đây là một vấn đề cụ thể trong trường hợp quản lý nước, trong đó sự khác biệt về quyền tài phán đã cản trở việc áp dụng quản lý nước tổng hợp và phát triển các hệ thống mua bán nước (Kraemer, Interwies và Kampa, 2002). Ở Úc, sự khác biệt trong thực tiễn và quy định giữa các bang đã cản trở việc đưa vào kinh doanh nước giữa các bang. Hơn nữa, yêu cầu về sự nhất trí đã gây khó khăn cho việc áp dụng quản lý tổng hợp các hệ thống nước bao trùm nhiều khu vực pháp lý, chẳng hạn như Lưu vực Murray-Darling (OECD, 2008b).

Sự tham gia và tham vấn của các bên liên quan là rất cần thiết

Các quy trình ra quyết định cởi mở và toàn diện, với sự tham gia tích cực của các bên liên quan trong việc xây dựng các chính sách môi trường là rất quan trọng nếu cải cách được thực hiện thành công (OECD, 2008a; Ridgeway, 2007). Ở một số quốc gia, các cơ quan tư vấn cho chính phủ quốc gia đã được thành lập để cung cấp tư vấn chiến lược về các vấn đề môi trường và phát triển bền vững. Những người này bao gồm đại diện từ xã hội dân sự, công nghiệp và công đoàn. Đặc biệt, các Ủy ban Thuế xanh, với sự tham gia của các bộ liên quan, các ngành bị ảnh hưởng, công đoàn, tổ chức môi trường, v.v., đã chứng tỏ là một cách hữu ích để xây dựng thông tin liên lạc giữa các bên liên quan về cải cách thuế môi trường (OECD, 2008a).

Quá trình ra quyết định có sự tham gia có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc vượt qua sự kháng cự đối với việc định giá nước và kinh doanh nước. (Kraemer, Interwies và Kampa, 2002). Ví dụ, ở Hamburg, những cải cách có khả năng gây tranh cãi đối với luật thuê nhà nhằm cho phép mở rộng đồng hồ đo nước cho tất cả các hộ gia đình đã được giải quyết với mức độ chấp nhận cao thông qua tham vấn và tham gia của tất cả các cấp chính quyền cũng như của các nhà lãnh đạo chính trị và xã hội (OECD, 2003b). Tương tự như vậy, kinh nghiệm cải cách các khoản trợ cấp có hại cho môi trường cho thấy tầm quan trọng của việc bao gồm các bên liên quan đa dạng và những người đưa ra ý kiến, nhằm thu thập thông tin và đảm bảo khả năng phục hồi của các quyết định chính sách. Tham vấn cộng đồng, ra quyết định chung và quan hệ đối tác là không thể thiếu trong các nỗ lực cải cách (Ridgeway, 2006, 2007). Ngược lại, những nỗ lực chuẩn bị cho việc tính phí chất thải thay đổi bằng cách đưa công nghệ cân vào thùng rác mà không thông báo hay tham khảo ý kiến của công chúng đã gây ra phản ứng dữ dội trên phương tiện truyền thông.

Các thể chế cũng quan trọng đối với việc thực hiện cải cách chính sách môi trường

Các yếu tố thể chế không chỉ ảnh hưởng đến việc thiết kế và áp dụng các cải cách chính sách môi trường mà còn ảnh hưởng đến việc thực hiện chúng. Đặc biệt, phần lớn có thể phụ thuộc vào việc lựa chọn cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện và sự tồn tại của các thể chế để hỗ trợ/tạo điều kiện thuận lợi cho việc điều chỉnh. Điều này đặc biệt đúng đối với việc thực hiện các biện pháp khuyến khích kinh tế, chẳng hạn như thuế môi trường. Đặc biệt, cần cân nhắc đáng kể đến lợi ích của các đại lý và nên thiết kế các biện pháp khuyến khích thích hợp để khuyến khích họ hành động phù hợp với mục đích của chính sách. Sự tồn tại của một mạng lưới thể chế phù hợp có thể cung cấp thông tin, kỹ năng và bí quyết có thể làm giảm chi phí giao dịch đối với các mục tiêu của thuế môi trường. Ví dụ, ở Hà Lan, việc cung cấp hỗ trợ và thông tin về các công nghệ kiểm soát ô nhiễm của RIZA đã giảm đáng kể chi phí giao dịch cho ngành công nghiệp (Andersen, 2001).

Đối phó với những người bị đe dọa bởi cải cách

Những lo ngại về phân phối và cạnh tranh có thể gây trở ngại cho cải cách

Khả năng cạnh tranh công nghiệp và mối quan tâm về phân phối thu nhập thường được các nhà hoạch định chính sách coi là những trở ngại lớn đối với quy định về môi trường - đặc biệt liên quan đến việc sử dụng các công cụ kinh tế - và cải cách các khoản trợ cấp có hại cho môi trường (OECD, 2006a). Ngoài ra, những lo ngại về hậu quả xã hội và sự xáo trộn cấu trúc đối với các khu vực hoặc cộng đồng cụ thể ( ví dụ như cộng đồng nông thôn) đã cản trở cải cách trợ cấp và giới thiệu kinh doanh nước (Ridgeway, 2006; Kraemer, Interwies và Kampa, 2002). Tất cả các can thiệp chính sách môi trường đều tạo ra kẻ thắng người thua - ít nhất là từ góc độ kinh tế. Mặc dù bồi thường cho những người thua cuộc có thể không cần thiết vì lý do hiệu quả kinh tế, nhưng nó có thể được biện minh trên cơ sở công bằng ( ví dụ: bảo vệ các hộ gia đình có thu nhập thấp hoặc các nhóm dễ bị tổn thương khác), hoặc vì lý do khả thi chính trị trong đó những người thua cuộc có quyền ngăn chặn ( hoặc thỏa hiệp) can thiệp (OECD, 1995), đặc biệt là trường hợp cải cách về nước của Úc. Khi thiết kế các cải cách đối với các khoản trợ cấp hiện có, nên đưa vào các biện pháp thích hợp ( ví dụ như hỗ trợ chuyển tiếp) để đảm bảo rằng chúng công bằng và khả thi về mặt chính trị (OECD, 2006a).

Các mối quan tâm về năng lực cạnh tranh cần được giải quyết mà không ảnh hưởng đến cải cách

Sự phản đối cải cách chính sách môi trường trên cơ sở cạnh tranh có thể sẽ đặc biệt gay gắt khi các công ty phải đối mặt với sự cạnh tranh quốc tế mạnh mẽ (OECD, 2008a). Ở một mức độ nhất định, những lo ngại về khả năng cạnh tranh có thể được xoa dịu bằng cách cung cấp thông tin tốt hơn về tác động cạnh tranh thực tế của các chính sách, và thông qua việc hoạch định chính sách theo từng giai đoạn minh bạch và có kế hoạch tốt để cho phép điều chỉnh (OECD, 2008a). Từng bước áp dụng thuế môi trường có thể làm dịu tác động tức thời và giúp các doanh nghiệp có thời gian thích nghi để giảm tác động lên chi phí sản xuất (OECD, 2006b). Các miễn trừ một phần cũng có thể được sử dụng để giảm tác động của thuế môi trường đối với các công ty chịu sự cạnh tranh quốc tế. Ví dụ, ở Thụy Điển, thuế suất năng lượng được phân biệt; với tỷ lệ cao hơn đối với các hộ gia đình và các công ty trong lĩnh vực dịch vụ, tỷ lệ chung thấp hơn đối với ngành công nghiệp và giảm hơn nữa đối với các ngành sử dụng nhiều năng lượng (OECD, 2007b). Tuy nhiên, điều này làm suy yếu hiệu quả môi trường và hiệu quả kinh tế của thuế (OECD, 1995). Về lý thuyết, điều này có thể được giải quyết bằng cách đưa ra điều kiện miễn trừ để đạt được một mức hiệu suất môi trường cụ thể, như ở Vương quốc Anh, nơi các công ty sử dụng nhiều năng lượng có thể được giảm 80% đối với Thuế biến đổi khí hậu (CCL) nếu họ tham gia các thỏa thuận ràng buộc với các mục tiêu hiệu suất được định lượng. Đã có một số tranh cãi về tính nghiêm ngặt của các mục tiêu này, với một số tuyên bố rằng chúng không đại diện cho hoạt động kinh doanh như bình thường, nhưng cũng có bằng chứng cho thấy quá trình đàm phán chuyên sâu để đồng ý với các CCA đã tiết lộ các cơ hội giảm phát thải đã bị bỏ qua trước đây (Ekins và Etheridge, 2006 ). Do đó, mức giảm phát thải lớn hơn đã đạt được so với mức có thể đạt được nếu chỉ trả toàn bộ thuế suất.

Ngoài ra, doanh thu thu được từ thuế môi trường có thể được trả lại cho tất cả các doanh nghiệp theo một số quy tắc, do đó tác động tổng thể là trung tính. Tuy nhiên, cần thận trọng để đảm bảo rằng cơ chế tái chế không được liên kết với hoạt động gây ô nhiễm ban đầu, nhằm giảm thiểu các tác động tiêu cực đối với cả hiệu quả môi trường và hiệu quả kinh tế của thuế (OECD, 2008a). Một lựa chọn là giảm các loại thuế khác đối với ngành công nghiệp; đặc biệt là thuế lao động. Hình thức cải cách thuế môi trường (ETR) này đã được sử dụng ở Đức và Vương quốc Anh, nơi doanh thu từ việc áp dụng/tăng thuế năng lượng công nghiệp đã được sử dụng để giảm đóng góp xã hội của người sử dụng lao động. 21 Tuy nhiên, mặc dù đây là mức doanh thu trung lập về tổng thể, nhưng các ngành sử dụng nhiều năng lượng với đầu vào lao động tương đối thấp sẽ bị thiệt hại ròng và vẫn có thể chịu tác động tiêu cực về năng lực cạnh tranh. Một lựa chọn thay thế là tái chế các khoản thu thuế dựa trên sản lượng. Cách tiếp cận này đã được áp dụng ở Thụy Điển liên quan đến phí NOx đối với lĩnh vực sản xuất năng lượng do lo ngại rằng các nhà máy phát điện có thể chuyển đến Đan Mạch. Theo chương trình Thanh toán phát thải được hoàn lại (REP), các nhà sản xuất năng lượng phải trả phí cho mỗi đơn vị NOx mà họ thải ra, nhưng nhận được khoản hoàn trả dựa trên lượng năng lượng họ sản xuất. Tác động tổng thể đối với lĩnh vực này là trung lập và gần một nửa số nhà phát điện nhận được nhiều tiền trợ cấp hơn so với chi phí họ phải trả. Vì điều này, hầu hết các công ty đều khá tích cực về thuế (OECD, 2007b).

Trong trường hợp các hệ thống giao dịch giấy phép, giấy phép “ông nội” miễn phí có thể làm giảm bớt những lo ngại của ngành về khả năng cạnh tranh. Tuy nhiên, chính chi phí cơ hội của giấy phép ( tức là giá mà chúng có thể được bán) quyết định tác động đến chi phí sản xuất và do đó là khả năng cạnh tranh. Do đó, trong trường hợp không có các thất bại thị trường khác, trong khi phương pháp phân bổ giấy phép sẽ có ý nghĩa phân phối, nó sẽ không tạo ra bất kỳ sự khác biệt nào đối với các tác động đối với khả năng cạnh tranh. Trên thực tế, có thể có một số tác động, tùy thuộc vào cấu trúc cạnh tranh của thị trường giấy phép và sản phẩm, và mức độ không hoàn hảo của thị trường vốn và thị trường tài chính (OECD, 1995, 2001b, 2008c).

Phối hợp hành động quốc tế để tạo ra một “sân chơi bình đẳng” cũng có thể giúp giảm tác động cạnh tranh phát sinh từ việc áp dụng thuế môi trường hoặc loại bỏ trợ cấp (OECD, 2008a). Tuy nhiên, đây không phải là một điều kiện cần thiết. Như đã thấy trong nghiên cứu điển hình, kinh nghiệm của New Zealand về cải cách trợ cấp nông nghiệp cho thấy có thể thực hiện hành động đơn phương quan trọng mà không bị mất khả năng cạnh tranh trong dài hạn (Vitalis, 2006).

Mối quan tâm về công bằng nên được giải quyết ở giai đoạn thiết kế chính sách

Người ta thường lo ngại về tác động phân phối tiềm năng của thuế và phí môi trường, chẳng hạn như định giá nước. Việc không sớm giải quyết những lo ngại này trong quy trình chính sách có thể gây ra sự phản đối (OECD, 2006b). Các kết quả phân bổ không mong muốn có thể được giảm thiểu bằng cách cung cấp các khoản miễn trừ hoặc giảm thuế suất cho các nhóm dễ bị tổn thương ( ví dụ: hộ gia đình có thu nhập thấp, người hưu trí, hộ gia đình có cha mẹ đơn thân). Tuy nhiên, điều này sẽ làm giảm cả hiệu quả môi trường và/hoặc hiệu quả kinh tế của thuế. Do đó, có thể sẽ tốt hơn nếu sử dụng các biện pháp đền bù trực tiếp để giảm bớt các tác động ( ví dụ như tăng các khoản thanh toán an sinh xã hội). Cứu trợ cũng có thể được cung cấp thông qua hệ thống thuế thu nhập - ví dụ, bằng cách tăng các khoản trợ cấp cá nhân cơ bản hoặc giới thiệu các khoản tín dụng thuế (OECD, 2006b, 2008a).

Liên quan đến định giá nước, một loạt các biện pháp có thể (và đã) được sử dụng để giảm bớt khó khăn trong khi vẫn duy trì các biện pháp khuyến khích (OECD, 2003c):

• Khi sử dụng biểu giá thể tích theo khối tăng dần (IBT), một số khối tiêu thụ được xác định, với mức phí thấp (hoặc bằng 0) được áp dụng cho khối đầu tiên và tăng phí cho các khối tiếp theo sau đó. Tuy nhiên, vì chúng chỉ dựa trên mức độ tiêu thụ, IBT không giải quyết được tất cả các mối quan tâm về vốn chủ sở hữu. Ví dụ, giá nước trung bình mà các hộ gia đình lớn có thu nhập thấp phải trả vẫn có thể cao hơn so với giá nước mà các hộ gia đình có thu nhập cao ít hơn phải trả (OECD, 1999).

• Điều này có thể được giải quyết bằng cách liên hệ yếu tố phí cố định của biểu giá hoặc khối IBT ban đầu với nhu cầu của các hộ gia đình theo một cách nào đó. Ví dụ, kích thước của khối ban đầu có thể dựa trên quy mô hộ gia đình và mức trợ cấp sử dụng nước thiết yếu cho mỗi người. Cách tiếp cận như vậy đã được áp dụng ở Flanders (OECD, 1999).

• Theo cách tiếp cận đổi mới thuế quan, các mức thuế hoàn toàn mới được đưa ra và khách hàng được phép lựa chọn giữa các mức thuế - đôi khi phải chịu các hạn chế về điều kiện. Cách tiếp cận này có thể đặc biệt hữu ích như một cơ chế chuyển đổi trong quá trình áp dụng đo lường và định giá nước. Một số gói thuế quan có thể chỉ được cung cấp cho các nhóm cụ thể, chẳng hạn như những người nhận trợ cấp an sinh xã hội (OECD, 1999).

• Phương pháp tiếp cận nhóm mục tiêu có thể bao gồm cả chương trình giảm giá và bổ sung thu nhập nhắm vào các hộ gia đình cụ thể. Ví dụ, ở Úc, Sydney Water cung cấp nhiều loại lưới an toàn cho khu dân cư. Ở Hoa Kỳ, có những ví dụ về các hộ gia đình có thu nhập thấp và người khuyết tật được giảm giá dựa trên thu nhập, chiết khấu phần trăm trên hóa đơn nước, miễn phí cố định và trợ cấp cố định (tín dụng) trên hóa đơn (OECD, 1999).

Các biện pháp hỗ trợ chuyển tiếp có thể giải quyết các tác động mang tính cấu trúc/khu vực của cải cách

Khi loại bỏ/cải cách các khoản trợ cấp có hại cho môi trường, có thể cần thiết hoặc mong muốn cung cấp một số hỗ trợ chuyển tiếp. Tuy nhiên, điều quan trọng là các biện pháp đó tạo điều kiện thuận lợi cho sự thay đổi thay vì trì hoãn nó và chúng phải được lên kế hoạch cẩn thận, thực sự mang tính chuyển đổi và có mục tiêu rõ ràng (Ridgeway, 2007):

• Các cải cách có thể được thực hiện dần dần theo thời gian, để cho phép thích ứng dần dần, như đã được thực hiện ở Vương quốc Anh để giảm bớt tác động của các cải cách đối với các khoản thanh toán cho Khu vực ít được ưu đãi hơn theo Chính sách nông nghiệp chung của EU (CAP) và các cải cách đối với Chương trình thanh toán một lần CAP.

• Hỗ trợ xây dựng năng lực có thể được cung cấp để nâng cao khả năng cạnh tranh của ngành hoặc địa phương; thúc đẩy đa dạng hóa kinh tế và phát triển các nguồn thu nhập thay thế; hoặc để hỗ trợ đổi mới và thích ứng các quy trình sản xuất. Các biện pháp “Trụ cột 2” của CAP là một ví dụ về cách tiếp cận như vậy.

• Các khoản bồi thường có thời hạn hoặc các khoản thanh toán một lần có thể được cung cấp cho những người sẽ bị thiệt hại từ cải cách (Dwyer, 2007).

Kinh nghiệm cho đến nay về cải cách nông nghiệp của EU cho thấy rằng hỗ trợ xây dựng năng lực là cách tiếp cận hiệu quả nhất. Các biện pháp “Trụ cột 2” sáng tạo hơn của CAP dường như đặc biệt quan trọng với tư cách là công cụ hỗ trợ điều chỉnh hiệu quả. Trường hợp của “hỗ trợ đệm” thì ít rõ ràng hơn, mặc dù khi kết hợp với hỗ trợ điều chỉnh, nó có thể mang lại không gian thở quý giá cho một số người bị ảnh hưởng bởi cải cách (Dwyer, 2007). Tuy nhiên, như trường hợp nghiên cứu ở New Zealand đã minh họa, có thể thực hiện những cải cách cơ bản mà không cần hỗ trợ quá độ đáng kể. Trợ cấp cho ngành nông nghiệp hầu như bị loại bỏ trong một thời gian rất ngắn. Do tốc độ cải cách và những hạn chế nghiêm trọng đối với tài chính của chính phủ, hỗ trợ chuyển đổi tối thiểu đã được cung cấp, mặc dù lĩnh vực nông nghiệp đã thu được lợi ích từ những cải cách triệt để đang diễn ra ở những nơi khác, giúp giảm thiểu tác động của cải cách trợ cấp (Vitalis, 2006). Điều này cho thấy tiềm năng của các gói cải cách bổ sung nhằm giảm bớt nhu cầu bồi thường trực tiếp cho những người thua thiệt trong cải cách.

Sự tham gia của các bên liên quan có thể giúp vượt qua sự kháng cự đối với cải cách

Việc tạo ra một sự hiểu biết chung về vấn đề hiện tại có thể giúp vượt qua sự kháng cự của ngành đối với các cải cách chính sách môi trường. Một cách để xây dựng sự hiểu biết như vậy là thu hút sự tham gia của các bên liên quan trong quá trình xây dựng chính sách, ví dụ như thông qua các cuộc tham vấn chính thức rộng rãi khi các công cụ chính sách mới được đề xuất. Một ví dụ điển hình về điều này là các cuộc tham vấn chặt chẽ với ngành và các bên liên quan khác, cùng với các đánh giá tác động trước rộng rãi trong giai đoạn xây dựng chính sách, là rất quan trọng để cuối cùng thông qua Quy định của Ủy ban Châu Âu về Đăng ký, Đánh giá, Cấp phép và Hạn chế Hóa chất (REACH) (EC 1907/2006) (OECD, 2008a). Cả ngành đánh bắt cá và các tổ chức phi chính phủ về môi trường đều tham gia ngày càng nhiều vào việc phát triển các chính sách thủy sản của EU - bao gồm cả cải cách trợ cấp. Sự tham gia của ngành công nghiệp đánh cá đóng vai trò quan trọng trong việc thay đổi quan điểm của nó, và giúp các chính phủ nhận thức được cách thức và lý do những quan điểm đó đã phát triển. Ví dụ, cách tiếp cận ngành ở một số quốc gia thành viên hiện đang hướng nhiều hơn đến việc đạt được một sân chơi bình đẳng và hỗ trợ loại bỏ dần các khoản trợ cấp nâng cao năng lực. Điều ít rõ ràng hơn là sự tham gia của ngành đã thực sự ảnh hưởng như thế nào đến sự phát triển của các cuộc cải cách. Tuy nhiên, cả ngành công nghiệp và các tổ chức phi chính phủ đều tin rằng họ có một số ảnh hưởng (Brown, 2007).

Thời điểm và sự tương tác giữa các cải cách

Các chất xúc tác khác nhau có thể thúc đẩy cải cách chính sách môi trường

Đã có một số chất xúc tác khác nhau cho cải cách chính sách môi trường. Chúng bao gồm các cuộc khủng hoảng bên ngoài, tài chính, kinh tế hoặc môi trường ( ví dụ: cải cách trợ cấp nông nghiệp ở New Zealand), các sáng kiến cải cách chính sách rộng hơn ( ví dụ : cải cách nước ở Úc) và những thay đổi trong bối cảnh chính trị chung ( ví dụ : cải cách trợ cấp nghề cá ở EU). Cải cách cũng có thể được hỗ trợ bởi sự thay đổi trong định hướng chính trị (Ridgeway, 2006). Trong khi một cuộc khủng hoảng bên ngoài có thể khiến cho việc thúc đẩy những cải cách cơ bản là không cần thiết, thì những hoàn cảnh như vậy không tạo điều kiện thuận lợi cho việc lập kế hoạch và thực hiện cẩn thận - đặc biệt là nhu cầu hỗ trợ chuyển tiếp (Vitalis, 2006). Do đó, có thể tốt hơn là khai thác các cơ hội chính sách có thể cho phép các chính phủ bắt đầu cải cách, thay vì chờ đợi một cuộc khủng hoảng. Ví dụ, đây là trường hợp ở Thụy Điển, nơi tập hợp các lực lượng chính trị là yếu tố chính thúc đẩy cải cách chính sách nông nghiệp (OECD, 2006a). Cũng có thể dễ dàng hơn để đưa ra các cải cách - đặc biệt là cải cách đối với các khoản trợ cấp hiện có - trong một giai đoạn phát triển kinh tế. Tuy nhiên, nhược điểm tiềm tàng của việc cố gắng tính thời gian cải cách theo cách này là nó có thể trì hoãn hành động (Ridgeway, 2006).

Cải cách môi trường có thể dễ thực hiện hơn nếu được kết hợp với các cải cách chính sách khác

Các loại thuế môi trường mới có thể được chấp nhận về mặt chính trị hơn, và do đó dễ thực hiện hơn, nếu chúng được áp dụng cho các cơ sở thuế rộng rãi hoặc được đưa ra như một phần của cải cách tài chính rộng lớn hơn (OECD, 2006b). Ví dụ, thuế CO 2 của Na Uy được đưa ra vào năm 1991 được kết hợp với việc giảm thuế thu nhập ở các vùng “xa xôi”. Tương tự, cải cách thuế sinh thái (ETR) khởi xướng ở Đức năm 1999 đã sử dụng nguồn thu từ tăng thuế năng lượng để giảm đóng góp bảo hiểm hưu trí cho người sử dụng lao động và người lao động (OECD, 2008a). Một cách tiếp cận tương tự đã được áp dụng ở Vương quốc Anh, nơi doanh thu từ Thuế chôn lấp và Thuế biến đổi khí hậu đã được sử dụng để giảm đóng góp bảo hiểm quốc gia của người sử dụng lao động. Tuy nhiên, trong khi việc luân chuyển nguồn thu có thể có nghĩa là cuộc cải cách mang tính trung lập về mặt doanh thu, thì vẫn có khả năng có người thắng và người thua. Tái chế doanh thu không nhất thiết đảm bảo khả năng chấp nhận chính trị của cải cách - nó sẽ phụ thuộc vào quyền lực chính trị tương đối của các ngành và/hoặc doanh nghiệp khác nhau bị ảnh hưởng. Trình tự và tốc độ của các cải cách bổ sung cũng rất quan trọng. Ví dụ, trong khi việc loại bỏ trợ cấp nông nghiệp ở New Zealand đi kèm với việc giảm thuế quan đối với đầu vào nông nghiệp, thì quá trình này lại diễn ra với tốc độ chậm hơn. Có thể tránh được khó khăn ngắn hạn cho ngành nếu phối hợp tốt hơn các cải cách tương ứng (Vitalis, 2006).

Vai trò của bằng chứng và các tổ chức quốc tế trong hỗ trợ cải cách

Thông tin và bằng chứng có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc xây dựng hỗ trợ cho cải cách

Việc không có cử tri ủng hộ cải cách có thể là một yếu tố chính làm suy yếu triển vọng áp dụng hoặc thực hiện thành công cải cách. Điều này thường có thể phản ánh sự không chắc chắn hoặc thiếu hiểu biết về mức độ nghiêm trọng và nguyên nhân của một vấn đề môi trường hoặc lợi ích của hành động (OECD, 2008a). Đây là trường hợp, ví dụ, với Khuôn khổ Cải cách Nước ở Úc, trong đó các lợi ích kinh tế và môi trường của cải cách đã lan tỏa và được công chúng hiểu chưa đầy đủ (OECD, 2009). Sự sẵn sàng của công chúng để chấp nhận một công cụ chính sách môi trường mới phụ thuộc phần lớn vào nhận thức và hiểu biết của họ về vấn đề môi trường đang được giải quyết, và liệu công cụ được đề xuất có được coi là đóng góp đáng kể vào việc giảm thiểu vấn đề hay không (OECD, 2008a). Do đó, nên cung cấp thông tin chính xác và có mục tiêu cho công chúng về nguyên nhân và tác động của các vấn đề môi trường (OECD, 2006b) và về cách thức hoạt động của các công cụ chính sách được đề xuất (OECD, 2001b). Một cách để làm điều này là thông qua việc lôi kéo các bên liên quan tham gia vào quá trình xây dựng chính sách - ví dụ, thông qua tham vấn chính thức rộng rãi hoặc các nhóm công tác chuẩn bị các công cụ chính sách mới. Các Ủy ban Thuế xanh, bao gồm những người tham gia từ các bộ ngành liên quan, tổ chức công nghiệp, công đoàn, tổ chức môi trường, v.v., có thể cung cấp một phương tiện hữu ích để thúc đẩy giao tiếp giữa các bên liên quan và xây dựng một nhóm cử tri cho sự thay đổi (OECD, 2006b). Các tổ chức phi chính phủ về môi trường cũng có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc nâng cao ý thức cộng đồng về các vấn đề môi trường, như trong trường hợp cải cách trợ cấp nghề cá của EU (Brown, 2007).

Tính minh bạch về các khoản trợ cấp hiện có có thể rất quan trọng trong việc truyền đạt lợi ích của cải cách

Minh bạch hơn về quy mô và đối tượng hưởng lợi từ các khoản trợ cấp có hại cho môi trường và các tác động kinh tế, môi trường và xã hội của chúng có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc bán các lợi ích của cải cách. Đặc biệt, sự hiểu biết về chi phí thực tế và cơ hội của trợ cấp có thể giúp xây dựng liên minh cải cách và vô hiệu hóa sự phản đối thay đổi (Ridgeway, 2007). Trong nông nghiệp, công việc quan trọng đã được thực hiện để xác định đối tượng được hưởng trợ cấp - về mức thu nhập, cấu trúc trang trại và vị trí địa lý - và chi phí trợ cấp cho người tiêu dùng và người nộp thuế. Điều này đã mang lại động lực mạnh mẽ cho sự thay đổi và đã giúp gây ảnh hưởng đến những người ra quyết định ở một số quốc gia (OECD, 2006a).

Bản chất toàn cầu của nhiều vấn đề môi trường đòi hỏi sự hợp tác quốc tế

Nhiều vấn đề môi trường có bản chất toàn cầu hoặc có một khía cạnh toàn cầu quan trọng. Ngoài ra, hiện nay các nhà hoạch định chính sách đều thừa nhận rằng có sự tương tác và phụ thuộc chặt chẽ giữa các vấn đề môi trường, kinh tế và xã hội. Để đối phó với những thực tế này, một kiến trúc thể chế phức tạp về quản trị môi trường quốc tế đã phát triển. Cơ cấu quản trị quốc tế bao gồm cả các thể chế và tổ chức liên chính phủ và phi chính phủ, trong đó tổ chức phi chính phủ bao gồm cả các tổ chức doanh nghiệp và xã hội dân sự. Các thể chế có thể được phân loại một cách hữu ích theo hai chiều riêng biệt (xem Bảng 5.1). Dọc theo khía cạnh thứ nhất, có thể rút ra sự khác biệt giữa các thể chế quốc tế thuần túy về môi trường và những thể chế xem xét các vấn đề môi trường trong số những thể chế khác. Thứ hai, các tổ chức có thể được phân biệt về vị thế và chức năng của chúng.

Bảng 5.1. Phân loại các tổ chức quốc tế

Môi trường (bao gồm cả năng lượng)

đa chiều

Hỗ trợ thông tin/tư vấn/chính sách

Cơ quan năng lượng quốc tế

Cơ quan Môi trường Châu Âu Ủy ban Quốc tế về Biến đổi Khí hậu

OECD

Hoạt động / định hướng chính sách

Chương trình Môi trường Liên Hợp Quốc

Các tổ chức Bretton Woods: Quỹ Tiền tệ Quốc tế Ngân hàng Thế giới

Các tổ chức của Liên hợp quốc: Ủy ban Phát triển bền vững

Chương trình Phát triển LHQ UNCTAD et al.

Lập pháp

Thỏa thuận đa phương về môi trường

liên minh châu âu

Tổ chức Thương mại Thế giới

Liên minh châu Âu có ảnh hưởng lớn đến cải cách chính sách quốc gia ở các quốc gia thành viên thông qua các chỉ thị môi trường khác nhau đã được thông qua luật pháp EU. Ví dụ, các chỉ thị về chất thải bao bì và việc chôn lấp chất thải đô thị có thể phân hủy sinh học đã đóng vai trò là động lực quan trọng trong cải cách chính sách chất thải của Vương quốc Anh dẫn đến việc thực hiện các công cụ chính sách kinh tế mới. ²²

Năm 2001, ước tính có hơn 500 thỏa thuận đa phương về môi trường (MEA), trong đó 60% đã được thỏa thuận kể từ Hội nghị Stockholm năm 1972. Khoảng 65% là khu vực và 40% liên quan đến môi trường biển ( UNEP, 2001). Trong số các MEA toàn cầu quan trọng hơn có Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (1982); Công ước về buôn bán quốc tế các loài nguy cấp (CITES) (1973); Công ước đa dạng sinh học (CBD) (1992); Công ước Rotterdam (1998) về sự đồng ý trước khi được thông tin đầy đủ; Công ước Stockholm (2001) về các chất ô nhiễm hữu cơ khó phân hủy; Công ước Viên về Bảo vệ Tầng Ôzôn (1985) và Nghị định thư Montreal (1987); và Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC) (1992) và Nghị định thư Kyoto (1997). Tuy nhiên, vẫn còn những vấn đề lớn chưa được giải quyết liên quan đến các ưu tiên lập pháp ở cấp độ toàn cầu, quan trọng nhất có lẽ là giữa vị thế tương đối của MEA và các hiệp định của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), nếu chúng xung đột. Vấn đề này nằm trong chương trình nghị sự của Vòng đàm phán thương mại Doha, hiện đang đi vào bế tắc.

Ảnh hưởng môi trường của các tổ chức hoạt động và định hướng chính sách tỷ lệ thuận với ngân sách mà họ triển khai. Điều này làm cho Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới có ảnh hưởng lớn nhất. Tuy nhiên, các can thiệp chính sách của họ không phải lúc nào cũng được coi là tích cực về mặt môi trường. Do đó, không có gì ngạc nhiên khi những người mong muốn tăng cường quản trị môi trường toàn cầu thường ủng hộ việc tăng ngân sách và vai trò của Chương trình Môi trường Liên Hợp Quốc (UNEP), hoặc một Tổ chức Môi trường Thế giới (WEO) hoàn toàn mới, có lẽ là của WTO. . ²³

Ảnh hưởng của các cơ quan tạo thông tin phụ thuộc vào mức độ nổi bật của các vấn đề mà họ giải quyết

Hội đồng liên chính phủ về biến đổi khí hậu (IPCC) có lẽ là tổ chức có ảnh hưởng nhất trong số các tổ chức thông tin, vì mối quan tâm toàn cầu về biến đổi khí hậu và sự chú ý chính trị mà điều này đang tạo ra. Những nỗ lực khoa học toàn cầu nhằm nâng cao hồ sơ của các vấn đề môi trường khác (ví dụ: Đánh giá Hệ sinh thái Thiên niên kỷ hoặc Bảng Tài nguyên Thiên nhiên) đã có tác động thấp hơn nhiều. Tuy nhiên, sự nổi bật này cũng có thể là một nguồn dễ bị tổn thương, điều này đã trở nên rõ ràng vào cuối năm 2009 và đầu năm 2010, khi tính đúng đắn của các báo cáo IPCC và cơ sở khoa học cho công việc của nó bị tấn công trên diện rộng.

Bản chất đa chiều của OECD khiến nó trở thành một vị trí lý tưởng để cung cấp những hiểu biết sâu sắc về toàn bộ chính sách nhằm hỗ trợ việc thực hiện các cải cách chính sách môi trường. Lợi thế của một tổ chức đa chiều như OECD là nó có thể kết nối rõ ràng công việc môi trường của mình với các vấn đề phi môi trường có liên quan nhằm vạch ra các hàm ý chính sách rộng hơn có thể quan trọng đối với việc thực hiện cải cách chính sách. Tuy nhiên, một tổ chức như vậy cần phải giữ cho phương pháp tạo thông tin và tương tác với các thành viên của mình luôn mới mẻ để đảm bảo ảnh hưởng liên tục. OECD đã đánh giá các chính sách môi trường của các quốc gia thành viên trong nhiều thập kỷ, với nỗ lực giúp các chính phủ nâng cao hiệu quả của các chính sách của họ, trao đổi kinh nghiệm và chuyển giao thông tin về các chính sách thành công giữa các quốc gia và tăng cường trách nhiệm giải trình. của các chính phủ. Ảnh hưởng chính của công việc của OECD có thể là trong việc tuyên truyền chung về một diễn ngôn đồng nhất trong các lĩnh vực hoạch định chính sách khác nhau, bao gồm việc sử dụng các công cụ dựa trên thị trường, nội địa hóa các chi phí bên ngoài và thúc đẩy phân tích lợi ích chi phí. Một điểm mạnh của OECD là khả năng huy động các chủ thể của chính phủ và thúc đẩy hội nhập chính sách môi trường trong các chính phủ. Điều quan trọng là OECD phải thể hiện đủ sự linh hoạt để thích ứng với hoàn cảnh quốc gia, đồng thời cung cấp một khuôn khổ phân tích chặt chẽ và minh bạch, để duy trì ảnh hưởng (Lehtonen, 2009).

Phần kết luận

Không dễ để khái quát hóa về các loại thể chế có nhiều khả năng hỗ trợ cải cách chính sách nhất. Nâng cao hiểu biết về khuôn khổ thể chế phù hợp để thúc đẩy cải cách và cách thiết kế khuôn khổ đó dựa trên các thể chế đã tồn tại (có thể cản trở cải cách) là một yếu tố quan trọng trong thiết kế cải cách. Các thể chế phù hợp sẽ phụ thuộc vào vấn đề, bối cảnh, cải cách đang được đề xuất, khuôn khổ thể chế hiện có và một loạt các yếu tố cụ thể của từng quốc gia. Tuy nhiên, phân tích ở trên đã nhấn mạnh sự cần thiết của các thể chế mạnh khi xử lý thông tin và truyền thông. Cải cách chính sách trước hết đòi hỏi sự hiểu biết của công chúng về sự cần thiết của nó. Đối với các vấn đề phức tạp, chẳng hạn như nhiều lĩnh vực chính sách môi trường, các thông điệp phải đủ phức tạp để không xuyên tạc vấn đề và đủ đơn giản để có thể hiểu được rộng rãi. Các yếu tố quan trọng khác cần cân nhắc trong truyền thông hỗ trợ cải cách là tính minh bạch (các thông điệp và biện pháp phải liên quan rõ ràng đến mục đích của cải cách) và tính nhất quán (các thông điệp và biện pháp phải được coi là bổ sung và hỗ trợ lẫn nhau). Trong giai đoạn thực hiện, chỉ có thể phân tích hậu kỳ đầy đủ nếu các tiêu chí và chỉ số dùng để đánh giá cải cách đã được xác định từ trước . Điều này đòi hỏi phải có tầm nhìn xa và ngân sách dự kiến cho tương lai tại thời điểm cải cách, những điều này thường không xảy ra trong tương lai.

Phương tiện phổ biến nhất để xác định những người thua cuộc trong chính sách môi trường là thông qua các loại mô hình khác nhau. Điều này có thể tốn kém và do đó đòi hỏi phải dành ngân sách cho nó. Có nhiều kỹ thuật để thu hút những người bị ảnh hưởng bởi cải cách tham gia vào các quy trình chính trị dẫn đến việc thông qua chúng. Cho rằng những người thua cuộc trong cải cách thường tập trung hơn, có tiếng nói và được tổ chức chính trị tốt hơn những người chiến thắng, điều này có thể là không thể tránh khỏi, cũng như là điều đáng mong đợi. Các biện pháp đền bù đôi khi là một phản ứng thích hợp đối với các tác động phân phối từ cải cách, nhưng chúng cần, nếu có thể, được thực hiện theo cách không ảnh hưởng đến hiệu quả hoặc hiệu quả của cải cách.

Một sự khác biệt đã được rút ra giữa các tổ chức lập pháp, hoạt động và thông tin. Rõ ràng các cơ quan lập pháp đóng một vai trò quan trọng trong cải cách, như với các Chỉ thị của EU liên quan đến các chính sách môi trường của các quốc gia thành viên. Trong số các tổ chức thông tin, IPCC có lẽ là tổ chức hiệu quả nhất, bởi vì nó tập trung vào một lĩnh vực khoa học phát triển nhanh có tính chính trị rất cao. Tuy nhiên, điều này đôi khi khiến nó bị phơi bày về mặt chính trị. OECD, mặc dù ít nổi bật hơn trong các cuộc tranh luận về môi trường, nhưng đã mang lại những điểm mạnh của riêng mình cho quá trình cải cách môi trường. Trọng tâm đa chiều của nó cho phép nó mang lại bằng chứng và kinh nghiệm từ một lĩnh vực để thúc đẩy các cuộc thảo luận về lĩnh vực khác. Tuy nhiên, các tổ chức cung cấp thông tin luôn có nguy cơ trở thành hoặc bị coi là “những cửa hàng nói suông”, vì vậy, điều quan trọng đối với các tổ chức đó là duy trì lợi thế so sánh trong các ý tưởng đổi mới, phân tích và hiểu biết sâu sắc.

ghi chú

Tất cả thông tin trong các bản tóm tắt nghiên cứu điển hình này được lấy từ các mô tả và/hoặc phân tích đã công bố trước đây về các cải cách tương ứng. Không có thông tin mới đã được thu thập hoặc phân tích thực hiện.

Phí tắc nghẽn ở Luân Đôn là một ví dụ điển hình về điều này, bởi vì tất cả doanh thu từ phí phải được dùng để cải thiện giao thông công cộng ở Luân Đôn. Mặc dù vậy, các điều khoản tương tự đã không giành được sự chấp nhận của các kế hoạch tính phí tắc nghẽn ở Edinburgh và Manchester.

Tình huống như vậy không phải là hiếm đối với thị trường năng lượng, trong đó người tiêu dùng thường không biết rằng họ có thể tiết kiệm tiền bằng cách chuyển đổi nhà cung cấp năng lượng hoặc lắp đặt các công nghệ tiết kiệm năng lượng tương đối đơn giản.

Thông tin cho trường hợp nghiên cứu này được lấy từ Andersen (2001), RIZA (2002) và Lazaroms và Poos (2004).

Đây không phải là phí người dùng theo đúng nghĩa, vì nó không dựa trên việc cung cấp một dịch vụ riêng lẻ. Tuy nhiên, việc phân bổ chi phí cho các nhóm liên quan khác nhau tỷ lệ thuận với lợi ích mà họ nhận được từ các dịch vụ.

Một phần của Bộ Giao thông, Công chính và Quản lý nước.

Để đơn giản, tải lượng tiêu chuẩn gồm ba đơn vị ô nhiễm được giả định cho tất cả các hộ gia đình. Tuy nhiên, điều này có thể được giảm xuống theo yêu cầu đối với một đơn vị ô nhiễm cho các hộ gia đình một người.

Andersen (2001) so sánh kinh nghiệm sử dụng các công cụ kinh tế để kiểm soát ô nhiễm nước ở Đan Mạch, Pháp, Đức và Hà Lan.

9 Thông tin cho nghiên cứu điển hình này được lấy từ OECD (2008b) và OECD (2008c).

Khi những thay đổi về luật pháp hoặc quy định trong điều kiện thị trường khiến các công ty hoặc cá nhân mắc kẹt với các khoản đầu tư mà họ sẽ không bao giờ thực hiện nếu họ lường trước được sự thay đổi trong chế độ quản lý pháp lý, có thể khiến những tài sản có giá trị trước đây trở nên vô giá trị, tài sản được đề cập được cho là “ mắc kẹt". Trong những tình huống như vậy, người ta thường bồi thường cho các nhà đầu tư, với điều kiện: (i) giá trị của tài sản vẫn chưa được thu hồi; và (ii) nó không thể được phục hồi bằng cách bán hoặc sử dụng thay thế.

Việc tách quyền sử dụng nước khỏi quyền sở hữu đất đai là một yếu tố quan trọng thúc đẩy các cải cách sau này.

NWRI và Đạo luật Nước năm 2007 sau đó đã giải quyết thành công nhiều vấn đề. Để xem xét toàn diện những cải cách này, xem Young (2010).

13 Nghiên cứu điển hình này tóm tắt, bổ sung và cập nhật thông tin từ OECD (2007a).

Có các mục tiêu tái chế cụ thể cho các vật liệu khác nhau; xem BERR (2009).

Một số kế hoạch thí điểm cho phép họ làm điều này đã bị chính phủ phê chuẩn, nhưng vẫn chưa được các LA thực hiện do tranh cãi chính trị do vấn đề tính phí chất thải biến đổi gây ra, vấn đề đã nhận được sự đưa tin rộng rãi của các phương tiện truyền thông thù địch.

Rác thải là một vấn đề được ủy thác, do đó Scotland, Wales và Bắc Ireland tự thu xếp,

Thông tin cho nghiên cứu trường hợp này được lấy từ Vitalis (2006).

ERA đo lường hỗ trợ ròng của chính phủ cho một ngành bằng cách so sánh sự khác biệt giữa giá trị gia tăng do ngành được hỗ trợ tạo ra với giá trị gia tăng do ngành tương tự tạo ra nhưng không được hỗ trợ (theo giá thế giới hoặc giá tham chiếu). Nó không chỉ tính đến hỗ trợ trực tiếp vào một ngành, mà còn tính đến số tiền hỗ trợ gián tiếp nhận được hoặc thuế mà ngành đó phải trả do chính phủ đã trợ cấp hoặc đánh thuế một ngành cung cấp (định nghĩa được cung cấp trong OECD, 2001a.)

Thông tin cho nghiên cứu trường hợp này được lấy từ Brown (2007).

Các đề xuất được chuẩn bị bởi Tổng cục trưởng chịu trách nhiệm (DG) (hiện là DG Nghề cá và Hàng hải). Sau khi thảo luận với các DG có liên quan khác (và được Dịch vụ Pháp lý kiểm tra), đề xuất này được đệ trình lên Cao ủy để phê duyệt. Nếu có (đa số) nhất trí, đề xuất sẽ được gửi tới Hội đồng Bộ trưởng và Nghị viện Châu Âu để họ xem xét.

Ở Đức, các khoản thu được sử dụng để giảm đóng góp xã hội của cả người sử dụng lao động và người lao động.

Chỉ thị về Bao bì và Chất thải từ Bao bì (94/62/EC) và Chỉ thị về Bãi chôn lấp (9931/EC).

Xem Biermann và Bauer (2005), và Bauer và Biermann (2004) để biết các lập luận, và xem France Diplomatie (2006) để biết đề xuất của chính phủ Pháp về Tổ chức Môi trường Liên hợp quốc.

Thư mục

Andersen, MS (2001), “Các công cụ kinh tế và nước sạch: Tại sao thể chế và thiết kế chính sách lại quan trọng”, Web.taisachnhanh.cloud/dataoecd/48/14/1910825.pdf .

Bauer, S. và F. Biermann (2004), “Việc quản trị môi trường quốc tế hiệu quả có cần một tổ chức môi trường thế giới không? Tình trạng của cuộc tranh luận trước báo cáo của Hội đồng cấp cao về cải tổ Liên hợp quốc”, Tài liệu công tác quản trị toàn cầu , số 13.

( 2009), “Bao bì tại EU”, BERR, Vương quốc Anh, www.berr.gov.uk/whatwedo/sectors/sustainability/packaging/Packaging%20in%20the%20EU/ page38919.html , truy cập ngày 16 tháng 3 năm 2009.

Biermann, F. và S. Bauer (eds.) (2005), Tổ chức Môi trường Thế giới. Giải pháp hay mối đe dọa đối với quản trị môi trường quốc tế hiệu quả? , Ashgate, Farnham.

Brink, P. ten (ed.) (2002), Thỏa thuận môi trường tự nguyện: Quy trình, Thực hành và Sử dụng trong tương lai , Nhà xuất bản Greenleaf, Sheffield.

Brown, James (2007), “Nghề cá”, trong Cải cách trợ cấp và Phát triển bền vững: Các khía cạnh kinh tế chính trị , DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264019379-9-en .

DEFRA (Cục Môi trường, Lương thực và Nông thôn) (2006), “E-digest of Environmental Statistics; Key Facts about Waste and Recycling”, DEFRA, London, www.defra.gov.uk/environment/statistics/waste/kf/wrkf17.htm , truy cập ngày 17 tháng 3 năm 2009.

DEFRA (2007a), “Môi trường trong túi bạn 2007”, DEFRA, London, www.defra.gov.uk/environment/statistics/eiyp/pdf/eiyp2007.pdf , truy cập ngày 16 tháng 3 năm 2009.

DEFRA (2007b), “Chiến lược Rác thải của nước Anh năm 2007”, DEFRA/Văn phòng Văn phòng phẩm, London/Norwich.

DEFRA (2008), “Báo cáo tiến độ hàng năm về chiến lược xử lý chất thải 2007/08”, DEFRA, London, tháng 7, www.defra.gov.uk/environment/waste/strategy/index.htm , truy cập ngày 18 tháng 3 năm 2009.

DEFRA (2009), “Bao bì và Chất thải từ bao bì: Tin tức mới nhất”, www.defra.gov.uk /environment/waste/topics/packaging/index.htm , truy cập ngày 17 tháng 3 năm 2009.

DETR (Bộ Môi trường, Giao thông và Vùng) (2000), “Chiến lược Chất thải: Phần 2”, Cm 4693-2, DETR/Văn phòng Văn phòng phẩm, London/Norwich.

Dwyer, Janet (2007), “Nông nghiệp”, trong Cải cách trợ cấp và Phát triển bền vững: Các khía cạnh kinh tế chính trị , DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264019379-7-en .

( 2008), “Báo cáo về Chương trình Kinh doanh và Cho phép Bãi chôn lấp, 2007/08”, Tháng 11, EA, Bristol, www.environment-agency.gov.uk/business/topics/waste/38989.aspx , truy cập ngày 17 tháng 3 năm 2009.

EC (Ủy ban châu Âu) (2002), “Báo cáo về tình hình kinh tế và xã hội của các vùng ven biển”, http://ec.europa.eu/fisheries/greenpaper/volume2b_en.pdf .

EEA (Cơ quan Môi trường Châu Âu) (2006), “Sử dụng thị trường cho Chính sách môi trường tiết kiệm chi phí: Các công cụ dựa trên thị trường ở Châu Âu”, Báo cáo EEA số 1/2006, EEA, Copenhagen, www.eea.europa.eu/publications /eea_report_2006_1/at_download/file .

Ekins, P. và B. Etheridge (2006), “Tác động kinh tế và môi trường của các hiệp định về biến đổi khí hậu của Vương quốc Anh”, Chính sách năng lượng , Tập. 34/15, trang 2071-2086.

Foster, J. (ed.) (1997), Đánh giá Bản chất: Kinh tế, Đạo đức và Môi trường , Routledge, London.

France Diplomatie (2006), “Dự án: Tổ chức của Liên Hợp Quốc về Môi trường”, France       Diplomatie ,       www.diplomatie.gouv.fr/en/france-priorities_1/

international-organizations_1100/united-nations-environment-organization- uneo_1966/transforming-the-united-nations-environment-programme-unep-into-unitednations-environment-organization-uneo_1374.html , truy cập ngày 18 tháng 3 năm 2009 .

HMG (Her Majesty's Government) (2007), “Các Chỉ số Hoạt động và Tiêu chuẩn Hoạt động của Chính quyền Địa phương (Giá trị Tốt nhất) (Anh) (Sửa đổi) Lệnh 2007”, Văn phòng Thông tin Khu vực Công, www.opsi.gov.uk/si/si2007 / uksi_20070585_en_1 , ngày 18 tháng 3 năm 2009.

Jordan, A., R. Wurzel và A. Zito (eds.) (2003), Các công cụ “Mới” về Quản trị Môi trường?: Kinh nghiệm và Triển vọng Quốc gia , Frank Cass, London.

Kraemer, A., E. Interwies và E. Kampa (2002), “Giấy phép có thể mua bán được trong quản lý và bảo vệ tài nguyên nước: Đánh giá kinh nghiệm và bài học rút ra”, trong Thực hiện giấy phép có thể mua bán trong nước: Những phát triển gần đây và thách thức trong tương lai , Nhà xuất bản OECD.

Lazaroms, R. and D. Poos (2004), “The Dutch Water Board Model”, Luật Nước 15, trang 137-140.

Lehtonen, M. (2009), “Đánh giá ngang hàng của OECD và hội tụ chính sách: Các chính sách hoặc diễn ngôn lan tỏa?” trong F. Biermann, B. Siebenhuner và A. Schreyogg (eds.), Các tổ chức quốc tế về quản trị môi trường toàn cầu , Routledge, Abingdon/New York, trang 71-90.

Lesser, J., D. Dodds và R. Zerbe (1997), Chính sách và Kinh tế Môi trường , Addison Wesley, New York/Harlow.

MacLeod, M., và cộng sự. (eds.) (2009), Hiểu về Chi phí của Quy định Môi trường ở Châu Âu , Edward Elgar, Cheltenham.

Oates, W. và P. Portney (2001), “Kinh tế chính trị của chính sách môi trường”, Tài liệu thảo luận 01-55, Tài nguyên cho tương lai, Washington, DC, tháng 11.

OECD (1995), Biến đổi khí hậu, Công cụ kinh tế và phân phối thu nhập , Nhà xuất bản OECD.

OECD (1999), Giá nước: Xu hướng ở các nước OECD , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264173996-en .

OECD (2001a), “Các phương pháp khác nhau để đo lường và phân tích hỗ trợ kinh tế”, Web.taisachnhanh.cloud/dataoecd/37/61/2349013.pdf .

OECD (2001b), Giấy phép chuyển nhượng trong nước đối với quản lý môi trường: Thiết kế và thực hiện , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264192638-en .

OECD (2003a), Phương pháp tiếp cận tự nguyện đối với chính sách môi trường: Hiệu lực, hiệu quả và cách sử dụng trong hỗn hợp chính sách , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264101784-en .

OECD (2003b), Các vấn đề xã hội trong việc cung cấp và định giá dịch vụ nước , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264099890-en .

OECD (2003c), Cải thiện quản lý nước: Kinh nghiệm gần đây của OECD , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264099500-en .

OECD (2006a), “Kinh tế chính trị của các khoản trợ cấp có hại cho môi trường”, trong Trợ cấp có hại cho môi trường:       Những thách thức đối với       cải cách ,       DOI:

http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264012059-5-vi .

OECD (2006b), Nền kinh tế chính trị của thuế liên quan đến môi trường , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264025530-en .

OECD (2007a), Công cụ hỗn hợp cho chính sách môi trường , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264018419-en .

OECD (2007b), “Môi trường”, trong Đánh giá của OECD về Cải cách Quy định: Thụy Điển 2007: Đạt được Kết quả cho       Tăng trưởng Bền vững ,       Nhà xuất bản OECD, DOI:

http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264009103-vi .

OECD (2008a), “Các thể chế và phương pháp tiếp cận để thực hiện chính sách”, trong Triển vọng Môi trường của OECD đến năm 2030 , DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264040519-23-en .

OECD (2008b), “Cải thiện Quản lý Nước”, trong Khảo sát Kinh tế của OECD: Australia 2008 , DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/eco_surveys-aus-2008-7-en .

OECD (2008c), “Thuế liên quan đến môi trường và Hệ thống giấy phép có thể giao dịch trong thực tế”, tài liệu chưa được phân loại của OECD, www.olis.Web.taisachnhanh.cloud/olis/2007doc.nsf/linkto/com-env-epoc-ctpa-cfa(2007) 31-cuối cùng .

OECD (2009), “Úc: Cải cách Nước, 1994-2004”, trong Kinh tế Chính trị của Cải cách: Bài học từ Lương hưu, Thị trường Sản phẩm và Thị trường Lao động ở Mười Quốc gia OECD , DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787 /9789264073111-19-en .

Pearce, D., et al. (1996), “Chi phí xã hội của biến đổi khí hậu: Thiệt hại nhà kính và lợi ích của việc kiểm soát”, trong J. Bruce, H. Lee và E. Haites (eds.), Biến đổi khí hậu 1995: Các khía cạnh kinh tế và xã hội của biến đổi khí hậu , đóng góp của Nhóm công tác III cho Báo cáo đánh giá thứ hai của Ban liên chính phủ về biến đổi khí hậu (IPCC), Nhà xuất bản Đại học Cambridge, Cambridge.

RCEP (Ủy ban Hoàng gia về Ô nhiễm Môi trường) (2007), “Môi trường Đô thị”, Cm 7009, Tháng 3, Văn phòng phẩm, Norwich.

Ridgeway, Lori (2006), “Tóm tắt của Chủ tọa”, trong Cải cách trợ cấp và Phát triển bền vững: Các khía cạnh kinh tế, môi trường và xã hội , Nhà xuất bản OECD.

Ridgeway, Lori (2007), “Tóm tắt của Chủ tịch”, trong Cải cách trợ cấp và Phát triển bền vững: Các khía cạnh kinh tế chính trị , DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264019379-3-en .

RIZA (Viện Quản lý Nước Nội địa và Xử lý Nước thải) (2002), “Kiểm soát Ô nhiễm Nước ở Hà Lan”, báo cáo RIZA 2002.009.

Salmons, R. (2002), “Một lĩnh vực mới cho việc áp dụng các giấy phép có thể mua bán: Quản lý chất thải rắn” trong việc thực hiện các giấy phép có thể mua bán trong nước: Những phát triển gần đây và những thách thức trong tương lai , DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264191983- vi .

Stagl, S. (2006), “Các phương pháp mới nổi để đánh giá và thẩm định tính bền vững”, Đánh giá bằng chứng và nghiên cứu nhanh SDRN, một báo cáo cho Mạng nghiên cứu phát triển bền vững, tháng 12, Web.taisachnhanh.cloud.uk/post.php ? p=129 .

Stavins, R. (2004), “Giới thiệu” trong R. Stavins (ed.), Nền kinh tế chính trị của quy định về môi trường , Edward Elgar, Cheltenham/Northampton, MA.

UNEP (Chương trình Môi trường của Liên hợp quốc) (2001), “Quản trị Môi trường Quốc tế”, báo cáo của Giám đốc Điều hành UNEP cho cuộc họp đầu tiên của Nhóm Bộ trưởng Liên Chính phủ hoặc Đại diện của họ về Quản trị Môi trường Quốc tế, ngày 18 tháng 4, New York, Web.taisachnhanh.cloud/ga/president/60/ Summitfollowup/010404.pdf , truy cập ngày 20 tháng 3 năm 2009.

Vitalis, V. (2006), “Cải cách trợ cấp trong ngành nông nghiệp New Zealand”, trong Cải cách trợ cấp và phát triển bền vững: Các khía cạnh kinh tế, môi trường và xã hội , Nhà xuất bản OECD.

Young, Michael D. (2010), “Hiệu quả môi trường và hiệu quả kinh tế của việc sử dụng nước trong nông nghiệp: Kinh nghiệm và bài học từ Chương trình cải cách nguồn nước của Australia”, trong Quản lý bền vững tài nguyên nước trong nông nghiệp , DOI: http : // dx .Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264083578-10-en .

Zerbe, R. và D. Dively (1994), Phân tích lợi ích-chi phí trong lý thuyết và thực hành , Harper Collins, New York.

Chương 6

Thực hiện cải cách trong giáo dục

bởi Gregory Wurzburg6

Chương này thảo luận về các yếu tố ảnh hưởng đến cải cách giáo dục. Nó bắt đầu bằng việc mô tả các đặc điểm của lĩnh vực giáo dục được chia sẻ với các lĩnh vực chính sách công khác và những đặc điểm khiến giáo dục trở nên khác biệt. Tiếp theo là ba nghiên cứu điển hình xem xét chi tiết việc thực hiện cải cách giáo dục ở Đan Mạch, Phần Lan và Bồ Đào Nha. Phần cuối cùng dựa trên cả các nghiên cứu tình huống và tài liệu lớn hơn về cải cách chính sách để xác định một số kết luận về những gì thúc đẩy - hoặc cản trở - việc thực hiện cải cách giáo dục.

Thách thức đổi mới giáo dục

Cải cách rất phức tạp bởi sự không chắc chắn về chi phí và lợi ích của nó và bởi độ trễ thời gian dài liên quan

Việc thực hiện cải cách giáo dục bị ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố tương tự ảnh hưởng đến việc thực hiện trong các lĩnh vực khác. Có sự không chắc chắn về quy mô và phân bổ lợi ích. Nhưng sự không chắc chắn là một vấn đề đặc biệt khó chịu trong cải cách giáo dục vì có nhiều chủ thể (bao gồm học sinh, phụ huynh, giáo viên, người sử dụng lao động và công đoàn) có lợi ích trong kết quả giáo dục. Sự không chắc chắn về chi phí là một vấn đề nan giải vì cơ sở hạ tầng giáo dục rất lớn và liên quan đến nhiều cấp chính quyền, mỗi cấp thường cố gắng giảm thiểu hoặc thay đổi chi phí cải cách. Chi phí tiềm năng của thu nhập bị mất đi trong quá trình giáo dục đại học và đào tạo thêm cho người lớn là một nguồn không chắc chắn khác. 1 Ở một mức độ nào đó, những thách thức này là điển hình của những trở ngại mà các nhà cải cách phải đối mặt trong nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, việc đánh giá chi phí và lợi ích tương đối trong giáo dục trở nên đặc biệt khó khăn bởi số lượng lớn các biến can thiệp ảnh hưởng đến bản chất, quy mô và phân bổ lợi ích của cải cách. Nói tóm lại, hiếm khi có thể dự đoán các mối liên hệ rõ ràng, có thể xác định được giữa các chính sách và kết quả, đặc biệt là với độ trễ về thời gian.

Vấn đề mất lợi thế hoặc vị trí đặc quyền có tầm quan trọng đặc biệt trong cải cách giáo dục, bởi vì cấu trúc rộng lớn của các nhà cung cấp lâu đời (thường là công lập) ngụ ý sự tồn tại của các nhóm lợi ích được đầu tư rộng rãi. Sự phản kháng của các nhà cung cấp lợi ích đối với cải cách có thể gay gắt hơn trong giáo dục so với các lĩnh vực khác (có lẽ ngoại trừ chăm sóc sức khỏe) vì một số lý do:

• Giáo viên thường được công chúng đánh giá tích cực, ngay cả khi có sự không hài lòng lớn với hệ thống giáo dục. Họ thường được công chúng tin tưởng hơn các chính trị gia, vì vậy khả năng chống lại cải cách của họ sẽ đặc biệt hiệu quả.

• Việc thực hiện cải cách thường không thể thực hiện được nếu không có sự hợp tác của các nhà cung cấp. Họ có thể dễ dàng phá hoại cải cách trong giai đoạn thực hiện, đồng thời đổ lỗi cho các nhà hoạch định chính sách vì đã cố gắng cải cách sai lầm ngay từ đầu.

• Giáo viên ở nhiều quốc gia OECD được tổ chức tốt với các công đoàn mạnh và hoạt động chính trị tích cực.

Thời gian có liên quan đến cải cách giáo dục theo hai nghĩa. Đầu tiên và rõ ràng nhất, có một khoảng cách đáng kể giữa thời điểm phát sinh chi phí cải cách ban đầu và thời điểm khi rõ ràng liệu những lợi ích dự định của cải cách có thực sự thành hiện thực hay không. Điều này làm cho cải cách trở thành một nhiệm vụ vô nghĩa khi các cuộc bầu cử diễn ra trước khi các lợi ích được thực hiện. Đây cũng là một yếu tố làm phức tạp chính sách cải cách trong nhiều lĩnh vực, nhưng một lần nữa, nó dường như có tầm quan trọng đặc biệt trong giáo dục, nơi mà độ trễ liên quan kéo dài hơn nhiều so với điển hình, ví dụ, lao động hoặc sản phẩm- cải cách thị trường. Thời gian cũng có thể quan trọng đối với trình tự các thành phần khác nhau của cải cách, nếu một yếu tố - chẳng hạn như cải cách chương trình giảng dạy - đòi hỏi phải có những cải cách trước trong đào tạo trước khi nhập ngũ và đào tạo tại chức để có hiệu quả.

Một số trở ngại đối với cải cách đặc biệt nghiêm trọng trong giáo dục

Vì những yếu tố này, việc chống lại cải cách giáo dục thường là vấn đề quan trọng nhất trong tâm trí của những người ra quyết định có tư duy cải cách. Tuy nhiên, có những khía cạnh của giáo dục phân biệt nó và những thách thức của cải cách với các lĩnh vực chính sách công khác. Môi trường giáo dục ở một số khía cạnh khác biệt về chất so với môi trường mà các nhà hoạch định chính sách trong các lĩnh vực khác phải đối mặt, trước hết là do quy mô tuyệt đối của doanh nghiệp giáo dục:

• Chỉ riêng chi tiêu công cho các trường (không bao gồm hỗ trợ tài chính cho sinh viên và gia đình) đã lớn hơn 5% tổng sản phẩm quốc nội (GDP), và là một trong những lĩnh vực lớn nhất của chi tiêu công ngoài chuyển giao (OECD 2009b).

• Các nhà giáo dục là một trong những nhóm nghề nghiệp lớn nhất trong lực lượng lao động; vào năm 2007, đội ngũ giáo viên chiếm trung bình khoảng 4,0% việc làm ở các nước OECD, 2 một thực tế củng cố quyền lực của các hiệp hội giáo viên.

• Hầu như tất cả mọi người đã có kinh nghiệm giáo dục. Việc hoàn thành giáo dục trung học phổ thông đang tiến tới mức phổ cập, việc tham gia vào giáo dục và chăm sóc trẻ nhỏ ngày càng tăng, hội tụ các mô hình đã được thiết lập ở một số quốc gia hàng đầu, nơi nó cũng đã phổ cập. Việc tham gia vào giáo dục đại học đang trở thành một hiện tượng đại chúng, và ngày càng có nhiều người trưởng thành tham gia vào một số hình thức “học tập suốt đời”.

• Giáo dục hiện diện rộng rãi và có thể nhìn thấy được. Hầu như mọi cộng đồng đều có một trường học mà nó có thể gọi là của riêng mình, và các cơ sở đào tạo và giáo dục đại học ngày càng trở thành một phần của cảnh quan địa phương và một phần của nơi làm việc.

Kết quả là, mối quan tâm đến hiện trạng dường như được dành cho giáo dục rộng hơn và sâu hơn so với các lĩnh vực khác của chính sách công. Ngay cả những cải cách nhỏ cũng có thể liên quan đến việc phân bổ lại nguồn lực lớn và ảnh hưởng đến cuộc sống của hàng triệu người ở cả phía khách hàng và nhà cung cấp. Điều này loại trừ “cải cách lén lút” và khiến cho việc có được sự đồng thuận, hoặc ít nhất là sự ủng hộ chính trị rộng rãi là điều cần thiết.

Tuy nhiên, áp lực thay đổi trong giáo dục ngày càng lớn

Tuy nhiên, có những lực lượng đối kháng mạnh mẽ làm gia tăng áp lực phải rời bỏ hiện trạng bởi vì lợi ích đối với kết quả giáo dục là quan trọng và, theo mọi dấu hiệu, ngày càng tăng. Ở cấp độ vi mô, giáo dục đóng một vai trò quan trọng trong việc xác định khả năng có việc làm và thu nhập, và ở cấp độ vĩ mô, nó có liên quan đến mức tăng năng suất và sản lượng cao hơn. 3 Sự xuất hiện của xã hội tri thức và xu hướng đi lên trong các yêu cầu về kỹ năng trong thị trường lao động chỉ làm tăng tầm quan trọng của giáo dục. Ngược lại, chi phí cho hoạt động kém hiệu quả và thiếu đầu tư vào giáo dục cũng đang tăng lên. Hiệu quả là gấp đôi. Đầu tiên, nó mở rộng vòng kết nối của những người cảm thấy họ có lợi ích trực tiếp trong kết quả giáo dục ngoài phụ huynh và học sinh cho người sử dụng lao động và hầu như bất kỳ ai có lợi ích trong phúc lợi xã hội và kinh tế. Thứ hai, nó khiến họ đòi hỏi khắt khe hơn.

Các chiến lược vượt qua sự kháng cự đối với cải cách giáo dục ở một số khía cạnh nhất định cũng tương tự như các chiến lược được áp dụng trong các lĩnh vực khác. Cải cách dễ thực hiện hơn trong điều kiện “khủng hoảng”, mặc dù ý nghĩa của “khủng hoảng” có thể hơi khác trong giáo dục. Cú sốc ngoại sinh có liên quan có thể là một thứ gì đó làm thay đổi hoàn toàn và đột ngột nhận thức về hệ thống chứ không phải là một sự kiện đột ngột ảnh hưởng đến khả năng hoạt động của nó. Ví dụ, việc công bố một báo cáo được công bố rộng rãi về kết quả hoặc hoạt động giáo dục đáng thất vọng có thể gây ra cảm giác khủng hoảng, không phải vì kết quả giáo dục đột ngột thay đổi, mà vì việc đánh giá những kết quả đó đã thay đổi. Ấn bản của A Nation at Risk (Ủy ban Quốc gia về Giáo dục Xuất sắc, 1983) đã thu hút sự chú ý của công chúng về những thiếu sót trong giáo dục Hoa Kỳ và đặt ra câu hỏi về tác động của những cải cách trước đó đối với chất lượng giáo dục (xem Colardyn, 2009). Kết quả đầu tiên của Chương trình Đánh giá Học sinh Quốc tế (PISA) (OECD, 2001) được công bố vào tháng 12 năm 2001 đã gây ra một làn sóng chấn động khắp Đan Mạch vì chúng làm suy yếu quan điểm được chia sẻ rộng rãi nhưng không có căn cứ rằng Đan Mạch có một trong những hệ thống giáo dục tốt nhất trên thế giới. PISA đã cung cấp bằng chứng chắc chắn rằng thay vào đó, hệ thống này chỉ ở mức tầm thường - gần với mức trung bình của OECD - và khá bất bình đẳng. Sau khi tự vấn bản thân và đánh giá chuyên môn của OECD, chính phủ Đan Mạch đã tiến hành một cuộc cải cách sâu rộng đối với giáo dục tiểu học và trung học cơ sở (OECD, 2004a). “Khủng hoảng” thường có các hình thức khác trong giáo dục. Đó có thể là những áp lực xây dựng chậm, nhưng không ngừng do các lực lượng nhân khẩu học gây ra. Ví dụ, viễn cảnh số lượng học sinh tốt nghiệp trung học phổ thông giảm đột ngột do nhân khẩu học đã buộc chính phủ Phần Lan, chỉ vài năm sau khi tạo ra một ngành bách khoa mới, phải tiến hành những cải cách đầy tham vọng nhằm giảm số lượng các trường đại học và cải tổ hệ thống quản lý của họ. và tài chính. Ở Đức, các nhóm tuổi bị thu hẹp đã buộc một số Lander phải hợp nhất các lộ trình giáo dục ở cấp trung học (Realschule và Hauptschule ). Ở Bồ Đào Nha, những câu hỏi cấp bách về tính đầy đủ của giáo dục đại học đã nảy sinh vào những năm 1990 do số lượng tuyển sinh đại học tăng chậm lại cùng với nhu cầu ngày càng tăng của xã hội tri thức mới nổi về các kỹ năng và năng lực trình độ cao hơn.

Quốc tế hóa cũng đang gây áp lực buộc các hệ thống giáo dục phải cải cách. Tại Hoa Kỳ, hiện đang có mối quan tâm chưa từng có trong việc cố gắng đánh giá hiệu suất trường học của từng bang theo tiêu chuẩn quốc tế. Sau nhiều thập kỷ tranh luận gay gắt và bất phân thắng bại về ưu và nhược điểm của các tiêu chuẩn quốc gia hoặc liên bang để đánh giá kết quả giáo dục, 46 trong số 50 bang đã đồng ý bỏ qua vấn đề này và bắt đầu đánh giá hiệu suất theo tiêu chuẩn quốc tế bằng PISA (McNeil, 2008). Quốc tế hóa dòng sinh viên đã tăng cường cạnh tranh cho sinh viên. Một hệ quả ở châu Âu là đã khuyến khích việc theo đuổi một cách tương đối nhanh chóng và tự nguyện Quy trình Bologna nhằm đơn giản hóa cấu trúc bằng cấp của các trường đại học châu Âu, giúp sinh viên dễ dàng so sánh các trường đại học ở các quốc gia khác nhau và chuyển từ trường đại học này sang trường đại học khác, và cho sinh viên tốt nghiệp để di động hơn trong các thị trường lao động châu Âu. Quốc tế hóa giáo dục đại học dẫn đến hoạt động mua bán giáo dục đại học rầm rộ ở các nước đang phát triển đã thúc đẩy các nước OECD ủng hộ sáng kiến của OECD và Tổ chức Văn hóa, Khoa học và Giáo dục của Liên hợp quốc (UNESCO) nhằm thiết lập các tiêu chuẩn quốc tế về thương mại dịch vụ giáo dục (xem OECD 2004b, 2005).

Sự quản lý phức tạp của các hệ thống giáo dục làm cho việc phối hợp cải cách trở nên đặc biệt quan trọng

Cũng như trong các lĩnh vực khác, những cải cách có sự phối hợp ở các bộ phận riêng biệt của hệ thống đã chứng tỏ là có tác dụng củng cố lẫn nhau. Đây là trường hợp ở Scotland khi chính phủ, dự định bắt đầu cải cách sâu rộng đối với chương trình giảng dạy, kiểm tra và lãnh đạo, bắt đầu bằng việc đại tu đào tạo giáo viên, giới thiệu và trả lương. Thành công của cải cách chương trình giảng dạy và kiểm tra được coi là bản lề của những cải cách trước đó sẽ có ảnh hưởng đến người dạy và cách họ được đào tạo (OECD, 2008b).

Tuy nhiên, trong chừng mực hệ thống giáo dục liên quan đến nhiều cấp chính quyền, việc thực hiện “cải cách toàn diện” có thể khó phối hợp giữa các cấp chính quyền khác nhau và giữa nhiều khu vực và địa phương. Vấn đề này đã gặp phải ở Đan Mạch, nơi rất khó để đồng bộ hóa các cải cách quốc gia nhằm tăng cường kiểm tra quốc gia với việc đào tạo trước và tại chức cho các giáo viên được tuyển dụng ở thành phố (Nusche, Wurzburg và Naughton, 2010). Hoa Kỳ chia sẻ với các hệ thống liên bang khác (Áo, Úc, Canada, Đức, Thụy Sĩ và Vương quốc Anh) một loại vấn đề khác trong nỗ lực giải quyết vấn đề kết quả học tập yếu kém đã được coi là báo động trong hơn nửa thế kỷ. . Mặc dù chính phủ liên bang có thể yêu cầu các tiểu bang thiết lập các tiêu chuẩn chất lượng như một điều kiện để nhận tiền liên bang cho giáo dục, nhưng chính phủ không thể xác định những tiêu chuẩn đó là gì (OECD, 2007a). Chỉ đến năm 2009, các quan chức và thống đốc các trường tiểu bang mới đồng ý về nguyên tắc thiết lập các tiêu chuẩn cốt lõi, chung, quốc gia về ngôn ngữ tiếng Anh và toán học. ⁴

Tổng quát hơn, có một số đặc điểm quan trọng của hệ thống giáo dục giúp phân biệt chúng với một số lĩnh vực khác của chính sách công:

• Các hạn chế về năng lực cụ thể. Vượt qua sự phản đối cải cách là nỗ lực lãng phí nếu các hệ thống không có kiến thức tiên tiến nhất, bí quyết chuyên nghiệp và các sắp xếp thể chế phù hợp để hỗ trợ phổ biến thông tin và bài học về các nhiệm vụ và trách nhiệm mới vốn có trong cải cách. Cải cách thành công có thể yêu cầu đầu tư đáng kể vào phát triển nhân viên, hoặc cải cách theo nhóm để xây dựng năng lực thế chấp trong các tổ chức liên quan.

• Cân nhắc năng lực chung . Trong xã hội tri thức, tầm quan trọng ngày càng tăng của vốn con người được phản ánh trong nhu cầu giáo dục từ mầm non đến giáo dục đại học ngày càng tăng, mặc dù ở một số quốc gia, tỷ lệ sinh giảm đã làm giảm tác động của việc tăng tỷ lệ tham gia. Di cư trong nước và quốc tế có thể làm tăng thêm thách thức trong việc dự đoán và ứng phó với những thay đổi về nhu cầu giáo dục.

• Quản trị phức tạp . Hệ thống giáo dục mở rộng từ các trường học địa phương và các trường đại học độc lập đến các bộ quốc gia. Trách nhiệm của các tổ chức và các cấp chính quyền khác nhau giữa các quốc gia cũng như tầm quan trọng tương đối và tính độc lập của các cơ sở cung cấp dịch vụ ngoài công lập. Cải cách cần tính đến trách nhiệm tương ứng của các chủ thể khác nhau. Một số cải cách, đặc biệt là những cải cách liên quan đến tăng cường trách nhiệm giải trình đối với hoạt động của hệ thống giáo dục, chỉ có thể thực hiện được nếu có thể phân bổ lại trách nhiệm.

• Tính khả dụng cao hơn của dữ liệu hiệu suất . Đã có sự bùng nổ thông tin về hoạt động của các hệ thống giáo dục, cho đến từng lớp học và học sinh khi việc thu thập, quản lý và truy cập thông tin đã trở nên rẻ hơn. Xu hướng chính trị hướng tới việc tăng cường trách nhiệm giải trình đối với các dịch vụ công đã thúc đẩy sự quan tâm nhiều hơn đến việc đánh giá hiệu quả hoạt động - tại địa phương, quốc gia và quốc tế. Điều này đã mở rộng biên giới kiến thức và cho phép hoạch định chính sách “dựa trên bằng chứng” nhiều hơn. Tuy nhiên, mặc dù lượng thông tin gia tăng đã giải quyết được một số vấn đề, nhưng vẫn còn nhiều vấn đề gây tranh cãi gay gắt và những bằng chứng mới có sẵn thường đặt ra những câu hỏi mới.

Mặc dù không phải là duy nhất đối với giáo dục, những yếu tố này cần được xem xét khi giải quyết thách thức của cải cách giáo dục.

Các bộ giáo dục đã đi đầu trong một số cải cách chính sách công dễ thấy nhất và thường gây tranh cãi về các vấn đề liên quan đến nâng cao chất lượng, vị thế của giáo viên, tăng cường trách nhiệm giải trình, năng lực quản lý trong bối cảnh dân số giảm và tỷ lệ tham gia ngày càng tăng. , và kiểm soát và tài trợ chi phí tham gia đại chúng vào giáo dục đại học. Các nhà hoạch định chính sách giáo dục biết quá rõ khó khăn trong việc đảm bảo cơ sở tài chính cho việc mở rộng giáo dục đại học, cho dù bằng cách phân bổ lại các lĩnh vực chi tiêu công khác, hoặc áp đặt học phí cho sinh viên. Những cải cách trường học đòi hỏi nhiều bài kiểm tra hơn đối với học sinh thường gặp phải sự phản đối từ các giáo viên lo ngại về việc mất thời gian giảng dạy; những cải cách nhằm thúc đẩy hoặc trì hoãn việc học nghề có thể bị phản đối bởi các bậc cha mẹ hoài nghi về việc liệu những lợi ích đã hứa có thành hiện thực hay không.

Các bài học cải cách bổ sung xuất hiện từ trao đổi kinh nghiệm quốc tế về cải cách giáo dục

Vào tháng 9 năm 2008, Ủy ban Chính sách Giáo dục của OECD đã họp ở cấp giám đốc điều hành để thảo luận về lý do tại sao một số cải cách thành công và một số cải cách khác lại thất bại, làm thế nào để thuyết phục phụ huynh, giáo viên và các chính trị gia ủng hộ cải cách, và điều gì làm thay đổi suy nghĩ của các bên liên quan, những người ban đầu phản đối cải cách hoặc phản đối cải cách của họ. thực hiện. Trong cuộc họp do Thứ trưởng Bộ Giáo dục, Khoa học và Công nghệ Hàn Quốc chủ trì, các nhà hoạch định chính sách cấp cao đã chia sẻ và so sánh kinh nghiệm của họ trong quá trình xây dựng và thực hiện cải cách trong bốn lĩnh vực: cải thiện kết quả học tập; giáo dục sau trung học phổ thông; giới thiệu và sử dụng công nghệ thông tin và truyền thông (ICT) trong giáo dục; và các chiến lược toàn chính phủ để học tập suốt đời. Một số chủ đề thường xuyên xuất hiện trong các cuộc thảo luận:

• Các nhà hoạch định chính sách cần xây dựng sự đồng thuận về mục tiêu cải cách giáo dục và tích cực thu hút sự tham gia của các bên liên quan, đặc biệt là giáo viên, trong việc xây dựng và thực hiện các phản ứng chính sách.

• Cải cách có thể tận dụng các áp lực bên ngoài như là một phần của việc xây dựng một trường hợp thuyết phục cho sự thay đổi.

• Tất cả các bên tham gia chính trị và các bên liên quan cần phát triển những kỳ vọng thực tế hơn về tốc độ và bản chất của cải cách để cải thiện kết quả.

• Cải cách cần được hỗ trợ bởi nguồn tài chính bền vững.

• Có một số chuyển dịch từ bản thân các sáng kiến cải cách sang xây dựng các hệ thống tự điều chỉnh với phản hồi phong phú ở tất cả các cấp, khuyến khích phản ứng và các công cụ tăng cường năng lực nhằm mang lại kết quả tốt hơn.

• Cần đầu tư vào kỹ năng quản lý thay đổi trong hệ thống giáo dục. Giáo viên cần được đảm bảo rằng họ sẽ được cung cấp các công cụ để thay đổi và được công nhận về động cơ nghề nghiệp của họ để cải thiện kết quả cho học sinh.

• Bằng chứng có thể được sử dụng hiệu quả hơn để hướng dẫn hoạch định chính sách, kết hợp các tiêu chuẩn quốc tế với các cuộc điều tra quốc gia và với các cơ quan thanh tra để đưa ra chẩn đoán tốt hơn.

• Bằng chứng hữu ích nhất khi nó được phản hồi lại cho các tổ chức cùng với thông tin và công cụ về cách họ có thể sử dụng thông tin để cải thiện kết quả.

• Cách tiếp cận “toàn bộ chính phủ” có thể đưa giáo dục vào những cải cách toàn diện hơn. Những điều này cần có sự phối hợp hiệu quả và sự lãnh đạo chung của tất cả các bộ ngành liên quan.

Các bài học rút ra từ các cuộc thảo luận của các giám đốc điều hành giáo dục nói chung là nhất quán với những bài học thu được từ công việc trước đây của OECD. Nhưng cũng rõ ràng trong cuộc thảo luận rằng tính hữu ích của các bài học tổng quát có thể bị hạn chế nghiêm trọng bởi các hoàn cảnh cụ thể của quốc gia liên quan đến các sắp xếp thể chế. Ví dụ, vai trò của kết quả PISA trong các cuộc tranh luận về giáo dục trong các hệ thống liên bang như Đức và Hoa Kỳ khác với vai trò của chúng trong các hệ thống tập trung hơn, chẳng hạn như ở Đan Mạch hoặc Pháp, bởi vì trong các hệ thống liên bang, chính phủ liên bang không có vai trò trực tiếp trong việc cung cấp giáo dục. Khả năng áp dụng các bài học ở các quốc gia cũng bị hạn chế bởi sự khác biệt về bản chất của các cú sốc và áp lực bên ngoài cũng như cách chúng được truyền qua một hệ thống. Ví dụ, sự sụp đổ của Bức tường Berlin đã gây ra những cú sốc rất nghiêm trọng ở Phần Lan vì vị thế độc nhất của nước này là một cửa ngõ thương mại quan trọng của phương Tây với Liên Xô lúc bấy giờ, và sau đó được khuếch đại bởi thời điểm diễn ra sự kiện (sẽ nói thêm về vấn đề này sau). Bồ Đào Nha đặc biệt nhạy cảm với xu hướng kỹ năng của sự thay đổi công nghệ đã trở nên rõ ràng vào đầu những năm 1990, bởi vì trình độ học vấn của người dân quá thấp. Tác động của cuộc khủng hoảng tài chính và kinh tế hiện nay đối với chi tiêu của trường học bị ảnh hưởng bởi các vấn đề khác biệt nhau như tầm quan trọng của nguồn tài trợ địa phương, khả năng và sự sẵn sàng của các cấp chính quyền khác nhau trong việc tham gia tài trợ thâm hụt.

Do hoàn cảnh cụ thể của quốc gia là yếu tố quan trọng quyết định cách thức thực hiện chính sách nên các nghiên cứu điển hình về kinh nghiệm cụ thể của quốc gia vẫn là nguồn quan trọng để hiểu rõ lý do tại sao một số cải cách được thực hiện thành công còn một số thì không. Điều này cũng hạn chế tính hữu ích của các bài học chung về cách thực hiện cải cách. Phần tiếp theo xem xét cải cách giáo dục ở ba quốc gia. Nghiên cứu điển hình đầu tiên liên quan đến cải cách đánh giá ở Đan Mạch, nghiên cứu thứ hai về việc đưa ngành bách khoa vào hệ thống giáo dục đại học của Phần Lan và nghiên cứu thứ ba về cải cách giáo dục đại học rộng rãi ở Bồ Đào Nha. Mỗi trường hợp mô tả bối cảnh của cuộc cải cách và phác thảo các đặc điểm, kết quả và kết quả chính của nó cho đến nay. Sau đó, mỗi người xem xét vai trò của bốn đòn bẩy được tìm thấy trong phân tích liên quốc gia và liên ngành có ảnh hưởng đến quỹ đạo và tốc độ cải cách, mức độ thực hiện cải cách và tác động cuối cùng của cải cách đối với chính sách và luyện tập.

Đan Mạch: giới thiệu văn hóa đánh giá

Sự xuất hiện của bằng chứng mới gây ra một cú sốc cho hệ thống dẫn đến cải cách

Cho đến gần đây, những người ra quyết định giáo dục và các bên liên quan ở Đan Mạch có rất ít phương tiện để đánh giá hiệu quả giáo dục. Kết quả đầu tiên của PISA được công bố vào tháng 12 năm 2001 là một cú sốc đối với Đan Mạch và cộng đồng giáo dục của nước này, bởi vì chúng lấp đầy khoảng trống bằng chứng về hiệu suất của hệ thống. Kết quả PISA gây ngạc nhiên không phải vì chúng quá tệ - Đan Mạch có điểm số thấp hơn một chút so với mức trung bình của OECD về môn đọc và cao hơn một chút về môn toán và khoa học - mà bởi vì chúng mâu thuẫn với niềm tin được chia sẻ rộng rãi nhưng kém cơ sở chứng minh rằng các trường học ở Đan Mạch bình đẳng và được xếp hạng trong số tốt nhất trên thế giới.

Việc không có bằng chứng toàn diện và có hệ thống khiến Bộ Giáo dục gặp khó khăn trong việc phát hiện và ưu tiên các vấn đề về học lực kém cũng như khiến phụ huynh và chính quyền địa phương khó đánh giá hiệu quả hoạt động của trường học. PISA có một tác động lớn, có lẽ là không tương xứng, bởi vì nó đột nhiên làm sáng tỏ những vấn đề mà cho đến lúc đó vẫn chưa được nhìn thấy ở cấp độ hệ thống. Sau đó, chính phủ Đan Mạch chấp nhận các khuyến nghị từ đánh giá 5 của OECD lập luận về “văn hóa đánh giá”. 6 Sau khi kết quả PISA được công bố và đánh giá sau đó của OECD về Folkeskole của Đan Mạch (hệ thống giáo dục tiểu học và trung học cơ sở), và sau cuộc tranh luận sâu hơn giữa các bên liên quan ở Đan Mạch, các nhà chức trách Đan Mạch năm 2006 đã thông qua các sửa đổi đối với Đạo luật Folkeskole nhằm đã dẫn đến một loạt các biện pháp để mở rộng và cải thiện thông tin về hiệu suất của giáo dục Đan Mạch. Ba yếu tố quan trọng 7 là:

• yêu cầu mỗi học sinh phải có một “kế hoạch giáo dục cá nhân”;

• yêu cầu mỗi thành phố chuẩn bị một “báo cáo chất lượng giáo dục” về các trường học trong phạm vi quyền hạn của mình; Và

• việc giới thiệu kỳ thi quốc gia bắt buộc hàng năm từ năm thứ hai đến năm thứ tám của Folkeskole .

Ngoài các biện pháp này, chính phủ đã thông qua một sáng kiến có tên là “thúc đẩy văn hóa đánh giá” để khuyến khích các bên khác nhau theo sát hiệu suất hơn và thực hiện các bước để cải thiện hiệu suất khi cần thiết. Nói chung, các biện pháp này tạo thành một khuôn khổ đầy tham vọng và hứa hẹn để thu thập, phân tích và sử dụng phản hồi về hoạt động và hiệu suất của Folkeskole . Tuy nhiên, hiệu quả cuối cùng của khuôn khổ đó phụ thuộc vào việc các thành phần đánh giá và đánh giá riêng lẻ được triển khai tốt như thế nào, và liệu thông tin từ đánh giá và đánh giá có được sử dụng trong các thành phố, trường học và lớp học hay không và bằng cách nào.

