Làm thế nào để giành được sự ủng hộ chính trị cho các cải cách?

Qua :

Micael Castanheira (ECARES, ULB và FNRS)

Vincenzo Galasso (Đại học Bocconi và IGIER)

Stéphane Carcillo (DP, Ministère des Affairses économiques)

Giuseppe Nicoletti (OECD)

Enrico Perotti (Đại học Amsterdam), và

Lidia Tsyganok (ECARES, ULB và FNRS)

Chương 1

Giới thiệu

Trong 30 năm qua, các nước OECD đã trải qua một số lượng lớn các cải cách cơ cấu trong một số lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế, chẳng hạn như thị trường lao động và sản phẩm, và nhà nước phúc lợi. Hầu hết các cải cách này đều đi theo hướng tự do hóa thị trường sản phẩm; giảm tính cứng nhắc trên thị trường lao động; và giảm bớt sự hào phóng của nhà nước phúc lợi để kiềm chế chi tiêu lương hưu. Cùng với phong trào giảm bớt sự can thiệp của nhà nước, nhiều chính phủ cũng giảm bớt sự tham gia của họ vào sản xuất, thông qua tư nhân hóa. Đặc biệt, tự do hóa và tư nhân hóa là trung tâm trong các nền kinh tế đang chuyển đổi, nơi mà sự can thiệp của chính phủ từng được mở rộng dưới chế độ cộng sản, và các công ty thuộc sở hữu nhà nước theo quy định.

Cùng với xu hướng tự do hóa này, các biện pháp cải cách khác nhằm duy trì tính hào phóng của hệ thống hưu trí công, duy trì mức độ bảo vệ việc làm cho một số loại người lao động, hoặc tăng phạm vi bao phủ của các chương trình trợ cấp thất nghiệp (xem Chương 2). Mặc dù cách tiếp cận nước đôi này có vẻ mâu thuẫn, nhưng nhiều biện pháp trong số này thực sự có thể đã được đưa ra như các biện pháp bù đắp; để có được sự ủng hộ của công chúng đối với những cải cách trước đây, thông qua trao đổi “có đi có lại”. Cuối cùng, một số thị trường “được bảo hộ” hầu như không bị ảnh hưởng bởi quá trình cải cách; và một số nỗ lực cải cách đơn giản là không thành công, vì một số đề xuất cải cách đã bị từ chối do sự phản đối mạnh mẽ của một số lực lượng kinh tế, xã hội và/hoặc chính trị quan trọng.

Mục đích của báo cáo này là giải thích lý do tại sao những mô hình khác nhau này lại xuất hiện ở các nước OECD. Tại sao các lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế trải qua tự do hóa lớn, trong khi không có cải cách nào được thực hiện trong các dịch vụ phi sản xuất có liên quan khác? Tại sao những cải cách cơ cấu nhằm thu hẹp nhà nước phúc lợi lại được thực hiện ở một số quốc gia - chẳng hạn như Ý, Thụy Điển và Vương quốc Anh - mà không phải ở các quốc gia khác cũng cần cải cách như Pháp và Đức? Tại sao Luật bảo vệ việc làm dẫn đến thị trường lao động cứng nhắc lại được nới lỏng ở Tây Ban Nha, nhưng không phải ở Ý? Tại sao doanh nghiệp nhà nước được tư nhân hóa ở một số quốc gia hoặc lĩnh vực, nhưng lại không ở những quốc gia hoặc lĩnh vực khác? Phân tích của chúng tôi cô lập các yếu tố kinh tế chính trị nằm ở trung tâm của cả những nỗ lực thành công và thất bại trong việc cải cách các thị trường này.

Bằng cách nghiên cứu quá trình mà những cải cách (đôi khi bị hủy bỏ) này diễn ra, chúng tôi cung cấp một số câu trả lời cho những câu hỏi quan trọng này và giải quyết các vấn đề mà cả ở các nước phương Tây và Đông Âu phải đối mặt. Các quá trình cải cách trải qua một số giai đoạn quan trọng - bắt đầu với động cơ ban đầu cho một cuộc cải cách đến việc thực hiện cuối cùng, khi quá trình này tỏ ra thành công-, mà cuối cùng quyết định sự thành công hay thất bại về mặt chính trị của nó. Như chúng tôi chỉ ra, con đường dẫn đến cải cách có thể thay đổi tùy theo khu vực kinh tế có những thay đổi hoặc quốc gia nơi cuộc cải cách được tranh luận. Do đó, chúng tôi xác định cả các yếu tố chung và cụ thể của quá trình này.

Bước đầu tiên tương ứng với việc xác định những gì kích hoạt cải cách. Tại sao một số biện pháp cải cách lại trở thành một vấn đề gây tranh cãi trong một số lĩnh vực cụ thể của nền kinh tế hoặc các quốc gia? Và, quan trọng hơn, tại sao một bên tham gia chính trị có liên quan, chẳng hạn như chính phủ, Đảng hoặc Bộ trưởng, lại quyết định cam kết nguồn vốn chính trị của mình để thúc đẩy cải cách này? Trong các chương tiếp theo, chúng tôi áp dụng phân tích “nghiên cứu điển hình” cho các cải cách cơ cấu và các quốc gia khác nhau. Phân tích này gợi ý rằng một số lý do khác nhau có thể bắt đầu quá trình cải cách. Một trong những bài học quan trọng trong bài tập của chúng tôi là không thể có câu trả lời duy nhất cho những câu hỏi này và không có khuyến nghị chính sách “một kích thước phù hợp với tất cả” nào được rút ra. Mặt khác, cách tiếp cận nghiên cứu trường hợp của chúng tôi cung cấp hướng dẫn về “các điều kiện khung” có liên quan mà một nhà cải cách phải giải quyết để nỗ lực cải cách của họ thành công.

Động lực đầu tiên, thuần túy về kinh tế, của cải cách được phát hiện là nhu cầu sửa chữa những điểm kém hiệu quả lớn xuất hiện ở các thị trường hoặc nền kinh tế cụ thể, chẳng hạn như khi luật hiện hành không còn phù hợp với môi trường kinh tế hiện tại. Sự không phù hợp này thường là do sự phát triển công nghệ hoặc tự do hóa thương mại. Sự xuất hiện này hóa ra lại lặp đi lặp lại trong thị trường sản phẩm và lao động. Trong các trường hợp khác, thay vào đó, cải cách cơ cấu được kích hoạt bởi các tình huống khẩn cấp. Đây là trường hợp điển hình cho mùa cải cách lương hưu của Ý những năm 1990. Động lực thứ hai của cải cách là hệ tư tưởng. Nghĩa là, như phân tích của chúng tôi cho thấy, yêu cầu cải cách về cơ bản có thể được thúc đẩy bởi chính trị trong một số trường hợp. Khi hệ thống chính trị cho phép, những động cơ ý thức hệ này có thể tạo ra sự thay đổi trong cán cân giữa sở hữu tư nhân và công cộng, hoặc dẫn đến sự thay đổi mức độ can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế. Chẳng hạn, nhiều cải cách do chính phủ Thatcher lãnh đạo ở Anh, về cơ bản được theo đuổi bởi một Đảng chính trị nhất định, ít nhất một phần vì lý do ý thức hệ hơn là lý do hiệu quả thuần túy. Thứ ba, những hạn chế bên ngoài - chẳng hạn như các chính sách của EU hoặc cam kết gia nhập Châu Âu - đã chứng tỏ là một công cụ rất mạnh mẽ để bắt đầu các cải cách kinh tế phù hợp. Ví dụ về hiệu quả của những hạn chế bên ngoài này có thể được tìm thấy trong các cuộc cải cách của các lĩnh vực cụ thể của thị trường sản phẩm, trong các cuộc cải cách an sinh xã hội của Ý, mà còn trong các kinh nghiệm tư nhân hóa khác nhau mà các nền kinh tế chuyển đổi được hưởng, vì triển vọng trở thành thành viên EU trong tương lai đã giúp ích các chính phủ xây dựng cam kết và theo đuổi các nỗ lực tư nhân hóa nâng cao hiệu quả.