Các hệ thống theo dõi và cải thiện kết quả học tập của học sinh đã được củng cố

Hai yếu tố của khuôn khổ dường như đang hoạt động tốt. Thành công nhất là “kế hoạch giáo dục cá nhân” mà giờ đây giáo viên được yêu cầu chuẩn bị cho mọi học sinh. 8 Luật pháp yêu cầu các kế hoạch đặt ra các mục tiêu học tập cho từng học sinh và, có tính đến kết quả kiểm tra và đánh giá để đo lường trình độ và thành tích, chúng phải được điều chỉnh cho phù hợp. Trên cơ sở thảo luận với giáo viên, phụ huynh, học sinh và lãnh đạo nhà trường được tiến hành như một phần của đánh giá của OECD về giáo dục di cư ở Đan Mạch, 9 có vẻ như các kế hoạch đã được triển khai rộng rãi và được ủng hộ rộng rãi. Giáo viên nhận thấy chúng hữu ích để tổ chức thông tin chẩn đoán và đo lường hiệu suất thành một công cụ minh bạch để đánh giá hiệu suất và tiến độ. Họ cũng nhận thấy các kế hoạch là cơ sở hữu ích cho các cuộc thảo luận giữa các nhà giáo dục về các nhu cầu học tập khác nhau của học sinh và hiệu quả của các phương pháp giảng dạy khác nhau. Các giáo viên cũng như phụ huynh bày tỏ quan điểm rằng các kế hoạch cung cấp một chương trình nghị sự “trung lập” hoặc “dựa trên bằng chứng” cho các cuộc họp giữa phụ huynh và giáo viên. Một số phụ huynh di cư nhận thấy điều này đặc biệt quan trọng như một cách để vượt qua khó khăn khi phải phụ thuộc hoàn toàn vào giao tiếp bằng lời nói trong các cuộc họp phụ huynh-giáo viên. ¹⁰

Yếu tố thứ hai trong chiến lược tổng thể của Bộ nhằm thiết lập “văn hóa đánh giá” ở Folkeskole là “báo cáo chất lượng giáo dục” mà mỗi thành phố hiện được yêu cầu nộp. Mục đích của báo cáo là cung cấp một cấu trúc cho phép các thành phố giải quyết câu hỏi về việc họ thực hiện nghĩa vụ cung cấp giáo dục đáp ứng “các mục tiêu chung” được thiết lập bởi Đạo luật Folkeskole tốt như thế nào . Báo cáo chất lượng giáo dục nhằm mô tả hệ thống trường học của thành phố (số trường, số lượng tuyển sinh, số lượng nhân viên, sắp xếp hành chính tổng thể), trình độ học vấn của trường (được đo bằng kết quả thi tốt nghiệp, kết quả kiểm tra khác, kết quả kiểm tra quốc gia khi chế độ kiểm tra được áp dụng), các biện pháp mà hội đồng thành phố đã thực hiện để đánh giá trình độ học vấn và các bước mà hội đồng thành phố đã thực hiện để đáp ứng với báo cáo chất lượng trước đó. 11 Các báo cáo dường như có tiềm năng lớn như một công cụ thúc đẩy cách tiếp cận có hệ thống hơn đối với việc thu thập và phân tích thông tin trên nhiều khía cạnh hiệu quả hoạt động, bao gồm cả việc các trường đáp ứng nhu cầu của người di cư tốt như thế nào. Như vậy, các báo cáo chất lượng phục vụ hai mục đích: thứ nhất là công cụ trách nhiệm giải trình để đánh giá liệu các thành phố có đáp ứng nghĩa vụ chăm sóc giáo dục tiểu học và trung học cơ sở hay không; và thứ hai là công cụ định hướng chiến lược nâng cao chất lượng giáo dục.

Các kế hoạch giáo dục cá nhân và báo cáo chất lượng giáo dục của thành phố dường như là những cách tiếp cận bổ sung để theo dõi và cải thiện hiệu suất một cách có hệ thống ở cấp độ học sinh và lớp học, cũng như ở cấp độ trường học và thành phố có hệ thống hơn. Chúng có điểm mạnh đặc biệt là các biện pháp không nhắm mục tiêu giúp dễ dàng xác định những học sinh có mức độ thành tích thấp và đưa ra các biện pháp khắc phục thích hợp ở cấp lớp học cũng như cấp trường và cấp thành phố.

Yếu tố thứ ba của khuôn khổ là bao gồm kỳ thi quốc gia bắt buộc từ năm thứ hai đến năm thứ tám. Nội dung này đã được quốc hội biểu quyết năm 2006 và dự kiến thực hiện trong năm 2009; tuy nhiên nó đã bị trì hoãn đến năm 2010 và có thể bị trì hoãn cho đến sau đó. Trong số các hậu quả khác, sự chậm trễ trong việc thiết lập hệ thống kiểm tra quốc gia bắt buộc sẽ tước đi các báo cáo chất lượng giáo dục của thành phố về phương tiện đánh giá hiệu suất của trường - tại địa phương hoặc toàn quốc.

Việc thực hiện đầy đủ các phương pháp này và nhận ra tiềm năng của chúng phụ thuộc vào việc các chuyên gia giáo dục có khả năng sử dụng các công cụ một cách thích hợp hay không. Ở đây hồ sơ được trộn lẫn. Các nhà chức trách ở cấp chính quyền thành phố nhận thấy sự cần thiết phải có được dữ liệu và bằng chứng tốt hơn và xây dựng năng lực để sử dụng nó. Các thành phố bắt đầu thực hiện các bước để cải thiện thông tin về hiệu suất và hỗ trợ cải thiện trường học khi có bằng chứng cho thấy hiệu suất bị tụt lại. Năm 2007, Chính quyền địa phương Đan Mạch (Kommunes Landsforening [KL]), hiệp hội gồm 98 đô thị ở Đan Mạch cùng với chính phủ Đan Mạch và các vùng của Đan Mạch đã khởi động một dự án nhằm xác định những loại chỉ số nào là cần thiết để giám sát tình trạng của Folkeskole ở Đan Mạch. KL báo cáo rằng hầu hết các thành phố hiện nay đều có chuyên gia đánh giá hoặc ít nhất là có những người đã được đào tạo trong lĩnh vực này, để giúp các trường xây dựng kế hoạch giáo dục cá nhân và chuẩn bị báo cáo chất lượng giáo dục (cả hai yêu cầu của luật đã nêu bên trên). Ngoài ra, KL đã thiết lập quan hệ đối tác trên Folkeskole liên quan đến 34 thành phố nhằm mục đích cải thiện kết quả học tập của học sinh. Sáng kiến này nhằm cung cấp cho giáo viên và lãnh đạo nhà trường sự hỗ trợ và hướng dẫn kỹ thuật nhằm mục đích phát triển các phương pháp đánh giá và đánh giá trong lớp học và ở cấp trường sẽ giúp các nhà giáo dục xác định rõ hơn những học sinh gặp khó khăn, để chẩn đoán tốt hơn các nguồn gốc của các vấn đề của họ, và phát triển các kế hoạch giáo dục cá nhân cho phù hợp. Là một phần của quá trình xây dựng bí quyết kỹ thuật và năng lực ở cấp KL và các đô thị riêng lẻ, KL cũng đang chuyển sang các đô thị ở các quốc gia khác để có kinh nghiệm liên quan (ví dụ, xem KL, 2009).

Điều quan trọng là phải thu hút các học viên tham gia vào quá trình cải cách đang diễn ra

Trong các trường học, việc giới thiệu các kế hoạch giáo dục cá nhân đã thu hút được sự ủng hộ của các giáo viên vì các kế hoạch này rất phù hợp với phương pháp tiếp cận “trẻ em toàn diện” từ lâu đã là một phần của Folkeskole . Các kế hoạch cũng không yêu cầu giáo viên phải có trình độ cao trong các kỹ thuật đánh giá và đánh giá phức tạp. Khóa đào tạo tại chức về dạy tiếng Đan Mạch như ngôn ngữ thứ hai bao gồm đào tạo về đánh giá quá trình để giúp giáo viên xác định và chẩn đoán tốt hơn nhu cầu học tập của học sinh nhập cư. Các chuyên gia tư vấn đánh giá ở các thành phố cũng cung cấp đào tạo và hỗ trợ cho giáo viên.

Ngoài các yêu cầu chính thức đối với kế hoạch giáo dục cá nhân và báo cáo chất lượng giáo dục của thành phố, các nhà giáo dục Đan Mạch ngày càng hướng đến các học viên để có ý tưởng về cách cải thiện giáo dục cho người di cư và nói chung, do đó khắc phục được xu hướng được ghi nhận trong đánh giá của OECD năm 2004 về việc giáo viên hãy “khiêm tốn về những thành công của họ và ... [do dự] tuyên bố rằng những gì họ đang làm là đặc biệt” (OECD, 2004a). Một ví dụ là nghiên cứu do Bộ Nội vụ tài trợ và được thực hiện bởi Tập đoàn Ramboll vào năm 2006 để xác định, ghi lại và đánh giá các ví dụ về những gì giáo viên coi là chiến lược thành công để đáp ứng nhu cầu học tập của học sinh di cư. Các báo cáo về thực hành tốt, phát triển chất lượng, thành phần học sinh và hỗ trợ và phối hợp của thành phố có sẵn trên trang web để các bên liên quan tham khảo. 12 Một sáng kiến khác là Lực lượng Đặc nhiệm dành cho Học sinh Song ngữ do Bộ Giáo dục thành lập năm 2008 với sự hợp tác của Bộ Tị nạn, Nhập cư và Hội nhập nhằm hỗ trợ các thành phố nâng cao chất lượng giáo dục cho trẻ em nhập cư. Được chỉ đạo bởi Bộ Giáo dục và theo sau là một nhóm chỉ đạo bao gồm đại diện của cả hai bộ và các thành phố, lực lượng đặc nhiệm đang làm việc với các nhà giáo dục và quan chức ở năm thành phố 13 để đánh giá các yếu tố cản trở sự hòa nhập của người di cư và xây dựng các kế hoạch hành động. cho giáo viên, trường học và thành phố để giải quyết những yếu tố đó. Sự phụ thuộc ngày càng tăng vào kinh nghiệm và chuyên môn của các học viên bổ sung cho nghiên cứu học thuật trong lĩnh vực giáo dục di cư.

Một chương trình giảng dạy quốc gia mới sẽ được đưa ra vào giữa năm 2009. Trong số những thứ khác, chương trình giảng dạy nhằm đưa các chiến lược cải thiện giáo dục cho người di cư vào các chiến lược lớn hơn để nâng cao kết quả giáo dục nói chung. Thay vì coi tiếng Đan Mạch là ngôn ngữ thứ hai như một khóa học riêng biệt dành cho người di cư, chương trình giảng dạy mới sẽ nhằm mục đích tích hợp việc thông thạo tiếng Đan Mạch vào các môn học cụ thể như toán học hoặc lịch sử. Chương trình giảng dạy cũng sẽ thiết lập các mục tiêu đạt được bắt buộc cho các thành phố và trường học. Khi kết hợp với các yêu cầu đối với các thành phố phải chỉ ra trong các báo cáo chất lượng của họ cách thức thực hiện yếu kém sẽ được cải thiện như thế nào, điều này có khả năng củng cố không chỉ văn hóa đánh giá mà còn cả văn hóa cải tiến liên tục.

Như đã thấy rõ từ phần trước, trong vài năm qua đã chứng kiến những tiến bộ quan trọng đối với việc thực hiện “văn hóa đánh giá” trong trường học. Có mọi dấu hiệu từ nghiên cứu bên ngoài Đan Mạch rằng tiến bộ này sẽ giúp giảm bớt tình trạng “phỏng đoán” và sự không chắc chắn trong trường học về việc ai đang gặp rắc rối, tại sao một số học sinh gặp khó khăn trong học tập và chiến lược nào có nhiều khả năng cải thiện thành tích nhất.

Tiến độ cải cách không đồng đều do hạn chế về năng lực và phân quyền

Tiến bộ trong việc giới thiệu “văn hóa đánh giá” ở Đan Mạch không đồng đều qua các giai đoạn khác nhau của con đường giữa mục vụ và lớp học; điều này phản ánh ảnh hưởng khác nhau của các đòn bẩy cải cách khác nhau tại các thời điểm khác nhau trên lộ trình đó. Những hạn chế về năng lực ở cấp đô thị và lớp học dường như đóng một vai trò trong việc xác định đâu là cải cách tiến bộ nhiều nhất và đâu là việc thực hiện chúng bị chậm lại. Điều này thể hiện rõ nhất trong lớp học, nơi giáo viên ít được tiếp cận với các khóa đào tạo trước hoặc tại chức để chuẩn bị cho họ thực hiện đánh giá và đánh giá, cũng như diễn giải kết quả của họ, bao gồm cả kết quả của kỳ thi quốc gia. Lãnh đạo trường học không có yêu cầu đào tạo chính thức về lãnh đạo trường học hoặc sử dụng các phương pháp đánh giá và đánh giá. Một số thiếu sót này có thể được bù đắp thông qua chuyên môn được cung cấp bởi các chuyên gia tư vấn đánh giá được thuê bởi các thành phố (cấp chính quyền chịu trách nhiệm cung cấp trường học). Nhưng không phải tất cả các thành phố đều có những chuyên gia tư vấn như vậy. Ảnh hưởng của những hạn chế này đã được giảm thiểu bởi thực tế là ít nhất hai yếu tố của cải cách - việc sử dụng kế hoạch giáo dục cá nhân và báo cáo chất lượng của thành phố - có thể được thực hiện dưới các hình thức ít nhiều phức tạp. Về cơ bản, cả hai đều là nền tảng mà việc sử dụng chính xác bị ảnh hưởng ở một mức độ nào đó bởi khả năng của những người hoàn thành chúng. Nếu/khi việc tiếp tục thực hiện chúng trở nên đòi hỏi khắt khe hơn về loại tiêu chí được đưa vào và loại bằng chứng hỗ trợ được yêu cầu, thì những hạn chế về năng lực có thể trở nên ràng buộc hơn.

Việc thực hiện các cải cách nhằm tăng cường “văn hóa đánh giá” đã bị cản trở ở một mức độ nào đó bởi thực tế là trách nhiệm bị phân tán tại các điểm quan trọng của quá trình thực hiện. Điều này gây khó khăn cho việc đảm bảo rằng tất cả các yếu tố cần thiết đang được xử lý một cách chính xác và đúng thời điểm. Việc cung cấp các khóa đào tạo trước khi đi làm và trong khi đi làm cần thiết để trang bị cho giáo viên và lãnh đạo nhà trường cách thu thập và sử dụng bằng chứng đánh giá là một trường hợp điển hình. Mặc dù Bộ có thể bắt buộc kiểm tra, ví dụ như . tùy thuộc vào một cơ quan tư vấn độc lập để xác định những gì giáo viên cần biết để tiến hành kiểm tra và sử dụng thông tin thu được từ kiểm tra; sau đó các cơ sở đào tạo giáo viên tự chủ sẽ quyết định cung cấp bao nhiêu và loại hình đào tạo nào. Việc sử dụng các nguồn tài chính để khuyến khích hành vi cũng bị hạn chế. Các thành phố tài trợ cho chi tiêu liên quan đến trường học, bao gồm cả chi tiêu cho đào tạo dịch vụ. Ngay cả khi Bộ đặt ra những yêu cầu mới đối với giáo viên bằng cách yêu cầu tất cả học sinh phải hoàn thành kế hoạch giáo dục cá nhân, quyết định về việc có đào tạo hay không được đưa ra ở cấp địa phương (thường là ở trường học). Mặc dù Bộ có thể phân bổ thêm các nguồn tài chính để giúp thanh toán các chi phí thực hiện, nhưng các nguồn đó không thể bị hạn chế và việc chúng được sử dụng như thế nào cuối cùng là vấn đề tùy theo quyết định của địa phương.

Các bên liên quan đã phản ứng thuận lợi hơn đối với một số yếu tố cải cách so với những yếu tố khác

Nhìn bề ngoài, mức độ thực hiện các khía cạnh khác nhau của “văn hóa đánh giá” đã bị ảnh hưởng mạnh mẽ bởi phản ứng của phụ huynh học sinh và giáo viên. Bằng chứng giai thoại cho thấy rằng các kế hoạch giáo dục cá nhân đã được cả phụ huynh và giáo viên phổ biến. Đối với phụ huynh, nó cung cấp một phương tiện để tổ chức các cuộc thảo luận với giáo viên về sự tiến bộ của con cái họ, mà đối với một số người, ít đe dọa hơn một cuộc họp giữa phụ huynh và giáo viên mà không có văn bản nào và không có điểm tham chiếu rõ ràng. Một số cha mẹ di cư đã rất ủng hộ điều này như một cách để giảm sự phụ thuộc vào giao tiếp bằng lời nói (một thách thức đối với những người gặp phải rào cản ngôn ngữ). Các giáo viên đã hoan nghênh các kế hoạch vì những lý do tương tự. Họ cũng hoan nghênh chúng vì các kế hoạch phù hợp với một hình thức đánh giá tương đối không có cấu trúc, phù hợp hơn với những gì đã được thực hiện trước đó. Bởi vì nó được viết bằng văn bản, nó cũng tạo điều kiện tương tác với các giáo viên khác về các câu hỏi về những khó khăn trong học tập mà các học sinh cụ thể gặp phải và hiệu quả so sánh của các phong cách giảng dạy khác nhau. Tuy nhiên, tiến trình thử nghiệm quốc gia đã bị cản trở bởi sự kháng cự mạnh mẽ. Mặc dù quốc hội đã bỏ phiếu vào năm 2006 để yêu cầu một hệ thống kiểm tra quốc gia bắt buộc từ năm thứ hai đến năm thứ tám ở Folkeskole vào năm 2009, chương trình này sẽ không được thực hiện đúng kế hoạch. Kỳ thi bắt buộc là một sự phá vỡ hoàn toàn so với quá khứ khi hầu hết các kỳ thi đều là tự nguyện (ngay cả kỳ thi khi rời trường học cũng là tự nguyện cho đến gần đây). Hơn nữa, nhiều giáo viên coi các bài kiểm tra là công cụ để áp đặt trách nhiệm giải trình hơn là công cụ để cải thiện trường học và học tập.

Ảnh hưởng quốc tế đã được quan trọng

Bằng chứng bên ngoài dưới dạng các biện pháp đánh giá hiệu suất giáo dục theo tiêu chuẩn quốc tế ( ví dụ : PISA) đóng vai trò quan trọng trong việc kích thích và hình thành các sáng kiến nhằm củng cố văn hóa đánh giá trong giáo dục Đan Mạch. Bằng chứng này có ảnh hưởng theo hai cách. Đầu tiên và rõ ràng nhất, nó lấp đầy khoảng trống bằng bằng chứng đáng tin cậy về hiệu suất của hệ thống giáo dục Đan Mạch. Khi làm như vậy, hầu hết mọi người đều hài lòng rằng Folkeskole đang hoạt động kém hiệu quả và cần được sửa chữa. Thứ hai, có thể so sánh kết quả giáo dục của Đan Mạch với kết quả của các quốc gia khác, bao gồm cả các quốc gia mà người Đan Mạch muốn được so sánh. Mặc dù PISA không phải là nguồn bằng chứng quốc tế đầu tiên cho thấy rằng các trường học ở Đan Mạch không thành công như nhiều người lầm tưởng, 14 nó đã cung cấp những kết quả đầu tiên vững chắc và hoàn toàn có thể so sánh được trên phạm vi quốc tế. Tuy nhiên, chỉ riêng kết quả PISA đã không thúc đẩy cải cách; họ phục vụ như một chất xúc tác để châm ngòi cho một cuộc tranh luận cải cách. Nội dung cải cách sau đó được định hình bởi một đánh giá chính sách do OECD thực hiện. Đánh giá đó, đánh giá đầu tiên sử dụng PISA, cũng dựa trên các nguồn thông tin khác để xác định điểm mạnh và điểm yếu của Folkeskole và đề xuất các chiến lược để tận dụng điểm mạnh và khắc phục điểm yếu của nó. Ngay cả khi đó, OECD đã không cung cấp một kế hoạch chi tiết. Thay vào đó, nó đặt ra một hướng đi rộng lớn mà sau đó đã được tinh chỉnh và thích nghi hơn nữa với những đặc thù của tình hình Đan Mạch.

Phần Lan: đưa bách khoa vào lĩnh vực giáo dục đại học

Một cú sốc kinh tế nghiêm trọng đã gây ra một cuộc tranh luận về nhu cầu mở rộng và tái tập trung vào giáo dục đại học

Vào cuối những năm 1980, xuất khẩu của Phần Lan, mặc dù ngày càng có công nghệ cao, vẫn chủ yếu là giấy và sản phẩm gỗ, và Nokia là thị trấn nổi tiếng với lốp xe và ủng cao su. Có những dấu hiệu căng thẳng trong nền kinh tế. Tác động của tình trạng tăng trưởng gần như thất nghiệp vốn là đặc hữu của nhiều vùng ở Châu Âu được kết hợp thêm bởi những thay đổi về cơ cấu và quy định đang được thực hiện để hiện đại hóa nền kinh tế Phần Lan và vị trí của nước này trong Hiệp hội Thương mại Tự do Châu Âu (EFTA) và khu vực Bắc Âu. Tháng 11 năm 1989, Bức tường Berlin sụp đổ. Điều này đã đặt dấu chấm hết cho vị thế độc nhất của Phần Lan với tư cách là cổng chính cho thương mại phương Tây với Liên Xô, và đẩy nền kinh tế ọp ẹp vào một cuộc lao dốc tàn bạo và sâu sắc. Tăng trưởng sụt giảm, sau đó chuyển sang tiêu cực; thất nghiệp tăng cao. Năm 1990, GDP giảm với tốc độ hàng năm là 6%. Một Ủy ban của Tổng thống đã được thành lập để tham vấn trọng tài và phát triển một kế hoạch phục hồi. Nó kết luận rằng, trong số những thứ khác, tương lai không chỉ là lâm sản, ủng cao su và lốp xe tải. Trong bối cảnh đó, đầu tư vào vốn con người được coi là một hàng rào tốt chống lại rủi ro và sự không chắc chắn.

Chính phủ đã đồng ý tăng gấp đôi số lượng tuyển sinh giáo dục đại học vào cuối thế kỷ này. Nhưng mục tiêu này đặt ra một tình thế tiến thoái lưỡng nan. Giáo dục đại học vào thời điểm đó là hàn lâm, lâu dài và tốn kém. Người ta nhận thấy nhu cầu về các chương trình học ngắn hơn và ít hàn lâm hơn, chú trọng nhiều hơn vào các môn kỹ thuật tiên tiến giúp sinh viên tốt nghiệp sẵn sàng tìm việc làm trong nền kinh tế tri thức đang nổi lên ở Phần Lan và các nơi khác. Có một quan điểm được chia sẻ rộng rãi rằng các trường đại học sẽ quá chậm chạp trong việc thực hiện những thay đổi cần thiết và những cải cách cần thiết sẽ quá tốn kém hoặc đòi hỏi quá nhiều thương lượng để thực hiện. Người ta kết luận rằng một chiến lược nhanh chóng hơn để đạt được những thay đổi mong muốn trong nội dung và việc cung cấp giáo dục đại học là tạo ra một cái gì đó mới.

Năm 1991, quốc hội đã thông qua luật để tạo ra, trên cơ sở thí điểm, một khu vực bách khoa định hướng chuyên nghiệp mới, Ammatikorkeokoulu ( AMK). Các tổ chức mới đã được xây dựng trên một mạng lưới 250 tổ chức dạy nghề sau trung học đã có từ trước. Việc thành lập các trường bách khoa kêu gọi thiết lập các cấu trúc quản trị mới dựa trên các thành phố hoặc tổ chức sở hữu các tổ chức, tài trợ trực tiếp từ Bộ Giáo dục và Nghiên cứu, và nâng cấp đội ngũ giảng viên. Người ta dự định rằng các trường bách khoa cung cấp các nghiên cứu nâng cao kết thúc bằng cử nhân, một bằng cấp mà cho đến lúc đó không được các trường đại học cấp, nhưng hoàn toàn phù hợp với cấu trúc bằng cấp của nhiều quốc gia Anglo-Saxon và báo trước cấu trúc được khuyến khích bởi Quá trình Bologna vào cuối những năm 1990. Vào giữa những năm 1990, luật mới đã được thông qua khiến 22 tổ chức thí điểm trở thành vĩnh viễn; tổng số cuối cùng đã tăng lên 29. Vào cuối thế kỷ này, số lượng tuyển sinh đại học đã tăng hơn gấp đôi; tất cả sự gia tăng ròng về số lượng tuyển sinh kể từ đầu thập kỷ là ở lĩnh vực mới.

Những cải cách đã tạo ra một cuộc tái cấu trúc quy mô lớn của giáo dục đại học vẫn đang tiếp diễn

Năm 2002, một nhóm chuyên gia của OECD đã công bố một báo cáo ca ngợi rộng rãi chất lượng của AMK mới và mức độ khác biệt lớn hơn mà AMK đã đưa vào giáo dục đại học ở Phần Lan, bao gồm cả khả năng cấp bằng chuyên nghiệp ở cấp độ thạc sĩ. Các chuyên gia của OECD tán thành cơ cấu quản trị theo định hướng địa phương hơn của các AMK, 15 và ủng hộ những thay đổi trong các thỏa thuận tài chính để liên kết nguồn tài trợ của chính phủ trung ương trực tiếp hơn với hiệu suất và ít hơn đối với số sinh viên nhập học, cũng như nâng cao năng lực của các trường bách khoa để đáp ứng nhu cầu của phát triển địa phương và khu vực (OECD, 2003a). Ba năm sau, trong một báo cáo tiến độ gửi Ủy ban Giáo dục OECD, chính quyền Phần Lan đã báo cáo rằng số lượng đơn đăng ký và tuyển sinh vào trường bách khoa tiếp tục tăng và sinh viên tốt nghiệp trường bách khoa tiếp tục có vị trí tốt trên thị trường lao động. Các cơ quan chức năng báo cáo rằng những cải cách quan trọng đã được đưa ra để tăng cường quyền tự chủ, liên kết tài chính chặt chẽ hơn với hiệu suất, chính thức hóa bằng thạc sĩ chuyên nghiệp và tăng cường nghiên cứu và phát triển (R&D) trong các trường bách khoa.

Tuy nhiên, tin tốt lành về sự thành công ban đầu của AMK đã bị lu mờ bởi một phân tích nội bộ của chính phủ rằng vào nửa cuối năm 2005 đã cảnh báo về sự sụt giảm sâu trong dài hạn số lượng tuyển sinh vào giáo dục đại học do số lượng thanh niên giảm. 16 Tiếp theo đó là một nghiên cứu sâu rộng hơn của Hội đồng Kinh tế Phần Lan năm 2006, một mặt nhấn mạnh tầm quan trọng của đóng góp trước đây của giáo dục và R&D đối với hoạt động kinh tế dài hạn của Phần Lan, nhưng mặt khác tay, lập luận cho việc tái cấu trúc và tập trung tốt hơn các nguồn lực trong lĩnh vực này bằng cách tạo ra các trung tâm chiến lược xuất sắc. Báo cáo đề xuất hướng dẫn chi tiết về hợp lý hóa ngành giáo dục đại học liên quan đến hợp nhất và đóng cửa một số cơ sở, đồng thời tập trung các nguồn lực và phân luồng nghiên cứu (Văn phòng Thủ tướng, 2006). Điều này đã thúc đẩy một vòng phản ánh mới về quy mô và cấu trúc của giáo dục đại học ở Phần Lan, và những câu hỏi về khả năng chi trả của một số lượng lớn các tổ chức khác biệt (29 trường bách khoa và 23 trường đại học). Trong những năm tiếp theo, một số hợp nhất đã xảy ra, với một số trường bách khoa và đại học được hợp nhất, nhưng với cấu trúc khác biệt được giữ lại. Vòng thay đổi hành chính và bắt buộc lập pháp mới nhất này đã lên đến đỉnh điểm trong Đạo luật Đại học ngày 23 tháng 6 năm 2009, làm tăng quyền tự chủ hành chính và tài chính của các trường đại học và có liên quan đến việc hợp nhất ba trường đại học ở khu vực Helsinki thành một. Trong khi đó, các trường đại học đã thực hiện một số thay đổi trong cấu trúc của một số chương trình của riêng họ, giới thiệu bằng cử nhân kỹ thuật.

Tốc độ nhanh chóng và quy mô lớn của những biến đổi xảy ra trong giáo dục đại học ở Phần Lan trong hai thập kỷ qua đã chứng minh sự phản kháng lâu dài đối với những cải cách như vậy. Ngay từ năm 1981, OECD đã khuyến nghị Phần Lan đa dạng hóa cấu trúc hệ thống giáo dục đại học của mình bằng cách giới thiệu một hệ thống bách khoa song song dựa trên chương trình cấp bằng ngắn hơn (hầu hết việc học đại học ít nhất kết thúc ở bằng thạc sĩ). Mục đích của sự thay đổi được đề xuất là nâng cao và đa dạng hóa trình độ của lực lượng lao động Phần Lan (OECD, 1982). Vào thời điểm đó, Bộ đã kết luận rằng đề xuất này không “thực tế” vì Phần Lan vừa hoàn thành cải cách để tăng cường giáo dục nghề nghiệp, bao gồm cả ở cấp sau trung học (OECD, 2003a). Nhưng cũng có sự phản đối gay gắt giữa các chuyên gia đại học, những người đã cảnh báo về nguy cơ “trôi dạt về mặt học thuật” trong các trường bách khoa được đề xuất và phẫn nộ với triển vọng tăng cường hoàn thành các nguồn lực giáo dục đại học. Các doanh nghiệp vừa và nhỏ (SMEs) cũng bày tỏ sự nghi ngờ về các cải cách, lo lắng về việc liệu một loạt sinh viên tốt nghiệp bách khoa có làm tăng yêu cầu công việc và mức lương một cách không cần thiết hay không (xem OECD, 2003a).

Bối cảnh giáo dục đại học ở Phần Lan ngày nay khác biệt sâu sắc so với hai thập kỷ trước. Việc thành lập khu vực bách khoa đã mở rộng phạm vi nghiên cứu mà sinh viên có thể thực hiện, đồng thời đưa ra các mức độ chuyên sâu và ứng dụng chưa từng có trước đây. Nó đáp ứng hiệu quả nhu cầu xã hội mạnh mẽ đối với giáo dục đại học; xét đến việc Phần Lan đang tiếp tục chuyển đổi thành một xã hội tri thức, việc tạo ra các AMK cũng đáp ứng (nếu nó không chủ động giúp hình thành) nhu cầu kinh tế về các kỹ năng nâng cao hơn. Phần Lan ngày nay có một trong những tỷ lệ tham gia giáo dục đại học cao nhất trong OECD. Hơn nữa, bất chấp sự phản đối trước đó của các trường đại học đối với việc thành lập các trường bách khoa, bản thân các trường đại học cũng đã thay đổi và tham gia vào một quá trình cải cách riêng biệt.

Việc thành lập các trường bách khoa ở Phần Lan là một quá trình cải cách tương đối suôn sẻ đã đạt được các mục tiêu của nó, tạo ra những kết quả tích cực đáng kể và có thể quan sát được, và dường như đã có những tác động phụ tích cực đối với các trường đại học. Đây có phải là kết quả của sự ngẫu nhiên hay một số đặc điểm không thể quan sát được của xã hội Phần Lan và chính phủ Phần Lan? Hay đây là kết quả của một quá trình “làm cho cải cách diễn ra” có thể quản lý được để rút ra bài học cho cải cách chính sách công ở các quốc gia khác? Phần thảo luận sau đây xem xét cải cách trường bách khoa ở Phần Lan thông qua lăng kính của bốn đòn bẩy cải cách đã được chứng minh là có hiệu quả trong các tình huống khác.

Lãnh đạo chính trị là quan trọng trong việc thúc đẩy cải cách

Một yếu tố quan trọng trong nền tảng của cải cách trường bách khoa thành công là vai trò mạnh mẽ của Bộ Giáo dục và Nghiên cứu trong việc định hướng cải cách, đồng thời tạo ra các khuyến khích và phương tiện để các bên liên quan khác nhau hỗ trợ. Bộ kiểm soát tài chính của các cơ sở dạy nghề sau trung học, cũng như các trường đại học, và có thể định hướng chính sách liên quan đến mức độ tuyển sinh trong các khóa học và thời gian học khác nhau. Bộ cũng có ảnh hưởng đối với các chương trình hỗ trợ sinh viên. Nó đã có thể sử dụng những công cụ này để đạt được hiệu quả tốt bằng cách lồng ghép các cải cách vào một chiến lược dài hạn khá chặt chẽ để phát triển thể chế, chiến lược này đến lượt nó lại đồng bộ với quỹ đạo phát triển kinh tế.

Hội đồng Kinh tế trong Văn phòng Thủ tướng là một yếu tố quan trọng khác trong các sắp xếp thể chế ở Phần Lan ủng hộ cải cách bách khoa. Báo cáo của nó vào năm 2006 khuyến nghị hợp lý hóa khu vực thứ ba đồng thời tăng cường áp lực tái cơ cấu hơn nữa đồng thời đưa ra hướng dẫn khá chi tiết về hướng mà việc tái cơ cấu đó nên thực hiện.

Cải cách tạo ra ít người thua cuộc và một số lượng đáng kể người chiến thắng trong một thời gian tương đối ngắn

Một trong những khía cạnh nổi bật của cuộc cải cách để thành lập khu vực bách khoa là thực tế là có rất ít bên liên quan bị thiệt hại nhiều về giá trị tuyệt đối, và nhiều bên liên quan lại được lợi đáng kể. Những người thắng lớn trong cuộc cải cách là những sinh viên không thể tìm được chỗ trong các trường đại học hoặc không thể tìm được hướng nghiên cứu cụ thể trong các lĩnh vực kỹ thuật mà họ quan tâm. Những cải cách, trong việc nâng cao năng lực và mở rộng sự đa dạng của những gì được cung cấp, đã tạo ra mức độ hài lòng cao đối với các sinh viên mới đến. “Những người thua cuộc” chính là những người đứng đầu của khoảng 250 học viện dạy nghề sau trung học đã được chuyển đổi thành một số lượng nhỏ hơn nhiều các học viện lớn hơn. Nhưng các nhân viên trong các tổ chức phần lớn có thể tiếp tục làm việc trong các tổ chức lớn hơn miễn là họ theo đuổi các nghiên cứu cần thiết để nâng cao trình độ của họ ít nhất là trình độ thạc sĩ.

Các trường đại học Phần Lan là một tập hợp các bên liên quan mà sự phản kháng tích cực của họ có thể đã làm chậm sự phát triển của các trường bách khoa và làm giảm tính hợp pháp của chúng. Trên thực tế, sự kháng cự có tổ chức nghiêm túc của họ không bao giờ thành hiện thực. Có một vài lời giải thích có thể. Bởi vì khu vực bách khoa được tạo ra bằng cách chuyển các nguồn lực từ khu vực giáo dục nghề nghiệp sau trung học đã có từ trước (do đó giảm thiểu chi tiêu ròng mới), các trường đại học khó có thể lập luận rằng các trường bách khoa đang nhận được các nguồn lực mà lẽ ra sẽ được chuyển đến các trường đại học. Do quan điểm bên ngoài cho rằng các nghiên cứu ở trường đại học quá dài và mang tính hàn lâm, các trường đại học ở thế yếu trong việc tranh luận để có thêm nguồn lực. Trên thực tế, việc thành lập khu vực bách khoa có lẽ đã giảm bớt áp lực buộc các trường đại học phải thực hiện những thay đổi lớn trong cơ cấu và hoạt động của họ. Sau thập kỷ đầu tiên hoạt động, khi rõ ràng là tất cả sự tăng trưởng ròng mới về số lượng tuyển sinh đại học là ở khu vực bách khoa, người ta có thể lập luận rằng các trường bách khoa đang bòn rút các nguồn lực lẽ ra có thể dành cho các trường đại học. Nhưng sau đó, một số trường đại học đã tìm cách thích nghi với môi trường quốc gia và toàn cầu đang thay đổi. Mặc dù việc củng cố và hợp lý hóa bắt đầu sau báo cáo toàn cầu hóa năm 2006 có thể đã tạo ra sự phản đối giữa các trường đại học, nhưng rất ít sự phản đối xảy ra, có lẽ vì ý thức về sự cần thiết và cấp bách xung quanh chương trình tái cấu trúc đã được chia sẻ rộng rãi hoặc có lẽ vì việc tái cấu trúc đi kèm với sự gia tăng quyền tự chủ về thể chế.

Thời điểm của các cuộc cải cách nợ nhiều vào các yếu tố bên ngoài

Thời điểm thành lập các trường bách khoa vào đầu những năm 1990 và các điều khoản theo đó hệ thống mới được tạo ra có mối liên hệ chặt chẽ với thời điểm diễn ra các sự kiện kinh tế và chính trị liên quan đến sự sụp đổ của Bức tường Berlin. Điều đó đã không xảy ra sớm hơn, bởi vì những cải cách trước đây đối với giáo dục nghề nghiệp sau trung học hầu như không có hiệu lực: chất kết dính trên nền tảng của hệ thống bách khoa cuối cùng hầu như không khô. Nhưng thời điểm cũng rất quan trọng bởi vì sự phản kháng tiềm ẩn đối với việc tạo ra một khu vực lớn hơn, đa dạng hơn (đặc biệt là về phía các trường đại học đang cố gắng giảm bớt sự cạnh tranh để giành các nguồn tài chính khan hiếm) sẽ có nhiều cơ hội đánh bại các cuộc cải cách hơn. Vào đầu những năm 1990, các sự kiện đã làm thay đổi bầu không khí chính trị, và cần phải có hành động quyết đoán (cũng như sự xuất hiện của hành động quyết định). Mục tiêu đã nêu của chính phủ là tăng gấp đôi số lượng tuyển sinh giáo dục đại học là một dấu hiệu rõ ràng và dễ thấy của một kế hoạch rõ ràng. Việc thành lập các trường bách khoa hứa hẹn rằng việc tăng gấp đôi số lượng tuyển sinh đại học sẽ không dẫn đến “nhiều hơn như cũ”.

Việc tạo ra hệ thống cũng bổ sung cho các khía cạnh khác của chính sách kinh tế được đưa ra vào thời điểm đó để đối phó với khủng hoảng. Các trường bách khoa mới cung cấp một phương tiện để mở rộng và đào sâu nguồn nhân lực cơ bản cần thiết để hỗ trợ loại hình đổi mới và tái cơ cấu mà chính phủ đang khuyến khích. Triển vọng mở rộng giáo dục sau trung học cũng tạo ra khả năng trì hoãn việc gia nhập thị trường lao động của học sinh tốt nghiệp trung học phổ thông vào một thị trường lao động trì trệ, điều này sẽ làm tăng tỷ lệ thất nghiệp.

Các nhà chức trách Phần Lan đã sử dụng rộng rãi - nhưng có chọn lọc - các phân tích và lời khuyên của OECD

Phần Lan có một lịch sử lâu dài về việc dựa vào các tổ chức quốc tế như nguồn tiêu chuẩn bên ngoài để đánh giá hiệu quả hoạt động của mình. Trong một lần kiểm kê toàn diện tất cả các đánh giá về chính sách giáo dục của Phần Lan do OECD thực hiện (Rinner, Kallo và Hokka, 2004) đã kết luận rằng nhờ vào công việc chính sách cũng như các tiêu chuẩn thống kê để so sánh các quốc gia, “OECD đã đã có ảnh hưởng lớn đến chính sách giáo dục của Phần Lan.” Khi tập trung vào các đánh giá của OECD về giáo dục đại học và các trường bách khoa, các tác giả đã chỉ trích Bộ Giáo dục và Nghiên cứu vì đã quá phản ứng với các đề xuất của OECD. Họ lưu ý rằng sau đợt đánh giá giáo dục đại học năm 1994 (OECD, 1995a), “Phần Lan đã phản ứng hoặc đang trong quá trình phản ứng với tất cả các khuyến nghị” (Rinner, Kallo và Hokka, 2004). Họ ghi nhận những phản hồi tương tự sau cuộc đánh giá năm 2002 về hệ thống bách khoa (OECD, 2003a), nhấn mạnh rằng Bộ đã có hành động đối với “những điểm mà OECD đã đưa ra những nhận xét phê bình” (Rinner, Kallo và Hokka, 2004). Họ kết luận rằng mặc dù “[t]ông OECD không có quyền ra quyết định hợp pháp đối với chính sách giáo dục của các quốc gia thành viên... tổ chức này đã đạt được tiếng vang chính trị vững chắc ở cấp cao nhất trong việc ra quyết định” (Rinner, Kallo và Hokka , 2004).

Tuy nhiên, đánh giá đó có thể đơn giản hóa cách thức mà các tiêu chuẩn bên ngoài và các tổ chức quốc tế đã ảnh hưởng đến quỹ đạo cải cách trường bách khoa (và cải cách giáo dục nói chung) ở Phần Lan bằng cách coi đó là quá trình tư vấn một chiều của OECD dẫn đến phản ứng chính sách ở các quốc gia. Jorma Julin, cựu đại sứ Phần Lan tại OECD, đã ngụ ý về mối quan hệ nhiều sắc thái hơn giữa đầu vào của OECD và chính sách công ở Phần Lan:

Quan điểm của OECD luôn được coi trọng, mặc dù chúng có thể bị chỉ trích từ nhiều phía. Nhiều khuyến nghị và thực tiễn tốt của tổ chức đã được thực hiện ở Phần Lan, cũng như có lẽ không phải lúc nào cũng có biện pháp ngay lập tức hoặc đầy đủ nếu không có sự thích ứng, nhưng chưa bao giờ có bất kỳ sự không rõ ràng nào (sic) về hướng thay đổi. (Rinner, Kallo và Hokka, 2004)

Trong trường hợp của các trường bách khoa ở Phần Lan, có bằng chứng rõ ràng rằng các chủ thể Phần Lan thiết lập định hướng chính sách rộng rãi (quyết định thành lập trường bách khoa, quản trị và địa vị, và thời gian), sau đó thu hút có chọn lọc các ảnh hưởng bên ngoài để giúp định hướng cuộc tranh luận và sự ủng hộ của nguyên soái trong nước. Có hai lý do để hỗ trợ cách giải thích thay thế này về các sự kiện:

• Các nhà chức trách Phần Lan có toàn quyền kiểm soát quyết định tìm kiếm lời khuyên của OECD và đối với phạm vi lời khuyên đang được tìm kiếm. Các đánh giá của OECD năm 1982, 1995 và 2002, tất cả đều có các khuyến nghị liên quan đến việc thành lập, cơ cấu, quản trị và tài chính của các trường bách khoa, được khởi xướng bởi chính quyền Phần Lan. “Điều khoản tham chiếu” hướng dẫn phạm vi đánh giá do OECD thiết lập với sự hợp tác của chính quyền Phần Lan. Ngụ ý là các nhà chức trách Phần Lan ít nhất đã có khuynh hướng chịu ảnh hưởng rộng rãi của các cuộc đánh giá.

• Các nhà chức trách Phần Lan có toàn quyền quyết định thực hiện hay bỏ qua các khuyến nghị trong đợt rà soát. Họ đã chọn lọc về những đề xuất mà họ đã hành động và cách thức thực hiện chính sách. Bất chấp những khuyến nghị đã được tuân theo (được trích dẫn trước đó), các nhà chức trách đã phớt lờ khuyến nghị năm 1982 về việc thành lập khu vực bách khoa và họ đã phớt lờ khuyến nghị năm 1995 nhằm chuyển một phần gánh nặng tài chính sang cho sinh viên.

Điều này gợi ý rằng khả năng thúc đẩy cải cách của OECD phụ thuộc nhiều hơn vào khả năng trả lời các câu hỏi gia tăng về cách thức cải cách, hơn là các câu hỏi cơ bản hơn về việc có nên cải cách hay không và khi nào nên cải cách.

Bồ Đào Nha: cải cách giáo dục đại học

Bồ Đào Nha đã trải qua sự mở rộng đáng kể của giáo dục đại học kể từ giữa những năm 1970

Cuộc cách mạng năm 1974 ở Bồ Đào Nha đã đánh dấu sự khởi đầu của việc mở cửa giáo dục. Cho đến lúc đó, chưa đến 10% nhóm hoàn thành giáo dục trung học phổ thông và chỉ 5% có trình độ đại học. Điều này khiến Bồ Đào Nha đứng sau tất cả các nước OECD ngoại trừ một nước, thường là với khoảng cách khá xa (OECD, 1995b). Sau đó, sự tham gia bùng nổ. Vào đầu thế kỷ, tỷ lệ người 25-34 tuổi đã hoàn thành giáo dục trung học phổ thông cao hơn ba lần so với tỷ lệ người lớn đã đi học 30 năm trước đó. Tỷ lệ hoàn thành đại học tăng khiêm tốn hơn, tăng 50% (OECD, 2003b). Nhưng sự gia tăng dân số trong thời gian đó đã che giấu quy mô mở rộng cấp ba. Giữa những năm 1960 và đầu thế kỷ này, số lượng tuyển sinh đại học đã tăng hơn 13 lần, tăng từ 30 000 sinh viên lên 400 000. Trong mười năm kết thúc vào 2002-2003, số lượng tuyển sinh đã tăng hơn gấp đôi (OECD, 2007b). Việc mở rộng tuyển sinh đại học đã đạt được thông qua các cải cách mở rộng khu vực đại học, nhưng chuyển hướng tăng trưởng sang ưu tiên cho các trường bách khoa và tư nhân. Trong 20 năm kết thúc vào năm 2003-2004, tỷ lệ tuyển sinh của các trường đại học đã giảm 40%, trong khi tỷ lệ tuyển sinh của các trường bách khoa và tư nhân tăng hơn gấp đôi. Năm 2007, có 30 trường đại học và 130 trường bách khoa. Các tổ chức tư nhân là một hỗn hợp của các trường đại học và bách khoa. Việc mở rộng được tài trợ một phần bằng cách tăng chi tiêu công cộng cũng như bằng cách áp dụng mức học phí khiêm tốn cho sinh viên.

Sự mở rộng mạnh mẽ của giáo dục đại học là một thành tựu lớn; tuy nhiên nó không phải là không có sự cố. Mặc dù lượng nhập học và tổng số sinh viên đăng ký học đại học tăng lên đáng kể, nhưng tỷ lệ bỏ học và thất bại rất cao. Đánh giá của OECD năm 2006 (OECD, 2007b) cho rằng điều này có nhiều nguyên nhân. Một là điểm yếu chung về chất lượng nghiên cứu, thể hiện ở mức chi tiêu cho R&D tương đối thấp và số lượng nghiên cứu sinh tiến sĩ làm việc trong ngành còn ít. Nó cũng xác định những thiếu sót nghiêm trọng trong dạy và học, bao gồm thời gian học kéo dài, đồng nghĩa với chi phí cơ hội cao, sự khác biệt đáng kể giữa các cơ sở giáo dục về chất lượng giảng dạy và năng lực đầu vào của học sinh yếu kém do thiếu sót trong giáo dục tiểu học và trung học. Ví dụ, kết quả PISA năm 2000, 2003 và 2006 cho học sinh 15 tuổi ở Bồ Đào Nha thấp hơn nhiều so với mức trung bình của OECD. Điểm trung bình là 474 trong cuộc khảo sát năm 2006 về kiến thức khoa học, thấp thứ tư trong OECD; Bồ Đào Nha có tương đối ít học sinh 15 tuổi đạt điểm cao và tương đối nhiều học sinh đạt điểm kém (OECD, 2007c). Hơn nữa, mặc dù những cải tiến đã rất ấn tượng khi được đánh giá so với Bồ Đào Nha vài thập kỷ trước, nhưng họ vẫn chưa đạt được trình độ giáo dục đại học cần thiết để duy trì khả năng cạnh tranh đầy đủ trong một xã hội toàn cầu.

Những cải cách gần đây đã chuyển trọng tâm từ mở rộng tiếp cận sang nâng cao chất lượng

Năm 2007, chính phủ đã chuyển trọng tâm của chính sách giáo dục đại học từ mở rộng về số lượng sang cải thiện về chất lượng. Cải cách để nâng cao chất lượng tập trung vào 3 lĩnh vực: quản trị; giáo dục, dạy và học; và nghiên cứu, đổi mới và quốc tế hóa.

Trong lĩnh vực quản trị, các cuộc cải cách đã thiết lập các nguyên tắc chung cho việc tổ chức và chỉ đạo hệ thống giáo dục đại học, đặt nền móng cho việc thành lập Hội đồng Điều phối Giáo dục Đại học (Conselho Coordenador do Ensino Superior [CCES]) bao gồm của các bên liên quan chính và cung cấp hướng dẫn chiến lược cho hệ thống giáo dục đại học. Các cải cách nêu rõ các thỏa thuận theo đó các tổ chức sẽ có quyền tự chủ cao hơn (bao gồm khả năng có được tư cách pháp nhân độc lập dưới dạng các tổ chức công được điều chỉnh bởi luật tư nhân) và các phương tiện để đảm bảo trách nhiệm giải trình của họ; là một phần trong đó, các cải cách đòi hỏi phải thành lập các hội đồng quản trị với các thành viên bên ngoài. Các cải cách cũng chính thức hóa sự khác biệt giữa các trường đại học và trường bách khoa, củng cố hệ thống nhị phân và bảo vệ sự lựa chọn khác biệt cho sinh viên.

Các cải cách nhằm tăng cường giáo dục, dạy và học trong khu vực đại học tập trung vào việc cải thiện khả năng tiếp cận các cơ sở giáo dục đại học, chất lượng và sự phù hợp của việc giảng dạy. Quy trình Bologna là lực lượng chính hướng dẫn cải cách trong lĩnh vực này. Đạo luật của Nghị viện năm 2006 đã cung cấp cơ sở pháp lý cho việc này. Kể từ đó, các quy tắc mới đã được đưa ra để quản lý việc tạo ra các chương trình giáo dục sau trung học, cung cấp việc tuyển sinh và tiếp cận giáo dục đại học linh hoạt hơn (đặc biệt là đối với học sinh lớn tuổi), đồng thời hợp lý hóa việc tiếp cận và cung cấp. Các điều khoản thứ hai đã giúp các tổ chức dễ dàng đảm bảo chất lượng hơn bằng cách đặt ra các tiêu chuẩn tối thiểu về thành tích học tập để vào đại học và đặt ra các ngưỡng đăng ký tối thiểu cho các chương trình cấp bằng ban đầu. Các cải cách cũng tạo ra khung pháp lý để đảm bảo chất lượng trong giáo dục đại học và thành lập Cơ quan Đánh giá và Kiểm định Giáo dục Đại học Quốc gia. Cơ quan thứ hai chịu trách nhiệm đảm bảo chất lượng của các tổ chức và khóa học giáo dục đại học, cũng như đưa Bồ Đào Nha vào hệ thống đảm bảo chất lượng giáo dục đại học châu Âu. Để đảm bảo rằng giáo dục đại học được tiếp cận rộng rãi, các cải cách đã tăng trợ cấp và hỗ trợ xã hội cho sinh viên và đưa ra chương trình cho vay sinh viên dựa trên bảo lãnh của chính phủ đối với các khoản vay ngân hàng tư nhân để trang trải chi phí tham gia trực tiếp và gián tiếp. Cuối cùng, các biện pháp đã được đưa ra để bắt đầu quá trình cải cách sự nghiệp học thuật. Chúng bao gồm các bước để phân biệt giữa nhân viên trường bách khoa và trường đại học, đồng thời giúp nhân viên trường bách khoa dễ dàng tạo điều kiện phát triển các mối liên kết với thế giới chuyên nghiệp.

Những cải cách trong lĩnh vực nghiên cứu, đổi mới và quốc tế hóa đã củng cố những cải cách trước đó nhằm nâng cao năng lực và chất lượng, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho sự liên kết giữa các tổ chức của Bồ Đào Nha với các sáng kiến nghiên cứu và đổi mới bên ngoài Bồ Đào Nha. Kể từ cuối những năm 1990, các chính sách khoa học ở Bồ Đào Nha đã tập trung vào (i) củng cố và tái cấu trúc mạng lưới các trung tâm nghiên cứu trên khắp đất nước thông qua đánh giá quốc tế có hệ thống thường xuyên, với tác động trực tiếp đến mức tài trợ của họ; và (ii) thúc đẩy khối lượng quan trọng trong tất cả các ngành khoa học bằng cách thiết lập một mạng lưới các “ phòng thí nghiệm liên kết ” được lựa chọn dưới dạng các tập đoàn nghiên cứu tương đối lớn hướng tới các mạng lưới chuyên đề trong một số tổ chức được lựa chọn theo đánh giá quốc tế của họ. Đã có những sáng kiến thành lập hiệp hội nghiên cứu và tăng cường liên kết với các tổ chức nghiên cứu của Bồ Đào Nha. Cũng đã có những sáng kiến nhằm thúc đẩy sự hội nhập của sinh viên đại học vào các hoạt động R&D ngay từ khi còn học và trang bị cho họ những năng lực cần thiết để thực hiện nghiên cứu cũng như những kỹ năng có thể chuyển đổi cần thiết để làm việc bên ngoài Bồ Đào Nha.

Giai đoạn đầu của việc thực hiện cải cách đã diễn ra tốt đẹp

Những cải cách được đưa ra từ năm 2006 phần lớn đã được thực hiện, một phần nhờ vào sự lãnh đạo chính trị mạnh mẽ của Bộ Khoa học, Công nghệ và Giáo dục Đại học, nhưng cũng nhờ những cải cách này đã khai thác được lợi ích của các bên liên quan khác nhau trong việc cải thiện giáo dục đại học. Đến tháng 10 năm 2008, tất cả các trường đại học đã đệ trình quy chế mới của họ lên Bộ Khoa học, Công nghệ và Giáo dục Đại học, và hầu hết đã được phê duyệt với những sửa đổi nhỏ. Sau khi vượt qua bước đó, các tổ chức bắt đầu quy trình bổ nhiệm các thành viên hội đồng quản trị chính. Hầu hết các khối xây dựng khác nhau để sắp xếp giáo dục đại học ở Bồ Đào Nha với Quy trình Bologna đã sẵn sàng. Những tác động của cải cách cũng thể hiện rõ trong cách tài trợ cho giáo dục đại học, với tỷ lệ chi tiêu tư nhân cho các cơ sở giáo dục tăng từ 7,5% năm 2000 lên 33,3% năm 2006 (OECD, 2009b).

Có lẽ những kết quả cụ thể nhất được chứng kiến là những kết quả trong lĩnh vực nghiên cứu, đổi mới và quốc tế hóa. Năm 2008, lần đầu tiên trong lịch sử, chi tiêu cho khoa học và công nghệ vượt quá 1% GDP, và tỷ trọng chi tiêu công cho khoa học và công nghệ đạt 3,6% - tăng 1 điểm phần trăm so với năm 2005 và là mức cao nhất từng thấy ở Bồ Đào Nha. Sản lượng khoa học được đo bằng các ấn phẩm khoa học được quốc tế tham khảo đã tăng 45% từ năm 2005 đến 2008. Số lượng nghiên cứu sinh tiến sĩ tăng 25% từ năm 2007 đến 2009.

Quốc tế hóa hệ thống giáo dục đại học và khoa học công nghệ cũng đã có những biểu hiện cụ thể. Đã có những ví dụ về sự cộng tác và quan hệ đối tác với Viện Công nghệ Massachusetts (MIT), Đại học Carnegie Mellon và Đại học Texas ở Austin, để kích thích sự hội nhập của các tổ chức quốc gia vào mạng lưới khoa học ở cấp độ quốc tế. Cũng có những ví dụ khác, một số với ngành công nghiệp và một số khác với các viện nghiên cứu và học thuật.

Vào tháng 11 năm 2008, Bộ trưởng Bộ Khoa học, Công nghệ và Giáo dục Đại học Bồ Đào Nha và các nhân viên của ông đã báo cáo với Ủy ban Chính sách Giáo dục về việc theo dõi đánh giá của OECD năm 2006 về giáo dục đại học ở Bồ Đào Nha. Họ được chúc mừng vì những tiến bộ mà họ đã đạt được trong việc xây dựng và thực hiện các cải cách, cũng như tốc độ mà họ đã thực hiện. Mặc dù quá trình thực hiện không được thảo luận chi tiết, nhưng có vẻ như có một số yếu tố tác động.

Lãnh đạo bộ và bộ trưởng bị chỉ trích do yếu kém ở các thể chế khác

Một điểm đã được nhấn mạnh nhiều lần trong cuộc thảo luận giữa Ủy ban Chính sách Giáo dục và Bộ trưởng là sự lãnh đạo của Bộ và Bộ trưởng là rất cần thiết để duy trì quá trình thực hiện. Điều này phản ánh thực tế là có rất ít cách sắp xếp thể chế khác để khởi xướng và hỗ trợ quá trình cải cách. Sự thiếu sắp xếp này kéo dài từ việc không có cơ quan chỉ đạo chiến lược độc lập, đến việc thiếu các phương tiện đảm bảo chất lượng, các cơ chế khuyến khích và tạo điều kiện không phù hợp để hỗ trợ sự tự định hướng của thể chế, đến việc thiếu các phương tiện cho trách nhiệm giải trình của thể chế. Những cải cách đã lấp đầy những khoảng trống này. Tuy nhiên, còn quá sớm để nói liệu những sắp xếp mới có hoạt động như dự định hay không; nếu không, sự tồn tại của họ có thể làm phức tạp bất kỳ nỗ lực nào của Bộ nhằm can thiệp và phát huy vai trò lãnh đạo.

Tuy nhiên, cần lưu ý rằng Bộ đã cẩn thận để đảm bảo rằng quan niệm về cải cách dựa trên những nền tảng bên ngoài Bộ. Các cải cách là sản phẩm của một quá trình tham vấn đầy tham vọng đã tiếp cận hầu như tất cả các bên liên quan quan trọng ở Bồ Đào Nha. Quá trình cải cách cũng chịu tác động mạnh mẽ của các lực lượng bên ngoài và các điểm quy chiếu. Có lẽ điều quan trọng nhất là Quy trình Bologna nhằm làm cho nội dung và bằng cấp giáo dục đại học ở châu Âu trở nên tương thích và có thể so sánh được. Mặc dù một số quốc gia như Cộng hòa Séc có xu hướng giữ nguyên Quy trình Bologna (Bộ Giáo dục, Thanh niên và Thể thao Cộng hòa Séc, 2009), các nhà chức trách Bồ Đào Nha đã chấp nhận nó như một công cụ để tác động đến thiết kế kỹ thuật của cải cách, và cung cấp cho nó động lực chính trị, bằng cách liên kết nó với các mục tiêu tiếp cận rộng rãi hơn và các lộ trình khác biệt rõ ràng trong giáo dục đại học và nâng cao khả năng di chuyển quốc tế của sinh viên tốt nghiệp đại học.

Giai đoạn đầu của cải cách đã tạo ra một số bên thắng cuộc và một số bên thua cuộc giữa các bên liên quan

Tốc độ thực hiện các cải cách và tiến độ đáng kể trong việc thực hiện phản ánh thực tế rằng chúng đã được cấu trúc theo cách giảm thiểu thiệt hại cho “những người thua cuộc” và tối đa hóa lợi ích cho “những người chiến thắng”. Trên thực tế, với xuất phát điểm là một hệ thống khá tập trung, “người thua cuộc” chính là Bộ Khoa học, Công nghệ và Giáo dục Đại học, bởi vì quyền tự chủ ngày càng tăng của các tổ chức có thể thực hiện được nhờ bộ này từ bỏ quyền kiểm soát quan liêu đối với các quyết định chi tiêu, chẳng hạn . Tuy nhiên, trong chừng mực mà Bộ chịu trách nhiệm cuối cùng trong việc đảm bảo tính hiệu quả tổng thể của hệ thống, thì ngay cả sự mất mát đó cũng được giảm thiểu nhờ trách nhiệm giải trình lớn hơn của các cơ sở đối với Bộ về kết quả giáo dục đại học. Như vậy, Bộ đang đánh đổi quyền kiểm soát đầu vào để lấy quyền kiểm soát kết quả. Các tổ chức thực sự chịu áp lực phải chịu trách nhiệm giải trình nhiều hơn so với trước đây, nhờ các biện pháp đảm bảo chất lượng được tăng cường. Nhưng đổi lại, họ có quyền kiểm soát lớn hơn đáng kể trong việc phát triển các chiến lược và chương trình để cải thiện và duy trì chất lượng.

Sinh viên và các học giả có lẽ là những bên liên quan trung tâm nhất của cải cách. Đối với sinh viên, những tác động ngay lập tức của cải cách là hạ thấp các rào cản tài chính đối với việc tham gia vào giáo dục đại học. Trong chừng mực các chiến lược cải cách dựa vào các khoản vay để giảm bớt chi phí tham gia, vẫn còn phải xem liệu trong tương lai, khi các nghĩa vụ thanh toán khoản vay đến hạn, sẽ có sự phản đối từ sinh viên và sinh viên đã tốt nghiệp (và có thể là Bộ Tài chính, nếu chính phủ được kêu gọi để đảm bảo các khoản vay chưa thanh toán). Cũng còn quá sớm để đánh giá toàn bộ tác động và phản ứng của giới học thuật đối với những cải cách sẽ ảnh hưởng đến tình trạng hợp đồng của giới học giả, sự khác biệt trong con đường sự nghiệp của giới học thuật trong trường bách khoa so với trường đại học, và các điều kiện để trao học hàm giáo sư đầy đủ.

Bản chất toàn diện của gói cải cách đã giúp việc thực hiện dễ dàng hơn

Tiến độ thực hiện được tạo điều kiện thuận lợi nhờ tính chất toàn diện của cải cách, cũng như thời gian và tốc độ cải cách. Phạm vi toàn diện của gói hỗ trợ giúp dễ dàng đưa ra quy định có đi có lại để bù đắp các biện pháp có thể gây ra chi phí cho các bên liên quan. Do đó, các cuộc cải cách đã tạo ra các cơ chế để làm cho các tổ chức chịu trách nhiệm giải trình nhiều hơn về kết quả đồng thời tăng cường quyền tự chủ của họ. Tương tự như vậy, Bộ đã có thể nới lỏng kiểm soát đối với đầu vào của giáo dục đại học bằng cách thiết lập một hệ thống đảm bảo chất lượng. Đồng thời, mức độ cải cách toàn diện có thể có những giới hạn. Tác động cuối cùng của các cơ chế tăng cường đảm bảo chất lượng dạy và học sẽ bị suy giảm do hiệu suất tương đối kém của hệ thống giáo dục tiểu học và trung học. Cho đến khi kết quả ở cấp độ đó được cải thiện, sự kết hợp giữa quyền tự chủ ngày càng tăng của cơ sở giáo dục và áp lực mạnh mẽ hơn để đảm bảo rằng sinh viên hoàn thành việc học nhanh chóng có thể tạo động lực cho các cơ sở cạnh tranh để giành được những sinh viên có thành tích cao nhất, thay vì cố gắng tuyển sinh những sinh viên mà cơ sở giáo dục có thể bổ sung. giá trị nhất.

Tốc độ của các khía cạnh nhạy cảm hơn của cải cách giáo dục đại học dường như có liên quan trực tiếp đến thời điểm của chúng. Những cải cách nhằm nâng cao vị thế và quyền tự chủ của các tổ chức, thành lập Hội đồng Giáo dục Đại học và tăng cường hỗ trợ tài chính cho sinh viên đã được thực hiện nhờ thực tế là đảng của chính phủ đã chiếm đa số tuyệt đối trong quốc hội. Khi xây dựng các cải cách và khởi động quá trình thực hiện, có vẻ như chính phủ đã thiết lập một tốc độ cho phép chính phủ giữ nguyên các cải cách giữa các cuộc bầu cử. Thật vậy, trong báo cáo của mình với Ủy ban Chính sách Giáo dục, Bộ trưởng đã nhấn mạnh đây là một yếu tố quan trọng. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng những cải cách khác nhằm mở rộng sự tham gia vào giáo dục đại học và tăng cường NC&PT của trường đại học đã bắt đầu từ những năm 1990 và trải qua nhiều chính phủ khác nhau. Đây là những cải cách ít nhạy cảm hơn vì chúng không tái cấu trúc cổ phần trong các thỏa thuận hiện có và được thực hiện trong môi trường tài chính và kinh tế thuận lợi hơn cho tăng trưởng. Điều này làm cho việc đạt được và duy trì sự đồng thuận chính trị về các nguyên tắc cốt lõi của cải cách tương đối dễ dàng hơn.

Ảnh hưởng bên ngoài đóng một vai trò quan trọng trong việc hình thành các cải cách

Chính phủ Bồ Đào Nha chủ yếu dựa vào các tiêu chuẩn quốc tế và các tác nhân bên ngoài để giúp định hình cải cách và duy trì lực lượng chính trị cho cải cách. Một phần của sự phụ thuộc vào kiểm kê này được đưa vào luật, trong đó yêu cầu “đánh giá định kỳ hệ thống giáo dục, bao gồm cả đánh giá hệ thống giáo dục đại học” (Luật 38/94, ngày 21 tháng 11; Điều 9, Số 3). Nhưng chính phủ dường như đã đặc biệt tích cực trong việc xây dựng các điểm tham chiếu bên ngoài. Nó đã làm điều này bằng cách tìm kiếm các chẩn đoán và lời khuyên bên ngoài từ OECD, Mạng lưới Đảm bảo Chất lượng Châu Âu (ENQA) và Hiệp hội Đại học Châu Âu (EUA). Nó đã nhanh chóng tìm kiếm đầu vào của OECD hai lần, lần đầu tiên bằng cách tham gia vào chuỗi phân tích đánh giá chuyên đề của OECD về giáo dục đại học, liên quan đến việc chuẩn bị báo cáo cơ bản của Bộ Khoa học, Công nghệ và Giáo dục Đại học (OECD, 2006, 2008a ). Điều này không liên quan đến việc phân tích cụ thể theo quốc gia về tình hình ở Bồ Đào Nha, nhưng nó đặt việc phân tích giáo dục đại học ở Bồ Đào Nha trong bối cảnh quốc tế. Gần như đồng thời, chính phủ yêu cầu OECD tiến hành đánh giá đồng đẳng về giáo dục đại học ở Bồ Đào Nha nhằm đưa ra phân tích sâu về điểm mạnh và điểm yếu cũng như các khuyến nghị cụ thể của từng quốc gia về cách cải thiện hệ thống (OECD, 2007b). 17 Cả hai bài tập đều cung cấp nhiều bằng chứng công nhận những lợi ích quan trọng trong việc mở rộng sự tham gia vào giáo dục đại học, đồng thời nhấn mạnh sự yếu kém có thể so sánh liên tục của giáo dục đại học ở Bồ Đào Nha và tính cấp bách của việc mở rộng và cải thiện nó. Hai cuộc diễn tập cũng đưa ra lời khuyên về cách thực hiện điều này và các ví dụ về những thách thức tương tự đã xảy ra ở các quốc gia khác như thế nào.

Ngoài ra, chính phủ phụ thuộc rất nhiều vào Quy trình Bologna. Nó sử dụng nó như một tiêu chuẩn bên ngoài để hướng dẫn nội dung và cấu trúc của các chương trình giáo dục đại học và bằng cấp do các tổ chức cấp để đảm bảo rằng chúng nhất quán và tương thích với giáo dục đại học ở các tổ chức đại học châu Âu khác. Bằng cách áp dụng Quy trình Bologna, chính phủ dường như đang khuyến khích cộng đồng giáo dục đại học ở Bồ Đào Nha định hướng ra nước ngoài (điều này bao gồm khuyến khích sự di chuyển quốc tế của sinh viên tốt nghiệp Bồ Đào Nha), đồng thời củng cố quan điểm cho rằng các tiêu chuẩn bên ngoài có ý nghĩa quan trọng.

Phần kết luận

Giáo dục là một lĩnh vực trong đó các chính phủ có ảnh hưởng quan trọng đến cách các cá nhân hòa nhập với xã hội nơi họ sinh sống. Sự phát triển không ngừng của xã hội tri thức, kết hợp với các lực lượng toàn cầu hóa, khuếch đại tầm quan trọng của giáo dục bằng cách nâng cao tác động của kết quả giáo dục. Những kết quả đó có ảnh hưởng to lớn và ngày càng tăng đối với mọi thứ, từ hoạt động kinh tế tổng thể, đến mức độ và phân phối thu nhập, đến sự gắn kết xã hội và sức sống văn hóa. Khi rủi ro gia tăng, những điểm yếu và sự không phù hợp trong giáo dục ngày càng trở nên kém hiệu quả và bất bình đẳng, khiến cho việc các chính phủ xây dựng và thực hiện các cải cách để đảm bảo rằng giáo dục đáp ứng nhanh chóng và hiệu quả nhu cầu ngày càng tăng của người học và xã hội ngày càng trở nên quan trọng. Tuy nhiên, chính vì nhiều hơn đang bị đe dọa, việc thực hiện các cải cách có thể gây tranh cãi và khó khăn hơn. Điều này đặc biệt đúng trong giáo dục, nơi các hệ thống cung cấp lớn và tốn kém, và việc quản lý rất phức tạp.

Bất kể tầm quan trọng của các hoàn cảnh cụ thể của quốc gia có ảnh hưởng đến việc thực hiện cải cách, có những mô hình phổ biến xuất hiện khi xem xét sâu hơn trong các nghiên cứu tình huống:

• Một là tầm quan trọng của những cú sốc hoặc khủng hoảng bên ngoài. Quy mô và sự phức tạp của giáo dục tạo ra quán tính to lớn cho các hệ thống, khiến cho việc đi chệch khỏi hiện trạng trở nên đặc biệt khó khăn. Những cú sốc bên ngoài, chẳng hạn như việc công bố kết quả PISA 2000 ở Đan Mạch, và cuộc khủng hoảng kinh tế xảy ra ở Phần Lan sau sự sụp đổ của Bức tường Berlin có tác động làm cho hiện trạng trở nên kém bền vững hơn bằng cách làm cho cái giá của việc không hành động trở nên rõ ràng hơn, và bằng cách làm suy yếu lợi ích của ít nhất một số bên liên quan, thúc đẩy họ hành động. Các cuộc khủng hoảng làm cho chi phí của việc không hành động trở nên rõ ràng hơn cũng có thể mở rộng phạm vi các bên liên quan có lợi ích trong việc rời bỏ hiện trạng, đồng thời khiến những người trong cuộc khó kiên trì bảo vệ nó hơn. Giữa cuộc khủng hoảng ở Phần Lan, đề xuất thành lập một ngành bách khoa mới đưa ra một chiến lược chủ động hỗ trợ tái cơ cấu kinh tế đã thu hút sự quan tâm của nhiều chuyên gia giáo dục, cũng như các chủ thể kinh tế và đối tác xã hội.

• Vai trò của các tác nhân bên ngoài trong các quốc gia cũng rất quan trọng. Hội đồng Kinh tế trong văn phòng của Thủ tướng Phần Lan dường như đã đóng một vai trò quan trọng trong việc nâng cao tầm quan trọng của chiến lược toàn cầu hóa đất nước, và biến những cải cách tiếp theo của các trường bách khoa và đại học trở thành một phần không thể thiếu trong chiến lược đó. Điều này đã giúp thúc đẩy cải cách giáo dục đại học ra khỏi khuôn khổ giáo dục, khiến nó trở thành một vấn đề chính sách công rộng lớn hơn với nhiều bên liên quan hơn. Điều này làm cho sự kháng cự phối hợp của các tổ chức không thể đứng vững.

Các tổ chức quốc tế có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc giúp thực hiện cải cách. Tuy nhiên, điều quan trọng là phải đánh giá cao sự tinh tế liên quan:

• Một vai trò quan trọng dường như là cung cấp các tiêu chuẩn bên ngoài cho phép các quốc gia đánh giá hiệu suất - không chỉ dựa trên kết quả lịch sử của chính họ, mà còn so với hiệu suất của các nước láng giềng và đối thủ cạnh tranh. Giá trị của các điểm chuẩn bên ngoài đã tăng lên cùng với quá trình toàn cầu hóa. Kết quả PISA 2000 tạo thành một loại cú sốc bên ngoài đối với hệ thống giáo dục Đan Mạch có thể châm ngòi cho những cải cách sâu rộng. Cú sốc đối với Phần Lan vào đầu những năm 1990 xuất hiện dưới dạng dữ liệu về hiệu quả kinh tế không chỉ thể hiện mức độ tuyệt đối của cuộc khủng hoảng Phần Lan mà còn cả mức độ tương đối của nó, khi nước này trải qua một cú sốc lớn hơn nhiều so với các quốc gia khác. Ở Bồ Đào Nha, sự mở rộng nhanh chóng của giáo dục đại học (tăng gấp 13 lần từ những năm 1960 đến cuối những năm 1990), mặc dù đáng khen ngợi theo các tiêu chuẩn lịch sử, nhưng không dẫn đến sự tự mãn, bởi vì Bồ Đào Nha vẫn có thành tích tương đối yếu so với các tiêu chuẩn quốc tế.

• Lời khuyên về chính sách mà các tổ chức quốc tế dành cho các quốc gia là một đòn bẩy quan trọng khác cho sự thay đổi. Cuộc họp của các giám đốc điều hành tại Seoul (tháng 9 năm 2008) đã nhấn mạnh tầm quan trọng của sự đồng thuận như một điều kiện tiên quyết cho cải cách giáo dục, và không thể đạt được cải cách khi một bên liên quan chính như giáo viên đứng ra phản đối. Thông điệp này phù hợp với công việc của OECD điều tra cải cách chính sách trong các lĩnh vực khác. Theo định nghĩa, những người bên ngoài (chẳng hạn như các tổ chức quốc tế) không thể xây dựng sự đồng thuận trong nước, bởi vì họ không phải là thành viên của nó. Vai trò của họ nhất thiết phải là cung cấp bằng chứng và hỗ trợ về mặt tinh thần mà các bên tham gia trong nước có thể sử dụng. Không có trường hợp nghiên cứu điển hình nào mà các đánh giá chính sách của OECD lại tạo điều kiện thuận lợi cho cải cách đối với các vấn đề chưa có trong chương trình nghị sự. Các bài đánh giá có tác động khi chúng cộng hưởng với những ý tưởng đã có trong cuộc tranh luận trong nước và do đó được dùng để xác thực hoặc nâng cao khả năng hiển thị của một số quan điểm. Tuy nhiên, trong trường hợp của Tiến trình Bologna, một cấu trúc bên ngoài để hướng dẫn nội dung của các chương trình giáo dục đại học và cấu trúc bằng cấp đã được chứng minh là vô giá đối với Bồ Đào Nha như một giàn giáo để hỗ trợ các cải cách nhằm cải thiện tính tương thích và nhất quán của giáo dục đại học ở Bồ Đào Nha với sự phát triển bên ngoài. Nó. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng việc sử dụng Quy trình Bologna như vậy chỉ có thể thực hiện được do ý chí chính trị để làm như vậy trong nước.

ghi chú

Để thảo luận kỹ lưỡng về việc thực hiện cải cách trong giáo dục đại học, xem OECD (2008a), Tập 2, Chương 11, “Điều gì tiếp theo? Những thách thức của việc thực hiện chính sách”.

Tính toán của ban thư ký OECD dựa trên số liệu thống kê về giáo dục và lực lượng lao động của OECD.

Có rất nhiều tài liệu sâu và rộng về vốn con người xem xét mối quan hệ giữa giáo dục và kết quả của thị trường lao động, bắt đầu với công trình đột phá của Gary Becker (1964) và Theodore Schultze (1963). Đối với một đánh giá gần đây về các tài liệu về trình độ học vấn và chất lượng giáo dục và mối quan hệ của nó với tăng trưởng kinh tế, xem Hanushek và Woessmann (2009).

Xem Web.taisachnhanh.cloud/federal_programs/13286.cfm .

Sau khi công bố kết quả PISA 2000, các nhà chức trách Đan Mạch đã đồng ý để OECD tiến hành “đánh giá thử nghiệm” để rút ra kết quả PISA và các bằng chứng khác nhằm phân tích giáo dục phổ thông và tư vấn cho chính phủ về cách cải thiện chất lượng và sự công bằng trong kết quả giáo dục. Trong các khuyến nghị của mình, các giám khảo của OECD đặt ưu tiên cao cho việc “tạo ra văn hóa đánh giá” - tăng cường đánh giá và phản hồi nhằm thu hẹp khoảng cách giữa nhận thức và hiệu suất thực tế của hệ thống, đồng thời củng cố cơ sở để cải thiện hệ thống (OECD, 2004).

Để biết thêm thông tin về các biện pháp được áp dụng sau cuộc đánh giá của OECD về Folkeskole , xem OECD (2008d).

Yếu tố thứ tư, cơ quan thuộc Bộ Giáo dục của Cơ quan Đánh giá và Phát triển Chất lượng Giáo dục Tiểu học và Trung học Cơ sở không được đưa vào đây vì cơ quan đó đã được gộp chung hoàn toàn vào Bộ.

Xem       www.eng.uvm.dk/Uddannelse/Primary%20and%20Lower%20Secondary%20Education/

The%20Folkeskole/Evaluation%20Tests%20Student%20Plans.aspx .

Xem Nusche, Wurzburg và Naughton (2010).

Các kế hoạch cũng phản ánh sự thay đổi ở các quốc gia khác theo hướng “cá nhân hóa” lớn hơn việc học tập, đặc biệt liên quan đến thực hành của giáo viên (xem Jarvela, 2006).

Xem www.eng.uvm.dk/Uddannelse/Primary%20and%20Lower%20Secondary%20Education/ The%20Folkeskole.aspx .

Xem www.dettevirker.dk/temaer%20og%20cases/temaer%20og%20cases.aspx .

Họ được chọn từ một nhóm các đô thị cỡ trung bình (25 000-95 000 cư dân) có ít nhất hai trường học trong đó học sinh nhập cư chiếm ít nhất 10% tổng số học sinh; trong số 41 thành phố đủ điều kiện, 16 thành phố được áp dụng. Để biết thêm chi tiết, hãy xem www.dettevirker.dk/mere%20viden/tosprogs%20taskforce/udmoentningsplan%20task%20force.aspx .

Một bài kiểm tra đọc viết quốc tế năm 1991 và một cuộc khảo sát toán học và khoa học quốc tế năm 1994/95 cũng cho thấy Đan Mạch chỉ ở mức trung bình, chứ không phải hàng đầu trong giải đấu giáo dục quốc tế. Tuy nhiên, các quốc gia tham chiếu là một lô hỗn hợp và việc không đáp ứng các yêu cầu lấy mẫu đã làm giảm tính chắc chắn của kết quả. Xem OECD (2004).

Sự sắp xếp trái ngược với sự sắp xếp của các trường đại học: họ chịu trách nhiệm trước Bộ Giáo dục và Nghiên cứu về các vấn đề hành chính, nhưng khá tự chủ về các vấn đề học thuật, bao gồm các yêu cầu đầu vào, chuyển đổi tín chỉ, v.v.

Mặc dù bằng cấp bách khoa “chu kỳ thứ hai” cấp độ thạc sĩ dành cho người lớn có ít nhất ba năm kinh nghiệm làm việc, nhưng tổng số sinh viên lớn tuổi ở cấp độ này gần như không đủ để bù đắp cho sự sụt giảm số lượng người trẻ tuổi đăng ký vào khóa đầu tiên. -chu kỳ chương trình cấp bằng.

Chính phủ Bồ Đào Nha cũng đã tổ chức hội nghị quốc tế cuối cùng để kết thúc đánh giá chuyên đề và ra mắt ấn phẩm cuối cùng (OECD, 2008a). Điều này đóng vai trò như một phương tiện nữa để thúc đẩy cải cách đại học trong cuộc tranh luận công khai ở Bồ Đào Nha.

Thư mục

Becker, G. (1964), Vốn con người , Nhà xuất bản Đại học Columbia, New York.

Colardyn, D. (2009), La High School aux États-Unis : Quelles legons pour Véducation en Europe ?, Éditions De Boeck Université, Brussels.

Bộ Giáo dục, Thanh niên và Thể thao Cộng hòa Séc (2009), “Sách trắng về giáo dục đại học”, Praha, tháng Giêng.

Elmore, R. (1979) “Bản đồ ngược: Nghiên cứu triển khai và Quyết định chính sách”, Khoa học chính trị hàng quý 94:4, trang 601-616.

Hanushek, E. và L. Woessmann (2009), “Trường học tốt hơn có dẫn đến tăng trưởng nhiều hơn không? Kỹ năng nhận thức, kết quả kinh tế và nguyên nhân”, Tài liệu nghiên cứu NBER 14633, Cục nghiên cứu kinh tế quốc gia, Cambridge, MA.

Jarvela, Sanna (2006), “Học tập được cá nhân hóa? Những hiểu biết mới về việc bồi dưỡng năng lực học tập”, trong Cá nhân hóa giáo dục , DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264036604-3-en .

KL (Kommunes Landsforening) (2009), “Quan hệ quốc tế như một công cụ để phát triển nhân viên thành phố: Ví dụ từ Na Uy, Thụy Điển, Phần Lan và Hà Lan”, KL, Copenhagen, www.kl.dk/ImageVault/Images/id_41691/ ImageVaultHandler .aspx .

McNeil, Michele (2008), “Động lực gia tăng điểm chuẩn: Nhóm các thống đốc, các thủ hiến bang để mắt đến các điểm chuẩn quốc tế”, Tuần giáo dục, 10 tháng 3, Web.taisachnhanh.cloud/ew/articles/2008/03/12/27nga_ep.h27. Html .

Ủy ban Quốc gia về Giáo dục Xuất sắc (1983), “Một quốc gia gặp rủi ro: Thư ngỏ gửi người dân Mỹ”, Bộ Giáo dục Hoa Kỳ, Washington, DC.

Nusche, D., G. Wurzburg và B. Naughton (2010), Đánh giá của OECD về Giáo dục Di cư: Đan Mạch 2010 , Nhà xuất bản OECD.

OECD (1982), Đánh giá các chính sách quốc gia về giáo dục: Phần Lan , Nhà xuất bản OECD.

OECD (1995a), Đánh giá các chính sách quốc gia về giáo dục: Phần Lan 1995: Giáo dục đại học , Nhà xuất bản OECD.

OECD (1995b), Tổng quan về giáo dục 1995: Các chỉ số của OECD , Nhà xuất bản OECD.

OECD (2001), Kiến thức và kỹ năng cho cuộc sống: Kết quả đầu tiên từ PISA 2000 , PISA, Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264195905-en .

OECD (2003a), Đánh giá các Chính sách Quốc gia về Giáo dục: Giáo dục Bách khoa ở Phần Lan 2003 , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264199408-en .

OECD (2003b), Tổng quan về giáo dục 2003: Các chỉ số của OECD , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/eag-2003-en .

OECD (2004a), Đánh giá chính sách quốc gia về giáo dục: Đan Mạch 2004: Bài học từ PISA 2000 , Nhà xuất bản OECD, http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264017948-en .

OECD (2004b), Quốc tế hóa và Thương mại trong Giáo dục Đại học: Cơ hội và Thách thức , Nhà xuất bản OECD, http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264015067-en .

OECD (2005), Hướng dẫn cung cấp chất lượng trong giáo dục đại học xuyên biên giới , Nhà xuất bản OECD, http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264055155-en-fr .

OECD (2006), “Đánh giá Chuyên đề của OECD về Giáo dục Đại học: Báo cáo Bối cảnh Quốc gia: Bồ Đào Nha”, Web.taisachnhanh.cloud/dataoecd/23/1/37745972.pdf .

OECD (2007a), Khảo sát kinh tế của OECD: Hoa Kỳ 2007 , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/eco_surveys-usa-2007-en .

OECD (2007b), Đánh giá các chính sách quốc gia về giáo dục: Giáo dục đại học ở Bồ Đào Nha 2007 , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264009769-en .

OECD (2007c), PISA 2006: Năng lực Khoa học cho Thế giới Ngày mai: Tập 1: Phân tích , PISA, Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264040014-en .

OECD (2008a), Giáo dục đại học cho xã hội tri thức: TẬP 1: Đặc điểm: Quản trị, Tài trợ, Chất lượng - Tập 2: Đặc điểm: Công bằng, Đổi mới, Thị trường lao động, Quốc tế hóa, Nhà xuất bản OECD, DOI: http:// dx . Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264046535-vi .

OECD (2008b), Đánh giá các Chính sách Quốc gia về Giáo dục: Scotland 2007: Chất lượng và Công bằng trong Giáo dục ở Scotland , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264041004-en .

OECD (2009), Tổng quan về giáo dục 2009: Các chỉ số của OECD , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/eag-2009-en .

Văn phòng Thủ tướng (Phần Lan) (2006), “Phản ứng của Phần Lan trước Thách thức Toàn cầu hóa: Báo cáo của Ban thư ký Hội đồng Kinh tế” - Phần II, Ấn phẩm của Văn phòng Thủ tướng 19/2006, Helsinki.

Rinner, R., J. Kallo và S. Hokka (2004), “Quá háo hức để tuân thủ? Các Chính sách Giáo dục của OECD và Phản ứng của Phần Lan”, Tạp chí Nghiên cứu Giáo dục Châu Âu 3:2. Schultze, T. (1963), Giá trị Kinh tế của Giáo dục , Nhà xuất bản Đại học Columbia, New York.

Tompson, William (2009), Nền kinh tế chính trị của cải cách: Bài học từ lương hưu, thị trường sản phẩm và thị trường lao động ở mười quốc gia OECD , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264073111-en .

Chương 7

Các cách hiệu quả để thực hiện cải cách chính sách
trong hệ thống y tế

bởi Jeremy Hurst7

Chương này điều tra các yếu tố có thể hỗ trợ hoặc cản trở việc cải cách hệ thống y tế ở các nước OECD. “Cải cách”, ở đây, đề cập đến những thay đổi đối với hệ thống y tế nhằm cải thiện hoạt động của chúng ở một hoặc nhiều khía cạnh. Chương này được viết chủ yếu từ quan điểm quy định - chính phủ nên làm gì để tăng triển vọng cải cách thành công? Nó cũng được viết chủ yếu dưới góc độ kinh tế học, mặc dù một số tài liệu tham khảo chọn lọc được thực hiện cho tài liệu khoa học chính trị. Phần đầu của chương xem xét nhu cầu cải cách hệ thống y tế. Nó tiếp tục đặt ra một khuôn khổ chung để kiểm tra các yếu tố quyết định thành công và thất bại trong cải cách y tế và tập trung vào việc quản lý các hệ thống y tế đang cải cách, xác định một số yếu tố kích hoạt và vô hiệu hóa có khả năng nằm dưới sự kiểm soát của chính phủ. Phần thứ hai của chương trình bày năm nghiên cứu điển hình về các yếu tố liên quan đến cải cách thành công và không thành công, dựa trên năm Đánh giá gần đây của OECD về Hệ thống Y tế - ở Phần Lan, Hàn Quốc, Mexico, Thụy Sĩ và Thổ Nhĩ Kỳ. Hai phần cuối cùng thảo luận về những phát hiện xuất hiện từ các nghiên cứu điển hình và rút ra một số kết luận.

Bối cảnh cải cách hệ thống y tế ở các nước OECD

Các nước OECD đang đấu tranh để đảm bảo tiếp cận với dịch vụ chăm sóc chất lượng trong khi kiểm soát chi phí

Là một phần của quá trình liên tục nâng cao mức sống và phúc lợi, tất cả các quốc gia OECD đang cố gắng cải thiện hiệu suất của hệ thống y tế của họ. Chi tiêu cho hệ thống y tế chiếm trung bình 8,9% tổng sản phẩm quốc nội (GDP) ở các nước OECD trong năm 2007 (OECD, 2009) và gần 3/4 khoản chi tiêu này là chi tiêu công. 1 Công trình nghiên cứu gần đây cho thấy rằng các cá nhân có thể đánh giá cao mức tăng về tình trạng sức khỏe cũng như mức tăng về GDP (Murphy và Topel, 2006), tuy nhiên không phải tất cả công dân OECD đều được tiếp cận với bảo hiểm y tế cơ bản và tình trạng sức khỏe được phân bổ rất không đồng đều giữa các nhóm dân cư (de Looper và Lafortune, 2009). Công việc của nhóm Chỉ số Chất lượng Chăm sóc Sức khỏe (HCQI) của OECD cho thấy những khoảng cách dai dẳng về kết quả chăm sóc sức khỏe giữa các quốc gia. Chính những thiếu sót như vậy trong hoạt động của các hệ thống y tế đã tạo cơ sở cho việc cải cách hệ thống y tế. Phân tích gần đây về dữ liệu sức khỏe của OECD, sử dụng phân tích hồi quy và phân tích vỏ bọc dữ liệu, cũng cho thấy rằng có phạm vi đáng kể để cải thiện hiệu quả trong hầu hết, nếu không muốn nói là tất cả, các hệ thống y tế của OECD (Joumard et al., 2008 ) .

Cần phải đánh giá “hiệu suất” của các hệ thống y tế - và những cải cách của chúng - dựa trên các mục tiêu chính của chính sách y tế. Công việc của OECD về các hệ thống chăm sóc sức khỏe từ lâu đã tập trung vào khả năng tiếp cận, chất lượng, khả năng đáp ứng, tính bền vững, công bằng và hiệu quả. Chương này tập trung chủ yếu vào các cải cách tập trung vào công bằng và hiệu quả, không phải vì các yếu tố khác kém quan trọng hơn, mà vì chúng dễ xác định hơn là các mục tiêu rõ ràng trong các cuộc thảo luận về cải cách trước đây.

Đạt được hiệu quả bao gồm cả việc tối đa hóa tổng trọng số cải thiện sức khỏe và khả năng đáp ứng đối với chi tiêu nhất định (đạt được giá trị đồng tiền) và tìm ra mức chi tiêu y tế “đúng” so với chi tiêu cho các hàng hóa và dịch vụ khác. Loại thứ hai thường thể hiện như một vấn đề về ngăn chặn chi phí công, mặc dù chính phủ cũng có thể chi quá ít cho chăm sóc sức khỏe. Thật không may, rất khó để đo lường một trong hai khái niệm này về hiệu quả của các hệ thống y tế, vì khó đo lường kết quả và giá trị của chúng.