Tuy nhiên, ngay cả khi những người tham gia chính trị có liên quan, chẳng hạn như các Đảng lãnh đạo hoặc chính phủ, bị thuyết phục về sự cần thiết của cải cách cơ cấu, thì vẫn phải thực hiện một bước quan trọng nữa trên con đường thực hiện chúng. Các cuộc cải cách cơ cấu thường phải vượt qua sự phản đối mạnh mẽ của quần chúng - điển hình là do sự tồn tại của các nhóm lợi ích được đầu tư có thể bị mất đi từ các cuộc cải cách hoặc do sự không chắc chắn từ trước về danh tính của những người chiến thắng và kẻ thua cuộc này. Sự phản đối này được chuyển sang lĩnh vực chính trị, xã hội và kinh tế khác nhau, tùy thuộc vào một số đặc điểm cụ thể của mỗi quốc gia (ví dụ bao gồm cả hệ thống đại diện chính trị).

Do đó, các chủ thể chính trị cam kết cải cách cơ cấu phải thực hiện nỗ lực xây dựng liên minh , để có được đủ sự ủng hộ phổ biến cho việc thực hiện chúng. Phạm vi xây dựng liên minh và mức độ đồng thuận cần thiết để thực hiện cải cách phụ thuộc vào các điều kiện khung mà chính phủ phải đối mặt, cũng như vào các yếu tố quyết định ban đầu kích hoạt nhu cầu cải cách. Trên thực tế, lý do cơ bản để cải cách - những hạn chế về kinh tế, chính trị hoặc bên ngoài - phải được chính phủ cam kết sử dụng để tạo động lực và thu thập đủ sự tán thành để cải cách. Tuy nhiên, các điều kiện khung sẽ xác định thẩm quyền của chính phủ trong hệ thống thể chế chính trị, và do đó sẽ mất nhiều thời gian để cải cách. Họ cũng xác định danh tính của các chủ thể chính có thể can thiệp vào quá trình cải cách, điều này thường phụ thuộc vào hiện trạng của kế hoạch hoặc thị trường sẽ được cải cách. Những điều kiện khung này tỏ ra rất quan trọng, vì việc thực hiện thành công các cải cách trên thực tế thường được định hình bởi các yêu cầu chính trị của việc hình thành các liên minh chính trị đủ lớn và “mua chuộc” phe đối lập của những người có quyền phủ quyết liên quan.

Do đó, xin nhắc lại, phân tích “nghiên cứu điển hình” của chúng tôi trong các chương sau cho thấy rằng không có công thức duy nhất nào để thực hiện cải cách cơ cấu. Mặc dù rút ra một số bài học chung từ các giai đoạn cải cách này, chúng tôi cũng nhận thấy rằng các điều kiện khuôn khổ ở các thị trường và quốc gia khác nhau có xu hướng dẫn đến một gói cải cách thành công về mặt chính trị mang tính thị trường hoặc quốc gia cụ thể. Ví dụ, phân tích của chúng tôi về thị trường lao động và nhà nước phúc lợi minh họa rằng các nhóm được xác định rõ ràng với các quyền lợi được đầu tư - cụ thể là những người trong cuộc đối với thị trường lao động và những người về hưu đối với nhà nước phúc lợi - nổi lên phản đối các biện pháp cải cách. Trong các nền dân chủ đồng thuận - chẳng hạn như Đan Mạch, Ý và ở mức độ thấp hơn là Tây Ban Nha - việc đóng gói và tốc độ cải cách phải được nhắm mục tiêu để tránh sự phản đối; để mua lại sự chấp thuận của các công đoàn đại diện cho lợi ích của các nhóm này. Các giai đoạn chuyển tiếp dài, giúp bảo vệ hiệu quả những người lao động trung niên và những người về hưu khỏi tác động của cải cách lương hưu, đã được thiết kế trong các cuộc cải cách lương hưu của Ý. Cải cách dần dần, từng phần, thị trường lao động đã được thực hiện ở Tây Ban Nha, để giảm tác động của chúng đối với những người lao động có thời hạn. Trong những trường hợp này, tốc độ của quá trình cải cách khá chậm, nhưng sự đồng thuận lớn của công chúng đã đảm bảo sự ủng hộ chính trị rộng rãi cho cải cách, và do đó làm giảm nguy cơ đảo ngược. Kinh nghiệm đã chứng minh sự khác biệt ở các quốc gia đa số, chẳng hạn như Vương quốc Anh. Dưới kiểu hệ thống đại diện chính trị đó, các chính phủ gặp rất ít sự kháng cự. Do đó, cải cách có thể đột ngột và triệt để hơn ở các nước đa số, như kinh nghiệm của Thatcher ở Anh, bao gồm cải cách lương hưu năm 1986 và tư nhân hóa một số doanh nghiệp nhà nước lớn. Những biện pháp cải cách này rõ ràng đã làm tổn hại đến một số bộ phận dân cư nhưng lại được chính phủ bảo thủ của bà Thatcher sử dụng để xây dựng sự ủng hộ mạnh mẽ hơn cho Đảng Bảo thủ trong tầng lớp trung lưu và thượng lưu của dân chúng. Tuy nhiên, việc thiếu sự đồng thuận phổ biến rộng rãi đã dẫn đến sự đảo ngược sau đó của một số cải cách này. Ví dụ, một số cải cách lương hưu của Thatcher đã bị thách thức trong thập kỷ tiếp theo, vì rõ ràng hiệu quả kinh tế của chúng là đáng nghi ngờ. Việc “vừa học vừa làm” này đã dẫn đến việc các biện pháp này được sửa đổi (đảo ngược) phần lớn bởi cuộc cải cách lương hưu Blair năm 1999.

Ngược lại, quá trình cải cách ít tương phản hơn giữa các hệ thống chính trị khi có liên quan đến cải cách thị trường sản phẩm . Lý do cơ bản có thể là các nhóm lợi ích xuất hiện ở đó, ít được phân chia rõ ràng hơn theo đường lối ý thức hệ của đảng. Các lợi ích được đầu tư vượt qua ranh giới trái-phải, giữa người lao động và người sử dụng lao động, và thay vào đó phát triển bằng các biện pháp khuyến khích hội tụ. Do đó, người lao động và người sử dụng lao động, những người lao động chân tay, quan chức và người tiêu dùng, có xu hướng tham gia lực lượng của họ trong nhiều ngành công nghiệp phi sản xuất. Ở những thị trường này, việc đóng gói các cải cách thành công dường như tuân theo chiến lược “chia để trị”, vì những thay đổi có mục tiêu đối với các quy định hiện hành có thể dẫn đến sự phân tách các lợi ích cố hữu. Để đạt được những mục tiêu này, tốc độ cải cách phải chậm lại; nó phải tạo điều kiện cho một quá trình cải cách suôn sẻ và liên tục hơn là kêu gọi một cuộc cải cách lớn. Đôi khi, quá trình này cũng kêu gọi cải cách ở các thị trường khác. Phân tích của chúng tôi gợi ý rằng những cải cách trên một thị trường - chẳng hạn như thị trường sản phẩm - có thể lan sang các thị trường khác - chẳng hạn như thị trường lao động - cả bằng cách giúp tạo ra động lực chính trị và bằng cách sửa đổi các điều kiện kinh tế nền tảng.

Điều thú vị là kinh nghiệm cải cách của các nền kinh tế chuyển đổi phần lớn khác với kinh nghiệm cải cách ở các nước OECD. Những ràng buộc bên ngoài đóng một vai trò mạnh mẽ hơn, vì hầu hết các cải cách đều không thể tránh khỏi. Hơn nữa, các nước đang chuyển đổi phải thiết lập đồng thời vai trò quản lý kinh tế và chính trị. Chúng tôi xem xét các chương trình tư nhân hóa hàng loạt khác nhau diễn ra ở các nền kinh tế đang chuyển đổi và cho thấy rằng nhiều chương trình được thiết kế chính xác để nhắm vào các động cơ chính trị, thay vì các mục tiêu hiệu quả kinh tế thuần túy. Để minh họa vai trò của quản lý chính trị và các ràng buộc bên ngoài, chúng tôi cũng trình bày chi tiết quá trình tư nhân hóa các nhà sản xuất ô tô chính của Séc và Ukraine. Nghiên cứu điển hình đó minh họa rõ ràng rằng, trong khi triển vọng trở thành thành viên EU trong tương lai cho phép chính phủ Séc cam kết thực hiện một kế hoạch tư nhân hóa hiệu quả, thì việc chính phủ Ukraine quá tự do hành động đã dẫn đến việc bảo vệ các nhóm vận động hành lang và các chính trị gia cụ thể, với cái giá phải trả là của người dân nói chung. Tương tự, khoảng trống quyền lực sau sự sụp đổ của Liên Xô giải thích phần lớn sự thất bại của nhiều cải cách ở Nga. Ở Nga cũng vậy, tính hợp pháp yếu kém khiến chính phủ Yeltsin dễ bị tổn thương trước sự ủng hộ của các nhóm lợi ích đặc biệt, và dẫn đến việc nắm bắt các quyết định của nhà nước. Một hệ thống quản trị doanh nghiệp và quản lý bị bóp méo, trong đó các nhóm lợi ích lớn tìm cách tối đa hóa và đảm bảo các khoản lợi nhuận ngắn hạn, đã tạo ra một lượng lớn tình trạng nợ nần chồng chất, trốn thuế và trộm cắp tài sản hầu như không hình thành. Hơn nữa, việc không kiềm chế được những nhóm lợi ích mạnh bất hợp tác này có tác động củng cố đến nhận thức về tính hợp pháp và độ tin cậy thấp, dẫn đến tình trạng không tuân thủ phổ biến, tước đoạt tiền mặt và không thanh toán tập thể hợp lý, và cuối cùng dẫn đến khủng hoảng tài chính và ngân hàng .

Phần còn lại của phần giới thiệu cung cấp một cái nhìn tổng quan ngắn gọn về các nghiên cứu điển hình được thực hiện trong các chương sau.

1.1.   Làm thế nào để hợp lý hóa nhà nước phúc lợi: Cải cách lương hưu ở Ý và Vương quốc Anh

Ý, vào những năm 90 và Vương quốc Anh, vào năm 1986, đã có thể thực hiện những cải cách lớn nhằm hợp lý hóa hệ thống lương hưu của họ. Ở cả hai quốc gia, những cải cách này thể hiện một bước đột phá lớn với lịch sử tăng chi tiêu cho lương hưu và đưa ra hai ví dụ - khá khác biệt - về cách thức có thể nhận được sự ủng hộ chính trị cho những cải cách không được lòng dân.

Mùa cải cách của Ý những năm 90 được kích hoạt bởi những hạn chế bên ngoài - các yêu cầu về lạm phát và tổng tài chính công do Hiệp ước Maastricht áp đặt và một cuộc tấn công đầu cơ lớn vào đồng Lira của Ý vào tháng 9 năm 1992 - đã áp đặt việc thu hẹp quy mô của một quỹ hưu trí công lớn và hào phóng thống mặc dù không có các chương trình tư nhân thay thế cho thu nhập hưu trí.

Bất chấp những thay đổi thể chế đã trải qua trong những năm 90 - hệ thống bầu cử của Ý chủ yếu trở thành chế độ đa số vào năm 1994 - Ý có thể được mô tả là một nền dân chủ đồng thuận, đặc trưng bởi các chính phủ liên minh không ổn định và với các nhóm áp lực mạnh. Trong bối cảnh thể chế này, những cải cách thành công phải được đa số nhất trí và phải được đàm phán với những người chơi có quyền phủ quyết trên thực tế và thể chế. Kinh nghiệm cải cách Amato và Dini cho thấy rằng có thể đạt được sự đồng thuận về cải cách hệ thống nếu tác động tiêu cực của cải cách đối với các chủ thể chính trị có liên quan hiện tại - người lao động lớn tuổi và người về hưu - được giảm thiểu. Việc đóng gói các cải cách bền vững về mặt chính trị đòi hỏi phải có một quá trình chuyển đổi lâu dài sang cơ chế đóng góp được xác định theo danh nghĩa mới , và do đó dẫn đến tổn thất về hiệu quả và vốn chủ sở hữu.

Ngược lại, động lực cho những cải cách của Anh năm 1986 thuộc về lĩnh vực chính trị. Hệ thống lương hưu công cộng của Anh tương đối nhỏ so với tiêu chuẩn châu Âu, và được kết hợp với trụ cột thứ hai phổ biến, bao gồm các kế hoạch nghề nghiệp. Tuy nhiên, thông tin do chính phủ công bố dự báo chi phí tăng cho hệ thống hưu trí công trong bối cảnh già hóa dân số. Theo một số học giả, sự thúc đẩy về hệ tư tưởng và bầu cử của chính phủ Bảo thủ - và mong muốn của chính phủ này là giảm bớt các công đoàn - là nguyên nhân chính dẫn đến việc cắt giảm hệ thống hưu trí công, đồng thời tăng phạm vi can thiệp của tư nhân vào ngành hưu trí. Chính phủ mạnh mẽ, theo chế độ đa số do bà Thatcher lãnh đạo đã chọn một phong cách khá kiên quyết với các chủ thể chính trị khác, nhưng phải sao lưu từ kế hoạch ban đầu là loại bỏ SERPS - vốn sẽ loại bỏ vai trò của nhà nước khỏi phần liên quan đến thu nhập của nền kinh tế. lương hưu-, về cơ bản là do sự phản đối từ bên trong chính phủ (bởi Kho bạc), liên quan đến chi phí tài chính tiềm năng của cuộc cải cách.