Các mục tiêu công bằng có thể khác nhau đôi chút giữa các quốc gia, nhưng có sự đồng thuận rộng rãi về việc theo đuổi sự công bằng trong việc tiếp cận dịch vụ chăm sóc sức khỏe cơ bản giữa các nhóm dân cư, theo đuổi sự công bằng trong việc chi trả cho dịch vụ chăm sóc sức khỏe cơ bản và cung cấp sự bảo vệ tài chính trước các chi phí chăm sóc y tế nghiêm trọng, đặc biệt là đối với người nghèo. Cũng có sự nhất trí ngày càng tăng về tầm quan trọng của việc theo đuổi sự công bằng về tình trạng sức khỏe giữa các nhóm dân số, vì sức khỏe tốt là cần thiết để công dân phát triển.

Cải cách hệ thống y tế có thể được mô hình hóa như một quy trình tuần hoàn, lặp đi lặp lại

Việc thiết kế và thực hiện cải cách hệ thống y tế có thể được coi là một quá trình cải tiến tuần hoàn (Hình 7.1):

• Thứ nhất, việc chính phủ hoặc các bên quan tâm khác đánh giá hoạt động của hệ thống y tế có khả năng bộc lộ những thiếu sót về hiệu quả hoặc tính công bằng của hệ thống.

• Thứ hai, chẩn đoán này có thể khiến chính phủ hoặc các bên quan tâm khác thiết kế và đề xuất cải cách cơ cấu nhằm giải quyết những thiếu sót đó.

• Thứ ba, nếu chính phủ tin tưởng vào trường hợp cần cải cách và có đầy đủ quyền lãnh đạo cũng như thẩm quyền chính trị để thúc đẩy quá trình tiến lên, thì chính phủ có thể tìm cách ban hành luật, quy định hoặc các biện pháp chính sách khác, mở đường cho cải cách.

• Thứ tư, pháp luật hoặc quy định phải được thực hiện bởi các cơ quan liên quan đến tài chính của hệ thống y tế hoặc cung cấp dịch vụ, nếu hiệu suất được cải thiện.

Cuối cùng, vòng tròn sẽ được hoàn thành nếu tác động của cải cách đối với hoạt động của hệ thống y tế có thể được đánh giá. Sẽ có sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các giai đoạn kế tiếp của cải cách - mỗi giai đoạn có thể được coi là điều kiện cần nhưng chưa đủ để đạt được kết quả thành công. Khuôn khổ này cho phép xem xét hai vấn đề khác nhau: yếu tố quyết định thành công trong quá trình cải cách hệ thống y tế và yếu tố quyết định thành công trong kết quả của hệ thống y tế. Có thể thực hiện tốt những cải cách “sai” cũng như không thể thực hiện tốt những cải cách “đúng”. Trong khi đó, khả năng cải cách có thể hạn chế và bất kỳ giai đoạn nào trong bốn giai đoạn đều có thể đóng vai trò là điểm nghẽn trong quá trình này.

Hình 7.1. Quy trình thiết kế và thực hiện cải cách trong hệ thống y tế

Nguồn : Phỏng theo Nutley, S. và PC Smith (1998), “Các bảng xếp hạng để cải thiện hiệu suất trong chăm sóc sức khỏe”, Tạp chí Chính sách Nghiên cứu Dịch vụ Y tế 3:1, tháng Giêng.

Đối với một loạt cải cách nhất định, vẫn chưa biết làm thế nào để khắc phục tất cả các vấn đề với hệ thống y tế cùng một lúc. Hơn nữa, việc cải cách có những tác dụng phụ ngoài ý muốn hoặc không lường trước được là điều khá phổ biến - đòi hỏi phải thực hiện những thay đổi cơ cấu hơn nữa. Ngoài ra, trong dài hạn, việc thay đổi kỳ vọng của người tiêu dùng, thay đổi công nghệ hoặc thay đổi nguồn lực có thể thúc đẩy các cải cách tiếp theo. Vì những lý do này, thật phù hợp khi coi quá trình cải cách và thực hiện có khả năng diễn ra liên tục; do đó, bốn giai đoạn của quá trình cải cách có thể diễn ra đồng thời hơn là theo trình tự.

Những trở ngại đối với cải cách hệ thống y tế là đáng kể...

Tuohy (1999) cung cấp một phân tích sáng tỏ về quá trình cải cách y tế từ góc độ khoa học chính trị. Chủ yếu dựa trên kinh nghiệm cải cách trong những thập kỷ gần đây ở ba quốc gia (Canada, Vương quốc Anh và Hoa Kỳ), phân tích nhấn mạnh những khó khăn mà cải cách cơ cấu hệ thống y tế phải đối mặt. Sau khi được thiết lập, các tham số của hệ thống chăm sóc sức khỏe tạo ra một logic đặc biệt có xu hướng chi phối hành vi của những người tham gia trong hệ thống cho đến khi các tham số được thay đổi lại. Hệ thống có thể thay đổi linh hoạt theo logic riêng của nó, nhưng chỉ những cải cách nhỏ do chính phủ khởi xướng mới có khả năng thực hiện được trong những giai đoạn này. Do đó, Tuohy đã đặt tên cho cuốn sách của mình là Logical Logic . Chỉ hiếm khi có đủ sự huy động ý chí chính trị và quyền hạn bên ngoài lĩnh vực y tế, cùng với một loạt các chính sách phù hợp, để thúc đẩy những thay đổi thành công trong các thông số của hệ thống y tế. Các nhóm lợi ích được thành lập có thể thường xuyên cản trở hoặc làm chệch hướng những thay đổi đó. Tuohy thu hút sự chú ý đến nhiều trường hợp mà cải cách y tế đã không được thực hiện (như ở Canada vào những năm 1990) hoặc thất bại (như ở Hoa Kỳ vào năm 1993). Tuy nhiên, thỉnh thoảng “những cơ hội” mở ra cho những cải cách quan trọng. Tuohy cũng nhấn mạnh tính độc đáo lịch sử của mỗi hệ thống y tế và “sự phụ thuộc vào con đường” chi phối sự phát triển của nó. Từ góc độ quốc tế, các chính sách không thể bị bật gốc khỏi bối cảnh quốc gia của chúng - mặc dù kiến thức về các chính sách so sánh có thể hỗ trợ cho sự đánh giá của các nhà cải cách quốc gia.

Một mô hình cấu trúc chính trị đơn giản nhưng hữu ích của hệ thống chăm sóc sức khỏe phân biệt giữa ba nhóm lợi ích chính: người tiêu dùng; “các nhà hợp lý hóa hành chính”; và “những nhà độc quyền chuyên nghiệp” (Alford, 1975). Người tiêu dùng thường là nhóm yếu thế nhất và các nhà độc quyền chuyên nghiệp - đứng đầu là ngành y tế - thường là nhóm mạnh nhất. Khó hoặc không thể thực hiện cải cách hệ thống y tế - đặc biệt là những cải cách liên quan đến hiệu quả của việc cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe - trước sự phản đối kiên quyết của ngành y. Thật vậy, khi nói đến cải cách hệ thống y tế, ngành y có thể được coi là “người có quyền phủ quyết” mạnh mẽ (xem bên dưới), nhất là vì sự hợp tác tích cực của ngành này có thể cần thiết để thực hiện nhiều cải cách. Quyền lực của ngành y đặc biệt lớn khi, như thường xảy ra, các bác sĩ giành được sự ủng hộ từ người tiêu dùng trong việc phản đối sự thay đổi. Nói chung, người tiêu dùng tin tưởng các bác sĩ hơn họ tin tưởng các chính trị gia. ²

Cả ở giai đoạn lập pháp/quy định và thực hiện, cải cách có nhiều khả năng thành công hơn nếu đánh giá thực tế về bất kỳ sự phản đối nào đối với cải cách có khả năng nảy sinh. Có thể chính phủ có đủ quyền lực để vượt qua sự phản đối như vậy, mặc dù điều này có thể dễ dàng hơn nhiều ở giai đoạn lập pháp so với trong quá trình thực hiện. Nếu không, cần phải bắt tay vào trao đổi và tham gia với các bên quan tâm nhằm thuyết phục họ về trường hợp thay đổi (Hình 7.1). Sự sẵn có của các nguồn lực để “bôi trơn các bánh xe của sự thay đổi” có thể hỗ trợ một quá trình như vậy.

...nhưng nhiều nước OECD đã tiến hành cải cách đáng kể trong những năm gần đây

Tuy nhiên, như Docteur và Oxley (2004) đã chỉ ra, nhiều quốc gia OECD đã tích lũy được một lịch sử quan trọng về cải cách hệ thống y tế. Một con đường đã được thực hiện tốt là việc giới thiệu liên tiếp các phần mở rộng phạm vi bao phủ bảo hiểm y tế cho các nhóm dân số khác nhau trong nhiều năm, mà đỉnh cao là đạt được, ở hầu hết các nước OECD, bao phủ bảo hiểm y tế toàn dân, thường có một yếu tố quan trọng là bảo hiểm bắt buộc và phân phối lại đáng kể thu nhập. Việc mở rộng phạm vi bảo hiểm này thường dẫn đến các vấn đề về kiểm soát chi phí, do việc hạ thấp hoặc loại bỏ các rào cản tài chính đối với việc tiếp cận và rủi ro đạo đức do bảo hiểm y tế gây ra. Đổi lại, điều đó đã khuyến khích các chính phủ đưa ra các biện pháp kiểm soát chi phí, đôi khi có tác dụng phụ làm méo mó giá cả hoặc số lượng - và có lẽ là về hiệu quả vi mô. Bất chấp các biện pháp như vậy, chi phí nói chung vẫn tiếp tục tăng do những cải tiến công nghệ trong y học và sự già hóa của dân số.

Các chính sách điều tiết hoặc ngân sách cấp vĩ mô để kiểm soát tăng chi phí - chẳng hạn như các chính sách đặt trần ngân sách hoặc đóng băng giá - có thể có hiệu quả trong việc hạn chế tăng chi phí trong các hệ thống y tế (OECD, sắp xuất bản; Oxley, sắp xuất bản). Trong bối cảnh suy thoái kinh tế 2008-09, một số quốc gia OECD đang xem xét các biện pháp tương tự để cắt giảm hoặc điều chỉnh tăng trưởng chi tiêu cho y tế . Tuy nhiên, ở những nơi các biện pháp này đã được thực hiện trong quá khứ, chúng chỉ có tác dụng trong một thời gian hạn chế. Sau khi giảm chi phí ban đầu, chi tiêu y tế đã tiếp tục quỹ đạo trước đó. Hơn nữa, các biện pháp này không thể duy trì lâu dài mà không gây nguy hiểm cho các mục tiêu chính sách y tế khác - chẳng hạn như công bằng và tiếp cận.

Việc tìm kiếm liên tục để ngăn chặn chi phí, cũng như giá trị khó nắm bắt hơn của đồng tiền, đã dẫn đến một nhiệm vụ cải thiện hiệu quả vi mô trong các hệ thống y tế. Điều này tiếp tục ở tất cả các nước OECD. Các nhà hoạch định chính sách ở nhiều quốc gia OECD đang tìm cách giảm tốc độ tăng chi tiêu y tế trong dài hạn bằng cách thay đổi hỗn hợp các biện pháp khuyến khích đối với người dùng và nhà cung cấp (OECD, sắp xuất bản; Oxley, sắp xuất bản). Về phía cầu, các ví dụ về cải cách bao gồm những cải cách nhằm mục đích điều phối chăm sóc tốt hơn hoặc khuyến khích quản lý và phòng ngừa tự chăm sóc. Về phía cung, có hy vọng rằng việc liên kết các khoản thanh toán của nhà cung cấp với các mục tiêu hiệu suất, đẩy nhanh việc áp dụng các hệ thống thông tin y tế hoặc sử dụng các công cụ để ưu tiên áp dụng và sử dụng các công nghệ y tế, trong số những thứ khác, có thể mang lại lợi nhuận tích cực trong dài hạn. Tuy nhiên, bằng chứng về hiệu quả chi phí của các biện pháp can thiệp như vậy vẫn còn hạn chế và, nếu có thì không phải lúc nào cũng thuận lợi. Một số cải cách kiểu này đòi hỏi đầu tư ban đầu đáng kể để thu được lợi ích trong dài hạn. Việc thay đổi các khoản thanh toán và ưu đãi của nhà cung cấp cũng có thể gặp phải nhiều phản đối chính trị và chuyên nghiệp.

Các yếu tố có thể hỗ trợ hoặc cản trở cải cách hệ thống y tế

Cơ hội cải cách cơ cấu lớn của hệ thống y tế có xu hướng hiếm

Phần lớn đã được viết về cải cách y tế, nhưng rất ít về các yếu tố hỗ trợ hoặc cản trở những cải cách đó - đặc biệt là từ quan điểm quy định. Mặc dù Tuohy (1999) mô tả báo cáo của mình về cải cách y tế là một công việc phân tích, không phải là đơn thuốc, nhưng bà đã rút ra hai kết luận về chính sách trong nhận xét cuối cùng của mình. Đầu tiên là vì “cơ hội” chính trị để đảm bảo những thay đổi cấu trúc đối với hệ thống y tế là rất hiếm, nên các nhà hoạch định chính sách nên hoạch định chính sách của họ trước và hành động nhanh chóng khi có cơ hội chính trị. 3 Thứ hai, bất kỳ cải cách nào được thực hiện trong khoảng thời gian giữa các cơ hội này đều phải “đi cùng với bản chất” của hệ thống y tế. Nói cách khác, các hành động táo bạo định kỳ nên được xen kẽ với các giai đoạn dài của chủ nghĩa gia tăng thận trọng đang diễn ra. Tất nhiên, vấn đề là xác định khi nào một cửa sổ như vậy có thể mở ra.

Schieber (1995) xem xét các điều kiện tiên quyết để cải cách y tế, dựa trên kinh nghiệm từ các nước OECD. Hầu hết các phân tích của ông liên quan đến bằng chứng về các yếu tố quyết định thể chế đối với hiệu suất của các hệ thống y tế OECD, hơn là các yếu tố quyết định thành công trong quá trình cải cách. Ngoài ra, lời khuyên của ông nhằm vào các nước đang phát triển hơn là các thành viên OECD. Tuy nhiên, ông xác định một số yếu tố sẽ hỗ trợ cải cách trong bất kỳ hệ thống y tế nào, bao gồm: sự sẵn có của thông tin và nghiên cứu về hoạt động của các hệ thống y tế; các yếu tố thể chế khác nhau hỗ trợ quản trị tốt (chẳng hạn như hệ thống thuế mạnh); lãnh đạo chính trị, đặc biệt là ở cấp cao nhất của chính phủ; và năng lực kỹ thuật của đội ngũ cán bộ chịu trách nhiệm thực hiện cải cách.

Phần còn lại của phần này dựa trên bài báo này và các tài liệu được trích dẫn trước đó, để đề xuất một loạt các giả thuyết về các yếu tố có khả năng hỗ trợ hoặc cản trở cải cách y tế. Đối với các mục đích giải thích, phân tích sau đây được tổ chức theo các tiêu đề ít nhiều tuân theo bốn giai đoạn trong chu kỳ cải cách đã đề ra trước đó:

• sự sẵn có và việc sử dụng thông tin, bằng chứng và phân tích về hiệu quả hoạt động của hệ thống y tế và về cách thức cải thiện hiệu quả hoạt động;

• lãnh đạo chính trị và các khả năng chính trị để chính phủ (hoặc các chính phủ) thúc đẩy cải cách, ban hành luật và đảm bảo cam kết hoặc hợp tác từ các bên liên quan khác trong hệ thống;

• việc sử dụng các biện pháp khuyến khích - cả cây gậy và củ cà rốt - để gắn động lực của các chủ thể chính trong hệ thống với các mục tiêu của chính sách; Và

• sự sẵn có của các nguồn lực để mua các cải tiến và "bôi trơn các bánh xe của sự thay đổi".

Ở một mức độ nào đó, những yếu tố này sẽ là ngoại sinh đối với quá trình cải cách y tế. Ví dụ, các nhà hoạch định chính sách quan tâm đến cải cách hệ thống y tế dường như không thể thay đổi hiến pháp của một quốc gia hoặc thay đổi nhiều tốc độ tăng trưởng GDP của quốc gia đó, cả hai điều này thường là những hạn chế rõ ràng đối với triển vọng cải cách y tế. Tuy nhiên, ở một mức độ nào đó, những yếu tố này sẽ có thể thay đổi được - nghĩa là chúng sẽ sẵn sàng cho việc thực hiện quản trị tốt. Ví dụ, các chính phủ có thể làm rất nhiều việc để xây dựng cơ sở bằng chứng liên quan đến hoạt động của hệ thống y tế, các quy trình chính trị có thể được sử dụng để thu phục những người phản đối cải cách và có thể huy động tiền để đáp ứng các chi phí từ các nguồn lực sẵn có. Một nỗ lực sẽ được thực hiện trong cuộc thảo luận sau đây để xác định những yếu tố giả thuyết nào sẽ chịu ảnh hưởng của các nhà hoạch định chính sách.

Thiếu dữ liệu thường xuyên gây khó khăn cho chính sách dựa trên bằng chứng trong chăm sóc sức khỏe

Nhiều vấn đề gặp phải trong việc quản lý và cải cách hệ thống y tế phát sinh từ sự bất cân xứng về thông tin tồn tại giữa bệnh nhân và nhà cung cấp dịch vụ cũng như giữa chính phủ, nhà quản lý và nhà cung cấp dịch vụ. Các chuyên gia y tế nắm giữ nhiều kiến thức về lợi ích hoặc lợi ích tiềm ẩn của việc chăm sóc sức khỏe. Các công ty bảo hiểm, chính phủ và các nhà quản lý có xu hướng am hiểu về các chi phí. Bệnh nhân được bảo hiểm có thể không biết gì về cả lợi ích và chi phí.

Chẩn đoán chính xác những thiếu sót trong hoạt động của hệ thống y tế là điều kiện tiên quyết cần thiết để cải cách thành công. Trong trường hợp có một số vấn đề - chẳng hạn như tỷ lệ dân số thiếu bảo hiểm y tế - các dữ liệu liên quan khá dễ dàng để có được. Tương tự, ở phần lớn các quốc gia OECD, có rất nhiều bằng chứng và phân tích về sự phân bổ khả năng tiếp cận các dịch vụ y tế khác nhau giữa các nhóm thu nhập (van Doorslaer và Masseria, 2004; de Looper và Lafortune, 2009). Việc chẩn đoán những thất bại về hiệu quả khó khăn hơn nhiều do thiếu các biện pháp đo lường kết quả của hệ thống y tế có thể liên kết trực tiếp với các nguồn lực y tế và do một số yếu tố nằm ngoài tầm kiểm soát của hệ thống y tế ảnh hưởng đến kết quả sức khỏe. Bằng chứng gần đây về hiệu quả của hệ thống y tế bằng cách sử dụng các chỉ số kết quả chung của hệ thống y tế cho thấy rằng vẫn còn nhiều khác biệt về hiệu quả trong các cụm quốc gia có cấu trúc thể chế tương tự trong chăm sóc sức khỏe (Joumard và André, sắp xuất bản). Điều này cho thấy rằng có khả năng cải thiện hiệu quả của hệ thống y tế ở các nước OECD. Các chỉ số về chất lượng chăm sóc (chẳng hạn như tỷ lệ nhập viện có thể tránh được đối với các bệnh mãn tính, tỷ lệ sống sót sau ung thư và trường hợp tử vong do các đợt cấp tính của các bệnh mãn tính) cũng sẽ cho phép ước tính tốt hơn về hiệu quả của hệ thống y tế, nhưng thường không đủ vững chắc hoặc phổ biến để cho phép có ý nghĩa phân tích xuyên quốc gia về hiệu quả của hệ thống y tế.

Có lẽ do điều này, có thể xác định được những trường hợp khi dữ liệu kết quả mới xuất hiện đã làm thay đổi nhận thức về hiệu quả của hệ thống y tế và kết quả là đã giúp thúc đẩy các cải cách. Ví dụ, cho đến cuối những năm 1990, các nhà hoạch định chính sách của Vương quốc Anh và các nhà quan sát của OECD tin rằng hệ thống y tế ở Vương quốc Anh hoạt động tốt. Tình trạng sức khỏe ở mức trung bình đối với một quốc gia Tây Âu, trong khi tỷ lệ chi tiêu y tế trên GDP thấp hơn đáng kể so với mức trung bình. Sự kết hợp giữa tình trạng sức khỏe trung bình và chi tiêu thấp được cho là do Dịch vụ Y tế Quốc gia (NHS) đạt hiệu quả cao và những lời kêu gọi tăng chi tiêu y tế trên mức tăng nhỏ hàng năm đã bị các chính phủ kế tiếp từ chối. Tuy nhiên, vào cuối thập kỷ này, dữ liệu mới, so sánh về tỷ lệ sống sót sau ung thư của Châu Âu - được cho là thước đo hợp lý về kết quả sức khỏe - đã có sẵn; những dữ liệu này cho thấy rằng, ít nhất là trong trường hợp dịch vụ ung thư, hệ thống y tế của Vương quốc Anh hoạt động kém hơn so với hệ thống ở hầu hết các nước Tây Âu khác. Rõ ràng là thời gian chờ đợi để phẫu thuật tự chọn ở Vương quốc Anh lâu hơn nhiều so với các nước châu Âu khác. Kết quả là cú sốc đối với nhận thức được theo sau bởi thông báo của chính phủ về một “Kế hoạch NHS” lớn để cải cách việc cung cấp các dịch vụ y tế, cùng với sự gia tăng lớn và bền vững trong chi tiêu cho NHS. Ngược lại với lập trường trước đó, chính phủ đã tuyên bố ngay từ đầu Kế hoạch NHS rằng, “Một phần, NHS không thực hiện được vì trong nhiều năm qua, nó đã bị thiếu vốn” (Bộ Y tế, 2000).

Tuy nhiên, phân tích và thảo luận trước cẩn thận có thể tạo thuận lợi cho cải cách

Ở giai đoạn tiếp theo của quá trình cải cách, thành công trong việc thiết kế cải cách đôi khi có thể được hỗ trợ bằng cách chỉ định một ủy ban hoặc một nhóm để chẩn đoán các vấn đề trong hệ thống và đề xuất các giải pháp. Hai ví dụ là Báo cáo Beveridge ở Vương quốc Anh (Her Majesty's Stationery Office, 1942) dẫn đến việc thành lập NHS và Ủy ban Dekker có ảnh hưởng (1987) ở Hà Lan, đề xuất những cải cách quan trọng đối với hệ thống y tế, liên quan đến giới thiệu một hệ thống bảo hiểm y tế quốc gia duy nhất với sự cạnh tranh có điều tiết. Thật vậy, bất chấp lời khuyên của Tuohy về việc “tấn công khi sắt còn nóng”, thường cần phải đầu tư vào các cuộc thảo luận và đàm phán kéo dài về các cải cách. Ví dụ, ở Hà Lan, trong nhiều năm sau khi báo cáo của Ủy ban Dekker xuất hiện, chỉ có thể đạt được thỏa thuận về những thay đổi gia tăng. Đã gần 20 năm trước khi bước lập pháp quyết định cuối cùng được thực hiện đối với một phiên bản cạnh tranh có quản lý, vào năm 2006; việc thực hiện những cải cách này vẫn đang được tiến hành. Đây có thể là một chiến lược thay thế khi các cơ hội chính trị cho các cải cách chiến lược nhanh chóng không mở ra. Đôi khi có sự phân biệt giữa cải cách mở và “cải cách lén lút” ( ví dụ Tompson, 2009). Cải cách lén lút liên quan đến việc thực hiện những thay đổi rõ ràng về mặt kỹ thuật đối với một hệ thống, có lẽ trong nhiều năm, những thay đổi này cuối cùng cũng quan trọng như một cuộc cải cách cơ cấu lớn. Trong một số bối cảnh, người ta lập luận rằng đây là cách khả thi duy nhất để tiến hành. Tuy nhiên, đây là một chiến lược rất dễ bị đảo ngược nếu tâm trạng chính trị thay đổi, và có thể dẫn đến những cải cách rời rạc, nửa vời. Hơn nữa, với sự tham gia trực tiếp của các chuyên gia y tế trong việc thực hiện cải cách hệ thống y tế, chắc chắn cải cách lén lút sẽ tiến rất xa mà không thu hút được sự chú ý của họ. Tiến trình cải cách thầm lặng, gia tăng trong những năm sau năm 1987 có thể cho thấy rằng cải cách Dekker, ở một mức độ nào đó, là một ví dụ về một cuộc cải cách lén lút thành công. Tuy nhiên, bản chất tương đối cởi mở và toàn diện trong quá trình hoạch định chính sách của Hà Lan có nghĩa là các bên liên quan chính đã tham gia vào quá trình thương lượng và thảo luận về cải cách xuyên suốt.

Lý tưởng nhất là việc hoạch định chính sách y tế nên “dựa trên bằng chứng”. Thật không may, việc thiếu đo lường kết quả đã thảo luận trước đó, cùng với việc thiếu đánh giá nhiều cải cách, có nghĩa là thiếu cơ sở bằng chứng cho các cải cách y tế, đặc biệt là khi xác định các cách để cải thiện hiệu quả. Đổi lại, điều đó cho phép các hệ tư tưởng cạnh tranh tiếp tục phát triển cả trong và ngoài các quốc gia về những cách tốt nhất để đạt được hiệu quả - ví dụ, theo mô hình dịch vụ công (Beveridgean của Vương quốc Anh) hoặc theo các thị trường được điều tiết (như ở Hoa Kỳ) để bảo hiểm và cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe. Tuy nhiên, ngày càng có nhiều tài liệu quốc tế về các cách thức khác để tài trợ và cung cấp các dịch vụ y tế có thể được sử dụng để cung cấp thông tin cho các đánh giá của các nhà hoạch định chính sách. Nhìn chung, các nhà thiết kế cải cách sẽ dễ dàng đi theo những con đường mòn. Ví dụ, nhiều quốc gia OECD đã áp dụng các phiên bản của mô hình bảo hiểm y tế quốc gia Bismarckian, lần đầu tiên được giới thiệu ở Đức vào năm 1883. Tương tự, một số quốc gia - bao gồm, gần đây nhất là Thổ Nhĩ Kỳ - sau một cuộc điều tra quốc tế, đã đưa ra các biến thể của các dịch vụ “bác sĩ gia đình”, có người gác cổng, một mô hình lâu đời để cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe ban đầu ở một số nước OECD (OECD/WHO, 2009). Điều này đã không ngăn cản các nhà cải cách đưa ra một số thỏa thuận tương đối đổi mới - chẳng hạn như “thị trường nội bộ” đối với dịch vụ chăm sóc sức khỏe của bệnh viện công trong các dịch vụ y tế quốc gia và điều chỉnh cạnh tranh giữa các quỹ bảo hiểm y tế trong các chương trình bảo hiểm y tế quốc gia (Docteur và Oxley, 2004).

Cần xem xét liệu các cải cách có khả thi về mặt chính trị và có thể thực hiện được ở giai đoạn thiết kế hay không, nhằm xây dựng các đặc điểm có khả năng cải thiện khả năng tồn tại và khả năng chấp nhận của các cải cách. Nếu có thể, cũng nên đặt những cải cách trong tương lai vào phân tích chi phí và lợi ích, và ước tính hậu quả phân bổ của chúng. Phân tích chi phí là cần thiết để xác định khả năng chi trả của các cải cách hoặc nhu cầu tìm kiếm các nguồn lực bổ sung. Phân tích chi phí-lợi ích là cần thiết để kiểm tra xem các cải cách có sử dụng tốt nhất có thể các nguồn lực hay không, mặc dù những phát hiện của phân tích chi phí-lợi ích có nhiều khả năng bị thách thức về mặt y tế hơn là trong một số lĩnh vực chính sách khác, do sự bất đồng liên quan đến các vấn đề đó như các kỹ thuật thích hợp để kiếm tiền từ giá trị của kết quả sức khỏe và giới hạn thích hợp của phân tích lợi ích chi phí. Tuy nhiên, một số hình thức phân tích chi phí-lợi ích là mong muốn để giúp xác định những người thắng và người thua có thể xảy ra từ những thay đổi được đề xuất, thông tin có thể quan trọng để cung cấp thông tin cho quá trình chính trị. Cuối cùng, việc đánh giá các cải cách - tốt nhất là độc lập - là rất quan trọng nếu các nhà hoạch định chính sách muốn học hỏi kinh nghiệm. Nên thiết lập đánh giá trước để thiết lập đường cơ sở trước khi thay đổi xảy ra. Cũng nên tập trung vào việc đo lường kết quả trong phạm vi có thể. Hà Lan là một ví dụ điển hình, sẵn sàng làm nổi bật kết quả của những cải cách gần đây.

Cải cách hiếm khi có thể thực hiện được nếu không có sự lãnh đạo chính trị mạnh mẽ

Cải cách cơ cấu thành công sẽ đòi hỏi phải thực thi quyền lực chính trị hoặc thuyết phục để thúc đẩy cải cách thông qua các giai đoạn lập pháp và thực hiện. Như đã đề cập trước đó, Tuohy (1999) đã kết luận rằng hiếm khi có đủ sự huy động ý chí chính trị và quyền lực để thực hiện cải cách cơ cấu đối với các hệ thống y tế của OECD. Tuy nhiên, có vẻ như các quốc gia OECD có phần khác nhau về năng lực cải cách y tế, bởi vì các thể chế chính trị khác nhau ở mức độ ủng hộ hiện trạng hoặc thay đổi hiện trạng, tùy từng trường hợp. Trong quá khứ, một số cải cách hệ thống y tế quan trọng ở các nước OECD đã được thực hiện bởi các chính phủ không qua bầu cử. Ví dụ, sau các cuộc thảo luận không đi đến kết quả ở Hà Lan về bảo hiểm y tế bắt buộc trong bốn thập kỷ trước Chiến tranh thế giới thứ hai, bảo hiểm y tế xã hội đã đột ngột được giới thiệu với một bộ phận lớn dân số Hà Lan bởi lực lượng chiếm đóng của Đức vào năm 1941 (Blanpain, Delesie và Nys, 1978). Bảo hiểm y tế quốc gia đã được các chế độ độc tài quân sự giới thiệu ở Hàn Quốc từ năm 1977 đến năm 1988. Tuy nhiên, trong hoàn cảnh dân chủ hiện nay, các chính phủ OECD sẽ không chỉ yêu cầu một nhiệm vụ phổ biến mà còn cả khả năng giành được phiếu bầu trong cơ quan lập pháp của họ để thực hiện các cải cách y tế quan trọng. Trong một nghiên cứu về cải cách cơ cấu về lương hưu, thị trường sản phẩm và thị trường lao động, Tompson (2009) phát hiện ra rằng tầm quan trọng của nhiệm vụ bầu cử đối với sự thành công của cải cách thay đổi đôi chút từ lĩnh vực chính sách này sang lĩnh vực chính sách khác, nhưng nó có xu hướng quan trọng nhất trong các lĩnh vực như lương hưu, trong đó những cải cách có tác động trực tiếp và rõ ràng đến các quyền và phúc lợi của một bộ phận lớn cử tri. Cải cách hệ thống y tế rõ ràng thuộc loại này.

Lãnh đạo chính trị có thể là một thành phần thiết yếu trong việc đảm bảo cải cách cơ cấu thành công cho các hệ thống y tế. Sự lãnh đạo chắc chắn sẽ được yêu cầu bởi các bộ trưởng y tế. Tuy nhiên, với tầm quan trọng cao của việc cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe cho cử tri, sự hỗ trợ rõ ràng hoặc ngầm của các thủ tướng hoặc tổng thống thường được yêu cầu để đảm bảo tính hợp pháp chính trị tổng thể cho các cải cách y tế lớn và giúp đảm bảo các nguồn lực công cộng. Các cuộc cải cách “Xã hội vĩ đại” đã đưa Medicare và Medicaid vào hệ thống y tế Hoa Kỳ vào năm 1965 do Tổng thống Lyndon Johnson khởi xướng sau cuộc vận động tranh cử rầm rộ của đảng Dân chủ vào năm 1964. Các cuộc cải cách lớn đối với NHS của Anh, vốn đưa ra một thị trường nội địa vào năm 1992, được khởi xướng bởi Thủ tướng Margaret Thatcher trong nhiệm kỳ thứ ba của bà. Gần đây nhất, việc thông qua đạo luật cải cách chăm sóc sức khỏe quan trọng ở Hoa Kỳ diễn ra sau một cuộc bầu cử trong đó cải cách chăm sóc sức khỏe là vấn đề then chốt và khiến Đảng Dân chủ nắm quyền kiểm soát Nhà Trắng và chiếm đa số phiếu trong cả hai viện của Quốc hội. . Tuy nhiên, ngay cả trong những trường hợp này, chính quyền đã phải giao toàn bộ sức mạnh của Nhà Trắng cho cuộc chiến cải cách chăm sóc sức khỏe. Các ví dụ gần đây hơn về lãnh đạo chính trị trong cải cách y tế được đề cập trong một số trong năm nghiên cứu điển hình được thảo luận trong các phần sau.

Số lượng và cấu hình của “người có quyền phủ quyết” là những yếu tố quyết định

Sự phản đối có thể được mong đợi đối với những cải cách lớn đối với bất kỳ hệ thống y tế nào. Nhận thấy sự thiếu cải cách toàn diện đối với hệ thống y tế Hoa Kỳ, Fuchs (2009) nhắc nhở chúng ta rằng Machiavelli đã viết vào năm 1513, “Không có gì khó quản lý hơn, khó hoàn thành hơn, cũng như khả năng thành công đáng nghi ngờ hơn... trật tự mới của sự vật. Nhà cải cách có kẻ thù trong tất cả những người kiếm lợi từ trật tự cũ và chỉ có những người bảo vệ thờ ơ với tất cả những người sẽ kiếm lợi từ trật tự mới.” Gần đây hơn, một lý thuyết chính trị quan trọng đã được phát triển trong đó xác định sự khác biệt về số lượng ( de jure hoặc de facto ) “những người có quyền phủ quyết” trong quy trình chính sách và khoảng cách ý thức hệ giữa họ là những yếu tố quyết định quan trọng đến sự khác biệt giữa các quốc gia trong khả năng cải cách. (Tsebelis, 2002). Các quy trình ra quyết định được thể chế hóa được mô tả và phân loại theo nhóm người có quyền phủ quyết - các chủ thể chính trị cần có sự đồng ý để thay đổi chính sách xảy ra. Khả năng thay đổi chính sách giảm đi khi số người có quyền phủ quyết tăng lên, nhưng hai biến số quan trọng khác cũng phát huy tác dụng. Thay đổi càng khó thì sự khác biệt về lập trường chính sách của những người có quyền phủ quyết càng lớn và sự gắn kết nội bộ của họ càng lớn (trong đó những người có quyền phủ quyết là các tổ chức hoặc nhóm).

Tsebelis lập luận rằng Hoa Kỳ, chẳng hạn, có nhiều quyền phủ quyết theo thể chế trong khi Vương quốc Anh, dưới một chính phủ chiếm đa số trong nghị viện, chỉ có một. 4 Nhiều quốc gia OECD - kể cả những quốc gia có hiến pháp liên bang - phân chia trách nhiệm tài trợ và cung cấp dịch vụ y tế giữa chính quyền trung ương và địa phương. Tsebelis lập luận rằng chủ nghĩa liên bang làm tăng số lượng người có quyền phủ quyết. Khả năng gọi trưng cầu dân ý càng làm tăng thêm số lượng người chơi có quyền phủ quyết. Các quốc gia đơn nhất có hiến pháp cho phép một chính quyền trung ương với quyền hạn phổ biến kiểm soát cơ quan lập pháp và hệ thống y tế dường như có khả năng cải cách lớn hơn so với các quốc gia có nhiều quyền phủ quyết theo lý thuyết này. Tuy nhiên, ở một số quốc gia như vậy, trong một số trường hợp, hệ thống y tế đã trở thành một “quả bóng đá chính trị”, với việc các chính phủ kế tiếp nhau với các quan điểm chính trị khác nhau đưa ra các cuộc cải cách mang tính cạnh tranh nhằm đảo ngược một số hoặc tất cả những thay đổi mà các chính phủ tiền nhiệm đã đưa ra. Các quốc gia mà một thời gian dài đàm phán và thỏa hiệp giữa một số bên có quyền phủ quyết đã đi trước cải cách dường như có khả năng thực hiện những thay đổi có quyền sở hữu rộng rãi hơn và do đó, bền vững hơn khi có những dao động trong con lắc chính trị. Trong mọi trường hợp, cấu hình của những người có quyền phủ quyết này không chỉ phụ thuộc vào các quy tắc và thể chế chính thức chi phối việc hoạch định chính sách, mà còn phụ thuộc vào các chuẩn mực không chính thức, các yếu tố chính trị mang tính thời sự và trình tự của quy trình chính sách. 5 Vì vậy, ngay cả trong một chính thể có hiến pháp tập trung cao độ và tương đối ít điểm phủ quyết theo hiến pháp, vẫn có thể có những người có quyền phủ quyết trên thực tế , bao gồm các thành phần của ngành y tế. Quyền lực của ngành y có thể càng lớn hơn khi áp dụng các giới hạn dữ liệu được mô tả ở trên: các nhà cải cách khó có thể thách thức các tuyên bố của ngành nếu không có dữ liệu có thẩm quyền về chất lượng, hiệu quả và các biến số khác.

Những người phản đối cải cách thường có nhiều khả năng huy động hơn những người hưởng lợi

Một lập luận quan trọng khác liên quan đến thực tế là những người hưởng lợi từ cải cách thường phân tán trong khi những người thua cuộc lại tập trung. Các chính sách nhằm nâng cao hiệu quả trong cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe có thể bị phản đối thành công vì những người hưởng lợi (bệnh nhân) rất đông nhưng không có tổ chức, trong khi những người thua cuộc (nhà cung cấp dịch vụ) lại tập trung và được tổ chức tốt. Như đã lưu ý trước đó, có khả năng là thông tin bất đối xứng cũng sẽ có xu hướng ủng hộ những người thua cuộc. Tuy nhiên, các chính sách liên quan đến việc cải thiện, chẳng hạn như tiếp cận bảo hiểm y tế có thể dễ áp dụng hơn - một phần vì cử tri có lòng vị tha rộng rãi khi đề cập đến việc xã hội cung cấp khả năng tiếp cận chăm sóc sức khỏe, và một phần vì nó thường mang tính lâu dài. lợi ích của các nhà cung cấp để hợp tác trong bất kỳ sự mở rộng thị trường nào.

Các trở ngại đối với cải cách cũng có thể xuất hiện khi các chính sách y tế thuộc trách nhiệm của các bộ khác nhau và nảy sinh bất đồng giữa các bộ. Khi nói đến mức chi tiêu công cho y tế, hầu như luôn có sự căng thẳng giữa Bộ Tài chính và Bộ Y tế. Khi nói đến phòng chống dịch bệnh liên quan đến thay đổi lối sống, nhìn chung cần có một số bộ, chẳng hạn như bộ giao thông vận tải, thực phẩm và nông nghiệp, và môi trường, hợp tác trong việc thiết kế các chính sách mới. Trong những trường hợp này, cải cách thành công thường liên quan đến việc một bộ chấp nhận chi phí ngân sách để đổi lấy những lợi ích nhất định dành cho “khách hàng” của bộ khác.

Thực hiện cải cách có thể khó khăn như việc áp dụng chúng ngay từ đầu

Các vấn đề chính trị khác có thể phát sinh khi đến lúc thực hiện cải cách. Nếu các công ty bảo hiểm và/hoặc nhà cung cấp nằm trong tay độc lập, thì có thể cần phải đàm phán để thực hiện thành công. Ngay cả khi các công ty bảo hiểm y tế và/hoặc các nhà cung cấp nằm trong tay công chúng, thì rất có thể đã có sự “bắt giữ nhà cung cấp”. Đặc biệt, theo bất kỳ thỏa thuận sở hữu nào, có thể có sự phản đối mạnh mẽ đối với cải cách từ các chuyên gia y tế, đặc biệt là các bác sĩ, nếu họ nhận thấy rằng các quyền tự do nghề nghiệp hoặc lợi ích kinh tế của họ bị đe dọa. Hơn nữa, vì nhiều cải cách y tế đòi hỏi, ít nhất ở một mức độ nào đó, sự hợp tác của các chuyên gia y tế, nên có thể không thể thực hiện hiệu quả một cải cách mà họ phản đối mạnh mẽ. Nếu sự phản đối của họ đủ mạnh, thì sự phản đối của họ đối với cải cách có thể mang tính chất của một lời tiên tri tự ứng nghiệm, khi họ lật đổ việc thực hiện những thay đổi mà họ phản đối việc áp dụng.

Chất lượng của hành chính công có khả năng giúp xác định sự thành công của cải cách. Nhìn chung, cơ hội thành công có thể được cải thiện ở những quốc gia mà vai trò của Bộ Y tế tập trung vào việc “lái” hệ thống y tế hơn là “chèo lái” - nghĩa là hướng dẫn và điều tiết hệ thống y tế hơn là cung cấp dịch vụ trực tiếp (Osborne và Gaebler, 1992). Nếu không, Bộ Y tế có thể phải đối mặt với xung đột lợi ích. Chất lượng quản lý công - chẳng hạn như quản lý bệnh viện - cũng sẽ rất quan trọng khi việc cung cấp nằm trong tay nhà nước. Tuy nhiên, trong phạm vi mà ngành y tế vẫn giữ quyền tự chủ về lâm sàng, có khả năng các nhà quản lý công và bác sĩ sẽ xung đột về việc thực hiện các cải cách không được các bác sĩ lâm sàng ưa chuộng. Ngoài ra, một cái bẫy đang chờ đợi những nhà cải cách nhiệt thành ở các quốc gia thống nhất có quyền kiểm soát việc quản lý hệ thống y tế. Từng làn sóng cải cách có thể dẫn đến “sự mệt mỏi với cải cách” giữa các nhà quản lý cũng như bác sĩ lâm sàng.

Việc sử dụng các biện pháp khuyến khích và không khuyến khích là rất quan trọng...

Những cải cách thành công, đặc biệt là những cải cách nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế vi mô, thường thể hiện những thay đổi trong các khuyến khích tiền tệ và phi tiền tệ mà các chủ thể chính trong hệ thống y tế phải đối mặt. Chúng có thể liên quan đến việc sử dụng hợp lý những thay đổi trong chia sẻ chi phí giữa người tiêu dùng, trong các ưu đãi và cơ hội mà các công ty bảo hiểm y tế phải đối mặt, hoặc trong các khoản thanh toán và các ưu đãi khác mà các nhà cung cấp phải đối mặt. Đây là những chủ đề lớn đã tạo ra một tài liệu đáng kể. Đánh giá tài liệu này nằm ngoài phạm vi của chương này. Chỉ cần nói rằng, mặc dù người ta biết nhiều về tác động của các hệ thống thanh toán và khuyến khích khác nhau đối với khối lượng dịch vụ được yêu cầu và cung cấp trong các môi trường khác nhau, nhưng ít người biết về tác động của chúng đối với chất lượng chăm sóc, do thiếu kết quả về sức khỏe. và các biện pháp chất lượng. Chính quyền trung ương cũng có thể sử dụng các biện pháp khuyến khích tài chính để giúp thuyết phục các thực thể khác, chẳng hạn như chính quyền tiểu bang hoặc địa phương, hợp tác trong cải cách hệ thống y tế, khi các thực thể đó có trách nhiệm quan trọng đối với việc chăm sóc sức khỏe. Ví dụ, chính quyền trung ương có thể cung cấp các khoản trợ cấp cho chính quyền địa phương khi họ áp dụng một số cải cách nhất định hoặc họ có thể cung cấp các quỹ đối ứng khi chính quyền địa phương phải chịu chi tiêu để đáp ứng các mục tiêu quốc gia về cung cấp các dịch vụ nhất định.

.điều này ngụ ý rằng các hạn chế về tài nguyên có thể là một vấn đề lớn

Sự sẵn có của các nguồn lực có thể giúp xác định liệu cải cách có thành công hay không. Nhìn chung, có những chi phí ròng trong trường hợp cải cách được thiết kế để thúc đẩy khả năng tiếp cận hoặc công bằng trong việc tiếp cận các dịch vụ y tế. Việc thiết kế những cải cách như vậy cần phải tính đến khả năng chi trả một cách cẩn thận. Hầu hết các quốc gia đạt được bảo hiểm y tế toàn dân đều thực hiện từng bước, bắt đầu từ nhiều thập kỷ trước với các nhóm dân cư có khả năng chi trả tốt nhất cho bảo hiểm y tế tự nguyện hoặc bắt buộc và kết thúc gần đây hơn với những nhóm cần trợ cấp lớn. Tuy nhiên, trong trường hợp của Hàn Quốc, bảo hiểm y tế quốc gia bắt buộc, giá cả phải chăng đã đạt được cho toàn dân vào năm 1989, ở giai đoạn khá sớm trong quá trình phát triển kinh tế của đất nước, bằng cách đặt mức chia sẻ chi phí trung bình ban đầu là khoảng 50% mức trung bình. giá khám chữa bệnh được bảo hiểm. Tương tự như vậy, nhiều quốc gia đã thành lập bảo hiểm y tế công cộng toàn cầu đã phát hiện ra rằng vẫn tiếp tục có những vấn đề liên quan đến việc tiếp cận các dịch vụ công không đồng đều giữa các khu vực địa lý. Đó một phần là di sản của sự bất bình đẳng trước đây về chi phí y tế, nhân viên và các tòa nhà ở các khu vực khác nhau, có xu hướng tồn tại. Trong những hoàn cảnh như vậy, về mặt chính trị, rất khó để “hạ cấp” hơn là “tăng cấp”. Do đó, các nguồn lực đáng kể và/hoặc thời gian đáng kể có thể được yêu cầu để đạt được khả năng tiếp cận bình đẳng cho nhu cầu bình đẳng trên toàn quốc.

Trong trường hợp cải cách được thiết kế để thúc đẩy hiệu quả vi mô, có thể sẽ có những khoản tiết kiệm ròng được thu hoạch trong thời gian dài. Tuy nhiên, cải cách vẫn có thể yêu cầu đầu tư nguồn lực trước để cho phép các khoản tiết kiệm đó được thực hiện. Ví dụ, trước thực tế là chi phí lao động chiếm ưu thế trong chăm sóc sức khỏe, nhiều cải cách nhằm nâng cao năng suất của nhân viên. Tuy nhiên, có thể cần phải tăng mức lương hoặc các phần thưởng bằng tiền khác để thuyết phục nhân viên thay đổi cách làm việc hiện tại của họ. Đạo luật Dịch vụ Y tế Quốc gia Anh năm 1946 chỉ được thông qua sau 18 tháng đàm phán gay gắt giữa bộ trưởng y tế và ngành y, kết quả là tăng lương đáng kể. 6 Đầu tư vào công nghệ thông tin cũng có thể tiết kiệm một số chi phí lao động trong thời gian dài, nhưng gần như chắc chắn nó đòi hỏi đầu tư đáng kể vào phần cứng, phần mềm, đào tạo và thay đổi tổ chức trước để đạt được khoản tiết kiệm đó.

Rõ ràng, chương trình cải cách phải tính đến nguồn lực sẵn có. Tăng trưởng kinh tế nhanh hơn có thể giúp theo đuổi cả công bằng và hiệu quả nếu nó được kết hợp với các chính sách phù hợp. Tuy nhiên, có bằng chứng từ một số hệ thống y tế rằng nguồn lực ngày càng tăng có thể khiến các bên tham gia thư giãn, trong khi sự thiếu hụt có thể thúc đẩy hiệu quả. 7 Trong trường hợp không tăng trưởng hoặc trong bối cảnh tăng trưởng chậm, những người ban hành cải cách có thể cần phải tìm ra những cách đổi mới để nâng cao hiệu quả. Ngoài ra còn có khả năng “khó khăn” trong việc tái phân bổ nguồn lực cho y tế từ các lĩnh vực chi tiêu khác của chính phủ. Những thực tế này phải được lưu ý khi xem xét triển vọng cải cách sau cuộc khủng hoảng tài chính và kinh tế toàn cầu: thực tế đơn giản là những cải cách hệ thống y tế lớn có xu hướng rất tốn kém ngay từ đầu, ngay cả khi chúng hứa hẹn sẽ dẫn đến chi phí tiết kiệm cuối cùng. Điều đó ngụ ý rằng cải cách sẽ khó khăn hơn nhiều khi ngân sách công đang bị căng thẳng nghiêm trọng, như cuộc tranh luận đang diễn ra về cải cách chăm sóc sức khỏe ở Hoa Kỳ đã minh họa rõ ràng.

Phần Lan: cải thiện quyền truy cập và quản lý phân quyền

Hệ thống y tế của Phần Lan giống với hệ thống ở các nước Bắc Âu khác bằng cách cung cấp phạm vi bao phủ toàn cầu cho một loạt các dịch vụ y tế, được tài trợ chủ yếu thông qua thuế và chủ yếu dựa vào cung cấp dịch vụ chăm sóc công cộng. Tuy nhiên, hệ thống của Phần Lan vừa phi tập trung hơn vừa hỗn hợp hơn trong việc tài trợ so với các nước Bắc Âu khác. Chính quyền địa phương, bao gồm hơn 400 thành phố tự trị, đóng vai trò hàng đầu trong cả việc tài trợ và cung cấp dịch vụ chăm sóc. Tuy nhiên, có một số hợp tác giữa các thành phố trong việc chăm sóc. Ví dụ, các dịch vụ bệnh viện tập trung ở 20 quận chính thức nằm dưới sự kiểm soát của các thành phố trực thuộc trung ương. Đánh giá của OECD về hệ thống y tế Phần Lan xuất bản năm 2005 (OECD, 2005a) đã kết luận rằng nhìn chung hệ thống này hoạt động khá tốt. Các vấn đề chính là thời gian chờ đợi lâu đối với nhiều dịch vụ, chẳng hạn như các cuộc hẹn với bác sĩ đa khoa và phẫu thuật tự chọn. Ngoài ra, người ta lưu ý rằng nhiều thành phố cảm thấy rằng tài trợ cho bệnh viện nằm ngoài tầm kiểm soát và có những lo ngại về hiệu quả về mức độ phân cấp trong hệ thống. Báo cáo đã xem xét một số cải cách, một số cải cách đang diễn ra và một số cải cách mới chỉ bắt đầu vào thời điểm đánh giá. Hai trong số đó dường như đặc biệt quan tâm đến cuộc thảo luận về các cách hiệu quả để thực hiện cải cách y tế: Dự án Y tế Quốc gia và Dự án Tái cấu trúc các Thành phố và Dịch vụ.

Tiến bộ đã được thực hiện trong việc giải quyết thời gian chờ đợi và các biến thể trong quyền truy cập

Dự án Y tế Quốc gia (Chương trình Quốc gia về Bảo vệ Chăm sóc Sức khỏe) kéo dài từ năm 2001 đến năm 2007. Tốt nhất có thể mô tả dự án này như một tập hợp rộng lớn các cải cách gia tăng. Có lẽ các mục tiêu quan trọng nhất của Dự án Y tế Quốc gia là giảm sự khác biệt về tỷ lệ điều trị trên toàn quốc và giảm thời gian chờ đợi quá mức cho các cuộc hẹn và điều trị. Sự khác biệt về tỷ lệ điều trị đã được giải quyết bằng cách đưa ra các hướng dẫn lâm sàng về những phương pháp điều trị phòng ngừa và chữa bệnh nên được đưa ra cho các nguyên nhân chính gây bệnh. Chúng được phát triển trên cơ sở công trình trước đó và đang được thực hiện bởi Hiệp hội Y khoa Phần Lan, Duodecim, tổ chức đã tạo ra một cơ sở dữ liệu điện tử về y học dựa trên bằng chứng mà cả bác sĩ và bệnh nhân ở Phần Lan đều có thể truy cập được. Thời gian chờ đợi có tính đến các hướng dẫn, khi thích hợp và được giải quyết bằng cách đặt mục tiêu cho thời gian chờ đợi tối đa là ba ngày để bệnh nhân gặp chuyên gia chăm sóc chính, ba tuần đối với cuộc hẹn ngoại trú và ba đến sáu tháng đối với các phương pháp điều trị tại bệnh viện được đề xuất. kể cả phẫu thuật tự chọn. Khi cần thiết, các mục tiêu này được củng cố bằng nguồn tài trợ bổ sung (50% của tiểu bang, 50% của thành phố), bằng các đánh giá đánh giá tiếp theo chính thức và bằng các hình phạt có điều kiện dành cho những người thực hiện kém nhất. Chúng được giới thiệu trong thời kỳ mà chi tiêu y tế bình quân đầu người đang tăng khá nhanh.

Một đánh giá về Chương trình Y tế Quốc gia đã được Bộ Y tế và Xã hội ủy quyền thực hiện vào năm 2008. Cả thành công và thất bại đều được báo cáo. Các kết quả tốt nhất đã được nhìn thấy trong các hành động nhằm cải thiện khả năng tiếp cận các dịch vụ. Số bệnh nhân chờ phẫu thuật hơn sáu tháng đã giảm từ 60 000 vào tháng 10 năm 2002 xuống còn 34 000 vào tháng 8 năm 2005 và 1 700 vào cuối năm 2008. Khoảng 90% trung tâm y tế đã đạt được mục tiêu gặp bác sĩ chăm sóc chính Trong vòng ba ngày. Tuy nhiên, thời gian chờ đợi để gặp bác sĩ chăm sóc chính đã tăng lên ở một số vùng của Phần Lan do khó tuyển dụng. Các hướng dẫn dường như đã có tác động tích cực đến việc tiếp cận và công bằng trong việc tiếp cận điều trị. Tỷ lệ điều trị một số phẫu thuật quá chỉ định như mổ đục thủy tinh thể đã giảm và tỷ lệ điều trị một số phẫu thuật chỉnh hình không đúng chỉ định đã tăng lên. Thành công của những yếu tố này trong cải cách có thể là do một số yếu tố. Đầu tiên, trong trường hợp các hướng dẫn chăm sóc lâm sàng thống nhất, các hướng dẫn này có lợi thế là được “sở hữu” bởi ngành y tế Phần Lan, điều này đảm bảo cả thẩm quyền và khả năng chấp nhận lâm sàng của họ. Trong trường hợp giảm thời gian chờ đợi, chúng phổ biến với bệnh nhân, được ngành y tế chấp nhận khi được thúc đẩy bởi các hướng dẫn, được khuyến khích bởi cây gậy tài chính và củ cà rốt và được tài trợ bởi một giai đoạn tăng trưởng đều đặn của chi tiêu y tế.

Những nỗ lực hợp lý hóa các thỏa thuận quản trị đa cấp trong lĩnh vực y tế đang được tiến hành

Dự án Tái cấu trúc các Đô thị và Dịch vụ được thành lập vào tháng 5 năm 2005 và vẫn đang tiếp tục vào thời điểm viết chương này. Báo cáo của OECD đã tranh luận về những ưu và nhược điểm của việc phân cấp cực đoan trong quản lý chăm sóc sức khỏe như ở Phần Lan và đã khuyến nghị rằng cần cân nhắc một số vấn đề về khu vực hóa hoặc tập trung hóa các dịch vụ bệnh viện trên cơ sở hiệu quả. Mục đích của dự án, bao gồm tất cả các trách nhiệm của các đô thị, là nâng cao hiệu quả và năng suất của các đô thị và các dịch vụ mà họ cung cấp. Một đặc điểm nổi bật của dự án là nó không chỉ liên quan đến đại diện của các bộ thích hợp và chính quyền địa phương, mà còn có đại diện của các đảng đối lập. Điều này phản ánh truyền thống cố gắng đạt được sự đồng thuận trong nền chính trị Phần Lan. Sau khi xem xét ba mô hình cải cách chính quyền địa phương khác nhau ở Phần Lan, năm 2006, Phần Lan đã quyết định tập trung vào một mô hình khuyến khích sáp nhập tự nguyện giữa các đô thị và dịch vụ, với sự trợ giúp của các ưu đãi tài chính. Ví dụ, nghiên cứu đã gợi ý rằng dân số hiệu quả tối thiểu cần thiết để hỗ trợ một trung tâm y tế là 20 000-30 000 người. Tuy nhiên, hơn 250 đô thị có ít hơn 6 000 cư dân. Người ta cũng tin rằng việc đảm bảo bảo hiểm y tế liên tục sẽ khó khăn hơn và khó tuyển dụng nhân viên hơn cho các trung tâm y tế nhỏ.

Dự án đã đạt được một số thành công, trong đó số lượng các đô thị giảm từ 432 năm 2005 xuống còn 348 vào tháng 1 năm 2009, và việc giảm thêm đã được công bố. Đảng chính phủ lớn nhất, Đảng Trung tâm, đã nắm quyền lãnh đạo. Tuy nhiên, vì những lý do lịch sử, các đô thị nhỏ ở vùng nông thôn đã từng là thành trì của Đảng Trung tâm. Có lẽ không có gì đáng ngạc nhiên khi Đảng Trung tâm đã phải chịu những thất bại đáng kể trong cuộc bầu cử địa phương vào tháng 10 năm 2008. Kết quả này có thể dẫn đến một cách tiếp cận kém triệt để hơn đối với những cải cách cuối cùng. Tiến độ đạt được với dự án này dường như minh họa mức độ khó khăn trong việc thống nhất các cải cách nhằm đánh đổi lợi ích hiệu quả giả định với các nguyên tắc khác, chẳng hạn như bảo tồn nền dân chủ địa phương và sự thuận tiện trong việc tiếp cận các dịch vụ của địa phương. Tuy nhiên, cách tiếp cận dần dần, dựa trên sự đồng thuận và dựa trên khuyến khích dường như đang hoạt động để mang lại mức độ phân cấp hiệu quả hơn ở Phần Lan.

Hàn Quốc: tăng vốn chủ sở hữu trong khi kiềm chế chi phí

Hàn Quốc đã đạt được bảo hiểm y tế toàn dân vào năm 1989 sau khi từng bước mở rộng bảo hiểm y tế xã hội cho các nhóm dân cư khác nhau, dưới các chính phủ quân sự kế tiếp, bắt đầu từ năm 1977. Bằng cách áp dụng các thỏa thuận bảo hiểm y tế xã hội Bismarckian, Hàn Quốc đã đi theo một lộ trình thành công. con đường, giống như con đường của Nhật Bản vài thập kỷ trước. Thành tựu tương đối nhanh chóng của bảo hiểm y tế toàn dân được hỗ trợ bởi tốc độ tăng trưởng kinh tế cao ở Hàn Quốc. Tuy nhiên, phạm vi bảo hiểm không rộng cũng không sâu, và các khoản thanh toán từ tiền túi vẫn chỉ chiếm dưới 36% chi tiêu y tế ở Hàn Quốc vào năm 2007 - một trong những tỷ lệ cao nhất trong OECD. Mức chia sẻ chi phí cao này làm cho bảo hiểm bắt buộc có giá phải chăng hơn, đặc biệt là vì nó có thể có nhu cầu vừa phải. Về phía cung, phần lớn các nhà cung cấp là tư nhân. Do đó, hệ thống y tế Hàn Quốc vẫn giữ được nhiều đặc điểm của thị trường tư nhân, mặc dù bảo hiểm y tế xã hội có thể được áp dụng phổ biến. Tuy nhiên, tuổi thọ khi sinh cao hơn mức có thể dự kiến do chi tiêu y tế bình quân đầu người và tính theo tỷ lệ GDP (ở mức 6,4% năm 2006) thấp hơn mức có thể dự kiến đối với một quốc gia có GDP bình quân đầu người như Hàn Quốc ( OECD, 2009).

Năm 2000, Hàn Quốc tiến hành hai cuộc cải cách y tế quan trọng

Sau quá trình chuyển đổi sang chế độ dân chủ ở Hàn Quốc vào năm 1988 và việc lên nắm quyền mười năm sau đó của một vị tổng thống cấp tiến quan tâm đến bảo trợ xã hội, hai cải cách cơ cấu đã được đưa ra đối với hệ thống y tế vào tháng 7 năm 2000 (OECD, 2003).

• “Cải cách hội nhập” đã tập hợp khoảng 370 công ty bảo hiểm thành một “Tổng công ty Bảo hiểm Y tế Quốc gia” (NHIC) với mục đích tăng cả tính công bằng và hiệu quả. Cải cách này cho phép tỷ lệ đóng góp được thống nhất trên toàn dân. Tỷ lệ trước đây là khác nhau trong dân số mặc dù lợi ích là như nhau. Cải cách cũng cho phép có sự tập hợp rủi ro quốc gia, khai thác lợi thế kinh tế theo quy mô và tạo ra sự độc quyền trong việc mua sắm công các dịch vụ chăm sóc sức khỏe.

• “Cải cách tách biệt” mang lại sự chuyên môn hóa trong kê đơn (bởi bác sĩ) và pha chế (bởi dược sĩ), chủ yếu với mục đích giảm việc sử dụng thuốc không cần thiết về mặt y tế và khuyến khích hiệu quả kê đơn. Trước đây, các bác sĩ được phép phân phối thuốc cũng như kê đơn thuốc và họ đã kiếm được thu nhập đáng kể từ việc làm này. Các dược sĩ đã được phép kê đơn cũng như cấp phát thuốc cho những bệnh nhân phàn nàn về các triệu chứng nhẹ.

Giải quyết vấn đề công bằng trong phạm vi bảo hiểm tỏ ra dễ dàng hơn so với việc kiềm chế chi phí

Cải cách hội nhập đã thành công trên diện rộng. Việc tích hợp tỷ lệ đóng góp cho người lao động có việc làm và lao động tự làm chủ đã đạt được vào năm 2000 và việc tích hợp các tài khoản tài chính đã được hoàn thành vào năm 2003. Chi phí hành chính chiếm 6,7% tổng số tiền thanh toán bảo hiểm y tế vào năm 2000. Đến năm 2004, chúng đã giảm xuống còn 4,3% và đến năm 2007 còn 3,3%. Cải cách cho phép thành lập Cơ quan Đánh giá Bảo hiểm Y tế để kiểm toán các yêu cầu y tế và xem xét tính phù hợp và tính kinh tế của các dịch vụ cung cấp cho người dân được bảo hiểm.

Cải cách Tách biệt dường như kém thành công hơn trong thời gian ngắn, nhưng có thể được đánh giá là thành công trong dài hạn. Các bác sĩ đã phản đối mạnh mẽ việc mất đi các đặc quyền phân phát và thu nhập của họ. Mặc dù chính phủ đã phần nào tăng phí y tế để đón đầu cải cách, nhưng các bác sĩ không hài lòng với mức bồi thường ban đầu. Tiếp theo đó là một số giai đoạn các bác sĩ đình công, trước và sau khi tiến hành cải cách, được đáp ứng bằng việc tăng dần mức phí. Vào thời điểm các cuộc đình công được giải quyết, lệ phí đã tăng khoảng 40%. Ngoài ra, chính phủ đã thừa nhận quyền cho các bác sĩ tiếp tục tiêm thuốc - và khoảng 50% các cuộc tư vấn dẫn đến việc tiêm thuốc.

Phí tăng mạnh làm trầm trọng thêm thâm hụt trong chương trình Bảo hiểm Y tế Quốc gia (NHI), do đó đòi hỏi phải tăng tỷ lệ đồng thanh toán, tăng đóng góp và các biện pháp khác. Chi tiêu công cho y tế bình quân đầu người tăng 32% từ năm 2000 đến 2001 và tỷ lệ chi tiêu công cho y tế trên GDP tăng từ 2,2% lên 2,9% (OECD, 2007). Thật khó để nói bao nhiêu phần trăm của sự gia tăng này là do Cải cách Tách biệt và bao nhiêu phần trăm là do đà tăng của thâm hụt cơ bản. Tuy nhiên, một số khoản tăng phí dường như đã được rút lại trong những năm sau đó - tỷ lệ chi tiêu y tế công trên GDP vẫn là 2,9% vào năm 2004. Về mặt tích cực, mục tiêu tách biệt đã đạt được và dường như đã có một số thay đổi đáng kể. kết quả là cải thiện chất lượng kê đơn. Ví dụ, tỷ lệ các lần khám bác sĩ dẫn đến kê đơn, bao gồm cả thuốc kháng sinh, giảm từ 55,7% năm 2000 xuống 45,1% năm 2002 và 29,6% năm 2008. Số lượng thuốc trên mỗi yêu cầu bảo hiểm y tế giảm từ 5,9 năm 2000 xuống 4,5 vào năm 2002 và một lần nữa là 4,1 vào năm 2008. ⁸

Sự phản đối từ ngành y gần như cản trở “Cải cách ly thân”

Tại sao một cải cách ban đầu lại thành công hơn cải cách kia? Cả hai cải cách Tích hợp và Tách biệt đã được thông báo bằng các so sánh quốc tế về các chính sách y tế và cả hai đã được thảo luận một thời gian trước khi được chính phủ và các nhóm quan tâm giới thiệu. Cải cách hội nhập nhận được sự ủng hộ của cả người dân nông thôn và các liên đoàn lao động. Trong trường hợp của Cải cách Tách biệt, cũng có sự hỗ trợ từ các nhóm dân sự. Đã có các cuộc thảo luận giữa đại diện của các nhóm dân sự (bệnh nhân) và các nhà lãnh đạo của ngành y tế, và đã đạt được sự đồng thuận từ ngành nghề để tiến hành cải cách. Tuy nhiên, có vẻ như giới lãnh đạo y tế khi đó đã không được thông báo đầy đủ về quan điểm của cấp bậc và hồ sơ giữa các bác sĩ, và rõ ràng đã có sự phẫn nộ đối với các bác sĩ bình thường khi cuộc cải cách được tiến hành. 9 Có vẻ như chính phủ đã hiểu sai thông tin về phản ứng có thể xảy ra của các bác sĩ và rằng, trong nhận thức muộn màng, cần có nhiều sự giao tiếp và gắn kết hơn giữa chính phủ và các bác sĩ. Một phần là kết quả của kinh nghiệm này, chính phủ đã thành lập Ủy ban Cân nhắc Chính sách Bảo hiểm Y tế, ủy ban này thường xuyên tập hợp các đại diện từ ba bên liên quan chính - các nhà cung cấp dịch vụ y tế, các nhóm được bảo hiểm và bệnh nhân, và các tổ chức đại diện cho lợi ích công cộng như Ủy ban các bộ y tế và tài chính và các viện nghiên cứu.

Trong số các khuyến nghị của Đánh giá OECD về hệ thống y tế Hàn Quốc là một đề xuất cải thiện bảo vệ tài chính trong chương trình Bảo hiểm Y tế Quốc gia bằng cách đưa ra mức trần hàng năm đối với các khoản đồng thanh toán tích lũy cho bất kỳ cá nhân nào. Cải cách này đã đi trước cùng với những cải tiến khác về lợi ích, chẳng hạn như thêm chụp cộng hưởng từ và quét CT vào bảo hiểm NHI (Colombo và Hurst, 2008). Những cải thiện về lợi ích như vậy được thông báo bởi bằng chứng cho thấy các khoản thanh toán từ tiền túi cho các dịch vụ y tế ở Hàn Quốc đang giảm dần và có sự bất bình đẳng trong việc tiếp cận dịch vụ chăm sóc ung thư cho những người có thu nhập thấp (Kim, Lee và Hong, 2005). Những cải thiện về lợi ích đã được kích hoạt một phần nhờ tốc độ tăng trưởng kinh tế cao của Hàn Quốc - trung bình 3,9% từ năm 2000 đến 2005, cao hơn gấp đôi mức trung bình của OECD.

Mexico: mở rộng phạm vi bảo hiểm cho người nghèo và người không có bảo hiểm

Hệ thống y tế Mexico bao gồm một khu vực tư nhân lớn và hầu như không được kiểm soát và một khu vực công được phân chia thành một số nhà cung cấp/bảo hiểm xã hội tích hợp theo chiều dọc, mỗi nhà cung cấp bao gồm các bộ phận khác nhau của dân số bao gồm hai tổ chức an sinh xã hội lớn bao gồm những người lao động khu vực tư nhân, được trả lương, được tuyển dụng chính thức và nhân viên chính phủ, tương ứng. Có một hệ thống dịch vụ y tế nhà nước khá riêng biệt dành cho người nghèo và người không có bảo hiểm, vốn không được tài trợ tốt trong quá khứ. Quản trị công đã được phân chia giữa hệ thống an sinh xã hội, Bộ Y tế liên bang và chính quyền các bang. Cho đến gần đây, những người được bảo hiểm chính thức chỉ chiếm khoảng 50% dân số. Mexico là một trong những quốc gia có tỷ lệ chi tiêu công cộng nhỏ nhất trong tổng chi tiêu y tế trong khu vực OECD (44% năm 2006). Hơn nữa, tài trợ công bình quân đầu người có mối tương quan nghịch với các chỉ số về nhu cầu, chẳng hạn như tỷ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh, giữa các khu vực địa lý (OECD, 2005b). Hệ quả là khả năng tiếp cận dịch vụ chăm sóc sức khỏe rất không đồng đều giữa các tầng lớp dân cư và ước tính vào năm 2003, gần 20% người nghèo (những người thuộc nhóm thu nhập thứ nhất) phải chi tiêu cho y tế đẩy họ xuống dưới ngưỡng nghèo (OECD, 2005b) ).

Seguro Popular đã mở rộng đáng kể khả năng tiếp cận với bảo hiểm y tế giá cả phải chăng

Một cuộc cải cách lớn, Hệ thống Bảo trợ Xã hội về Y tế, đã được đưa ra vào năm 2004 dưới sự lãnh đạo của Bộ Y tế (OECD, 2005b). Yếu tố chính của cuộc cải cách là một chương trình bảo hiểm y tế tự nguyện mới, Seguro Popular (Bảo hiểm y tế phổ biến), được thiết kế để cung cấp, dần dần từ năm 2004 đến 2010, bảo hiểm cho một gói can thiệp thiết yếu cho người nghèo và người không có bảo hiểm. Chương trình này được tài trợ bởi các khoản đóng góp của liên bang và tiểu bang riêng biệt cho mỗi gia đình đã đăng ký và bởi một khoản phí bảo hiểm nhỏ, được thử nghiệm theo phương tiện được trả bởi mỗi gia đình. Thực tế là các khoản đóng góp của liên bang phụ thuộc vào việc đăng ký tự nguyện, đã tạo động lực cho các bang thúc đẩy chương trình này và thực tế là nó nhằm vào những người không có bảo hiểm có nghĩa là các nguồn lực bổ sung của liên bang có xu hướng chảy vào các bang có chi tiêu y tế công cộng bình quân đầu người thấp nhất. Người ta dự tính rằng người được bảo hiểm sẽ được tự do sử dụng bất kỳ nhà cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe nào, điều đó có nghĩa là tiền sẽ theo bệnh nhân và một bước sẽ được thực hiện để tích hợp hệ thống theo chiều ngang. Seguro Popular đã phát triển nhanh chóng kể từ lần đầu tiên được thành lập. Đến cuối năm 2007, 7,3 triệu gia đình đã đăng ký tham gia chương trình này và tỷ lệ bao phủ bảo hiểm y tế công cộng đã tăng lên khoảng 75% dân số. Chính phủ đã tăng ngân sách cho chương trình này thêm 21,1% trong năm 2009 với mục tiêu bao phủ 11,1 triệu gia đình (ACS, 2009).

Thành công của Seguro Popular có thể là do một số yếu tố. Cải cách đã giải quyết một vấn đề - thiếu bảo hiểm y tế trong dân chúng - những hậu quả bất lợi về tài chính và sức khỏe đã được nghiên cứu và so sánh quốc tế ghi nhận rõ ràng (Knaul và Frenk, 2005). Có sự lãnh đạo mạnh mẽ từ Bộ Y tế và cải cách được thiết kế khéo léo để bổ sung cho hệ thống an sinh xã hội hiện có và khuyến khích cả gia đình và các bang tham gia chương trình này. Đã có thời gian thí điểm các cải cách từ năm 2001 đến 2003 dưới nhiệm kỳ tổng thống sáu năm của Vicente Fox và thời gian thực hiện sáu năm thực tế từ năm 2004. Các cải cách đã được đàm phán thành công cả trong quốc hội và với chính quyền các bang. Cuối cùng, người ta nhấn mạnh nhiều vào nỗ lực bền bỉ nhằm huy động nguồn lực cả từ ngân sách liên bang và tiểu bang trong bối cảnh tài chính khó khăn. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều thách thức khác nhau, bao gồm sự thay đổi về lòng trung thành chính trị trong quốc hội và trên khắp các bang; sự thay đổi trong năng lực thực hiện ở cấp tiểu bang; và các vấn đề liên tục với khả năng tài chính.

Thụy Sĩ: vật lộn để kiềm chế chi phí

Thụy Sĩ có một hình thức bảo hiểm y tế toàn dân đặc biệt. Mọi người ở Thụy Sĩ bắt buộc phải mua bảo hiểm y tế bao gồm gói dịch vụ chăm sóc sức khỏe cơ bản, với việc nhà nước trợ cấp phí bảo hiểm cho người nghèo. Các công ty bảo hiểm là các tổ chức tư nhân, nhưng họ không được phép kiếm lợi nhuận từ gói cơ bản và họ phải vận hành đăng ký mở. Công dân có quyền tự do lựa chọn công ty bảo hiểm y tế và các công ty bảo hiểm cạnh tranh chủ yếu về dịch vụ và giá cả. Phí bảo hiểm đều là tỷ lệ cố định và được đánh giá theo cộng đồng: người giàu trả cùng mức với người nghèo. Có một cơ chế cân bằng rủi ro bồi thường cho các công ty bảo hiểm có cấu trúc rủi ro kém thuận lợi hơn. Có mức độ chia sẻ chi phí cao và thanh toán trực tiếp cho các dịch vụ chưa được khám phá và ở mức 40%, tỷ lệ chi tiêu tư nhân trong chi tiêu y tế cao thứ năm trong khu vực OECD. Về phía cung, hầu hết các bệnh viện đều thuộc sở hữu của các bang và các bác sĩ chăm sóc cấp cứu là lao động tự do. Quản trị bị phân mảnh. Bảo hiểm xã hội chủ yếu là trách nhiệm của liên bang. Việc cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe là trách nhiệm của bang. Sức khỏe cộng đồng là trách nhiệm chung của liên bang/bang. Có 26 bang và người ta nói rằng Thụy Sĩ có 26 hệ thống y tế. Ngoài ra, những thay đổi đối với luật ở cấp quốc gia có thể được đưa ra trưng cầu dân ý theo yêu cầu của 50 000 cử tri hoặc tám bang. Kể từ năm 1974, ít nhất chín đề xuất thay đổi luật bảo hiểm y tế đã bị bác bỏ trong các cuộc bỏ phiếu phổ thông, tất cả đều có đa số áp đảo.

Hệ thống Thụy Sĩ, mặc dù hiệu quả, là một trong những hệ thống tốn kém nhất trong OECD

Đánh giá của OECD/Tổ chức Y tế Thế giới (WHO) về hệ thống y tế Thụy Sĩ đã được xuất bản vào tháng 10 năm 2006 (OECD/WHO, 2006). Chính quyền Thụy Sĩ đã yêu cầu hợp tác giữa OECD và WHO để có được cái nhìn tổng quan về hệ thống y tế cả từ góc độ kinh tế và sức khỏe cộng đồng. Nó cũng đảm bảo chấp nhận tốt báo cáo ở cấp quốc gia. Điều này được tiếp nối vào năm 2007 bởi một nghiên cứu so sánh hệ thống chăm sóc sức khỏe của Hà Lan và Thụy Sĩ, hai hệ thống này có một số điểm tương đồng quan trọng (Leu et al ., 2007). Mục đích là để thông báo về quá trình cải cách đang diễn ra ở cả hai nước. Theo báo cáo của OECD/WHO, mức độ tình trạng sức khỏe ở Thụy Sĩ tương đương với mức độ ở các nước OECD khác. Có rất nhiều dịch vụ chăm sóc y tế hiện đại và bệnh nhân phần lớn hài lòng với các dịch vụ mà họ nhận được. Tuy nhiên, những thành công này đi kèm với chi phí tài chính cao. Ở mức 11,6%, Thụy Sĩ có tỷ lệ chi tiêu y tế trên GDP cao thứ hai trong khu vực OECD và cao nhất ở châu Âu. Hơn nữa, tốc độ tăng chi tiêu y tế đã vượt xa tốc độ tăng trưởng GDP so với mức trung bình tương ứng của OECD (OECD/WHO, 2006).

Mặc dù không có quy trình thực hiện chính thức cho đánh giá của OECD/WHO ở Thụy Sĩ, báo cáo được coi là tài liệu tham khảo trong các cuộc thảo luận về cải cách y tế tiếp theo. “Quan điểm độc lập” của các chuyên gia OECD/WHO được coi là một lợi thế. Báo cáo mô tả 6 loại hình cải cách và đưa ra 23 khuyến nghị. Một số trong số chúng đã đang diễn ra hoặc chỉ mới bắt đầu tại thời điểm đánh giá. Hai trong số đó dường như được quan tâm đặc biệt: quy trình sửa đổi luật bảo hiểm y tế liên bang (LAMal); và dự án luật phòng ngừa và tăng cường sức khỏe.

Bất chấp những nỗ lực cải cách, chi phí vẫn tiếp tục tăng so với GDP

Cải cách lớn cuối cùng đối với hệ thống y tế Thụy Sĩ là việc thông qua LAMal bởi đa số hẹp trong một cuộc trưng cầu dân ý vào năm 1994. Trước đó, cuộc thảo luận với tất cả các bên liên quan đã bắt đầu vào năm 1991. Chính luật này đã đưa ra các khía cạnh quan trọng của hệ thống hiện tại, chẳng hạn như bảo hiểm y tế toàn dân, gói chăm sóc cơ bản thống nhất, trợ cấp của nhà nước cho người nghèo, tự do lựa chọn công ty bảo hiểm, đánh giá phí bảo hiểm của cộng đồng, cơ chế cân bằng rủi ro và tình trạng phi lợi nhuận của các công ty bảo hiểm. Người ta dự tính rằng việc ngăn chặn chi phí sẽ được thúc đẩy bằng sự cạnh tranh có điều tiết giữa các công ty bảo hiểm. Việc thông qua thành công LAMal, được giới thiệu bởi chính quyền Đảng Dân chủ Xã hội, có thể là do sự đồng thuận ngày càng tăng ở Thụy Sĩ rằng mọi công dân Thụy Sĩ đều có quyền được bảo vệ trước các chi phí y tế nghiêm trọng và quyền tiếp cận dịch vụ chăm sóc y tế chất lượng cao. Ngoài ra, theo nhiều cách, luật chỉ đại diện cho sự thay đổi gia tăng. Khoảng 95% công dân đã được mua bảo hiểm y tế tự nguyện và nhiều công ty bảo hiểm đã là quỹ ốm đau phi lợi nhuận.

Tuy nhiên, trong khi LAMal giới thiệu bảo hiểm y tế toàn dân, nó dường như không thành công trong mục đích giới thiệu ngăn chặn chi phí thông qua cạnh tranh giữa các công ty bảo hiểm. Chi phí y tế tiếp tục tăng nhanh hơn nhiều so với GDP. Do đó, những cải cách tiếp theo đã được thảo luận. Năm 2003, một cuộc cải cách lấy cảm hứng từ thị trường đã được đề xuất nhằm tăng cường cạnh tranh trong hệ thống, nhưng nó đã bị quốc hội bác bỏ. Năm 2007, một đề xuất phản đối về một công ty bảo hiểm sức khỏe duy nhất và phí bảo hiểm liên quan đến thu nhập sau đó cũng bị đánh bại trong một cuộc trưng cầu dân ý. Kể từ năm 2004, chính phủ đã cố gắng đệ trình lên quốc hội một loạt các cải cách từng bước và theo định hướng thị trường. Kết quả là một số thay đổi pháp lý quan trọng đã được thông qua và sẽ có hiệu lực vào năm 2012, bao gồm việc giới thiệu cơ chế tài trợ cho bệnh viện dựa trên nhóm nghiên cứu chẩn đoán , khả năng sử dụng bệnh viện ở các bang khác và sửa đổi cơ chế bồi thường rủi ro cho các công ty bảo hiểm (bao gồm cả những người điều chỉnh rủi ro dựa trên dữ liệu về bệnh tật). Đồng thời, những cải cách nhằm đưa ra nhiều sự kiểm soát hơn của nhà nước cũng bị từ chối.

Dự án luật liên bang về phòng ngừa và nâng cao sức khỏe đã bắt đầu vào thời điểm công bố báo cáo của OECD/WHO, báo cáo này có lẽ đã củng cố quá trình cải cách. Một ủy ban đặc biệt đã được thành lập vào năm 2006 và đưa ra một số khuyến nghị về các biện pháp pháp lý, tài chính và tổ chức cần thiết để tăng cường công tác phòng ngừa và nâng cao sức khỏe ở Thụy Sĩ. Báo cáo của ủy ban này đã được phân phát cho các thành viên của quốc hội và vào tháng 9 năm 2007, Hội đồng Liên bang đã giao nhiệm vụ soạn thảo luật về phòng ngừa và nâng cao sức khỏe. Đề xuất đầu tiên được ủng hộ bởi 3/4 các bên liên quan được tham vấn và bởi đa số các bang. Luật này được thông qua vào mùa thu năm 2009. Sự lãnh đạo của liên bang, kết hợp với sự đồng thuận chính trị, là nhân tố đằng sau tiến trình thành công đối với cuộc cải cách này.

Xem xét các cuộc thảo luận gần đây về cải cách hệ thống y tế ở Thụy Sĩ, đặc biệt là kể từ khi công bố báo cáo của OECD/WHO, có thể rút ra các kết luận sau:

• Nhìn chung, lý do chính dẫn đến thất bại/chậm trễ trong việc thực hiện cải cách là do thiếu sự đồng thuận chính trị. Ở Thụy Sĩ, hai nhóm ý thức hệ đối lập có sức mạnh tương đương nhau cùng tồn tại. Một nhóm muốn nhà nước kiểm soát nhiều hơn trong khi nhóm kia ủng hộ việc đưa ra nhiều cạnh tranh hơn trong hệ thống y tế.

• Các rào cản đối với cải cách bao gồm thực tế là hiến pháp trao quyền phủ quyết dễ dàng thực hiện cho 26 bang và cho ý kiến phổ biến, thông qua trưng cầu dân ý.

• Yếu tố quyết định thành công chính là sự lãnh đạo - thường là của chính phủ liên bang, mặc dù điều này là không đủ đối với LAMal.

Thổ Nhĩ Kỳ: nâng cao chất lượng và hiệu quả

Hệ thống y tế Thổ Nhĩ Kỳ đã trải qua quá trình chuyển đổi cơ cấu sâu sắc kể từ năm 2003 (OECD/WHO, 2009). Trước năm 2003, hệ thống này là sự kết hợp của một số chương trình bảo hiểm y tế xã hội cho các bộ phận khác nhau của dân số có việc làm và những người phụ thuộc của họ; một dịch vụ y tế quốc gia cung cấp các dịch vụ hạn chế, miễn phí cho người dân; và chương trình trợ giúp xã hội cho người nghèo và người dễ bị tổn thương (“Thẻ xanh”). Có cả sự chồng chéo và khoảng trống trong những sắp xếp này. Hơn nữa, có những vấn đề nghiêm trọng về phía giao hàng, điều đó có nghĩa là ngay cả những người được bảo hiểm không phải lúc nào cũng được tiếp cận với các dịch vụ phù hợp. Ví dụ, dịch vụ chăm sóc ban đầu nhìn chung còn yếu kém, dẫn đến việc sử dụng quá mức các khoa bệnh nhân đông đúc của bệnh viện. Cũng có sự bất bình đẳng đáng kể về mặt địa lý trong việc tiếp cận các dịch vụ y tế. Mặc dù tình trạng sức khỏe đã được cải thiện ở Thổ Nhĩ Kỳ trước năm 2003, nhưng tuổi thọ trung bình vẫn thấp hơn và tỷ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh cao hơn mức trung bình ở các quốc gia có mức sống tương đương. Chỉ có dữ liệu hạn chế về kết quả nhưng so sánh sự hài lòng của bệnh nhân với các dịch vụ chăm sóc sức khỏe ban đầu giữa các quốc gia, cho thấy sự hài lòng ở Thổ Nhĩ Kỳ thấp hơn nhiều so với mức trung bình trong nhóm mười quốc gia châu Âu (OECD/WHO, 2009).

“Chương trình Chuyển đổi Y tế” tìm cách giải quyết cả hiệu quả và chất lượng chăm sóc

Một loạt các cải cách lớn, “Chương trình chuyển đổi y tế” (HTP) được chính phủ Tư pháp và Phát triển mới được bầu đưa ra vào năm 2003. Mục đích chính là thống nhất các chương trình bảo hiểm xã hội hiện có và quản lý Thẻ xanh dưới một công ty bảo hiểm duy nhất. , sẽ cung cấp bảo hiểm y tế toàn dân. Sự phân chia người mua/nhà cung cấp sẽ được thiết lập và quyền tự chủ sẽ được trao cho các bệnh viện công. Dịch vụ bác sĩ gia đình với các khoản thanh toán theo định suất và giữ cổng sẽ được thiết lập trên khắp Thổ Nhĩ Kỳ. Sẽ có sự đầu tư vào nhân viên và hệ thống thông tin. Theo kế hoạch, HTP sẽ được thực hiện trong thập kỷ 2003-2013. Mặc dù Thổ Nhĩ Kỳ có một cơ quan quản lý tương đối tập trung, nhưng cuộc cải cách này đòi hỏi sự hợp tác giữa nhiều bộ khác nhau chịu trách nhiệm trong lĩnh vực y tế bao gồm các bộ y tế, lao động và an sinh xã hội, và tài chính, cùng với Tổ chức Kế hoạch Nhà nước. Nhiều biện pháp trong số này đã được xem xét từ trước năm 2003, nhưng một cuộc khủng hoảng kinh tế lớn vào năm 2000-2001 đã khiến hành động bị trì hoãn. Nó đòi hỏi sự bầu cử của Đảng Công lý và Phát triển vào năm 2002 với nhiệm vụ bầu cử mạnh mẽ và đổi mới nhiệm vụ đó vào năm 2007, để bắt đầu và duy trì động lực chính trị cho cải cách.

Khi một nhóm của OECD/Ngân hàng Thế giới xem xét hệ thống y tế Thổ Nhĩ Kỳ và những cải cách của nó vào năm 2008, HTP đã hoàn thành một nửa (OECD/WHO, 2009). Bảo hiểm y tế toàn cầu đã đạt được vào năm 2008 với sự thống nhất của các chương trình an sinh xã hội với chương trình Thẻ xanh của Viện An sinh xã hội. Các dịch vụ bác sĩ gia đình mới đã được triển khai cho khoảng 20% dân số. Các bệnh viện công đã được hợp nhất dưới Bộ Y tế và một kế hoạch quản lý hiệu suất đã được đưa ra để khuyến khích nhân viên. Sự khởi đầu của sự phân chia người mua/nhà cung cấp đã được thực hiện mặc dù các bệnh viện công vẫn chưa giành được quyền tự chủ đáng kể. Do những thay đổi này và những thay đổi liên quan khác, đã có sự gia tăng lớn trong hoạt động, cả trong chăm sóc ban đầu và trong bệnh viện. Mức độ hài lòng với dịch vụ chăm sóc ban đầu đã tăng mạnh ở các tỉnh đã giới thiệu các bác sĩ gia đình. Ngoài ra, nhìn chung mức độ hài lòng của người dân đối với hệ thống y tế nói chung cũng tăng lên. Mặc dù chi phí y tế đã tăng mạnh, nhưng nó không tăng nhanh hơn GDP. Đánh giá của OECD/Ngân hàng Thế giới đã kết luận rằng, mặc dù còn quá sớm để đưa ra đánh giá cuối cùng, nhưng HTP dường như đại diện cho “thông lệ tốt” trong việc phát triển và thực hiện các cải cách hệ thống y tế lớn và các dấu hiệu sơ bộ cho thấy nó đã thành công.

Kinh nghiệm của Thổ Nhĩ Kỳ minh họa cho nhiều bài học kinh tế chính trị được xác định trong chương này

Nhiều điều kiện để cải cách hệ thống y tế thành công, được nêu trong phần đầu tiên của chương này, dường như đã có mặt ở Thổ Nhĩ Kỳ khi triển khai HTP và trong giai đoạn đầu tiên thực hiện:

• Thổ Nhĩ Kỳ đã tự thông báo về những điểm yếu trong hoạt động của hệ thống y tế Thổ Nhĩ Kỳ bằng các so sánh quốc tế được cung cấp, chẳng hạn như dữ liệu của OECD và WHO.