Điều thú vị là chính phủ Bảo thủ đã không phải đối mặt với sự đánh đổi điển hình giữa quyền lực chính trị mạnh mẽ trong Nghị viện và trách nhiệm chính trị lớn đối với các đại cử tri. Trên thực tế, bất chấp quyết định áp đặt một cuộc cải cách thường không được lòng dân, với sự áp đặt thô bạo của đa số trong Nghị viện, Đảng Bảo thủ đã giành chiến thắng trong cuộc tổng tuyển cử năm 1987, nhờ nỗ lực cải cách nhằm vào các cử tri lưu động hơn - tầng lớp trung lưu- bằng cách cung cấp cho họ khả năng tiếp cận với một công cụ tiết kiệm mới - các kế hoạch lương hưu tư nhân; mà còn cho một Đảng Lao động yếu kém.

1.2.    Cải cách thị trường lao động ở Đan Mạch và Tây Ban Nha

Đan Mạch và Tây Ban Nha đại diện cho hai trường hợp cực đoan về thể chế thị trường lao động. Đan Mạch có truyền thống về tính linh hoạt cao trong công việc - không có quy định pháp lý chung nào bảo vệ người lao động khỏi bị sa thải “bất công” - và trợ cấp thất nghiệp hào phóng, lên tới 90% mức lương trước đó. Ở Tây Ban Nha, các công việc lâu dài được bảo vệ cao, trước đợt cải cách 1994-1997, nhưng bảo hiểm thất nghiệp khá thấp (60% mức lương trước đó, sau 6 tháng thất nghiệp). Bất chấp những khác biệt này, cả hai quốc gia đều có tỷ lệ thất nghiệp cao vào đầu những năm 1990, điều này đã thúc đẩy những cải cách đáng kể để khắc phục “tình trạng khẩn cấp” này. Vì cả hai quốc gia đều được hưởng lợi từ hệ thống đại diện theo tỷ lệ cao, nên họ phải đối mặt với sự phản đối tiềm ẩn của nhiều người chơi có quyền phủ quyết. Như một trong những “bài học chung” của chúng tôi gợi ý, hiện trạng tạo ra “hiệu ứng bầu cử”, vì các nhóm lợi ích cố hữu đã phối hợp hành động để bảo vệ những lợi ích mà họ có được trong điều kiện hiện trạng. Ở Tây Ban Nha, hơn 2/3 người lao động đang có công việc lâu dài và được EPL bảo vệ. Họ rõ ràng ủng hộ bảo vệ việc làm. Ở Đan Mạch, người lao động chấp nhận việc làm linh hoạt vì trợ cấp thất nghiệp hào phóng và lâu dài bảo vệ họ trước nguy cơ mất việc làm.

Dưới sự đe dọa của quyền phủ quyết của các nhóm này, vì đại diện chính trị đòi hỏi phải đạt được sự đồng thuận lớn, chính phủ ở cả hai quốc gia đã phải tìm kiếm sự hỗ trợ của các đối tác xã hội đại diện cho cải cách của họ. Thật vậy, các chính phủ đã có thể tận dụng lợi thế của đối thoại xã hội để xây dựng cam kết hướng tới cải cách và tạo cơ hội cho cải cách. Ở Đan Mạch, cải cách bảo hiểm thất nghiệp đã được chính phủ và các đối tác xã hội thảo luận tập trung từ năm 1994 trở đi. Ở Tây Ban Nha, đối thoại xã hội bắt đầu hồi sinh từ năm 1994, sau khi thể chế hóa hệ thống thương lượng quốc gia, dẫn đến hầu hết các giai đoạn cải cách bảo vệ việc làm đều được các tổ chức thị trường lao động thương lượng và thông qua (đặc biệt là cuộc cải cách lớn năm 1997).

Năm 2001, đối thoại xã hội sụp đổ ở cả hai nước. Tuy nhiên, ở Tây Ban Nha, chính phủ dựa vào đa số mạnh mẽ của mình trong Nghị viện để thông qua một số khía cạnh của cuộc cải cách năm 2001, ủng hộ đề xuất của người sử dụng lao động về việc giảm hơn nữa chi phí sa thải “không công bằng”; và phản đối đề xuất của công đoàn về việc tăng chi phí hợp đồng tạm thời, nhằm hạn chế sự lạm dụng của người sử dụng lao động. Thay vào đó, ở Đan Mạch, chính phủ Bảo thủ mới được bầu, cố gắng áp đặt một số cải cách vào năm 2001 mà không tạo được sự đồng thuận giữa những người tham gia xã hội, đã thất bại. Bộ trưởng Việc làm Đan Mạch đề xuất giảm ngưỡng đủ điều kiện; giảm trợ cấp thất nghiệp cho người lao động tạm thời; lùi ngày hưởng chế độ ban đầu đối với người lao động có mức lương cao; và dựa trên mức lương trung bình trong sáu tháng qua thay vì ba tháng ban đầu. Khi tổ chức của người sử dụng lao động phản đối hai biện pháp đầu tiên với lập luận rằng chúng sẽ làm giảm đáng kể tính linh hoạt, chính phủ đã sửa đổi các biện pháp này nhiều lần; tuy nhiên, do sự phản đối dai dẳng của cả người sử dụng lao động và công đoàn, toàn bộ đề xuất cải cách cuối cùng đã bị rút lại.

Do đó, các điều kiện khung đảm bảo vai trò tối quan trọng của các công đoàn trong việc tổ chức đối thoại xã hội và cuối cùng là ảnh hưởng đến thiết kế, thời gian và tốc độ thích hợp của cải cách thành công. Do đó, một bài học quan trọng có thể được rút ra bởi các quốc gia khác đã nhiều lần thất bại trong việc cải cách thị trường lao động của họ: đôi khi việc tổ chức lại cách thức diễn ra đối thoại xã hội hoặc đầu tư vốn chính trị vào việc cải thiện đối thoại xã hội có thể tỏ ra rất hiệu quả về mặt chính trị. Các quá trình cải cách bắt đầu vào năm 1994, mặc dù được kích hoạt bởi các cuộc suy thoái nghiêm trọng, nhưng chỉ được thực hiện dần dần, với các biện pháp đền bù được thiết kế để cân bằng một số tác động có hại và mở rộng sự ủng hộ cải cách giữa những người có khả năng thua cuộc.

1.3.    Cải cách thị trường sản phẩm

Mặc dù tự do hóa dòng chảy tài chính và thương mại đã trở nên phổ biến đối với nhiều quốc gia OECD, nhưng các chính sách tự do hóa và cạnh tranh trong các ngành dịch vụ tiện ích và phi tài chính lại không đồng đều nhất, mặc dù phạm vi thay đổi lớn trong các lĩnh vực này, do các quy định theo truyền thống thường phổ biến nhất trong phi sản xuất. Để phân tích vấn đề này, chúng tôi sử dụng bộ dữ liệu bao gồm các cải cách trong bảy ngành phi sản xuất của 21 quốc gia OECD trong giai đoạn 1975-1998. Nhìn chung, các chính sách cải cách đã thành công trong việc nới lỏng các quy định hạn chế cạnh tranh và quản trị tư nhân trong khu vực OECD. Tuy nhiên, phạm vi và chiều sâu của cải cách rất khác nhau, với một số quốc gia và ngành công nghiệp trải qua một quá trình cải cách chậm chạp và kéo dài. Bằng chứng này cho thấy rằng các yếu tố quyết định mạnh mẽ về kinh tế có thể kích hoạt nhu cầu cải cách; tuy nhiên, sự phản đối mạnh mẽ xuất hiện, do sự hội tụ của các lợi ích được đầu tư khác nhau - từ các quan chức đến các doanh nhân và người lao động.