• Những cải cách thuộc loại được thông qua trong HTP, đã được đưa ra trong Chính sách Y tế Quốc gia vào năm 1990, sau các nghiên cứu cải cách y tế của Bộ Y tế và Tổ chức Kế hoạch Nhà nước, và những cải cách này đã được trình bày rõ hơn trong Kế hoạch Phát triển lần thứ bảy, 1996 -2000 (OECD/WHO, 2009). Đặc biệt, các nghiên cứu đã được thực hiện về các dịch vụ bác sĩ gia đình ở một số nước châu Âu.

• Sự lãnh đạo mạnh mẽ đã được thể hiện bởi bộ trưởng y tế mới.

• Do tính chất gây tranh cãi, sự phức tạp và chi phí có thể có của các cải cách được đề xuất, một khoảng thời gian dài - mười năm - đã được ấn định để chỉ đạo các cải cách thông qua quy trình lập pháp và thực hiện các kết quả.

Các kế hoạch cải cách cũng đã tính đến nhu cầu thúc đẩy các nhà cung cấp khu vực công hỗ trợ cải cách.

• Theo HTP, đã có những cải cách lớn đối với các biện pháp khuyến khích dành cho các chuyên gia y tế và nhân viên bệnh viện khác trong các bệnh viện công với việc đưa ra các khoản tiền thưởng theo “hệ thống thanh toán bổ sung, dựa trên hiệu suất”. Điều này liên kết tiền lương với hiệu suất được cải thiện của nhân viên. Kết quả là, mức lương cho các bác sĩ đã tăng mạnh từ năm 2003 đến 2005; tăng cường làm việc toàn thời gian cho các bác sĩ chuyên khoa bán thời gian trước đây tại các bệnh viện công; tăng tỷ lệ hoạt động của bệnh viện; tăng năng suất rõ rệt cho mỗi bác sĩ; và những cải thiện lớn về mức độ hài lòng của bệnh nhân đối với dịch vụ bệnh viện (OECD/WHO, 2009).

• Sự ra đời của dịch vụ bác sĩ gia đình (ở 23 tỉnh vào tháng 10 năm 2008) đã mang lại cho các bác sĩ chăm sóc sức khỏe ban đầu mức lương và quyền tự chủ cao hơn, đồng thời dẫn đến sự chuyển dịch tương đối trong việc khám bệnh từ các khoa ngoại trú của bệnh viện sang các bác sĩ gia đình và sự hài lòng của bệnh nhân đối với bác sĩ gia đình tăng lên rõ rệt. quan tâm. Trong khi đó, tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ ở Thổ Nhĩ Kỳ từ năm 2002 đến 2006 đã giúp tài trợ cho việc mở rộng diện bao phủ bảo hiểm y tế, cải thiện các biện pháp khuyến khích và gia tăng các dịch vụ (OECD/WHO, 2009).

Tổng hợp: các nghiên cứu điển hình cho chúng ta biết điều gì?

Mặc dù năm trường hợp nghiên cứu trong chương này không thể nói là đại diện cho toàn bộ khu vực OECD, nhưng chúng giúp làm sáng tỏ một số yếu tố liên quan đến sự thành công và thất bại của cải cách hệ thống y tế. Điều đáng chú ý là tất cả năm quốc gia liên quan gần đây đã tiến hành cải cách hệ thống y tế thành công, bất chấp những thách thức dường như khác nhau tùy theo quốc gia và loại hình cải cách. Độ sâu và phạm vi của cải cách rất đa dạng. Một số có hệ thống hơn những cái khác, ngay cả trong giai đoạn định nghĩa. Một số quốc gia dường như có ít năng lực hơn trong việc thúc đẩy cải cách hệ thống y tế so với các quốc gia khác. Ví dụ, ở Thụy Sĩ, hiến pháp trao quyền cho nhiều “người có quyền phủ quyết” và có sự phân cực về quan điểm chính trị về cách tốt nhất để tiến hành cải cách hệ thống y tế. Sự kết hợp hoàn cảnh này khiến các bên quan tâm dễ dàng ngăn chặn các đề xuất cải cách ở Thụy Sĩ.

Mở rộng quyền truy cập dễ dàng hơn tăng hiệu quả hoặc giảm chi phí

Loại hình cải cách - chẳng hạn như liên quan đến công bằng trong tiếp cận, hạn chế chi phí hay hiệu quả kinh tế vi mô - dường như cũng có liên quan đến những thách thức mà các nhà cải cách phải đối mặt. Hầu hết các quốc gia OECD đã đạt được bảo hiểm y tế toàn dân (UHI), nhưng trong mẫu không đại diện được thảo luận ở trên, chỉ có hai quốc gia đạt được UHI vào đầu những năm 1990. Những cải cách được thảo luận ở trên đã mang UHI bổ sung đến Thụy Sĩ vào năm 1996 và Thổ Nhĩ Kỳ vào năm 2008. Trong khi đó, Mexico đã có những bước tiến lớn hướng tới UHI với Seguro Popular từ năm 2004. Có vẻ như các phong trào hướng tới UHI dễ đạt được về mặt chính trị hơn so với các cải cách hệ thống y tế khác ở hầu hết các quốc gia OECD - mặc dù một số quốc gia vẫn là ngoại lệ đối với quy tắc này. Mặc dù sẽ có những người thua cuộc từ những cải cách như vậy (nói rộng ra là những người có thu nhập cao hơn và những người có sức khỏe tốt). Hầu hết các khu vực bầu cử của OECD đều có lòng vị tha rộng rãi khi đề cập đến việc cung cấp cho mọi người dân quyền tiếp cận dịch vụ chăm sóc sức khỏe cơ bản. Ngoài ra, lợi ích lâu dài của các nhà độc quyền chuyên nghiệp và các nhà cung cấp và lợi ích bảo hiểm khác là hợp tác trong bất kỳ sự mở rộng nào của hệ thống y tế.

Những cải cách mang lại khả năng kiềm chế chi phí có thể khó đạt được hơn. Trong số các quốc gia được thảo luận ở trên, Phần Lan và Hàn Quốc dường như đã đạt được sự kiểm soát đáng ngưỡng mộ đối với chi phí y tế bằng các biện pháp khác nhau. Tuy nhiên, Thụy Sĩ dường như đang phải vật lộn để kiềm chế chi phí. Và mặc dù Mexico và Thổ Nhĩ Kỳ cho đến nay có mức chi tiêu y tế tương đối khiêm tốn, nhưng những cải tiến gần đây đối với các thỏa thuận bảo hiểm y tế của họ đã gây ra một số điều không chắc chắn về tính bền vững tài chính trong tương lai của việc mở rộng hệ thống y tế của họ. Khó khăn nhất có thể là đạt được những cải tiến đối với hiệu quả kinh tế vi mô. Tất cả các quốc gia được thảo luận ở trên đấu tranh với sự mơ hồ về cách đạt được hiệu quả kinh tế vi mô do thiếu các thước đo về kết quả và chất lượng sức khỏe. Điều này đã khuyến khích hệ tư tưởng phát triển mạnh mẽ trong các cuộc tranh luận về chính sách y tế. Ngoài ra, rõ ràng là ngành y có thể có quyền phủ quyết trên thực tế - nếu chỉ là quyền phủ quyết tạm thời, trong một số trường hợp - đối với những cải cách thách thức quyền tự do nghề nghiệp hoặc lợi ích kinh tế của họ. Điều này đã được chú ý trong quá trình thực hiện Cải cách ly khai ở Hàn Quốc.

Trong bối cảnh đó, có thể xác định một số yếu tố đã giúp mang lại thành công trong cải cách hệ thống y tế ở các quốc gia được xem xét trong chương này.

Chất lượng phân tích và bằng chứng hỗ trợ cải cách là vấn đề quan trọng

Rõ ràng là tất cả các cải cách thành công được tóm tắt trước đó đều được thông báo bằng dữ liệu chẩn đoán và phân tích, thường bao gồm các so sánh quốc tế về hiệu quả hoạt động của hệ thống y tế. Đặc biệt, Mexico và Thổ Nhĩ Kỳ đã sử dụng dữ liệu y tế quốc gia và quốc tế để giúp chẩn đoán những thiếu sót trong việc tiếp cận các dịch vụ y tế, bảo vệ tài chính và tình trạng sức khỏe đã được khắc phục bằng cách giới thiệu Chương trình phổ biến Seguro và Chương trình Chuyển đổi Y tế tương ứng . So sánh quốc tế đã làm nổi bật mức độ tương đối cao và tốc độ tăng chi tiêu y tế ở Thụy Sĩ. Quan sát này phù hợp với những phát hiện của OECD trong các lĩnh vực chính sách khác (OECD/WHO, 2009): tác động rõ ràng nhất của công việc do OECD và các tổ chức quốc tế khác thực hiện thường được quan sát thấy khi các quốc gia có thể nhìn thấy kết quả hoạt động hoặc chế độ chính sách của họ trong bối cảnh so sánh. Việc định chuẩn như vậy có thể báo hiệu cho các cử tri hoặc giới tinh hoa rằng các thể chế hoặc tình huống mà họ có thể coi là bình thường và có thể chấp nhận được trên thực tế là bất thường và thường khá kém so với các tiêu chuẩn quốc tế.

Tương tự như vậy, các thiết kế cải cách được tóm tắt ở trên đã được thông báo bằng cả phân tích quốc gia và so sánh quốc tế. Ví dụ, các hướng dẫn lâm sàng thành công của Phần Lan đã được phát triển với sự trợ giúp của tài liệu y học quốc tế. Cải cách bác sĩ gia đình thành công của Thổ Nhĩ Kỳ đã được phát triển trên cơ sở các nghiên cứu trước đây về dịch vụ bác sĩ gia đình ở một số nước OECD.

Nhiệm vụ bầu cử có thể mở ra “cửa sổ cơ hội” cho cải cách

Một số trường hợp nghiên cứu - đặc biệt là những trường hợp ở Hàn Quốc, Mexico và Thổ Nhĩ Kỳ - dường như minh họa những trường hợp khi các chính quyền mới được bầu với sự lãnh đạo mạnh mẽ và các nhiệm vụ được lòng dân mạnh mẽ nắm bắt “cơ hội” chính trị để thực hiện cải cách cơ cấu hệ thống y tế. Có lẽ điều đó đã giúp hai trong số các quốc gia này, Hàn Quốc và Thổ Nhĩ Kỳ, là những quốc gia tương đối tập quyền với ít người chơi có quyền phủ quyết. Trong trường hợp của Thổ Nhĩ Kỳ, sự phối hợp giữa một số bộ chịu trách nhiệm trong lĩnh vực y tế cũng giúp thúc đẩy cải cách.

Ba trong số các nghiên cứu điển hình chỉ ra khả năng đạt được luật quốc gia về cải cách hệ thống y tế ngay cả khi trách nhiệm quản lý hệ thống y tế chủ yếu hoặc một phần thuộc về cấp chính quyền địa phương - làm tăng số lượng người có quyền phủ quyết. Ở Phần Lan, “Dự án tái cấu trúc các đô thị và dịch vụ” đã thành công trong việc khuyến khích một số vụ sáp nhập tự nguyện giữa các đô thị nhỏ nhằm mang lại hiệu quả kinh tế theo quy mô, mặc dù tại thời điểm viết bài này, đích đến cuối cùng của những cải cách này vẫn chưa chắc chắn. Bất chấp những khó khăn với luật pháp quốc gia ở Thụy Sĩ, như đã đề cập trước đó, một cuộc cải cách lớn đối với hệ thống y tế, LAMal, đã được thông qua (dù chỉ là do râu ria) tại một cuộc trưng cầu dân ý năm 1994. Ở Mexico, một số chính quyền bang có thể phản đối chính quyền liên bang đề xuất của chính phủ về việc giới thiệu Seguro Popular đã bị vô hiệu hóa bằng đàm phán và tham gia. Tuy nhiên, các khác biệt vẫn tiếp tục tồn tại trên khắp các bang về khả năng thực hiện Seguro Phổ biến một cách hiệu quả.

Có được các bác sĩ ở bên là chìa khóa

Các nghiên cứu điển hình trong chương này giúp minh họa tầm quan trọng của việc đứng về phía ngành y trước khi thực hiện các cải cách nhằm nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe. Như đã đề cập, ở Hàn Quốc, nỗ lực ban đầu nhằm tách biệt việc cấp phát dược phẩm khỏi kê đơn đã dẫn đến một loạt các cuộc đình công của các bác sĩ, mặc dù ban lãnh đạo ngành y khi đó đã đồng ý trước đó về cải cách này. Những cải cách đã phải được giải cứu bằng cách tăng rất nhiều phí bác sĩ - cho thấy rằng một cái giá đắt đã được trả cho những lợi ích tiếp theo trong hiệu quả của việc kê đơn. Ngược lại, ở Phần Lan, việc đưa ra các hướng dẫn lâm sàng - nhằm giảm sự khác biệt về mức độ điều trị và giảm thời gian chờ đợi - đã thành công vì ngành y đã có quyền sở hữu trước đó trong việc tiêu chuẩn hóa các phác đồ điều trị. Ở Thổ Nhĩ Kỳ, lương bác sĩ tăng đáng kể trong tương lai, kết hợp với các biện pháp khuyến khích hiệu suất mới, đã giúp đảm bảo rằng nhiều bác sĩ cá nhân hợp tác nhiệt tình với các cải cách, bất chấp sự phản đối kịch liệt từ Hiệp hội Y khoa Thổ Nhĩ Kỳ.

Cải cách dễ dàng hơn khi có sẵn các nguồn lực để giải quyết các vấn đề khuyến khích

Một số nghiên cứu điển hình cho thấy việc sử dụng các biện pháp khuyến khích để hỗ trợ quá trình cải cách. Phần Lan đưa ra cả biện pháp khuyến khích và không khuyến khích để khuyến khích đạt được các mục tiêu về thời gian chờ đợi và đạt được kết quả tốt. Ở Mexico, Seguro Popular được thiết kế để khuyến khích các bang nghèo hơn thúc đẩy chương trình này, bởi vì các khoản chuyển nhượng liên bang sẽ tăng lên khi tiếp nhận. Thổ Nhĩ Kỳ, như đã đề cập ở trên, đã giới thiệu một hệ thống trả thưởng mạnh mẽ gắn liền tiền lương với hiệu quả công việc của nhân viên trong các bệnh viện công. Nó dẫn đến tăng tỷ lệ chi trả và mang lại sự gia tăng mạnh mẽ trong hoạt động của bệnh viện và cải thiện đáng kể mức độ hài lòng của bệnh nhân đối với các dịch vụ của bệnh viện công. Đây dường như là một ví dụ tuyệt vời về việc đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng đối với các dịch vụ được tạo ra bởi những cải thiện đối với phạm vi bảo hiểm y tế bằng cách nâng cao năng suất ở phía cung.

Ít nhất hai trong số các nghiên cứu điển hình minh họa tầm quan trọng của việc huy động nguồn lực để giúp tài trợ cho cải cách y tế. Ở Mexico, việc sử dụng tốt nhất khả năng tài chính hạn chế đã được thực hiện bằng cách chia sẻ kinh phí của Seguro Popular giữa chính phủ liên bang và các bang. Các khoản đóng góp tư nhân cho phí bảo hiểm cũng được yêu cầu - mặc dù ở mức mà người nghèo có thể chi trả được. Ở Thổ Nhĩ Kỳ, Bộ Y tế đã thành công trong việc đảm bảo tăng tỷ trọng chi tiêu công cho ngành y tế trong những năm đầu của HTP. Cũng may mắn là sự ra đời của HTP trùng hợp với thời kỳ tăng trưởng kinh tế nhanh chóng ở Thổ Nhĩ Kỳ. Tuy nhiên, vẫn còn một vấn đề đáng lo ngại là HTP mới chỉ hoàn thành một nửa khi cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới bắt đầu vào năm 2008. Điều này có thể minh họa một trong những rủi ro khi thực hiện các cuộc cải cách kéo dài và quy mô lớn.

Phần kết luận

Cải cách hệ thống y tế là một quá trình phức tạp, nhiều giai đoạn. Tất cả các giai đoạn trong quy trình - chẩn đoán, thiết kế, lập pháp/quy định và thực hiện - phải được hoàn thành thành công để cải cách tổng thể thành công. Đặc biệt, cải cách hệ thống y tế thành công sẽ đòi hỏi sự hợp tác của các nhà độc quyền chuyên nghiệp cung cấp dịch vụ y tế - đặc biệt là ngành y tế. Các yếu tố dẫn đến thành công hay thất bại trong cải cách hệ thống y tế ở một mức độ nào đó là yếu tố ngoại sinh và ở một mức độ nào đó, các chính phủ thúc đẩy cải cách có thể quản lý.

Việc thu thập thông tin và bằng chứng dường như hữu ích ở giai đoạn chẩn đoán và thiết kế cải cách. Đặc biệt, có bằng chứng cho thấy các so sánh quốc tế về hiệu quả hoạt động của hệ thống y tế và các phân tích về những gì hiệu quả và những gì không hiệu quả trong các cơ sở y tế ở nước ngoài là hữu ích ở hầu hết các quốc gia. Việc đưa ra và công bố một chẩn đoán rõ ràng và một thiết kế hấp dẫn cho một cuộc cải cách thường là một bước khởi đầu quan trọng trong quá trình xây dựng sự đồng thuận hoặc đa số ủng hộ sự thay đổi.

Có ý kiến cho rằng “cửa sổ cơ hội” chính trị để thực hiện những cải cách cơ cấu, lớn đối với hệ thống y tế ở các nước dân chủ hiếm khi mở ra. Sự lãnh đạo chính trị mạnh mẽ - bao gồm cả sự lãnh đạo của tổng thống và thủ tướng - và việc thực thi quyền lực chính trị dường như là điều không thể thiếu để nắm bắt những cơ hội như vậy. Việc chuẩn bị trước - có lẽ bằng cách tập hợp một cơ quan phù hợp để soạn thảo các đề xuất cải cách - có thể hữu ích. Vào những thời điểm khác, các cải cách sẽ cần phải “đi cùng với hạt giống” của hệ thống y tế, tìm kiếm những cải tiến gia tăng đối với hoạt động của nó mà không cố gắng thay đổi cấu trúc lớn. Trong mọi trường hợp, thông tin liên lạc và sự tham gia giữa những người đề xuất cải cách và các bên liên quan quan trọng khác - đặc biệt là những người nắm giữ quyền phủ quyết trên thực tế hoặc trên thực tế - có thể giúp ngăn chặn các bên liên quan đó thực hiện quyền phủ quyết tiềm năng của họ hoặc âm mưu đảo ngược cải cách sau lần tiếp theo. dao động của con lắc chính trị. Việc sử dụng khéo léo các biện pháp khuyến khích, để giúp gắn kết lợi ích của các bên liên quan chính với mục đích cải cách, có thể góp phần mang lại thành công. Và việc đảm bảo các nguồn lực để tài trợ cho các cải tiến hoặc đơn giản là để “bôi trơn bánh xe thay đổi” thường là điều kiện cần thiết để thành công.

Một số kinh nghiệm được xem xét trong chương này gợi ý rằng có thể có sự đánh đổi giữa tối đa hóa thành công và tính bền vững của cải cách hệ thống y tế; tối đa hóa tốc độ mà chúng được thực hiện; và giảm thiểu các nguồn lực phải đầu tư vào việc thực hiện chúng. Thường có thể chọn bất kỳ hai trong số những mong muốn này, nhưng không phải cả ba.

Xét về sự cô lập tương đối của các hệ thống chăm sóc sức khỏe với nhau, và sự đa dạng của các thể chế và hệ tư tưởng cùng tồn tại trong lĩnh vực chăm sóc sức khỏe, dường như OECD sẽ tiếp tục đóng một vai trò quan trọng trong việc cung cấp dữ liệu quốc tế và phân tích về điều gì hiệu quả và điều gì không hiệu quả trong chính sách y tế - và đâu là yếu tố quyết định thành công trong cải cách hệ thống y tế. Thúc đẩy việc thu thập các chỉ số chất lượng chăm sóc sức khỏe dường như cũng là một ưu tiên đặc biệt, do tầm quan trọng trung tâm của tính hiệu quả đối với hoạt động của hệ thống y tế và sự thiếu so sánh giữa các chỉ số và tiêu chuẩn về kết quả chăm sóc sức khỏe để đo lường hiệu quả.

ghi chú

Tổng chi cho y tế đo lường mức tiêu dùng cuối cùng của hàng hóa và dịch vụ y tế ( tức là chi tiêu hiện tại cho y tế) cộng với vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng chăm sóc sức khỏe. Điều này bao gồm chi tiêu của cả các nguồn công cộng và tư nhân cho các dịch vụ và hàng hóa y tế, các chương trình và quản lý y tế công cộng và phòng ngừa. Xem OECD (2009).

Ví dụ, ở Vương quốc Anh, cuộc khảo sát hai năm một lần gần đây nhất về thái độ của công chúng đối với hành vi trong đời sống công cộng cho thấy tỷ lệ người được hỏi nói rằng họ sẽ tin tưởng các bộ trưởng chính phủ và thành viên quốc hội nói sự thật là 27% và 26%. tương ứng. Tin tưởng vào bác sĩ gia đình nói sự thật là 94% (Ủy ban về Tiêu chuẩn trong Đời sống Cộng đồng, 2008).

Điều này phù hợp với những phát hiện, trong các lĩnh vực khác, được báo cáo trong OECD (2009b).

4 . Chỉ cần xem xét quy trình lập pháp, Hạ viện, Thượng viện và Tổng thống đều phải thông qua luật (có thể vượt quá) tại Hoa Kỳ; chỉ Hạ viện mới có liên quan đến các vấn đề tài chính ở Vương quốc Anh.

Nói cách khác, điều quan trọng là phải biết ai có quyền can thiệp vào giai đoạn nào.

Sau đó, vị bộ trưởng có nhận xét nổi tiếng rằng, để môi giới thỏa thuận với các bác sĩ, ông đã “ngậm vàng vào miệng họ” (Bagott, 1994).

Biến động về năng suất tại các trung tâm y tế Phần Lan trong những năm 1990 dường như phù hợp với mô hình này (xem OECD, 2005a).

Thông tin do cơ quan chức năng Hàn Quốc cung cấp.

9 . Đáng chú ý, điều này trái ngược với những gì lý thuyết “người có quyền phủ quyết” gợi ý: chính sự thiếu gắn kết từ phía ngành y đã tạo ra trở ngại ban đầu cho sự thay đổi.

Thư mục

ACS (Actividades de Construcción y Servicios) (2009), “Informe de Resultado del Segundo Semestre de 2009”, ACS, 29 tháng 7, Web.taisachnhanh.cloud/ficheros_editor/File/ 03_accionistas_inversores / 04_resultados_trimestrales/2009/acs_informe_resultados_1s09.pdf .

Alford, RR (1975), Chính trị chăm sóc sức khỏe: Những rào cản về hệ tư tưởng và nhóm lợi ích đối với cải cách , Nhà xuất bản Đại học Chicago, Chicago.

Baggott, R. (1994), Y tế và Chăm sóc sức khỏe ở Anh , Macmillan, Basingstoke.

Blanpain, J., L. Delesie và H. Nys (1978), Tài nguyên Y tế và Bảo hiểm Y tế Quốc gia: Kinh nghiệm Châu Âu , Nhà xuất bản Đại học Harvard, Cambridge, MA.

Colombo, F. và J. Hurst (2002), “Revisiting the OECD Review of the Korean Health System”, Osaka Economic Papers 58:2, tháng 9, trang 23-54.

Ủy ban về Chuẩn mực trong Đời sống Công cộng (2008), “Khảo sát về Thái độ của Công chúng đối với Ứng xử trong Đời sống Công cộng 2008”, London .

Ủy ban Dekker (1987), “Sẵn sàng thay đổi”, The Hague.

de Looper, Michael và Gaetan Lafortune (2009), “Đo lường sự chênh lệch về tình trạng sức khỏe và trong việc tiếp cận và sử dụng dịch vụ chăm sóc sức khỏe ở các quốc gia OECD”, Tài liệu công tác về sức khỏe của OECD , Số 43, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud /10.1787/225748084267 .

Bộ Y tế (2000), “Kế hoạch NHS. Kế hoạch đầu tư: Kế hoạch cải cách”, Văn phòng phẩm, London.

Docteur, E. và H. Oxley (2004), “Cải cách hệ thống y tế: Bài học từ kinh nghiệm”, trong Hướng tới hệ thống y tế hiệu suất cao: Nghiên cứu chính sách , Dự án Y tế OECD, Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.doi .org/10.1787/9789264015609-en .

Fuchs, VR (2009), “Cải cách chăm sóc sức khỏe - Tại sao nói quá nhiều và hành động quá ít?”, Tạp chí Y học New England 360:3, trang 208-209.

Văn phòng phẩm của Nữ hoàng (1942), “Bảo hiểm xã hội và các dịch vụ đồng minh (Báo cáo Beveridge)”, Cmd. 6404, HMSO, Luân Đôn.

Joumard, I. và C. André (sắp xuất bản), “Hệ thống chăm sóc sức khỏe: Hiệu quả và thể chế”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , sắp xuất bản năm 2010.

Joumard, Isabelle, et al. (2008), “Các yếu tố quyết định tình trạng sức khỏe: Lối sống, Môi trường, Nguồn lực và Hiệu quả chăm sóc sức khỏe”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 627, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/240858500130 .

Kim, CW, SY Lee, và SH Hong (2005), “Công bằng trong việc sử dụng các dịch vụ điều trị nội trú ung thư theo nhóm thu nhập”, Chính sách Y tế 72:2, trang 187-200.

Knaul, FM và J. Frenk (2005), “Bảo hiểm Y tế ở Mexico; Đạt được Bảo hiểm Toàn cầu thông qua Cải cách Cơ cấu”, Bộ Y tế 24:6, trang 1467-1476.

Leu, R., et al. (2007), Hệ thống chăm sóc sức khỏe của Thụy Sĩ và Hà Lan được so sánh: Câu chuyện về hai hệ thống , Nomos, Berlin.Murphy, KM và RH Topel (2006), “Giá trị của sức khỏe và tuổi thọ”, Tạp chí Kinh tế Chính trị 114:5, trang 871-904.

Nutley, S. và PC Smith (1998), “Các bảng xếp hạng để cải thiện hiệu suất trong chăm sóc sức khỏe”, Tạp chí Chính sách Nghiên cứu Dịch vụ Y tế 3:1, tháng Giêng.

OECD (2003), Đánh giá của OECD về các Hệ thống Chăm sóc Sức khỏe: Hàn Quốc 2003 , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264299474-en .

OECD (2005a), Đánh giá của OECD về Hệ thống Y tế: Phần Lan 2005 , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264013834-en .

OECD (2005b), Đánh giá của OECD về Hệ thống Y tế: Mexico 2005 , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264008939-en .

OECD       (2007), Sơ lược       về       sức       khỏe       2007:       Các chỉ số của OECD       , Nhà xuất bản       OECD       ,       DOI:

http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/health_glance-2007-en .

OECD       (2009), Sơ lược       về       sức       khỏe       2009:       Các chỉ số của OECD       , Nhà xuất bản       OECD       ,       DOI:

http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/health_glance-2009-en .

OECD (sắp xuất bản), Các ưu tiên của hệ thống y tế khi tiền eo hẹp, Nhà xuất bản OECD, sắp xuất bản vào tháng 10 năm 2010.

OECD/WHO (Tổ chức Y tế Thế giới) (2006), Đánh giá của OECD về Hệ thống Y tế: Thụy Sĩ 2006 , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264025837-en .

OECD/WHO (2009), Đánh giá của OECD về Hệ thống Y tế: Thổ Nhĩ Kỳ 2008 , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264051096-en .

Osborne, D. và T. Gaebler (1992), Đổi mới Chính phủ: Tinh thần Doanh nhân đang Biến đổi Khu vực Công như thế nào, Addison-Wesley.

Oxley, H. (sắp xuất bản), “Các chính sách dành cho hệ thống chăm sóc sức khỏe trong thời kỳ khó khăn về tài khóa”, trong Các ưu tiên của hệ thống y tế khi đồng tiền eo hẹp, Nhà xuất bản OECD, sắp xuất bản vào tháng 10 năm 2010..

Schieber, G. (1995), “Các điều kiện tiên quyết để cải cách y tế: Kinh nghiệm từ các nước OECD”, Chính sách Y tế 32; trang 279-293.

Tompson, William (2009), Nền kinh tế chính trị của cải cách: Bài học từ lương hưu, thị trường sản phẩm và thị trường lao động ở mười quốc gia OECD , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264073111-en .

Tsebelis, G. (2002), Người chơi quyền phủ quyết: Thể chế chính trị hoạt động như thế nào , Princeton UP, Princeton, NJ.

Tuohy, C. (1999), Logic tình cờ: Động lực thay đổi trong lĩnh vực chăm sóc sức khỏe ở Hoa Kỳ, Anh và Canada , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

van Doorslaer, Eddy và Cristina Masseria (2004), “Bất bình đẳng liên quan đến thu nhập trong việc sử dụng dịch vụ chăm sóc y tế ở 21 quốc gia OECD”, trong Hướng tới các hệ thống y tế hiệu quả cao , Dự án Y tế OECD, Nhà xuất bản OECD, DOI: http:// dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264015562-vi .

Chương 8

hiện đại hóa chính phủ

bởi Claire Charbit và Camila Vammalle8

Chương này phân tích một số thách thức chính đối với việc thực hiện cải cách hành chính công. Báo cáo nêu bật những thách thức này và thảo luận về các công cụ khả thi để giải quyết chúng, dựa trên kinh nghiệm cải cách trong quá khứ và hiện tại ở một số nước OECD. Nó dựa trên các phân tích của OECD về cải cách hành chính công và các tài liệu khác, chủ yếu xem xét hai lĩnh vực chính sách: phân cấp và cải cách việc làm công. Trọng tâm là quá trình cải cách hơn là bản chất của cải cách. Chương này có cấu trúc như sau: phần đầu tiên mô tả chung về cải cách hành chính công và những thách thức chung mà các nhà cải cách phải đối mặt. Nó tổng quan ngắn gọn kinh nghiệm cải cách hành chính công trong ba thập kỷ qua ở một số nước OECD. Phần còn lại của báo cáo được sắp xếp theo ba giai đoạn của quá trình cải cách: lập kế hoạch, thực hiện và tính bền vững. Mặc dù các giai đoạn này không phải lúc nào cũng - hoặc thậm chí thường - diễn ra theo một mô hình tuần tự gọn gàng như vậy, nhưng việc phân biệt chúng theo cách này rất hữu ích về mặt phân tích, vì chúng đưa ra những thách thức khác nhau. Đối với mỗi giai đoạn này, các thách thức chính đối với việc thực hiện cải cách hành chính công được xác định và mô tả một bộ công cụ khả thi để giải quyết những thách thức này, cùng với các ví dụ cụ thể về các công cụ mà một số quốc gia OECD đã sử dụng để giải quyết những thách thức tương tự.

Khả năng cải cách của chính phủ là một nguồn lợi thế so sánh lớn. Thực hiện cải cách giúp giải phóng tiềm năng cần thiết để hỗ trợ tăng trưởng và phát triển bền vững. Nhưng cải cách không chỉ dừng lại ở việc ban hành luật: quá trình thiết kế, giới thiệu, thực hiện và duy trì cải cách cần phải là một phần của một kế hoạch nhất quán có tính đến một số yếu tố cấu trúc. Do đó, khó có thể phóng đại tầm quan trọng đối với “năng lực cải cách” của chính phủ đối với một nền hành chính công hiệu quả, sở hữu năng lực phân tích, điều tiết và hành chính ở trình độ cao. Một nền hành chính công hiệu quả, hiệu quả, có trách nhiệm giải trình và minh bạch có thể mang lại tính hợp pháp, sự tin cậy và cam kết cao hơn đối với các chương trình cải cách kinh tế và chính trị đương nhiệm, cũng như nâng cao chất lượng của cả việc thiết kế chính sách và thực thi chính sách. Tuy nhiên, cải cách khu vực công trong nhiều trường hợp phức tạp, không được lòng dân, gây tranh cãi và đầy rủi ro. Họ yêu cầu một thời gian dài để tạo ra kết quả và chứng minh có lợi. Do đó, các quốc gia áp dụng các gói cải cách phải đối mặt với câu hỏi làm thế nào để duy trì tính hợp pháp, sự hỗ trợ và động lực của cải cách cũng như giữ được lòng tin của người dân, đồng thời đưa ra các sáng kiến chính sách cần thiết nhưng thường gây tranh cãi. Kinh nghiệm của các nước OECD cho thấy tính phức tạp của cải cách hành chính công càng trầm trọng hơn do sự tương tác của các quá trình đồng thời trong lĩnh vực kinh tế và chính trị (OECD, 2005).

Trước cuộc khủng hoảng toàn cầu nổ ra vào năm 2008-2009, việc thực hiện cải cách hành chính công trở nên quan trọng hơn bao giờ hết. Lịch sử cho thấy rằng những cuộc khủng hoảng sâu sắc như vậy có thể ngăn chặn hoàn toàn (hoặc thậm chí đảo ngược) những cải cách đang được lên kế hoạch và đang diễn ra, hoặc ngược lại, có thể đóng vai trò là động lực để thực hiện những cải cách quan trọng. Trong mọi trường hợp, cuộc khủng hoảng đã làm cho nhu cầu hiện đại hóa khu vực công trở nên cấp bách hơn, khi người dân tìm đến nhà nước để tìm kiếm các giải pháp nhanh chóng cho các vấn đề phức tạp. Do đó, các chính phủ phải có khả năng hành động nhanh chóng, nhưng không hấp tấp, vì các quyết định ngày nay sẽ để lại hậu quả lâu dài: đối với các quốc gia thực hiện các chương trình kích thích kinh tế, quỹ có thể được sử dụng để thúc đẩy các kết quả mong muốn như đổi mới, phát triển khu vực hoặc nền kinh tế xanh hơn; và ở hầu hết các nước, thâm hụt ngân sách sẽ tăng cao, từ đó tạo áp lực cắt giảm chi tiêu công mạnh hơn trong những năm tới. Với bối cảnh này, điều quan trọng hơn cả là khu vực công phải hoạt động hiệu quả, công bằng và hướng tới tương lai, hay nói một cách dễ hiểu là “nhanh nhẹn”. Do đó, cuộc khủng hoảng này nên được sử dụng như một tác nhân kích hoạt các cải cách hành chính công cần thiết để đạt được mục tiêu này.

Thách thức của cải cách hành chính công

Các quá trình cải cách hành chính công có xu hướng phụ thuộc nhiều vào lộ trình và bối cảnh

Có sự đồng thuận lớn về nhu cầu cải cách để điều chỉnh các hệ thống quản trị và hành chính cho phù hợp với xã hội toàn cầu và dựa trên tri thức. Một trong những vấn đề then chốt là thiết kế và quản lý các quá trình cải cách có khả năng khởi xướng một động lực thay đổi lâu dài. Có hai lý do cho việc này. Đầu tiên, việc định hình lại hệ thống chính quyền bằng cách phân bổ lại thẩm quyền trong một hệ thống quản trị đa cấp và xác định lại mối quan hệ giữa các cấp chính quyền khác nhau cần có thời gian: phải xây dựng các kỹ năng tập thể, tính hợp pháp và quy trình hợp tác; nền công vụ phải được chuyển đổi để hợp lý hóa nó và cho phép nó đáp ứng tốt hơn nhu cầu của công dân; chẩn đoán chuyên sâu về các hệ thống rất phức tạp phải được thực hiện; tình trạng quản lý công chức và sự nghiệp phải chuyển đổi; các tổ chức và phương thức thực hiện của họ phải được thiết kế lại. Tất cả đều là những quy trình lớn cần có thời gian. Thứ hai, thách thức không chỉ đơn thuần là điều chỉnh nền hành chính công cho phù hợp với tình hình mới, mà còn ổn định. Thay vào đó, nó giúp nó liên tục thích ứng với một môi trường được đặc trưng bởi tốc độ thay đổi ngày càng nhanh trong nhiều lĩnh vực.

Các quá trình hiện đại hóa chính phủ cũng bị đóng khung bởi những hạn chế nghiêm trọng:

• Chúng phụ thuộc vào đường dẫn. Hệ thống quản trị và hành chính công quốc gia là kết quả của quá trình lịch sử cụ thể.

• Các cấu trúc quản trị hiện tại phản ánh những thỏa hiệp quốc gia cụ thể giữa các lực lượng khác nhau. Chúng là biểu hiện của sự cân bằng ưu tiên khác nhau về mặt, ví dụ, về mức độ đoàn kết tập thể so với việc thúc đẩy tinh thần kinh doanh, hoặc chấp nhận sự khác biệt so với việc tạo ra các giá trị tập thể.

• Chúng phải thích ứng với dân số (sự đa dạng, quy mô, sự gắn kết) và đặc điểm kinh tế của mỗi quốc gia.

• Chúng được định hình mạnh mẽ bởi hệ thống hiến pháp định hình cuộc tranh luận chính trị, ngân sách công và ban hành pháp luật.

Những gì có thể và hoạt động trong một bối cảnh nhất định có thể là không thể hoặc không mong muốn trong một bối cảnh khác. Năng lực cụ thể để phân quyền, ủy thác, đa dạng hóa, cởi mở với cạnh tranh và chính thức hóa quản lý công có thể rất khác nhau giữa các quốc gia và giữa các cấp chính quyền. Những cải cách triệt để dựa trên việc cấy ghép các mô hình tổ chức tồn tại ở nơi khác có khả năng thất bại nếu chúng không được tiếp thu đầy đủ hoặc nếu quá trình chính trị trong nước “phi tự nhiên hóa” chúng. Thách thức chính không phải là làm thế nào để thay đổi bản chất sâu xa của các hệ thống quốc gia, mà là làm cho các hệ thống và thể chế này hoạt động tốt hơn.

Cải cách hành chính đặt ra nhiều thách thức, trong đó có một số thách thức đặc thù đối với cải cách hành chính

Mặc dù bản chất của cải cách hành chính công phụ thuộc nhiều vào bối cảnh, vẫn có một số thách thức chung có thể được xác định trong bất kỳ quy trình công nào. Vì vậy, có thể học hỏi kinh nghiệm từ quá khứ và nước ngoài. Phần này khám phá những thách thức này, giải thích tại sao cải cách hành chính công thường tế nhị, nhạy cảm về mặt chính trị và khó thực hiện hơn so với các cải cách khác. Qua đó cho thấy, bất chấp những khó khăn cụ thể đó, các cuộc cải cách hành chính công lớn đã được thực hiện ở nhiều quốc gia. Cải cách hành chính công phải đối mặt với ba thách thức chung, chung cho tất cả các quá trình cải cách:

• Phạm vi, quy mô và mức độ phức tạp của hành chính công gây khó khăn cho việc xác định điều gì là quan trọng để thành công và điều gì không liên quan, điều gì liên quan đến điều gì đó và điều gì tầm thường: nói tóm lại, sự phức tạp về hành chính làm cho các yếu tố cải cách trở nên khó chữa.

• Tốc độ, tầm nhìn và tính năng động của cải cách gây khó khăn cho việc biết phải làm gì để bắt đầu, chỉ đạo và duy trì cải cách: điều gì nên làm trước và điều gì làm sau, điều kiện cần thiết để thành công là gì và điều gì là “có thì tốt” , những trở ngại và cơ hội tiềm ẩn là gì.

• Rất khó để có được sự khéo léo của cải cách, chủ yếu bởi vì không nên - và không thể - chỉ đơn giản là cấy ghép, mà không sửa đổi, cách tiếp cận cải cách được sử dụng ở nơi khác. Không thể được vì dù có nhiều điểm tương đồng nhưng hoàn cảnh và điều kiện cải cách không bao giờ giống nhau. Và, điều đó là không nên vì điều kiện quan trọng nhất của thành công là những người thực hiện cải cách phải có ý thức sở hữu nó; sự sáng tạo và kiên trì của các nhà cải cách là điều cần thiết và động lực của họ đến từ cảm giác có trách nhiệm và cam kết. Điều này đòi hỏi họ phải quản lý cải cách theo cách phù hợp với các giá trị, văn hóa và thông lệ hành chính và quốc gia của họ.

Ngoài những khó khăn đã được liệt kê, cải cách hành chính phải đối mặt với 4 thách thức cụ thể:

• Thiếu nhu cầu cải cách của xã hội : tạo sự quan tâm và ủng hộ của người dân đối với cải cách hành chính thường là một thách thức. Sự quan tâm của công chúng đối với cải cách hành chính nói chung là yếu, bởi vì những thay đổi này được coi là xa rời mối quan tâm của cuộc sống hàng ngày. Khi bộ máy hành chính công hoạt động hiệu quả, người dân không nhận thấy điều đó. Nếu không, họ sẽ mất niềm tin vào nhà nước và khả năng cải cách của nhà nước.

• Sự phản đối của công chúng đối với một số hình thức thay đổi : nghịch lý thay, nơi nào công chúng quan tâm đến cải cách hành chính công thì lại có thể phản đối điều đó. Một mặt, công dân có thể chống lại những thay đổi mà họ tin rằng có liên quan đến “khế ước xã hội” cụ thể tồn tại liên quan đến phạm vi hành động công thích hợp (ví dụ: họ có thể chống tư nhân hóa hoặc “giao khoán” các chức năng công cho khu vực tư nhân). Mặt khác, một nền hành chính công được cải cách đồng nghĩa với việc người dân phải trả giá, vì họ phải trải qua quá trình “học hỏi” cách thức hoạt động của nền hành chính “mới” (không có sự đảm bảo trước rằng nó sẽ hiệu quả hơn và/hoặc công bằng hơn ) .

• Vấn đề “cải cách người cải cách” : nền hành chính công phải thiết kế và thực hiện cải cách của chính mình, áp đặt cho mình những biện pháp có thể ảnh hưởng tiêu cực đến một số bộ phận cấu thành của chính nó. Ví dụ, công chức có thể không thích những cải cách dường như thách thức hoặc thậm chí đi ngược lại với hồ sơ tâm lý của họ ( ví dụ : ngại rủi ro) và hoặc các giá trị cá nhân của họ ( ví dụ : đạo đức phục vụ cộng đồng). Cải cách cũng có thể ảnh hưởng đến những người ra quyết định công và/hoặc các nhà lãnh đạo chính trị, vì quyền ra quyết định được chuyển từ bộ phận này sang bộ phận khác của chính quyền.

• Mối quan hệ chính trị - hành chính : hành chính công và môi trường thể chế chính trị phụ thuộc lẫn nhau rất nhiều - cải cách của một bên có thể gây ra những hậu quả sâu sắc và không lường trước được đối với bên kia. ¹

Đáp ứng những thách thức này phụ thuộc phần lớn vào chất lượng của các thể chế và lãnh đạo

Tuy nhiên, có một số yếu tố chính trị và thể chế tạo điều kiện thuận lợi cho cải cách:

• Cải cách sẽ dễ dàng hơn khi cơ chế quản lý được đặc trưng bởi sự ổn định, rõ ràng và đủ thẩm quyền để tất cả các bên liên quan, bao gồm cả xã hội dân sự và công chức, biết ai là người đưa ra quyết định, chúng được thực hiện ở đâu, và ít nhất là về mặt tổng thể. nghĩa, tại sao.

• Sẽ hữu ích nếu các thể chế chính trị phải chấp thuận cải cách gây được lòng tin của xã hội dân sự. Điều này có thể đặc biệt khó khăn, vì tạo ra sự ổn định và uy tín này đôi khi là mục tiêu chính của cải cách hành chính công.

• Các nhà lãnh đạo chính trị cũng vậy, phải có đủ vị thế và uy tín để tiến hành và được đảm bảo nhận được đủ sự ủng hộ của quần chúng trong khi tập trung năng lượng chính trị của họ vào công cuộc cải cách.

• Cần có các cơ chế đánh giá minh bạch và đáng tin cậy để đánh giá và hợp pháp hóa các cải cách, xác định những gì hiệu quả và những gì không. Các thanh tra viên mạnh và tòa án kiểm toán độc lập có thể đóng vai trò này.

• Điều quan trọng là ban lãnh đạo hành chính phải được coi là hành động vì lợi ích công cộng, như được giải thích bởi chính phủ được bầu hợp pháp, và phù hợp với luật pháp của quốc gia, và họ có đủ kinh nghiệm và năng lực để có thể tư vấn cho chính phủ và tạo động lực cho công chức. Về mặt này, các thể chế như các trung tâm của chính phủ có thể điều phối tất cả các cơ quan hành chính công và đảm bảo tính liên tục trong các chính sách và cải cách.

• Đội ngũ các nhà cải cách phải có đủ năng lực, kiến thức và mối quan hệ trước đó, cũng như khả năng tiếp cận các thông tin và phương pháp cần thiết để tiến hành, lập kế hoạch, thực hiện và củng cố cải cách một cách có hệ thống và mạch lạc.

Điều đó nói rằng, bởi vì cải cách hành chính lớn thể hiện sự bứt phá khỏi quá khứ và thừa nhận rằng các thông lệ, chính sách và quy trình hiện tại phải được thay đổi, nên việc có một chính phủ mới được bầu với nhiệm vụ cải cách rõ ràng thường có ích. Như có thể dễ dàng nhận thấy, bản thân nhiều yếu tố thuận lợi được xác định ở trên có thể là kết quả của một cuộc cải cách thành công; do đó, trong một số trường hợp, có thể thiết lập một “vòng tròn đạo đức”, theo đó giai đoạn đầu của cải cách tạo điều kiện tiên quyết cho cải cách tiếp theo.

Kinh nghiệm của các nước OECD nêu bật giá trị của một loạt các công cụ để thực hiện cải cách hành chính công

Các nước OECD đã chứng kiến những thay đổi đáng kể trong quản lý khu vực công trong ba thập kỷ qua. Mục tiêu là làm cho nền hành chính công minh bạch hơn, lấy người dùng làm trung tâm hơn và tập trung hơn vào hiệu suất, mặc dù mô hình chính phủ truyền thống chịu trách nhiệm về tất cả các bước trong cung cấp dịch vụ đã tạo cơ sở cho sự phục hồi ổn định và tăng trưởng mạnh mẽ ở châu Âu sau chiến tranh . Mặc dù đây tiếp tục là mô hình cho một số quốc gia OECD, nhưng sự phát triển xã hội, kinh tế và công nghệ trong nửa sau của thế kỷ 20 đã tạo ra áp lực thay đổi ngày càng tăng. Ở nhiều quốc gia, căng thẳng tài khóa và khủng hoảng tài chính là động lực chính cho cải cách hành chính trên diện rộng. Vào đầu những năm 1980, rõ ràng là một số cam kết không giới hạn, hướng đến nhu cầu của mô hình truyền thống không còn khả thi về mặt chính trị hoặc kinh tế. Làn sóng cải cách mới tập trung vào việc làm thế nào để “làm cho các nhà quản lý quản lý”, và làm thế nào để nâng cao hiệu quả và chất lượng của các dịch vụ công. Đã có những lời kêu gọi giảm bớt vai trò của chính phủ trong nền kinh tế. Cải cách hành chính được đặc trưng bởi sự kết hợp của sự phân mảnh gia tăng thông qua sự khác biệt về cấu trúc theo chiều ngang; tăng cường phân cấp thông qua chuyển giao cơ cấu; và việc sử dụng rộng rãi các hợp đồng. Gần đây nhất, các cuộc cải cách tập trung vào việc giải quyết tình trạng các chính phủ dân cử không có khả năng kiểm soát và điều phối các chính sách giữa các bộ. Có cảm giác rằng, khi đấu trường chính sách trở nên đông đúc hơn, với nhiều chủ thể cạnh tranh để giành lấy không gian chính trị, khả năng duy trì một số hình thức kiểm soát của chính phủ đã bị hạn chế.

Nhìn chung, các quốc gia OECD đã đắm mình trong quá trình chuyển đổi từ giai đoạn do một nhà hoạch định chính sách duy nhất chi phối (ở các cấp chính quyền khác nhau, tùy theo bản chất của thể chế quốc gia) sang giai đoạn có nhiều chủ thể tham gia vào quá trình hoạch định, thực thi và thực thi chính sách. sử dụng cơ chế thị trường để phân bổ hàng hóa và dịch vụ công. Các nước OECD ngày càng cho rằng không chỉ cần thay đổi mối quan hệ giữa chính phủ, công dân và nghị viện, mà còn cả hoạt động của chính chính phủ. Theo nghĩa này, trong hơn hai thập kỷ, họ đã điều chỉnh các mô hình “chủ nghĩa tư bản phúc lợi” của mình cho phù hợp với môi trường kinh tế đã thay đổi. Kết quả là, đã có một sự thay đổi triệt để trong cách thức hoạt động của chính phủ thông qua việc áp dụng các cơ chế được cho là sẽ tăng cường tính hợp pháp và cho phép chính phủ tự cải cách để đáp ứng tốt hơn nhu cầu của xã hội. Chúng tạo thành một cách để khôi phục niềm tin vào chính phủ, đây vừa là mục tiêu, vừa là điều kiện để cải cách thành công.

Quá trình cải cách không phải là tuyến tính: cải cách thường bao gồm một số cấu phần, không phải tất cả đều tiến triển với tốc độ như nhau, và cải cách đôi khi có thể tăng tốc hoặc chậm lại do hoàn cảnh bên ngoài. Tuy nhiên, vì cải cách là các quá trình lâu dài nên có thể hữu ích khi phân tích chúng thông qua khuôn khổ ba giai đoạn: giai đoạn lập kế hoạch (trong đó mục tiêu là bắt đầu quá trình một cách thuận lợi); giai đoạn quản lý dự án (trong đó mục tiêu là điều khiển quá trình đi đúng hướng); và giai đoạn bền vững (trong đó mục tiêu là đảm bảo tiến độ đạt được và đảm bảo độ bền của nó). Mỗi giai đoạn này đưa ra những thách thức cụ thể, có thể được giải quyết bằng một hoặc nhiều công cụ chính sách. Một số công cụ này có thể được sử dụng lần lượt để giải quyết một số thách thức cải cách hành chính công khác nhau. Do đó, sự pha trộn của các công cụ có thể được

điều chỉnh để phù hợp với bối cảnh chính trị và văn hóa. Bảng 8.1 tóm tắt những thách thức và công cụ có thể có đối với các nhà cải cách.

Bảng 8.1. Thách thức cải cách hành chính công và các công cụ chính sách khả thi

Key challenges

• Bridging information gaps and developing a clear roadmap with measurable intermediary targets and final outcomes.

• Creating support for the reform: citizens and civil servants.

• Building on leadership and political commitment to the reform.

• Overcoming resistance to change and creating ownership feeling for reforms.

• Capacity and knowledge.

• Avoiding policy reversals.

• Evaluating reform and assessing success.

Possible policy tools

• Independent systems of expertise and preliminary evaluations.

• International organisations.

• Public debates and consultation strategies.

• Seize the moment: take advantage of crises.

• Intermediation bodies (unions, associations, etc.).

• Clear electoral mandates.

• Compensating losers of reforms.

•      Implementing complementary reforms.

•      Contracts and experimentation.

•      Training plans and public administration schools.

• Communication.

• Evaluation mechanisms.

•      Independent and permanent institutions.

•      Ombudsmen and high-level committees.

Cải cách: giai đoạn lập kế hoạch

Giai đoạn lập kế hoạch thường rất vội vàng và không được xem xét đầy đủ. Tuy nhiên, việc lập kế hoạch đặt nền móng cho cải cách, và giai đoạn này quyết định mức độ phản kháng mà nó sẽ gặp phải sau này, và do đó, cơ hội thành công của nó. Thật vậy, việc tham vấn và xây dựng hỗ trợ trong giai đoạn lập kế hoạch càng hiệu quả thì khả năng chống đối trong tương lai và nguy cơ đảo ngược cải cách càng nhỏ. Giai đoạn lập kế hoạch xác định động lực cải cách và đặt ra các mục tiêu chiến lược, phát triển tầm nhìn cải cách có thể áp dụng cho việc thiết kế lại tổ chức và chương trình và có thể được truyền đạt một cách thuyết phục tới xã hội dân sự, chính quyền địa phương và các bên liên quan khác. Kế hoạch cải cách phải đạt được quy mô tối ưu: nó phải bao gồm đủ các yếu tố để tạo thành một khối quan trọng mà không có quá nhiều mục tiêu xung đột và việc quản lý dự án trở nên bất khả thi.

Những thách thức chính trong giai đoạn lập kế hoạch bao gồm giải quyết các lỗ hổng thông tin...

Các cải cách có thể rất phức tạp và không thể lên kế hoạch trước cho tất cả các yếu tố vì chúng phải được thực hiện trong một thời gian dài và không thể lường trước được tất cả những thay đổi cần thiết. Tuy nhiên, điều cần thiết là đề xuất một kế hoạch cải cách trong đó làm rõ các mục đích và mục tiêu của nó, cũng như phương pháp dự kiến để thực hiện nó, bao gồm cả cơ chế sửa đổi nó khi cần thiết. Thay vì một kế hoạch, về bản chất , điều cần thiết là một lộ trình được chia sẻ rộng rãi, trong đó mô tả các ưu tiên và chiến lược của cải cách, đồng thời xác định tổ chức hỗ trợ chịu trách nhiệm chuyển các nguyên tắc chung thành các sáng kiến về quy định và tổ chức. Lộ trình này càng quan trọng hơn, vì nó sẽ cho phép các bên liên quan chính đánh giá xem họ sẽ được hay mất bao nhiêu từ cải cách. Dữ liệu đáng tin cậy và kịp thời là cần thiết để đánh giá đúng nhu cầu cải cách cũng như kỳ vọng và vị trí của các bên liên quan chính, từ đó xây dựng lộ trình rõ ràng này. Đây là một thách thức thực sự ở nhiều quốc gia thiếu cơ sở dữ liệu và hệ thống thông tin mạnh mẽ (với cả dữ liệu hiệu quả tài chính và phi tài chính). Thật vậy, một trong những mục tiêu của cải cách hành chính công có thể thực sự là tạo ra những hệ thống thông tin như vậy.

...và xây dựng hỗ trợ cho cải cách

Tạo sự quan tâm của người dân đối với cải cách hành chính công là một thách thức quan trọng khác, đặc biệt là ở các quốc gia mà sự tham gia của xã hội dân sự vào quá trình cải cách theo truyền thống là yếu. Các phương pháp hoạch định chính sách từ trên xuống nhìn chung mâu thuẫn với nhu cầu của công dân về thông tin, trách nhiệm giải trình và tham vấn nhiều hơn. Tuy nhiên, cải cách hành chính thường không được coi là phù hợp với xã hội rộng lớn hơn: miễn là người dân nhận thấy rằng các khoản đóng góp của họ đang được quản lý cẩn thận và họ nhận được các dịch vụ công có chất lượng tốt, thì xã hội không có nhu cầu cải cách hành chính công. Khi nhà nước hoạt động đủ hiệu quả để tránh các cuộc khủng hoảng lớn, thì sự hỗ trợ cho sự thay đổi sẽ thấp hơn nhiều, ngay cả khi những cải cách có thể làm cho nó hiệu quả và hiệu quả hơn. Điều này phần lớn giải thích tại sao, chẳng hạn, người Pháp quá chậm so với nhiều nước khác trong việc tiến hành cải cách chế độ công vụ. Các tổ chức quốc tế như OECD cũng có thể đóng một vai trò quan trọng bằng cách cung cấp các so sánh và tiêu chuẩn xuyên quốc gia, đồng thời tạo cơ hội cho các chuyên gia và quan chức cấp cao gặp gỡ để trao đổi thông tin và kinh nghiệm.

Tuy nhiên, ngay cả khi không có nhu cầu cải cách rõ ràng nào của công dân, công dân thường không phản đối nó, vì cải cách có thể hứa hẹn cung cấp hiệu quả hơn và chất lượng dịch vụ cao hơn, và họ hiếm khi phải chịu chi phí trực tiếp của thay đổi. Công dân nên là người chiến thắng trong mọi trường hợp, ngay cả khi, theo thời gian, một số hạng mục có thể thua ( ví dụ : cư dân của các khu vực được hưởng lợi từ việc cung cấp quá mức hàng hóa công cộng) hoặc cải cách áp đặt chi phí ngắn hạn.

Tuy nhiên, nếu người dân thường không cảm thấy bị đe dọa bởi cải cách hành chính công, thì điều tương tự không thể xảy ra với công chức. Thật vậy, hiện đại hóa chính phủ tìm cách rõ ràng và rộng rãi để thay đổi hành vi và văn hóa của họ, thông qua việc thay đổi các quy tắc, khuyến khích, chuẩn mực, giá trị và cấu trúc. Công chức có thể bị đe dọa bởi những thay đổi thách thức hồ sơ tâm lý của họ ( ví dụ : sợ rủi ro) hoặc các giá trị cá nhân của họ hoặc điều đó có thể khiến các kỹ năng cụ thể của họ trở nên lỗi thời. Ví dụ, hầu hết công chức không quen với việc đánh giá và quản lý rủi ro. Ở nhiều quốc gia, họ được đào tạo để làm theo các thủ tục hơn là đưa ra quyết định. Cuối cùng, họ đã phát triển các chiến lược phù hợp với “hợp đồng xã hội” đã có từ trước với xã hội hoặc với người sử dụng lao động của họ, vốn có thể trở nên không phù hợp. Đặc biệt, các hệ thống dựa trên nghề nghiệp coi trọng việc tuân thủ các quy tắc chính thức và không chính thức cấu trúc nên các cộng đồng quan liêu. Các cá nhân không được yêu cầu thể hiện hoặc phát triển phẩm chất của tinh thần kinh doanh, vốn thường được đánh giá cao theo logic mới. Điều quan trọng là phải hiểu rằng sự phản kháng nội bộ đối với cải cách nền công vụ không chỉ dựa trên các hành vi trục lợi của các quan chức. Các quan chức thực sự có thể thích hiện trạng hơn vì họ được hưởng lợi từ các vị trí an toàn dẫn đến các loại đặc lợi. Tuy nhiên, họ cũng đã tham gia vào một thỏa thuận ngầm với người sử dụng lao động của họ (đảm bảo an ninh và việc làm lâu dài để đổi lấy mức lương thấp hơn và lòng trung thành), mà các điều khoản thiết yếu của họ có thể bị vô hiệu hóa bởi cải cách.

Chuyên môn độc lập và tranh luận cởi mở có thể hữu ích khi xây dựng trường hợp cải cách

Có một số công cụ có thể được sử dụng để vượt qua những thách thức được xác định ở đây. Các công cụ được chọn và sự kết hợp của chúng phụ thuộc vào đặc thù của địa phương, nhưng kinh nghiệm quốc tế có thể là một hướng dẫn hữu ích. Hai loại công cụ dường như đặc biệt phù hợp với những thách thức của giai đoạn lập kế hoạch. Thứ nhất, có thể dựa vào các hệ thống chuyên môn độc lập để thiết lập khuôn khổ chung của cải cách và ghi lại các vấn đề chính. Ví dụ, trong trường hợp cải cách chính quyền địa phương của Đan Mạch, các nghiên cứu cụ thể đã được thực hiện để phân tích xem liệu các khu vực pháp lý nhỏ hơn có đảm bảo tốt hơn về trách nhiệm giải trình dân chủ và đáp ứng nhu cầu của người dân hay không. Câu trả lời phủ định là một lập luận cần thiết để thuyết phục người dân chấp nhận sáp nhập thành phố. Nó cũng làm suy yếu lập trường của một số chính trị gia ủng hộ nguyên trạng. Các tổ chức quốc tế vừa có thể tạo ra thông tin mới (các thông lệ tốt nhất, tiêu chuẩn quốc tế, v.v.) vừa có thể truyền đạt và tạo ra nhận thức của người dân cũng như nhu cầu cải cách. Khi dữ liệu đáng tin cậy không có sẵn trước đó , có thể cần phải tạo chúng. Cải cách Quy định tốt hơn của Vương quốc Anh minh họa rõ cách thức thực hiện điều này trong giai đoạn lập kế hoạch (Hộp 8.1).

Hộp 8.1. Kế hoạch “Cải cách quy định tốt hơn” ở
Vương quốc Anh, 2004-08

Nền tảng cho “Cải cách Quy định Tốt hơn” ở Vương quốc Anh bắt đầu vào tháng 10 năm 2004, với việc thành lập Lực lượng Đặc nhiệm Quy định Tốt hơn, với nhiệm vụ phát triển một chương trình nghị sự về quy định tốt hơn. Các điểm chuẩn quốc tế đã được phân tích, bao gồm công việc quản lý tốt hơn đang được thực hiện ở Hà Lan và Đan Mạch, nơi đã đưa ra các mục tiêu để giảm thủ tục giấy tờ mà các doanh nghiệp phải đối mặt. 1 Báo cáo của Lực lượng Đặc nhiệm đã đưa ra tám khuyến nghị chính, bao gồm việc áp dụng quy tắc “một trong, một ngoài” để mang lại kỷ luật và sự cân bằng tốt hơn cho quy trình quản lý. Một đánh giá liên quan, được đưa ra vào năm 2005, tập trung cụ thể vào việc xác định các cách để giảm bớt gánh nặng hành chính không cần thiết cho các doanh nghiệp trong khi vẫn duy trì chất lượng của chế độ quản lý. Nó đề xuất giảm số lượng biểu mẫu được yêu cầu, xóa các yêu cầu trùng lặp liên quan đến quy định và kiểm tra mục tiêu tốt hơn. Cuối cùng, nó đề nghị giới thiệu đánh giá rủi ro.

Cả hai báo cáo được xuất bản cùng thời điểm và kêu gọi chính phủ đo lường gánh nặng hành chính của các quy định đối với doanh nghiệp. Trong năm 2005-06, Đơn vị Tác động Quy định và đơn vị kế nhiệm, Cơ quan Điều hành Quy định Tốt hơn (BRE) bắt đầu đo lường gánh nặng hành chính đối với doanh nghiệp do các quy định quốc tế, EU hoặc quốc gia tạo ra. Tất cả đã nói, gánh nặng liên quan đến khoảng 20 000 nghĩa vụ cung cấp thông tin được đo lường với sự hỗ trợ của các chuyên gia tư vấn bên ngoài bằng cách sử dụng Mô hình chi phí tiêu chuẩn được sử dụng rộng rãi ở EU. Chi phí tuân thủ cho các doanh nghiệp và tổ chức thuộc khu vực thứ ba ước tính khoảng 19 tỷ GBP mỗi năm.

1.       Theo Kết luận của Hội đồng Châu Âu tháng 3 năm 2007, hầu hết các nước EU đã cam kết

để giảm 25% gánh nặng hành chính vào năm 2012. Hầu hết đang sử dụng một biến thể của Mô hình Chi phí Tiêu chuẩn Hà Lan (SCM) hoặc của EU-SCM để đo lường những gánh nặng này.

Thứ hai, một cuộc tranh luận công khai quy mô lớn, nếu được tổ chức phù hợp - và tập trung vào các vấn đề thực tế hơn là các nguyên tắc chung - có thể cung cấp một cách tuyệt vời để cho phép tất cả các bên liên quan thảo luận về việc họ sẽ bị ảnh hưởng như thế nào, xét về chi phí và lợi ích. Những sự kiện như vậy có thể giúp tạo ra sự quan tâm và ủng hộ cải cách, đồng thời chúng có thể giúp tiết lộ bằng chứng và dữ liệu mới, vì công dân, các nhóm vận động hành lang và cộng đồng đều quan tâm đến việc ghi lại các trường hợp của họ và duy trì các yêu sách của họ. Quá trình tiết lộ thông tin này có thể dẫn đến một số thay đổi của cải cách. Điều này có thể được thực hiện trên cơ sở phi tập trung hóa, như ở Đan Mạch (Hộp 8.2), hoặc bởi chính quyền trung ương, như trong cải cách bình đẳng hóa của Thụy Sĩ (Hộp 8.6, ở phần sau của chương này). Đây có thể là một cách tuyệt vời để đánh giá những lợi ích và chi phí tiềm năng của cải cách và để tạo sự tin cậy cho những cam kết đền bù cho những người thua cuộc.

Quá trình tham vấn của Tây Ban Nha về việc sửa đổi Quy chế cơ bản dành cho người lao động công năm 2006 là một ví dụ thú vị về việc sự tham gia của một số chủ thể chính trị và thành viên của xã hội dân sự trong các cuộc thảo luận về dự thảo cải cách trong giai đoạn lập kế hoạch có thể rất quan trọng như thế nào. để đảm bảo tính hợp pháp, hỗ trợ và cam kết chính trị từ chính quyền các cấp (Hộp 8.3). Cuối cùng, sự đồng thuận đã đạt được ở ba cấp độ: thể chế (giữa các cộng đồng tự trị và liên đoàn các tỉnh và thành phố của Tây Ban Nha); xã hội (với các đoàn thể) và chính trị (với tất cả các đảng phái chính trị).

Hộp 8.2. Cải cách chính quyền địa phương ở Đan Mạch, 2007

Năm 2007, Đan Mạch đã thông qua một cuộc cải cách đáng kể về tổ chức các khu vực pháp lý hạ tầng quốc gia. Cải cách dẫn đến việc thay thế 14 quận bằng 5 khu vực và hợp nhất 271 thành phố tự trị thành 98, do đó giảm đáng kể số lượng quan chức được bầu trực tiếp ở cấp địa phương. Mục tiêu của cải cách là cải thiện các dịch vụ công được cung cấp cho công dân, đồng thời ngăn chặn sự tập trung hóa của họ. Nhiều quận và thành phố của Đan Mạch rõ ràng là có quy mô dưới mức cần thiết để hoạt động hiệu quả, đặc biệt là trong lĩnh vực chăm sóc sức khỏe, nơi các công nghệ y tế mới đòi hỏi chuyên môn hóa ngày càng cao và do đó, các khu vực rộng lớn hơn. Cải cách nhằm xác định các cấp chính quyền phù hợp hơn và bao gồm sự phân bổ nhiệm vụ mới giữa các thành phố, khu vực và chính quyền trung ương. Nó được thực hiện cùng với một cuộc cải cách tài trợ và bình đẳng hóa có liên quan.

Cải cách được thiết kế, thông qua và thực hiện nhanh chóng. Vào tháng 10 năm 2002, chính phủ đã chỉ định một Ủy ban về Cơ cấu Hành chính, Ủy ban này đã công bố báo cáo vào tháng 1 năm 2004. Tháng 4 năm 2004, chính phủ trình bày một đề xuất cải cách cơ cấu khu vực công dựa trên kết luận của ủy ban và kết quả của một phiên điều trần công khai sau đó. Vào tháng 6 năm 2004, các đảng chính trị chính đã ký một thỏa thuận đặt ra các nguyên tắc và khung thời gian của cải cách. Các thành phố sau đó có sáu tháng (cho đến ngày 1 tháng 1 năm 2005) để tìm đối tác sáp nhập. Đây được gọi là “quy trình tự nguyện có kiểm soát”, vì các thành phố tự trị được tự do lựa chọn đối tác sáp nhập miễn là họ đạt được mục tiêu tối thiểu là 20 000 cư dân. Kế hoạch thực hiện bị ảnh hưởng rất mạnh bởi một ràng buộc ngoại sinh, cuộc bầu cử địa phương dự kiến vào tháng 11 năm 2005. Các ranh giới thành phố mới và sự phân chia nhiệm vụ phải được giải quyết trước cuộc bầu cử. Cải cách có hiệu lực vào đầu năm 2007. Từ khi thông qua các dự luật cho đến khi bắt đầu cải cách, chính quyền trung ương, các quận và thành phố phải chuẩn bị cần thiết để thực hiện phân chia địa lý và phân bổ nhiệm vụ mới. Những cơ quan này phải được tổ chức lại trong chính quyền mới, các tòa nhà và vật liệu phải được chuyển giao, và số lượng nhân viên tương đương khoảng 170 000 toàn thời gian phải được phân bổ cho những người sử dụng lao động mới.

Những người phản đối cải cách chính là thị trưởng và các chính trị gia địa phương ở các thành phố nhỏ cũng như một số nhóm lợi ích đặc biệt, chẳng hạn như người khuyết tật, những người sợ rằng mức độ dịch vụ sẽ bị giảm do trách nhiệm được phân cấp. Tuy nhiên, nghiên cứu phát hiện ra rằng các đô thị nhỏ hơn không phản ứng nhanh hơn cũng như không hiệu quả hơn đã làm suy yếu khả năng bảo vệ hiện trạng của họ. Các động lực chính cho cải cách như sau:

• Cam kết cá nhân mạnh mẽ và khả năng lãnh đạo chính trị của bộ trưởng nội vụ và bộ trưởng y tế.

• Sự ủng hộ và ý thức sở hữu cải cách được tạo ra bởi một phiên điều trần công khai được tổ chức vào tháng 4 năm 2004. Gần 500 tổ chức, quận, thành phố tự trị, hiệp hội và cá nhân đã được mời bày tỏ quan điểm của họ về kết luận của ủy ban.

• Sự kết hợp của ba cải cách khác nhau (tổ chức lãnh thổ, xác định lại nhiệm vụ và trách nhiệm, và bình đẳng hóa tài chính). Thật vậy, trong nhiều trường hợp, các bên liên quan chịu thiệt hại từ một trong những cải cách này sẽ được lợi từ các yếu tố khác. Vì vậy, chẳng hạn, các chính trị gia địa phương không thích việc giảm số lượng các vị trí được bầu, nhưng họ cũng nhận ra rằng những vị trí còn lại sẽ kiểm soát ngân sách và trách nhiệm lớn hơn.

• Việc cung cấp các biện pháp bảo vệ và đảm bảo. Đảm bảo rằng không có công chức nào bị mất việc trong năm đầu tiên thực hiện, và nguyên tắc “quỹ theo nhiệm vụ” đảm bảo rằng ngân sách địa phương sẽ không bị tổn hại bởi cải cách. Ngoài ra còn có "đóng băng thuế", đảm bảo rằng thuế địa phương sẽ không bị tăng do cải cách.

Hộp 8.3. Quy trình tham vấn tiếng Tây Ban Nha cho
Quy chế cơ bản dành cho công chức, 2007

Năm 2006, Tây Ban Nha đã tiến hành quá trình tham vấn để cải cách Quy chế cơ bản dành cho người lao động công (EBEP). Trước khi cải cách, nền công vụ vẫn được điều chỉnh bởi Luật Công chức năm 1964 trước hiến pháp, được sửa đổi một phần vào năm 1984. Do đó, EBEP đã lấp đầy lỗ hổng trong pháp luật về dịch vụ công bằng cách tạo ra một khuôn khổ quy phạm duy nhất cho quản lý của nó. Các đảng chính trị, cộng đồng tự trị, tổ chức địa phương, tổ chức xã hội, công đoàn và người dân đã tham gia thảo luận thông qua các diễn đàn quốc gia do Bộ Hành chính công điều phối. Cuộc tranh luận tại quốc hội dẫn đến hơn 300 sửa đổi đối với dự thảo, cuối cùng đã được thông qua vào tháng 4 năm 2007. Một trong những vấn đề khó khăn nhất là phạm vi của EBEP. Nó đã được quyết định, sau nhiều cuộc tranh luận, bao gồm tất cả các thành viên của đội ngũ nhân viên làm việc cho cơ quan hành chính công, bao gồm cả nhân viên tạm thời.

Các tổ chức quốc tế cũng có thể giúp nâng cao kiến thức, nâng cao nhận thức của công dân và hỗ trợ

Các tổ chức quốc tế như Ủy ban châu Âu, OECD và Ngân hàng Thế giới thường đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng và thực hiện cải cách hành chính công. Cách thức mà chúng ảnh hưởng đến quá trình cải cách phụ thuộc phần lớn vào tình trạng của tổ chức. Một số tổ chức liên chính phủ hoạt động giống như “câu lạc bộ”, với các quy tắc gia nhập chặt chẽ, hoặc có sự ủy quyền rõ ràng từ các chính phủ trong các lĩnh vực nhất định ( ví dụ: một số cơ quan của Liên hợp quốc hoặc Ủy ban châu Âu). Các tổ chức như vậy thường không có phương tiện mạnh mẽ và độc lập để thực hiện. Tuy nhiên, họ có một số tính hợp pháp trong việc thúc đẩy các thông lệ, chuẩn mực và thậm chí cả cải cách, đặc biệt khi các quốc gia nộp đơn xin gia nhập và được yêu cầu đưa các thể chế và luật pháp của họ tuân thủ các tiêu chuẩn bắt buộc. Ví dụ, quá trình gia nhập EU đòi hỏi năng lực hành chính mạnh mẽ để hài hòa và thực thi luật pháp và chính sách của Cộng đồng châu Âu, để đại diện cho lợi ích quốc gia của đất nước trước Cộng đồng châu Âu và xin hỗ trợ tài chính để nâng cao hiệu quả hoạt động của đất nước để đạt được các tiêu chuẩn của EU. Vì vậy, vào đầu những năm 2000, việc gia nhập đòi hỏi một số quốc gia ứng viên phải tăng cường năng lực thể chế và đẩy nhanh cải cách hành chính công như một điều kiện ngầm định để gia nhập (Ngân hàng Thế giới, 2000).

Ngay cả khi không có tư cách thành viên hạn chế hoặc ủy quyền, một số tổ chức quốc tế có thể ảnh hưởng mạnh mẽ đến các cải cách quốc gia. Điều này rõ ràng nhất khi họ cấp tiền, vì họ có thể biến những khoản tiền này thành điều kiện để thông qua một số chính sách và cải cách nhất định. Tuy nhiên, điều kiện rõ ràng như vậy là không cần thiết để ảnh hưởng đến cải cách quốc gia. Khi các tổ chức quốc tế không thực hiện thẩm quyền được ủy quyền hoặc cung cấp các ưu đãi tài chính trực tiếp, vai trò và phương thức hoạt động của họ có thể hướng nhiều hơn đến việc chia sẻ kiến thức và thông tin, đánh giá chính sách và thúc đẩy hợp tác giữa các quốc gia tham gia. Các đánh giá và khuyến nghị của họ có thể được coi là đáng tin cậy và trung lập, vì họ không cho vay cũng như không cấp vốn, và do đó không có lợi ích trực tiếp trong các cuộc cải cách. Như vậy, các phân tích của OECD về chính sách của các quốc gia đã ảnh hưởng đến nhiều cải cách quốc gia. Ví dụ, các nhà chức trách Ireland đã thông qua khuyến nghị của OECD sau Đánh giá quản lý công của Ireland năm 2008 (OECD, 2008), trong đó yêu cầu báo cáo kết quả đầu ra hàng năm trong đệ trình ngân sách phải nhất quán với báo cáo chiến lược tổng thể. Quá trình gia nhập hiện tại của năm thành viên mới của OECD (Chile, Estonia, Israel, Liên bang Nga và Slovenia) cũng đang giúp tập trung sự chú ý vào một số cải cách cần thiết ở các quốc gia này bằng cách cho phép so sánh tình hình quốc gia với các thành viên OECD.

Có ba vai trò chính của các tổ chức quốc tế trong cải cách hành chính công:

• Thu hẹp khoảng cách thông tin và thúc đẩy chia sẻ kiến thức : nhờ có mối liên kết với các chính phủ, các tổ chức quốc tế có thể tiếp cận thông tin liên quan và do đó tiến hành phân tích so sánh giữa các quốc gia có đầy đủ thông tin mà các chính phủ có thể sử dụng để lập kế hoạch cải cách. Các tổ chức quốc tế có thể cung cấp thông tin cập nhật cho các cơ quan quản lý và chính phủ về những đổi mới và thực tiễn đang phát triển nhanh chóng ở các quốc gia khác, chia sẻ những thực tiễn tốt nhất và tiêu chuẩn quốc tế để đánh giá các chính sách và thể chế. Các bên liên quan trong nước thường sẵn lòng cung cấp thông tin trên các diễn đàn liên quan, vì đó là cách để họ tiếp cận thông tin và tác động đến các cơ quan quản lý nhà nước.

• Tạo sự nhận thức và hỗ trợ của công dân : các tổ chức quốc tế không tham gia vào việc quản lý công việc hàng ngày và không phải chịu áp lực của các chu kỳ bầu cử thông thường. Do đó, họ có thể cung cấp những phân tích hướng tới tương lai, phi đảng phái mà các chính phủ có thể sử dụng để truyền đạt nhu cầu cải cách và do đó tạo ra nhận thức và sự ủng hộ của người dân. Tuy nhiên, khoảng cách này với các mối quan tâm hàng ngày cũng có thể khiến quan điểm của họ bị bác bỏ, vì họ có thể nhận thức không đầy đủ về các điều kiện địa phương hoặc thậm chí là những người ủng hộ một số chuẩn mực hoặc ý thức hệ không được hoan nghênh.

• Cung cấp các công cụ và khuyến khích cải cách : bằng cách cung cấp các tiêu chuẩn quốc tế và tạo áp lực ngang hàng, các tổ chức quốc tế có thể tăng cường khuyến khích cải cách. Những cơ quan như vậy có thể đưa ra đánh giá đa chiều, trung lập về mặt chính trị về hiệu quả hoạt động, có thể được sử dụng để thúc đẩy cải cách, giám sát việc thực hiện, đánh giá kết quả và truyền đạt những thành công của chúng. Trong một số trường hợp, các tổ chức quốc tế ít trung lập hơn có thể ảnh hưởng mạnh mẽ đến các cải cách quốc gia. Ví dụ, Ủy ban Châu Âu có ảnh hưởng lớn đến quá trình phân cấp ở một số quốc gia Châu Âu. Các quỹ cấu trúc của nó được phân phối trên cơ sở khu vực và do đó, một số quốc gia phải tạo ra các cấp quản lý khu vực để hưởng lợi từ các quỹ này. Điều này dẫn đến việc xác định lại bản đồ hành chính ở các quốc gia này.

Khủng hoảng và những cú sốc khác đôi khi có thể tạo cơ hội để theo đuổi những cải cách cần thiết

Việc tổ chức lại cơ cấu chính phủ và hệ thống công vụ là cần thiết ở hầu hết các quốc gia, bởi vì logic hoạt động của các quốc gia phát triển trong thời kỳ hậu Thế chiến II ngày càng tỏ ra không bền vững trước quá trình toàn cầu hóa, sự phát triển của một nền kinh tế toàn cầu. đổi mới và xã hội dựa trên tri thức, và sự phát triển của các hiệp ước xã hội ngầm làm cơ sở cho các thỏa thuận quản trị công - cụ thể là, các công dân đang kêu gọi sự hỗ trợ tập thể nhiều hơn và đồng thời có quyền tự chủ cá nhân lớn hơn. Cũng cần phải hợp lý hóa, sau sự phát triển phần lớn mang tính đặc thù của nhà nước ở nhiều quốc gia sau năm 1945, khi các chính phủ dần dần mở rộng hành động của họ trong nhiều lĩnh vực khác nhau để giải quyết các nhu cầu cụ thể, dẫn đến sự chắp vá đôi khi không thống nhất giữa các mạch tài chính, cơ quan nhà nước, và các tập đoàn của công chức. Ngay cả khi cần thiết về mặt cấu trúc, sự không chắc chắn và các lợi ích được đầu tư thường ngăn cản các cải cách diễn ra. Các quá trình tăng cường biên dần dần thường được ưu tiên hơn. Tuy nhiên, chủ nghĩa dần dần thường bị áp đảo bởi quán tính. Các nhóm lợi ích đã chống lại ngay cả những thay đổi cận biên, vì sợ rằng chúng có thể dẫn đến những cải cách xa hơn, mang tính đe dọa hơn.

Nguy cơ thay đổi gia tăng sẽ dẫn đến sự không nhất quán hoặc trì trệ là lý do chính giải thích tại sao việc khởi động các quá trình cải cách có thể xác định được với các mục tiêu rõ ràng thường được ưu tiên hơn. Tuy nhiên, việc chọn đúng thời điểm cũng rất quan trọng. Khởi động một quá trình cải cách sẽ dễ dàng hơn nhiều khi công chúng bị thuyết phục về sự cần thiết phải thay đổi. Những cải cách triệt để đã được chấp nhận ở Vương quốc Anh vào cuối những năm 1970 và đầu những năm 1980, bởi vì hầu hết người dân cảm thấy rằng hoạt động của nhà nước và nền kinh tế không còn bền vững. Ở Ý một thập kỷ sau, những tiết lộ về tình trạng tham nhũng tràn lan của giới tinh hoa chính trị đã tạo động lực để cải cách nhà nước. Trong trường hợp không có chất xúc tác mạnh, cải cách chỉ có thể được thực hiện sau quá trình đánh giá và chia sẻ thông tin lâu dài, nhằm thuyết phục công chúng và các bên liên quan về sự cần thiết phải thay đổi. Đây là một trong những lý do giải thích tại sao các vấn đề tài chính đã thúc đẩy cải cách ở rất nhiều quốc gia. Ví dụ, đây là trường hợp cải cách nền công vụ ở Canada. Tuy nhiên, người dân không phải lúc nào cũng coi nợ gia tăng hoặc thâm hụt dai dẳng là những vấn đề lớn. Căng thẳng tài chính có thể giúp thúc đẩy tiến hành các cải cách lớn, nhưng nó không phải là điều kiện đủ để thực hiện chúng. Kinh nghiệm của Canada sau năm 1993 cho thấy tầm quan trọng của cả căng thẳng tài chính và nhiệm vụ bầu cử rõ ràng như là động lực của cải cách. Sau 23 năm liên tiếp thâm hụt ngân sách, nâng nợ công lên 69% tổng sản phẩm quốc nội (GDP), một chính phủ mới của Đảng Tự do đã được bầu ra trên cương lĩnh cam kết giảm thâm hụt liên bang từ 5% xuống 3% GDP trong vòng 1 năm. ba năm. Rút kinh nghiệm từ những nỗ lực phần lớn không thành công của thập kỷ trước, chính phủ mới đã kết tinh tầm nhìn của mình trong cụm từ “Getting Government Right”, liên kết sự kiềm chế với đổi mới và biến việc giảm thâm hụt trở thành một “lợi ích công cộng”. Sau đó, nó đã hành động nhanh chóng và đột ngột ngay từ đầu trong nhiệm vụ của mình, để tạo cho mình không gian tối đa cho việc điều động. Do đó, chính phủ đã tuyên bố xem xét lại các chương trình với mục tiêu xác định lại vai trò của chính phủ liên bang, giảm chi tiêu và áp dụng các phương thức cung cấp dịch vụ thay thế (Hộp 8.4).

Hộp 8.4. Cải cách đánh giá chương trình ở Canada, 1994-99

Để giám sát sáng kiến mới “Giành quyền cho chính phủ”, chính phủ liên bang đã thành lập một ủy ban đặc biệt gồm các bộ trưởng. Ủy ban cấp bộ được hỗ trợ bởi một ủy ban bóng tối gồm các thứ trưởng, các quan chức cao cấp nhất trong các bộ của họ, và được chủ trì bởi Thư ký Văn phòng Hội đồng Cơ mật, quan chức công cao cấp nhất của đất nước. Một ban thư ký gồm khoảng 15 quan chức cấp cao, nằm trong Văn phòng Hội đồng Cơ mật ( tức là văn phòng của thủ tướng) quản lý việc thực hiện cải cách quan liêu. Các quyết định cuối cùng được đưa ra trong nội các, với thủ tướng ngồi trên ghế. Không có sự tham gia trực tiếp của quốc hội. Cải cách trở thành ưu tiên chính trị xác định của chính phủ, được các bộ trưởng đứng đầu hoàn toàn ủng hộ, với sự tham gia và lãnh đạo đầy đủ của các công chức cao cấp nhất. Sự đồng thuận và lãnh đạo này được duy trì trong suốt phần khó khăn nhất của cuộc cải cách. Việc ra quyết định cực kỳ kỷ luật và chi tiêu ngân sách được sử dụng để thúc đẩy cải cách, một mục tiêu trong số đó là chuyển đổi mối quan hệ giữa chính phủ liên bang và các tỉnh: các khoản chuyển giao của liên bang cho các tỉnh bị cắt giảm, nhưng các tỉnh được trao quyền tự chủ lớn hơn về cách thức thực hiện. để sử dụng chúng. Chính phủ đã chọn tập trung vào các mục tiêu tài chính ngắn hạn và bộ trưởng tài chính đã đưa ra các mục tiêu cắt giảm chi tiêu cụ thể cho từng đồng nghiệp cấp bộ của mình. Thủ tướng từ chối xem xét các yêu cầu thay đổi từ các bộ chi tiêu.

Mặc dù toàn diện, các cải cách vẫn nhắm mục tiêu chiến lược: hầu như không có thành phần nào của nhà nước thoát khỏi sự cắt giảm. Tuy nhiên, các ưu tiên đã được xác định và các gói bồi thường ngắn hạn đã được cung cấp cho cả công chức (4 tỷ CAD khi về sớm và nghỉ hưu sớm) và các nhóm được chọn, chẳng hạn như nông dân, những người đã nhận được khoản thanh toán 1,6 tỷ CAD và quỹ điều chỉnh 300 triệu CAD để bù đắp tác động của việc cắt giảm 25% ngân sách của Bộ Nông nghiệp và giảm 30% hỗ trợ của chính phủ cho mạng lưới an toàn thu nhập trang trại. Một loạt các hoạt động cụ thể đã được phát triển và thực hiện bởi một nhóm đã được tập hợp để giải quyết các thành phần nguồn nhân lực của đánh giá chương trình. Ngoài các hội chợ việc làm, các buổi tư vấn và thảo luận liên tục với công đoàn, một trong những biện pháp thành công nhất là thành lập các ủy ban chuyển tiếp quản lý công đoàn ở tất cả các khu vực để hỗ trợ tái phân bổ nhân viên bị ảnh hưởng. Để đảm bảo tính bền vững của quy trình, chính phủ đã tái đầu tư một phần tiền tiết kiệm được vào các chính sách ưu tiên quan trọng như giáo dục, cơ sở hạ tầng và xóa đói giảm nghèo, nhằm chứng minh lợi ích của trách nhiệm tài khóa. Hơn nữa, chính phủ đã công khai thông tin về kế hoạch và kết quả của kế hoạch để thông báo cho nhiều bên liên quan và duy trì sự ủng hộ của công chúng.

Mặc dù tốn kém về mặt bồi thường cho nhân viên, nhưng nhìn chung chương trình đã rất thành công. Chính phủ liên bang ghi nhận thặng dư hàng năm vào năm 1997, sớm hơn một năm so với dự báo, tỷ lệ nợ trên GDP bắt đầu giảm và chi tiêu chương trình giảm xuống mức thấp nhất trong gần 50 năm. Lực lượng lao động khu vực công liên bang đã giảm quy mô khoảng 16%. Đáng chú ý là không có đình công hoặc gián đoạn dịch vụ trong quá trình cải cách, và người dân đã thông qua phán quyết của họ về việc chuyển đổi bằng cách bầu lại chính phủ với đa số đáng kể. Tuy nhiên, việc đơn phương cắt giảm các khoản thanh toán chuyển giao cho các tỉnh đã dẫn đến căng thẳng trong mối quan hệ giữa liên bang và tỉnh.

Như trường hợp của Canada cho thấy, môi trường kinh tế có thể ảnh hưởng đến bản chất cũng như thời gian của cải cách. Mức độ mong muốn của một số cấu trúc nhất định có thể phụ thuộc vào khí hậu và mức độ rủi ro tổng thể. Trong thời kỳ ổn định, khu vực công có xu hướng phát triển theo hướng đa dạng tổ chức và ủy quyền, nhưng trong thời kỳ khủng hoảng, khi sự không chắc chắn và rủi ro có xu hướng cao, nhu cầu hành động nhanh chóng và mong muốn có được sự an toàn và ổn định hơn, cũng như quy mô của các cổ phần, có xu hướng ủng hộ tăng cường tập trung hóa. Vì vậy, một số cải cách được thảo luận trong chương này hầu như không thể thực hiện được trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế và tài chính toàn cầu.

Công đoàn và các cơ quan trung gian khác có thể đóng một vai trò quan trọng trong đàm phán cải cách

Các cơ quan trung gian, chẳng hạn như hiệp hội công chức hoặc hiệp hội của các khu vực hoặc thành phố, là rất cần thiết cho các quá trình cải cách hành chính công. Thật vậy, những cải cách này thường liên quan đến một số lượng lớn các bên tham gia và do đó phải đối mặt với sự bất cân xứng thông tin đáng kể và chi phí giao dịch cao do nhu cầu phối hợp. Các cơ quan trung gian có thể giúp giải quyết những vấn đề này bằng cách nhóm các bên liên quan riêng lẻ và do đó làm tăng tính sẵn có của thông tin. Họ cũng giảm chi phí giao dịch bằng cách cung cấp các đối tác đàm phán ổn định cho chính phủ. Vai trò của họ trong việc tạo điều kiện hoặc cản trở cải cách có xu hướng không chỉ phụ thuộc vào lợi ích của các thành viên cấu thành họ mà còn vào văn hóa chính trị và cấu hình thể chế của đất nước. Số lượng và tính đại diện của các cơ quan như vậy cũng quyết định trọng lượng của chúng trong các cuộc đàm phán với chính phủ, vì các công đoàn và hiệp hội đại diện cho tỷ lệ người lao động lớn hơn sẽ có trọng lượng hơn so với các cơ quan rời rạc với mức độ liên kết thấp. Ví dụ, ở Ireland, dường như có sự đồng thuận giữa các công đoàn và chính phủ rằng “dịch vụ công cần phải hiện đại hóa” (OECD, 2008). Quốc gia này có văn hóa tham vấn xã hội mạnh mẽ, thể hiện qua “các thỏa thuận đối tác xã hội”, là kết quả của các cuộc đàm phán về các vấn đề chính sách xã hội giữa chính phủ và các đối tác xã hội (công đoàn, người sử dụng lao động, tổ chức nông nghiệp, cộng đồng và khu vực tự nguyện). ).