Phân tích của chúng tôi xác định ba yếu tố chính kích hoạt cải cách trên thị trường sản phẩm. Đầu tiên, tiến bộ kỹ thuật đã phá vỡ các thỏa thuận quản lý đã tồn tại hàng thập kỷ, vì trong nhiều ngành, công nghệ thông tin và truyền thông (ICT) đã tạo ra cơ hội cung cấp dịch vụ và tổ chức hậu cần theo cách làm thay đổi giá trị và chi phí điều tiết cho các nhóm lợi ích khác nhau. Thứ hai, sự phát triển trong chính sách thương mại khiến các nhà sản xuất trong nước tìm kiếm mức giá thấp hơn cho các đầu vào trung gian do cạnh tranh quốc tế sâu rộng đối với hàng hóa và dịch vụ có thể giao dịch được. Đồng thời, việc tham gia vào các hiệp định thương mại thường yêu cầu chính phủ chấm dứt trợ cấp cho những đầu vào này. Do đó, có rất ít sự thay thế, ngoài việc thúc đẩy hiệu quả và chi phí thấp hơn. Thứ ba, ở một số quốc gia, các ràng buộc pháp lý mang tính siêu quốc gia (liên quan đến các hiệp định thương mại) và các thể chế trong nước mới được thành lập đã gây áp lực ngày càng lớn đối với các quy định phi sản xuất phản cạnh tranh, đồng thời tạo cơ hội cho các chính trị gia chuyển trách nhiệm về kết quả cải cách sang bên thứ ba.

Thật thú vị, mặc dù những lợi ích này từ tự do hóa đủ để giải thích cho tự do hóa vận tải đường bộ, nhưng tác động của chúng đối với các ngành và quốc gia khác phải được kết hợp với các yếu tố chính trị và đặc thù của quốc gia. Trên thực tế, sự tồn tại lâu dài của các thỏa thuận quy định trong các ngành công nghiệp tiện ích và dịch vụ phi tài chính có thể là do một đặc điểm khác biệt của thị trường này: sự hội tụ chứ không phải sự cạnh tranh của các lợi ích được đầu tư ủng hộ hiện trạng quy định, điều này cũng tạo ra một mối liên kết khác giữa các khu vực phân tán này. lợi ích và bối cảnh chính trị và thể chế. Cụ thể, phân tích của chúng tôi cho thấy rằng các điều kiện khung sau đây đóng vai trò quan trọng trong việc hạ thấp mức độ tổng thể của các quy định (hạn chế) về lâu dài: (i) tham gia hội nhập kinh tế khu vực, chẳng hạn như Chương trình Thị trường chung; (ii) mức độ sở hữu công cộng nhỏ; (iii) cải cách do các đối tác thương mại thực hiện; và (iv) cải cách trong các ngành phi sản xuất khác.

Do đó, công thức cải cách các ngành phi sản xuất bao gồm bốn thành phần chính. Thứ nhất, các lợi ích tư nhân trong các ngành phi sản xuất cần phải được tách rời, thông qua chiến lược “chia để trị”. Những thay đổi cận biên có mục tiêu có thể phá vỡ các liên minh lợi ích cố thủ và cung cấp sức mạnh mới cho những người ủng hộ cải cách tiềm năng (chẳng hạn như những người mới tham gia). Thứ hai, cải cách dần dần, khôn ngoan từng phần có thể gây ra ít phản kháng hơn so với cải cách toàn diện, do tác động lan tỏa từ ngành này sang ngành khác. Thứ ba, các điều kiện khung khác cần được xem xét trong “sự đóng gói” của cải cách bằng cách đảm bảo rằng (i) những biến dạng lớn về giá cả được loại bỏ dần dần, để các tác động tái phân phối của cải cách bị giảm dần theo thời gian (và có thể được bù đắp bằng các cơ chế đền bù); (ii) loại bỏ dần các thể chế cung cấp tiếng nói cho các nhóm lợi ích đặc biệt phản đối cải cách; và (iii) các trở ngại quan liêu đối với việc thực hiện cải cách trên cơ sở hiệu quả được loại bỏ. Lời khuyên cuối cùng liên quan đến chiến lược truyền thông của chính phủ, vì việc chứng minh những lợi ích mong đợi, cùng với tác động áp lực ngang hàng (ví dụ như từ các cải cách được thực hiện ở các ngành hoặc quốc gia khác), có thể có hiệu quả trong việc xoa dịu những lo ngại về sự không chắc chắn của cải cách. kết quả; và do đó rất quan trọng để thu thập sự hỗ trợ cần thiết cho chính sách.

1.4.    Tư nhân hóa ở phương Tây và các nền kinh tế chuyển đổi

Kể từ những năm 1980, nhiều chính phủ của OECD đã khởi xướng quá trình tư nhân hóa đáng kể, làm giảm 1/3 thị phần của Doanh nghiệp Nhà nước (SOE). Phân tích của chúng tôi xác định hai yếu tố kinh tế thường kích hoạt quá trình tư nhân hóa ở các nền kinh tế phương Tây. Thứ nhất, nhiều DNNN thường hoạt động kém hiệu quả hơn so với các đối tác tư nhân. Thứ hai, tư nhân hóa có thể giúp giảm thâm hụt công, vì chúng ngăn chặn dòng trợ cấp cho các SOE này, và việc bán chúng tạo ra thu nhập bổ sung. Tuy nhiên, tư nhân hóa có thể phải đối mặt với ba vấn đề. Đầu tiên, sự khác biệt về năng suất có thể là kết quả của sự thiên lệch trong lựa chọn, trong trường hợp đó, tư nhân hóa không nhất thiết phải tăng năng suất của chúng. Thứ hai, mặc dù việc bán hàng có thể tạo ra thu nhập một lần cho tiểu bang, nhưng nó cũng có thể làm giảm thu nhập tiếp theo của chính phủ. Thứ ba, ngay cả khi năng suất thấp chỉ vì sở hữu nhà nước làm giảm động cơ quản lý công ty một cách hiệu quả, thì các nhóm lợi ích cố hữu có thể phản đối quá trình tư nhân hóa; và các ràng buộc bên ngoài có thể cần thiết để bắt đầu cải cách. Những hạn chế này có thể bắt nguồn từ i) cạnh tranh quốc tế gia tăng, ii) chi phí thâm hụt ngân sách (và thuế) gia tăng, và iii) bãi bỏ quy định trên thị trường sản phẩm, đòi hỏi các quy tắc cạnh tranh minh bạch hơn.