Cải cách: giai đoạn thực hiện

Một trong những nhiệm vụ mà những người đang cố gắng thực hiện hầu hết mọi cải cách phải đối mặt là vượt qua sự phản kháng đối với sự thay đổi của những người mà kết quả là họ sẽ thua cuộc. Tuy nhiên, do cải cách hành chính công thường phải được thực hiện bởi những người mà chúng ảnh hưởng trực tiếp nhất, nên có một thách thức nữa: để cải cách thực sự thành công và lâu dài, ý thức về quyền sở hữu phải được tạo ra giữa các bên liên quan bị ảnh hưởng, để cải cách thực sự thay đổi văn hóa và hành vi của công chức, chứ không chỉ là văn bản luật. Vì những cải cách như vậy là những quá trình lâu dài (thay đổi văn hóa và hành vi cần có thời gian), chúng cần có cam kết chính trị mạnh mẽ và lâu dài. Thật vậy, nếu các bên liên quan cảm thấy rằng cam kết chính trị yếu, thì chiến lược tốt nhất của họ là chống lại cải cách một cách thụ động, chờ đợi cam kết chính trị biến mất và cải cách bị từ bỏ.

Có một số cách khả thi để giải quyết những thách thức này. Chương này sẽ tập trung vào bốn công cụ cụ thể:

• giảm thiểu tác động của cải cách đối với những người thua cuộc, thông qua các cơ chế đền bù (tài chính và phi tài chính) và hoặc bằng cách kết hợp nhiều cải cách lại với nhau, để những người thua thiệt trong một số biện pháp này có thể thu được lợi ích từ các biện pháp khác;

• tạo ra các chủ thể mới dưới hình thức các tổ chức độc lập chịu trách nhiệm thúc đẩy cải cách, để đảm bảo rằng cải cách không bị mất động lực trong giai đoạn thực hiện lâu dài;

• nâng cao năng lực và kỹ năng lãnh đạo của công chức bằng cách thành lập các trường hành chính công; Và

• sử dụng các hợp đồng để cho phép thử nghiệm, các kế hoạch thí điểm và thực hiện một phần cải cách trong các lĩnh vực nhất định, từ đó cuối cùng tạo ra các tiêu chuẩn và thông lệ tốt mà sau đó có thể được phổ biến cho phần còn lại của nền hành chính công.

Cải cách thành công cần sự lãnh đạo cấp cao, mạnh mẽ...

Lãnh đạo mạnh mẽ là điều kiện thiết yếu để cải cách thành công. Tuy nhiên, việc xây dựng sự lãnh đạo mạnh mẽ tự nó đã là một thách thức. Lãnh đạo có thể xuất hiện từ một cuộc bầu cử, và cơ hội này nên được nắm bắt để thực hiện các cải cách. Lãnh đạo có liên quan đến một thách thức quan trọng khác trong việc thực hiện cải cách, đó là xác định hoặc tạo ra các năng lực cần thiết, trước tiên, để thực hiện cải cách, sau đó, để hoạt động trong môi trường mới và giải quyết các nhiệm vụ mới được giao cho công chức và/hoặc các cấp chính quyền. Vấn đề then chốt trong lãnh đạo khu vực công là khả năng thúc đẩy các hoạt động thích ứng nhằm thúc đẩy lợi ích công cộng trong các tình huống có khoảng cách lớn giữa việc mọi thứ đang diễn ra như thế nào và chúng nên diễn ra như thế nào. Các nhà lãnh đạo phải giúp phổ biến và duy trì các giá trị mới cần thiết cho cải cách khu vực công thành công và có khả năng thuyết phục mọi người tập trung nỗ lực của họ vào mục đích chung. Do đó, sự hỗ trợ của giới lãnh đạo chính trị quốc gia là rất cần thiết, nhất là bởi vì, trong chừng mực mà các tác nhân tin rằng cải cách là có thể hoặc không thể tránh khỏi, họ sẽ tập trung vào việc thích nghi với thay đổi, thay vì chống lại nó. Cần có sự lãnh đạo để đoàn kết chính phủ ủng hộ cải cách, thuyết phục các công chức ủng hộ nó - thường bằng cách bổ nhiệm những nhân vật ủng hộ cải cách đứng đầu cơ quan hành chính công - và thuyết phục người dân về sự cần thiết phải thay đổi. Bao gồm ba mặt trận này là điều cần thiết để tránh hình thành một liên minh mạnh mẽ chống lại sự thay đổi. Vì cải cách hành chính công là các dự án dài hạn, nên có thể cần phải thể chế hóa cam kết chính trị để đảm bảo rằng cải cách không trở nên phụ thuộc vào nhiệm kỳ của một chính trị gia hoặc đảng phái cụ thể.

.nhưng phong cách lãnh đạo từ trên xuống có thể không thu hút được những người sẽ thực hiện cải cách

Sự rõ ràng về các mục tiêu của cải cách - và không chỉ các công cụ - là rất quan trọng, phần lớn là vì cải cách hành chính không chỉ là thay đổi cấu trúc bên trong chính phủ, mà còn là thay đổi văn hóa hành chính, hay nói cách khác là thay đổi hành vi và thái độ của công chức. Các công chức sẽ không có bất kỳ động cơ nào để từ bỏ hiện trạng trừ khi họ biết các giá trị cơ bản của cải cách, các mục tiêu mà họ đang hướng tới và vai trò của họ trong quá trình này. Do đó, họ phải có ý thức sở hữu cải cách nếu lợi ích của sự thay đổi được thực hiện đầy đủ. Ở nhiều nước OECD, cải cách hành chính công có mối liên hệ mật thiết với nguyện vọng, áp lực và tình huống bất ngờ của giới chính trị. Việc ra quyết định thường được đặt ở trên cùng của hệ thống phân cấp tổ chức và cách tiếp cận từ trên xuống chi phối quá trình chính sách. Nhiều lần, các gói cải cách được thiết kế trong các cuộc họp nội các, giữa những người được bổ nhiệm chính trị và các cố vấn chính sách, hạn chế sự tham gia của các công chức. Nhưng loại công chức ra khỏi kế hoạch cải cách hành chính là một sai lầm, vì sớm muộn chính công chức sẽ chịu trách nhiệm thực hiện chúng. Do đó, họ có khả năng có cả động cơ và phương tiện để ngăn chặn bất kỳ cải cách hành chính công nào.

Mặc dù khó có thể phản đối các chính sách nhằm tăng cường tính cởi mở, hiệu quả, hiệu quả, trách nhiệm giải trình và tính minh bạch, nhưng kinh nghiệm của các nước OECD cho thấy rằng công chức có thể chống lại sự thay đổi khi nó chuyển đổi văn hóa hành chính. Tuy nhiên, công chức không phải là những người có khả năng thua cuộc duy nhất từ cải cách hành chính công. Những cải cách ảnh hưởng đến quy mô và số lượng chính quyền địa phương, cũng như việc phân bổ trách nhiệm và nguồn lực giữa các chính quyền này, thậm chí có thể khó thúc đẩy hơn, vì chúng tác động trực tiếp đến lợi ích của các chính trị gia và công dân được bầu, cũng như các công chức. Do đó, nhu cầu thay đổi và lợi ích mong đợi cho người dân phải được nêu rõ và truyền thông rộng rãi nhằm tạo ra

hỗ trợ cho cải cách, và các cơ chế đền bù phù hợp phải được đưa ra để giảm bớt sự phản kháng từ những người có thể thua cuộc.

Cải cách hành chính đòi hỏi phải có năng lực, kiến thức và thời gian phù hợp. Năng lực vừa là năng lực quản lý, điều hành công cuộc đổi mới của người lãnh đạo, vừa là năng lực thích ứng của công chức với những quy định, lề lối làm việc mới. Kiến thức bắt nguồn từ sự sẵn có của thông tin, cho phép các bên liên quan hiểu được nhu cầu thay đổi, cơ sở lý luận của nó và các cách để đạt được nó. Sự sẵn có của thông tin tạo điều kiện thuận lợi cho việc thiết lập các quy trình học tập trong tổ chức, tạo ra các cấu trúc cần thiết để xây dựng năng lực và sản xuất kiến thức địa phương. Vì cải cách hành chính công thường bao hàm những thay đổi trong thực tiễn công việc và năng lực cần có của công chức nên chúng đòi hỏi những năng lực và kỹ năng mới, những điều không nhất thiết phải có từ trước trong nền công vụ. Xác định năng lực và kiến thức hiện có trong dịch vụ, giúp công chức thích ứng và có được các kỹ năng cần thiết, là những vấn đề đầy thách thức. Quá trình cải cách cũng có thể bị cản trở do các nhà hoạch định chính sách thiếu kinh nghiệm thực tế trong lĩnh vực cụ thể được cải cách, do đó buộc các nhà cải cách phải dựa vào các cố vấn bên ngoài (và đôi khi là nước ngoài), những người có kỹ năng cụ thể về cải cách, nhưng lại thiếu kiến thức về địa phương. văn hóa hành chính.

Các nhà cải cách có thể hưởng lợi từ việc có một nhiệm vụ bầu cử rõ ràng cho cải cách.

Một cuộc bầu cử quốc gia mang tính quyết định có thể tạo cơ hội để khởi động một cuộc tranh luận quốc gia về xu hướng chung của nền hành chính công. Cả cải cách Révision générale des politiques publiques (RGPP) năm 2007 của Pháp, và cải cách của Canada những năm 1990 đều được đưa ra sau một cuộc tranh luận và bầu cử quốc gia đã trao cho đảng chiến thắng tính hợp pháp để thực hiện những cải cách lớn này. Điều thứ nhất minh họa rất rõ tầm quan trọng của vai trò lãnh đạo, nhiệm vụ bầu cử và các cơ chế hiệu quả về trách nhiệm giải trình (Hộp 8.5).

Trong trường hợp không có nhiệm vụ bầu cử mới, nhu cầu của người dân và xã hội có thể mang lại tính hợp pháp cho một nhà lãnh đạo đang tìm cách thực hiện cải cách. Ví dụ, ở Vương quốc Anh, khoảng 60% doanh nghiệp vào đầu những năm 2000 cảm thấy rằng mức độ quy định tổng thể là một trở ngại cho sự thành công của họ và gần một nửa đánh giá việc giảm chi phí hành chính/quy định là “rất quan trọng” (Văn phòng Kiểm toán Quốc gia , 2007). Do đó, có nhu cầu cải cách để giảm bớt gánh nặng hành chính và vào năm 2006, chính phủ đã cam kết giảm 25% hoặc gánh nặng hành chính đối với khu vực tư nhân và khu vực thứ ba vào năm 2010 (tương đương với 3,5 tỷ bảng Anh). Các cơ chế tham vấn công dân như trưng cầu dân ý cũng có thể được sử dụng, nhưng chúng có thể dẫn đến việc cải cách bị bác bỏ, như đề xuất thành lập một hội đồng khu vực được bầu ở đông bắc nước Anh vào năm 2004 (OECD, 2006). Đề xuất này nhằm giải quyết những bất thường phát sinh do sự phân cấp không đối xứng ở Vương quốc Anh - Scotland, Wales và Bắc Ireland đã bầu ra các hội đồng (mặc dù có các quyền hạn khác nhau), nhưng Anh thì không. Tuy nhiên, 78% cử tri trong khu vực bị ảnh hưởng đã bỏ phiếu chống lại cải cách phân quyền của Anh.

...nhưng họ vẫn có thể cần những chiến lược sáng tạo để bù đắp cho những người bị ảnh hưởng xấu bởi nó

Bồi thường cho những người chịu thiệt hại từ cải cách có thể rất quan trọng trong việc giành được sự ủng hộ cho cải cách - hoặc ít nhất là giảm bớt sự phản đối. Nó có thể là tài chính hoặc phi tài chính, và việc áp dụng cũng như đặc điểm của nó phụ thuộc vào bối cảnh. Phần lớn phụ thuộc vào đặc điểm của bản thân cuộc cải cách: các cơ chế đền bù rất khác nhau trong cải cách việc làm công, trong đó công chức thường phải được đền bù, và trong cải cách phân cấp, trong đó toàn bộ khu vực hoặc cộng đồng phải được đền bù.

Hộp 8.5. RGPP của Pháp và cam kết mạnh mẽ của lãnh đạo quốc gia, 2007

Nợ công của Pháp hiện cao gấp 5 lần so với 25 năm trước và Pháp bị thâm hụt ngân sách hàng năm kể từ năm 1975. Trả nợ là hạng mục chi tiêu nhà nước lớn thứ hai sau giáo dục. Révision générale des politiques publiques ("Đánh giá chung về Chính sách công", RGPP) ra mắt vào tháng 6 năm 2007, chỉ một tháng sau cuộc bầu cử tổng thống mới của nước cộng hòa. Một trong những biện minh chính của cải cách là khôi phục tình hình ngân sách trong trung hạn bằng cách giảm tỷ lệ nợ trên GDP xuống dưới 60% vào năm 2012 và đạt được ngân sách cân bằng vào cùng ngày. Điều này có nghĩa là giảm tốc độ tăng trưởng thực của chi tiêu công từ 2,25% xuống 1,1% mỗi năm trong vòng 5 năm tới.

Nhìn chung, RGPP là sự tiếp nối của hơn 20 năm nỗ lực cải cách của các chính phủ kế tiếp nhau của Pháp. Kể từ năm 1988, mỗi chính phủ đều có các bộ trưởng hoặc quốc vụ khanh chịu trách nhiệm về cải cách hành chính. Năm 1995, Ủy ban Cải cách Nhà nước được thành lập, tiếp theo là một đoàn công tác liên bộ về cải cách nhà nước vào năm 1998 và một đoàn công tác hiện đại hóa công. quản lý và cấu trúc chính phủ vào năm 2003. RGPP cũng được xây dựng dựa trên cải cách ngân sách có hiệu lực vào năm 2006, được gọi là Loi Organique Relative aux Lois de Finance (LOLF), cải cách này đã làm tăng đáng kể tính minh bạch và trách nhiệm giải trình ngân sách, đồng thời tăng cường vai trò của quốc hội trong việc phê duyệt chi tiêu bằng cách giới thiệu ngân sách theo dự án và lập ngân sách nhiều năm.

Tuy nhiên, RGPP đánh dấu rõ ràng sự gia tăng cường độ cải cách. Điều này đạt được nhờ cam kết chính trị mạnh mẽ ở các cấp cao nhất. Tổng thống của nước cộng hòa chủ trì Hội đồng hiện đại hóa chính trị công (CMPP), bao gồm tất cả các bộ trưởng, những người đưa ra quyết định cuối cùng. Công việc chi tiết đánh giá các chương trình và xác định hướng cải cách được giao cho một ban chỉ đạo, do tổng bí thư làm chủ tịch và giám đốc văn phòng thủ tướng. Nó chịu trách nhiệm xem xét và giám sát các cải cách do từng bộ đề xuất. Một ban thư ký gồm các quan chức chủ chốt từ Bộ Ngân sách hỗ trợ quá trình này. Quá trình này dựa trên một cuộc khảo sát chuyên sâu về chi tiêu công bao gồm tất cả các khía cạnh theo ngành, theo chiều ngang và liên chính phủ. Các cuộc kiểm toán trong cuộc khảo sát này tập trung vào tổ chức của nhà nước và CMPP đã tiến hành xác định lại các nhiệm vụ của nhà nước trung ương, tái thiết kế tổ chức của nó, hợp lý hóa tổ chức đa cấp của dịch vụ dân sự, và thiết kế lại nhiều thủ tục, nói chung bằng cách đơn giản hóa chúng. Sau đó, các bộ và công chức cấp cao được yêu cầu thực hiện cải cách và quản lý các khía cạnh xã hội của nó, đặc biệt là nhiều khía cạnh của cải cách có tác động mạnh mẽ đến quản lý nguồn nhân lực .

Việc ra quyết định hàng ngày nằm dưới sự kiểm soát của Văn phòng Tổng thống, Văn phòng Thủ tướng và Bộ Ngân sách. Sau này cung cấp chuyên môn và lực lượng lao động để chỉ đạo cải cách. Ví dụ, Tổng Thanh tra Tài chính ưu tú (số lượng khoảng 40 người) từ Bộ Ngân sách đã lãnh đạo 16 cuộc kiểm toán cấp bộ về nguồn gốc của cải cách. Bộ trưởng ngân sách chịu trách nhiệm chung về cải cách, mặc dù mỗi bộ chịu trách nhiệm cải cách trong lĩnh vực của mình. Vào tháng 6 năm 2008, CMPP đã thông qua 374 biện pháp được thực hiện ngay lập tức, vì không cần phải có hành động nào của quốc hội để thực hiện cải cách. Về mặt tài chính, chính phủ cho đến nay đã công bố khoản tiết kiệm 7,7 tỷ EUR trong ba năm, trong đó cam kết tái đầu tư 13 tỷ EUR vào bồi thường dịch vụ công và các cải cách nguồn nhân lực khác. Do đó, khoản tiết kiệm tiềm năng lên tới khoảng 4,5% ngân sách nhà nước, trừ các khoản chi tiêu xã hội. Tuy nhiên, tác động thực tế của RGPP đối với tình hình ngân sách của Pháp sẽ rất khó đánh giá do hậu quả của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu.

Bồi thường cho nỗ lực và rủi ro tăng lên thường là một cách để thúc đẩy công chức tốt hơn. Tuy nhiên, các công cụ khác có thể thay thế (trực tiếp hoặc gián tiếp) thù lao bằng tiền, đặc biệt là bằng cách thay đổi nội dung công việc để làm cho nó thú vị hơn. Tăng sự hài lòng trong công việc có thể là một trong những lợi ích của cải cách đối với công chức. Việc thiết kế lại đầy đủ các công việc có thể làm tăng đáng kể sự quan tâm của họ. Các kỹ thuật “quản lý có sự tham gia” có thể đặc biệt có giá trị, bao gồm việc tham gia vào các nhóm, giảm quy trình thường lệ, khả năng hiển thị tốt hơn kết quả cuối cùng và đóng góp của họ cho kết quả đó, đồng thời tự do hơn trong việc đề xuất và thực hiện các cải tiến. Sự kết hợp giữa trao quyền cho cá nhân và hòa nhập vào cộng đồng có thể nâng cao chất lượng cuộc sống tại nơi làm việc và nói một cách tổng quát hơn là tăng sự hài lòng trong công việc. Các bước để tăng cường nguồn nhân lực của công chức cũng có thể hữu ích, vì những bước này vừa có thể thúc đẩy cải cách vừa nâng cao khả năng được tuyển dụng trong tương lai của họ. Vì vậy, một số hình thức bồi thường có thể là công cụ cải cách trong chính họ, cũng như phương tiện để tăng cường khả năng chấp nhận của nó.

Điều này có thể được minh họa bằng quá trình hiện đại hóa hành chính công liên bang mà chính phủ Mexico đã tiến hành sau cuộc khủng hoảng kinh tế vào giữa những năm 1990, mà thành tựu chính của nó là sự thay đổi trong văn hóa hành chính. Do hậu quả của cuộc khủng hoảng, các công chức bị giảm lương và thăng chức, và việc tuyển dụng mới bị đóng băng. Để bồi thường thiệt hại cho công chức và để họ cam kết cải cách, chương trình hiện đại hóa dự kiến trao cho công chức vai trò lớn hơn trong việc ra quyết định. Điều này phù hợp với các mục tiêu chống tham nhũng và không bị trừng phạt, đồng thời tạo ra một nền văn hóa phục vụ mới. Công chức được giao nhiều trách nhiệm hơn và tham gia nhiều hơn vào việc ra quyết định và thực thi chính sách, nhưng chương trình hiện đại hóa cũng dự tính đánh giá hiệu suất của họ.

Cải cách phân cấp đặt ra những thách thức rất khác nhau, vì các bên liên quan chủ yếu là người dân và các nhà lãnh đạo chính trị của chính quyền địa phương. Người dân thực sự có thể thấy tình hình tài chính của họ bị ảnh hưởng (chẳng hạn như nếu cải cách dẫn đến tăng thuế địa phương), và các nhà lãnh đạo chính trị sẽ trải qua một sự thay đổi trong nhiệm vụ của họ (tăng hoặc giảm quyền tự chủ), hoặc bị đàn áp hoàn toàn các chức vụ của họ (trong trường hợp sáp nhập thành phố chẳng hạn). Ở đây, một thách thức bổ sung phải được giải quyết, vì độ tin cậy của cam kết của chính phủ trung ương/liên bang trong việc bồi thường cho những người thua cuộc có thể bị nghi ngờ. Thật vậy, một khi cải cách được thông qua và thực hiện, động cơ để trả đầy đủ khoản bồi thường đã hứa sẽ thấp hơn. Các chính phủ có thể thay đổi, các trường hợp khẩn cấp có thể dẫn đến việc xem xét lại các ưu tiên chính trị và những người thực sự đóng góp để trả tiền bồi thường có thể đặt câu hỏi về tính hợp pháp của nó. Do đó, các khoản đền bù được hứa hẹn cho một tương lai xa không bao giờ đáng tin cậy và do đó khả năng đảm bảo độ bám dính của chúng bị hạn chế.

Tuy nhiên, những cải cách gần đây của Thụy Sĩ (Hộp 8.6) và Đan Mạch (Hộp 8.2) về cân bằng tài khóa và chính quyền thành phố, tương ứng, cho thấy có thể khắc phục những trở ngại này như thế nào, ít nhất là trong một số điều kiện nhất định. Trong cả hai trường hợp, chiến lược gần như giống nhau, bao gồm các cuộc đàm phán trước với các bên liên quan để thảo luận chi tiết về cải cách và sửa đổi nó, trước khi nhanh chóng thực hiện. Ví dụ của Thụy Sĩ cho thấy cơ chế đền bù có thể được sử dụng như thế nào để tạo ra sự hỗ trợ rất rộng rãi cho một cuộc cải cách có tác động tái phân phối lớn. Cả hai cơ chế đền bù tài chính và phi tài chính đều được sử dụng.

Các cải cách bổ sung “kết hợp” đôi khi có thể làm cho quá trình diễn ra suôn sẻ hơn...

Cải cách chính phủ điện tử, thúc đẩy việc sử dụng công nghệ thông tin và truyền thông (ICT) trong quản trị công, là một ví dụ tuyệt vời về cách giảm bớt sự phản đối đối với một cải cách nhất định bằng cách đóng gói hoặc “gộp” nó với một cải cách khác. cải cách phổ biến hơn. Cải cách chính phủ điện tử có xu hướng phổ biến, bởi vì chúng tạo điều kiện cho người dân lên tiếng, bằng cách tăng luồng thông tin giữa họ và giới tinh hoa chính trị, và bằng cách ủng hộ nền dân chủ trực tiếp hơn. Hơn nữa, việc sử dụng CNTT-TT của cơ quan hành chính công để cung cấp dịch vụ có thể làm cho cả sự phối hợp trong bộ máy công quyền và tương tác giữa bộ máy hành chính và công dân-khách hàng của nó dễ dàng hơn. Cải cách chính phủ điện tử có thể làm được nhiều việc hơn là chỉ trao quyền cho các cá nhân và nhóm sử dụng công nghệ mới hoặc thay thế vốn cho lao động trong khuôn khổ tổ chức hoạt động hiện tại.

Hộp 8.6. Cải cách bình đẳng hóa của Thụy Sĩ, 2004

Thụy Sĩ đã thông qua một cuộc đại tu toàn bộ hệ thống cân bằng tài khóa của mình vào năm 2004. Tầm quan trọng của dự án này được thể hiện rõ qua thực tế là 27 trong số 196 điều khoản của hiến pháp Thụy Sĩ kể từ đó đã được sửa đổi. Cải cách có hiệu lực vào đầu năm 2008.

Chiếm gần 75% chi tiêu của bang và 69% doanh thu, chính quyền địa phương ( tức là các bang và thành phố) đóng một vai trò rất quan trọng trong hệ thống liên bang của Thụy Sĩ. Sự mất cân bằng giữa chi và thu được điều chỉnh bằng một hệ thống cân bằng tài chính theo chiều dọc. Hệ thống cân bằng tài chính trước đây được giới thiệu vào năm 1959 và được phát triển thêm trong những thập kỷ sau đó. Theo thời gian, nó trở thành một hệ thống hỗn loạn và khó hiểu về chuyển giao ngân sách theo chiều dọc từ liên bang đến các bang. Hai vấn đề chính nảy sinh. Đầu tiên, các khoản chuyển giao theo chiều dọc có một yếu tố quan trọng là cân bằng theo chiều ngang, vì hầu hết các khoản tiền được huy động bởi các bang “mạnh về tài chính”. Tuy nhiên, những chuyển giao theo chiều ngang này không rõ ràng và nằm ngoài tầm kiểm soát. Thứ hai, theo thời gian, các khu vực chồng chéo đã phát triển giữa liên minh và các bang về nhiệm vụ và chi tiêu. Liên bang - với tư cách là người đóng góp tài chính - đã giành được tiếng nói quan trọng đối với các vấn đề mà về nguyên tắc, trách nhiệm của các bang.

Trong một nỗ lực để giải quyết những vấn đề này, chính phủ liên bang và các bang đã bắt tay vào một cuộc đại tu toàn diện các mối quan hệ tài chính liên bang vào năm 1992, liên quan đến sáu yếu tố: tháo gỡ các nhiệm vụ, xem xét lại sự hợp tác giữa liên bang và các bang, thúc đẩy hợp tác liên bang với cân bằng gánh nặng, cân bằng sức mạnh tài chính (san bằng tài nguyên), cân bằng nhu cầu tài chính (bồi thường cho các gánh nặng đặc biệt) và giảm nhẹ khó khăn như một công cụ tạm thời tạm thời. Trong khi nhiều lực lượng chính trị và dân sự ủng hộ cải cách, nó đã gây ra nhiều cuộc tranh luận vì những hậu quả phân phối tiềm ẩn lớn của nó và cũng vì những tầm nhìn mâu thuẫn về chủ nghĩa liên bang. Cải cách đã chạm đến những căng thẳng giữa liên bang và các bang, giữa các bộ tài chính và các bộ khác, giữa các bang giàu và nghèo, giữa các bang thành thị và nông thôn, giữa các bang nói tiếng Pháp và tiếng Đức, v.v. Giải pháp được tìm thấy thông qua thành lập một ban chỉ đạo bao gồm các chính trị gia từ các khu vực và các cấp chính quyền khác nhau, được hỗ trợ bởi các nhóm công tác kỹ thuật chuyên môn. Những người chiến thắng và kẻ thua cuộc tiềm năng đã được xác định rõ ràng và sự phân biệt được thực hiện theo hai trục: người chiến thắng so với kẻ thua cuộc và người giàu so với người nghèo. Một quỹ gắn kết tạm thời đã được thành lập để đảm bảo rằng không có bang nghèo nào bị thua lỗ ròng trong những năm đầu tiên của hệ thống mới. Phần lớn các bang giàu hơn là những người thua cuộc về chuyển giao giữa các khu vực pháp lý, nhưng họ được hưởng lợi từ việc giảm đáng kể tỷ lệ phần trăm trợ cấp được phân bổ từ liên bang (tức là tăng quyền tự chủ chi tiêu). Nguyên tắc trung lập về ngân sách đã được thông qua, nhưng nguyên tắc này đã bị vi phạm do nhu cầu thành lập quỹ khó khăn để cung cấp bồi thường tài chính cho những người thua cuộc. Phi tập trung hóa - mong muốn của phe bảo thủ - được kết hợp với cân bằng tài chính lớn hơn, mong muốn của các nhà dân chủ xã hội. Những thỏa hiệp này dẫn đến một cuộc cải cách phức hợp được gần 65% cử tri chấp thuận trong cuộc trưng cầu dân ý sau đó và giành được sự ủng hộ của đa số ở 23 trong số 26 bang.

Ở mức tốt nhất, các phương pháp chính phủ điện tử có thể định hình lại các tổ chức, thay đổi cả hoạt động “văn phòng hỗ trợ” và phương thức tương tác của họ với bên ngoài. Rõ ràng là những thay đổi đơn giản và đáng mong muốn, chẳng hạn như “cửa hàng một cửa” kỹ thuật số dành cho các doanh nhân giải quyết các thủ tục đăng ký, có thể ngụ ý việc định hình lại các thủ tục hành chính theo chiều sâu. Do đó, sự phát triển của một nền hành chính điện tử tích hợp đầy đủ là một cải cách sâu rộng, lâu dài và tốn kém. Đồng thời, logic của chính quyền điện tử rất gần với logic của “hiện đại hóa nhà nước”: cả hai đều đặt câu hỏi về logic của tổ chức hiện tại của bộ máy công quyền và của quá trình chính sách, và cả hai đều tìm cách tăng khả năng đáp ứng nhu cầu của công dân. Ưu điểm chính của “chính quyền điện tử” là nó có xu hướng phổ biến hơn và nó có khía cạnh hữu hình dễ giải thích với công chúng hơn: có thể đo lường được tiến độ của chính quyền điện tử. Do đó, việc kết hợp “cải cách nhà nước” với sự phát triển các khả năng của “chính phủ điện tử” có thể là một chiến lược đầy hứa hẹn. Cải cách Copernicus ở Bỉ, cải cách hành chính công của Pháp, sáng kiến “đổi mới dịch vụ công” của Canada, trong số nhiều sáng kiến khác, đều có tất cả các cấu phần quan trọng của chính phủ điện tử.

Việc kết hợp hai cải cách khác nhau với nhau cũng có thể giúp xây dựng sự ủng hộ chính trị, vì các bên liên quan có thể chấp nhận nhượng bộ một trong những cải cách để các yếu tố khác được thông qua. Ví dụ, đây là điều đã xảy ra đối với thỏa thuận Lambermont của Bỉ năm 2001 (Hộp 8.7).

Hộp 8.7. Một ví dụ về cải cách theo gói: Thỏa thuận Lambermont của Bỉ, 2001

Liên bang Bỉ được đặc trưng bởi các lực lượng ly tâm và lưỡng cực mạnh mẽ, và một thiết lập thể chế phản ánh sự phân chia sắc tộc và văn hóa. Đất nước được chia thành ba khu vực, chịu trách nhiệm về các dịch vụ liên quan đến “lãnh thổ”, chẳng hạn như giao thông hoặc nhà ở, và ba cộng đồng chịu trách nhiệm về các dịch vụ liên quan đến “con người”, chẳng hạn như giáo dục hoặc các vấn đề văn hóa. 1 Bất kỳ cải cách thể chế nào cũng cần phải có đa số đủ tiêu chuẩn trong quốc hội quốc gia và đa số đơn giản trong mỗi nghị viện khu vực để ngăn chặn bất kỳ nhóm ngôn ngữ nào áp đặt cải cách đối với các nhóm khác. Thỏa thuận Lambermont là thỏa thuận gần đây nhất về cải cách nhà nước của Bỉ, trải qua 5 giai đoạn (1970, 1980, 1988/89, 1993 và 2001), với quyền lực ngày càng được phân cấp từ cấp liên bang cho các thực thể liên bang. Cải cách nhà nước lần thứ sáu đã bị cản trở vào năm 2007.

Việc thông qua cải cách năm 2001 được thực hiện phần lớn là do nhu cầu cải cách tồn tại ở hai nhóm ngôn ngữ chính: vùng Flanders nói tiếng Hà Lan yêu cầu quyền tự chủ nhiều hơn về thuế, trong khi vùng Walloon nói tiếng Pháp cần tăng tài trợ cho cộng đồng, những người chịu trách nhiệm giáo dục. Vùng Walloon ít quan tâm đến quyền tự chủ hơn về thuế nhưng không phản đối mạnh mẽ điều đó và vùng Flemish không đặc biệt quan tâm đến việc tăng tài trợ cho cộng đồng, nhưng cũng không phản đối mạnh mẽ. Các lập trường cải cách do đó trở nên đối xứng. Do đó, việc kết hợp hai cải cách lại với nhau đã dẫn đến một thỏa thuận. Năm 2007, quyền tự chủ về thuế nhiều hơn vẫn nằm trong chương trình nghị sự của người Flemish, nhưng không có yêu cầu đối kháng nào từ phía Walloon. Do đó, phạm vi kết hợp và thỏa hiệp giữa hai khu vực bị hạn chế và nỗ lực cải cách đã thất bại.

1. Flanders, Wallonia và vùng thủ đô Brussels tạo thành ba vùng trong khi người nói tiếng Pháp, Hà Lan và (ít) tiếng Đức đại diện cho ba cộng đồng. Vùng thủ đô Brussels song ngữ không có cộng đồng riêng và trách nhiệm cộng đồng của nó được chia sẻ giữa cộng đồng nói tiếng Pháp và tiếng Hà Lan, trong khi cộng đồng tiếng Đức không có vùng riêng mà vùng Walloon đảm nhận trách nhiệm. Vùng Flemish và cộng đồng nói tiếng Hà Lan đã hợp nhất.

...cũng như các cách tiếp cận linh hoạt liên quan đến sự tham gia tự nguyện, “hợp đồng” và thử nghiệm

Những trở ngại đối với thay đổi có thể nảy sinh do sự ngờ vực: những người có khả năng thua cuộc trong cải cách, có thể là công dân hoặc một bộ phận của cơ quan hành chính công, có thể không sẵn sàng tin tưởng vào những hứa hẹn đền bù từ những người kiến tạo cải cách. Khi đó, các nhà cải cách có thể cần phải né tránh, thay vì xoa dịu, những người phản đối cải cách. Cải cách phi tập trung hóa minh họa cách thức thực hiện điều này thông qua thử nghiệm và các thỏa thuận tự nguyện. Các nhà cải cách có thể cho phép các quận/huyện/đô thị muốn thực hiện cải cách làm như vậy, bằng cách ký hợp đồng với chính quyền trung ương hoặc bằng cách tham gia vào các thỏa thuận giữa các đồng nghiệp. Do đó, chính quyền trung ương phải cung cấp cơ sở hạ tầng pháp lý để cho phép loại hợp đồng này. 2 Những khu vực pháp lý muốn hợp nhất hoặc thực hiện các loại quan hệ mới có thể làm như vậy. Một chính sách như vậy có thể được hỗ trợ bởi các biện pháp được thiết kế để khuyến khích sự tham gia. Đặc biệt, các khoản trợ cấp có thể được chuyển đến các chính quyền địa phương thực hiện cải cách. Pháp đã làm điều này trong trường hợp hợp tác tự nguyện giữa các thành phố, Phần Lan cũng vậy. Kể từ những năm 1970, chính phủ Phần Lan đã cố gắng tăng tốc độ sáp nhập các thành phố tự nguyện bằng cách cung cấp hỗ trợ đặc biệt cho các thành phố sáp nhập. Mục đích của chính sách này là giảm số lượng các đô thị và làm cho cấu trúc đô thị trở nên khả thi hơn về mặt kinh tế và chức năng. Trường hợp của Pháp (Hộp 8.8) đặc biệt sáng tỏ vì quyết tâm giảm số lượng đô thị tự trị của chính quyền trung ương là không đổi trong 30 năm qua. Chiến lược này rõ ràng là một chiến lược dài hạn, với các khuyến khích tài chính và tài chính mạnh mẽ để phát triển sự hợp tác giữa các thành phố tự trị, dẫn đến việc rút dần các đặc quyền trên thực tế đối với chúng . Theo định kỳ, chính phủ kiểm tra ý tưởng về các vụ sáp nhập lớn. Hiện đang có một cuộc tranh luận về ý tưởng tạo ra một “Đại Paris” bằng cách sáp nhập hầu hết các phòng ban và một phần của các đô thị liên quan đến khu vực dày đặc hơn của thủ đô Pháp và các vùng ngoại ô của nó. Tương lai thực sự của chính quyền khu vực Paris vẫn chưa hoàn toàn rõ ràng.

Hộp 8.8. Sử dụng “hợp đồng” để thúc đẩy hợp tác đô thị: trường hợp của Pháp

Pháp có hơn 36 000 xã (đơn vị cơ bản của chính quyền địa phương), trong khi các quốc gia có cùng quy mô thường có khoảng 8 000 đô thị. Tuy nhiên, Pháp từ lâu đã phản đối việc sáp nhập các thành phố. Mặc dù nhiều thành phố quá nhỏ để hoạt động hiệu quả, các thành phố tự quản được coi là một thành phần thiết yếu của nền dân chủ Pháp. Trong hơn ba thập kỷ, chính quyền trung ương đã khuyến khích sự hợp tác giữa các thành phố tự trị, vừa để cho phép các xã nhỏ ở nông thôn vượt qua các ngưỡng tối thiểu cần thiết để cung cấp dịch vụ công, vừa để cho phép các khu vực đô thị, thường bị chia cắt thành nhiều thành phố tự trị. quản lý một cách mạch lạc. Có khoảng 19 000 cấu trúc liên xã nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho hợp tác theo chiều ngang và khoảng 88% số xã tham gia vào chúng. Có ba loại cấu trúc siêu cộng đồng chính: cộng đồng xã (nhóm các xã nhỏ ở nông thôn), cộng đồng “tích tụ” (nhóm 50 000 cư dân chịu một loại thuế kinh doanh) và cộng đồng đô thị (nhóm 500 000 cư dân Hoặc nhiều hơn).

Mỗi nhóm xã tạo thành một “cơ sở cộng đồng cho hoạt động hợp tác liên xã ” (EPCI). Các EPCI đảm nhận các quyền hạn hạn chế, chuyên biệt và độc quyền do các xã thành viên chuyển giao cho họ. Không giống như chính các xã, EPCI không được điều hành bởi các quan chức được bầu, mà bởi các đại biểu của hội đồng thành phố. Mặc dù EPCI do các xã trực tiếp tạo ra, nhưng chính quyền trung ương có hai vai trò đáng chú ý. Đầu tiên, EPCI phải được tiểu bang chấp thuận để tồn tại hợp pháp. Thứ hai, để khuyến khích các thành phố thành lập EPCI, chính quyền trung ương cung cấp một khoản trợ cấp cơ bản cộng với một khoản “trợ cấp liên cộng đồng” cho những xã chấp nhận một loại thuế kinh doanh duy nhất. Điều này là để ngăn chặn sự cạnh tranh về thuế suất giữa các thành phố tham gia. Các EPCI dựa trên các khoản đóng góp ngân sách từ các xã thành viên (đối với các hiệp hội) và/hoặc nguồn thu từ thuế của chính họ (đối với các EPCI).

Ở Ý (Hộp 8.9), một chiến lược khác đã được sử dụng để giải quyết mối lo ngại tương tự. Ai cũng biết rằng, đặc biệt là ở miền Nam, tham nhũng và thiếu năng lực đã cản trở cả sự phát triển và uy tín của khu vực công. Cải cách phân cấp vào đầu những năm 1990 đi đôi với mong muốn phát triển các thông lệ quản trị tốt ở cấp địa phương bằng cách trao quyền cho các dịch vụ dân sự địa phương và khiến các chính trị gia địa phương chịu trách nhiệm hơn. Do đó, các nhà hiện đại hóa ở Ý đã phát triển một cách tiếp cận hợp đồng đối với chính sách phát triển khu vực. Ngoài quyết tâm hợp lý hóa sự hợp tác giữa các bên liên quan thuộc khu vực công và khu vực tư nhân, mục tiêu rõ ràng là dựa vào các thỏa thuận hợp đồng, là những cam kết tự nguyện của chính quyền địa phương, để thay đổi thực tiễn và phát triển kỹ năng của họ. Ở cả Pháp và Ý, điểm mấu chốt là sự kết hợp giữa khuyến khích và thỏa thuận hợp đồng. Trong khi các công cụ (các khoản tài trợ và khuôn khổ hợp đồng) được thiết kế bởi chính quyền trung ương, do đó có thể khởi xướng một chính sách, thì việc thực hiện chính sách cụ thể lại nằm trong tay của chính quyền địa phương. Do đó, việc thực hiện tài trợ dựa trên sự gắn kết tự nguyện của các bên liên quan có thể là cách tốt nhất để vượt qua sự ngờ vực và thiếu tự tin.

Các thử nghiệm cũng có thể được đưa ra. Chúng mang lại cả cơ hội để tinh chỉnh và nâng cao chất lượng của cải cách cũng như cơ hội để chứng minh những lợi ích tiềm năng của cải cách. Tất nhiên, một chiến lược như vậy có thể có nhược điểm về sự chậm trễ và chi phí. Nhiều nguồn lực được sử dụng trong các quá trình đàm phán và thử nghiệm phi tập trung này. Việc thành lập các thực thể hợp tác có thể dẫn đến nỗ lực trùng lặp và thiếu trách nhiệm giải trình. Ở Pháp, nhiều cơ sở công cộng cho sự hợp tác giữa các cộng đồng bị người dân hiểu lầm và bị các chính trị gia lợi dụng. Do đó, việc thực hiện cải cách dần dần sẽ phải trả giá, đặc biệt là nếu việc hợp lý hóa các cơ cấu hành chính và chính phủ trước đây không được thực hiện. Tuy nhiên, đây có thể là con đường duy nhất nếu không thể xây dựng được sự đồng thuận từ trước để ủng hộ cải cách .

Hộp 8.9. Hợp đồng của Ý về phát triển khu vực

Chính sách phát triển khu vực của Ý có bản chất hợp đồng khá rõ ràng. Việc nhấn mạnh vào các hình thức quy hoạch phát triển lãnh thổ có sự tham gia và việc sử dụng các hình thức quản trị đa cấp theo hợp đồng có thể được coi là kết quả của ít nhất ba yếu tố: (i) ảnh hưởng của kinh nghiệm nước ngoài; (ii) nhu cầu cụ thể của từng quốc gia về đơn giản hóa thủ tục và ra quyết định; và (iii) ảnh hưởng của các chính sách phát triển lãnh thổ của EU. Thật vậy, sự thay đổi hướng tới các công cụ có tính chất hợp đồng chủ yếu là một phần của quá trình bắt đầu từ giữa những năm 1980 và được mô hình hóa một phần dựa trên kinh nghiệm nước ngoài. Ảnh hưởng này kéo theo các nhu cầu cụ thể của quốc gia về đơn giản hóa vốn là cơ sở của những trải nghiệm đầu tiên về “hợp đồng hóa” các chính sách công, đáng chú ý là thể chế của accordi di programma ( thỏa thuận chương trình, có thể được mô phỏng theo ví dụ về tương phản kế hoạch của Pháp). ) và conferenza dei servizi (hội nghị phục vụ), chủ yếu nhằm khắc phục sức ỳ quan liêu và quyền phủ quyết, từ đó đẩy nhanh quá trình ra quyết định. Lựa chọn dựa vào các công cụ hợp đồng như một chiến lược phối hợp các chính sách phát triển có sự tham gia của nhiều bên, công và tư, ra quyết định phức tạp và quản lý thống nhất các nguồn tài chính đã có từ giữa những năm 1990 và được gọi là “thương lượng lập trình” (Luật số 662/1996).

Việc lựa chọn các công cụ của chính sách phát triển cũng bị ảnh hưởng bởi các chính sách của EU, đặc biệt là vì chính sách của EU đã giúp những thay đổi chính sách sâu rộng được chấp nhận hơn về mặt chính trị. Các quỹ quốc gia dành cho sự gắn kết kinh tế và xã hội hiện được phân bổ theo các mục tiêu và quy tắc tương tự như các quỹ được sử dụng cho các quỹ cấu trúc của EU. Đặc biệt, hệ thống bao gồm tiền thưởng để thúc đẩy hợp tác giữa các bên và các cấp chính quyền khác nhau. Chính quyền trung ương chịu trách nhiệm xây dựng chiến lược phát triển chung, chính quyền khu vực quyết định phân bổ nguồn lực theo lãnh thổ và chính quyền địa phương xây dựng thiết kế cụ thể của các dự án và tổ chức hợp tác với các chủ thể địa phương có liên quan. Các công cụ chính mà thông qua đó các tiêu chí trên tìm thấy ứng dụng cụ thể là Intese Istituzionali di Programma và Accordi di Programma Quadro . Cả hai đều có bản chất hợp đồng khá rõ ràng, với tư cách là công cụ của “lập trình được đàm phán”, cái trước đại diện cho một hành động định hướng chiến lược và sơ bộ, trong khi cái sau đóng vai trò là công cụ thực hiện. Một số công cụ khác của chương trình đàm phán tồn tại, một số trong đó có thể (và làm) liên quan đến các bên tư nhân. Mục đích chính của các công cụ này là phối hợp hành động của nhiều cơ quan nhà nước và tư nhân (được chuyên môn hóa theo chiều dọc hoặc theo chức năng) tham gia vào việc xác định các chính sách phát triển lãnh thổ. Sự phối hợp đạt được thông qua một quá trình đàm phán trước về các mục tiêu và công cụ của chính sách lãnh thổ trong nhiều năm, cũng như xác định các cam kết đối ứng và một lịch trình rõ ràng.

Đầu tư vào nguồn nhân lực có thể tạo thành một yếu tố cốt lõi của chiến lược thực hiện

Giáo dục và đào tạo là phương tiện quan trọng để thực hiện cải cách, vì chúng thường đòi hỏi những thay đổi về kỹ năng của công chức. Hơn nữa, đào tạo có thể là một công cụ trong chiến lược đôi bên cùng có lợi, kết hợp cải cách với việc làm phong phú thêm công việc của công chức và mở rộng chân trời nghề nghiệp của họ, bằng cách tạo điều kiện cho họ di chuyển trong hệ thống hành chính công và thậm chí sang khu vực tư nhân. Do đó, các kế hoạch đào tạo có thể phải được phát triển để tăng cả tính khả thi và khả năng chấp nhận của cải cách. Một số tổ chức quốc tế, chẳng hạn như Hội đồng Châu Âu có các chương trình đào tạo cho các quan chức chính trị địa phương.

Hai quần thể khác nhau phải được nhắm mục tiêu:

• Cán bộ công chức tuyến đầu phải được đào tạo để nâng cao kỹ năng và nâng cao giá trị vốn con người của họ. Tại Canada, Kế hoạch hành động đổi mới dịch vụ công tập trung vào phát triển nhân viên ở tất cả các cấp. Ví dụ, vào năm 2008, nó bắt buộc tất cả các thứ trưởng của tất cả các bộ và cơ quan nhà nước phải đưa ra kế hoạch học tập, để đảm bảo rằng ít nhất 90% nhân viên dịch vụ công của họ sẽ được bảo hiểm. Vào năm 2009, nó đã đưa ra yêu cầu bắt buộc về việc đánh giá và thảo luận giữa mỗi nhân viên và cấp trên của họ về phát triển nghề nghiệp và các nhu cầu học tập liên quan, với thời hạn nghiêm ngặt.

• Các nhà điều hành cấp cao phải được đào tạo, bởi vì họ phải trở thành những tác nhân thiết yếu của sự thay đổi. Ba mục tiêu chính cần đạt được. Đầu tiên, họ phải hiểu và áp dụng các nguyên tắc mới theo đó họ nên hành động. Ví dụ, ở Canada, một trong những ưu tiên chính là phát triển khả năng quản lý rủi ro của các giám đốc điều hành cấp cao, thay vì chỉ đơn giản là tránh nó bằng cách tuân thủ nghiêm ngặt các thủ tục. Thứ hai, họ phải hiểu logic của cải cách để có thể hỗ trợ nó và quản lý sự thay đổi trong bộ phận/cơ quan tương ứng của họ. Thứ ba, họ phải được tích hợp vào các mạng lưới giữa các cá nhân và tuân thủ các giá trị chung để đảm bảo tính nhất quán của các sáng kiến của họ và sự tuân thủ của họ với lợi ích chung. Các trường trung học chuyên biệt hoặc các chương trình nhằm “chuẩn bị thế hệ lãnh đạo dịch vụ công tiếp theo” đã được thành lập ở hầu hết các quốc gia đang tích cực cải cách. Hơn nữa, các lực lượng đặc nhiệm chuyên trách chịu trách nhiệm quản lý sự nghiệp của các nhà điều hành công hàng đầu đã được thành lập. Ví dụ, Cơ quan Dịch vụ Công cộng Canada, hợp tác với Ủy ban Dịch vụ Công cộng, chịu trách nhiệm tích cực tuyển dụng sinh viên đại học và phát triển các chương trình phát triển điều hành.

Một lý do khiến việc lãnh đạo cải cách đặt ra một thách thức như vậy là nhiều quốc gia không dựa vào một nhóm các nhà lãnh đạo sẵn có và lãnh đạo là một phẩm chất tinh tế cần phát triển. Kinh nghiệm của các nước OECD như Đức, Na Uy, Thụy Điển, Anh và Mỹ cho thấy giai đoạn đầu tiên và quan trọng trong quá trình phát triển năng lực lãnh đạo là lựa chọn các nhà lãnh đạo và xác định rõ ràng các kỹ năng và năng lực mà các nhà lãnh đạo tương lai cần phải có. . Hộp 8.10 mô tả các chiến lược phát triển năng lực lãnh đạo ở một số quốc gia OECD.

Hộp 8.10. Chiến lược phát triển lãnh đạo ở các nước OECD

Đức : Hầu hết tất cả các bộ và ban ngành trong chính quyền liên bang đã xây dựng các chiến lược riêng để phát triển và cải thiện khả năng lãnh đạo. Những người mới gia nhập công chức tham gia các chương trình giới thiệu và giới thiệu bắt buộc do Học viện Hành chính Công Liên bang tổ chức. Học viện cũng cung cấp đào tạo liên tục trong ba năm đầu tiên bổ nhiệm. Cơ quan hành chính công của Đức ủng hộ những người có tư duy tổng quát và ngày càng cần những nhà lãnh đạo có kỹ năng và năng lực quốc tế trong các vấn đề của châu Âu. Đánh giá lãnh đạo liên quan đến đối thoại hiệu suất ít nhất mỗi năm một lần, thiết lập các tiêu chí để bổ nhiệm và thăng tiến, và đánh giá hiệu suất của nhân viên của chính họ.

Na Uy : Tổng cục Quản lý Công, một cơ quan trực thuộc Bộ Lao động và Hành chính Chính phủ, có trách nhiệm chính trong việc phát triển lãnh đạo thông qua việc chuẩn bị một chiến lược chi tiết cho các nhà quản lý và ban quản lý. Đào tạo liên tục cho các nhà quản lý được coi là quan trọng như đào tạo ban đầu, và các nhà quản lý được hỗ trợ bởi các cuộc hội thảo và hội thảo để hỗ trợ liên quan đến nhân viên và có được các kỹ năng khuyến khích làm việc theo nhóm, tầm nhìn và khuyến khích.

Thụy Điển : Hầu hết các quyết định tuyển dụng và đào tạo quản lý được xử lý bởi các nhà quản lý đại lý. Điều này mang lại sự linh hoạt hơn cho từng bộ phận, nhưng chính quyền trung ương vẫn duy trì sự kiểm soát bằng cách chỉ định những người quản lý các cơ quan. Nó cũng duy trì một chính sách tuyển dụng chính thức có sáu khía cạnh chính: tuyển dụng chuyên nghiệp, thăng tiến nhiều phụ nữ hơn vào các vị trí quản lý, các chương trình giới thiệu tốt, liên tục phát triển kỹ năng của các nhà quản lý, đối thoại về hiệu suất và sự linh động giữa các cuộc hẹn.

Hoa Kỳ : Sự phát triển khả năng lãnh đạo đã được giám sát bởi Văn phòng Quản lý Nhân sự (OPM). Một trong những chiến lược của nó là lập một danh sách các trình độ cốt lõi của nhà điều hành (ECQ) được theo dõi và điều chỉnh liên tục cho phù hợp với các yêu cầu hiện tại. Các chương trình đào tạo dựa trên các ECQ này, được thiết kế để thúc đẩy tư duy sáng tạo, khả năng đàm phán, quan hệ với nhân viên, xử lý công nghệ thông tin ngày càng phức tạp, cải thiện sự nhạy bén trong kinh doanh và hỗ trợ nhận ra những tài năng đặc biệt của nhân viên. OPM đã thành lập Văn phòng Phát triển Quản lý và Điều hành (OEMD) để tổ chức các chương trình đánh giá, hội thảo đào tạo và các cơ hội học tập liên tục. OEMD cũng tham gia hợp tác với các cơ quan và ban ngành trong chính quyền liên bang để kiểm tra và cải thiện các kỹ năng lãnh đạo theo yêu cầu cụ thể của họ.

Phần Lan đưa ra một ví dụ thú vị khác về xây dựng năng lực lãnh đạo: dân số già đi nhanh chóng đã tạo ra một số thách thức cho đất nước, đặc biệt là đối với dịch vụ công. Đến năm 2015, một bộ phận lớn công chức cấp cao sẽ nghỉ hưu, kéo theo đó là mất đi kinh nghiệm và kỹ năng cần thiết cho hoạt động của nền công vụ. Chính quyền Phần Lan đã thực hiện các chương trình năng suất và khu vực hóa nhằm giải quyết những thách thức của dân số già hóa, nhưng những chương trình này ban đầu gặp khó khăn do trao đổi và thảo luận không đầy đủ với các bên bị ảnh hưởng. Ví dụ, có sự bất đồng về số lượng nhân viên cần phải cắt giảm và các nhà quản lý cấp cao đôi khi thiếu cam kết với các sáng kiến. Các cơ quan chức năng nhận thấy sự cần thiết phải tăng cường phổ biến thông tin về các phương tiện và công cụ cụ thể để quản lý thay đổi nhằm bảo vệ việc thực hiện các chương trình. Do đó, vào tháng 12 năm 2006, Ủy ban cấp Bộ trưởng về Chính sách Kinh tế đã thành lập một chương trình quản lý thay đổi có tên là Finwin - Hướng tới một Lãnh đạo Mới. Mục đích của nó là mang lại sự hiểu biết và tầm nhìn chung về những thách thức trong tương lai và cách thức quản lý chúng (Hộp 8.11).

Hộp 8.11. Chương trình Finwin của Phần Lan, 2007-08

Finwin hướng đến các công chức cấp cao nhất và đại diện của nhân viên. Nó bắt đầu vào tháng 6 năm 2007 và kết thúc vào tháng 5 năm 2008, thu hút khoảng 1 200 người tham gia. Chương trình được tổ chức xoay quanh các hội thảo về các chủ đề như hạnh phúc tại nơi làm việc, đổi mới xã hội, chức năng của khu vực nhà nước và cải cách hành chính khu vực. Ngoài ra còn có các phương pháp làm việc khác như học quán cà phê và hội thảo bổ sung cho các cuộc thảo luận được tổ chức tại hội thảo. Sáng kiến lãnh đạo này tập trung vào việc tạo ra sự hiểu biết và tầm nhìn chung trong 150 bộ và cơ quan khác nhau. Thông điệp là tất cả các nỗ lực nên hướng đến một mục tiêu chung. Finwin đặc biệt tập trung vào việc đào tạo các nhà quản lý hàng đầu về quản lý sự thay đổi. Nó nhằm mục đích cung cấp cho họ những kỹ năng giao tiếp và lãnh đạo cần thiết để đối mặt với một môi trường đang thay đổi theo một tầm nhìn chung. Một trong những ưu điểm của chương trình là nó tạo điều kiện đối thoại theo chiều ngang giữa các nhà quản lý cấp cao từ các bộ và cơ quan khác nhau. Các cuộc hội thảo đã cho họ cơ hội để chia sẻ kinh nghiệm và mối quan tâm về tương lai.

Truyền thông là quan trọng trong suốt giai đoạn thực hiện

Một công cụ thiết yếu trong tất cả các giai đoạn cải cách và để giải quyết nhiều thách thức chính là truyền thông và xây dựng các vòng thông tin. Truyền thông giúp xây dựng uy tín cho chính phủ cải cách, nâng cao ý thức sở hữu cải cách bằng cách cung cấp thông tin cho công chức và người dân, đồng thời giảm thiểu sự bất cân xứng thông tin bằng cách cung cấp thông tin cho từng bên liên quan. Khi tình hình kinh tế hoặc chính trị đặc biệt khó khăn, truyền thông cũng có thể được sử dụng để tạo ra cảm giác khủng hoảng và do đó tạo ra nhu cầu cải cách của người dân. Ví dụ, ở Mexico, chính phủ liên bang tổ chức cuộc họp quốc gia về phát triển hành chính một hoặc hai lần mỗi năm, tạo cơ hội cho chính quyền địa phương và thành phố, các bộ liên bang và doanh nghiệp nhà nước trao đổi kinh nghiệm trong quá trình hiện đại hóa hành chính. Các cuộc họp này cho thấy tầm quan trọng của phản biện nội bộ và bên ngoài, đồng thời giúp tạo ra quyền sở hữu đối với quá trình cải cách, vì các quan chức từ các cấp chính quyền khác nhau được phép đưa ra phản hồi. Mặc dù chương trình hiện đại hóa hành chính tập trung vào chính quyền trung ương, các chính quyền địa phương và thành phố đã được truyền cảm hứng từ những sự kiện này, và đến năm thứ tư của cuộc cải cách, các thống đốc và thị trưởng đã tham gia tích cực vào các cuộc họp quốc gia.

Tiếp tục cải cách hành chính

Những thay đổi về thể chế và những thay đổi khác có thể cần thiết để đảm bảo rằng những cải cách không bị đảo ngược

Thực hiện cải cách có nghĩa là không chỉ có khả năng khởi động quá trình thay đổi mà còn phải theo dõi quá trình thực hiện và đưa ra các đánh giá thường xuyên. Thách thức chính ở đây là tránh đảo ngược cải cách. Việc đảo ngược cải cách có thể có hai nguyên nhân: hoặc là sự giảm sút sự quan tâm chính trị đối với cải cách, dẫn đến sự hồi sinh của nền văn hóa trước đó, hoặc là một quyết định chính trị của một chính phủ mới được bầu nhằm đảo ngược cải cách của chính phủ trước đó. Thách thức thứ hai của giai đoạn này là thực sự đánh giá kết quả cải cách. Những thách thức này có thể được giải quyết bằng cách thành lập các cơ quan độc lập, thường trực chịu trách nhiệm duy trì cải cách sau khi các ưu tiên chính trị đã thay đổi và bằng cách thực hiện đánh giá định kỳ để đánh giá tiến độ cải cách.

Tầm quan trọng của vai trò lãnh đạo đối với sự thành công của việc thực hiện cải cách đã được nhận thức rõ ràng. Tuy nhiên, cải cách hành chính công không thể chỉ dựa vào sự lãnh đạo mạnh mẽ, đặc biệt là do tính chất lâu dài của chúng. Chúng được thực hiện trong các khoảng thời gian vượt xa nhiệm kỳ trung bình của hầu hết các chính phủ. Hơn nữa, khoảng thời gian cải cách hành chính công được coi là ưu tiên chính trị hàng đầu thường thậm chí còn ngắn hơn. Trách nhiệm cải cách có thể thay đổi nhiều lần và những người mới đến thường thích quản lý các chương trình nghị sự có liên quan đến tên của họ. Điều này có thể dẫn đến việc mất tính liên tục của chính sách, triển khai chậm hơn và không nhất quán về thời gian. Hỗ trợ chính trị cho cải cách có thể suy yếu, trong khi những người phản đối tổ chức các liên minh của những người không hài lòng.

Đánh giá cải cách không phải là một nhiệm vụ dễ dàng, đặc biệt là do khó khăn trong việc xác định các tiêu chí liên quan. Những đánh giá đơn giản về sự tiến bộ về số lượng công chức có địa vị đã thay đổi hoặc tỷ lệ phần trăm các quy tắc đã được soạn thảo lại như một chức năng của một mục tiêu trước không tiết lộ nhiều về tác động thực sự của cải cách về chất lượng của dịch vụ hoặc kết quả của nó trong điều kiện giảm chi phí. Hơn nữa, chất lượng của quá trình thay đổi, do đó chi phí thực tế và tính bền vững của nó trong thời gian dài, cũng phải được xem xét. Hơn nữa, các chỉ số sơ bộ về chất lượng hoặc chi phí của các dịch vụ công thường bị sai lệch: công chức có thể tập trung vào các thước đo hiệu suất làm tổn hại đến các khía cạnh không đo lường được trong công việc của họ (thông thường, họ có thể tập trung vào các chi phí trực tiếp gây tổn hại đến chất lượng hoặc ngoại ứng). Cuối cùng, có thể khó đánh giá tác động lâu dài do những thay đổi trong thái độ và hành vi. Các phân tích và kiến thức chuyên môn đa tiêu chí nên được ưu tiên hơn so với việc sử dụng các chỉ số tổng hợp (vốn có thành kiến), thường có thể là công cụ gây hiểu lầm trong việc quản lý các vấn đề về thể chế và quản trị.

Các cơ chế hiệu quả để đánh giá sau có thể giúp củng cố các cải cách và cũng để điều chỉnh chúng...

Công cụ chính được các nước OECD sử dụng để tránh cải cách không hoàn chỉnh là thiết lập các cơ chế đánh giá và báo cáo tiến độ định kỳ về tiến độ cải cách, ví dụ như đưa ra các thẻ điểm “đỏ, vàng và xanh” cho việc thực hiện của các bộ phận. Đây là trường hợp chẳng hạn trong RGPP của Pháp (2007-09), trong đó báo cáo công khai về tiến độ là một phần thiết yếu của chiến lược bền vững. Các hướng dẫn được thiết lập cho các biện pháp nhằm mục đích cho phép theo dõi lâu dài các kết quả cải cách so với các chỉ số thực hiện. Vào tháng 2 năm 2010, Bộ trưởng Ngân sách Eric Woerth đã ban hành báo cáo tiến độ thứ ba về 374 biện pháp, với các dấu “đèn giao thông” cho biết trạng thái của từng biện pháp: màu đỏ cho các biện pháp đã bị đình trệ (3% số biện pháp); màu vàng cho những dự án đang được triển khai nhưng gặp phải sự chậm trễ hoặc khó khăn kỹ thuật (21%); và màu xanh lá cây cho các biện pháp đáp ứng đủ các điều kiện để đạt được mục tiêu đề ra trong thời gian cho phép (76%). Trước khi công bố báo cáo, đã có cuộc thảo luận chuyên sâu về việc thực hiện các biện pháp trong mỗi bộ phận tại Comité de suivi . Phiếu điểm tiếp theo sẽ đến hạn vào tháng 6 năm 2010.

Công khai các đánh giá có thể là một cách tốt để đảm bảo chất lượng của đánh giá - vì chúng có nhiều khả năng thu hút sự giám sát từ bên ngoài nếu được công khai. Hơn nữa, tác động khuyến khích của danh tiếng có nghĩa là công khai có thể làm tăng tác động của việc đánh giá đối với quá trình cải cách: các cá nhân và các nhóm mong muốn được tôn vinh như những hình mẫu về thành tích tốt hơn là bị xấu hổ vì thành tích kém. Do đó, việc thực hiện một báo cáo công khai hàng năm bởi một “cơ quan có thẩm quyền cao” không thể chối cãi, như ở Canada có thể có giá trị lớn. Báo cáo chi tiết này, được xuất bản hàng năm bởi Ủy ban Cố vấn của Thủ tướng Chính phủ về Dịch vụ Công, được xây dựng dựa trên các đánh giá về tiến độ trong bốn lĩnh vực chính: lập kế hoạch, tuyển dụng, phát triển nhân viên và hỗ trợ cơ sở hạ tầng. Nó bao gồm cả những quan sát và khuyến nghị đối với những người thi hành công vụ. Tính độc lập và kinh nghiệm của các chuyên gia tham gia trong ủy ban đảm bảo thẩm quyền của ủy ban, vì vậy các đề xuất đưa ra thường dẫn đến hành động cụ thể của chính phủ và cơ quan công quyền. Ngoài ra, đánh giá hành động hàng năm của ủy ban (hoặc thiếu đánh giá) đối với các nhận xét trước đây của ủy ban là một cách rất hiệu quả để tác động đến hành vi của chính phủ. Ngược lại, các báo cáo hàng năm của Cour des Comptes của Pháp dường như ít có khả năng dẫn đến thay đổi đáng kể, vì hai lý do. Đầu tiên, báo cáo của Cour des Comptes rất bao quát và đề cập đến nhiều vấn đề rất chi tiết. Điều này hạn chế khả năng hiển thị của từng vấn đề riêng lẻ được nêu ra, vì vậy các báo cáo không đặc biệt hiệu quả trong việc công khai các vấn đề. Thứ hai, các cuộc điều tra của Cour des Comptes thường tập trung vào các vấn đề khác nhau từ năm này sang năm khác, nghĩa là những người làm việc kém hiệu quả sẽ ít phải lo sợ hơn trước bất kỳ cuộc đánh giá tiếp theo nào.

...cũng như việc thành lập các cơ quan chuyên trách chịu trách nhiệm giám sát cải cách hành chính công

Hỗ trợ dài hạn cho cải cách không thể chỉ dựa vào sự tham gia cá nhân của một nhà lãnh đạo, vì thời hạn liên quan dài hơn nhiều so với nhiệm kỳ tại chức của hầu hết các quan chức ở các nước dân chủ. Để được duy trì, vai trò lãnh đạo chính trị cần được hỗ trợ bởi các giải pháp thể chế. Đặt công cuộc cải cách vào tay một tổ chức thường trực và lãnh đạo thường là cách duy nhất để tránh bị các tổ chức và nhóm vận động hành lang có từ trước nắm bắt được quá trình cải cách, những tổ chức và nhóm vận động hành lang đã có từ trước, những tổ chức thường muốn chấp nhận cải cách một cách khoa trương, trong khi không thực hiện nó trên thực tế. Do đó, vai trò chính của tổ chức lãnh đạo này là thường xuyên nhắc nhở các thành phần khác nhau của nền công vụ rằng họ nên tuân thủ tinh thần cải cách và thực hiện nó. Nó cũng có thể cung cấp hỗ trợ kỹ thuật cho các bộ ngành khác nhau. Kiến thức của nó về cải cách và cách nó được thực hiện trong những hoàn cảnh khác nhau cho phép chia sẻ kinh nghiệm giữa các bộ phận khác nhau của hành chính công.

Ví dụ, ở Hàn Quốc, ba làn sóng cải cách chế độ công vụ đã được phát động kể từ đầu những năm 1990 dưới ba nhiệm kỳ tổng thống liên tiếp. Chúng được thiết kế để tái cấu trúc hệ thống công vụ truyền thống khép kín của Hàn Quốc bằng cách thúc đẩy các nguyên tắc cởi mở, cạnh tranh, thực hiện, tự chủ và hiệu quả. Mỗi cải cách đều nhận được sự ủng hộ mạnh mẽ của tổng thống, của các cơ quan trung ương - đặc biệt là cơ quan Dịch vụ dân sự cấp cao mới thành lập - và sự ủng hộ của hầu hết các chính trị gia và người dân. Tuy nhiên, việc duy trì cải cách theo thời gian có thể khó khăn, vì các quan chức chống lại việc tuân thủ thực tế cải cách. Đây là một thách thức đặc biệt ở Hàn Quốc, nơi mà hiến pháp giới hạn một nhiệm kỳ đối với chức vụ tổng thống gây khó khăn cho việc duy trì cải cách. Điều này được minh họa bằng quá trình chuyển đổi giữa chính quyền Kim Dae-jung và Roh Moo-hyun: trong khi chính quyền sau này theo đuổi các mục tiêu thiết yếu của cuộc cải cách do những người tiền nhiệm khởi xướng, thì chính quyền này đã đưa ra hai sửa đổi có tác động bất lợi đến quá trình này. Đầu tiên, chính quyền mới chú trọng hơn vào hiệu quả hoạt động tốt hơn của chính phủ hơn là tinh giản các hoạt động của nó như là mục tiêu chung của cải cách. Điều này dẫn đến việc giảm sự chú ý đến việc kiểm soát chi phí và dẫn đến sự gia tăng quy mô của chính phủ. Thứ hai, nhiều kế hoạch cải cách chi tiết do chính quyền trước xây dựng đã được sửa đổi ngay sau khi nhóm mới nhậm chức. Điều này khuyến khích các hành vi chiến lược của các thành phần khác nhau trong khu vực công, dẫn đến làm chậm quá trình cải cách.

Các nghiên cứu tình huống so sánh nêu bật một số đặc điểm có vẻ cần thiết để đảm bảo rằng một “tổ chức cải cách” có thể duy trì hỗ trợ cho cải cách (OECD/Trung tâm Chính sách Hàn Quốc, 2008):

• Tổ chức thúc đẩy cải cách phải được kết nối chặt chẽ với nhà lãnh đạo chính trị. Ở Hàn Quốc, những cải cách được thúc đẩy bởi các tổ chức có liên hệ với Văn phòng Tổng thống đang tiến triển tốt hơn so với những cải cách dưới sự kiểm soát của các bộ ngành hay thậm chí là của thủ tướng. Tại Pháp, RGPP được giám sát bởi Ban thư ký Général du Gouvernement , được coi là người đứng đầu toàn bộ hành chính công và báo cáo trực tiếp với thủ tướng.

• Tổ chức phải là một tổ chức lâu dài. Ở Hàn Quốc, tổ chức hỗ trợ cải cách duy nhất không phải là tổ chức thường trực đã không thực hiện các biện pháp mà tổ chức đó chịu trách nhiệm. Tại Bỉ, bộ phận Tổ chức và Nhân sự xuyên suốt là cơ quan bảo lãnh cho Cải cách Copernicus.

• Nhiệm vụ của tổ chức lãnh đạo cải cách nên là một cuộc cải cách duy nhất. Có một sự đánh đổi ở đó. Một mặt, tổ chức phải có hầu hết các đòn bẩy cần thiết để thực hiện cải cách dưới sự kiểm soát của mình. Ví dụ, Sécretariat general de la défense nationale (SGDN) của Pháp chịu trách nhiệm thiết kế toàn bộ các cơ quan hành chính trung ương và tất cả các thủ tục chính của chúng; do đó, nó là thực thể có khả năng triển khai RPP tốt nhất. Ngược lại, kinh nghiệm của Hàn Quốc cho thấy rằng những tổ chức được giao nhiều nhiệm vụ có thể không tập trung sự chú ý của họ vào việc quản lý cải cách. Như Osborne và Plastrik (1997, 2000) đã nhấn mạnh, một tổ chức có xu hướng tập trung vào các chức năng “chèo thuyền” hơn là các chức năng chỉ đạo, bởi vì các chức năng sau thường ít xảy ra hơn.

• Thể chế thúc đẩy cải cách nên được tổ chức xung quanh các nhóm linh hoạt với các trách nhiệm mơ hồ nhằm tối đa hóa tính linh hoạt của tổ chức. Các tổ chức quan liêu rõ ràng là kém thích nghi với việc quản lý sự thay đổi. Đây là lý do tại sao, trong một số trường hợp, các tổ chức mới có nhiệm vụ cụ thể có thể khá thành công trong việc thực hiện cải cách. Mặc dù ban đầu họ có thể yếu do tuổi trẻ, nhưng họ có thể thành công trong việc thiết kế và thực hiện cải cách nếu họ thành công trong việc tổ chức nhanh chóng, vì họ được thiết kế cho cải cách và không bị chuyển hướng bởi các mục tiêu, nhiệm vụ và ràng buộc tổ chức thay thế.

• Cơ quan lãnh đạo cải cách nên có đội ngũ công chức đến từ cả khu vực công và khu vực tư nhân.

Úc và Canada là những ví dụ điển hình về các tổ chức độc lập như vậy, được tạo ra để thực hiện một chính sách trong các hệ thống liên bang phức tạp. Đặc biệt, Australia đã phát triển một khung thể chế bao gồm nhiều cơ quan có nhiệm vụ và khu vực bầu cử khác nhau, nhưng tất cả đều phối hợp với nhau để thiết kế, thực hiện và duy trì cải cách trên một số lĩnh vực (Hộp 8.12).

Sự cần thiết phải có một cơ quan trung ương có thẩm quyền và trách nhiệm giám sát cải cách không có nghĩa là lực đẩy của cải cách cần phải tập trung vào đặc điểm. Các phân tích của OECD về hiện đại hóa chính phủ ở các nước OECD cho thấy rằng việc tập trung hóa việc quản lý các vấn đề chiến lược có thể đi đôi với việc phân cấp trách nhiệm cho các bộ ngành.

Hộp 8.12. Liên đoàn Úc và sự phối hợp của COAG

Hội đồng Chính phủ Úc (COAG) là diễn đàn chính để phát triển và thực hiện chính sách liên khu vực tài phán. Dưới sự chủ trì của thủ tướng, nó tập hợp các thủ hiến bang, thủ hiến các vùng lãnh thổ và Chủ tịch Hiệp hội chính quyền địa phương Australia. Trước khi thành lập COAG vào năm 1992, các hội nghị của các thủ tướng tài chính đóng vai trò là diễn đàn liên chính phủ cao nhất mà qua đó Khối thịnh vượng chung, các bang và vùng lãnh thổ thảo luận về các vấn đề liên quan đến quốc gia, nhưng những vấn đề này chủ yếu do Khối thịnh vượng chung điều hành với cơ hội hạn chế để các bang đóng góp ý kiến. Ngược lại, các cuộc họp của COAG được đặc trưng bởi mức độ nỗ lực hợp tác cao của lãnh đạo chính trị tiểu bang, lãnh thổ và liên bang, cũng như các quan chức cơ quan, những người tham gia vào việc ra quyết định của COAG thông qua người đứng đầu các cuộc họp của chính phủ, hội đồng cấp bộ và các nhóm làm việc. Các hội đồng cấp bộ làm việc dưới sự bảo trợ của COAG tạo điều kiện tham vấn và hợp tác giữa Chính phủ Liên bang và tiểu bang/lãnh thổ trong các lĩnh vực chính sách cụ thể và thực hiện hành động chung để giải quyết các vấn đề phát sinh giữa các chính phủ. Đặc biệt, các hội đồng cấp bộ phát triển các cải cách chính sách để COAG xem xét và giám sát việc thực hiện các cải cách chính sách đã được COAG đồng ý. Năm 2006, các bang thành lập Hội đồng Liên bang Úc (CAF), bao gồm các thủ hiến bang và thủ hiến các vùng lãnh thổ. CAF nhằm mục đích tạo điều kiện thuận lợi cho các thỏa thuận dựa trên COAG với Khối thịnh vượng chung bằng cách tạo điều kiện phát triển các vị trí chung giữa các tiểu bang và vùng lãnh thổ, cũng như học hỏi chung và chia sẻ kinh nghiệm với nhau. Kể từ năm 2007, việc thực hiện chương trình cải cách COAG đã được thúc đẩy bởi sự lãnh đạo mới của Khối thịnh vượng chung và các cơ chế làm việc mới tại COAG, bao gồm việc sử dụng các nhóm làm việc gồm các quan chức cấp cao của bang do một bộ trưởng liên bang chủ trì, để xác định các lĩnh vực cần cải cách và phát triển các kế hoạch thực hiện.

Năm 2008, COAG đã đồng ý với Thỏa thuận liên chính phủ mới về quan hệ tài chính liên bang (IGA). Thỏa thuận đã tăng quyền tự chủ tài chính của các bang, chuyển từ kiểm soát đầu vào sang giám sát đầu ra và hợp lý hóa các khoản thanh toán cho các bang thành 5 lĩnh vực lớn (y tế, nhà ở giá rẻ, giáo dục mầm non và trường học, giáo dục và đào tạo nghề và khuyết tật dịch vụ). Mỗi lĩnh vực thanh toán được tài trợ bởi một khoản thanh toán cho mục đích đặc biệt (SPP), được phân phối cho các tiểu bang trên cơ sở bình đẳng theo đầu người (không cần phải điều chỉnh số tiền cho phù hợp với nhu cầu và chi phí của từng tiểu bang, vì điều này được thực hiện bởi các khoản tài trợ của Khối thịnh vượng chung Nhiệm vụ). Đối với mỗi lĩnh vực, một thỏa thuận quốc gia được cả hai bên thống nhất làm rõ vai trò và trách nhiệm sẽ hướng dẫn Khối thịnh vượng chung và các bang trong việc cung cấp dịch vụ trên các lĩnh vực liên quan và đề cập đến các mục tiêu, kết quả, đầu ra và chỉ số hiệu suất cho từng SPP. Hiệu suất của tất cả các chính phủ trong việc đạt được các kết quả và tiêu chuẩn được cả hai bên thống nhất quy định trong mỗi SPP sau đó sẽ được Hội đồng Cải cách COAG (CRC) độc lập giám sát và báo cáo công khai hàng năm. CRC là một cơ quan độc lập do COAG thành lập vào năm 2006. Nó nhằm giúp COAG thúc đẩy chương trình cải cách quốc gia bằng cách tăng cường trách nhiệm giải trình đối với việc đạt được kết quả thông qua giám sát, đánh giá và báo cáo độc lập và dựa trên bằng chứng về hiệu quả hoạt động của các chính phủ. CRC độc lập với từng chính phủ và báo cáo trực tiếp với COAG.

Ngoài ra, để duy trì đà cải cách, IGA cung cấp một hệ thống thanh toán khuyến khích (một hệ thống đã được sử dụng thành công để thực hiện chương trình cải cách cạnh tranh của những năm 1990). Các thỏa thuận đối tác quốc gia phác thảo các mục tiêu chính sách được cả hai bên nhất trí trong các lĩnh vực cải cách hoặc cung cấp dịch vụ có ý nghĩa quốc gia, đồng thời xác định kết quả đầu ra và tiêu chuẩn thực hiện. Các khoản thanh toán đối tác quốc gia (NPP) hỗ trợ việc thực hiện chương trình nghị sự đã thống nhất bằng cách cung cấp ba loại thanh toán: thanh toán dự án , để hỗ trợ các dự án cụ thể trước đó ; các khoản thanh toán bôi trơn , để bắt đầu cải cách trong một lĩnh vực cụ thể và nâng cao các tiêu chuẩn cung cấp dịch vụ; và thanh toán tiền thưởng , dựa trên việc đạt được các tiêu chuẩn hiệu suất đã thỏa thuận. Các đánh giá kích hoạt các khoản thanh toán phần thưởng được thực hiện bởi CRC.

Nguồn: OECD (2010), Đánh giá của OECD về Cải cách Quy định: Úc 2010: Hướng tới Nền kinh tế Quốc gia Liền mạch , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264067189-en .

Các thể chế mới có thể cần thiết để giúp đạt được sự cân bằng giữa tính linh hoạt và quyết tâm

Con đường cải cách thường hẹp, vì thành công đòi hỏi cả quyết tâm và linh hoạt. Các nhà cải cách phải thể hiện đủ quyết tâm để ngăn cản những người phản đối tìm cách trì hoãn hoặc đàm phán lại việc thực hiện. Những chiến lược như vậy không chỉ có thể trì hoãn những lợi ích của cải cách mà còn có thể làm giảm độ tin cậy của cải cách. Tuy nhiên, bản thân quá trình cải cách thường phát sinh những vấn đề không mong muốn, vì vậy sự thiếu linh hoạt có thể dẫn đến những sai sót chính sách có thể tránh được. Hơn nữa, do các cải cách thường được thực hiện trong thời gian dài nên các điều kiện để thực hiện chúng thay đổi và có thể đòi hỏi một số điều chỉnh của cải cách. Cuối cùng, bầu không khí chính trị có thể phát triển, dẫn đến sự phản kháng gia tăng đối với một số yếu tố của cải cách hoặc ngược lại, gây áp lực cho sự thay đổi nhanh hơn, triệt để hơn. Do đó, các cơ chế phản hồi và thích ứng là rất cần thiết. Một cách để tránh quá nhiều áp lực trực tiếp - có thể cản trở khả năng lãnh đạo - là dựa vào sự đánh giá và hòa giải của bên thứ ba. Các ủy ban cấp cao và thanh tra viên có liên quan đặc biệt.

Các ủy ban cấp cao có thể cho phép các nhóm liên quan chính có tiếng nói, đồng thời kiểm soát tính hợp pháp của các yêu cầu của họ và tránh các biểu hiện yêu cầu đơn giản. Các thành viên của các cơ quan đó phải độc lập và có trình độ chuyên môn cao nếu họ muốn có tính hợp pháp để tổng hợp, sàng lọc và ưu tiên các khiếu nại, sau đó đánh giá mức độ phù hợp và tính hợp pháp của chúng, cũng như sự khác biệt có thể có giữa chúng. Hơn nữa, họ có thể cân bằng các tuyên bố và đề xuất thay đổi so với các mục tiêu và lợi ích mong đợi của cải cách. Cuối cùng, chuyên môn và tính độc lập của họ có thể cho phép họ thể hiện lợi ích chung và có khả năng đề xuất các giải pháp. Đặc biệt, họ có thể đưa ra những vấn đề mà họ cho là thiết yếu. Điều này khiến chúng không thể trở thành phòng khiếu nại đơn giản hoặc thậm chí là bộ đệm thông tin giữa các bên liên quan và nhà cải cách.

Cải cách dịch vụ công ở Canada được thực hiện dưới sự giám sát của một số ủy ban. Ví dụ, Ủy ban Thứ trưởng là một diễn đàn cấp cao để giám sát quá trình đổi mới. Các Ủy ban Tư vấn về Dịch vụ Công của Thủ tướng tập hợp các nhà lãnh đạo cấp cao có nhiều kinh nghiệm bên ngoài và bên trong chính phủ. So với ủy ban trước đây, nhiệm vụ của nó là mang lại những hiểu biết và quan điểm mới trong quá trình cải cách. Ủy ban Cán bộ Cao cấp chịu trách nhiệm quản lý cộng đồng Thứ trưởng. Nó nhằm mục đích giải quyết các vấn đề như quản lý hiệu suất, lập kế hoạch kế nhiệm, lập hồ sơ năng lực cần thiết, v.v.

Mục đích của thanh tra viên khác với mục đích của các ủy ban. Trong khi các ủy ban có thể sửa đổi cải cách về mặt cấu trúc nếu cần thiết, các thanh tra viên sẽ có mặt để cho phép điều chỉnh cải cách tùy chỉnh nếu cần thiết. Tổ chức thanh tra viên cho phép các cá nhân nêu bật những bất bình đẳng tiềm ẩn, các cách khả thi để giải quyết các đặc thù của địa phương, v.v. Thanh tra viên đặc biệt hữu ích khi một số bên liên quan - như nhân viên chính phủ - có khả năng bị ảnh hưởng cá nhân bởi các biện pháp được thiết kế để giải quyết các vấn đề chung . Do đó, thanh tra viên không chỉ đóng vai trò là “bộ đệm thông tin” đơn giản giữa các bên liên quan và những người chịu trách nhiệm thực hiện cải cách trên thực tế, là vô nghĩa. Một thể chế như vậy có thể cho phép sự linh hoạt cần thiết (và do đó có thể chấp nhận được) trên thực tế. Điều quan trọng cần chỉ ra là thanh tra viên là thành phần chính của các chính sách rộng lớn hơn nhằm tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính phủ bằng cách cung cấp một lựa chọn công nghệ thấp và chi phí thấp cho các công dân đang tìm kiếm sự khắc phục, thay vì yêu cầu họ phải trải qua các quy trình phức tạp và có thể quá trình tư pháp hoặc quan liêu tốn kém. Đổi lại, các văn phòng thanh tra nên được coi là cơ chế tiết lộ thông tin mạnh mẽ mà khu vực công có thể dựa vào để phát hiện các vấn đề. Thanh tra viên là một sự đổi mới về thể chế tương đối gần đây ở các nước OECD - chỉ có 3 quốc gia thành viên có các tổ chức như vậy vào năm 1960, so với 27 vào năm 2010. Thường do các cơ quan lập pháp bổ nhiệm, các thanh tra viên hiếm khi được trao quyền đưa ra các khuyến nghị có tính ràng buộc đối với bộ máy quan liêu, nhưng họ đã chứng minh được trở thành một nguồn gây áp lực mạnh mẽ đối với các chính phủ về hành động khắc phục hậu quả, cả trong các trường hợp cụ thể và ở nhiều quốc gia, thông qua việc công bố thường xuyên các báo cáo về hoạt động của các cơ quan khác nhau và các cơ quan công quyền khác (OECD, 2005).

ghi chú

1. Mặc dù chương này công nhận mối quan hệ tương tác giữa cải cách hành chính công và cải cách chính trị/thể chế, nhưng cải cách thể chế/chính trị không nằm trong phạm vi của nó; nó phân tích các cải cách hành chính, xem môi trường thể chế và các ràng buộc chính trị như đã cho.

2. Trong ngữ cảnh này, “hợp đồng” là bất kỳ thỏa thuận nào tổ chức lại các quyền và nghĩa vụ của các cơ quan chính phủ, ngoài việc thông qua luật pháp hoặc thay đổi hiến pháp. Xem OECD (2007).

Thư mục

Bergvall, Daniel, và cộng sự. (2006), “Chuyển giao liên chính phủ và chi tiêu công phi tập trung”, Tạp chí OECD về Ngân sách , Tập. 4/5, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/budget-v5-art24-en .

Huerta Melchor, Oscar (2008), “Quản lý sự thay đổi trong các chính phủ của OECD: Khung giới thiệu”, Tài liệu làm việc của OECD về quản trị công , Số 12, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/227141782188 .

Văn phòng Kiểm toán Quốc gia (2007), “Khảo sát Doanh nghiệp”, Vương quốc Anh.

OECD (2001), Lãnh đạo khu vực công trong thế kỷ 21 , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264195035-en .

OECD (2005), Chính phủ hiện đại hóa: Con đường phía trước , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264010505-en .

OECD (2006), Đánh giá Lãnh thổ của OECD: Newcastle ở Đông Bắc, Vương quốc Anh 2006 , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264028944-en .

OECD (2007), Liên kết các khu vực và chính quyền trung ương: Hợp đồng phát triển khu vực , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264008755-en .

OECD (2008), Đánh giá về quản lý công của OECD: Ireland 2008: Hướng tới một dịch vụ công tích hợp , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264043268-en .

OECD (2010), Đánh giá của OECD về Cải cách Quy định: Australia 2010: Hướng tới một nền kinh tế quốc gia liền mạch , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264067189-en .

Trung tâm chính sách của OECD/Hàn Quốc (2008), Chuyển đổi quản trị công của Hàn Quốc: Các trường hợp và bài học , Trung tâm chính sách của OECD Hàn Quốc, Seoul, Hàn Quốc.

Osborne, D, và P. Plastrik (1997), Đẩy lùi quan liêu: Năm chiến lược để đổi mới chính phủ , Addision-Wesley, Reading, MA.

Osborne, D, và P. Plastrik (2000), The Reinventors' Fieldbook , Jossey-Bass, San Francisco.

Ngân hàng Thế giới (2000), “Sẵn sàng cho Châu Âu. Cải cách hành chính công và việc gia nhập Liên minh châu Âu ở Trung và Đông Âu”, Tài liệu kỹ thuật số 466, tháng 5.

Chương 9

Kích hoạt cải cách quy định

bởi Gabriella Meloni9

Chương này xem xét vai trò của các thể chế trong việc thúc đẩy cải cách quy định, khám phá mối liên hệ giữa sự tồn tại của các cơ chế thể chế cụ thể và sự ủng hộ của các thông lệ quản lý quy định kịp thời và phù hợp. Nó nhấn mạnh việc sử dụng rộng rãi đánh giá tác động quy định đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc đưa ra các cơ chế tham vấn có hệ thống với những người bị ảnh hưởng bởi cải cách. Sau đó, chương thảo luận về vai trò của quản lý điều tiết trong việc cải thiện chức năng tổng thể của chính phủ và đảm bảo tính nhất quán trong hành động của chính phủ, từ đó cung cấp một góc nhìn rộng hơn cho việc xác định các cơ hội cải cách. Phần cuối của chương cung cấp một cái nhìn tổng quan về các tài liệu được phát triển để giải thích tầm quan trọng của các tổ chức quốc tế trong việc hỗ trợ cải cách, nhấn mạnh trong khuôn khổ này các phương pháp cụ thể được sử dụng bởi OECD. Đặc biệt, nó thu hút sự chú ý đến vai trò của OECD trong việc cải thiện môi trường pháp lý ở các nước thành viên. Nó nhấn mạnh rằng OECD không dựa vào điều kiện để thúc đẩy cải cách mà dựa vào “các phương pháp điều phối mềm”, thể hiện một phương pháp chậm hơn, nhưng không nhất thiết là kém hiệu quả hơn trong việc phổ biến thông lệ tốt nhất và hỗ trợ việc áp dụng kịp thời các sáng kiến cải cách.