Phân tích của chúng tôi cho thấy rằng việc xây dựng liên minh để tư nhân hóa một phần phụ thuộc vào các thể chế chính trị. Các chính phủ mạnh, ít gặp phải sự phản kháng của các đảng đối lập hoặc của các bên tham gia kinh tế và xã hội khác, có thể chọn thực hiện quá trình tư nhân hóa nhanh chóng, bằng cách bán tất cả tài sản của công ty cùng một lúc, như chính phủ bảo thủ Thatcher thường làm. Nếu phe đối lập có thể ngăn chặn các chính sách cấp tiến, thì cần phải đạt được sự đồng thuận rộng rãi hơn. Sau đó, chính phủ có thể duy trì cổ phần vàng trong công ty, để đảm bảo quyền kiểm soát của mình và tạo ra quá trình chuyển đổi “dần dần” từ sở hữu nhà nước sang sở hữu tư nhân. Tương tự, phương thức bán hàng có thể được thương lượng với phe đối lập, để đáp ứng các yêu cầu của họ với chi phí tạo ra doanh thu thấp hơn.

Ở các nước đang chuyển đổi, áp lực bên ngoài mạnh hơn nhiều, và hầu hết các chính phủ quyết định thực hiện tư nhân hóa hàng loạt . Hơn nữa, quá trình chuyển đổi ở các quốc gia này liên quan đến một quá trình “thay đổi thể chế quy mô lớn” hướng tới dân chủ, trong đó cán cân quyền lực chính trị giữa các chủ thể khác nhau là cực kỳ không ổn định. Tùy thuộc vào sức mạnh tương đối của các tác nhân này, các kết quả khác nhau rõ rệt cuối cùng đã thành hiện thực. Để minh họa cho sự bất ổn này và giải quyết các đặc điểm nổi bật của những căng thẳng kinh tế và chính trị này, chúng tôi phân tích quá trình tư nhân hóa của hai nhà sản xuất ô tô quan trọng. Tại Cộng hòa Séc, nhà sản xuất ô tô Skoda và Tập đoàn Volkswagen của Đức đã thành lập một liên doanh. Tại Ukraine, nhà sản xuất ô tô AvtoZAZ đã được bán một phần cho Daewoo của Hàn Quốc.

Phân tích của chúng tôi cho thấy rằng các lựa chọn chính sách của mỗi quốc gia bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các điều kiện khung mà các quốc gia này phải đối mặt. Trong trường hợp của Skoda, ban đầu chính phủ giữ lại một số quyền kiểm soát đối với các quyết định chiến lược của công ty thông qua cổ phần đa số; nhưng đã cố gắng cam kết rút dần khỏi liên doanh, bằng cách bán phần lớn cổ phần cho Volkswagen, không can thiệp vào việc quản lý Skoda và loại bỏ dần các biện pháp bảo hộ; trong khi Volkswagen, thay vào đó, cam kết thực hiện một kế hoạch phát triển đầy tham vọng cho liên doanh . Phân tích của chúng tôi chỉ ra rằng khả năng cam kết này phần lớn được cung cấp bởi triển vọng gia nhập EU và được chứng minh là rất quan trọng để thực hiện quá trình tư nhân hóa hiệu quả và theo định hướng thị trường của Skoda. Tình hình hơi khác ở Ukraine, nơi AvtoZAZ được bán một phần cho Daewoo vào năm 1997, trong bối cảnh thể chế chính trị yếu kém, điều kiện kinh tế trì trệ và sự phản đối mạnh mẽ đối với toàn bộ quá trình tư nhân hóa. Các thể chế dân chủ yếu kém đã khiến chính phủ điều chỉnh quá trình tư nhân hóa để củng cố vị trí độc quyền của công ty và duy trì mức việc làm trong công ty; do đó hạn chế phạm vi đầu tư nâng cao hiệu quả của AvtoZAZ hoặc để thúc đẩy cạnh tranh trên thị trường Ukraine. Hơn nữa, việc thiếu cam kết của chính phủ đã cho phép Daewoo từ bỏ một số lời hứa ban đầu.

1.5.    Quản trị doanh nghiệp ở Nga

Lịch sử cải cách chuyển đổi ở Nga và cuộc khủng hoảng tài chính năm 1998 của nước này là một nghiên cứu tình huống hấp dẫn và mang tính hướng dẫn, từ đó có thể rút ra nhiều bài học. Mặc dù sự sụp đổ tài chính rõ ràng là do sự kết hợp của thâm hụt ngân sách không bền vững cùng với sự tháo chạy vốn ồ ạt, nền tảng vi mô của cuộc khủng hoảng là thiết kế cải cách kém do bị các nhóm lợi ích lớn nắm giữ.

Phân tích của chúng tôi gợi ý rằng các điều kiện khuôn khổ, bao gồm 75 năm dưới sự cai trị của Liên Xô, không còn thể chế nào để đảm bảo sắp xếp phù hợp trong khoảng trống do sự sụp đổ của một chế độ dựa trên sự sợ hãi tạo ra, đóng vai trò cốt yếu. Trong khoảng trống quyền lực như vậy, chỉ có sự ủng hộ của quần chúng mới có thể thúc đẩy những cải cách cần thiết nhưng đau đớn. Tuy nhiên, Cộng hòa Nga độc lập do Yeltsin tạo ra không có nhận thức phổ biến về bản sắc dân tộc phương Tây hoặc bất kỳ lời hứa nào về việc gia nhập Cộng đồng châu Âu để thu hút sự ủng hộ của quần chúng cho những cải cách không được lòng dân; và phải đối mặt với chi phí điều chỉnh thậm chí còn lớn hơn trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường so với các nước xã hội chủ nghĩa cũ khác. Do đó, những cải cách đau đớn mà chính phủ Yeltsin khởi xướng không thể dựa vào tính hợp pháp đủ phổ biến, vì chúng đã bỏ lỡ một cơ chế kỷ luật mạnh mẽ để thực thi chính sách. Phần lớn sự hỗ trợ ban đầu cho các biện pháp điều chỉnh đau đớn đã tiêu tan nhanh chóng khi rõ ràng là các lợi ích có liên quan đến chính trị có thể diễn ra không bị cản trở, trong khi chi phí được xã hội hóa.

Do đó, chúng tôi giải thích sự thiếu tin cậy của các cải cách mới dưới thời Yeltsin bằng sự kết hợp quyền lực tập trung trong tay của một số người có quyền phủ quyết, những người đặt chúng lên trên khả năng thực thi, phù hợp với - hay đúng hơn là dẫn đến - thiếu tính hợp pháp cho cải cách. thể chế. Ảnh hưởng của sự tín nhiệm kém này đã dẫn đến một phản ứng không tuân thủ lớn đối với các luật và cải cách mới của các cá nhân và công ty, điều này đã phá hoại nghiêm trọng quá trình. Bản thân việc nhận ra tính dễ bị tổn thương của quá trình cải cách đã thúc đẩy quá trình tước bỏ cơ hội và tạo ra những động lực mạnh mẽ cho việc tháo chạy vốn nhanh chóng. Trong một sự điều chỉnh có hệ thống, việc thực thi phụ thuộc rất nhiều vào phản ứng điều chỉnh đầy đủ; kết quả là, kỳ vọng là rất quan trọng trong việc xác định kết quả tổng hợp. Do đó, những kỳ vọng hoài nghi về phản hồi của các đại lý khác và độ tin cậy của việc thực thi có thể tạo ra một khối lượng nghiêm trọng việc không tuân thủ liên quan đến các nghĩa vụ pháp lý và tài chính, điều này tạo ra một rào cản không thể vượt qua đối với việc thực thi. Tóm lại, sự thâu tóm của nhà nước là tai hại đối với độ tin cậy của các cuộc cải cách.