Nếu quy định là, như Brown et al . (2006) kết luận, ít được khám phá nhất trong ba chức năng chính của chính phủ (thuế, chi tiêu và quy định), các yếu tố thúc đẩy cải cách quy định nói chung vẫn ít được chú ý hơn. Tuy nhiên, khả năng thúc đẩy quản lý theo quy định kịp thời và phù hợp trong tình huống phức tạp về kinh tế và kỹ thuật ngày càng tăng là vô cùng quan trọng, và kinh nghiệm gần đây đã cho thấy những bất cập về quy định có thể gây rối như thế nào. Trong 20 năm qua, các chính phủ đã hiểu rằng cải cách quy định vừa là mục tiêu vừa là phương tiện để tạo điều kiện cho thị trường, hỗ trợ cạnh tranh và tự do hóa thương mại, đồng thời thúc đẩy phúc lợi kinh tế, xã hội và môi trường. Trong khi đó, bản chất của quy trình quản lý đã thay đổi đáng kể. Quá trình chuyển đổi từ mô hình “chỉ huy và kiểm soát” sang mô hình quản lý theo quy định là trọng tâm chính của cải cách khu vực công ở nhiều nước OECD. Trong suốt giai đoạn này, sự hiểu biết về cải cách quy định đã phát triển, từ sự tập trung ban đầu vào việc loại bỏ quy định (bãi bỏ quy định) sang cách tiếp cận có hệ thống hơn bao gồm sự kết hợp giữa bãi bỏ quy định và điều chỉnh lại, đồng thời tập trung vào việc nâng cao hiệu quả của quy định. Đồng thời, bản thân quá trình cải cách cũng đã thay đổi: từng được coi là một điều gì đó về cơ bản mang tính chất từng giai đoạn - một tập hợp các biện pháp can thiệp một lần - giờ đây nó được hiểu là một quá trình năng động ngày càng được lồng ghép vào quá trình hoạch định chính sách công.

Ngày nay, hầu hết các quốc gia OECD đã thiết lập các thể chế và công cụ rõ ràng để thực hiện chính sách điều tiết. Cũng như các chính sách cốt lõi khác của chính phủ, chẳng hạn như chính sách tiền tệ hoặc tài khóa, chính sách điều tiết hiện là một phần không thể thiếu trong hoạt động của chính phủ và được theo đuổi trên cơ sở lâu dài. Tuy nhiên, vẫn có sự phản đối đối với một chương trình điều tiết tốt hơn, trong cả khu vực tư nhân và công cộng, và tốc độ cải cách quy định thường chậm hơn tốc độ đổi mới: dịch vụ viễn thông và tài chính là những ví dụ điển hình nhất. Do đó, chương này không tập trung vào cải cách các chế độ điều tiết trong các thị trường sản phẩm hoặc lao động cụ thể, được đề cập trong các chương khác của tập sách này, mà tập trung vào sự phát triển của các thể chế và quy trình cho phép các chính phủ tạo ra và điều chỉnh các quy định chất lượng cao về một cơ sở tiếp diễn. Do đó, nó ít quan tâm đến nội dung của cải cách quy định hơn là tạo ra năng lực cải cách.

Tầm quan trọng của môi trường pháp lý chất lượng cao đã được OECD nhấn mạnh với việc thông qua “Khuyến nghị nâng cao chất lượng quy định của chính phủ” (OECD, 1995), Báo cáo của OECD về Cải cách quy định (OECD, 1997) và của “Các nguyên tắc hướng dẫn của OECD về chất lượng và hiệu quả quản lý” (OECD, 2005). Trong những năm gần đây, OECD đã thực hiện một số lượng lớn các đánh giá về quy định của từng quốc gia, đây là một nguồn thông tin quan trọng mà trên cơ sở đó có thể rút ra một số bài học quan trọng. Chương này xem xét kinh nghiệm tích lũy được từ các đánh giá quốc gia này để khám phá mối liên hệ giữa quản lý quy định và cải cách, đồng thời xác định các yếu tố dẫn đến kết quả điều tiết tốt. Cụ thể, chương này xem xét kỹ lưỡng một cách có hệ thống bốn nhóm yếu tố, đã được xác định trong bối cảnh của dự án tổng thể “Làm cho cải cách diễn ra” và chỉ ra sự liên quan của chúng trong việc thúc đẩy cải cách:

• sự tồn tại của các thể chế quản lý thích hợp;

• khả năng xem xét tác động và phản ứng của những người bị ảnh hưởng bởi cải cách;

• thời điểm cải cách và sự tương tác giữa các lĩnh vực chính sách khác nhau; Và

• vai trò của bằng chứng và các tổ chức quốc tế trong việc duy trì cải cách.

Sự tồn tại của các thể chế phù hợp để hỗ trợ cải cách, từ quyết định đến thực hiện

Mặc dù chính sách điều tiết cần tập trung phần lớn vào việc thiết kế và áp dụng các công cụ điều tiết chất lượng cao, nhưng ngay cả những công cụ được thiết kế tốt cũng có thể không hiệu quả nếu không có các thể chế phù hợp để đảm bảo thực hiện hiệu quả. Khuôn khổ thể chế trong đó chương trình nghị sự “Quy định tốt hơn” sẽ được thực hiện vượt ra ngoài trung tâm điều hành của chính phủ, mặc dù đây mới là điểm khởi đầu. Một loạt các thể chế có chức năng quản lý hoặc ảnh hưởng đóng vai trò thúc đẩy cải cách quy định. Đánh giá quy định của OECD đã nhấn mạnh sự tồn tại của bốn bộ cân nhắc khác nhau liên quan đến khung thể chế có liên quan về mặt này. Những cân nhắc này liên quan đến:

• kiến trúc chính quyền trung ương;

• sự tồn tại của các cơ quan giám sát trung ương để thúc đẩy chất lượng quy định;

• sự hiện diện của cơ quan quản lý độc lập; Và

• tình hình quan hệ giữa chính quyền trung ương và cấp dưới trung ương.

Cấu trúc của các tổ chức chính quyền trung ương có thể ảnh hưởng lớn đến chất lượng của chính sách điều tiết

Việc xem xét kỹ lưỡng cấu trúc chính quyền trung ương là điều cần thiết để đưa ra các lựa chọn tốt nhất có sẵn cho việc thúc đẩy phối hợp cải cách quy định. Các thiết lập thể chế và hệ thống pháp luật là đặc thù của từng quốc gia và mọi khuyến nghị liên quan đến giải pháp phù hợp nhất để quản lý theo quy định ở chính quyền trung ương phải được điều chỉnh cẩn thận cho phù hợp với bối cảnh quốc gia cụ thể. Tuy nhiên, một số cân nhắc có giá trị đối với mọi quốc gia. Họ quan tâm đến tầm quan trọng của:

• khung chính sách chung xác định vai trò và năng lực của các bên tham gia vào quy trình quản lý;

• quan điểm “toàn bộ chính phủ”, có thể xem xét ở khía cạnh năng động tác động qua lại giữa các thể chế tham gia vào quá trình quản lý;

• văn hóa quản lý ủng hộ việc trao đổi thông tin thường xuyên và thiết lập môi trường tin cậy và hợp tác; Và

• cam kết chính trị đối với cải cách quy định, thể hiện quyết tâm của chính phủ trong việc thực hiện chương trình Quy định tốt hơn.

Tất cả các thành phần của chính quyền trung ương đều có vai trò trong quá trình điều tiết. Nếu nghị viện có trách nhiệm chính thức trong việc thông qua hoặc bác bỏ luật cơ bản, thì cơ quan hành pháp là nguồn quy định chính, cả về mặt đề xuất luật mới cho nghị viện và xác định các quy tắc thứ cấp để thực thi luật cơ bản. Đồng thời, cơ quan tư pháp có vai trò thiết yếu trong việc thực thi quy định thông qua quá trình xem xét tư pháp, trong khi các cơ quan kiểm toán quốc gia (NAO) và thanh tra viên giúp tăng cường trách nhiệm giải trình hành chính và đảm bảo tính hiệu quả của các cơ chế quản lý. Các cơ quan cạnh tranh cũng rất quan trọng vì họ thực thi các quy tắc quan trọng đối với hoạt động hiệu quả của thị trường. Do đó, vai trò của họ phải được xác định cẩn thận để tránh các cách hiểu khác nhau về luật ngành và đảm bảo tính thống nhất của khung pháp lý.

Các đánh giá của các quốc gia OECD đã liên tục phát hiện ra rằng bối cảnh thể chế để thực hiện quản lý theo quy định hiệu quả là phức tạp và thường rất phân tán, và sự tham gia của một số lượng lớn các tổ chức có thể làm giảm tính minh bạch của quy trình quản lý, phối hợp chậm và tăng chi phí giao dịch nếu các năng lực không được xác định một cách hợp lý và các cơ chế hợp tác được vạch ra một cách thận trọng. Nếu sự phối hợp dễ dàng đạt được hơn ở các quốc gia nhỏ với các chính phủ gắn kết chặt chẽ, có thể dựa nhiều hơn vào lòng tin và tính phi chính thức, thì các quốc gia lớn hơn phải tìm cách đối phó với mức độ phức tạp cao hơn, một nhiệm vụ đôi khi phức tạp do sự tồn tại của đa quốc gia. sắp xếp liên bang nhiều lớp.

Do đó, bước quan trọng đầu tiên để cải thiện chất lượng quy định của chính quyền trung ương là làm rõ và cuối cùng là đơn giản hóa việc thiết lập thể chế của hệ thống quy định, thông qua việc xây dựng khung chính sách chung xác định vai trò và năng lực của các cơ quan quản lý. các chủ thể khác nhau trong quy trình quản lý và nêu rõ đầy đủ các cơ quan tài phán, quyền hạn, nhiệm vụ và trách nhiệm của họ. Một khung chính sách chung hợp lý để quản lý quy định cũng cần có tầm nhìn chiến lược tích hợp về chính sách Quy định tốt hơn, trong đó nêu rõ định hướng dài hạn và đóng góp dự kiến của nó cho các mục tiêu chính sách công. Các quốc gia có chính sách điều tiết rõ ràng và khung chính sách chung toàn diện luôn đạt được tiến bộ nhanh và bền vững hơn so với những quốc gia thiếu các chính sách như vậy (OECD, 2002, 2008). Đến năm 2008, gần như tất cả các nước thành viên OECD đã công bố một số hình thức chính sách điều tiết thúc đẩy cải cách điều tiết (Hình 9.1). Trong số các quốc gia đầu tiên áp dụng chính sách quy định rõ ràng là Hoa Kỳ, nơi cải cách quy định được tiên phong vào những năm 1970 và Canada, quốc gia đã phát triển chiến lược cải cách quy định vào năm 1986. Một số quốc gia OECD khác đã đưa ra các yếu tố của chính sách chất lượng quy định trong những năm 1990 . Ở hầu hết các quốc gia áp dụng chính sách điều tiết rõ ràng, chính sách này đã được sửa đổi và phát triển đáng kể trong những năm gần đây (OECD, 2009a).

Figure 9.1. Explicit regulatory policy promoting government-wide regulatory reform in OECD countries, 1995, 2005 and 2008

■ 1998

■ 2005

■ 2008

Number of jurisdictions

Lưu ý : Mẫu bao gồm 31 khu vực pháp lý cho năm 2008 và 2005. Đối với năm 1998, 27 khu vực pháp lý được đưa vào vì không có dữ liệu cho Luxembourg, Ba Lan, Cộng hòa Slovak và Liên minh Châu Âu.

Nguồn : OECD (2009a), “Các chỉ số của Hệ thống Quản lý Quy định”, Web.taisachnhanh.cloud/regreform/indicators và Web.taisachnhanh.cloud/dataoecd/44/37/44294427.pdf (báo cáo đầy đủ).

Chính sách điều tiết hiệu quả đòi hỏi cách tiếp cận của toàn bộ chính phủ

Các đánh giá về quy định đã nhất quán nhấn mạnh tầm quan trọng của việc áp dụng quan điểm “toàn bộ chính phủ”, có thể xem xét ở khía cạnh năng động, tác động qua lại giữa các tổ chức khác nhau tham gia vào quy trình quản lý và để khắc phục những trở ngại do cách phân chia truyền thống giữa các cơ quan quản lý. chức năng. Việc áp dụng quan điểm “toàn chính phủ” ngụ ý khả năng đưa ra các cơ chế hợp tác cần thiết để đạt được mục tiêu chính sách đã xác định. Các đánh giá quốc gia của OECD đã phát hiện ra rằng các bộ như tài chính, tư pháp, thương mại và công nghiệp thường giữ các trách nhiệm quan trọng liên quan đến chương trình nghị sự về chất lượng quy định, nhưng trách nhiệm giải trình về kết quả cải cách nên được tăng lên trong tất cả các bộ riêng lẻ. 1 Nghị viện cũng đang quan tâm tích cực đến chất lượng quy định và các công cụ hỗ trợ. Tuy nhiên, các đánh giá của OECD nhận thấy rằng vẫn còn nhiều khả năng tích hợp chúng vào các quy trình và hệ thống quản lý chất lượng ở hầu hết các quốc gia.

Tầm quan trọng của rà soát tư pháp trong việc hỗ trợ cải cách quy định cũng đã được nhấn mạnh. Rà soát tư pháp có thể nâng cao chất lượng quy định và sửa chữa những mâu thuẫn pháp lý. Đồng thời, nó có thể giúp giải quyết các xung đột về thẩm quyền đối với các vấn đề pháp lý khác nhau. Khoảng thời gian cho các quyết định tư pháp và mức độ dễ dàng hoặc khó khăn tương đối mà các quy tắc có thể bị thách thức đã được xác định là những yếu tố quan trọng cần được tính đến trong quy trình quản lý ở góc độ toàn bộ chính phủ. Ví dụ, khi tự do hóa các lĩnh vực cơ sở hạ tầng, nên xem xét trước liệu việc mở cửa thị trường có thể bị thách thức tại tòa án hay không và bằng cách nào, vì thậm chí một thách thức pháp lý cuối cùng không thành công cũng có thể gây ra sự không chắc chắn và chậm trễ, làm tăng thêm chi phí cải cách. Ngoài ra, cải cách hệ thống tòa án giải quyết các vấn đề như vậy có thể là điều nên làm để hoàn thành quá trình tự do hóa mà không gặp phải những gián đoạn lớn.

Các đánh giá quốc gia của OECD cũng đã chỉ ra rằng NAO và thanh tra viên đang nổi lên ở nhiều quốc gia như những cơ cấu quan trọng để thúc đẩy chất lượng quy định. Các NAO thường đóng một vai trò vượt ra ngoài việc tính toán việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực và bao gồm cả việc đánh giá hoạt động của cơ quan hành chính công và hiệu quả của việc thực hiện các chế độ quy định. Hơn nữa, chúng độc lập với chính phủ và có lợi thế là xem xét toàn bộ các lĩnh vực chính sách, do đó khắc phục được những thiếu sót của nhiều cách tiếp cận rời rạc hơn đối với chất lượng quy định. Ombudsmen giám sát việc điều tra các khiếu nại về hoạt động không phù hợp của chính phủ đối với công dân và đóng một vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy trách nhiệm giải trình hành chính và do đó nâng cao chất lượng quy định.

Việc tạo ra một nền văn hóa về chất lượng quy định trong hành chính công là rất quan trọng

Nếu quan điểm “toàn chính phủ” là cần thiết để nắm bắt các mối tương quan cho phép chính quyền trung ương vận hành đúng đắn và xác định chất lượng của quy định, thì việc thúc đẩy văn hóa chất lượng quy định có thể giúp truyền bá ý thức trách nhiệm ngày càng tăng đối với kết quả cải cách . Ở nhiều quốc gia, các cơ quan quản lý vẫn chưa tích hợp đầy đủ nhu cầu về chất lượng quy định vào các quy trình chính sách của họ. Cải thiện mối quan hệ nhà nước-công dân và nhà nước-doanh nghiệp là điểm khởi đầu. Nền hành chính phải thân thiện, tránh giấu giếm, phức tạp, mờ ám trong hành vi hành chính. Hiện đại hóa hành chính công liên quan đến việc thúc đẩy thái độ phục vụ và hướng tới khách hàng của đội ngũ nhân viên của các tổ chức công, và cách tiếp cận ít quan liêu và gánh nặng hành chính hơn (xem Chương 8). Hầu hết các quốc gia đã công nhận và hành động trên các khía cạnh của văn hóa hành chính. Tuy nhiên, cần có những cải cách sâu rộng hơn nữa để nâng cao nhận thức về chất lượng quy định và tầm quan trọng của nó trong toàn bộ hệ thống hành chính công.

Môi trường tin cậy và hợp tác cũng như thúc đẩy trao đổi thông tin thường xuyên tiếp tục đóng vai trò quan trọng đối với sự phát triển của quản lý điều tiết hiệu quả. Việc tăng cường chương trình đào tạo liên tục và nâng cao năng lực trong chính phủ góp phần quan trọng vào việc cải thiện văn hóa quản lý. Loại sáng kiến này không chỉ cải thiện các kỹ năng kỹ thuật cần thiết trong các quy trình nhất định, chẳng hạn như phân tích tác động quy định (RIA) hoặc soạn thảo đơn giản, mà còn truyền đạt tầm quan trọng của chương trình nghị sự về chất lượng quy định của hệ thống phân cấp hành chính và chính trị. Các chương trình đào tạo và xây dựng năng lực tạo cơ hội gặp gỡ và thảo luận về chương trình Quy định tốt hơn, do đó thúc đẩy ý thức sở hữu các sáng kiến cải cách và tạo điều kiện giao tiếp trong và ngoài các cơ sở thể chế riêng lẻ. Hơn nữa, việc sử dụng các nguồn tài chính đầy đủ để hỗ trợ tổ chức các sáng kiến này là một dấu hiệu quan trọng của cam kết chính trị, thu hút sự chú ý hơn nữa đến chương trình Quy định tốt hơn. Tất cả các quốc gia thành viên của OECD báo cáo đã có các chương trình đào tạo chính quy để thúc đẩy quy định chất lượng cao. Các chương trình đào tạo cũng đang hội tụ về tập hợp các kỹ năng mà chúng cung cấp cho các nhà quản lý. Khoảng 90% các nước OECD báo cáo rằng họ cung cấp đào tạo trong việc tiến hành phân tích tác động pháp lý, tăng từ 40% năm 1998 và 70% năm 2005 (OECD, 2009a). Đào tạo về sử dụng các công cụ chính sách thay thế và truyền thông cũng đã được mở rộng, mặc dù ít mạnh mẽ hơn. Khoảng bốn phần năm các quốc gia OECD cung cấp đào tạo về các công cụ chính sách thay thế, trong khi khoảng ba phần năm đào tạo các nhà quản lý để thông báo và giao tiếp với công chúng. Chất lượng và cường độ đào tạo này khác nhau đáng kể giữa các quốc gia (OECD, 2009a) (Hình 9.2).

Figure 9.2. Training in regulatory quality skills in OECD countries, 1998, 2005 and 2008

■ 1998

■ 2005

■ 2008

Number of jurisdictions

Lưu ý : Mẫu bao gồm 31 khu vực pháp lý cho năm 2008 và 2005. Đối với năm 1998, 27 khu vực pháp lý được đưa vào vì không có dữ liệu cho Luxembourg, Ba Lan, Cộng hòa Slovak và Liên minh châu Âu.

Nguồn : OECD (2009a), “Các chỉ số của Hệ thống Quản lý Quy định”, Web.taisachnhanh.cloud/regreform/indicators và Web.taisachnhanh.cloud/dataoecd/44/37/44294427.pdf (báo cáo đầy đủ).

Cần có cam kết chính trị ở mức độ cao để duy trì quá trình cải cách quy định

Cam kết chính trị đối với cải cách quy định đã được các đánh giá quốc gia nhất trí nhấn mạnh là một trong những yếu tố chính hỗ trợ chất lượng quy định. Chính sách điều tiết hiệu quả nên được thông qua ở cấp chính trị cao nhất và tầm quan trọng của chương trình nghị sự Quy định tốt hơn cần được truyền đạt đầy đủ đến các cấp quản lý thấp hơn. Cam kết chính trị có thể được thể hiện theo nhiều cách khác nhau. Như đã lưu ý trước đó, việc áp dụng khung chính sách chung cho chính sách điều tiết và tổ chức các chương trình đào tạo và xây dựng năng lực được tài trợ đầy đủ làm nổi bật quyết tâm của chính phủ trong việc hiện thực hóa chương trình Quy định tốt hơn. Tuy nhiên, việc thành lập một cơ quan giám sát trung ương chịu trách nhiệm thúc đẩy chất lượng quy định có lẽ là yếu tố quan trọng nhất để thể hiện cam kết chính trị của chính quyền trung ương và truyền bá nhận thức về chương trình nghị sự Quy định tốt hơn giữa các chủ thể khác nhau tham gia vào quy trình quy định .

Các cơ quan trung ương để thúc đẩy chất lượng quy định có thể báo hiệu và làm cho chính sách có hiệu lực

Các đánh giá của OECD tìm thấy mối quan hệ chặt chẽ giữa một chính sách quản lý hiệu quả, toàn diện và sự tồn tại của một cơ quan giám sát trung tâm. Các cấu trúc này được đặt tốt nhất ở trung tâm của chính phủ, một vị trí thể hiện cam kết của chính phủ đối với chương trình nghị sự Quy định tốt hơn và tạo điều kiện tốt nhất để các cơ quan này thực hiện vai trò điều phối của họ từ góc độ toàn chính phủ với sự độc lập đầy đủ và quyền hạn.

Thúc đẩy cải cách có thể yêu cầu phân bổ trách nhiệm và quyền hạn cụ thể để theo dõi, giám sát và thúc đẩy tiến độ trong toàn bộ nền hành chính công và để duy trì sự nhất quán giữa các cách tiếp cận của các chủ thể khác nhau tham gia vào quá trình điều tiết. Đặc biệt, nếu một số quốc gia dựa vào sự tin tưởng và tính phi chính thức để phối hợp, thì các quốc gia khác, với các thiết lập thể chế phức tạp hơn và đôi khi bị phân tán, đã phân bổ chức năng này cho một cấu trúc được tạo ra cho mục đích này. Ngày càng có nhiều quốc gia OECD thành lập các cơ quan giám sát trung ương với vai trò chính là đảm bảo rằng cải cách quy định: (i) đáp ứng các tiêu chuẩn chất lượng; (ii) phù hợp với khung chính sách chung và chiến lược kinh tế chung của đất nước; và (iii) sử dụng thích hợp các công cụ quản lý (chẳng hạn như RIA).

Sự tồn tại của một cấu trúc cụ thể chịu trách nhiệm thúc đẩy chất lượng quy định thể hiện cam kết mạnh mẽ đối với chương trình Quy định tốt hơn và, ở các nước OECD, nó có mối tương quan chặt chẽ với sự phát triển của một chính sách quy định hiệu quả và toàn diện. Các chức năng của các cơ quan giám sát trung ương thường vượt ra ngoài sự phối hợp được cải thiện giữa các cơ quan hiện có tham gia vào quá trình quản lý. Cụ thể, họ theo dõi tiến độ đạt được của các chủ thể khác nhau tham gia vào quá trình chính sách và xem xét kỹ lưỡng các đề xuất chính sách/quy định mới. Hơn nữa, các cơ quan giám sát có thể có “chức năng thách thức”, cho phép họ đặt câu hỏi về quy định và đánh giá chất lượng của chính sách quy định thông qua RIA. Họ cũng có thể đóng vai trò là người gác cổng, có quyền phủ quyết một quy định không đáp ứng các yêu cầu cần thiết. Các cơ quan giám sát trung ương cũng có trách nhiệm quan trọng về vận động chính sách và truyền thông, khuyến khích sự phát triển lâu dài của các nguyên tắc Quy định tốt hơn trong toàn chính phủ và quản lý truyền thông bên ngoài về chính sách của chính phủ về Quy định tốt hơn. Do đó, các cơ quan giám sát trung ương có thể có nhiều vai trò và cơ cấu khác nhau phản ánh đặc điểm pháp lý, kinh tế, xã hội và văn hóa của mỗi quốc gia. Không có “giải pháp chung cho tất cả”. Tuy nhiên, các đánh giá của OECD chỉ ra rằng các cấu trúc này được đặt tốt nhất khi chúng được đặt tại, hoặc báo cáo với, trung tâm của chính phủ, thay vì ở một bộ ngành, nơi có khả năng liên kết quá chặt chẽ với các chức năng quản lý và chính sách cụ thể (OECD, 2008). Vị trí này trên thực tế là một dấu hiệu quan trọng thể hiện cam kết chính trị đối với chất lượng quy định và cung cấp các điều kiện tốt nhất để các cơ quan này thực hiện vai trò điều phối của mình từ góc độ toàn chính phủ và có đủ độc lập và thẩm quyền.

Ngày càng nhiều quốc gia OECD đang tạo ra các cơ quan như vậy

Hình 9.3 minh họa tiến trình quan sát được kể từ năm 1998, khi chỉ 17 trong số 27 quốc gia OECD được khảo sát có một cơ quan chuyên trách chịu trách nhiệm thúc đẩy chính sách điều tiết; trong năm 2008 gần như tất cả đã làm. Ủy ban châu Âu cũng báo cáo có một (OECD, 2009a). Ở phần lớn các quốc gia OECD, các cơ quan giám sát theo quy định được đặt ở trung tâm của chính phủ - trong văn phòng thủ tướng hoặc văn phòng tổng thống với một số hình thức phối hợp liên ngành. Bộ tài chính và bộ tư pháp cũng đóng một vai trò quan trọng trong việc tổ chức các chức năng này (OECD, 2009a). Thập kỷ vừa qua cũng đã chứng kiến những cải cách quan trọng nhằm trao quyền cho các cơ quan giám sát theo quy định. Năm 2008, có thông tin cho rằng hầu hết các cơ quan chịu trách nhiệm thúc đẩy cải cách quy định đều được tham vấn khi xây dựng quy định mới. Đồng thời, số lượng các cơ quan báo cáo về tiến độ của các bộ riêng lẻ đã tăng gần gấp đôi kể từ năm 1998. Tuy nhiên, thẩm quyền tiến hành phân tích các tác động của quy định vẫn chỉ giới hạn ở khoảng một nửa số cơ quan giám sát quy định. Năm 1998, khoảng một nửa số quốc gia thành viên OECD có một bộ trưởng cụ thể chịu trách nhiệm thúc đẩy cải cách quy định. Đến năm 2008, tám quốc gia nữa đã

giao nhiệm vụ này cho một bộ trưởng cụ thể (trong số những quốc gia có dữ liệu cho cả hai năm). Chúng bao gồm Bỉ, Cộng hòa Séc, Đan Mạch, Phần Lan, Đức, Hy Lạp, Ireland, Na Uy và Tây Ban Nha. Ở khoảng một nửa số quốc gia thành viên OECD, bộ trưởng này được yêu cầu báo cáo trước quốc hội về tiến độ của chương trình cải cách quy định.

31

■ 1998

■ 2005

■ 2008

Number of jurisdictions

Figure 9.3. Institutional arrangements to promote regulatory policy in OECD countries, 1998, 2005 and 2008

Lưu ý: Mẫu bao gồm 31 khu vực pháp lý cho năm 2008 và 2005. Đối với năm 1998, 27 khu vực pháp lý được đưa vào do không có dữ liệu cho Luxembourg, Ba Lan, Cộng hòa Slovak và Liên minh Châu Âu. (*) cho biết dữ liệu chỉ có sẵn cho năm 2005 và 2008.

Nguồn : OECD (2009a), “Các chỉ số của Hệ thống Quản lý Quy định”, Web.taisachnhanh.cloud/regreform/indicators và Web.taisachnhanh.cloud/dataoecd/44/37/44294427.pdf (báo cáo đầy đủ).

Các ví dụ thú vị về các cơ quan giám sát trung ương bao gồm Ủy ban Cải cách Quy định (RRC) ở Hàn Quốc, được thành lập theo luật với “nhiệm vụ chung là phát triển và điều phối chính sách quy định cũng như xem xét và phê duyệt các quy định”. Các chức năng chính của nó là đưa ra một số quan điểm chiến lược cho cải cách quy định, thực hiện nghiên cứu, giám sát các nỗ lực cải tiến của từng cơ quan và đảm bảo có sự gắn kết giữa các hành động của họ. Ở Hà Lan, một ủy ban điều phối điều phối các bộ khá độc lập, và sự điều phối và giám sát liên bộ sâu rộng đã được thực hiện. Trong bối cảnh này, cũng cần đề cập đến ví dụ về Vương quốc Anh, nơi - trái ngược với những gì đã được đề xuất trước đó - cơ quan giám sát trung ương đã được chuyển ra khỏi trung tâm của chính phủ. Việc chuyển Cơ quan Điều hành Quy định Tốt hơn (BRE) từ Văn phòng Nội các sang Bộ Cải cách Doanh nghiệp, Doanh nghiệp và Quy định (BERR) được thúc đẩy bởi thực tế là Văn phòng Nội các không có liên kết thực tế trực tiếp với doanh nghiệp và các bên liên quan khác cũng như không chịu trách nhiệm trực tiếp đối với các lĩnh vực chính sách cần được điều chỉnh tốt hơn. Trong trường hợp này, nhu cầu bảo vệ cơ quan giám sát trung tâm chính chịu trách nhiệm về chất lượng quy định đã bị đối trọng bởi nhu cầu đưa cơ quan này đến gần hơn với các vấn đề và lợi ích được điều chỉnh. Đồng thời, BRE giữ quyền tự chủ cao đối với BERR thông qua cơ cấu quản lý của mình (Hộp 9.1).

Hộp 9.1. Cơ quan điều hành quy định tốt hơn ở Vương quốc Anh

Cơ quan Điều hành Quy định Tốt hơn được thành lập vào năm 2006 và chịu trách nhiệm chính về chương trình Quy định Tốt hơn của chính phủ. BRE bao gồm một nhóm hỗ trợ chiến lược và ba ban giám đốc:

• Ban Giám đốc Cải cách Quy định, chịu trách nhiệm quản lý và thúc đẩy các công cụ và quy trình chính của Quy chế Tốt hơn, chẳng hạn như đánh giá tác động và các kế hoạch đơn giản hóa bộ phận, cũng như quản lý khía cạnh quy định liên quan đến EU;

• Ban Giám đốc Đổi mới Quy định, có chức năng như một tổ chức tư vấn; Và

• Ban Giám đốc Dịch vụ Quy định, chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ.

BRE được biên chế bởi các công chức, hầu hết trong số họ được biệt phái từ các sở, cũng như các doanh nhân và chuyên gia biệt phái từ khu vực tư nhân. Các nhân viên bao gồm khoảng 80 người. Đây là cơ quan trung ương vận động và điều phối chính sách Quy định tốt hơn trong toàn chính phủ. Đặc biệt, nó có các chức năng sau:

• Giám sát và thách thức: BRE giám sát các chính sách Quy định tốt hơn và tiến độ của các sở và cơ quan chủ chốt của quốc gia thông qua mạng lưới các nhà quản lý tài khoản hàng ngày và thông qua chủ tịch điều hành báo cáo tóm tắt cho thủ tướng về tiến độ trong toàn chính phủ. Nó xem xét kỹ lưỡng các đề xuất quy định mới và tư vấn liệu chúng có nên được kiểm tra bởi Hội đồng về Trách nhiệm pháp lý hay không. Tuy nhiên, nó không phải là người gác cổng chính thức, vì nó không có quyền ngăn chặn các đề xuất về quy định.

• Vận động chính sách và truyền thông: BRE khuyến khích phát triển các nguyên tắc Quy định tốt hơn trong toàn chính phủ và quản lý việc truyền thông ra bên ngoài về chính sách của chính phủ về Quy định tốt hơn.

• Phối hợp thể chế và thay đổi văn hóa: cơ quan hành pháp đã phát triển - và tiếp tục phát triển - một loạt các mối quan hệ trong chính quyền trung ương cũng như bên ngoài, bao gồm cả với Văn phòng Kiểm toán Quốc gia, đại diện người tiêu dùng, ủy ban quốc hội, chính quyền địa phương và Liên minh châu Âu của nó đối tác.

• Hỗ trợ và hướng dẫn: BRE là người hỗ trợ. Nhân viên của nó cung cấp hướng dẫn cho các bộ phận trong việc phát triển các kế hoạch đơn giản hóa và đánh giá tác động, trong số các vấn đề khác. Nó đã sản xuất một loạt các tài liệu hướng dẫn và công cụ đào tạo.

• Quản lý và phát triển chính sách và dự án: BRE là động lực chính cho tất cả các sáng kiến chính về Quy định tốt hơn, thúc đẩy các dự án trong lĩnh vực này.

• Xử lý chính sách Quy định tốt hơn của EU (được chia sẻ với Văn phòng Nội các): BRE liên lạc với các đồng nghiệp ở trong nước, trên khắp các quốc gia EU và với Ủy ban Châu Âu để giúp thúc đẩy chương trình nghị sự Quy định tốt hơn ở EU.

Nguồn: OECD (2009b), “Quy định tốt hơn ở châu Âu: Đánh giá năng lực quản lý ở 15 quốc gia thành viên của Liên minh châu Âu”, Ủy ban châu Âu và OECD, Web.taisachnhanh.cloud/document/24/0,3343,en_2649_34141_ 41909720_1_1_1_1 , 00.html.

Tuy nhiên, một số quốc gia thấy khó chấp nhận khái niệm về các cơ quan trung ương mới để thúc đẩy chất lượng quy định, với lý do chức năng hướng dẫn đã được đưa vào các chính sách và cấu trúc hiện có. Đặc biệt, ở các quốc gia lớn, các đơn vị như vậy có thể bị coi là làm suy yếu hoặc cạnh tranh với các trung tâm lâu đời hơn khác, cũng như gây ra mối đe dọa có thể xảy ra đối với quyền quyết định của các bộ trưởng. Ngược lại, ở các quốc gia nhỏ, với các xã hội nhỏ đồng nhất, được đặc trưng bởi các mạng lưới liên hệ chặt chẽ và không chính thức trong chính phủ và xã hội dựa trên sự tin tưởng lẫn nhau, các cơ quan trung ương đôi khi được coi là không cần thiết (OECD, 2008). Tuy nhiên, việc thiếu cơ quan giám sát điều tiết trung ương không nhất thiết có nghĩa là không có sự phối hợp trong chính sách điều tiết. Thay vào đó, nó có thể là kết quả của một mô hình quản lý chính phủ tương đối phi tập trung. Ví dụ nổi bật nhất trong lĩnh vực này là Đan Mạch, nơi mà sự phát triển của một môi trường pháp lý nói chung thuận lợi không được thúc đẩy bởi một cơ quan giám sát trung ương như cách hiểu truyền thống. Truyền thống mạnh mẽ của các bộ tự trị đã hỗ trợ, một mặt, việc thành lập một số ủy ban liên bộ (có trách nhiệm giám sát và phát triển các chính sách Quy định tốt hơn và tham gia vào việc xem xét các dự thảo quy định), và mặt khác, tăng cường cơ chế phối hợp không chính thức giữa các cán bộ trong các bộ. Trong khuôn khổ này, sự phối hợp được cung cấp bởi Ủy ban Điều phối, một ủy ban cấp bộ đại diện cho trung tâm quản lý Quy chế Tốt hơn (Hộp 9.2).

Hộp 9.2. Ủy ban điều phối ở Đan Mạch

Ủy ban điều phối (Koodornsudvalget) là một ủy ban cấp bộ xem xét và phê duyệt các sáng kiến và thay đổi chính sách mới. Nó cũng là tâm điểm cho chính sách Quy định tốt hơn của chính phủ. Nó xem xét phiên bản cuối cùng của chương trình luật hàng năm trước khi nội các thông qua, và thông qua các dự thảo luật riêng lẻ trước khi chúng được gửi tới quốc hội. Nó tán thành các kế hoạch hành động của các bộ nhằm giảm bớt gánh nặng hành chính đối với doanh nghiệp và xem xét các báo cáo tiến độ từ các bộ về Chương trình Phi quan liêu hóa. Ủy ban điều phối do thủ tướng đứng đầu và bao gồm các bộ quan trọng nhất. Đôi khi, sự tham gia có thể mở rộng sang các bộ khác. Ủy ban Quy định của nó chuẩn bị cho Ủy ban Điều phối làm việc về chính sách Quy định Tốt hơn. Ủy ban quan chức này, được thành lập vào năm 1998, được hình thành từ Nhóm Thư ký Thường trực chuẩn bị các cuộc họp cho Ủy ban Điều phối và là cấp cao nhất để điều phối giữa các công chức. Nó bao gồm các thư ký thường trực của Văn phòng Thủ tướng (chủ tịch), Bộ Tài chính, Bộ Kinh tế và Thương mại và Bộ Tư pháp. Nhóm xem xét các đề xuất của các bộ trưởng để đưa vào chương trình luật hàng năm, bao gồm các đánh giá tác động phải được thực hiện trước khi một đề xuất có thể được đưa ra và phát triển chính sách về chất lượng quy định.

Nguồn: OECD (2009b), “Quy định tốt hơn ở châu Âu: Đánh giá năng lực quản lý ở 15 quốc gia thành viên của Liên minh châu Âu”, Ủy ban châu Âu và OECD, Web.taisachnhanh.cloud/document/24/0,3343,en_2649_34141_ 41909720_1_1_1_1 , 00.html.

Các cơ quan quản lý độc lập có thể giúp bảo vệ các chính sách điều tiết khỏi sự can thiệp của chính trị...

Các cơ quan quản lý độc lập là một thể chế quan trọng khác, thường được các nước OECD sử dụng, thành lập các “cơ quan” riêng biệt nằm ngoài hệ thống chính trị, với quyền hạn được giao để thực hiện các chính sách cụ thể trong một số lĩnh vực. Thuật ngữ này bao gồm các cơ quan quản lý được tìm thấy trong các lĩnh vực tiện ích có đặc điểm mạng, chẳng hạn như năng lượng và viễn thông, mà còn trong các lĩnh vực khác cần giám sát cụ thể theo ngành, chẳng hạn như dịch vụ tài chính. Các chức năng chính của chúng khác nhau đáng kể giữa các quốc gia và các lĩnh vực. Tuy nhiên, “họ có xu hướng quan tâm đến việc thực thi quy tắc và áp dụng các biện pháp trừng phạt đối với việc không tuân thủ các quy tắc liên quan đến lĩnh vực thẩm quyền của họ và ủy quyền cấp giấy phép” (OECD, 2008). Kinh nghiệm của OECD cho thấy rằng các cơ quan quản lý độc lập hoạt động hiệu quả và đáng tin cậy nhất khi tính độc lập và vai trò của họ dựa trên một đạo luật riêng biệt với các chức năng và mục tiêu được xác định rõ ràng. Sự độc lập của họ đòi hỏi phải có cơ sở nguồn lực và chính sách nhân sự đầy đủ và cần được đối trọng một cách cẩn thận bằng việc đưa ra các cơ chế trách nhiệm giải trình.

Có thể tìm thấy các cơ quan quản lý độc lập trong nhiều môi trường thể chế khác nhau:

• Các cơ quan cấp bộ là một bộ phận của chính quyền trung ương và không có tư cách là một cơ quan riêng biệt. Họ được lãnh đạo bởi hoặc báo cáo trực tiếp với một bộ trưởng, và họ thường được tài trợ từ nguồn thu thuế. Họ có thể có sự độc lập theo luật định trong việc thực hiện một số chức năng quản lý và quyền tự chủ hành chính đáng kể từ các bộ khác.

• Cơ quan cấp bộ là cơ quan hành pháp được thành lập trực tiếp từ chính quyền trung ương. Các cơ quan này có thể có ngân sách riêng và quyền quản lý tự chủ, nhưng cuối cùng họ vẫn trực thuộc một bộ và chịu sự can thiệp của cấp bộ.

• Các cơ quan tư vấn độc lập cung cấp lời khuyên chính thức và chuyên môn cho chính phủ, các nhà lập pháp và các công ty về các quy định và khía cạnh cụ thể của ngành. Họ cũng có thể có quyền công bố các khuyến nghị, có thể ít nhiều ràng buộc.

• Các cơ quan quản lý độc lập chịu trách nhiệm điều chỉnh các khía cạnh cụ thể của một ngành. Đây là loại cấu trúc phổ biến nhất. Ngay cả khi ngân sách của họ có thể nằm dưới sự kiểm soát của cấp bộ, sự can thiệp chính trị hoặc cấp bộ có xu hướng bị cấm hoặc ít nhất là giới hạn trong việc đưa ra lời khuyên về các vấn đề chính sách chung hơn là các trường hợp cụ thể.

Các cơ quan quản lý độc lập đóng góp quan trọng vào cải cách quy định, vì họ có thể, ở một mức độ nào đó, bảo vệ các can thiệp thị trường khỏi sự can thiệp trực tiếp của các lợi ích chính trị và tư nhân. Do đó, họ có thẩm quyền giải quyết các vấn đề phức tạp, đảm bảo với những người tham gia thị trường rằng quyết định của họ không dễ bị ảnh hưởng bởi hành động không chắc chắn, do chính phủ thúc đẩy. Đặc biệt, các cơ quan quản lý độc lập thường đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp quyền tiếp cận không phân biệt đối xử với các cơ sở thiết yếu và đảm bảo các quy định “công bằng”. Hơn nữa, ở những quốc gia mà nhà nước nắm giữ cổ phần trong các ngành công nghiệp mạng, các cơ quan quản lý độc lập giúp phân biệt vai trò của nhà nước với tư cách là chủ sở hữu, nhà hoạch định chính sách và nhà quản lý. Tuy nhiên, các cơ quan quản lý độc lập phải đáng tin cậy để thúc đẩy cải cách một cách hiệu quả. Trên thực tế, thẩm quyền của họ và do đó, khả năng áp đặt các quyết định của họ, phụ thuộc rất nhiều vào tính hợp pháp của các hành động của họ với tư cách là các cơ quan độc lập và vào tính chuyên nghiệp, cởi mở và công bằng mà họ được coi là thực hiện các nhiệm vụ và thực thi quyền hạn của mình. quyền hạn.

...với điều kiện là sự độc lập và vô tư của họ được bảo vệ đầy đủ

Các đánh giá của OECD cho thấy rằng các cơ quan quản lý độc lập đã tỏ ra đáng tin cậy hơn khi tính độc lập và vai trò của họ dựa trên các đạo luật riêng biệt với các chức năng và mục tiêu được xác định rõ ràng. Các khía cạnh chính liên quan đến cơ cấu quản trị, tính minh bạch và tôn trọng các thủ tục, lựa chọn và bổ nhiệm nhân viên, và tài chính. Về cơ cấu quản trị, hội đồng quản trị được coi là đáng tin cậy hơn trong việc ra quyết định, vì tính tập thể được kỳ vọng sẽ đảm bảo mức độ độc lập và liêm chính cao hơn. Kết quả là phần lớn các cơ quan quản lý độc lập ở các nước OECD đều có hội đồng quản trị. Cần có các quy định nghiêm ngặt về việc truyền tải các hướng dẫn tới các cơ quan quản lý và đối với các khiếu nại cấp bộ đối với các hướng dẫn đó nhằm đảm bảo tính minh bạch và duy trì niềm tin của thị trường vào các thủ tục của chính cơ quan quản lý. Các điều khoản bổ nhiệm nhân viên cũng có ảnh hưởng đáng kể đến quyền tự chủ của các cơ quan quản lý. Nói chung, các cuộc hẹn dài hơn, kéo dài trong các chu kỳ chính trị, đảm bảo mức độ độc lập cao hơn. Hơn nữa, một chính sách nhân sự linh hoạt là cần thiết để cho phép các cơ quan này thu hút và giữ chân những nhân viên có năng lực và thẩm quyền. Cuối cùng, các đánh giá quốc gia cho thấy rằng các cơ quan quản lý độc lập cần có đủ nguồn lực để được hưởng mức độ độc lập phù hợp với các bộ trưởng. Một số thỏa thuận đã được sử dụng ở các nước OECD, từ thu phí trực tiếp từ các cơ quan chịu sự quản lý đến cấp vốn trung ương từ ngân sách nhà nước. Kinh phí thường bị hạn chế bởi bản chất của cơ quan và khả năng thu đủ phí từ lĩnh vực được quản lý. Nó cũng có thể bị ảnh hưởng bởi nhu cầu giảm rủi ro bị bắt giữ.

Tuy nhiên, các cơ quan quản lý độc lập cũng có một số rủi ro. Rủi ro chính là “sự nắm bắt theo quy định”. Điều này có thể liên quan đến việc nắm bắt chính trị ( tức là sự phụ thuộc của cơ quan quản lý đối với chính phủ hoặc một số yếu tố của nó) và/hoặc nắm bắt bởi các thực thể được quản lý. Hơn nữa, trong chừng mực các cơ quan quản lý độc lập thường được thành lập dọc theo ngành, họ có thể có xu hướng cản trở sự hội tụ giữa các ngành và tạo điều kiện thuận lợi cho sự phân tán các chính sách của chính phủ. Đặc biệt, các đánh giá về cạnh tranh của OECD cho thấy rằng khi các lĩnh vực mạng lưới tái cấu trúc nhanh chóng, được thúc đẩy bởi đổi mới công nghệ, các vấn đề cụ thể của lĩnh vực đó có xu hướng trở nên ít quan trọng hơn so với các lĩnh vực khác. vấn đề cạnh tranh chung. Tuy nhiên, các cơ quan quản lý có xu hướng không chuyển giao quyền hạn của mình cho các cơ quan cạnh tranh, do đó cản trở việc thiết lập một sân chơi bình đẳng cho các hoạt động kinh tế giữa các lĩnh vực khác nhau. ² Theo nghĩa này, chúng có thể làm chậm quá trình thay đổi cấu trúc và gây ra tổn thất tiềm ẩn cho người tiêu dùng. Tuy nhiên, nhiều rủi ro trong số này có thể được giảm thiểu bằng cách thiết kế quy định cẩn thận. Sự độc lập của các cơ quan quản lý đặt ra vấn đề về trách nhiệm giải trình, có lẽ là thách thức lớn nhất đối với sự phát triển trong tương lai của họ. Các cơ chế đánh giá hiệu quả hoạt động và cơ cấu quản trị của họ cần được quan tâm. Đồng thời, như đã đề cập trước đó, hệ thống khiếu nại chống lại các cơ quan quản lý độc lập cần được đánh giá cẩn thận để tránh làm suy yếu tính độc lập của họ.

Quản trị đa cấp đặt ra những thách thức và cơ hội bổ sung cho cải cách

Việc thúc đẩy cải cách quy định phải tính đến năng lực, năng lực và cơ chế phối hợp hiện có ở các cấp chính quyền khác nhau. Nếu một định hướng chiến lược và mạnh mẽ về chất lượng quy định phải được duy trì ở trung tâm, thì chính quyền địa phương cần tăng cường tính linh hoạt để đáp ứng các mục tiêu của họ và duy trì khả năng thúc đẩy cải cách quy định tùy theo đặc thù của bối cảnh địa phương. Tầm quan trọng của quản trị đa cấp theo quy định đã nổi lên rõ ràng trong các đánh giá về quy định của quốc gia có liên quan đến tất cả các quốc gia. Trên thực tế, chính quyền địa phương ngày càng có tầm quan trọng không chỉ ở các liên bang mà còn ở các quốc gia đơn nhất, bao gồm cả những quốc gia mạnh về mặt lịch sử, và việc không thực hiện quy định hiệu quả ở một cấp chính quyền có thể làm suy yếu các nỗ lực ở những nơi khác. Do đó, cải cách quy định cần phải được “xếp tầng” một cách có hệ thống để có hiệu quả (OECD, 2008).

Ở nhiều quốc gia, chính quyền địa phương được giao một số nhiệm vụ liên quan đến các vấn đề có tác động trực tiếp đến phúc lợi của doanh nghiệp và người dân. Điều này có thể bao gồm các dịch vụ xã hội, chăm sóc sức khỏe và giáo dục, cũng như các vấn đề cấp phép, nhà ở, bảo vệ môi trường, quy hoạch và xây dựng. Kinh nghiệm của OECD cho thấy trách nhiệm pháp lý phải được phân bổ giữa các cấp chính quyền khác nhau, có tính đến bản chất của lĩnh vực chính sách liên quan và năng lực điều tiết hiện có ở mỗi cấp. Điều này nên được thực hiện với lưu ý rằng nếu một định hướng chiến lược và mạnh mẽ về chất lượng quy định phải được duy trì ở trung tâm, thì điều quan trọng là phải tìm được sự cân bằng hợp lý giữa chính quyền trung ương và quyền tự chủ của địa phương đối với các vấn đề quy định. Trên thực tế, chính quyền địa phương cần tăng cường tính linh hoạt để đáp ứng các mục tiêu kinh tế, xã hội và môi trường của họ, với điều kiện là các đặc thù về bối cảnh địa lý và văn hóa của họ.

Trong khuôn khổ này, cần có sự phối hợp giữa các cấp chính quyền, thông qua việc ký kết các thỏa thuận phù hợp giữa chính quyền trung ương và địa phương, để quản lý sự phức tạp do số lượng lớn người chơi tham gia vào quy trình quản lý gây ra. Các cơ chế điều phối ở cấp quốc gia và siêu quốc gia được báo cáo là đã có ở khoảng 4/5 các nước thành viên OECD (Hình 9.4). quyền tài phán và, trong bối cảnh siêu quốc gia, giữa các quốc gia, do đó tạo điều kiện thuận lợi cho việc chia sẻ kinh nghiệm và sự xuất hiện của những nhà tiên phong cải cách. Nó cũng có thể tạo điều kiện thuận lợi cho thỏa thuận về một bộ nguyên tắc Quy định tốt hơn, do đó giúp tăng cường chất lượng quy định trong mỗi khu vực tài phán. Dữ liệu được trình bày trong Hình 9.4 xác nhận rằng việc thể chế hóa đối thoại giữa các cấp chính quyền đang tạo điều kiện thuận lợi cho việc sử dụng các cơ chế điều tiết tốt hơn. Trên thực tế, ba phần năm các quốc gia thành viên OECD báo cáo rằng các cơ chế phối hợp cam kết các khu vực pháp lý áp dụng các thông lệ quản lý tốt hơn. Đồng thời, các quốc gia ngày càng dựa vào sự công nhận và hài hòa hóa lẫn nhau để hạ thấp các rào cản pháp lý và kỹ thuật giữa các khu vực tài phán (OECD, 2009a).

Figure 9.4. Intergovernmental co-ordination on regulatory policy in OECD countries, 2005 and 2008

■ 2005

■ 2008

Number of jurisdictions

Lưu ý: Dữ liệu chỉ được trình bày cho 30 quốc gia thành viên vì câu hỏi này không liên quan đến Liên minh Châu Âu.

Nguồn : OECD (2009a), “Các chỉ số của Hệ thống Quản lý Quy định”, Web.taisachnhanh.cloud/regreform/indicators và Web.taisachnhanh.cloud/dataoecd/44/37/44294427.pdf (báo cáo đầy đủ).

Quy định đa cấp tạo ra cả cơ hội và thách thức đối với việc nâng cao chất lượng quy định. Trên thực tế, quy định đa cấp có thể giúp đưa việc ra quyết định đến gần hơn với người dân và phù hợp hơn với nhu cầu và hoàn cảnh địa phương. Hơn nữa, nó có thể tạo ra sự cạnh tranh giữa các cấp chính quyền, do đó giúp nâng cao hiệu quả và hiệu quả của các dịch vụ của chính phủ. “Các đặc khu để cải cách cơ cấu” - những khu vực bị giới hạn về mặt địa lý nơi có thể nới lỏng hoặc dỡ bỏ một số quy định nhất định - đã được đưa ra tại Nhật Bản vào tháng 6 năm 2002 nhằm kích thích nền kinh tế địa phương và hoạt động như một cơ sở thử nghiệm và bước đầu tiên để thực hiện các cải cách tại cấp quốc gia. Sáng kiến Đặc khu nhằm kích hoạt các nỗ lực sáng tạo về “cạnh tranh quy định” giữa các thành phố nhằm thu hút các công ty trong và ngoài nước. Một động lực tiềm ẩn nhưng rõ ràng đằng sau ý tưởng này là sử dụng sự sáng tạo và kiến thức của chính quyền địa phương và các chủ thể tư nhân để loại bỏ những trở ngại đối với tăng trưởng và vượt qua những nhóm lợi ích đang cản trở hoặc cản trở cải cách (OECD, 2004a).

Tuy nhiên, quy định đa cấp cũng có thể làm tăng các rào cản đối với thương mại quốc gia và quốc tế đối với hàng hóa và dịch vụ, tăng chi phí hành chính và tạo ra sự trùng lặp và chồng chéo về quy định, hạn chế và phân mảnh sự phát triển của thị trường (OECD, 2009a). Những lo ngại về chất lượng quy định ở cấp địa phương đã được nhấn mạnh trong nhiều đánh giá quốc gia. Trên thực tế, thường thiếu nguồn lực và đào tạo để thúc đẩy việc xây dựng quy tắc hiệu quả hơn ở cấp độ này. Chính quyền địa phương đã tích cực thúc đẩy chất lượng quy định chỉ ở một số quốc gia, nơi họ đôi khi là động lực cải cách quan trọng. Tuy nhiên, các quốc gia khác vẫn có thể cải thiện khung pháp lý của họ ở cấp địa phương. Đặc biệt, chính quyền địa phương cần có đủ nguồn lực để hoàn thành nhiệm vụ của mình và điều quan trọng là phải kết hợp trách nhiệm pháp lý với phân bổ ngân sách, đặc biệt là khi các nhiệm vụ mới hoặc nhiệm vụ rộng hơn được giao. Điều quan trọng không kém là thiết lập các biện pháp khuyến khích phù hợp để thúc đẩy kiểm soát chi phí và khuyến khích sử dụng phân tích chi phí-lợi ích ở cấp địa phương.

Bằng chứng gần đây của OECD cho thấy một động thái hướng tới đào sâu và tăng cường sự phối hợp liên chính phủ về chính sách quản lý giữa các quốc gia OECD (OECD, 2010a). Bỉ báo cáo rằng các chính quyền liên bang, địa phương và khu vực đã ký một thỏa thuận hợp tác nhằm đảm bảo sự phối hợp, kích thích sức mạnh tổng hợp và tạo ra hiệu ứng quy mô nhờ những nỗ lực chung. Đan Mạch cũng đã tăng cường sự phối hợp giữa các cấp chính quyền thông qua các cơ chế tạo điều kiện thuận lợi cho sự tham gia của chính quyền địa phương (OECD, 2010b). Úc đã đổi mới cam kết tăng cường hợp tác liên chính phủ thông qua Hội đồng Chính phủ Úc (COAG), một diễn đàn đối thoại có hệ thống về cải cách quy định giữa các khu vực tài phán đã hoạt động từ năm 1992 (Hộp 9.3). Năm 2008, COAG đã đưa ra một chương trình cải cách quy định đầy tham vọng, được hỗ trợ bởi các khoản thanh toán khuyến khích để tạo điều kiện thực hiện các chính sách đã thống nhất và củng cố cam kết của mình đối với các hoạt động quản lý tốt hơn ở các khu vực pháp lý (OECD, 2009a). Quản trị pháp lý đa cấp đặc biệt quan trọng ở những quốc gia nơi các doanh nghiệp vừa và nhỏ có vai trò đặc biệt quan trọng và ở đó chính quyền địa phương chịu trách nhiệm về các hoạt động cấp phép. Ví dụ, ở Mexico, Ủy ban Cải thiện Quy định Liên bang (COFEMER) đã thiết lập một Hệ thống Khởi nghiệp Kinh doanh Nhanh (SARE) cụ thể để điều phối tất cả các cấp chính quyền và giúp việc khởi nghiệp trở nên dễ dàng và nhanh chóng hơn.

Hộp 9.3. Hội đồng Chính phủ Úc

Hội đồng Chính phủ Úc (COAG) là diễn đàn liên chính phủ cao nhất ở Úc. Nó bao gồm thủ tướng, thủ hiến bang, thủ hiến lãnh thổ và chủ tịch Hiệp hội chính quyền địa phương Úc (ALGA). Vai trò của COAG là khởi xướng, phát triển và giám sát việc thực hiện các cải cách chính sách có ý nghĩa quốc gia và đòi hỏi hành động hợp tác của chính phủ Úc. Dưới sự bảo trợ của COAG, Khối thịnh vượng chung, các tiểu bang và vùng lãnh thổ đã tham gia vào một chương trình quan trọng về cải cách quốc gia được phối hợp trong giai đoạn 2008-2013 để cải thiện năng suất của nền kinh tế quốc gia. Họ đã nhất trí về một chương trình cải cách tập trung vào cạnh tranh, cải cách quy định và nguồn nhân lực. Điều này liên quan đến những thay đổi đáng kể đối với việc quản lý các mối quan hệ tài chính liên chính phủ nhằm trao cho các tiểu bang và vùng lãnh thổ nhiều quyền tự chủ hơn và trách nhiệm giải trình hơn trong việc cung cấp dịch vụ cho công dân trong các lĩnh vực quan trọng theo một thỏa thuận mới về thu xếp tài trợ, bao gồm các ưu đãi tài chính để tạo điều kiện hoặc khen thưởng cho các cải cách. Cải cách quy định là cốt lõi của chương trình cải cách. Nó liên quan đến các hành động nhằm cải thiện chất lượng của nguồn cung cấp và dòng quy định trong chính phủ của các tiểu bang và Khối thịnh vượng chung, đồng thời thúc đẩy sự hài hòa hóa quy định và loại bỏ sự chồng chéo và trùng lặp về quy định. Các cải cách cũng nhằm mục đích duy trì khả năng cạnh tranh và đổi mới theo quy định khi điều này có lợi cho nền kinh tế quốc gia.

Nguồn: Hội đồng Chính phủ Úc, www.coag.gov.au .

Tác động và phản ứng của những người bị ảnh hưởng bởi cải cách

Các quy trình chính sách bao trùm có thể cải thiện chất lượng cải cách và giúp việc áp dụng dễ dàng hơn

Cải cách đòi hỏi phải xây dựng các khu vực bầu cử với các động lực chính sách mạnh mẽ và hỗ trợ chính trị. Thật vậy, cải cách đòi hỏi phải đưa các cử tri trong nước tham gia, tạo ra sự tham gia vào thủ tục, giáo dục công chúng và tính đến các bên liên quan một cách đầy đủ khi thiết kế các chính sách cải cách quy định. Do đó, khả năng tính đến tác động của quy định và phản ứng của những người bị ảnh hưởng bởi cải cách có thể nâng cao hiệu quả của các quy định được đề xuất và cung cấp nguồn thông tin quý giá có thể đóng góp cho cải cách kịp thời. Việc sử dụng ngày càng nhiều phân tích tác động của quy định đã mang lại cho các nhà hoạch định chính sách một công cụ quan trọng để mở rộng cơ sở cho việc ra quyết định dựa trên kinh nghiệm và tham vấn có hệ thống với những người bị ảnh hưởng bởi cải cách. Việc sử dụng RIA đã trở nên phổ biến ở các nước OECD. Nếu như năm 1980, chỉ có hai hoặc ba quốc gia áp dụng RIA thì đến năm 2000, con số này đã tăng lên 14 (trong số 28 thành viên) và đến năm 2005, tất cả các quốc gia thành viên đều thực hiện một cách có hệ thống một số hình thức RIA về các quy định mới trước khi hoàn thiện và thực hiện chúng (Hình 9.5 ) (OECD, 2009a). Đồng thời, việc thành lập các cơ quan vận động chính sách ở nhiều nước OECD đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc tăng cường các cử tri ủng hộ cải cách. Thách thức ở đây là đảm bảo rằng những thông lệ này trở thành một phần của văn hóa hoạch định chính sách, thay vì góp phần vào sự phân mảnh của quy trình quản lý.

Hình 9.5. Thông qua phân tích tác động quy định của chính quyền trung ương ở các nước OECD, 1974-2008

31

1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

Lưu ý: Dữ liệu năm 1998 không có sẵn cho Luxembourg, Ba Lan, Cộng hòa Slovak và Liên minh Châu Âu. Điều này có nghĩa là con số này dựa trên dữ liệu của 27 quốc gia vào năm 1998 và của 30 quốc gia và EU trong năm 2005-08.

Nguồn : OECD (2009a), “Các chỉ số của Hệ thống Quản lý Quy định”, Web.taisachnhanh.cloud/regreform/indicators và Web.taisachnhanh.cloud/dataoecd/44/37/44294427.pdf (báo cáo đầy đủ).

Động thái hướng tới hoạch định chính sách dựa trên bằng chứng nhằm tăng cường hỗ trợ cải cách quy định, làm rõ sự cân bằng giữa chi phí và lợi ích của các sáng kiến chính sách. RIA xem xét và đo lường những lợi ích, chi phí và tác động có thể xảy ra của các quy định mới hoặc thay đổi và nhằm cung cấp hướng dẫn về cách tốt hơn để đạt được mục tiêu của các nhà hoạch định chính sách theo cách hiệu quả về chi phí. Khi làm như vậy, nó cung cấp một khuôn khổ toàn diện để đánh giá hậu quả của các quyết định chính sách thay thế và để đảm bảo rằng hành động của chính phủ là hợp lý và phù hợp (Hộp 9.4). Nhu cầu tham vấn như một phần của quy trình RIA cũng rất quan trọng, vì chỉ bằng cách tổ chức các quy trình tham vấn với các nhóm liên quan chính, các nhà hoạch định chính sách mới có thể thực sự biết những tác động tiềm ẩn của quy định được đề xuất. Việc đưa các thực hành tham vấn vào các quy trình RIA một cách có hệ thống đã giúp thu hút các bên liên quan mới hoặc chưa từng được biết đến trước đây vào cuộc tranh luận chính sách. Thông tin được thu thập trong quá trình RIA để đảm bảo rằng hành động của chính phủ là hợp lý và phù hợp là một nguồn tài nguyên quý giá giúp mở ra các kênh liên lạc và đối thoại với các bên xã hội có liên quan và do đó cung cấp động cơ thúc đẩy cải cách phù hợp và kịp thời.

Hộp 9.4. Việc sử dụng phân tích tác động quy định ở các nước OECD

Không có một mô hình duy nhất nào mà các nước OECD đã làm theo trong việc phát triển RIA. Tuy nhiên, có một số yếu tố vẫn nhất quán với phương pháp luận và điều đó cần được hiểu khi xem xét việc thực hiện chương trình RIA. Trong ứng dụng thực tế của mình, RIA bắt đầu bằng việc phân tích và trình bày rõ ràng vấn đề, tạo ra bối cảnh cho quy định và tiến hành thông qua đánh giá chi phí và lợi ích, bao gồm cả việc xem xét các quy trình thực hiện hành động điều chỉnh. Để hỗ trợ cho việc ra quyết định, RIA bao gồm đánh giá một số cách tiếp cận theo quy định và ngoài quy định có thể thay thế - bao gồm cả cách tiếp cận “không làm gì cả” - với mục đích chung là đảm bảo rằng chính sách được lựa chọn cuối cùng và cách tiếp cận theo quy định mang lại hiệu quả tốt nhất lợi ích công cộng ròng. Để làm được điều đó, RIA yêu cầu thông tin chi tiết về các tác động tiềm ẩn tác động của các biện pháp quản lý về mặt chi phí và lợi ích. Quá trình đặt câu hỏi có hệ thống này khi bắt đầu chu kỳ chính sách tạo điều kiện phản ánh về một loạt các chi tiết quan trọng cần được tính đến khi thiết kế và thực hiện một quy định. Đặc biệt, từ góc độ kinh doanh, một yếu tố rất quan trọng là xác định trách nhiệm được giao cho các cơ quan chính phủ khác nhau để thực thi và tuân thủ. Điều quan trọng là phải biết quy định được đề xuất sẽ được thi hành như thế nào và hiểu được khả năng tuân thủ quy định của các bên bị ảnh hưởng. Những đánh giá gần đây đã nhấn mạnh ba loại yếu tố khác nhau quyết định sự thành công của RIA. Những điều này liên quan đến: thiết kế các quy trình và phương pháp RIA; mức độ thẩm quyền chính thức và hỗ trợ chính trị cho quá trình này; và sự kết hợp của các cơ chế đảm bảo chất lượng cụ thể (OECD, 2009c).

Về mặt thiết kế các quy trình RIA, công việc của OECD đã nhấn mạnh tầm quan trọng của việc bắt đầu RIA ở giai đoạn đầu của quá trình phát triển chính sách, lý tưởng nhất là khi bắt đầu đề xuất chính sách. Trên thực tế, chỉ trong trường hợp này RIA mới có thể được tích hợp một cách thích hợp vào quá trình hoạch định chính sách. Ngược lại, khi nó được đưa vào phần cuối của chu kỳ chính sách, nó có nguy cơ bị sử dụng để biện minh cho các lựa chọn quy định đã được thực hiện. Phạm vi áp dụng của RIA cũng được nhấn mạnh là một yếu tố quan trọng của quy trình chính sách điều tiết góp phần vào hiệu quả của đánh giá tác động. Khả năng phân tích là một nguồn lực khan hiếm cần được phân bổ hiệu quả và không nên yêu cầu RIA đối với các quy định tương đối nhỏ. Nhiều quốc gia đã áp dụng các cơ chế “lọc” ngụ ý xác định các ngưỡng định lượng và đôi khi là định tính đối với việc lựa chọn các quy định để đệ trình lên RIA. Tác động của một quy định có thể được tính toán không chỉ toàn bộ mà còn một phần tùy thuộc vào mức độ phù hợp của các tác động dự kiến đối với các lợi ích khác nhau bị ảnh hưởng. Liên quan đến việc thiết kế các phương pháp luận, kinh nghiệm của OECD đã chỉ ra rằng phân tích chi phí-lợi ích là “tiêu chuẩn vàng” cho RIA. Tuy nhiên, một loạt các phương pháp khác cũng thường xuyên được sử dụng, một phần là do những khó khăn trong việc thực hiện phân tích định lượng lợi ích-chi phí đối với một số loại đề xuất quy định và một phần là do chi phí của các phân tích chi phí-lợi ích chính thức.

Mức độ thẩm quyền chính thức và hỗ trợ chính trị cho các thủ tục RIA cũng rất quan trọng. Theo kiểm kê RIA năm 2004, có bốn cơ sở khác nhau mà từ đó các chính sách RIA có thể lấy được thẩm quyền của chúng: (i) luật; (ii) lệnh hoặc sắc lệnh của tổng thống; (iii) nghị định của thủ tướng hoặc hướng dẫn của thủ tướng; (iv) chỉ thị hoặc nghị quyết của nội các hoặc chính phủ. Có vẻ như việc thiết lập RIA thông qua luật pháp sẽ truyền đạt thẩm quyền lớn nhất. Tuy nhiên, dường như có rất ít, nếu có, bằng chứng ủng hộ giả thuyết này. Có vẻ như cơ sở chính thức mà trên đó các chính sách RIA được thiết lập có thể ít quan trọng đối với chất lượng RIA hơn các yếu tố khác, chẳng hạn như mức hỗ trợ chính trị ở cấp trung ương của chính phủ (OECD, 2009c).

Cuối cùng, vẫn còn câu hỏi về cơ chế đảm bảo chất lượng. Yêu cầu đối với RIA phải được đánh giá bởi một cơ quan độc lập trong cơ quan quản lý của chính phủ tạo thành hình thức đảm bảo chất lượng phổ biến nhất. Tuy nhiên, nhiều quốc gia đã thực hiện các cơ chế bổ sung để đánh giá và/hoặc xem xét RIA. Đặc biệt, nếu RIA - khi được thực hiện theo một quy định mới - nhất thiết phải là phân tích tiền cứu , thì các yêu cầu đối với việc xem xét hậu kiểm các tác động của quy định cũng có thể có tác động tích cực đến chất lượng của đánh giá. Việc biết rằng RIA sẽ được xem xét lại trong một khoảng thời gian tương đối ngắn có thể làm suy yếu bất kỳ động lực nào mà các cơ quan quản lý nếu không sẽ phải thao túng phân tích theo cách có lợi cho trường hợp của quy định được đề xuất (OECD, 2009c).

Tuy nhiên, tham vấn cộng đồng là một trong những công cụ quản lý quan trọng. Nó được sử dụng để tăng thông tin có sẵn cho các chính phủ để ra quyết định và cải thiện tính minh bạch, hiệu quả và hiệu lực của quy định. Tham vấn nâng cao chất lượng của các quy tắc, tăng cường tuân thủ và giảm chi phí thực thi cho cả chính phủ và công dân tuân theo các quy tắc. Thủ tục tham vấn cộng đồng khi xây dựng luật và quy định cơ bản mới tồn tại ở tất cả các nước OECD cũng như Liên minh châu Âu (Hình 9.6).

Figure 9.6. Public consultation in developing draft primary laws and subordinate regulations in OECD countries, 2005 and 2008

■ 2005

■ 2008

Number of jurisdictions

Lưu ý: Dữ liệu cho năm 2005 và 2008 được trình bày cho 30 quốc gia thành viên OECD và Liên minh châu Âu.

Nguồn : Khảo sát các chỉ số của hệ thống quản lý quy định của OECD, 2005 và 2008, Web.taisachnhanh.cloud/regreform/indicators .

Các nước OECD sử dụng nhiều cơ chế tham vấn chính sách

Các quy trình tham vấn rất khác nhau giữa các quốc gia về thời gian, sự sẵn có của các hướng dẫn và mức độ cởi mở của quy trình (Hộp 9.5). Năm 2008, 25 quốc gia OECD đã báo cáo quy trình tham vấn bắt buộc khi bắt đầu đề xuất quy định, nhưng hướng dẫn tham vấn chỉ bắt buộc ở 12 khu vực pháp lý đối với cả luật cơ bản và quy định cấp dưới (Hình 9.7) (OECD, 2009a). Các quốc gia tuyên bố đã tăng tính cởi mở trong các quy trình tham vấn của họ. Hầu hết các quốc gia báo cáo công bố quan điểm của những người tham gia trong quá trình tham vấn và cấp quyền truy cập cho bất kỳ thành viên nào của công chúng để tham gia vào quá trình tham vấn. Số quốc gia bao gồm các quan điểm thể hiện trong quá trình tham vấn trong RIA đã tăng từ 17 năm 2005 lên 24 năm 2008 đối với các luật cơ bản và từ 15 lên 21 đối với các quy định cấp dưới. Có các quy trình giám sát chất lượng tham vấn ở các mức độ khác nhau tại ít nhất bảy khu vực pháp lý. ³ Ví dụ, ở Ba Lan, chất lượng của quá trình tham vấn được Văn phòng Thủ tướng giám sát, cơ quan này đưa ra ý kiến về phạm vi tham vấn trước khi các đề xuất có thể được chuyển đến các cơ quan thông quan liên bộ (OECD, 2009a). Tuy nhiên, các cuộc tham vấn mở rộng dường như đã dẫn đến sự mệt mỏi trong quá trình tham vấn của các nhóm lợi ích, những nhóm này có thể cảm thấy choáng ngợp trước khối lượng tài liệu mà các quan điểm được yêu cầu. Sự mệt mỏi khi tham vấn có thể là một tín hiệu tích cực và bắt nguồn từ thành công trong việc phát triển các cơ chế quản lý minh bạch và mang tính tham vấn cao. Ngoài ra, nó có thể phát sinh từ những điểm yếu trong cơ chế phản hồi đầu vào tham vấn và cuối cùng làm xói mòn niềm tin vào quy trình (Malyshev, 2006).

Hộp 9.5. Tham vấn cộng đồng ở các nước OECD

Các quốc gia OECD có năm cách khác nhau để thực hiện tham vấn cộng đồng:

Tham vấn không chính thức bao gồm tất cả các hình thức tiếp xúc tùy ý, đặc biệt và không chuẩn hóa giữa các cơ quan quản lý và các nhóm lợi ích. Tham vấn không chính thức được thực hiện ở hầu hết các nước OECD. Tuy nhiên, nếu nó được chấp nhận rộng rãi ở một số quốc gia và được coi là một tiêu chuẩn của quy trình quản lý, thì các quốc gia khác lại nghi ngờ việc tham vấn không chính thức. Ví dụ, ở Hoa Kỳ, nó được coi là vi phạm các chuẩn mực về sự cởi mở và tiếp cận bình đẳng, vì sự tham gia của nhóm lợi ích trong các cuộc tham vấn không chính thức hoàn toàn theo quyết định của cơ quan quản lý.

Việc lưu hành các đề xuất quy định để lấy ý kiến công chúng là một cách tương đối rẻ tiền để thu hút các quan điểm từ công chúng. Hơn nữa, nó khá linh hoạt về thời gian, phạm vi và hình thức phản hồi. Đây là một trong những hình thức tư vấn được sử dụng rộng rãi nhất. Thủ tục này khác với tham vấn không chính thức ở chỗ quy trình lưu thông nói chung có hệ thống và cấu trúc hơn và có thể có một số cơ sở trong luật, tuyên bố chính sách hoặc hướng dẫn. Nó có thể được sử dụng ở tất cả các giai đoạn của quy trình quản lý. Phản hồi thường ở dạng văn bản, nhưng cơ quan quản lý cũng có thể chấp nhận tuyên bố miệng và có thể mời các nhóm quan tâm đến phiên điều trần. Mặt tiêu cực của thủ tục này một lần nữa là quyền quyết định của cơ quan quản lý trong việc quyết định ai sẽ được đưa vào tham vấn.

Thông báo và bình luận công khai cởi mở và toàn diện hơn so với việc lưu hành các đề xuất quy định để lấy ý kiến, và nó thường có cấu trúc và trang trọng hơn. Thông báo và bình luận đã có lịch sử lâu đời ở một số nước OECD và việc sử dụng nó đã trở nên phổ biến hơn nhiều trong những năm gần đây. Thủ tục khác nhau. Ở một số quốc gia, quy trình này được quy định bởi luật pháp và được xem xét bởi tòa án, trong khi ở những quốc gia khác, quy trình này không có hiệu lực pháp lý. Yếu tố thông báo công khai ngụ ý rằng tất cả các bên quan tâm đều có cơ hội biết về đề xuất quy định và do đó có thể bình luận. Thường có một phần thông tin cơ bản tiêu chuẩn, bao gồm dự thảo đề xuất quy định, thảo luận về các mục tiêu chính sách và vấn đề đang được giải quyết, và thường là đánh giá tác động của đề xuất và có thể là các giải pháp thay thế. Thông tin này - và đặc biệt là các yếu tố RIA - có thể làm tăng đáng kể khả năng tham gia hiệu quả của công chúng vào quá trình này. Tuy nhiên, nhiều quốc gia đã nhận thấy rằng mức độ tham gia trên thực tế còn thấp. Việc tham gia cũng phụ thuộc vào mức độ dễ dàng phản hồi và kết quả dự kiến của việc tham gia, bao gồm hiệu quả của quy trình thông báo, lượng thời gian cho phép bình luận, chất lượng và bản chất của thông tin cung cấp cho các bên quan tâm cũng như thái độ và phản hồi của cơ quan quản lý trong tương tác của họ với những người tham gia trong quá trình bình luận.

Phiên điều trần công khai là một cuộc họp về một đề xuất quy định cụ thể mà tại đó các bên và nhóm quan tâm có thể nhận xét trực tiếp. Phiên điều trần thường bổ sung cho các thủ tục tư vấn khác. Các phiên điều trần có xu hướng mang tính hình thức, hạn chế cơ hội đối thoại hoặc tranh luận giữa những người tham gia. Thử nghiệm với phiên điều trần trực tuyến đã bắt đầu. Các phiên điều trần thường là tùy ý và đột xuất trừ khi được kết nối với các quy trình tham vấn khác (ví dụ: thông báo và nhận xét). Một bất lợi chính là chúng có thể là một sự kiện đơn lẻ, có thể không tiếp cận được đối với một số nhóm lợi ích, do đó cần có sự phối hợp và lập kế hoạch nhiều hơn để đảm bảo đủ khả năng tiếp cận. Ngoài ra, sự hiện diện đồng thời của nhiều nhóm và cá nhân có nhiều quan điểm khác nhau có thể khiến cho việc thảo luận về các vấn đề đặc biệt phức tạp hoặc mang tính cảm xúc là không thể, hạn chế khả năng của chiến lược này trong việc tạo ra thông tin thực nghiệm.

Việc sử dụng các cơ quan tư vấn là cách tiếp cận phổ biến nhất để tham vấn cộng đồng ở các nước OECD. Vai trò của các cơ quan này có thể thay đổi từ phản ứng với các đề xuất của cơ quan quản lý đến hoạt động như một cơ quan đưa ra quy tắc, trong đó tư vấn chỉ là một trong một số chức năng điều tiết. Các cơ quan tư vấn có thể tự mình thực hiện các quy trình tham vấn mở rộng liên quan đến các phiên điều trần hoặc các phương pháp khác. Nhiều quốc gia đã mở rộng đáng kể việc sử dụng các ủy ban tư vấn trong những năm gần đây. Điều này xảy ra đồng thời với sự gia tăng mạnh mẽ về số lượng các tổ chức phi chính phủ (NGO). Các cơ quan tư vấn tham gia vào tất cả các giai đoạn của quy trình quản lý, nhưng thường được sử dụng nhiều nhất ở giai đoạn đầu của quy trình để hỗ trợ xác định các vị trí và lựa chọn. Xây dựng quy định - soạn thảo và xem xét các đề xuất, hoặc đánh giá các quy định hiện hành - hiếm khi là nhiệm vụ duy nhất, hoặc thậm chí là nhiệm vụ chính của các cơ quan tư vấn. Ví dụ, một số cơ quan thường trực có thể có nhiều nhiệm vụ liên quan đến hoạch định chính sách.

Nguồn: Malyshev, N. (2006), “Chính sách điều tiết: Kinh nghiệm và bằng chứng của OECD”, Đánh giá chính sách kinh tế của Oxford 22:2.

Ngày càng có nhiều quốc gia dựa vào các cơ quan vận động cải cách để đưa ra lý lẽ thay đổi

Để truyền đạt nhu cầu cải cách, các chính phủ thường thành lập các cơ quan vận động với nhiệm vụ rõ ràng là vận động cải cách. Không nên nhầm lẫn giữa các cơ quan vận động chính sách với số lượng ngày càng tăng của các tổ chức do chính phủ thành lập để cải thiện việc tham vấn với các bên liên quan, có thể được đồng hóa với các cơ quan tư vấn truyền thống. ⁴ Bản chất của các cơ quan vận động là một chức năng của truyền thống chính trị, hành chính và văn hóa địa phương của các quốc gia. Tuy nhiên, năm đặc điểm chính đã được nhấn mạnh (OECD, 2007):

• Nhiệm vụ chính của cơ quan vận động chính sách là tiến hành nghiên cứu và thuyết phục chính phủ, các nhà lập pháp và xã hội nói chung về sự cần thiết phải cải cách. Nó làm việc với và thông qua bộ máy hành chính, tư vấn các bên liên quan, tham gia vào các thủ tục pháp lý, cũng như các phương tiện khác để hoàn thành nhiệm vụ của mình.

• Các cá nhân phi chính phủ tham gia vào ban điều hành của cơ quan vận động chính sách. Họ đóng vai trò là tiếng nói của doanh nghiệp, người lao động hoặc một số nhóm cử tri xã hội dân sự khác, cũng như đưa quan điểm của công dân vào việc thách thức các lợi ích được đầu tư, vượt qua sự phản kháng hoặc thậm chí là sức ì của bộ máy quan liêu để cải cách trong khu vực công.

• Cơ quan vận động chính sách và ban thư ký hỗ trợ của nó hầu hết được tài trợ từ ngân sách nhà nước, mặc dù sự tham gia của các thành viên phi chính phủ - đặc biệt là trong thời gian của họ - có thể bổ sung cho các nguồn lực của nó.

• Cơ quan vận động có khả năng cung cấp tư vấn độc lập cho chính phủ, mặc dù được đóng khung theo các quy tắc trách nhiệm giải trình.

• Cơ quan vận động không quản lý các chương trình của chính phủ hoặc thực hiện quyền hành pháp.

Ở một số quốc gia, các cơ quan vận động chính sách đã trở thành các nhà điều hành trung tâm và có ảnh hưởng trong khuôn khổ thể chế để điều tiết tốt hơn. Giá trị của chúng đã được thừa nhận và ủng hộ. Một chỉ số hiệu suất rõ ràng là họ đã tiếp tục được hỗ trợ về mặt chính trị bởi các chính phủ kế nhiệm. Một số tổ chức này, như ACTAL ở Hà Lan và Văn phòng Quy chế Thực hành Tốt nhất (OBPR) ở Úc, thậm chí còn được chính phủ mở rộng nhiệm vụ của họ (OECD, 2007). Các cơ quan vận động chính sách là “một phần của bộ công cụ quản trị và đại diện cho phản ứng của chính phủ đối với áp lực cải cách khi có sự tắc nghẽn và khi cần có những ý tưởng mới để củng cố ý chí chính trị cho cải cách. Tương tự, họ cung cấp “tiếng nói và hỗ trợ cải cách quy định cũng như diễn đàn đối thoại, hợp tác và đồng lựa chọn” (OECD, 2007).

Cải cách thành công, đáng tin cậy và bền vững dựa vào khả năng xây dựng các liên minh rộng lớn, xác định các động lực và áp lực bên ngoài và đưa chúng vào quá trình hoạch định chính sách. Trong khuôn khổ này, chính sách điều tiết có thể đóng góp quan trọng. Các thủ tục cởi mở hơn, dựa trên bằng chứng và dễ tiếp cận hơn sẽ hợp pháp hơn, ít dễ bị nắm bắt hơn và có nhiều khả năng mang lại thông tin chất lượng cao giúp cải thiện việc phân tích các cơ hội cải cách và các lựa chọn chính sách. Tuy nhiên, việc tích hợp RIA, các chính sách tham vấn và các hoạt động vận động chính sách vào quá trình hoạch định chính sách là một quá trình đầy thách thức cần được xây dựng theo thời gian, nếu chúng trở thành một phần thường xuyên của quá trình phát triển chính sách. Cả RIA và thực hành tham vấn đôi khi được coi là gánh nặng không cần thiết làm chậm quá trình hoạch định chính sách. Theo quan điểm này, RIA - và có thể cả tham vấn - có thể thoái hóa thành “điền biểu mẫu gia tăng”, thúc đẩy “đánh dấu vào ô” không ảnh hưởng nghiêm trọng đến việc phát triển chính sách (OECD, 2009c). Thách thức lớn ở đây là đảm bảo rằng những thông lệ này trở thành một phần của văn hóa hoạch định chính sách và thay vì góp phần vào sự rời rạc của quy trình quản lý, hãy phát triển thành một yếu tố quan trọng của cách tiếp cận “toàn bộ chính phủ” giúp tăng cường sự gắn kết. hành động của chính phủ.

Thời gian và sự tương tác giữa các lĩnh vực chính sách khác nhau

Các vấn đề về thời gian và trình tự thể hiện mối quan tâm chính khi giải quyết cải cách quy định

Việc xác định một chương trình cải cách quy định dài hạn đòi hỏi phải xác định cẩn thận các mục tiêu và xác định thứ tự ưu tiên của các hoạt động cải cách. Hơn nữa, sự tương tác và tác động lan tỏa giữa các cải cách trong các lĩnh vực chính sách khác nhau là một yếu tố quan trọng không chỉ trong việc đảm bảo tính hiệu quả của chương trình cải cách mà còn trong việc giành được sự ủng hộ của công chúng. Cải cách ở một thị trường có thể không mang lại kết quả nếu không đi kèm với cải cách ở những thị trường khác. Hơn nữa, có thể cần phải thực hiện một “khối lượng quan trọng” các cải cách để các lợi ích có thể nhìn thấy được (OECD, 2007). Kinh nghiệm cũng đã nêu bật những lợi ích của việc tiến hành song song nhiều cải cách nhằm hiện thực hóa khả năng bổ sung tiềm năng giữa các cải cách ⁵ và giảm thiểu rủi ro của kẻ thắng người thua (OECD, 2007).

Trong khuôn khổ này, chính sách quy định cung cấp một khuôn khổ cho sự hợp tác hỗ trợ việc xác định các sức mạnh tổng hợp tiềm năng trong và giữa các chính phủ. Càng ngày, các chính phủ càng nhận thấy mối liên kết và mối quan hệ qua lại giữa cải cách quy định và các chính sách khác. Đánh giá quy định của OECD cho thấy các nguyên tắc khác nhau hỗ trợ lẫn nhau và đóng góp vào quy định chất lượng. Các nguyên tắc Quy định tốt hơn mang lại cho chính sách cạnh tranh một vị trí nổi bật. Quy định hạn chế cạnh tranh một cách không cần thiết sẽ gây ra chi phí cho xã hội và việc tính toán những chi phí này có thể là cần thiết để thiết lập các giới hạn thích hợp cho quy định. Sự phối hợp đáng kể cũng tồn tại giữa chính phủ điện tử và các chính sách điều tiết. Đặc biệt, khả năng của chính phủ khai thác và sử dụng tốt nhất các sức mạnh tổng hợp này có thể cải thiện đáng kể môi trường tổng thể để cung cấp dịch vụ và đẩy nhanh cải cách quy định, điều này mang lại lợi ích cao từ việc sử dụng công nghệ thông tin và truyền thông (ICT).

Tính liên kết của các lĩnh vực chính sách khác nhau đòi hỏi khả năng thiết lập các liên kết giữa các lĩnh vực chính sách để thúc đẩy sự gắn kết chính sách. Hầu hết các quốc gia đều có một số hình thức tham vấn trong chính phủ về chính sách cạnh tranh, thương mại và người tiêu dùng (Hình 9.7). Chỉ có khoảng một nửa số quốc gia OECD là luôn bắt buộc tham vấn như vậy (OECD, 2009a). Ví dụ, ở Thụy Sĩ, tham vấn trong chính phủ là bắt buộc đối với mọi quy định được chính phủ thông qua và bao gồm tất cả bảy bộ và các cơ quan chính, cũng như bất kỳ cơ quan nào khác bị ảnh hưởng. Tại Bỉ, tham vấn liên chính phủ cũng là bắt buộc đối với tất cả các quy định liên quan đến tài chính, thương mại, kinh tế, xã hội, an sinh xã hội, tư pháp và môi trường (OECD, 2009a).

Các gói cải cách toàn diện có điểm hấp dẫn nhưng có thể làm “quá tải” bộ máy hành chính

Vấn đề về thời gian và trình tự cũng liên quan đến việc lựa chọn cách tiếp cận gia tăng hoặc cách tiếp cận “vụ nổ lớn” đối với cải cách quy định. Các chính sách điều tiết tốt hơn phần lớn đã được các nước OECD phát triển và thực hiện trên cơ sở gia tăng chứ không phải là cơ sở “vụ nổ lớn”. Một phần, điều này là do cách thức mà chương trình nghị sự chính sách điều tiết đã được hình thành qua nhiều năm. Ban đầu, trọng tâm là nâng cao hiểu biết về bản chất của quy định như một công cụ của chính phủ và nâng cao hiệu quả của công cụ đó. Những nỗ lực đã được mở rộng và đào sâu theo thời gian, phát triển từ ý tưởng bãi bỏ quy định sang khái niệm quản lý quy định và quản trị quy định. Tuy nhiên, một số thành viên OECD, gần đây đã thực hiện chính sách điều tiết, đã cố gắng đưa ra vô số cải cách cùng một lúc: cách tiếp cận vụ nổ lớn trên thực tế ( ví dụ như Hy Lạp). Việc lựa chọn một chiến lược big-bang là điều dễ hiểu, xét đến mối liên hệ giữa khung pháp lý hoạt động tốt và tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, do sự phụ thuộc lẫn nhau của chính sách quy định và các yếu tố hỗ trợ khác - chẳng hạn như lãnh đạo, hỗ trợ chính trị, năng lực và nguồn lực của nhân viên, sự sẵn có của đào tạo và hỗ trợ phù hợp ở cấp trung ương, v.v. - các cách tiếp cận lớn đối với cải cách quy định nên được thực hiện một cách thận trọng . Trên thực tế, tốc độ cải cách quy định phải tính đến năng lực của hệ thống để đảm bảo, ví dụ, nhân viên được tiếp cận với đào tạo, hướng dẫn, tư vấn và hỗ trợ cần thiết để họ có thể đối phó với những thách thức mới mà họ phải đối mặt. Tiến hành quá nhanh trên quá nhiều mặt làm tăng nguy cơ các quan chức và các bên liên quan khác sẽ cảm thấy “mệt mỏi với cải cách”, coi những đổi mới chính sách là gánh nặng không cần thiết hơn là cơ hội, và do đó khiến việc thực hiện hiệu quả trở nên khó khăn hơn.

Figure 9.7. Consultation within government on competition, trade and consumer policies in OECD countries, 1998, 2005 and 2008

■ 1998

■ 2005

■ 2008

Number of jurisdictions

Note: The sample includes 31 jurisdictions for 2008 and 2005. For 1998, 27 jurisdictions are included as no data were available for Luxembourg, Poland, the Slovak Republic and the European Union.

Nguồn : OECD (2009a), “Các chỉ số của Hệ thống Quản lý Quy định”, Web.taisachnhanh.cloud/regreform/indicators và Web.taisachnhanh.cloud/dataoecd/44/37/44294427.pdf (báo cáo đầy đủ).

Trong nhiều trường hợp, các cuộc khủng hoảng có thể đóng vai trò là động lực cải cách và cho phép các chính trị gia biện minh cho sự cần thiết và chi phí thay đổi. Điều này có thể khiến các chính phủ chờ đợi một cuộc khủng hoảng để tìm động lực cải cách. Tuy nhiên, các cuộc khủng hoảng có thể gây ra những kết quả điều tiết tồi tệ hơn, vì các chính phủ có thể bị cám dỗ áp dụng cách tiếp cận vụ nổ lớn và các phản ứng điều tiết có thể quá nặng tay. Hơn nữa, các phương án cải cách phải được xem xét theo chu kỳ ngân sách. Trên thực tế, các chính phủ có thể có năng lực lớn hơn để thực hiện cải cách trong thời kỳ tương đối thịnh vượng, khi họ có nhiều nguồn lực hơn để đền bù cho những người được cho là sẽ thiệt hại do cải cách. Đồng thời, những người được kỳ vọng sẽ hưởng lợi từ cải cách có nhiều khả năng tạo điều kiện thuận lợi cho việc đưa ra thay đổi trong thời kỳ tương đối thịnh vượng (OECD, 2007).

Vai trò của bằng chứng và các tổ chức quốc tế trong hỗ trợ cải cách

Nghiên cứu gần đây đã chỉ ra rằng các tổ chức quốc tế có thể thúc đẩy cải cách không chỉ bằng cách sử dụng các biện pháp khuyến khích và ép buộc mà còn thông qua giáo dục, dạy và học ở cấp quốc gia. “Cách tiếp cận đối thoại chính sách” như vậy được cho là sẽ ủng hộ cải cách bằng cách thuyết phục, hơn là mặc cả về các điều kiện và phần thưởng. “Các phương pháp điều phối mềm” như vậy thể hiện một phương tiện chậm hơn, nhưng không nhất thiết là kém hiệu quả hơn, để hỗ trợ việc áp dụng cải cách kịp thời.

Ngày càng có nhiều nghi ngờ về tiện ích của các hình thức điều kiện mạnh mẽ

Có rất nhiều tài liệu về vai trò của các tổ chức quốc tế trong việc hỗ trợ cải cách. Đặc biệt, nhiều điều đã được viết về các phương pháp được sử dụng để thúc đẩy sự tuân thủ trong nước và khuyến khích các quốc gia đi theo con đường cải cách. Trong khuôn khổ này, điều kiện chắc chắn đã thu hút nhiều sự chú ý hơn các phương pháp khác. Điều kiện về mặt kỹ thuật là một phương tiện để đảm bảo việc thực hiện hợp đồng, “một lời hứa của một bên sẽ làm một điều gì đó ngay bây giờ để đổi lấy một lời hứa của bên kia sẽ làm một điều gì đó khác trong tương lai” (Mosley, Harrigan và Toye, 1991). Nó ngụ ý việc sử dụng “cây gậy” và “củ cà rốt”, với việc đưa ra các khuyến khích tích cực - chẳng hạn như hứa hẹn viện trợ nhiều hơn, nhượng bộ thương mại, ghế tại bàn đàm phán quốc tế hoặc sự bảo vệ của quân đội nước ngoài - và mối đe dọa của các biện pháp ngăn cản tiêu cực - chẳng hạn như cắt giảm viện trợ, các hình thức trừng phạt khác nhau, can thiệp quân sự và trả đũa thương mại hoặc ngoại giao (Edwards, 1999).

Sự phụ thuộc vào điều kiện đã tăng lên rất nhiều về quy mô và phạm vi kể từ cuộc khủng hoảng nợ những năm 1980 ở các nước đang phát triển. Đặc biệt, việc sử dụng nó gắn liền với hoạt động của Ngân hàng Thế giới và đặc biệt là Quỹ Tiền tệ Quốc tế, sự hỗ trợ của họ đôi khi có điều kiện đối với những thay đổi trên diện rộng trong các chính sách kinh tế, môi trường hoặc xã hội, chẳng hạn như ổn định kinh tế vĩ mô, tư nhân hóa hoặc tăng cường đầu tư vào y tế hoặc giáo dục. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, đã có một sự mở rộng lớn trong việc áp dụng điều kiện để thúc đẩy không chỉ những thay đổi về chính sách kinh tế, mà còn của một loạt các cải cách chính trị và thể chế. Trong những năm 1990, các tổ chức như Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương, Liên minh Châu Âu và Hội đồng Châu Âu đã cung cấp tư cách thành viên cho nhiều quốc gia ở Đông Âu và Liên Xô cũ với điều kiện họ phải thực hiện các cải cách vượt xa các gói điều kiện tiêu chuẩn của các tổ chức tài chính quốc tế chính (IFIs). Trong những trường hợp này, điều kiện đã chạm đến các thuộc tính chính trị và thể chế cốt lõi của các quốc gia mà nó được áp dụng. Trong số các thể chế này, Liên minh châu Âu chắc chắn đã phát triển bộ công cụ ấn tượng nhất, sử dụng các biện pháp khuyến khích từ tư cách thành viên đầy đủ đến nhượng bộ thương mại, viện trợ kỹ thuật, thỏa thuận hợp tác và ràng buộc thể chế, và áp dụng chúng không chỉ cho các thành viên có nguyện vọng, mà còn áp dụng cho các thành viên có nguyện vọng. nước thứ ba (Smith, 1997). ⁶

Tuy nhiên, có sự nhất trí rộng rãi rằng điều kiện dựa trên chính sách nhìn chung không hiệu quả trong hầu hết các lĩnh vực. ⁷ Checkel (2000) tóm tắt những lời chỉ trích về điều kiện theo ba khía cạnh chính. Đầu tiên liên quan đến việc chính trị hóa điều kiện: các tổ chức quốc tế đã bị áp lực phải giải ngân bất chấp những thất bại trong việc tuân thủ quốc gia và ngày càng thường xuyên hơn, các quốc gia biết rằng họ có thể nhận được “thứ gì đó mà không mất gì”, do đó “phá hoại toàn bộ logic khuyến khích đằng sau có điều kiện” (Checkel, 2000). số 8 Thứ hai liên quan đến vấn đề sở hữu trong nước. Đặc biệt trong trường hợp các điều kiện để được khen thưởng được xác định chặt chẽ và được ủng hộ mạnh mẽ, cải cách được coi là kết quả của sự áp đặt từ bên ngoài và sự ủng hộ đối với sự thay đổi chính sách lại thiếu cơ sở chính trị vững chắc trong nước. Do đó, việc tuân thủ và thực hiện trở thành vấn đề. Lời chỉ trích thứ ba liên quan đến tình trạng nghèo nàn và phân mảnh của môi trường chính sách. Khi các thể chế chính trị đã sụp đổ hoặc đang trong quá trình sụp đổ, các quốc gia thường không thể tăng cường cải cách một cách hiệu quả. Trong những tình huống này, “gần như thể những người ủng hộ điều kiện cho rằng nó được áp đặt trong chân không, nơi mà lịch sử và thể chế không quan trọng” (Checkel, 2000). Những loại cân nhắc này đã khiến các nhà phê bình khác nhau làm nổi bật “môi trường trí tuệ nông cạn” đã đặc trưng cho suy nghĩ về tính điều kiện và nhấn mạnh rằng tính điều kiện “rất phi lịch sử” (Killick, Gunatilakia và Marr, 1998).

Các phương pháp “mềm hơn” mất nhiều thời gian hơn nhưng thường có thể đạt được tính hợp pháp và quyền sở hữu cao hơn đối với các cải cách

Nghiên cứu gần đây đã chỉ ra rằng các tổ chức quốc tế có thể thúc đẩy cải cách không chỉ bằng cách sử dụng các biện pháp khuyến khích và ép buộc, mà còn thông qua giáo dục, dạy và học ở cấp quốc gia (Checkel, 2001). Hiệu quả của cái gọi là “các phương pháp phối hợp mềm” nhằm thúc đẩy cải cách là tâm điểm của sự chú ý, đặc biệt là trong lĩnh vực nghiên cứu về EU. Trên thực tế, khi “Phương pháp cộng đồng” truyền thống ⁹ không có sẵn, Liên minh châu Âu đã thử nghiệm các phương pháp khác để thúc đẩy hội nhập chính sách. ¹⁰ “Cách tiếp cận đối thoại chính sách” như vậy được cho là sẽ ủng hộ cải cách bằng cách thuyết phục, hơn là mặc cả về các điều kiện và phần thưởng. OECD đã đóng góp quan trọng bằng cách thúc đẩy “các thông lệ tốt” cho chính sách quản lý như được thể hiện trong các Khuyến nghị của Hội đồng năm 1995, 1997 và 2005, một dạng luật mềm. Những điều này đã được phổ biến tới nhiều nhóm quốc gia hơn thông qua việc xây dựng danh mục kiểm tra của OECD/Tổ chức Hợp tác Kinh tế Châu Á-Thái Bình Dương (APEC) về cải cách quy định. Việc trao đổi kinh nghiệm và thực tiễn tốt diễn ra trong khuôn khổ này đã tạo điều kiện thuận lợi cho các trường hợp “chuyển giao chính sách” từ quốc gia này sang quốc gia khác (Dolowitz và Marsh, 2000). Đồng thời, việc thể chế hóa các cuộc họp định kỳ giữa các công chức làm việc ở các quốc gia OECD khác nhau về các vấn đề tương tự đã tạo cơ hội quý giá để thảo luận, góp phần thúc đẩy sự hội tụ chính sách và hội tụ các thông lệ quản lý (Radaelli, 2000).

Một số tác giả đã lập luận rằng, kể từ giữa những năm 1990, sự phát triển của chương trình nghị sự Quy định tốt hơn đã được định hình bởi mức độ quốc tế hóa cao, cả về vai trò quan trọng của các tổ chức quốc tế như OECD trong việc thiết lập chương trình nghị sự (Lodge, 2005) và trao đổi xuyên quốc gia giữa các quan chức cấp cao làm việc về các vấn đề quy định (Wegrich, 2009). Cụ thể, việc phổ biến mô hình chi phí tiêu chuẩn (SCM) để đo lường gánh nặng hành chính đã được sử dụng như một trường hợp để khám phá các cơ chế tạo điều kiện phổ biến chính sách trong lĩnh vực này. Phân tích được phát triển bởi Wegrich (2009) cho thấy các mô hình phổ biến nhanh chóng của SCM từ năm 2003 đến 2007, khi ví dụ về Hà Lan được 15 quốc gia khác noi theo (bao gồm hầu hết tất cả các quốc gia thành viên EU15). Một xu hướng tương tự đã được nhấn mạnh với sự phổ biến của RIA. Trên thực tế, trong khi Hoa Kỳ đi đầu trong việc áp dụng phân tích tác động theo quy định vào đầu những năm 1980 và các đánh giá tác động cụ thể theo ngành khác nhau đã được thực hiện từ giữa những năm 1980 ở nhiều quốc gia khác nhau, thì việc phổ biến RIA chỉ tăng tốc từ đầu những năm 2000, khi phần lớn các quốc gia thành viên EU15 và một số quốc gia gia nhập năm 2004 bắt đầu áp dụng công cụ này (Radaelli, 2005).

OECD từ lâu đã thúc đẩy các cơ chế “phối hợp mềm” giữa các quốc gia thành viên, sử dụng các thành phần, chẳng hạn như đánh giá ngang hàng, khuyến nghị và đánh giá chuẩn, là cốt lõi của hoạt động hàng ngày của tổ chức trong việc thúc đẩy cải cách chính sách (OECD, 2003). Việc sử dụng các phương pháp phối hợp mềm giữa các nước thành viên đã cho phép OECD thúc đẩy hội tụ chính sách mà không cần sử dụng điều kiện. Các nước thành viên không bị yêu cầu áp dụng các chính sách giống nhau, ngoại trừ một loạt các cam kết cơ bản, thể hiện cốt lõi của “sự đồng quan điểm” của các thành viên của Tổ chức (OECD, 2004b). Các nước OECD được yêu cầu trao đổi kinh nghiệm và cởi mở để học hỏi lẫn nhau. Điều này cho phép các thành viên giữ quyền sở hữu các cải cách và tránh những mâu thuẫn làm cơ sở cho các chiến lược có điều kiện (OECD, 2009d).

kết luận

Trong 20 năm qua, công việc của OECD về chính sách quy định là công cụ hỗ trợ xây dựng chính sách và xác định các kỹ năng, công cụ và quy trình cần thiết mà các quốc gia thành viên cần để thúc đẩy sự phát triển và thực hiện các quy định chất lượng cao. “Các chỉ số của OECD về Hệ thống quản lý theo quy định” (Jacobzone, Choi và Miguet, 2007) chỉ ra rằng hầu hết các nước OECD hiện đã áp dụng các chương trình cải cách quy định rộng rãi, đồng thời thiết lập các mục tiêu và khuôn khổ rõ ràng để thực hiện. Tiền thân của “Các nguyên tắc hướng dẫn của OECD về chất lượng và hiệu quả quản lý” (2005), “Khuyến nghị của Hội đồng OECD về cải thiện chất lượng của các quy định của chính phủ” (1995) là tuyên bố quốc tế đầu tiên về các nguyên tắc quản lý chung cho các quốc gia thành viên . Những nguyên tắc này đã được tất cả các thành viên OECD tán thành và thường là cơ sở để xem xét các nỗ lực cải cách quy định tại các quốc gia thành viên. Cho đến nay, các đánh giá ngang hàng của các quốc gia về các quy trình quản lý có hiệu lực ở 24 quốc gia thành viên đã được hoàn thành, cũng như ba đánh giá của những người không phải là thành viên: Liên bang Nga (2002-05), Brazil (2007), Trung Quốc (2005-08) .

OECD đã phục vụ như một diễn đàn quốc tế để trao đổi kinh nghiệm, ý tưởng, kỹ thuật và tiến độ chuẩn giữa các quốc gia thành viên và đã đề xuất, nhưng không áp đặt, các lựa chọn ưu tiên cho cải cách. Theo nghĩa này, OECD đại diện cho một ngoại lệ so với các tổ chức quốc tế khác. Như Cremona và Hillion (2006) nhận xét, “thật khó để dung hòa quyền sở hữu chung thực sự với mối quan hệ bất bình đẳng do tính điều kiện hàm ý” và định nghĩa thường đơn phương về một loạt điều kiện phải đáp ứng để nhận được phần thưởng nhất định đã hạn chế khả năng hỗ trợ một quá trình học hỏi nghiêm túc giữa các nước. Theo quan điểm này, việc không có nhiều biện pháp khuyến khích phân phối nhằm thúc đẩy lựa chọn ưu tiên cho cải cách không phải là một điểm yếu mà là một điểm mạnh của OECD, tổ chức có thể cung cấp một khuôn khổ để tạo điều kiện thuận lợi cho việc trao đổi kinh nghiệm giữa các bên. quốc gia thành viên và hỗ trợ học hỏi lẫn nhau mà không ép buộc. Các quốc gia thành viên được tự do làm theo một ví dụ cụ thể, điều chỉnh nó cho phù hợp với đặc thù của bối cảnh quốc gia của họ hoặc từ chối nó hoàn toàn. Mặc dù vậy, với sự hỗ trợ của ban thư ký OECD và sự tham gia của các ủy ban OECD, mọi cải cách được thông qua đều thuộc sở hữu hoàn toàn của chính quyền quốc gia, những người quyết định một cách tự chủ về chiến lược theo đuổi.

Chương này đã nhấn mạnh thông tin về bốn nhóm yếu tố có khả năng thúc đẩy cải cách quy định. Hơn nữa, nó đã nhấn mạnh rằng những cải cách thành công, đáng tin cậy và bền vững dựa vào khả năng xây dựng các liên minh rộng rãi, xác định các động lực và áp lực bên ngoài và đưa chúng vào quá trình hoạch định chính sách. Trong khuôn khổ này, chính sách điều tiết có thể đóng góp quan trọng. Trên thực tế, các thông lệ quản lý tốt đặt cơ sở cho các thủ tục cởi mở hơn, dựa trên bằng chứng và dễ tiếp cận hơn, hợp pháp hơn, ít dễ bị nắm bắt hơn và có nhiều khả năng tạo ra thông tin chất lượng cao hơn. Điều này cải thiện việc phân tích các cơ hội cải cách và các lựa chọn chính sách. Đồng thời, việc tích hợp các thông lệ quản lý theo quy định thích hợp vào quá trình hoạch định chính sách cho phép các chính phủ phát triển một cách tiếp cận mạch lạc hơn đối với việc xây dựng chính sách. Cụ thể, chính sách quy định cung cấp một khuôn khổ cho sự hợp tác, hỗ trợ việc xác định các sức mạnh tổng hợp tiềm năng trong và giữa các chính phủ, đồng thời cho phép họ vượt qua những trở ngại do sự phân chia chức năng truyền thống tạo ra.

Việc thực hiện một chính sách điều tiết hiệu quả đòi hỏi các chính phủ phải giải quyết một số thách thức:

• Lãnh đạo: kinh nghiệm từ khắp các quốc gia OECD đã chứng minh rằng một cách tiếp cận mạch lạc hơn đối với việc xây dựng chính sách và quy định không chỉ đòi hỏi sự hỗ trợ của cấp cao và liên chính phủ, mà còn cả năng lực lãnh đạo và phát triển một cách tiếp cận chủ động.

• Lồng ghép thay đổi văn hóa: nhận thức về tầm quan trọng của chất lượng quy định là cần thiết trong toàn bộ hành chính công và giữa các chủ thể khu vực tư nhân chủ chốt để thúc đẩy cải cách sâu hơn, cùng với việc thiết lập môi trường tin cậy và hợp tác cũng như thúc đẩy một chính sách thường xuyên. trao đổi thông tin giữa các tác nhân tham gia vào quá trình điều tiết.

• Kỹ năng, năng lực và đào tạo: việc tăng cường chương trình đào tạo liên tục và xây dựng năng lực trong chính phủ tiếp tục là chìa khóa để phát triển quản lý điều tiết hiệu quả. Loại sáng kiến này không chỉ cải thiện các kỹ năng kỹ thuật cần thiết trong một số quy trình nhất định, nó còn truyền đạt tầm quan trọng của hệ thống phân cấp hành chính và chính trị gắn liền với chương trình nghị sự về chất lượng quy định và giúp thúc đẩy thay đổi văn hóa. Các chương trình đào tạo và xây dựng năng lực cho phép các quan chức gặp gỡ và thảo luận về chương trình Quy định tốt hơn, do đó thúc đẩy ý thức sở hữu các sáng kiến cải cách và hỗ trợ giao tiếp trong và ngoài các cơ sở thể chế riêng lẻ.

• Tính minh bạch và số lượng quy định: dễ dàng tiếp cận quy định, thông qua các phương tiện in ấn hoặc điện tử, là điều cần thiết. Từ góc độ kinh doanh, có thể dễ dàng truy cập thông tin về các quy định mới, ngay khi chúng được phê duyệt, là chìa khóa để đảm bảo tuân thủ. Việc tiếp cận dễ dàng hơn với luật đã được hệ thống hóa cũng giúp đơn giản hóa quy trình cho những người muốn tham gia thị trường.

• Tính sẵn có của dữ liệu: một thách thức đối với nhiều quốc gia OECD là tính sẵn có của dữ liệu tiên nghiệm, độc lập, phù hợp có thể cung cấp thông tin tốt nhất cho quá trình hoạch định chính sách. Sự sẵn có của những dữ liệu này cho phép các nhà hoạch định chính sách phát triển các chỉ số phù hợp để đo lường hiệu quả và kết quả của quy định mà không tạo ra gánh nặng không cần thiết cho người dân, doanh nghiệp và dịch vụ công.

Việc thành lập Ủy ban chính sách điều tiết mới của Hội đồng OECD vào tháng 10 năm 2009 thể hiện sự thừa nhận tầm quan trọng của việc hỗ trợ các nước thành viên và không phải thành viên trong việc xây dựng và củng cố các nỗ lực cải cách quy định của họ. Ủy ban sẽ thúc đẩy cách tiếp cận đa ngành đối với chất lượng quy định trong OECD và hỗ trợ các tổ chức quản lý rủi ro và giảm thiểu các lỗ hổng quy định, đồng thời tuân thủ các nguyên tắc quản trị tốt.

ghi chú

Để đạt được mục tiêu này, nhiều đề xuất khác nhau đã được đưa ra, chẳng hạn như đưa ra các cơ chế để giám sát tốt hơn việc thực hiện quy định của tất cả các cơ quan hành pháp.

Rà soát quy định và cạnh tranh cho thấy mối quan hệ giữa cơ quan cạnh tranh và cơ quan quản lý ngành đóng vai trò trung tâm trong việc xác định cách thức áp dụng các nguyên tắc cạnh tranh. Cách tiếp cận của họ đối với cùng một vấn đề có thể khác nhau, với điều phức tạp là có thể có nhiều hơn một luật liên quan được áp dụng cho cùng một trường hợp (OECD, 2008).

Úc, Canada, Ba Lan, Thụy Điển, Thụy Sĩ, Vương quốc Anh và Liên minh châu Âu.

Theo truyền thống, các chính phủ đã trao quyền rõ ràng cho các cơ quan giám sát chịu trách nhiệm về chính sách chất lượng theo quy định với một số chức năng biện hộ ( ví dụ COFEMER của Mexico). Các chính phủ khác có các cơ quan vận động và giám sát tách biệt rõ ràng. Một số cơ quan giám sát khác, chẳng hạn như ACTAL của Hà Lan, tách biệt rõ ràng các hoạt động của họ khi thực hiện vai trò tư vấn và vận động chính sách (OECD, 2010c).

Cải cách bổ sung cho nhau nảy sinh khi việc theo đuổi có phối hợp nhiều cải cách có tác dụng củng cố lẫn nhau có thể làm tăng lợi ích mà mỗi cải cách mang lại; điều này khác với, nhưng liên quan đến, khái niệm về sự gắn kết chính sách. Trong khi sự gắn kết chính sách phần lớn được coi là một hạn chế, khái niệm về sự bổ sung chính sách làm nổi bật tiềm năng nhận ra những lợi ích tích cực từ các cải cách được phối hợp. Xem Braga de Macedo và Oliveira Martins (2008).

Các điều kiện đặt ra cho việc gia nhập của các nước Trung và Đông Âu (CEE) vào năm 1993 tại Hội đồng Châu Âu Copenhagen chắc chắn là điều kiện chi tiết và toàn diện nhất từng được xây dựng, và điều kiện, không cần bàn cãi, là chiến lược cơ bản mà Liên minh Châu Âu đã thúc đẩy. tuân thủ của các quốc gia ứng viên (Checkel, 2000). Việc sử dụng các biện pháp khuyến khích để thay đổi hành vi hoặc chính sách của một quốc gia được thiết kế để giảm thiểu nguy cơ các quốc gia mới tham gia trở nên bất ổn về chính trị và gánh nặng về kinh tế, với mục đích kép, một mặt, trấn an các quốc gia thành viên “ cũ ” miễn cưỡng rằng nguy cơ đổ vỡ sẽ là tối thiểu và mặt khác, hướng dẫn các ứng viên CEE trên con đường trở thành thành viên (Grabbe, 2002).

Xem, ngoài những điều khác , Mosley, Harrigan và Toye (1991); Killick (1998); Dollar và Svensson (2000); Burnside và Dollar (2000); OECD (2009d).

Các chủ nợ thường lo lắng về việc trả các khoản vay của họ, nhưng kể từ Chiến tranh Napoléon (và thậm chí có thể quay trở lại thời La Mã), các quốc gia giàu có hơn cũng đã sử dụng các khoản vay quốc tế để thúc đẩy các mục tiêu quân sự, kinh tế và ý thức hệ (OECD, 2009d). Những mục tiêu như vậy đặc biệt nổi bật kể từ cuối thế kỷ 20, khi “ các tổ chức tài chính quốc tế, thể hiện các giá trị của các quốc gia tư bản tiên tiến hơn, quan tâm nhiều hơn đến việc thúc đẩy những thay đổi cụ thể trong nước ở các quốc gia đi vay hơn là việc được hoàn trả. ” (Krasner, 1999).

Xem http://european-convention.eu.int/glossary.asp?lang=EN&content=C .       “ Cộng đồng

phương pháp ” là cách diễn đạt được sử dụng cho phương thức vận hành thể chế đối với trụ cột đầu tiên của Liên minh Châu Âu. Nó xuất phát từ logic tích hợp và có các đặc điểm nổi bật sau: (i) Ủy ban EU độc quyền về quyền sáng kiến; (ii) sử dụng chung biểu quyết đa số đủ điều kiện trong Hội đồng; (iii) vai trò tích cực của Nghị viện Châu Âu trong việc thường xuyên hợp tác lập pháp với Hội đồng; (iv) tính thống nhất trong việc giải thích luật của Cộng đồng do Tòa án Tư pháp đảm bảo. Phương pháp được sử dụng cho trụ cột thứ hai và thứ ba tương tự như cái gọi là “ phương pháp liên chính phủ ” , với sự khác biệt là Ủy ban chia sẻ quyền chủ động của mình với các Quốc gia Thành viên, Nghị viện Châu Âu được thông báo và tham khảo ý kiến và Hội đồng có thể thông qua hành vi ràng buộc. Theo nguyên tắc chung, Hội đồng hành động nhất trí.

Đặc biệt, rất nhiều điều đã được viết về việc sử dụng “ phương pháp phối hợp mở ” (OMC) nhằm mở rộng các hoạt động chính sách vượt ra ngoài phạm vi giới hạn về mặt pháp lý và đẩy nhanh quá trình ra quyết định của châu Âu. Các thành phần thể chế chính của OMC là hướng dẫn chung, kế hoạch hành động quốc gia, đánh giá ngang hàng, định chuẩn, báo cáo đánh giá chung và khuyến nghị (Ferrara, Matsaganis và Sacchi, 2002). Các thành phần này được tổ chức theo các quy trình có cấu trúc tương đối, được lặp lại theo thời gian, một mặt thúc đẩy sự tin tưởng và định hướng hợp tác giữa những người tham gia và mặt khác, thúc đẩy động lực học tập. Do đó, ngay cả khi không có các quy định và biện pháp trừng phạt cứng rắn, OMC tạo ra một số khuyến khích để tuân thủ và chứng tỏ tiềm năng mạnh mẽ của các quốc gia đối tác có điều kiện. OMC lần đầu tiên được soạn thảo dưới thời tổng thống Bồ Đào Nha vào năm 2000; ban đầu nó được áp dụng trong lĩnh vực việc làm và sau đó được mở rộng sang một loạt các lĩnh vực chính sách khác. Trái ngược với phương pháp Cộng đồng truyền thống, cách tiếp cận này được định nghĩa là “ mềm ” và “ thân thiện với quốc gia ” (Ferrara, Matsaganis và Sacchi, 2002). Nó đã được chỉ ra như một liều thuốc để tăng cường hội nhập chính sách, mở rộng các hoạt động chính sách vượt ra ngoài các lĩnh vực bị giới hạn về mặt pháp lý (de la Porte và Nanz, 2003) và tăng tốc quá trình ra quyết định của châu Âu ( H é ritier, 2003 ). Việc sử dụng định chuẩn bổ sung các điểm tham chiếu khách quan cho quy trình được mô tả ở đây và cung cấp cho các quốc gia thước đo để đánh giá phương hướng và tốc độ cải cách.

Thư mục

Braga de Macedo, J. và J. Oliveira Martins (2008), “Tăng trưởng, các chỉ số cải cách và các yếu tố bổ sung cho chính sách”, Kinh tế học của quá trình chuyển đổi 16:2, tháng 4.

Brown, A., và cộng sự. (2006), Sổ tay Đánh giá Hệ thống Điều tiết Cơ sở hạ tầng, Ngân hàng Thế giới, Washington, DC, http://siteresources.Web.taisachnhanh.cloud/EXTENERGY/Resources/336805-1156971270190/HandbookForEvaluatingInfrastructureRegulation 062706.pdf .

Burnside, C. và D. Dollar (2000), “Viện trợ, Chính sách và Tăng trưởng”, Tạp chí Kinh tế Hoa Kỳ 90:4, trang 847-868.

Checkel, J. (2000), “Tuân thủ và điều kiện”, ARENA Working Papers 00/18, ARENA, Oslo.

Checkel, J. (2001), “Tại sao phải Tuân thủ? Học tập Xã hội và Thay đổi Bản sắc Châu Âu”, Tổ chức Quốc tế 55:3, trang 553-588.

Cremona, M. và C. Hillion (2006), “L'Union fait la force? Tiềm năng và Hạn chế của Chính sách Láng giềng Châu Âu với tư cách là Chính sách Đối ngoại và An ninh Tích hợp của EU”, Tài liệu làm việc của EUI, Luật số 2006/39, Florence, www.cadmus.iue.it/dspace/bitstream/ 1814/ 6419 /1/LAW -2006-39.pdf .

de la Porte, C. và P. Nanz (2003), “OMC - Một công cụ quan trọng để cải thiện tính minh bạch và sự tham gia dân chủ”, bài viết cho hội thảo, “Phương pháp điều phối mở: Những thách thức về mặt lý thuyết, kinh nghiệm và phương pháp đối với nghiên cứu về EU”, Roskilde, 20-21 tháng 2.

Dollar, D. và J. Svensson (2000), “Điều gì giải thích sự thành công hay thất bại của các chương trình điều chỉnh cơ cấu”, Tạp chí Kinh tế 110:466, trang 894-917.

Dolowitz D., và D. Marsch (2000), “Học hỏi từ nước ngoài: Vai trò của chuyển giao chính sách trong hoạch định chính sách đương đại”, Governance 13:1, trang 5-24.

Edwards, M. (1999), Tương lai tích cực: Hợp tác quốc tế trong thế kỷ 21 , Earthscan, London.

Ferrara M., M. Matsaganis và S. Sacchi (2002), “Phương pháp phối hợp mở chống lại đói nghèo: 'Quá trình hòa nhập xã hội' mới của EU", Tạp chí Chính sách xã hội châu Âu 12 :3, trang 227-239.

Grabbe, H. (2002), “Điều kiện của Liên minh Châu Âu và Cộng đồng Acquis”, Tạp chí Khoa học Chính trị Quốc tế 23:3.

Héritier, A. (2003), “Các phương thức quản trị mới ở châu Âu: Tăng cường hiệu quả chính trị và hiệu quả chính sách”, trong T. Boerzel và R. Chichowski (eds.), State of the European Union , Vol. 6, Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Jacobzone, Stéphane, Chang- wong Choi và Claire Miguet (2007), “Các chỉ số của hệ thống quản lý theo quy định”, Tài liệu làm việc của OECD về Quản trị công , Số 4, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/112082475604 .

Krasner, S. (1999), Chủ quyền: Đạo đức giả có tổ chức , Nhà xuất bản Đại học Princeton, Princeton, NJ.

Killick, T., R. Gunatilakia và A. Marr (1998), Viện trợ và nền kinh tế chính trị của sự thay đổi chính sách , Routledge/ODI, London.

Lodge, M. (2005), “Tầm quan trọng của tính hiện đại: Tiêu chuẩn quốc tế và đổi mới quy định quốc gia”, Tạp chí Chính sách công châu Âu 12(4), trang 649-67.

Malyshev, N. (2006), “Chính sách điều tiết: Kinh nghiệm và bằng chứng của OECD”, Đánh giá chính sách kinh tế của Oxford 22:2.

Mosley, P., J. Harrigan và J. Toye (1991), Viện trợ và Quyền lực, Ngân hàng Thế giới và Cho vay dựa trên Chính sách , Tập. 1, Routledge, Luân Đôn.

OECD (1995), “Khuyến nghị của Hội đồng OECD về Nâng cao Chất lượng Quy định của Chính phủ”, www.olis.Web.taisachnhanh.cloud/olis/1995doc.nsf/LinkTo/OCDE-GD(95)95 .

OECD (1997), Báo cáo của OECD về Cải cách Quy định: Báo cáo Tổng hợp , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264189751-en .

OECD (2002), Chính sách điều tiết ở các nước OECD: Từ chủ nghĩa can thiệp đến quản trị điều tiết , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264177437-en .

OECD (2003), Đánh giá ngang hàng: Công cụ hợp tác và thay đổi của OECD , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264099210-en-fr .

OECD (2004a), Đánh giá của OECD về Cải cách Quy định: Nhật Bản 2004: Tiến độ Thực hiện Cải cách Quy định , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264017177-en .

OECD (2004b), “Chiến lược mở rộng và tiếp cận”, Web.taisachnhanh.cloud/dataoecd/ 24/15/37434513.pdf .

OECD (2005), “Các nguyên tắc hướng dẫn của OECD về chất lượng và hiệu quả quản lý”, Web.taisachnhanh.cloud/dataoecd/24/6/34976533.pdf .

OECD (2007), “Thực hiện cải cách quy định: Xây dựng trường hợp thông qua kết quả”, Kỷ yếu cuộc họp của Nhóm về chính sách quy định, OECD, Paris, tháng 12, Web.taisachnhanh.cloud/dataoecd/54/44/44683291.pdf .

OECD (2008), Đánh giá về Cải cách Quy định: Tổng hợp Đa ngành , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264056572-en .

OECD (2009a), “Các chỉ số của Hệ thống Quản lý Quy định”, Web.taisachnhanh.cloud/ regreform/indicators và Web.taisachnhanh.cloud/dataoecd/44/37/44294427.pdf (báo cáo đầy đủ).

OECD (2009b), “Quy định tốt hơn ở châu Âu: Đánh giá năng lực quản lý ở 15 quốc gia thành viên của Liên minh châu Âu”, Ủy ban châu Âu và OECD, Web.taisachnhanh.cloud/document/24/0,3343,en_2649_34141_41909720_1_1_1_1,00.html .

OECD (2009c), Phân tích tác động của quy định: Công cụ để gắn kết chính sách , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264067110-en .

OECD (2009d), Quyền sở hữu chính sách và Điều kiện viện trợ trong bối cảnh khủng hoảng tài chính: Đánh giá phê bình , Nghiên cứu của Trung tâm Phát triển, Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264075528-en .

OECD (2010a), “Năng lực của Chính phủ trong việc Đảm bảo Quy định Chất lượng Cao tại Úc”, báo cáo cơ bản, Web.taisachnhanh.cloud/dataoecd/63/59/44529857.pdf .

OECD (2010b), Quy định tốt hơn ở Châu Âu: Đan Mạch 2010? , Nhà xuất bản OECD.

OECD (2010c), Quy định tốt hơn ở Châu Âu: Hà Lan 2010? , Nhà xuất bản OECD.

Radaelli, C. (2000), “Chuyển giao chính sách ở Liên minh châu Âu: Thuyết đồng hình thể chế như một nguồn gốc của tính hợp pháp”, Governance 13:1, trang 757-774.

Radaelli, C. (2005), “Sự lan tỏa mà không hội tụ: Bối cảnh chính trị định hình việc thông qua đánh giá tác động của quy định như thế nào”, Tạp chí Chính sách công châu Âu 12:5, trang 924-43.

Smith, K. (1997), “The Instruments of European Union Foreign Policy”, RSCAS Working Paper , Số 68, http://cadmus.iue.it/dspace/handle/1814/1546 .

Wegrich, K. (2009), “Sự bùng nổ chính sách giảm gánh nặng hành chính ở châu Âu: So sánh các cơ chế phổ biến chính sách”, Trung tâm phân tích rủi ro và quy định, Tài liệu thảo luận số 52, www.lse.ac.uk/collections/CARR /pdf/DPs/Disspaper52.pdf . _

Chương 10

Đạt được và duy trì
củng cố tài khóa

bởi Robert Giá10

Chương này bắt đầu bằng việc xem xét các yếu tố tạo điều kiện cho xu hướng vay nợ của các chính phủ: các yếu tố chính trị và quản trị, thái độ của công chúng đối với nợ, vai trò của thị trường tài chính và sự thiếu chính xác chung về mục tiêu nợ nên theo đuổi. Sau đó, nó xem xét bằng chứng, phần lớn dựa trên hồi quy tổng hợp trên các mẫu quốc gia lớn, liên quan đến các yếu tố ngoại sinh và liên quan đến chính sách đã ảnh hưởng đến sự thành công của các nỗ lực củng cố tài chính. Chương này tiếp tục xem xét vai trò của các thể chế tài chính: các quy tắc và cơ quan tự trị trong việc cắt giảm tài chính. Phần cuối cùng của chương tóm tắt và đánh giá bối cảnh kinh tế chính trị đã thay đổi như thế nào với cuộc khủng hoảng tài chính, đưa ra một số gợi ý về những gì có thể cần thiết để thiết lập lại con đường củng cố và làm cho nó ít bị thụt lùi hơn.

Chương này khám phá các yếu tố kinh tế chính trị đã góp phần gây ra các vấn đề về tính bền vững tài khóa ở các nền kinh tế OECD và những yếu tố có thể cản trở hoặc tạo điều kiện cho việc củng cố tài khóa. Ở nghĩa rộng nhất và mang tính chuẩn mực nhất, củng cố tài khóa có thể được định nghĩa là một quá trình chính trị nhằm đạt được cân bằng tài khóa bền vững, trong đó tính bền vững có nghĩa là phát hành nợ để tài trợ cho chi tiêu của chính phủ trong phạm vi nó tạo ra gánh nặng nợ trong tương lai mà không ảnh hưởng đến việc đạt được các mục tiêu kinh tế vĩ mô. Chính phủ vay nợ quá mức có thể gây lạm phát, gây bất ổn kinh tế, bóp méo phân bổ và độc đoán về mặt thế hệ trong tác động của nó. Sau nhiều thập kỷ áp dụng, kết quả của các chính sách hợp nhất không đều đặn, không đồng đều giữa các quốc gia và cuối cùng phải chịu một bước thụt lùi nghiêm trọng do khủng hoảng tài chính. Những năm 1990 được đặc trưng bởi những điều chỉnh tài khóa quan trọng, sau một thời kỳ mà nhiều nền kinh tế OECD chứng kiến nợ nần chồng chất, đôi khi lên đến mức rất cao. Tuy nhiên, vẫn có sự khác biệt đáng kể giữa các nền kinh tế OECD về mức độ hợp nhất đạt được, và những thành quả đạt được không chứng minh được tính lâu dài. Sau cuộc suy thoái 2008-09, thâm hụt ngân sách trung bình của OECD dự kiến sẽ đạt 9% tổng sản phẩm quốc nội (GDP) vào năm 2010, khi tỷ lệ nợ trên GDP trung bình sẽ đạt 100% - một kỷ lục sau chiến tranh. Điều này có nghĩa là quá trình hợp nhất sẽ cần phải bắt đầu lại và thành công sẽ phụ thuộc phần lớn vào những bài học rút ra từ các giai đoạn hợp nhất trong quá khứ.

Quản trị tài khóa, thái độ của công chúng và kỷ luật tài chính: nguồn gốc của khuynh hướng thâm hụt

Thực hiện cải cách trong lĩnh vực củng cố tài khóa liên quan đến việc giải quyết các lợi ích và cấu trúc khuyến khích của các nhà hoạch định chính sách bên cạnh lợi ích của các tác nhân kinh tế bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các biện pháp củng cố, trong đó lợi ích bộ phận, bảo vệ đặc lợi kinh tế và các quyền có được chi phối bảo vệ nguyên trạng. Ví dụ, đối với việc phát hành nợ của chính phủ, các chính phủ có thể mong đợi gặt hái được lợi thế bầu cử tiềm năng so với đối thủ của mình bằng cách huy động và chi tiền dựa trên thu nhập thuế trong tương lai. Về mặt kiểm soát, các chủ thể và lợi ích chính bao gồm các ngân hàng trung ương và thị trường tài chính, những tổ chức có lợi ích trong việc ngăn chặn lạm phát và bảo vệ quyền tài sản của những người nắm giữ tiền và trái phiếu nói chung, nhưng không phải lúc nào cũng thực hiện giám sát hiệu quả đối với các khoản vay của chính phủ. Với tư cách là người bảo lãnh cho các khoản nợ của chính phủ, công chúng nói chung đóng một vai trò hai chiều: họ phải trả nợ chính phủ thông qua thuế, nhưng lợi ích của việc vay nợ có thể tích lũy cho các nhóm cử tri khác nhau (cả trong và giữa các thế hệ) từ những người trả tiền.

Các chính sách ngược chu kỳ có thể dễ dàng hơn trong thời kỳ suy thoái hơn là mở rộng

Trong bối cảnh thay đổi thái độ đối với lợi ích kinh tế vĩ mô của thâm hụt, tài liệu lựa chọn công 1 xác định xu hướng đặc hữu đối với tài chính thâm hụt, bởi vì các chính phủ có thể cung cấp cho cử tri những lợi ích mà không phải trả tiền ngay lập tức. Với điều kiện các cử tri đánh giá cao chi tiêu công và luôn đánh giá thấp chi phí của nó về mặt thuế cao hơn trong tương lai, các chính trị gia có thể chiều theo cơ hội tăng chi tiêu công và cắt giảm thuế do thâm hụt tài trợ trước các cuộc bầu cử, tạo ra một “chu kỳ kinh doanh chính trị” (PBC) (Nordhaus, 1975) . Các mô hình PBC đã đưa ra các kết quả thực nghiệm hỗn hợp và giả thuyết thường mâu thuẫn với thực nghiệm. Mối quan tâm lớn hơn từ quan điểm tích lũy nợ là khả năng mở rộng và thu hẹp tài khóa là không đối xứng, bởi vì sự mở rộng thâm hụt không được bù đắp bởi một sự củng cố tương đương và/hoặc bởi vì các công cụ chi tiêu được ưa chuộng để mở rộng nhu cầu và các công cụ thuế để giảm nó. Điều này nhất quán với xu hướng sử dụng thâm hụt để giúp khu vực công mở rộng (Buchanan và Wagner, 1977).

Sẽ là quá đơn giản nếu coi hành vi mang tính chu kỳ của các nền kinh tế OECD là bị quy định bởi loại chủ nghĩa cơ hội chính trị do một số mô hình PBC đặt ra, nhưng có bằng chứng về phản ứng đối với các cú sốc theo chu kỳ bị ảnh hưởng bởi các yếu tố bầu cử. Trong một nghiên cứu về 16 quốc gia OECD, Balassone và Francese (2004) tìm thấy bằng chứng cho thấy chính sách tài khóa có xu hướng phản ứng bất đối xứng với các điều kiện mang tính chu kỳ: suy thoái thường đi kèm với sự suy giảm cán cân ngân sách, trong khi xu hướng tăng không kéo theo sự cải thiện tương đương của sự cân bằng đó. Mặc dù các chính phủ đôi khi cần hành động để cắt giảm thâm hụt ngân sách trong thời kỳ suy thoái, nhưng điều này rất khó khăn về mặt bầu cử, và có bằng chứng tổng thể cho thấy xu hướng hợp nhất có xu hướng phổ biến hơn ngay sau những năm bầu cử (OECD, 2003). Điều này có thể phản ánh thực tế là những lợi ích của việc cắt giảm tài khóa, cũng như chương trình cải cách nói chung, cần một thời gian để đạt được hiệu quả.

Ở một số quốc gia OECD, có bằng chứng cho thấy chính sách tài khóa có xu hướng chuyển sang thuận chu kỳ trong thời kỳ tăng trưởng; điều này dường như đặc biệt đúng ở các nước thuộc khu vực đồng euro (Ahrend, Catte và Price, 2006a). 2 Việc tăng chi tiêu và cắt giảm thuế trong giai đoạn mở rộng của chu kỳ là khó cưỡng lại về mặt chính trị nếu các khoản thu từ trời giáng bị nhầm lẫn với sự gia tăng cơ cấu trong thu nhập ngân sách. Ví dụ, vào cuối thời kỳ bùng nổ dotcom, quan điểm tài chính của khu vực OECD trở nên thuận chu kỳ rõ rệt, đặc biệt là ở các nền kinh tế lớn hơn trong khu vực đồng euro , đẩy thâm hụt cơ cấu lên cao (Girouard và Price, 2004). Trong thời kỳ bùng nổ và phá sản gần đây của thị trường tài chính, hiện tượng doanh thu nổi lên bất thường tương tự lại tái diễn, thúc đẩy hành động tùy ý theo chu kỳ ở một số quốc gia.

Các chính sách ổn định giúp tạo điều kiện cho hồ sơ thời gian về thâm hụt của OECD...

Đã có sự đồng thuận cao trong các nền kinh tế OECD về những gì chính phủ có thể đạt được thông qua việc sử dụng tích cực thâm hụt ngân sách, điều này đã tạo ra mức độ đồng bộ hóa tài khóa đáng kể theo thời gian. Sự đồng thuận trong hoạt động cho đến cú sốc giá dầu thứ hai - bao gồm cả phản ứng đối với cú sốc đầu tiên - là tài chính thâm hụt có thể ổn định sản lượng, phải đánh đổi bằng lạm phát. Sự đồng thuận đó biến mất khi lạm phát gia tăng, sản lượng đình trệ và vay nợ công tăng (Hình 10.1), và được thay thế bằng cách tiếp cận trọng cung đối với chính sách kinh tế vĩ mô. Điều này có liên quan đến sự cảnh giác với hành động tùy ý và nhấn mạnh vào các công cụ ổn định tài chính tích hợp, về nguyên tắc, sẽ tác động đối xứng lên thâm hụt, ít nhất là trong trường hợp không có cú sốc cung. Đã có sự khác biệt giữa các nền kinh tế OECD về việc áp dụng phương pháp đó, phụ thuộc vào sức mạnh của các chất ổn định tự động. Tuy nhiên, quá trình toàn cầu hóa - theo đó rò rỉ thương mại và tác động của lãi suất làm giảm số nhân tài khóa, đặc biệt là đối với các nền kinh tế mở, nhỏ - có xu hướng tạo ra sự phù hợp tương đối về quan điểm đối với những gì chính sách tài khóa có thể đạt được so với chính sách định hướng tăng trưởng của thay đổi cấu trúc. Cuộc khủng hoảng tài chính đã khiến sự đồng thuận về “tính trung lập” của khu vực công bị nghi ngờ; các biện pháp can thiệp tài chính tùy ý lớn đã diễn ra, mà một số người gọi là “chủ nghĩa tích cực chính sách tài khóa mới” (Auerbach, 2009).

.nhưng các yếu tố ý thức hệ giải thích một số khác biệt

Ít nhất có bằng chứng rõ ràng rằng thâm hụt đã được sử dụng để mở rộng khu vực công trong đó có thể quan sát thấy mối tương quan tích cực giữa tỷ lệ tổng nợ trên GDP và tỷ lệ chi tiêu trên GDP giữa các nền kinh tế OECD trước khủng hoảng (Hình 10.2 ). Các yếu tố tư tưởng rõ ràng đóng một vai trò ở đây. Mặc dù đã có sự nhất trí cao về những lợi ích kinh tế vĩ mô hạn chế của chủ nghĩa tích cực tài khóa, nhưng vẫn có sự khác biệt trong hành vi tài khóa giữa các nền kinh tế OECD, một phần, do thái độ đảng phái đối với thâm hụt tích lũy (Hibbs, 1977). Các chính phủ dự kiến bị phế truất có thể bị cám dỗ một cách chiến lược trong việc phát hành nợ quá mức để trói tay đối thủ của họ, do đó sử dụng nợ để hạn chế chi tiêu của người kế nhiệm. Ở một số quốc gia, cắt giảm thuế trước khi chi tiêu được coi là biện pháp tăng áp lực ngân sách để giảm chi tiêu - “bỏ đói con thú” theo cách nói của một số người ủng hộ cách tiếp cận này. Quan điểm này đặc biệt có ảnh hưởng ở Hoa Kỳ vào đầu những năm 1980 và đầu những năm 2000. 3 Liệu một chiến lược như vậy có hoàn toàn hiệu quả hay không vẫn còn nghi ngờ (Romer và Romer, 2007), nhưng nó có thể giúp giải thích tại sao tỷ lệ nợ của Hoa Kỳ cao so với tỷ lệ chi tiêu (Hình 10.2). Ngược lại, chế độ lưỡng đảng về tài chính của các quốc gia Scandinavi, dựa trên sự thừa nhận mối liên hệ tích cực giữa thuế và tính phổ biến của lợi ích có thể giúp giải thích tỷ lệ nợ tương đối thấp, so với quy mô của khu vực công, ở các nền kinh tế đó.

Hình 10.1. Xu hướng thâm hụt và nợ của chính phủ

200.0

q.q
_

180.0

160.0

140.0

120.0

100,0

80,0

60,0

40,0

20,0

0,0

1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008

Nguồn: Cơ sở dữ liệu Triển vọng kinh tế 85 của OECD.

Hình 10.2. Tổng nợ và tỷ lệ chi so sánh, 2006

200

Q-

Hỏi      

JPN

180

M—

o

*

160

<g       1/trong

140

N

đĩa CD

ITA

120

đồng

GRC       <

♦       NIỀM TIN

100

♦

FRA

80

CAN       DEU       aut ——

Hoa Kỳ * CŨNG KHÔNG       X       Ub.-

CHE       4 ..... A -             PRT *       SWE

60

CHÉ • ESP • ♦ GBR.       Vây       *

♦       ♦ ISL       T DNK

40

KOR       IRL       NZL       9

♦       * AUS LUX ♦

20

0

2

0       25       30       35       40       45       50       55       60

Tổng chi tiêu tính theo % GDP

Nguồn: Cơ sở dữ liệu Triển vọng kinh tế 85 của OECD.

Sự phân mảnh của chính phủ và trách nhiệm giải trình bầu cử thấp hơn có thể góp phần vào sự thiên vị thâm hụt

Các yếu tố thể chế chi phối việc xây dựng, phê duyệt, thực hiện và trách nhiệm giải trình chính sách tài khóa cũng có thể tạo ra khuynh hướng thâm hụt. Nhiều sự chú ý đã tập trung vào xung đột giữa các nhóm khác nhau về việc phân phối vốn, trong các hệ thống chính trị bị phân tán, như một động lực của nợ công tích lũy. Những thay đổi về quan điểm tài khóa ít xảy ra thường xuyên hơn và ít triệt để hơn - càng có nhiều người tham gia có quyền phủ quyết đối với việc ban hành (Tsebelis, 1999). Mặt khác, việc thiếu sự gắn kết chính trị dường như gây khó khăn cho việc tập hợp hỗ trợ chính trị cho việc củng cố tài khóa khi nhu cầu này trùng với thời kỳ suy yếu theo chu kỳ (OECD, 2003). 4 Xu hướng thâm hụt dường như được đánh dấu rõ nhất trong các chế độ nghị viện với đại diện theo tỷ lệ, trong đó chi tiêu (đặc biệt là chi tiêu phúc lợi 5 ) có xu hướng phản ứng mạnh hơn với các cú sốc tiêu cực hơn là tích cực và dai dẳng hơn theo thời gian. Ngược lại, các điều chỉnh tài khóa sau bầu cử nổi bật hơn ở các nền dân chủ đa số (Persson và Tabellini, 2003). 6 Hành vi tạo ra thâm hụt sẽ được tạo điều kiện thuận lợi khi sự thiếu minh bạch làm giảm trách nhiệm giải trình ngân sách. Các quốc gia có thủ tục ngân sách minh bạch hơn thể hiện kỷ luật tài khóa lớn hơn trong những năm 1980 và đầu những năm 1990 (von Hagen và Harden, 1994). Việc nhận thức được tầm quan trọng của các thông lệ ngân sách minh bạch đã dẫn đến sự cởi mở hơn, thường được đưa vào luật. 7 Sử dụng chỉ số minh bạch cho 19 quốc gia OECD trong những năm 1990, Alt và Lassen (2006) kết luận rằng tính minh bạch yếu hơn có liên quan đến mức thâm hụt và nợ cao hơn.

Phản ứng của khu vực tư nhân có thể góp phần vào thiên vị thâm hụt

Việc các chính phủ có sử dụng đến tài chính thâm hụt hay không và ở mức độ nào rõ ràng phụ thuộc một phần vào phản ứng của khu vực tư nhân. Hành vi tài khóa cơ hội dai dẳng chỉ có ý nghĩa nếu các cử tri đánh giá thấp chi phí tương lai của tiêu dùng công hiện tại và một chu kỳ kinh doanh chính trị chỉ có thể xuất hiện nếu công chúng coi khoản nợ tăng thêm là của cải thực sự và kết quả là chi tiêu nhiều hơn. Ngay cả khi cử tri ban đầu bị thuyết phục rằng chi tiêu được tài trợ bằng thâm hụt ngân sách là bền vững, thì họ cũng không thể bị “ảo tưởng tài khóa” một cách nhất quán, trừ khi họ bị những người đương nhiệm từ chối cung cấp thông tin (Rogoff, 1990). Do đó, các chính phủ phải tính đến các phản hồi của tư nhân trước khi tham gia vào việc lập ngân sách thâm hụt. Bằng chứng cho thấy rằng nhận thức về kỳ vọng của các nhà hoạch định chính sách liên quan đến những phản ứng đó có ảnh hưởng quan trọng đến hiệu quả của cả mở rộng tài khóa cơ hội và chi phí hợp nhất; đến lượt nó, điều này có thể ảnh hưởng đến động cơ khuyến khích các chính phủ kiểm soát thâm hụt hoặc áp dụng các chính sách giảm nợ.

Bằng chứng về phản ứng của khu vực tư nhân đối với thâm hụt ngân sách là không thống nhất, nhưng tiết kiệm tư nhân và tiết kiệm công có xu hướng thay đổi ngược lại. Tuy nhiên, người ta không thể đơn giản gán mối tương quan này cho các phản ứng dự kiến của các hộ gia đình, bởi vì rất khó để tách biệt các phản ứng của tiết kiệm tư nhân đối với sự thay đổi ngân sách từ các phản ứng ngân sách đối với những thay đổi trong tiết kiệm tư nhân. Hơn nữa, tỷ lệ tiết kiệm có thể bị ảnh hưởng gián tiếp bởi sự thay đổi ngân sách, ví dụ như thâm hụt đi kèm với tác động tích cực đến giá tài sản thực và tài sản tài chính. Khó có khả năng dự đoán đầy đủ về chi phí tài chính trong tương lai đối với bất kỳ quốc gia OECD nào (Hộp 10.1). Tuy nhiên, có bằng chứng cho thấy các cử tri ở một số nước OECD phản ứng một phần với thâm hụt bằng cách tiết kiệm nhiều hơn (de Mello, Kongsrud và Price, 2004). Ở những nước khác, đặc biệt là Hoa Kỳ và các nước Scandinavi, không có bù đắp tiết kiệm rõ ràng (Cotis và cộng sự , 2004). Khi có tác động tiết kiệm, chính phủ sẽ ít khuyến khích sử dụng tài chính thâm hụt để bù đắp cho chu kỳ kinh doanh, vì hiệu quả của chi tiêu công giảm lạm phát được bù đắp một phần bằng tiết kiệm tư nhân cao hơn; Ahrend, Catte và Price (2006a) chỉ ra rằng những người ủng hộ nổi bật nhất hành động chính sách tài khóa tùy ý là các nước Anglo-Saxon và Bắc Âu, nơi tiết kiệm tư nhân phản ứng với chi tiêu thâm hụt là yếu nhất. 8 Ở những nơi khác ở lục địa châu Âu, các nền kinh tế có nhiều khả năng chỉ dựa vào các cơ chế ổn định tự động, về nguyên tắc, điều này sẽ ít bị tổn thương hơn trước chu kỳ kinh doanh chính trị. Mô hình hoạt động tài chính này dường như có liên quan lỏng lẻo đến các nhận thức chính trị khác nhau về chiết khấu thuế được thể hiện bởi các nước OECD.

Hộp 10.1. Thâm hụt ngân sách và hành vi tiết kiệm tư nhân

Trong phạm vi mà công chúng nhận thức được việc vay nợ của chính phủ - và nhiều điều kiện khác - có một giả định rằng các đại lý tư nhân hướng tới tương lai sẽ hoàn toàn nội tâm hóa thực tế rằng việc vay nợ ngụ ý trả nợ trong tương lai cao hơn và do đó, thuế hoãn lại (Barro, 1974, 1989). Do đó, họ sẽ tiết kiệm nhiều hơn trong dự đoán. Sự tồn tại của “chiết khấu thuế” như vậy đã là tâm điểm của nhiều cuộc tranh luận lý thuyết và nghiên cứu thực nghiệm. Việc xác nhận bằng thực nghiệm giả thuyết này bị hạn chế bởi khó khăn trong việc tách rời tất cả các kênh mà thông qua đó có thể diễn ra các chuyển động bù trừ trong tiết kiệm tư nhân và công cộng. Tuy nhiên, có những phản đối mạnh mẽ về mặt lý thuyết đối với sự tồn tại của các chuyển động bù trừ hoàn toàn trong tiết kiệm tư nhân để đáp ứng với những thay đổi về thời điểm đánh thuế, một kết quả lý thuyết đòi hỏi, ngoài những điều khác, một thị trường tín dụng hoàn hảo, thuế không bóp méo và sự chắc chắn về tương lai. thuế, thu nhập và các biến số khác. Nó cũng giả định rằng các quyết định tiêu dùng hiện tại dựa trên tầm nhìn lập kế hoạch vô hạn, với sự chuyển giao tích cực cho các thế hệ tương lai dựa trên lòng vị tha. Nói chung, những giả định này không thể được dự kiến sẽ giữ vững. Điều đó nói rằng, hành vi của khu vực tư nhân ở một số nước OECD thường phù hợp với một biện pháp giảm thuế. Sự tồn tại của các hiệu ứng bù đắp thậm chí một phần của tiết kiệm tư nhân có thể giúp giải thích cho sự khác biệt trong thái độ đối với chính sách tài khóa tùy ý và tính bền vững của nợ. Khi có chiết khấu thuế, hiệu quả của chính sách tài khóa bị giảm và khả năng xảy ra chu kỳ kinh doanh do chính trị gây ra cũng giảm. Đồng thời, khi các chính phủ tích lũy nợ do các cú sốc ngoại sinh, nhu cầu giảm nợ sẽ ít cấp bách hơn, vì nó được tài trợ từ tiết kiệm tư nhân cao hơn và không lấn át đầu tư.

Thông thường, hợp nhất kéo theo chi phí đầu ra có thể ngăn cản các nhà hoạch định chính sách. Bắt đầu nỗ lực củng cố vào những thời điểm khi tình trạng trì trệ theo chu kỳ đang gia tăng có nguy cơ làm trầm trọng thêm suy thoái kinh tế thông qua các hiệu ứng cấp số nhân tiêu cực trong ngắn hạn. Những chi phí này nhỏ hơn khi tiết kiệm tư nhân giảm xuống. Trong một số trường hợp nhất định, đặc biệt khi tạo ra hiệu ứng niềm tin đối với tiết kiệm và đầu tư, tiết kiệm tư nhân sẽ giảm và số nhân thậm chí có thể âm (Giudice, Turini và Veld, 2004). 9 Do đó, một số điều chỉnh tài khóa đã có tác động tích cực, ổn định. Vì sự tồn tại của những hiệu ứng “phi Keynes” như vậy khiến cho việc giảm thâm hụt một khi chúng xảy ra ít tốn kém hơn, nên chúng có thể được tiên nghiệm là có liên quan đến thâm hụt và nợ thấp. Tuy nhiên, điều này dường như không đúng, có lẽ bởi vì ngay cả khi tác động ròng của việc cắt giảm tài khóa đối với nền kinh tế là tích cực, thì vẫn sẽ có những tác động phân phối gây ra chi phí chính trị.

Trong mọi trường hợp, thông tin có sẵn cho công chúng thường không đầy đủ và các phản hồi tiết kiệm dự đoán sẽ là một phần. Kết luận chắc chắn về mặt thực nghiệm trong tài liệu là mối liên hệ giữa thâm hụt chính phủ và tiết kiệm tư nhân có xu hướng rõ ràng nhất khi tỷ lệ nợ cao, cho thấy rằng có một quá trình phát tín hiệu liên quan (Nicoletti, 1992; Berben và Brosens, 2007; Kinari và Shibamoto, 2007). 10 Dưới ngưỡng nhận thức này, sự thiếu minh bạch có thể góp phần tạo ra sự thờ ơ thiển cận của công chúng đối với thâm hụt - mặc dù ngưỡng này sẽ khác nhau giữa các quốc gia. Điều này cho thấy rằng chỉ khi vượt quá một điểm nhất định, khi nợ trở nên xâm phạm, thì cả lợi ích gia tăng hoạt động của chi tiêu công được tài trợ bằng nợ và chi phí giảm nó trở nên nhỏ đến mức khiến cho việc củng cố tài khóa trở thành một lựa chọn không tốn kém về mặt kinh tế.

Các khoản nợ trong tương lai chưa được cấp vốn có thể tăng lên mà công chúng không hề hay biết

Phần lớn những quyết định của chính phủ trong hiện tại đều có ý nghĩa đối với chi tiêu và thâm hụt trong tương lai và các vấn đề sẽ nảy sinh khi những điều này không được dự đoán một cách thỏa đáng. Việc mở rộng các nhà nước phúc lợi của OECD trong những năm 1960 và 1970 đã tạo ra những khoản nợ lớn không lường trước được về lương hưu và nghĩa vụ chăm sóc sức khỏe trong tương lai. Điều này có nghĩa là các chính phủ đã phải củng cố thậm chí đứng yên về tỷ lệ thâm hụt và nợ hiện tại. Cụ thể, sự gia tăng đột xuất của các khoản nợ phải trả trong tương lai, thông qua các thay đổi đối với các chương trình quyền lợi, trong đó việc tính toán chi phí cho các nghĩa vụ trong tương lai là không hoàn hảo, có nghĩa là chi phí của các khoản nợ tiềm ẩn “ngoài ngân sách” ở một số quốc gia sẽ thấp hơn so với nợ công chưa trả. Vấn đề là do áp lực chi tiêu tăng lên theo nhân khẩu học, sự chậm trễ trong việc thực hiện hợp nhất làm tăng chi phí cuối cùng (Cournède, 2007).

Ở một mức độ nào đó, lập luận về chi phí của sự chậm trễ dường như đã được các nhà hoạch định chính sách hiểu rõ, vì có rất nhiều ví dụ về cải cách lương hưu thành công. Tuy nhiên, việc bán hợp nhất tài chính cho người dân có thể khó khăn khi liên quan đến việc phân phối lại giữa những người nộp thuế hiện tại và giữa những người nộp thuế hiện tại và tương lai, đặc biệt khi việc bảo vệ các quyền có được sẽ liên quan đến thuế cao hơn nếu lợi ích được duy trì. Các quyền đối với lương hưu nhà nước không được tài trợ đã tỏ ra rất khó thay đổi do sự phản kháng của quần chúng, và điều này đã tạo ra nhu cầu giáo dục công chúng để đạt được cải cách. Một trong những phát hiện mạnh mẽ nhất xuất hiện từ một loạt nghiên cứu điển hình về kinh tế chính trị của cải cách cơ cấu, mà dường như có thể chuyển sang củng cố tài chính nói chung, là việc thuyết phục cử tri và giành được quyền bầu cử là rất quan trọng (Tompson, 2009). Thật vậy, trong chừng mực cải cách hưu trí có xu hướng tập trung vào các câu hỏi về tính bền vững lâu dài, chúng có xu hướng chỉ được thông qua sau khi tham khảo ý kiến rộng rãi. Do đó, một trong những yếu tố quan trọng nhất trong quá trình hợp nhất có thể là thuyết phục công chúng về sự cần thiết của nó, với sự minh bạch hơn về ngân sách và các quy tắc tài khóa có thể đóng vai trò ở đây.

Khả năng chống tăng thuế khác nhau giữa các quốc gia

Trong khi trong những năm 1970 và đầu những năm 1980, xu hướng thâm hụt có liên quan đến việc tăng thuế và chi tiêu liên tục, sự phản đối phổ biến đối với việc tăng thuế cũng gia tăng trong giai đoạn này ở một số nước OECD. Sự phản kháng được gói gọn trong thiết bị hùng biện của “đường cong Laffer”, theo đó nỗ lực tăng thuế suất trên một mức nhất định sẽ dẫn đến giảm doanh thu. Sự tồn tại - hay chính xác hơn là hình dạng của đường cong thuế suất/doanh thu - đã được thảo luận nhiều và ảnh hưởng của khái niệm này đối với các nhà hoạch định chính sách đã khác nhau đáng kể giữa các nền kinh tế OECD. 11 Nó có thể đã đóng một vai trò nổi bật trong “cuộc nổi dậy về thuế” vào những năm 1970 ở Hoa Kỳ, nhưng các ước tính về giới hạn phía cung đối với việc đánh thuế có sự khác biệt đáng kể, trong và giữa các quốc gia. Tuy nhiên, ý kiến cho rằng thuế cao có thể bóp méo nền kinh tế bắt đầu có ảnh hưởng quan trọng đến việc hoạch định chính sách. Sau khi các yêu sách chung của chính phủ về tài nguyên tăng lên nhanh chóng trong những năm 1960 và 1970, người ta nhận thấy cần phải cắt giảm thuế hơn là tăng thuế (OECD, 1989). 12 Khi tăng trưởng năng suất giảm, mối lo ngại ngày càng tăng về tác động hiệu quả của việc đánh thuế quá mức. Trong bối cảnh này, tăng thuế bắt đầu được coi là có thể gây bất lợi cho hoạt động kinh tế hơn là tác động của thâm hụt cao. 13 Việc khắc phục tình trạng mất cân bằng ngân sách thông qua tăng thuế được coi là có khả năng làm trầm trọng thêm vấn đề ngân sách trong dài hạn. Quan điểm này đã góp phần vào việc nhấn mạnh ngày càng nhiều vào việc cắt giảm chi tiêu như là phương tiện chính để củng cố, điều đó có nghĩa là cần phải đối mặt với những sự cứng nhắc được mô tả trước đó.

Thị trường có thể kỷ luật các chính phủ hoang phí, nhưng họ có thể quá dễ dãi trong thời gian quá dài

Các tài liệu về kinh tế chính trị quan tâm đến những khuynh hướng thâm hụt phát sinh do các nhà cung cấp và người nhận dịch vụ công không chiết khấu hoàn toàn chi phí vay mượn. Tuy nhiên, việc vay mượn phải được trả bằng cách phát hành nợ. Do đó, thị trường tài chính có thể phát huy tác dụng kỷ luật quan trọng, nhưng các chính phủ cũng có đặc quyền tiếp cận nguồn vốn vay do tài sản thế chấp ngầm định mà họ có về quyền đánh thuế trong tương lai. Điều này làm giảm (và đối với một số quốc gia hầu như loại bỏ) rủi ro cho người cho vay và khuyến khích chính phủ vay mượn. Chính phủ cũng có thể có quyền truy cập vào tài chính tiền, thông qua ngân hàng trung ương. Lãi suất đối với nợ chính phủ đã thay đổi đáng kể theo thời gian - đặc biệt là trong các điều khoản được điều chỉnh theo lạm phát, và có vẻ như hành vi chi tiêu của chính phủ phản ứng với những thay đổi này.

Cho đến cuộc khủng hoảng dầu mỏ lần thứ hai, lãi suất thực trả cho nợ chính phủ về cơ bản là âm ở hầu hết các quốc gia, hàm ý một khoản “thuế lạm phát” đáng kể - một hình thức sung công tài sản của những người nắm giữ trái phiếu. 14 Trong khi lý do kinh tế chủ đạo vào thời điểm đó là lạm phát cao hơn có thể chấp nhận được nếu nó đi kèm với sản lượng cao hơn, mức độ lạm phát-thuế tạo ra là một điều bất ngờ hơn là có chủ ý. Tuy nhiên, số dư chính phủ chính đã giảm rõ rệt cho đến cuối những năm 1970, khi các chính phủ tận dụng chi phí thực tế âm của việc đi vay. Tuy nhiên, việc duy trì doanh thu từ thuế lạm phát là một vấn đề đặc biệt khó khăn, do những người nắm giữ tiền và trái phiếu sẽ phản ứng với thuế bằng cách cắt giảm nắm giữ tiền và trái phiếu, trừ khi lạm phát liên tục tăng tốc. Việc áp dụng từ đầu những năm 1980 một chính thống mới để ngăn chặn điều này, dựa trên kiểm soát tiền tệ và lạm phát cũng như sự độc lập của ngân hàng trung ương, đã cắt đứt tài chính và buộc các chính phủ phải cạnh tranh để huy động vốn trên thị trường vốn, trong khi những người nắm giữ trái phiếu bắt đầu yêu cầu một khoản bù rủi ro cho nắm giữ nợ chính phủ (OECD, 1982).

Lợi suất trái phiếu thực tế dường như được đẩy lên khi các chính phủ cạnh tranh để có vốn vay với khu vực tư nhân, mặc dù mức độ ảnh hưởng này còn gây tranh cãi (Laubach, 2004). Hầu hết các nghiên cứu cho thấy nó tăng dần và rất nhỏ, mặc dù không có nghĩa là không đáng kể về tác động của nó đối với chi phí trả lãi. 15 Những thay đổi về xếp hạng dường như cũng phản ứng chậm và cung cấp thông tin dự kiến kém về các vấn đề ngân sách (Balassone, Franco và Giordano, 2004). Do đó, thị trường không phải lúc nào cũng có xu hướng phản ứng tích cực với việc tích lũy nợ. Thay vào đó, dường như có những ngưỡng gây ra những biến động lớn trong phí bù rủi ro, tại thời điểm đó, hình phạt cho việc vay quá mức có thể đột ngột trở nên dốc. Do đó, kỷ luật thị trường tài chính diễn ra theo từng giai đoạn thay vì suôn sẻ. Đối với hầu hết các nền kinh tế OECD, tầm quan trọng của cơ chế kích hoạt này đã được nhấn mạnh bởi quá trình hội nhập tài chính và thương mại toàn cầu, trong môi trường tỷ giá hối đoái thả nổi, có nghĩa là áp lực bên ngoài có thể biến mất cân bằng nợ công thành khủng hoảng tài chính. ¹⁶

Trong thời gian dài, ảnh hưởng của thị trường tài chính có thể lành tính. Những hạn chế về ngân sách của chính phủ đã giảm bớt vào đầu thế kỷ 21, bằng chứng là lợi suất trái phiếu thấp trong lịch sử (Ahrend, Catte và Price, 2006b). Lãi suất thực đối với nợ chính phủ thấp hơn nhiều so với tốc độ tăng trưởng kinh tế từ năm 2003 đến năm 2007, tạo ra “câu hỏi hóc búa” rằng sự tích tụ nợ chính phủ và nợ nước ngoài của Hoa Kỳ không gây ra phản ứng thị trường ở Hoa Kỳ. Lời giải thích có thể nằm ở sự tồn tại của khoản tiết kiệm dồi dào trong khu vực tư nhân toàn cầu - tình trạng dư thừa tiết kiệm toàn cầu - điều này có thể đã làm cho việc tài trợ ngân sách trở nên dễ dàng hơn (Bernanke, 2005). Một lý do nữa có thể là thực tế là một phần lớn nguồn tài trợ chung cho “thâm hụt kép” của Hoa Kỳ đến từ hình thức mua đồng đô la chính thức của các ngân hàng trung ương ở châu Á, đối với họ, tỷ giá hối đoái ổn định của đồng đô la quan trọng hơn tỷ giá hối đoái. lợi nhuận trên tài sản đô la. Trước cuộc khủng hoảng tài chính, thanh khoản nói chung dồi dào và phí bảo hiểm rủi ro thấp, vì vậy các chính phủ được bảo vệ khỏi áp lực giảm vay khi đòn bẩy toàn cầu tăng lên. Sau cuộc khủng hoảng, các chính phủ (với một số trường hợp ngoại lệ, trong đó phần bù rủi ro quốc gia đã tăng lên) đã có thể tài trợ cho các khoản nợ gia tăng lớn với lãi suất ưu đãi, một phần là do phần bù rủi ro đối với các công cụ tài chính khác đã tăng lên. Do đó, các thị trường đã tham gia vào quá trình “phân rã” tài chính. Hành vi này dường như phù hợp với kinh nghiệm lịch sử về sự thèm muốn mạnh mẽ của thị trường đối với nợ chính phủ khi lạm phát thấp, nhưng nó không loại trừ khả năng đảo chiều đột ngột.

Động lực hợp nhất: khủng hoảng tài chính và theo đuổi sự bền vững

Hợp nhất xảy ra chủ yếu khi thâm hụt trở nên quá mức

Trong bối cảnh xu hướng thâm hụt cơ bản, các nước OECD đã thường xuyên can thiệp để điều chỉnh việc vay mượn quá mức. Nghiên cứu gần đây của OECD đã xác định 85 giai đoạn củng cố tại 24 quốc gia OECD từ năm 1978 đến năm 2004 (Ahrend, Catte và Price, 2006a; Guichard và cộng sự , 2007), được định nghĩa là những hành động mà một khi đã bắt đầu sẽ dẫn đến sự cải thiện rõ rệt trong điều chỉnh theo chu kỳ. số dư sơ cấp (CAPB). 17 Hầu hết các giai đoạn hợp nhất đều diễn ra trong thời gian ngắn và chỉ mang lại những lợi ích khiêm tốn. Mức cải thiện trung bình của vị trí ngân sách cơ bản là 2,8% GDP và thời hạn trung bình là hai năm. Tuy nhiên, đã có một số nỗ lực lớn, chiếm hơn 8% GDP, cũng như một số giai đoạn kéo dài từ sáu đến tám năm. Kết luận nhất quán của các nghiên cứu thực nghiệm là việc củng cố tài khóa có nhiều khả năng xảy ra trong thời kỳ “khủng hoảng” hơn là trong thời kỳ thuận lợi. Mức thâm hụt ngân sách và lãi suất ban đầu có ý nghĩa rất lớn trong việc giải thích thời điểm các giai đoạn điều chỉnh bắt đầu hoặc tiếp tục (Hình 10.3). Hơn nữa, khủng hoảng tài khóa thường gắn liền với khủng hoảng kinh tế. Hợp nhất cũng có nhiều khả năng được bắt đầu sau khi tỷ giá hối đoái giảm mạnh và khi lạm phát cao, và có nhiều khả năng tiếp tục khi tỷ giá hối đoái hiệu dụng thực yếu so với mức trung bình dài hạn của nó.

Hình 10.3. Vị trí tài chính ban đầu và điều chỉnh tiếp theo

Cải thiện vị thế ngân sách cơ bản trong thời kỳ hợp nhất (% GDP tiềm năng)

Vị trí ngân sách cơ bản vào năm trước khi bắt đầu hợp nhất (% GDP tiềm năng)

Lưu ý : Khái niệm ngân sách được đề cập là số dư ngân sách cơ bản được điều chỉnh theo chu kỳ. Tổng thay đổi trong suốt tập phim được định nghĩa là giá trị trong năm cuối cùng của tập phim trừ đi giá trị trong năm trước khi bắt đầu tập phim.

Nguồn : Guichard, Stéphanie, et al. (2007), “Điều gì thúc đẩy hợp nhất tài khóa: Kinh nghiệm quốc gia của OECD”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 553, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/180833424370 .

Cơ chế chính xác mà các cuộc khủng hoảng tạo ra sự hợp nhất là không chắc chắn. Nó có thể là một trường hợp bất khả kháng , được thúc đẩy bởi lập trường tài chính không bền vững. Các cuộc khủng hoảng cũng làm tăng nhận thức của công chúng về các vấn đề tài chính và do đó giúp vượt qua sự kháng cự. Tầm quan trọng của các cuộc khủng hoảng đối với việc củng cố tài khóa nhất quán với khuôn khổ cải cách do Alesina, Ardagna và Trebbi (2006) vạch ra, những người sử dụng mô hình “chiến tranh tiêu hao” để giải thích lý do tại sao một số quốc gia tiến hành cải cách tài khóa nhanh hơn và hiệu quả hơn các quốc gia khác. Theo mô hình này, xung đột chính trị về loại hình ổn định nào sẽ được thực hiện và đặc biệt là về việc ai sẽ chịu chi phí, dẫn đến sự chậm trễ trong việc điều chỉnh. Sự ổn định xảy ra khi các yếu tố ngoại sinh can thiệp để làm cho phe đối lập trở nên không bền vững (khủng hoảng), khi một phe đối lập hay phe khác kết luận rằng họ sẽ phải chịu chi phí thậm chí còn cao hơn trong trường hợp trì hoãn thêm so với nếu họ nhượng bộ và chấp nhận chia sẻ chi phí lớn hơn. ổn định, hoặc khi sự đánh đổi có thể được thiết kế để giải quyết xung đột phân phối.

Mức độ mất cân đối tài khóa ban đầu là một yếu tố quan trọng quyết định cường độ của nỗ lực điều chỉnh, nhưng phát hiện này hơi trùng lặp - các vấn đề tài khóa cần phải có để có các giải pháp tài khóa - và mức độ phù hợp chính sách hạn chế (tai họa kỹ thuật không phải là khả thi về mặt chính trị cách thúc đẩy cải cách). Tuy nhiên, trong khi một tình huống khó khăn ban đầu thường gợi lên một sự củng cố ngay lập tức lớn hơn, thì nó không phải lúc nào cũng liên quan đến sự củng cố bền vững một khi nền kinh tế bắt đầu cải thiện. Có bằng chứng thực nghiệm cho thấy tình hình tài chính ban đầu tồi tệ hơn thực sự làm trì hoãn các cải cách thể chế ngân sách (Fabrizio và Mody, 2007), và có thể chính điều này khiến các quốc gia xuất phát từ vị thế rất yếu ban đầu khó duy trì các nỗ lực củng cố. Chắc chắn, phát hiện này phù hợp với giả thuyết “chiến tranh tiêu hao”. Một quốc gia có thâm hụt ngân sách lớn sẽ gặp khó khăn trong việc bắt tay vào cải cách khuôn khổ tài khóa trước khi ngân sách được kiểm soát, đặc biệt là khi chính phủ bị phân tán. Trong bối cảnh này, điều quan trọng là phải phân biệt giữa bản thân quá trình củng cố tài khóa và cải cách tài khóa, vốn có thể giúp đưa kỷ luật tài khóa vào quy trình chính sách và do đó đảm bảo rằng lợi ích củng cố tài khóa sau đó không bị đảo ngược. Các xung đột phân bổ liên quan đến thách thức hợp nhất ngay lập tức sẽ đủ khó để quản lý, khiến các cơ quan chức năng khó có thể dễ dàng chuyển từ hợp nhất sang cải cách thực sự của các thể chế tài khóa.

Các quy trình hợp nhất trong thời gian dài hơn phụ thuộc vào các định nghĩa về tính bền vững tài khóa

Mặc dù đã có sự nhất quán nhất định giữa các quốc gia trong động cơ giảm thâm hụt, nhưng bức tranh liên quan đến vị thế nợ ròng của chính phủ cho thấy có sự khác biệt đáng kể trong các cách tiếp cận chiến lược để giảm nợ. Có sự khác biệt đáng kể về mức độ mà các nền kinh tế OECD củng cố lập trường tài chính của họ trong khoảng thời gian giữa những năm 1990, khi tỷ lệ nợ công của khu vực OECD đạt đến đỉnh điểm và sự khởi đầu của cuộc khủng hoảng tài chính (Bảng 10.1). Trong năm 2007, vị trí nợ ròng (tổng nợ tài chính trừ tài sản tài chính) thay đổi đáng kể giữa các quốc gia OECD, có mối tương quan thuận giữa tỷ lệ nợ ròng của chính phủ và số dư tài khóa cơ bản, được xây dựng để loại bỏ các yếu tố xảy ra một lần và theo chu kỳ (Hình 10.4). Năm 2007, tám quốc gia vừa có thặng dư tài chính vừa có tài sản tài chính ròng dương: ba quốc gia châu Á-Thái Bình Dương (Úc, Hàn Quốc và New Zealand), bốn quốc gia Bắc Âu (Đan Mạch, Phần Lan, Na Uy và Thụy Điển) và Luxembourg. Khi một nền kinh tế đạt được thặng dư và/hoặc vị thế tài sản ròng, các vấn đề kinh tế chính trị đặc biệt sẽ nảy sinh, vì thặng dư dường như rất dễ thấy và dễ bị tổn thương về mặt chính trị (Price et al. , 2008).

Bảng 10.1. Sự hợp nhất được đo bằng sự thay đổi tỷ lệ nợ và số dư sơ cấp ở các nước OECD kể từ năm 1994

Hệ số nợ 1994-2007 Hệ số nợ 2007-10

1994

2007

Thay đổi tỷ lệ nợ

Số dư gốc bình quân

2010

Thay đổi tỷ lệ nợ

Số dư gốc bình quân

Châu Úc

40,6

15.3

-25.3

2.2

21,5

6.2

-0,6

Áo

65,4

61,9

-3,5

0,2

79.2

17.3

-0,6

nước Bỉ

137,7

87,7

-50

4.6

106,4

18.7

0,6

Canada

98

64.2

-33,8

2.9

82,0

17,8

-1,9

Đan mạch

78,9

31,6

-47.3

2.9

51,4

19.8

0,7

Phần Lan

60,8

41,5

-19.3

1.8

52,4

10.9

0,6

Pháp

60.2

69,9

9,7

-0,4

94,2

24.3

-2,7

nước Đức

46,5

65,5

19

-0,2

84.1

18,6

-0,3

Hy Lạp

101.2

103.2

2

1,5

111,8

8.6

-1.2

Hungary

94,3

71,9

-22,4

-1,6

87.1

15.2

-0,4

Nước Iceland

77.3

53,8

-23,5

0,9

108,8

55,0

-5,0

Ireland

62.2

28.3

-33,9

3.1

80.3

52,0

-7.3

Nước Ý

120,9

112,5

-8.4

3.0

127.3

14,8

1.2

Nhật Bản

79,4

167.1

87,7

-4,8

199,8

32,7

-4,5

Hàn Quốc

5

25.7

20.7

2.4

39.3

13.6

-0,2

nước Hà Lan

86,7

51.1

-35,6

1.4

76,6

25,5

-0,6

Tân Tây Lan

57,4

26.2

-31.2

3.1

33,4

7.2

-1,0

Na Uy

37.3

58,4

21.1

7.6

72.3

13,9

9,9

Bồ Đào Nha

68,8

71.1

2.3

-0,4

90.2

19.1

-1,5

Tây ban nha

64.3

42.2

-22.1

1.2

68.2

26,0

-4,0

Thụy Điển

82,5

48,4

-34.1

1.4

57.3

8,9

0,3

Thụy sĩ

45,5

48.1

2.6

-0,2

47,8

-0,3

0,3

Vương quốc Anh

46,8

46,9

0,1

0,0

89.3

42,4

-6,6

Hoa Kỳ

71.1

62,9

-8.2

0,5

97,5

34,6

-5,7

khu vực đồng euro

69.1

71.2

2.1

0,9

89.2

18,0

-1.1

OECD

67,8

73,5

5,7

0,1

100.2

26.7

-3,5

Nguồn: Cơ sở dữ liệu Triển vọng kinh tế số 85.

Những khác biệt về yếu tố cấu thành chính sách tài khóa tốt (hoặc xấu) có thể là nguyên nhân dẫn đến những khác biệt về mức độ hợp nhất của các nền kinh tế OECD. Không có sự đồng thuận và không có cơ sở lý thuyết được chấp nhận để đánh giá mức độ bền vững của ngân sách. Nói một cách đơn giản nhất, tính bền vững có thể có nghĩa là ổn định nợ - hiện tại hoặc tương lai. Tuy nhiên, ngay cả khi các thông số tài khóa được điều chỉnh đến mức mà tỷ lệ nợ cuối cùng sẽ ổn định, thì cũng không có gì đảm bảo rằng nó có thể được cấp vốn mà không đẩy lãi suất lên và “làm lấn át” khu vực tư nhân, tạo ra lạm phát hoặc tăng thuế suất lên mức không bền vững . 18 Các mục tiêu hợp nhất có ảnh hưởng lớn nhất đến hoạt động là quy tắc thâm hụt 3%, như được áp đặt bởi Hiệp ước Maastricht, quy tắc ngân sách cân bằng hoặc ngân sách cân bằng không bao gồm đầu tư công (“quy tắc vàng”). Tuy nhiên, khi có các khoản nợ ngoài ngân sách (hiện tại hoặc tương lai) của chính phủ, hoặc khi thu nhập của chính phủ phụ thuộc vào các nguồn tài nguyên mà cuối cùng sẽ cạn kiệt, các chính phủ có thể cần tuân theo quy tắc thặng dư. Mức độ cân bằng ngân sách cuối cùng sẽ xác định tỷ lệ nợ - theo quy tắc ngân sách cân bằng, nợ ròng sẽ có xu hướng bằng 0, trong khi quy tắc thặng dư sẽ dẫn đến việc tích lũy tài sản ròng. Trong bất kỳ giai đoạn nhất định nào, chính phủ có thể duy trì sự kết hợp hoàn toàn khác nhau - và bền vững - của cả hai, vì quan điểm về “nợ chính phủ tối ưu” có thể khác nhiều hơn so với quan điểm về tính bền vững của nợ (Price et al. , 2008 ) .

Hình 10.4. Mối tương quan giữa cân đối tài khóa và nợ ròng

A. Mức cân đối tài khóa cơ sở hiện tại và nợ ròng, 2007

Nợ ròng của chính phủ¹¹

B. Underlying fiscal balance and debt dynamics

Underlying fiscal balance2 3

Improvement in fiscal balance required to stabilise debt at current

Mức độ hội tụ của nợ với mức cân đối tài khóa cơ sở hiện tại¹²

Trong các quá trình cắt giảm kéo dài, tốc độ củng cố có xu hướng được xác định bởi động lực nợ, gợi lên những cân nhắc kinh tế chính trị khác với việc cắt giảm ngân sách tùy ý, bởi vì quá trình này là thụ động và ít rõ ràng hơn về mặt chính trị (cho đến khi thặng dư bắt đầu xuất hiện). “Động lực nợ” tiêu cực phát sinh khi các chính phủ không dành đủ nguồn lực để trả nợ và nếu không, nợ sẽ tăng lên vô tận (điều này không bền vững). Về mặt hình thức (tập trung vào tỷ lệ nợ trên GDP hơn là bản thân nợ), một tình huống không bền vững phát sinh khi tỷ lệ cân đối ngân sách cơ bản so với GDP không đủ để bù đắp tỷ lệ nợ tăng lên do lãi suất nợ tăng, phụ thuộc vào tốc độ tăng trưởng kinh tế cao hơn hay thấp hơn lãi suất nợ chính phủ. Ngược lại, với động thái nợ thuận lợi, tỷ lệ nợ sẽ tự động giảm xuống. Với môi trường tăng trưởng nhanh/lãi suất thấp thuận lợi trước khủng hoảng, tất cả trừ một số nước OECD đã đạt được cân bằng tài khóa cơ bản đủ để ổn định hoặc giảm tỷ lệ nợ ròng (Hình 10.1). Ở một số quốc gia, bao gồm các quốc gia Bắc Âu, Hàn Quốc và New Zealand, việc duy trì thặng dư cơ bản ở mức cao hơn hiện hành sẽ đảm bảo vị thế tài sản ròng của họ tiếp tục tăng lên trên 40% GDP, trong khi ở Úc, Canada, Tây Ban Nha và Thụy Sĩ, tỷ lệ tài sản ròng cuối cùng sẽ đạt khoảng 20% GDP. Tất nhiên, những tỷ lệ như vậy không phải là kết quả có chủ ý của các chính sách tài khóa và thậm chí có thể gây ra vấn đề nếu chúng xảy ra, vì vậy các quốc gia đã thành công trong việc đối mặt với các vấn đề quan trọng là vạch ra ranh giới cho quá trình hợp nhất (Price et al . , 2008).

Các yếu tố quyết định sự thành công của hợp nhất

Phần này xem xét các bằng chứng thực nghiệm liên quan đến các yếu tố cản trở hoặc tạo điều kiện củng cố tài khóa và có lẽ quan trọng hơn là tạo ra những cải thiện lâu dài về tình hình tài khóa. Các yếu tố giúp cải thiện cán cân cơ bản trong ngắn hạn không nhất thiết dẫn đến việc đạt được cân bằng thâm hụt/nợ trong dài hạn.