Chương 2.

Điều gì kích hoạt cải cách? Làm thế nào là hỗ trợ phổ biến đạt được?

Bằng chứng thực nghiệm và lý thuyết cải cách

2.1.    Bằng chứng thực nghiệm và giai thoại về đà cải cách

Về nguyên tắc, những cải cách thành công phải là những cải cách có khả năng cải thiện tổng phúc lợi và, như được minh họa trong Bảng 2.1, có nhiều cơ hội cho những cải cách cải thiện phúc lợi như vậy. Có khả năng cải cách trong luật bảo vệ việc làm (EPL), trong hệ thống thuế, trong quy định thị trường sản phẩm, hoặc trong cách thức mặc cả tiền lương, nhằm tăng tỷ lệ việc làm tổng hợp, và từ đó kích thích tăng trưởng kinh tế.

Như Bảng 2.1 cũng cho thấy rõ, nêm thuế thường gây ra những méo mó làm giảm tổng số việc làm. Để giảm cái nêm này, nhà nước có thể phải rút khỏi một số hoạt động, hoặc sử dụng các công cụ khác ngoài thuế để cung cấp dịch vụ công. Một dịch vụ như vậy thường được tài trợ bằng thuế lao động là lương hưu. Hầu hết các quốc gia châu Âu đã áp dụng rộng rãi hệ thống lương hưu trả theo mức sử dụng sau Thế chiến II, vào thời điểm bùng nổ trẻ em. Kể từ đó, tỷ lệ sinh giảm và tuổi thọ tăng lên, làm giảm tỷ lệ giữa số người đang làm việc và số người về hưu. Do đó, nhu cầu tài chính của nhà nước đã tăng lên đáng kể, làm tăng thuế và không khuyến khích làm việc. Do đó, cải cách hệ thống hưu trí cũng có thể mang lại những lợi ích trực tiếp đáng kể (thông qua các biện pháp khuyến khích tốt hơn để làm việc) và gián tiếp (thông qua các khoản giảm thuế) đối với việc làm, tăng trưởng và tổng phúc lợi.

Để kích thích tăng trưởng và việc làm, Hội nghị thượng đỉnh châu Âu Lisbon cũng nhấn mạnh sự cần thiết phải tăng cường tiếp thu kiến thức ở châu Âu. Trong khi nhiều quốc gia tập trung vào việc cải thiện hệ thống giáo dục của họ, cải cách các quy định thị trường sản phẩm cũng có thể được sử dụng cho mục đích đó.

Bảng 2.1

Kế toán chênh lệch

trong tỷ lệ việc làm trên khắp các nước châu Âu

Sự đóng góp

từ:

EPL và

Thuế

Sản phẩm

Những người khác, bao gồm cả

Tổng cộng

lợi ích

nêm

chợ

hệ thống thương lượng

chính sách

quy định

và liên minh

Áo

-0,1

-1,6

-0,2

23,0

21.1

nước Bỉ

-2,5

-3.3

-0,7

-1,8

-8.3

Đan mạch

-3.0

-3.0

-0,6

9,7

3.0

Phần Lan

-0,6

-1,8

-0,2

-0,4

-3.0

Pháp

-2.3

-2.2

-1,4

-4.6

-10,5

nước Đức

-2,7

-1,3

0,0

17,7

13.7

Hy Lạp

-1,3

0,3

-2,0

-22,8

-25,8

Ireland

3,8

1.9

-1,4

-22,7

-18,4

Nước Ý

-2.2

-1,5

-1,9

0,7

-5,0

nước Hà Lan

-3,8

-3,6

-0,8

1.0

-7.2

Na Uy

-2,9

-0,5

0,4

-2.1

-5,0

Bồ Đào Nha

-4.6

2.0

-1,5

-1,6

-5,7

Tây ban nha

-3,8

0,5

-0,1

-12.7

-16.1

Thụy Điển

-2.2

-3,6

0,8

10.1

5.0

Vương quốc Anh

6.4

2.4

2.2

-3,9

7.1

TRUNG BÌNH

€ quốc gia

-1,8

-1,0

-0,9

-2.2

-5,9

Các quốc gia không thuộc €

-0,4

-1.2

0,7

3,5

2,5

Nguồn : Nicoletti (2003) - Lưu ý : những kết quả này dựa trên các ước tính tham số từ hồi quy tổng hợp bao gồm 20 quốc gia OECD trong giai đoạn 1982-1998 và phản ánh phần trăm sai lệch so với mức trung bình của OECD.

Kích thích tạo việc làm cũng có thể yêu cầu nới lỏng sự gia nhập thị trường của các công ty mới. Một trở ngại lớn đối với việc gia nhập thường chứng minh là sự tồn tại của một người chơi thuộc sở hữu nhà nước, được bảo vệ quá mức, trên thị trường quốc gia. Sự hiện diện của các Doanh nghiệp Nhà nước (SOE) như vậy có thể khiến các doanh nghiệp tiềm năng bỏ xa, giảm tổng đầu tư và do đó giảm việc làm. Do đó, việc tư nhân hóa các công ty này có thể mang lại lợi ích đáng kể cho nền kinh tế, thông qua gia nhập (có khả năng tăng tổng số việc làm) và tăng cạnh tranh (buộc các công ty phải cải tiến công nghệ của họ (mức độ R&D cao hơn), giảm chi phí và tăng phúc lợi của người tiêu dùng nhờ để giảm giá).

Tuy nhiên, bất kỳ cải cách nào phân phối lợi ích cho nhiều người cũng ảnh hưởng đến đặc lợi kinh tế mà một số ít có được. Như chúng ta sẽ thấy nhiều lần trong các chương tiếp theo, để giành được sự ủng hộ chính trị đủ rộng rãi, các chính phủ thường phải điều chỉnh các đề xuất của mình sao cho phù hợp với các nhóm có thể phủ quyết quy trình. Tất nhiên, số lượng và danh tính của các nhóm này cũng sẽ phụ thuộc vào hệ thống đại diện chính trị. Ví dụ, hãy nghĩ về những trải nghiệm tương phản của Vương quốc Anh và của Pháp. Ở Vương quốc Anh, đại diện chính trị là đa số, tạo ra các chính phủ mạnh, với quyền áp đặt các cải cách của họ. Đó là, cân bằng quyền lực sao cho chỉ một số nhóm có thể phủ quyết cải cách. Chính phủ của bà Thatcher đã tận dụng quyền lực của mình theo cách đó: họ áp đặt những cải cách nhanh chóng và sâu rộng ở nhiều thị trường khác nhau. Trong suốt những năm 1980, thị trường hàng hóa và dịch vụ được tự do hóa, nhiều doanh nghiệp nhà nước được tư nhân hóa; cải cách hệ thống lương hưu; và tính linh hoạt đã được đưa vào thị trường lao động. Khi làm như vậy, những cải cách của chính phủ Thatcher đã có tác động sâu sắc và lâu dài đến nền kinh tế Anh. Ngược lại, nhiều quốc gia khác trong Liên minh châu Âu đã trì hoãn, hoặc đơn giản là không thực hiện được những cải cách như vậy. Ví dụ, chính phủ Juppé ở Pháp đã thất bại trong nỗ lực tăng cường tính linh hoạt của lao động, và chính phủ Berlusconi đầu tiên ở Ý cũng thất bại trong nỗ lực áp đặt mạnh mẽ một cuộc cải cách hệ thống lương hưu.