Chính sách tiền tệ có thể hỗ trợ củng cố, nhưng không nên khuyến khích sự lạc quan quá mức

Chuyển các động lực nợ thuận lợi thành hợp nhất không phải lúc nào cũng dễ dàng. Các nghiên cứu cắt ngang xác nhận xu hướng chi phí lãi vay cao hơn thúc đẩy củng cố số dư sơ cấp và chi phí lãi suất trung bình thấp hơn được bù đắp bằng cường độ điều chỉnh thấp hơn, được đo bằng sự thay đổi trong số dư sơ cấp được điều chỉnh theo chu kỳ. Sự bù đắp có thể chỉ là một phần, trong trường hợp đó vẫn sẽ có sự cải thiện trong cân đối ngân sách tổng thể và do đó cải thiện tỷ lệ nợ sau khi giảm các khoản thanh toán lãi. Tuy nhiên, phân tích chéo/chuỗi thời gian được báo cáo trong Hercowitz và Strawczynski (2005), xem xét mẫu của 18 quốc gia trong giai đoạn 1980-2003, chỉ ra rằng việc giảm chi trả lãi kéo dài tạo ra sự gia tăng dài hạn trong các khoản chi tiêu khác không theo thống kê. khác với sự sụt giảm trong các khoản thanh toán lãi vay: do đó, việc trả nợ giảm về trung bình dường như không dẫn đến việc giảm tổng chi tiêu của chính phủ. Tuy nhiên, kinh nghiệm của các quốc gia lại khác nhau. Một số giai đoạn hợp nhất lớn của những năm 1990 - chẳng hạn như Bỉ năm 1993-98 và Canada năm 1995-97 - được theo sau bởi các giai đoạn mà thặng dư sơ cấp thấp hơn dần dần bù đắp cho sự sụt giảm trong các khoản thanh toán lãi, nhưng sự cải thiện trong cán cân tổng thể vẫn được duy trì. Ngược lại, ở Ý, sự sụt giảm trong thặng dư sơ cấp sau khi hợp nhất 1995-97 vượt xa sự suy giảm trong các khoản thanh toán lãi đảo ngược phần lớn lợi nhuận trước đó. Một sự đảo ngược tương tự của các hợp nhất trước đó đã xảy ra ở Pháp, Vương quốc Anh và Hoa Kỳ.

Vai trò của chính sách tiền tệ trong việc hỗ trợ hợp nhất còn nhiều tranh cãi. Khó có thể kiểm soát được động lực nợ trong điều kiện chính sách tiền tệ thắt chặt và việc củng cố trong dài hạn dường như đòi hỏi chính sách tiền tệ phải nới lỏng dần dần để tạo điều kiện cho tăng trưởng. Thật vậy, cho phép thực tế là các giai đoạn củng cố có nhiều khả năng bắt đầu hơn khi chính sách tiền tệ thắt chặt, Ahrend, Catte và Price (2006a) nhận thấy rằng các nỗ lực củng cố có nhiều khả năng được theo đuổi, nếu những điều kiện đó không thay đổi, nếu chúng được hỗ trợ bởi chính sách tiền tệ dễ dàng hơn . lập trường trong giai đoạn đầu của tập phim. Lambertini và Taveres (2005) cũng tìm thấy một số hỗ trợ cho giả thuyết rằng củng cố tài chính được hỗ trợ bởi việc nới lỏng đồng thời chính sách tiền tệ. Tuy nhiên, mối liên hệ này không phải là cơ học và cũng có những trường hợp nới lỏng tiền tệ được theo sau bởi những nỗ lực củng cố bị hủy bỏ: một số nhà nghiên cứu không tìm thấy bằng chứng nào về tác động thuận lợi (von Hagen và Strauch, 2001). Nếu việc nới lỏng tiền tệ giúp củng cố, thì nó phải phụ thuộc vào niềm tin rằng những nỗ lực củng cố sẽ không bị tiêu tan bằng cách sử dụng các khoản thanh toán lãi suất thấp hơn hoặc các khoản thu liên quan đến tăng trưởng cao hơn để tăng chi tiêu. Tuy nhiên, khó khăn của chính phủ trong việc thực hiện một cam kết như vậy dẫn đến khả năng dẫn đến một kết quả dưới mức tối ưu, trong đó các cơ quan tiền tệ, coi các kế hoạch củng cố tài khóa là không đủ tin cậy, đã kiềm chế không bù đắp tác động giảm phát tiềm tàng của họ - hoặc ít nhất là không cho đến khi các tác động có thể được nhìn thấy. mà có thể là quá muộn. Chỉ có thể chuyển từ “thế tiến thoái lưỡng nan của tù nhân” sang một kết quả tốt hơn thông qua một số hình thức cơ chế cam kết, vì sự hợp tác rõ ràng có thể bị loại trừ do quyền tự chủ của ngân hàng trung ương. Mức độ đáng tin cậy của một cam kết như vậy dường như phụ thuộc vào tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của thể chế mà chính sách tài khóa được thực hiện (xem bên dưới).

Sự kết hợp giữa lãi suất thấp và tăng trưởng cao có thể là một trong những cơ chế mạnh mẽ nhất hỗ trợ hợp nhất trong dài hạn, dẫn đến việc giảm đáng kể và bền vững tỷ lệ nợ (ví dụ, trong trường hợp của Ireland). Tuy nhiên, cần thận trọng ở mức độ nào đó khi nới lỏng tiền tệ có thể liên quan đến sự nổi doanh thu giả tạo được hình thành do hiệu ứng giá tài sản. Ahrend, Catte và Price (2006b) chứng minh rằng chính sách tiền tệ tương đối nới lỏng có thể liên quan đến lạm phát giá tài sản ở thị trường nhà đất nói riêng. Một đặc điểm chung của các giai đoạn hợp nhất mở rộng là sự hiện diện của các hiệu ứng giàu có ngoại sinh mạnh mẽ (de Mello, Kongsrud và Price, 2004). Trong một số trường hợp, đây có thể là dấu hiệu của khả năng phục hồi kinh tế có thể hỗ trợ củng cố (Catte và cộng sự , 2004). Tuy nhiên, chính sách tiền tệ nới lỏng cũng có thể giúp đưa các yếu tố giả mạo vào quá trình hợp nhất. Nó có thể đưa ra những tín hiệu lạc quan thái quá về chính sách tài khóa về sức mạnh của tăng trưởng tiềm năng và doanh thu cơ cấu, điều này có thể làm suy yếu nghiêm trọng quá trình hợp nhất. Trong những trường hợp đó, tiến trình hướng tới củng cố tài khóa có thể rõ ràng hơn là thực tế. Đây dường như là một yếu tố - mặc dù không phải là yếu tố duy nhất, cũng không phải là yếu tố quan trọng nhất - ở một số quốc gia trước cuộc khủng hoảng hiện nay (OECD, 2009a).

Cải cách cơ cấu có thể giúp hợp nhất lâu dài

Trong giai đoạn áp dụng, áp lực đối với tài chính công có thể kích thích theo đuổi cải cách cơ cấu, làm tăng thêm tính cấp bách cho chương trình cải cách (Tompson, 2009). Tuy nhiên, những cải cách do nhu cầu tài khóa trước mắt cũng có thể khó duy trì hơn một khi áp lực tài khóa đã giảm bớt, đặc biệt là vì chúng thường được coi là phản ứng cần thiết đối với tình trạng siết chặt tài chính hơn là những thay đổi mong muốn trong thiết lập chính sách cơ cấu (Williamson và Haggard, 1994; Tomson, 2009). Thật vậy, bản thân quá trình củng cố tài chính có thể làm cạn kiệt vốn chính trị sẵn có để đưa ra các cải cách khác (Duval và Elmeskov, 2005). Điều này cho thấy việc nới lỏng tốc độ củng cố tài khóa có thể có lợi cho cải cách cơ cấu và ngược lại, việc theo đuổi cải cách trong các lĩnh vực khác có thể khiến việc củng cố tài khóa trở nên khó khăn hơn.

Đây rõ ràng là trường hợp trong các tình huống không khủng hoảng. Nếu cải cách cơ cấu tốn kém trong thời gian ngắn, thì thường cần phải đền bù cho “những người thua cuộc” trong cải cách để giành được sự ủng hộ chính trị (H0j và cộng sự, 2006). Bằng chứng nghiên cứu điển hình cho thấy rằng cải cách lương hưu, đặc biệt, có thể liên quan đến việc đưa ra những nhượng bộ trước để đạt được lợi ích lâu dài hơn, điều này có thể biểu hiện như một sự giảm tốc trong tốc độ củng cố hiện tại (Tompson, 2009). Ngoài ra, sự kiên trì với cải cách cơ cấu đòi hỏi nó phải cho thấy kết quả ở giai đoạn tương đối sớm, mà việc nới lỏng tài khóa có thể đóng góp. H0j và cộng sự. (2006) thấy rằng củng cố tài khóa (tăng thặng dư cơ bản) có liên quan đến sự chậm lại của cải cách thị trường lao động, mặc dù nó dường như không ảnh hưởng đến nền kinh tế chính trị của cải cách thị trường sản phẩm (Duval và Elmeskov, 2005). Khả năng giảm tốc độ củng cố tài khóa có thể hỗ trợ cải cách ở những nơi khác đã được công nhận rõ ràng trong các quy tắc của Hiệp ước Ổn định và Tăng trưởng (SGP) sửa đổi, trong đó cho phép chi phí ngân sách trả trước cho cải cách cơ cấu của các quốc gia như một “trường hợp ngoại lệ”.

Ngay cả khi nó gây ra chi phí ngân sách ngay lập tức, cải cách cơ cấu có xu hướng mang lại lợi ích cho việc củng cố tài khóa trong dài hạn. Trong một phân tích về 21 quốc gia OECD, van den Noord và Cournède (2006) nhận thấy rằng cải cách cơ cấu có liên quan đến chi tiêu công thấp hơn đáng kể trong dài hạn. 19 Ngược lại, các thiết lập chính sách cấu trúc không linh hoạt có liên quan đến mức chi tiêu cao hơn cho các chương trình xã hội.

Hợp nhất có nhiều khả năng thành công hơn khi dựa trên hạn chế chi tiêu

Một số lập luận và nghiên cứu thực nghiệm cho thấy rằng hạn chế chi tiêu (đặc biệt là đối với tiêu dùng và chuyển khoản của chính phủ) có nhiều khả năng tạo ra sự củng cố tài chính lâu dài hơn là một chiến lược chủ yếu dựa vào tăng thuế (Alesina và Perotti, 1996; Alesina và Ardagna, 1998 ; Ahrend, Catte và Price, 2006a; Guichard và cộng sự , 2007). Von Hagen, Hugues Hallett và Strauch (2002) cũng nhận thấy rằng khả năng duy trì các nỗ lực hợp nhất dường như tăng lên khi các chính phủ giải quyết các vấn đề nhạy cảm về mặt chính trị trong ngân sách như trợ cấp, trợ cấp và tiền lương của chính phủ. Cả lãi suất chính sách và lãi suất dài hạn đều có nhiều khả năng giảm khi hợp nhất dựa vào việc cắt giảm chi tiêu hiện tại hơn là tăng thuế, có thể phản ánh tác động của thuế đối với chi phí và giá cả (Ahrend, Catte và Price, 2006a). Đây có thể là lý do tại sao Giudice, Turini và Veld (2004) nhận thấy rằng các giai đoạn hợp nhất dựa trên việc cắt giảm chi tiêu hơn là tăng doanh thu thường liên quan đến chi phí đầu ra thấp hơn nhiều. Ở các quốc gia không thuộc khu vực đồng euro, nơi mà mức tăng hợp nhất diễn ra dai dẳng nhất, trung bình một nửa mức hợp nhất là do cắt giảm chi tiêu, một nửa trong số đó liên quan đến việc cắt giảm chi tiêu vốn. Mặt khác, ở các quốc gia thuộc khu vực đồng euro, tính trung bình trong tất cả các giai đoạn hợp nhất, ba phần tư mức điều chỉnh đạt được về mặt doanh thu. Sự củng cố tài chính của Ý trong giai đoạn 1994-97 là một ví dụ về sự hợp nhất thành công ngay lập tức nhưng không được duy trì lâu dài do hạn chế chi tiêu đóng vai trò rất nhỏ (Balassone et al ., 2002). Việc điều chỉnh dựa trên sự gia tăng tạm thời đáng kể về thu nhập từ thuế và tỷ lệ chi tiêu cơ bản hiện tại trên GDP không thay đổi đáng kể. Sự thiên vị của nó đối với việc đánh thuế khiến việc chuyển tiếp các khoản lợi nhuận hợp nhất trở nên khó khăn khi mục tiêu gia nhập EMU đã đạt được. Thặng dư sơ cấp bắt đầu giảm sau khi nhập cảnh.

Thực tế là việc cắt giảm chi tiêu có xu hướng có tác động củng cố lâu dài hơn so với thuế có thể liên quan đến những tác động tích cực mà chúng có thể có đối với hoạt động tổng thể bằng cách tạo điều kiện cho khu vực tư nhân tiếp nhận các nguồn lực được giải phóng. Việc cắt giảm chi thường xuyên cũng có thể cho thấy cam kết lớn hơn và sự gắn kết của chính phủ, giúp cho việc hợp nhất đáng kể trở nên khả thi hơn - đặc biệt là về khả năng chống lại việc nới lỏng chi tiêu chính khi chi phí lãi vay giảm (Alesina và Perotti, 1996). Nó cũng có thể phản ánh thực tế là các biện pháp củng cố được nhắm mục tiêu chặt chẽ hơn vào việc điều chỉnh những sai lệch gây ra nợ nần chồng chất ngay từ đầu, đặc biệt khi sự điều chỉnh được đặc trưng bởi việc cắt giảm trợ cấp và hóa đơn tiền lương (von Hagen và Strauch, 2001) . Hợp nhất thông qua cắt giảm chi tiêu có xu hướng liên quan đến những thay đổi đối với các yếu tố hợp đồng trả cổ tức dài hạn hơn một khi các thông lệ về nhân lực và thù lao mới bị khóa. Ngoài ra, các biện pháp thuế thường được bán trên thị trường dưới dạng phương tiện tạm thời hoặc một lần (như trong trường hợp của Ý đã đề cập trước đó).

Có một mối liên hệ quan trọng giữa việc cắt giảm quy mô khu vực công và việc theo đuổi mục tiêu đạt được hiệu quả, điều này cũng có thể khiến cho việc cắt giảm chi tiêu trở nên bền vững hơn so với việc tăng thuế. Đối mặt với các khoản chi tiêu cứng nhắc và thuế quá cao, việc hợp nhất đã phụ thuộc khá nhiều vào những cải thiện về hiệu quả của khu vực công để tiết kiệm. Đây là một lĩnh vực khá dễ bán cho công chúng, mặc dù ít dễ thực hiện hơn trong thực tế. Tiến trình hướng tới việc xác định các yếu tố tạo nên hiệu quả cao hơn của khu vực công cho đến nay vẫn còn rất cục bộ. Tuy nhiên, có sự khác biệt khá lớn về tỷ lệ đầu ra so với đầu vào giữa các nền kinh tế OECD trong những lĩnh vực có thể áp dụng đối chuẩn (chủ yếu là giáo dục và y tế), trong nhiều trường hợp có khả năng cắt giảm đáng kể đầu vào đối với đầu ra nhất định (Sutherland và Price, 2007; Joumard và cộng sự , 2008). Sự tham gia của các cấp chính quyền dưới trung ương trong quá trình hợp lý hóa dường như cũng làm cho hợp nhất thành công, giúp thực hiện cắt giảm chi tiêu và đặc biệt là cắt giảm tiền lương (Derby, Muscatelli và Roy, 2005). Nó cũng có thể hữu ích vì chính quyền cấp dưới trung ương thường có vị trí tốt hơn để xác định các biện pháp tiết kiệm chi phí phù hợp với cử tri địa phương.

Thực hiện kỷ luật tài khóa: vai trò của các quy tắc và thể chế

Các quy tắc tài chính có thể giúp áp đặt kỷ luật

Các quy tắc tài khóa là trung tâm của việc tìm kiếm kỷ luật tài khóa. Số lượng các quy tắc tài chính có hiệu lực đã tăng liên tục trong 15 năm qua, đặc biệt là trong Liên minh Châu Âu (Ayuso-i-Casala et al ., 2007). Vào đầu những năm 1990, hầu hết các quy tắc tài khóa số được áp dụng ở cấp địa phương hoặc khu vực và được thiết kế để ngăn chặn các tác động lan tỏa có thể ảnh hưởng đến các mục tiêu tài khóa tổng thể (Sutherland, Price và Joumard, 2005). Tuy nhiên, về sau, các quy tắc tài khóa áp dụng cho khu vực chính quyền trung ương đã tăng lên đáng kể; Hiệp ước Maastricht và SGP đã là chất xúc tác cụ thể cho sự ra đời của chúng, do liên minh tiền tệ khuyến khích các chính phủ quốc gia từ bỏ kỷ luật tài chính. 20 Các quy định về cân đối và nợ ngân sách là phổ biến nhất, nhưng các quy định về chi tiêu được áp dụng phổ biến nhất ở cấp trung ương (Hộp 10.2).

Hộp 10.2. Việc sử dụng các quy tắc tài chính

Có rất nhiều sự đa dạng trong việc thiết kế các quy tắc tài khóa, liên quan đến cả phạm vi bao trùm của quy tắc và quy trình mà nó được thực hiện. Các đặc điểm sau đây áp dụng cho các nước EU, như được báo cáo trong các câu trả lời câu hỏi trong Ayuso-i-Casala et al. (2007).

Phạm vi của các quy tắc

Cân bằng ngân sách và quy tắc nợ là thường xuyên nhất . Các quy tắc tài khóa có thể được áp dụng riêng lẻ hoặc kết hợp với thâm hụt ngân sách, nợ, chi tiêu công và thuế. Khoảng một phần ba các quy tắc số hiện đang có hiệu lực ở các nước EU là quy tắc cân bằng ngân sách và khoảng một phần tư là các quy tắc áp đặt hạn chế vay và nợ; hầu hết các quy tắc này được áp dụng ở cấp khu vực và địa phương. Một vài quy tắc cân đối ngân sách ở cấp quốc gia được xác định theo các điều khoản được điều chỉnh theo chu kỳ.

Quy tắc chi tiêu được sử dụng nhiều nhất ở cấp quốc gia . Các quy tắc chi tiêu được áp dụng ở một phần tư các quốc gia EU và những quy tắc này chủ yếu áp dụng cho chính quyền trung ương và các tiểu lĩnh vực an sinh xã hội. Khoảng 2/3 quy tắc chi tiêu xác định mức trần cho các mức hoặc tốc độ tăng trưởng theo giá trị danh nghĩa, phần còn lại được xác định theo giá trị thực.

Quy tắc doanh thu là không thường xuyên. Không có quốc gia nào áp dụng quy tắc giới hạn gánh nặng thuế theo phần trăm GDP; quy tắc doanh thu được sử dụng phổ biến nhất, chỉ áp dụng cho một số ít nền kinh tế EU, liên quan đến các nguyên tắc được xác định trước để phân bổ doanh thu cao hơn dự kiến. Quy trình thực hiện

Các quy định của chính quyền trung ương có thời hạn dài hơn. Các quy tắc áp dụng ở cấp khu vực và địa phương có xu hướng là hàng năm, trong khi những quy tắc áp dụng cho chính quyền trung ương và chung thường được tích hợp vào một khuôn khổ nhiều năm.

Tình trạng pháp lý của các quy tắc khác nhau. Các quy tắc áp dụng cho cấp địa phương được ghi trong luật hoặc hiến pháp, trong khi các quy tắc liên quan đến các cấp chính quyền cao hơn dựa nhiều hơn vào các cam kết chính trị.

Các cơ chế điều chỉnh và thực thi khác nhau. Phần lớn các quy tắc của chính quyền địa phương và khu vực dự kiến cơ chế sửa chữa tự động hoặc nghĩa vụ áp dụng các biện pháp trong trường hợp không tuân thủ. Hầu hết các quy tắc của chính quyền trung ương không bao gồm các hành động được xác định trước trong trường hợp phân kỳ.

Do tính không đồng nhất của các quy tắc được áp dụng, đóng góp của họ vào việc hợp nhất rất khó định lượng. Tuy nhiên, Guichard et al . (2007) nhận thấy rằng sự kết hợp của các quy tắc chi tiêu và cân bằng ngân sách được điều chỉnh theo chu kỳ dường như đã thành công nhất trong việc hỗ trợ hợp nhất. Một số tình tiết nổi bật và có thể có trọng lượng đặc biệt trong phát hiện này. Theo Đạo luật Thực thi Ngân sách Hoa Kỳ (1990-2002), giới hạn nghiêm ngặt đối với chi tiêu tùy ý và các hạn chế tài chính “trả theo mức sử dụng” đối với chi tiêu được hưởng đã giúp ngăn chặn sự bất ngờ về doanh thu vào cuối những năm 1990 cho đến khi thông qua cắt giảm thuế vào năm 2001 21 Các quốc gia EU có mức giảm nợ chính phủ/GDP lớn nhất, chẳng hạn như Phần Lan, Hà Lan và Thụy Điển, đã bổ sung các quy tắc thâm hụt SGP bằng các quy tắc quốc gia, bao gồm cả trần chi tiêu . Sử dụng dữ liệu khảo sát rộng rãi hơn, giữa các quốc gia EU Ayuso-i-Casala et al. (2007) nhận thấy rằng các giá trị cao hơn của chỉ số quy tắc tài khóa tổng hợp và phạm vi bao phủ (về mặt chia sẻ) của các khu vực chính phủ theo quy tắc chi tiêu có liên quan chặt chẽ với số dư cơ bản được điều chỉnh theo chu kỳ tốt hơn và chi tiêu chính phủ cơ bản thấp hơn.

Một số tính năng của quy tắc chi tiêu có thể góp phần vào sự thành công của chúng. Một lợi thế là chúng cho phép các bộ trưởng/bộ chịu trách nhiệm giải trình về chi tiêu (Atkinson và van den Noord, 2001), và chúng làm cho các nhà hoạch định chính sách và quản lý chương trình có thể dự đoán được sự sẵn có của các nguồn tài chính, những yếu tố ít rõ ràng hơn nếu chỉ theo các quy tắc thâm hụt. Sự hiện diện của một cơ chế thực thi mạnh mẽ là rất quan trọng, cả về tính độc lập của cơ quan giám sát quy tắc và cơ quan chịu trách nhiệm thực thi (Ayuso-i-Casala et al., 2007). Một số quốc gia tham gia vào quá trình này nhiều hơn các quốc gia khác: các quốc gia ủy quyền ngân sách cho bộ trưởng tài chính để đảm bảo việc tuân thủ các định mức ngân sách ít sử dụng các quy tắc hơn so với những quốc gia cần các quy tắc để tạo sự gắn kết giữa các thành viên tham gia có đầu óc độc lập hơn trong quy trình ngân sách . 22 Thật vậy, sự phân tán của chính phủ dường như là một tác nhân kích thích đáng kể đối với các quy tắc tài khóa chặt chẽ hơn và toàn diện hơn, vốn là một cách thuận tiện để né tránh nhu cầu đàm phán liên tục giữa các đối tác liên minh (Debrun và Kumar, 2007a).

Cam kết và minh bạch là cần thiết để các quy tắc thành công

Vì hiệu quả của các quy tắc tài khóa không thể được đánh giá một cách có ý nghĩa khi tách biệt khỏi bối cảnh thể chế mà chúng được áp dụng, nên tồn tại một số tranh cãi về tác động của bản thân các quy tắc . Hiệu quả của chúng có thể phản ánh sở thích của các cử tri chiếm ưu thế đối với một quá trình hành động nhất định (Posen, 1995). Nó cũng có thể phụ thuộc vào hiệu quả của các yếu tố thể chế khác cũng như tính kỷ luật do chính quy tắc áp đặt (Wyplosz, 2005; von Hagen, 2006). Có một số trường hợp trong đó các quy tắc thành công tuân theo việc thiết lập các khuôn khổ ngân sách mới và những thay đổi đối với quản lý khu vực công giúp tăng cường trách nhiệm giải trình và hiệu quả (Úc, New Zealand, Thụy Điển). Tổng quát hơn, có ý kiến cho rằng bản thân các quy tắc phản ánh, chứ không phải tạo ra, động lực hướng tới kỷ luật tài khóa. Thật vậy, các quy tắc có thể thiếu độ tin cậy trừ khi chúng đi kèm với cam kết hoàn thành minh bạch ngân sách (Debrun và Kumar, 2007b). Với sự minh bạch về ngân sách, các chính phủ có trách nhiệm giải trình thậm chí có thể sử dụng các quy tắc và thể chế làm công cụ phát tín hiệu về năng lực tài chính của họ: các quy tắc có thể liên quan nhiều đến hiệu quả hoạt động tốt cũng như hiệu quả tốt đối với các quy tắc. Với sự minh bạch không đầy đủ, các chính phủ cũng có thể thiết lập các quy tắc như các thiết bị phát tín hiệu, nhưng tác động của chúng sẽ không lớn bằng.

Một vấn đề với các quy tắc không phản ánh cam kết thực sự là chúng có thể khuyến khích các nỗ lực phá vỡ chúng, điều này làm sống lại vấn đề ban đầu về chủ nghĩa cơ hội chính trị. Các tài liệu về chủ đề này cho thấy rằng việc áp dụng các quy tắc tài khóa bằng số có thể khuyến khích sử dụng các mánh lới quảng cáo tài chính, theo đó các chính phủ chuyển từ các hình thức vay công khai sang các hình thức vay ẩn, chẳng hạn như đẩy nhanh việc thu nợ thuế trong tương lai, buộc các chế độ hưu trí công phải cho vay chính phủ ở mức lãi suất có lợi, v.v. Kinh nghiệm của châu Âu trong thập kỷ qua cho thấy rằng những mánh lới quảng cáo như vậy có nhiều chiêu bài khác nhau, nhưng khi thâm hụt quy định hoặc, ở mức độ thấp hơn, các ngưỡng nợ có xu hướng trở nên ràng buộc hơn, thì việc sử dụng đến các mánh lới quảng cáo có nhiều khả năng hơn (Koen và van den Noord, 2005). Trên thực tế, các cơ quan hành chính quốc gia sẽ tìm kiếm, và có khả năng tìm ra, các cách để làm xáo trộn và phá vỡ các hạn chế tài chính nếu làm như vậy phục vụ lợi ích của chính họ. Các quy tắc tài chính có thể không chứng minh được khả năng phục hồi trước sự can thiệp chính trị.

Một số chính phủ đã phản ứng bằng cách loại trừ một số hạng mục vốn khỏi tổng chi tiêu theo giới hạn nợ, như trường hợp của “quy tắc vàng”. Tuy nhiên, nhiều vấn đề với hành vi chính trị cơ hội, về mặt lịch sử, có liên quan đến việc che giấu ngân sách dẫn đến việc phân biệt giữa chi tiêu trên và dưới hạn mức. Các quy ước kế toán thường để lại khoảng trống đáng kể cho việc đánh giá đầu tư là gì, mà các chính phủ có thể muốn khai thác, đặc biệt là khi các quy tắc tài chính bị ảnh hưởng. Các vấn đề về hoạt động và định nghĩa rất khó khắc phục. Quy tắc vàng của Vương quốc Anh không phải là bằng chứng chống lại sự bùng nổ nợ gần đây và nếu các mục tiêu quá lỏng lẻo và tạo ngoại lệ cho đầu tư công, các nhà hoạch định chính sách có thể cố gắng thúc đẩy tất cả các loại cái gọi là “dự án đầu tư” với lợi nhuận tài chính đáng ngờ theo quy tắc này. phần mở đầu. Trên thực tế, điều này có thể làm cho quy tắc trở nên khó giám sát hơn cũng như dễ lách luật hơn (Fatás, 2005). Đức, từ lâu đã là một trong những quốc gia ủng hộ chính quy tắc này, gần đây đã từ bỏ nó (xem Baumann và Kastrop, 2007 để biết phần thảo luận về lý do), trong khi Bỉ, Hà Lan và Thụy Điển đều đã từ bỏ quy tắc vàng.

Các quy tắc cần ngăn chặn lỗi ngân sách trong các đợt tăng giá theo chu kỳ

Trong số tất cả các vấn đề mà các quy tắc phải giải quyết, có lẽ khó khăn nhất là đảm bảo rằng doanh thu tạo ra trong thời kỳ đi lên theo chu kỳ không được sử dụng để tài trợ cho chi tiêu hoặc giảm thuế. Trước đó, người ta đã lưu ý rằng đó là một trong những yếu tố góp phần quan trọng nhất vào xu hướng thâm hụt. Các quy tắc ngân sách cân bằng hoặc các quy tắc nhắm mục tiêu đến một mức cân bằng ngân sách cụ thể (chẳng hạn như SGP ban đầu) sẽ tự động kết hợp thuộc tính mà doanh thu cao theo chu kỳ có thể được chi tiêu. Một phần của câu trả lời là thiết lập các quy tắc ngân sách theo các điều khoản được điều chỉnh theo chu kỳ, như trường hợp của SGP hiện nay, nhưng ngay cả điều đó cũng có thể không đủ để bảo vệ chống lại việc lạm dụng các khoản lợi nhuận trời cho khi GDP tiềm năng và cán cân cơ cấu được đánh giá quá cao, như đã xảy ra gần đây, ví dụ, ở Ireland (OECD, 2009a). Khi ngân sách không phân biệt được giữa thu tạm thời và thu lâu dài, ngân sách cơ cấu có thể thiên về thặng dư, mặc dù trong thâm hụt cơ cấu thực tế.

Một trong những lợi ích của các quy tắc chi tiêu là giới hạn danh nghĩa đối với tăng trưởng chi tiêu có thể có tác dụng ngăn chặn xu hướng tăng chi tiêu theo chu kỳ trong quá trình mở rộng, cho phép sử dụng nguồn thu nổi để trả nợ (Anderson và Minarik, 2006). Tuy nhiên, cách tiếp cận như vậy không phải là bằng chứng chống lại các giả định lập kế hoạch lạc quan. Việc tránh chi tiêu trôi dạt theo chu kỳ đòi hỏi một cách tiếp cận thận trọng, loại trừ các nguồn doanh thu không ổn định và đảm bảo rằng các khoản thặng dư được tiết kiệm. Ví dụ, trong trường hợp của Hà Lan, các quy tắc chi tiêu và cân đối ngân sách được điều chỉnh theo chu kỳ được kết hợp với các giả định kinh tế vĩ mô thận trọng có chủ ý, trong khi các biện pháp khuyến khích và phân tích lợi ích chi phí được sử dụng để kiểm soát, quản lý và tổ chức lại chi tiêu công, nhấn mạnh tầm quan trọng của sự mạnh mẽ đối với sự tôn trọng. trước những cú sốc và cân nhắc về tính hiệu quả trong quá trình hợp nhất.

Các thể chế tài chính độc lập có thể làm giảm xu hướng thâm hụt

Sự phổ biến của các quy tắc tài khóa gắn liền với sự mở rộng của các thể chế tài khóa độc lập, cơ sở lý luận cơ bản của nó là các nhiệm vụ cụ thể của chính sách tài khóa nên được giao cho các cơ quan ít có khả năng bị ảnh hưởng bởi các động cơ bị bóp méo (ví dụ, xem Hemming và Kell, 2001). Lập luận này tương tự như lập luận được sử dụng để thiết lập sự độc lập của ngân hàng trung ương. Tuy nhiên, các lập luận không tự động tiếp tục, vì các mục tiêu của chính sách tài khóa đa dạng hơn và ảnh hưởng đến phúc lợi rộng rãi hơn và phân biệt đối xử hơn các mục tiêu của chính sách tiền tệ. Vì lý do này, những người đề xuất đề xuất chỉ bàn giao một số chức năng ngân sách nhất định.

Tại Liên minh Châu Âu, các tổ chức tài chính độc lập có lịch sử lâu đời và thực hiện nhiều chức năng khác nhau (Ủy ban Châu Âu, 2009). 23 Debrun và Kumar (2007a) nhận thấy rằng có một mối quan hệ chặt chẽ giữa ảnh hưởng pháp lý gây ra bởi

các cơ quan phi đảng phái (“hội đồng tài chính”) và tác động của chúng đối với hoạt động tài chính, đặc biệt là khi có sự đảm bảo chính thức về tính độc lập. Sự hiện diện của các hội đồng tài chính dường như góp phần vào sự xuất hiện của các quy tắc tài khóa và việc thực thi chúng một cách hiệu quả. Một lần nữa, rất khó để phân biệt giữa các giả thuyết cho rằng các thể chế như vậy là công cụ để thể hiện cam kết của chính phủ hay chúng được đặt ra để đảm bảo kỷ luật ngân sách tùy ý. Dù thế nào đi chăng nữa, những thể chế như vậy có xu hướng tồn tại ở những nơi có mức độ minh bạch thấp hơn, vì vậy chúng có thể đóng vai trò báo hiệu quan trọng, dẫn đến xu hướng thâm hụt thấp hơn.

Một lĩnh vực mà các tổ chức độc lập có thể có giá trị đặc biệt là liên quan đến lập ngân sách theo chu kỳ. Một số quốc gia, như đã lưu ý trước đó, đã thiết lập các quy tắc về doanh thu để giải quyết vấn đề, quy định này chi phối những gì nên làm với những bất ngờ về doanh thu. Tuy nhiên, trong khi điều này có thể giúp điều chỉnh thuế, thì chi tiêu công, một khi được đặt trong lộ trình trung hạn, có thể khó thay đổi khi các giả định về tăng trưởng trung hạn thay đổi. Điều này cho thấy rằng một số chức năng kỹ trị, chẳng hạn như ước tính độ co giãn dài hạn của doanh thu và tốc độ tăng trưởng tiềm năng có thể được giao cho một cơ quan độc lập hoặc ít nhất là chịu sự giám sát độc lập, vì trọng tâm trung hạn, định hướng đầu vào có thể không bản thân nó đủ để ngăn chặn sự can thiệp chính trị chuyển hướng lập trường tài chính khỏi một con đường bền vững. Một trong những ví dụ đáng chú ý gần đây nhất về vấn đề này là việc thành lập Hội đồng chính sách tài khóa ở Thụy Điển (Hộp 10.3).

Hộp 10.3. Khuôn khổ Thụy Điển: các quy tắc và thể chế

Bắt đầu từ giữa những năm 1990, Thụy Điển đã thiết kế một sự cải thiện trong cân bằng ngân sách được điều chỉnh theo chu kỳ khoảng 11,7% GDP trong bảy năm; tỷ lệ tổng nợ công trên GDP (định nghĩa của Maastricht) đã giảm gần 35 điểm phần trăm trong một thập kỷ. Để đảm bảo rằng những lợi ích của quá trình hợp nhất đầy kịch tính và khó khăn này sau đó không bị mất đi, các nhà chức trách đã tuân thủ một khuôn khổ dựa trên các quy tắc được hỗ trợ bởi tất cả các bên chính. Các yếu tố cốt lõi của nó bao gồm: (i) mục tiêu thặng dư được điều chỉnh theo chu kỳ đối với tài chính chung của chính phủ, được thiết kế để phản ánh nhu cầu chuẩn bị cho già hóa dân số trong dài hạn; (ii) trần chi tiêu danh nghĩa trong nhiều năm cho chính quyền trung ương bao gồm tất cả các khoản chi trừ lãi suất; và (iii) yêu cầu về số dư đối với chính quyền địa phương. Khuôn khổ này không được cố định trong pháp luật. Nó được thành lập dựa trên một cam kết chính trị, được củng cố bởi những kỳ vọng mạnh mẽ từ các nhà quan sát bên ngoài (Ljungman, 2008).

Hội đồng Chính sách Tài chính (Finanspolitiska rảidet) là một cơ quan độc lập được thành lập để củng cố khuôn khổ tài chính dựa trên các quy tắc. Nó đã hoạt động từ tháng 8 năm 2007. Tám thành viên của nó được chính phủ bổ nhiệm trong ba năm. Họ chủ yếu là các nhà kinh tế hàn lâm, nhưng cũng bao gồm cả các nhà hoạch định chính sách trước đây. Hội đồng thường báo cáo với chính phủ mỗi năm một lần trong các cuộc thảo luận về ngân sách trước. Nó tập trung vào: (i) mức độ phù hợp của các đề xuất ngân sách của chính phủ với tính bền vững tài khóa dài hạn, mục tiêu thặng dư ngân sách và trần chi tiêu nhiều năm; (ii) sự liên kết của các mục tiêu chính sách; (iii) tài liệu ngân sách giải thích và biện minh cho lập trường chính sách tài khóa tốt như thế nào; và (iv) chất lượng của các dự báo và các mô hình được sử dụng để tạo ra chúng.

Như đã lưu ý, các mục tiêu thâm hụt ngân sách đã tham vọng hơn ở một số nền kinh tế OECD và một số thậm chí còn nhắm đến thặng dư. Tuy nhiên, điều này đưa cuộc tranh luận kinh tế chính trị vào lãnh thổ đặc biệt khó khăn. Một mặt, các chính phủ đặc biệt khó thuyết phục người dân về sự cần thiết phải tài trợ trước ít nhất một số nghĩa vụ dịch vụ xã hội trong tương lai - đặc biệt là lương hưu - cần phải là một phần của quá trình điều chỉnh thuế khi nhân khẩu học dự kiến sẽ tăng lên trong tương lai . chi tiêu chính phủ. Việc cân bằng giữa nhu cầu cải cách các thông số lương hưu, chẳng hạn như tuổi nghỉ hưu, với việc xây dựng tài sản để đáp ứng các khoản nợ trong tương lai liên quan đến những lựa chọn đặc biệt khó khăn. Tuy nhiên, chạy theo thặng dư với dự đoán thâm hụt trong tương lai sẽ tăng lên, tạo ra các vấn đề kinh tế chính trị của chính nó. Thặng dư thường ngụ ý rằng chính quyền chịu áp lực phải chi tiêu nhiều hơn và đánh thuế ít hơn. Chạy thặng dư để trả nợ là điều không phổ biến, vì cử tri thường không đánh giá cao việc bị đánh thuế để trang trải chi phí cho các chương trình chi tiêu trong quá khứ. Chạy thặng dư cơ bản để tài trợ trước cho các cam kết chi tiêu trong tương lai có thể không được ưa chuộng vì những người có thể hưởng lợi không nhất thiết là những người trả tiền. Do đó, thặng dư có thể là một vấn đề chính trị, khuyến khích chi tiêu hiện tại không bền vững hoặc cắt giảm thuế (ngược lại với nguyên tắc “bỏ đói con thú” đã thảo luận trước đó).

Một số ít quốc gia OECD đã xây dựng Quỹ dự trữ hưu trí công và chủ quyền (SPF) để tài trợ cho ít nhất một phần nghĩa vụ ngầm bắt nguồn từ các chế độ lương hưu công trả theo mức sử dụng. Sự khác biệt về mức độ tài trợ trước mong muốn rõ ràng chiếm phần lớn sự khác biệt thực tế về nợ ròng giữa các nền kinh tế OECD (Combley và McKissack, 2005). 24 Các quốc gia có doanh thu nhạy cảm với những thay đổi về điều kiện thương mại (chẳng hạn như Mexico và Na Uy) cũng nhận thấy việc thành lập các quỹ bình ổn là hữu ích để đối phó với những khoản lợi nhuận bất ngờ. Các chiến lược cấp vốn trước có chủ ý có thể bị cản trở ở một mức độ nào đó khi tài sản được mua bằng các khoản đóng góp cho kế hoạch lương hưu và với các thành viên có quyền hợp pháp hoặc yêu cầu bồi thường theo hợp đồng đối với những tài sản này. Tuy nhiên, các quỹ luôn có thể thay thế được ở một mức độ nào đó và sự can thiệp chính trị có thể dẫn đến việc sử dụng các quỹ chuyên dụng để “đầu tư” vào trái phiếu chính phủ trong thời kỳ suy thoái (OECD, 2009a). Các vấn đề đặc biệt phát sinh khi thặng dư không được dự đoán trước, và không phải là kết quả của các quyết định có chủ ý cấp vốn trước, vì những điều này thường chứng tỏ là nguồn gốc của việc lập ngân sách theo chu kỳ.

Ngay cả khi có các biện pháp bảo vệ chính thức chống lại thặng dư chi tiêu, các vấn đề kinh tế chính trị vẫn có thể nảy sinh, bởi vì cách chúng được đầu tư có thể dẫn đến chủ nghĩa can thiệp chính trị. Đầu tư tài sản thặng dư vào chứng khoán do tư nhân phát hành có thể gây ra những thiệt hại nặng nề cho nền kinh tế vì nó tạo ra động lực cho các công ty tư nhân vận động hành lang để thu hút đầu tư công và sự cám dỗ can thiệp chính trị vào việc phân bổ vốn có thể tăng lên. Ngoài ra, nếu tài sản tích lũy với ngân hàng trung ương, nó có thể gây nguy hiểm cho tính độc lập của nó, như đã lưu ý ở trên. Do đó, một cách tiếp cận là cần thiết để tránh những tổn thất nặng nề do vận động hành lang tư nhân và đầu tư thặng dư không hiệu quả, đồng thời đảm bảo đa dạng hóa các quỹ trên các tài sản có thể bán được.

Kết luận: củng cố tài khóa trước và sau cuộc khủng hoảng tài chính

Xu hướng thâm hụt là có thật và sẽ không thể tự điều chỉnh bởi thị trường...

Thảo luận trong chương này dẫn đến một số kết luận về những thách thức kinh tế chính trị liên quan đến củng cố tài chính, ít nhất là trước cuộc khủng hoảng tài chính:

• Xu hướng thâm hụt do chính trị gây ra được đánh dấu và liên quan đến các đặc điểm cụ thể của các thể chế quản lý. Đây có thể là lời giải thích một phần về sự khác biệt trong tình hình ngân sách ở các nền kinh tế OECD. Cụ thể, xu hướng thâm hụt có liên quan đến sự phân mảnh của chính phủ và sự ổn định của chính phủ (sự không chắc chắn trong bầu cử) góp phần, nếu không được điều chỉnh, vào một chu kỳ kinh doanh chính trị.

• Khu vực tư nhân phần nào nhận thức được xu hướng thâm hụt và phản ứng bằng cách tiết kiệm nhiều hơn để đề phòng những điều chỉnh ngân sách trong tương lai; tuy nhiên, có vẻ như thâm hụt chỉ ảnh hưởng đến hành vi tiết kiệm khi chúng vượt qua một ngưỡng nhất định. Có bằng chứng về sự thờ ơ vì tư lợi đối với nợ nần chồng chất của nhiều đại lý.

• Thị trường tài chính đôi khi thực hiện kỷ luật đối với các chính phủ - đặc biệt là khi thâm hụt trở nên không bền vững - nhưng ảnh hưởng của chúng đối với hoạt động vay nợ của chính phủ thường quá ôn hòa.

• Các cuộc khủng hoảng tài chính thường là cần thiết để thúc đẩy các giai đoạn hợp nhất; tuy nhiên, các cuộc khủng hoảng tài khóa không phải là thời điểm tốt nhất để bắt tay vào cải cách ngân sách dài hạn hơn, bởi vì chúng làm trầm trọng thêm các xung đột phân phối.

...và yêu cầu một phản ứng chính sách liên quan đến minh bạch thông tin và thể chế hiệu quả

Việc phân tích các hợp nhất thành công nhiều hơn và ít hơn chỉ ra một số bài học về loại chính sách kết hợp phù hợp nhất để hỗ trợ điều chỉnh tài khóa bền vững:

• Đảm bảo rằng sự hợp nhất được lâu dài cần có một số hỗ trợ từ chính sách tiền tệ, thông qua tác động có lợi đối với tăng trưởng tiềm năng; tuy nhiên, sự độc lập của chính sách tiền tệ cần được duy trì để đảm bảo độ tin cậy lâu dài của quá trình hợp nhất.

• Hợp nhất dựa trên cắt giảm chi tiêu có nhiều khả năng tồn tại hơn là điều chỉnh dựa trên tăng thuế, và cũng có khả năng áp đặt chi phí thấp hơn về mặt đầu ra. Việc dựa chủ yếu vào việc tăng thuế để hợp nhất dường như gây bất lợi cho lợi ích hợp nhất trong dài hạn.

• Các nghiên cứu thực nghiệm cho thấy rằng việc hợp nhất thất bại thường là kết quả của sự phá vỡ kỷ luật chi tiêu. Điều này cho thấy sự cần thiết của việc cắt giảm chi tiêu một cách có cấu trúc nhằm giải quyết các nguyên nhân sâu xa của việc chi tiêu quá mức, thay vì chỉ dựa vào các biện pháp đặc biệt như hoãn đầu tư công hoặc tạm thời đóng băng một số hạng mục chi tiêu.

• Nới lỏng tài khóa có thể giúp cải cách cơ cấu trong ngắn hạn, điều này có thể cản trở việc củng cố tài khóa trong ngắn hạn; tuy nhiên, tác động dài hạn của cải cách cơ cấu đối với tăng trưởng và việc làm sẽ hỗ trợ điều chỉnh tài khóa trong dài hạn.

Có thể sẽ dễ dàng hơn nhiều để duy trì cách tiếp cận như vậy khi các quy định và thể chế tài khóa ủng hộ việc hợp nhất. Các quy tắc tài khóa có thể giúp khắc phục một số vấn đề về thiên lệch tài khóa, nhưng chúng cũng có thể được sử dụng như các công cụ “màn khói” và có thể bị phá vỡ thông qua kế toán sáng tạo. Do đó, chất lượng của các quy tắc tài khóa và các thiết lập thể chế của chúng có ý nghĩa rất lớn:

• Minh bạch tài khóa là rất quan trọng: minh bạch hơn sẽ tạo điều kiện cho việc giám sát và thực thi hiệu quả các quy tắc tài khóa. Nó cũng giúp các nhà hoạch định chính sách dễ dàng giải thích nhu cầu hợp nhất với cử tri.

• Sự kết hợp hiệu quả nhất của các quy tắc dường như bao gồm cả trần chi tiêu danh nghĩa trong nhiều năm và mục tiêu cân bằng ngân sách rõ ràng, được điều chỉnh theo chu kỳ.

• Các quy tắc có thể cần được hỗ trợ bởi các tổ chức tài chính mới. Đã có sự mở rộng của các tổ chức tài chính độc lập trong những năm gần đây, được thiết kế để bù đắp cho xu hướng thâm hụt nội tại. Những điều này có thể đặc biệt hữu ích trong việc kiểm soát xu hướng tăng chi tiêu để đáp ứng với sự gia tăng doanh thu bất ngờ.

Các thể chế quốc tế có vai trò thúc đẩy củng cố và cải cách tài chính

Như đã lưu ý trước đó, đôi khi rất hữu ích khi phân biệt giữa củng cố và cải cách các thể chế tài khóa như quy trình ngân sách, quy tắc tài khóa và hoạt động của các cơ quan giám sát tài khóa. Vai trò của các tổ chức quốc tế và siêu quốc gia trong việc hợp nhất thường gắn với một số hình thức điều kiện “mạnh mẽ” - các chương trình của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) hoặc việc Liên minh Châu Âu áp dụng các tiêu chí của Hiệp ước Maastricht để tham gia Liên minh Kinh tế và Tiền tệ (EMU) . Kinh nghiệm của nhiều thành viên OECD xác nhận tác động của các điều kiện như vậy đối với chính sách, nhưng trượt giá tài khóa thường xảy ra sau khi các điều kiện không còn hạn chế các nhà hoạch định chính sách. Nếu những thành tựu khó giành được từ nỗ lực hợp nhất sẽ được duy trì trong thời gian dài, thì có thể cần phải cải cách các thể chế tài chính. Tuy nhiên, sự thay đổi thể chế như vậy không thể được áp đặt với cùng một loại điều kiện cứng rắn như một chương trình IMF hoặc tiêu chí gia nhập EMU. Để cải cách thể chế có hiệu quả, các chính phủ phải nắm quyền sở hữu chúng. Do đó, vai trò của các tổ chức quốc tế đối với những cải cách như vậy phụ thuộc nhiều hơn vào các phương pháp điều phối “mềm” - về giáo dục, trao đổi kinh nghiệm giữa các nhà hoạch định chính sách và, ở một mức độ nào đó, áp lực từ đồng nghiệp để áp dụng “thực hành tốt nhất” trong các lĩnh vực khác nhau. Nhiều hoạt động của Ủy ban Châu Âu thuộc lĩnh vực này, cũng như công việc của OECD, với “các thực tiễn tốt nhất về minh bạch ngân sách” và các công việc khác về quy trình lập ngân sách, cũng như sự tập trung ngày càng tăng vào các thể chế tài chính trong bối cảnh đánh giá quốc gia trong Ủy ban Đánh giá Kinh tế và Phát triển của OECD.

Điều gì đã thay đổi với cuộc khủng hoảng tài chính?

Với cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái sau đó, các quốc gia OECD thấy mình ở một vị trí mà những bài học củng cố trong quá khứ cần được đánh giá lại và/hoặc điều chỉnh cho phù hợp với hoàn cảnh mới. Có lẽ sự khác biệt đáng chú ý nhất so với quan điểm chính thống trước đây là việc tán thành các biện pháp kích thích tài chính tùy ý khá lớn như một phản ứng đối với khủng hoảng (Hình 10.5). Điều này được hiểu là một phản ứng đối với mức độ nghiêm trọng của cuộc khủng hoảng, nhưng nó tạo ra những thách thức về việc rút tiền cuối cùng đã được chứng minh là có vấn đề trong quá khứ. Trọng tâm là các biện pháp can thiệp “kịp thời và tạm thời”, nhưng khi chi tiêu tiếp tục theo lộ trình trước khủng hoảng nhưng sản lượng tiềm năng giảm, thì tỷ lệ chi tiêu cơ cấu sẽ tăng và thâm hụt cơ cấu tăng. Ở một số quốc gia, xu hướng nợ đến mức ngay cả tiêu chí bền vững nhẹ nhất cũng sẽ không đạt được nếu không có hành động tùy ý và không thể loại trừ các cuộc khủng hoảng bền vững trong tương lai. Kinh nghiệm cho thấy rằng cắt giảm chi tiêu là phương tiện khả thi nhất để củng cố trung hạn, đồng hành với các biện pháp nâng cao hiệu quả của khu vực công. Tuy nhiên, việc thực hiện sẽ kéo theo những vấn đề nghiêm trọng về kinh tế chính trị. Quy mô của sự điều chỉnh tài khóa cần thiết trong tương lai sẽ vượt quá quy mô của các giai đoạn hợp nhất trước đây đối với một số nền kinh tế.

Chi       tiêu Thu nhập À Cân đối tài khóa

Hình 10.5. Ứng phó tài chính đối với suy thoái kinh tế Tác động của các gói tài chính trong giai đoạn 2008-2010 đối với cân bằng tài khóa tính theo % GDP năm 2008 1,2

Được đo bằng độ lệch cộng dồn của số dư tài khóa, doanh thu thuế và/hoặc chi tiêu của chính phủ, so với kịch bản "không hành động". Các ước tính được cung cấp ở đây không bao gồm tác động tiềm ẩn đối với số dư tài chính của việc tái cấp vốn, bảo lãnh hoặc các hoạt động tài chính khác.

Chỉ có dữ liệu năm 2009 cho Iceland, Luxembourg, Mexico và Na Uy. Chúng được thể hiện bằng % GDP năm 2009.

Số liệu của Hoa Kỳ đề cập đến chính phủ liên bang. Thông tin hiện có cho biết rằng một số tiểu bang, bao gồm cả California, đã thông qua các biện pháp tài chính hạn chế không được đề cập ở đây. Các số liệu dựa trên Đạo luật kích thích kinh tế năm 2008, Đạo luật bồi thường thất nghiệp kéo dài khẩn cấp năm 2008, Đạo luật duy trì quyền sở hữu nhà và ổn định nhà ở FHA năm 2008 và Đạo luật tái đầu tư và Mỹ năm 2009. Lưu ý rằng một số biện pháp này, đặc biệt là gói 787 tỷ USD được Tổng thống Obama ký thành luật vào ngày 17 tháng 2 năm 2009, sẽ chỉ được chi tiêu một phần vào cuối năm 2010.

Nguồn: Cơ sở dữ liệu Triển vọng kinh tế 85 của OECD.

Một số yếu tố sẽ làm trầm trọng thêm khó khăn của việc hợp nhất. Lãi suất đối với nợ chính phủ hiện đang ở mức thấp và nếu lãi suất này được duy trì ở mức thấp trong khi tăng trưởng tăng lên, động lực nợ sẽ thuận lợi. Tuy nhiên, chính sách tiền tệ có thể phải hướng tới sự kiềm chế hơn là hỗ trợ củng cố, cả trên toàn cầu và đặc biệt là ở những quốc gia đã trải qua quá trình nới lỏng định lượng đáng kể. Đồng thời, việc đồng bộ hóa hợp nhất sau khủng hoảng sẽ làm phức tạp việc thực hiện nó. Thông thường, các nền kinh tế mở nhỏ hơn phải đối mặt với ít chi phí hơn trong việc hợp nhất do hàm lượng cung ứng nhập khẩu tương đối cao, nhưng tình trạng lành tính này sẽ không duy trì được khi khu vực OECD nói chung đang hợp nhất. Điều đó có thể không báo trước áp lực ngang hàng mà động lực củng cố sẽ phụ thuộc vào, vì các quốc gia có thể coi việc trì hoãn điều chỉnh các đối tác thương mại là có lợi cho mình.

Các quy tắc và thể chế tài khóa sẽ cần được đánh giá lại. Trong bối cảnh chính sách tài khóa tùy ý một lần nữa được sử dụng như một công cụ ổn định, khả năng xảy ra hành vi tài khóa cơ hội dường như đã tăng lên, trong khi những khó khăn trong việc duy trì tính minh bạch cũng tăng lên. Do đó, vai trò của các quy tắc tài khóa và các cơ quan tài khóa tự chủ dường như sẽ được mở rộng. Tuy nhiên, chính cuộc khủng hoảng đã đặt ra câu hỏi về hoạt động của các quy tắc. Trong một số trường hợp, sự cấp bách chính trị đối với hành động tùy ý đã dẫn đến việc từ bỏ chúng một cách hiệu quả. Đối với một số người, điều này dường như là minh chứng cho quan điểm rằng sẽ luôn có những trường hợp mà việc loại bỏ các quy tắc sẽ được ưu tiên hơn là thực thi chúng, tạo ra một vấn đề nghiêm trọng về uy tín sẽ ảnh hưởng đến thái độ đối với các quy tắc trong tương lai. Trước cuộc khủng hoảng, trong một số trường hợp, các quy tắc tài khóa cũng đã thất bại trong việc ngăn chặn việc ước tính quá mức cân đối ngân sách cơ cấu và ngăn chặn việc chi tiêu các khoản thu nhập bất ngờ theo chu kỳ. Về khía cạnh kinh tế chính trị, cần phải tìm ra một phương tiện mang tính thể chế theo đó các khoản vượt thu được tiết kiệm thay vì chi tiêu.

ghi chú

Văn học kinh tế chính trị này có nguồn gốc lâu đời, bắt nguồn từ Ricardo. Alesina và Perotti (1995) xem xét những đóng góp cho cuộc tranh luận trong những năm 1980 và đầu những năm 1990; một cuộc khảo sát về nghiên cứu và thảo luận tiếp theo được cung cấp bởi Eslava (2006).

Xem thêm Ballabriga và Martinez-Mongay (2003) đã chỉ ra rằng đối với các quốc gia thuộc Liên minh Tiền tệ Châu Âu (EMU) trong giai đoạn 1979-1998, tình trạng mắc nợ có liên quan đến tính chu kỳ thuận lợi hơn .

Các ví dụ rõ ràng nhất về chiến lược như vậy được cung cấp bởi việc cắt giảm thuế của Reagan và GW Bush, dựa trên lập luận rằng cách hiệu quả nhất để kiềm chế chi tiêu của chính phủ là “bỏ đói con thú” bằng cách giảm thuế và tăng thâm hụt.

Các chỉ số về sự gắn kết chính trị dựa trên cơ sở dữ liệu Thể chế Chính trị của Ngân hàng Thế giới.

Các cuộc bầu cử theo tỷ lệ khiến các chính trị gia tìm kiếm sự ủng hộ từ nhiều cử tri hơn thông qua các chương trình chi tiêu rộng rãi, ủng hộ chi tiêu cho các chuyển giao xã hội dưới một chế độ như vậy.

Bộ dữ liệu bao gồm 60 quốc gia trong hơn 40 năm. Chi tiêu chính, và đặc biệt là chi tiêu chuyển giao cho cá nhân và hộ gia đình, có xu hướng tăng nhiều hơn để đối phó với các cú sốc kinh tế vĩ mô ở các quốc gia có hệ thống bầu cử cân đối hơn (Milesi-Ferretti et al. 2002 ) .

New Zealand đi tiên phong trong cách tiếp cận chính thức hơn đối với minh bạch tài chính với Đạo luật Trách nhiệm Tài khóa. Úc đã tuân thủ Hiến chương về tính trung thực của ngân sách vào năm 1998, đồng thời chứng kiến việc công bố Bộ quy tắc về thông lệ tốt của IMF về minh bạch tài chính.

Cũng có liên quan trong bối cảnh này rằng Hoa Kỳ có các yếu tố ổn định tự động yếu nhất và do đó, nhu cầu lớn hơn, ceteris paribus , đối với chính sách tài khóa tùy ý.

Trong số các giai đoạn củng cố tài khóa được xác định ở Liên minh châu Âu trong ba thập kỷ được nghiên cứu, khoảng một nửa là giai đoạn mở rộng. Những cái đã được chứng minh là mở rộng thường dựa trên việc cắt giảm chi tiêu.

Kinari và Shibamoto (2007) nhận thấy rằng sự gia tăng chi tiêu của chính phủ làm giảm tiêu dùng cá nhân khi tỷ lệ nợ của chính phủ trên GDP cao, ngược lại khi tỷ lệ này thấp, nó có tác động tích cực. Ở Nhật Bản, sự gia tăng chi tiêu của chính phủ có tác động Keynes trước khoảng năm 1998, nhưng sau đó, nó có tác động phi Keynes.

Đối với một cuộc thảo luận hồi tưởng, xem Middleton (1997). Ý tưởng rằng thuế suất có thể đạt đến điểm mà doanh thu bắt đầu giảm và trở lại bằng không có thể bắt nguồn từ nhà kinh tế học người Pháp thế kỷ 19 Dupuit.

Rõ ràng là “rằng tiến bộ xã hội thực sự mà chúng ta có thể đạt được bị giới hạn bởi các phương tiện kinh tế, rằng các phương pháp đạt được các mục tiêu xã hội không được phép làm suy yếu hệ thống kinh tế tạo ra phương tiện; và rằng chúng ta sống trong các xã hội dựa trên nguyên tắc rằng người tiêu dùng cá nhân, về cơ bản, là trọng tài cuối cùng trong việc phân bổ phương tiện để đạt được mục đích.” (OECD, 1981)

Giả định quan trọng ở đây là gánh nặng thuế vượt biên tăng theo bình phương của thuế suất (một đề xuất được lưu ý trong OECD, 1989). Điều này có nghĩa là hiệu quả ròng thu được từ việc thay thế thuế cho tài trợ bằng nợ có thể trở nên âm tại một số thời điểm khi gánh nặng thuế tăng lên, tùy thuộc vào việc tỷ lệ nợ có ổn định hay không.

Khái niệm về thuế lạm phát có liên quan chặt chẽ với khái niệm chủ quyền, trong đó các chính phủ có thể tài trợ cho một phần nhu cầu vay của họ bằng cách phát hành tiền cơ sở; số tiền huy động được thông qua chủ quyền đôi khi khá lớn trong quá khứ (Fisher, 1982). Tịch thu và thuế lạm phát thường được coi là tương đương, ít nhất là trong thời gian dài, khi lạm phát tăng tỷ lệ thuận với tiền cơ sở.

Theo Laubach, việc tăng mức nợ sẽ thêm bốn điểm cơ bản vào lãi suất trái phiếu, điều này sẽ chuyển (tùy thuộc vào tốc độ đảo nợ) thành gánh nặng nợ tăng 0,25% GDP khi tỷ lệ nợ là 60 %.

Nghiên cứu về các nền kinh tế công nghiệp trong giai đoạn 1980-2004 cho thấy nợ chính phủ ngày càng tăng và thâm hụt tài khoản vãng lai cao có xu hướng là những thành phần quan trọng gây ra “sụp đổ” tiền tệ (Gagnon, 2005).

Theo nghiên cứu, giai đoạn hợp nhất tài khóa: (i) bắt đầu nếu cán cân cơ bản được điều chỉnh theo chu kỳ (CAPB) cải thiện ít nhất một điểm phần trăm GDP tiềm năng trong một năm hoặc trong hai năm liên tiếp với sự cải thiện ít nhất % điểm phần trăm xảy ra trong năm đầu tiên trong hai năm; (ii) tiếp tục miễn là CAPB được cải thiện (được phép gián đoạn mà không chấm dứt giai đoạn miễn là sự suy giảm của CAPB không vượt quá 0,3% GDP và được bù đắp nhiều hơn trong năm tiếp theo [bằng cách cải thiện ít nhất 0,5 % GDP]); (iii) chấm dứt nếu CAPB ngừng tăng hoặc nếu CAPB cải thiện dưới 0,2% GDP trong một năm và sau đó xấu đi.

Dưới hệ thống Bretton Woods (tỷ giá hối đoái cố định), tính bền vững thường thể hiện ở sự mất cân đối về mặt bên ngoài, trước khi mọi người có thể lo ngại về nợ công. Với việc áp dụng tỷ giá hối đoái thả nổi, từ đầu những năm 1970, các vấn đề về bền vững tài khóa đã nổi lên dưới hình thức tăng tốc kiểm soát lạm phát. Do thâm hụt ngân sách gia tăng được tài trợ bằng việc tạo ra tiền, nên khoảng cách thuế được bù đắp bằng “thuế lạm phát”, có hiệu quả trong việc giảm nợ mặc dù thâm hụt được ghi nhận là cao.

Mối liên hệ tích cực giữa các chính sách cơ cấu và củng cố tài khóa cũng có thể phản ánh tính nhất quán trong các lựa chọn xã hội, cũng như quan hệ nhân quả.

Mặc dù các mục tiêu trong Chương trình Ổn định và Hội tụ được xây dựng theo các quy tắc tiêu chuẩn hóa, nhưng cách thức các quốc gia đạt được các mục tiêu đó phụ thuộc vào các quy tắc quốc gia liên quan đến lập kế hoạch, thực hiện, đánh giá ngân sách và sự tham gia của quốc hội, điều này tạo ra rất nhiều sự không đồng nhất trong việc áp dụng các quy tắc ( Hallerberg, Strauch và von Hagen, 2001).

Một lần nữa, các điều kiện bên ngoài có thể hỗ trợ hoặc cản trở: trong trường hợp này, chi tiêu quốc phòng thấp hơn có thể là một van an toàn, vì chi tiêu phi quốc phòng tiếp tục tăng.

Xem Hallerberg và von Hagen (1999) để thảo luận về mức độ bao phủ của hai loại hệ thống trong Liên minh Châu Âu.

Năm 2005, 13 trong số EU15 có các tổ chức như vậy, một số đưa ra các khuyến nghị quy phạm, một số khác đưa ra các dự báo về kinh tế và tài chính, mặc dù chỉ có 4 quốc gia thành viên dựa vào các tổ chức tài chính độc lập để chuẩn bị ngân sách và lập kế hoạch trung hạn.

Các quốc gia có tài trợ trước “mạnh” có mức tăng lương hưu dự kiến cao hơn một chút (khoảng một điểm phần trăm GDP từ năm 2000 đến năm 2050) so với mức trung bình của OECD và tỷ lệ thuế trên GDP ban đầu cao hơn, phù hợp với chính sách được thúc đẩy bởi mong muốn nâng cao hiệu quả bằng cách san bằng thuế.

Thư mục

Ahrend, Rudiger, Pietro Catte và Robert Price (2006a), “Tương tác giữa chính sách tiền tệ và tài khóa: Điều kiện tiền tệ ảnh hưởng đến hợp nhất tài khóa như thế nào”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 521, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud /10.1787/ 414663503428 .

Ahrend, Rudiger, Pietro Catte và Robert Price (2006b), “Các yếu tố đằng sau lãi suất lãi suất dài hạn thấp”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 490, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/761527811285 .

Alesina, A. và S. Ardagna (1998), “Những câu chuyện về điều chỉnh tài chính”, Chính sách kinh tế CEPR , Tập. 13, Số 27.

Alesina, A., S. Ardagna và F. Trebbi (2006), “Ai Điều chỉnh và Khi nào? Về nền kinh tế chính trị của sự ổn định”, Tài liệu của nhân viên IMF, 53.

Alesina, A. và R. Perotti (1995), “Kinh tế chính trị của thâm hụt ngân sách”, Tài liệu của nhân viên IMF , tháng 3.

Alesina, A. và R. Perotti (1996), “Điều chỉnh tài chính ở các nước OECD: Thành phần và tác động kinh tế vĩ mô”, Tài liệu làm việc của NBER , số 5730.

Alt, J. và D. Lassen (2006), “Minh bạch tài khóa, các đảng chính trị và nợ ở các nước OECD”, Tạp chí kinh tế châu Âu .

Anderson, B. và J. Minarik (2007), “Lựa chọn thiết kế cho các quy tắc chính sách tài khóa”, Chính sách tài khóa: Các vấn đề và thách thức hiện tại , Banca d'Italia.

Atkinson, Paul và Paul van den Noord (2001), “Quản lý chi tiêu công: Một số vấn đề chính sách mới nổi và khung phân tích”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 285, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/ 10.1787/066436018532 .

Auerbach, AJ (2009), “Triển khai chủ nghĩa tích cực tài chính mới”, Tài liệu làm việc của NBER , Số 14725, Cambridge, MA.

Ayuso-i-Casala, J., et al. (2007), “Bên cạnh SGP - Đặc điểm và tác dụng của các quy tắc tài khóa cấp quốc gia của EU”, Chính sách tài khóa: Các vấn đề và thách thức hiện tại , Banca d'Italia.

Balassone, F. và M. Francese (2004) “Sự bất đối xứng theo chu kỳ trong chính sách tài khóa, tích lũy nợ và Hiệp ước Maastricht”, Temi di Discusse (Các tài liệu công tác kinh tế) 531, Banca d'Italia.

Balassone, F, D. Franco và Giordano (2004), “Kỷ luật tài chính do thị trường tạo ra: Liệu có một giải pháp dự phòng cho sự thất bại của quy tắc”, Nợ công , Banca d'Italia

Balassone, F., et al. (2002), “Italy: Hợp nhất tài khóa và di sản của nó”, Tác động của chính sách tài khóa , Banca d'Ítalia.

Ballabriga, F. và C. Martinez-Mongay (2003), “Có phải EMU đã thay đổi các chính sách tài chính và tiền tệ?”, trong Marco Buti (ed.), Chính sách tiền tệ và tài chính trong EMU: Tương tác và phối hợp , Nhà xuất bản Đại học Cambridge, Cambridge.

Barro R. (1974), “Trái phiếu Chính phủ có phải là của cải ròng không?”, Tạp chí Kinh tế Chính trị , Tập. 82.

Barro, R. (1989), “Phương pháp tiếp cận Ricardo đối với thâm hụt ngân sách,” Tạp chí Quan điểm Kinh tế , Tập. 3.

Baumann, E., và C. Kastrop (2007), “Quy tắc tài khóa mới cho Đức”, Chính sách tài khóa: Các vấn đề và thách thức hiện tại , Banca d'Italia.

Berben, RP và T. Brosens (2007), “Tác động của nợ chính phủ đối với tiêu dùng cá nhân ở các nước OECD”, Thư kinh tế học , Tập. 94, Số 2, Tháng 2, tr. 220 225.

Bernanke, BS (2005), “Dư thừa tiết kiệm toàn cầu và thâm hụt tài khoản vãng lai của Mỹ”, Bài giảng của Homer Jones, St. Louis, Missouri, 14 tháng 4.

Buchanan, J. và R. Wagner (1977), Democracy in Deficit , Academic Press, New York.

Catte, Pietro, et al. (2004), “Thị trường nhà ở, của cải và chu kỳ kinh doanh”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 394, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/534328100627 .

Combley, B và A. McKissack (2005), “Tăng trưởng chi tiêu, tính bền vững tài chính và các chiến lược tài trợ trước ở các nước OECD”, Chi tiêu công , Banca d'Italia.

Cotis, JP, J. Coppel và L. de Mello (2004), “Liệu Mỹ có xu hướng tiêu dùng quá mức?”, trình bày tại Hội nghị Kinh tế Boston của Ngân hàng Dự trữ Liên bang về Kinh tế vĩ mô của Chính sách tài khóa, Chatham, MA, 14 -16 tháng sáu.

Cournède, Boris (2007), “Kinh tế chính trị của việc trì hoãn hợp nhất tài khóa”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 548, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787 /240788215175 .

Debrun, X. và MS Kumar (2007a), “Quy tắc tài khóa, Hội đồng tài khóa và tất cả những thứ đó: Thiết bị cam kết, Công cụ báo hiệu hay màn chắn khói?”, Chính sách tài khóa: Các vấn đề và thách thức hiện tại , Banca d'Italia.

Debrun, X. và MS Kumar (2007b), “Vai trò tăng cường kỷ luật của các thể chế tài khóa: Lý thuyết và bằng chứng thực nghiệm”, Tài liệu nghiên cứu của IMF WP/07/171, IMF, Washington, DC.

de Mello, Luiz, Per Kongsrud và Robert Price (2004), “Hành vi tiết kiệm và hiệu quả của chính sách tài khóa”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 397, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/335042602762 .

Derby, J., A. Muscatelli và G. Roy (2005), “Hợp nhất và phân cấp tài khóa: Câu chuyện về hai tầng”, Nghiên cứu tài khóa , Tập. 26, số 2.

Duval, Romain và J0rgen Elmeskov (2005), “Tác động của EMU đối với Cải cách Cơ cấu trong Lao động và Thị trường Sản phẩm”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 438, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/830757326248 .

Eslava, M. (2006), “Kinh tế chính trị của chính sách tài khóa: Khảo sát”, Ngân hàng Phát triển Liên Mỹ, Washington, DC.

Ủy ban Châu Âu (2009), “Tài chính công tại EMU”, Tổng cục Kinh tế và Tài chính, Ủy ban Châu Âu , http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication15390_en.pdf .

Fabrizio, F. và A. Mody (2007), “Giá trị và cải cách của các thể chế ngân sách”, Chính sách tài khóa: Các vấn đề và thách thức hiện tại , Banca d'Italia.

Fatás, Antonio (2005), “Liệu có trường hợp nào cho các Quy tắc Ngân sách Cân bằng Tinh vi không?”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 466, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/ 604620771056 .

Fisher, S. (1982), “Seignorage and the Case for National Money”, Tạp chí Kinh tế Chính trị , Tập. 90, số 21.

Gagnon, JE (2005), “Sự sụp đổ của tiền tệ và lợi suất trái phiếu ở các nước công nghiệp”, Tài liệu thảo luận về tài chính quốc tế , Số 837, tháng 8, Hội đồng Thống đốc của Hệ thống Dự trữ Liên bang.

Girouard, Nathalie và Robert Price (2004), “Chu kỳ giá tài sản, các yếu tố 'một lần' và cân bằng ngân sách cơ cấu”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 391, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787 /305051767827 .

Giudice, G, A. Turini và L. Veld (2004), “Hợp nhất tài chính phi Keynsian ở EU? Ex post Evidence and ex ante Analysis”, Bài thảo luận CEPR 4388.

Guichard, Stéphanie, et al. (2007), “Điều gì thúc đẩy hợp nhất tài khóa: Kinh nghiệm quốc gia của OECD”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 553, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/180833424370 .

Hallerberg, M., R. Strauch và J. von Hagen (2001), “Việc sử dụng và hiệu quả của các quy tắc và chuẩn mực ngân sách ở các quốc gia thành viên EU”, báo cáo được chuẩn bị cho Bộ Tài chính Hà Lan, Viện Nghiên cứu Hội nhập Châu Âu.

Hallerger, M. và J. von Hagen (1999), “Các thể chế bầu cử, các cuộc đàm phán nội các và thâm hụt ngân sách trong Liên minh châu Âu”, trong J. Poterba và J. von Hagen (eds.), Các thể chế tài chính và hoạt động tài chính, Đại học Tổng hợp Chicago.

Hemming, R. và M. Kell (2001), “Thúc đẩy Trách nhiệm Tài chính: Tính minh bạch, Quy tắc và Cơ quan Tài chính Độc lập”, Chính sách Tài chính: Các Vấn đề và Thách thức Hiện tại , Banca d'Italia.

Hercowitz, Z và M. Strawczynski (2005), “Điều chỉnh chi tiêu của chính phủ: OECD từ những năm 1990”, Chi tiêu công , Banca d'Italia.

Hibbs, DA (1977), “Các Đảng chính trị và Chính sách Kinh tế Vĩ mô”, Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ 71.

H0j, Jens, et al. (2006), “Kinh tế chính trị của cải cách cơ cấu: Bằng chứng thực nghiệm từ các nước OECD”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 501, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/881353527404 .

Joumard, Isabelle, et al. (2008), “Các yếu tố quyết định tình trạng sức khỏe: Lối sống, Môi trường, Nguồn lực và Hiệu quả chăm sóc sức khỏe”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 627, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/240858500130 .

Hiệu quả của chính sách tài khóa ở Nhật Bản: Ảnh hưởng của Keynes và phi Keynes đối với tổng cầu”, Web.taisachnhanh.cloud/publication/5160365 .

Koen, Vincent và Paul van den Noord (2005), “Mánh lới quảng cáo tài chính ở châu Âu: Các biện pháp một lần và kế toán sáng tạo”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 417, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787 /237714513517 .

Lambertini, L. và J. Tavares (2005), “Tỷ giá hối đoái và các điều chỉnh tài khóa: Bằng chứng từ OECD và những tác động đối với EMU”, Đóng góp cho kinh tế vĩ mô , Tập. 5, số 1.

Laubach, T. (2004), “Tác động của thâm hụt ngân sách đối với lãi suất: Đánh giá kết quả thực nghiệm”, Nợ công , Banca d'Italia.

Ljungman, G. (2008), “Mức trần chi tiêu - Khảo sát”, IMF Working Paper 8/282, tháng 12, Web.taisachnhanh.cloud/external/pubs/ft/wp/2008/wp08282.pdf .

Middleton, R. (1997), “Whatever Happened to the Laffer Curve”, bản thảo chưa xuất bản.

Milesi-Ferretti, GM, R. Perotti và M. Rostagno (2002), “Hệ thống bầu cử và chi tiêu công”, Tạp chí kinh tế hàng quý , Tập. 117.

Nicoletti, G. (1992), “Giảm thuế có ổn định theo thời gian không?”, Oxford Bulletin of Economics and Statistics , Vol. 54, số 2.

Nordhaus, W. (1975), “Chu kỳ kinh doanh chính trị”, Đánh giá nghiên cứu kinh tế , số 42.

OECD (1981), Nhà nước Phúc lợi trong Khủng hoảng , Nhà xuất bản OECD.

OECD (1982), Tài chính ngân sách và kiểm soát tiền tệ , Loạt bài nghiên cứu về tiền tệ của OECD, Nhà xuất bản OECD.

OECD (1989), “Khu vực công: Khôi phục lại sự cân bằng”, trong Các nền kinh tế đang trong quá trình chuyển đổi: Điều chỉnh cơ cấu ở các nước OECD , Nhà xuất bản OECD.

OECD (2003), “Tình hình tài khóa trong chu kỳ: Vai trò của nợ, thể chế và các ràng buộc ngân sách”, trong       Triển vọng kinh tế của OECD,       Tập 2003, Số 2 ,       DOI:

http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/eco_outlook-v2003-2-36-en .

OECD (2009), Khảo sát kinh tế của OECD: Ireland 2009 , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/eco_surveys-irl-2009-en .

Persson, T. và G. Tabellini (2003), “Chu kỳ bầu cử có khác nhau giữa các hệ thống chính trị không?”, Tài liệu làm việc số 232, Đại học Bocconi.

Posen, A. (1995), “Declarations Are Not Enough: Financial Sector Sources of Central Bank Independence”, NBER Macroeconomics Annual 1995 , Vol. 10, trang 253-274.

Giá, Robert, và cộng sự. (2008), “Chiến lược cho các quốc gia có vị trí tài khóa thuận lợi”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 655, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/ 230123832406 .

Rogoff, K. (1990), “Các chu kỳ ngân sách chính trị cân bằng”, American Economic Review 80:1.

Romer, CD, và DH Romer (2007), “Cắt giảm thuế có khiến con thú chết đói không? Ảnh hưởng của những thay đổi về thuế đối với chi tiêu của chính phủ”, Đại học California, Berkeley, tháng 10.

Sutherland, Douglas và Robert Price (2007), “Mối liên kết giữa hiệu suất và thể chế trong lĩnh vực giáo dục tiểu học và trung học”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 558, http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/170826717775 .

Sutherland, Douglas, Robert Price và Isabelle Joumard (2005), “Quy tắc tài khóa dành cho chính quyền cấp dưới trung ương: Thiết kế và tác động”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 465, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/ 606015633336 .

Tompson, William (2009), Nền kinh tế chính trị của cải cách: Bài học từ lương hưu, thị trường sản phẩm và thị trường lao động ở mười quốc gia OECD , Nhà xuất bản OECD, DOI: http://dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/9789264073111-en .

Tsebelis, G. (1999), “Những người có quyền phủ quyết và việc ban hành luật ở các nền dân chủ nghị viện: Một phân tích thực nghiệm”, Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ.

van den Noord, Paul và Boris Cournède (2006), “Nỗi đau ngắn hạn để đạt được lợi ích lâu dài: Tác động của cải cách cơ cấu đối với kết quả tài chính ở EMU”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 522, http:// dx.Web.taisachnhanh.cloud/10.1787/412188318674 .

von Hagen, J. (2006), “Quy tắc tài khóa và hiệu quả tài khóa ở EU và Nhật Bản”, Loạt tài liệu thảo luận , Số 147, SFB/TR 15 Quản trị và hiệu quả của các hệ thống kinh tế, Đại học Free University of Berlin, Đại học Humboldt Berlin, Đại học Bonn, Đại học Mannheim, Đại học München.

von Hagen, J. và IJ Harden (1994), “Quy trình ngân sách quốc gia và hiệu quả tài khóa”, Kinh tế châu Âu: Báo cáo và nghiên cứu , Số 3.

von Hagen, J., A. Hugues Hallett và R. Strauch (2002), “Hợp nhất ngân sách ở EMU”, Kinh tế châu Âu - Tài liệu kinh tế, số 148.

Von Hagen, J. và R. Strauch (2001), “Củng cố tài khóa: Chất lượng, Điều kiện kinh tế và Thành công”, Lựa chọn công cộng, Tập. 109, số 3.

Williamson, J. và S. Haggard (1994), “Các điều kiện chính trị cho cải cách kinh tế”, trong J. Williamson (ed.), Nền kinh tế chính trị của cải cách chính sách , Viện Kinh tế Quốc tế.

Wyplosz, C. (2005), “Chính sách tài khóa: Thể chế so với quy tắc”, Tạp chí Kinh tế của Viện Quốc gia , Số 191.

NHÀ XUẤT BẢN OECD, 2, rue André-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16
IN FRANCE

(03 2010 05 1 P) ISBN 978-92-64-08628-9 - Số 57385 2010

Thực hiện cải cách

Các bài học về Đếm OECD của RoM

Các nước OECD đã đạt được tiến bộ cải cách đáng kể trong những thập kỷ gần đây, trong các lĩnh vực đa dạng như chính sách cạnh tranh, chăm sóc sức khỏe và môi trường. Họ đã làm điều đó như thế nào? Và tại sao cải cách tiến bộ ở một số nơi và bị đình trệ ở những nơi khác? Tuyển tập các bài tiểu luận này phân tích kinh nghiệm cải cách của 30 quốc gia OECD trong chín lĩnh vực chính sách lớn nhằm xác định các bài học, cạm bẫy và chiến lược có thể giúp thúc đẩy cải cách chính sách trong tương lai. Trong khi xem xét đầy đủ những khác biệt to lớn trong bối cảnh chính trị và thể chế nơi những cải cách này được thực hiện, các tác giả nêu bật một số thách thức chung và các giải pháp tiềm năng phù hợp với cả hai quốc gia và các lĩnh vực có vấn đề. Họ chỉ ra rằng phạm vi học tập chính sách xuyên quốc gia là rất lớn.

Tầm quan trọng của những bài học cải cách như vậy càng lớn hơn sau cuộc khủng hoảng kinh tế và tài chính toàn cầu. Khi các chính phủ OECD đối mặt với thách thức cố gắng khôi phục tình trạng tài chính công lành mạnh mà không làm suy yếu quá trình phục hồi, họ sẽ cần theo đuổi sự kết hợp thận trọng giữa các chính sách tài khóa và cải cách cơ cấu thúc đẩy tăng trưởng. Việc thiết kế, thông qua và thực hiện một hỗn hợp chính sách như vậy sẽ đòi hỏi phải xây dựng các cải cách hiệu quả và các chiến lược hiệu quả để thực hiện chúng.

Tập sách này sẽ chứng tỏ là một nguồn tư liệu quý giá cho các nhà hoạch định chính sách tham gia vào công việc cải cách hôm nay và mai sau.

nội dung

Cải cách vượt khủng hoảng

Mở cửa thị trường để cạnh tranh

Thúc đẩy cải cách lương hưu và thị trường lao động

Thực hiện cải cách cơ bản về thuế

Thực hiện cải cách trong chính sách môi trường

Thực hiện cải cách trong giáo dục

Các cách hiệu quả để thực hiện cải cách chính sách trong hệ thống y tế

hiện đại hóa chính phủ

Kích hoạt cải cách quy định

Đạt được và duy trì củng cố tài khóa

Toàn bộ nội dung của cuốn sách này có sẵn trực tuyến qua các liên kết sau: Web.taisachnhanh.cloud/Generaleconomics/9789264086289 Web.taisachnhanh.cloud/governance/9789264086289

Những người có quyền truy cập trực tuyến vào tất cả sách của OECD nên sử dụng liên kết này: Web.taisachnhanh.cloud/9789264086289

sourceoeCD là thư viện sách, tạp chí định kỳ và cơ sở dữ liệu thống kê trực tuyến của OECD.

Để biết thêm thông tin về dịch vụ từng đoạt giải thưởng này và các bản dùng thử miễn phí, hãy hỏi thủ thư của bạn hoặc viết thư cho chúng tôi tại sourceoeCD@Web.taisachnhanh.cloud .

xuất bản OE

isbn 978-92-64-08628-9

03 2010 05 1 P

9 789264 086289

Web.taisachnhanh.cloud/publishing

2.       Số dư được điều chỉnh theo chu kỳ không bao gồm các biện pháp tạm thời và tạm thời khác được biểu thị bằng % GDP tiềm năng.

3.       Chênh lệch giữa cân đối tài khóa cơ sở năm 2007 và mức cân bằng tài khóa sẽ ổn định nợ ở mức năm 2007, giả định tốc độ tăng trưởng GDP danh nghĩa ở trạng thái ổn định bằng tốc độ tăng trưởng GDP tiềm năng năm 2007.

Notes

[←1]

Trưởng phòng Phát triển Khu vực và Nông thôn, Tổng cục Quản trị Công và Phát triển Lãnh thổ của OECD. Tác giả xin cảm ơn Aart de Geus, Pier Carlo Padoan, J0rgen Elmeskov, Jean-Luc Schneider và Cheonsik Woo vì những phản hồi của họ đối với các bản thảo trước đó, cũng như những người đóng góp cho tập sách này và các thành viên khác của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) “Làm cho Cải cách đang diễn ra” mạng.

[←2]

Quản trị viên chính, Bộ phận Cạnh tranh, Tổng cục Tài chính và Doanh nghiệp của OECD.

[←3]

Phó Giáo sư Kinh tế, Đại học Bocconi, Milan, Ý.

[←4]

Chuyên gia kinh tế thuế, Trung tâm Quản lý và Chính sách Thuế của OECD. Tác giả xin cảm ơn Hugh Ault, Stephen Matthews, Aart De Geus, Cheonsik Woo, William Tompson và các thành viên khác của mạng lưới “Làm cho cải cách diễn ra” của OECD vì những nhận xét hữu ích về các bản thảo trước đó của chương này, cũng như các đại biểu của Ban công tác OECD số 10. 2 về Phân tích chính sách thuế và thống kê thuế của Ủy ban các vấn đề tài chính của OECD. Xin gửi lời cảm ơn đặc biệt đến các đại biểu WP2 đến từ Đan Mạch, Na Uy và Hà Lan, và Michael Ash và Ana Cebreiro của Ban thư ký OECD, về một số thông tin có trong hộp.

[←5]

Paul Ekins là Giáo sư về Chính sách Môi trường và Năng lượng, Đại học King's, London, và Roger Salmons là Nghiên cứu viên thỉnh giảng, Viện Nghiên cứu Chính sách, London. Phiên bản dài hơn của bài báo này đã được các tác giả chuẩn bị và được thảo luận bởi Nhóm Công tác về Chính sách Môi trường Quốc gia của OECD vào tháng 4 năm 2009. Phiên bản dài hơn có thể được tải xuống tại www.olis.Web.taisachnhanh.cloud/olis/2009doc.nsf/LinkTo/NT00006E9E /$FILE/JT03274406.PDF .

[←6]

Chuyên gia phân tích cao cấp, Phòng Chính sách Giáo dục và Đào tạo của Tổng cục Giáo dục của OECD. Bản thảo đầu tiên của bài viết này đã được thảo luận bởi Ủy ban Chính sách Giáo dục của OECD vào tháng 11 năm 2009. Bernard Hugonnier, Deborah Roseveare và Paulo Santiago đã đưa ra những nhận xét hữu ích về bản thảo trước đó.

[←7]

Chuyên gia tư vấn, trước đây thuộc Bộ phận Y tế của OECD. Tác giả xin cảm ơn Mark Pearson và Francesca Colombo (OECD), và Elizabeth Docteur (trước đây thuộc OECD) về những nhận xét và đề xuất hữu ích cho bản thảo trước đó. Phiên bản dài hơn của bài báo này đã được thảo luận bởi Ủy ban Chính sách Y tế của OECD vào năm 2009.

[←8]

Claire Charbit là Trưởng phòng Quản trị Đa cấp và Camila Vammale là nhà phân tích chính sách trong Bộ phận Quản trị và Cạnh tranh Khu vực của Ban Giám đốc Quản trị Công và Phát triển Lãnh thổ của OECD. Đầu vào ban đầu được cung cấp bởi Eric Brousseau (Đại học Paris X), Oscar Huerta Melchor (OECD) và Roger Scott-Douglas (Ban Thư ký Ban Tài chính, Canada). Xin gửi lời cảm ơn đặc biệt tới Maria Varinia Michalun (OECD) vì những sửa đổi và nhận xét của cô đối với báo cáo này.

[←9]

Cố vấn cho Ban Cải cách Quy định của Ban Giám đốc Quản trị Công và Phát triển Lãnh thổ của OECD . Chương này được chuẩn bị dưới sự giám sát của Josef Konvitz. Tác giả rất biết ơn Greg Bounds, Stephane Jacobzone và Caroline Varley vì những nhận xét và đề xuất hữu ích cho bản thảo trước đó.

[←10]

Chuyên gia tư vấn cho Chi nhánh Nghiên cứu Chính sách của Ban Kinh tế OECD và là cựu trưởng phòng Chính sách Tài chính và Tiền tệ của bộ. Tác giả xin cảm ơn J0rgen Elmeskov, Jean-Luc Schneider, William Tompson và Giuseppe Nicoletti vì những nhận xét và gợi ý hữu ích về bản thảo trước đó của chương này, xin cảm ơn các đồng nghiệp cũ, Boris Cournede, Luiz de Mello, Stephanie Guichard, Isabelle Joumard, Mike Kennedy, Vincent Koen, Douglas Sutherland, Paul van den Noord và Eckhardt Wurzel, vì đã khuyến khích đóng góp cho những ý tưởng được thể hiện trong đó, và Susan Gascard và Irene Sinha đã hỗ trợ chuẩn bị cho nó. Phiên bản dài hơn, chi tiết hơn của bài báo này xuất hiện dưới dạng Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD và có thể tải xuống tại Web.taisachnhanh.cloud/eco/workingpapers .

[←11]

      Tính theo % GDP.

[←12]

      Mức mà nợ chính phủ ròng sẽ hội tụ trong dài hạn nếu mức thâm hụt cơ bản không đổi trong tương lai.

Nguồn: Cơ sở dữ liệu Triển vọng kinh tế 84 của OECD.