Những nỗ lực thất bại này buộc nhiều chính phủ phải thu hẹp quy mô cải cách của họ. Trong một động thái nhằm giảm bớt sự phản đối và tránh gây sợ hãi cho các nhóm áp lực, họ thường điều chỉnh các cải cách của mình chủ yếu để nhắm vào sự ủng hộ của dân chúng. Pháp, một lần nữa, là một ví dụ đáng xem xét. Nicolas Sarkozy, người hiện đã trở nên nổi tiếng với khả năng áp đặt ý chí của mình, hiện đang cố gắng đưa vốn tư nhân vào nhà sản xuất điện và khí đốt thuộc sở hữu nhà nước của Pháp EDF-GDF. Quyền sở hữu quốc gia đối với EDF-GDF đã gây ra nhiều tranh cãi trên khắp châu Âu, vì đã tạo ra sự cạnh tranh không lành mạnh với các đối thủ châu Âu. Do đó, chính phủ Pháp phải đối mặt với áp lực (bên ngoài) mạnh mẽ để tư nhân hóa công ty. Tuy nhiên, quá trình tư nhân hóa này cũng vấp phải sự phản đối gay gắt (nội bộ) từ các tổ chức công đoàn và nhân viên của công ty. Nicolas Sarkozy ban đầu dự định giảm cổ phần của chính phủ trong EDF-GDF xuống còn 60-66%. Vào ngày 27 tháng 5 năm 2004, một “thủy triều xanh” của công nhân EDF-GDF “đã xâm chiếm Paris, để phản đối sự thay đổi này [... Các công đoàn] lần đầu tiên liên kết với nhau [hôn:] 'Chúng ta hãy cứu xã hội bảo vệ'; 'không ngần ngại, EDF-GDF là của quốc gia' ” (Le Monde, 28/5/2004). Kết quả là N. Sarkozy đã lùi bước một phần: Tôi đã nghe thấy những lo lắng của các đặc vụ. Nhà nước sẽ không xuống dưới 70% vốn trong EDF-GDF. Sẽ không có bất kỳ cổ phần thiểu số nào [được tổ chức riêng] ngăn chặn, và do đó không có tư nhân hóa (Ibidem) .

Do đó, kinh nghiệm của Pháp chứng tỏ rằng cánh hữu chính của nước này đã học được một bài học từ những thất bại cải cách trong quá khứ. Thay vì cố gắng bắt chước các phương pháp đã được chứng minh là hiệu quả ở Anh, giờ đây họ điều chỉnh các cải cách của mình cho phù hợp với đặc thù của tình hình Pháp. Tương tự, tuổi thọ của chính phủ thứ hai của Berlusconi chứng tỏ rằng họ cũng nhận ra rằng việc bắt chước bà Thatcher là không đủ để kích thích cải cách.

Thật thú vị, một cách có giá trị để tạo ra sự hỗ trợ cho một cuộc cải cách nhất định có thể là bắt đầu ở một thị trường khác. Những thay đổi trong điều kiện kinh tế bên ngoài cũng ảnh hưởng đến các biện pháp khuyến khích theo cách tương tự. Việc áp dụng đồng Euro là một trong những cải cách đã thay đổi các động cơ khuyến khích hướng tới hỗ trợ rộng rãi hơn cho các cải cách. Theo lập luận của Bertola và Boeri (2004), mức độ cạnh tranh ngày càng tăng giữa các nước châu Âu có thể nằm ở cốt lõi của tốc độ cải cách nhanh chóng ở các nước này. Như đã chỉ ra trong Bảng 2.1, các nước Châu Âu có xu hướng chịu tác động từ EPL sâu hơn. Tuy nhiên, như được minh họa trong Hình

2.1,     người ta quan sát thấy rằng, trước năm 1997, số lượng trung bình các cải cách lập pháp là tương tự nhau ở các nước khu vực Euro và ngoài Euro. Ngược lại, các cuộc cải cách đã tăng tốc rõ rệt ở nhóm các quốc gia cũ kể từ năm 1997. Lập luận của Bertola và Boeri (2004) rất đơn giản và mạnh mẽ: tính lưu động quốc tế càng cao thì những điểm yếu của một quốc gia nhất định càng trở nên rõ ràng. Do đó, để tránh dòng chảy ồ ạt của các công ty, các quốc gia này buộc phải đẩy nhanh tốc độ cải cách, nhằm duy trì sức hấp dẫn của đất nước trong mắt các nhà đầu tư quốc tế.

Hình 2.1: Số cải cách trung bình giúp tăng tính linh hoạt của thị trường lao động (theo năm và theo quốc gia)

Có thể quan sát thấy một xu hướng tương tự khi xem xét số lượng cải cách luật pháp làm tăng phần thưởng từ việc làm (Hình 2.2), bằng cách giảm các khoản trợ cấp phi việc làm hoặc bằng cách tạo ra nhiều chính sách việc làm “tích cực” hơn: trước năm 1997, các quốc gia thuộc khu vực đồng Euro đã hình như tụt lại phía sau. Kể từ năm 1997, quá trình cải cách đã tăng tốc mạnh mẽ đến mức các quốc gia đi trước hiện đang vượt xa các quốc gia đi sau.

Chua

Hình 2.2: Số cải cách trung bình làm tăng phần thưởng từ việc làm (mỗi năm và theo quốc gia)

c: Bertola và Boeri (2004)

1,40

1,20

1,00

0,80

0,60

0,40

0,20

□ 1986-1996

z.

□ 1997-2002

z

7

/

~~7

r

r

0,00

khu vực đồng euro

-\--------------

Phần còn lại của châu Âu

—<

Do đó, yếu tố kích hoạt đầu tiên châm ngòi cho quá trình cải cách là sự kết hợp của chi phí gia tăng để duy trì hiện trạng, cùng với giá trị cao hơn cho một thị trường được cải cách. Sự kết hợp của hai tác động làm tăng hiệu quả kinh tế của việc thực hiện cải cách theo định hướng thị trường. Trong hai ví dụ ở đây, chúng ta thấy rằng nếu đất nước phải đối mặt với phần thưởng ngày càng tăng từ cải cách, thì các quá trình chính trị sẽ chuyển chúng thành cải cách một cách hiệu quả, mặc dù nỗ lực cải cách phải được điều chỉnh phù hợp với các điều kiện khuôn khổ cụ thể mà đất nước phải đối mặt.

Những ràng buộc bên ngoài cũng có thể ở dạng những thay đổi bên ngoài về luật pháp. Chẳng hạn, các chỉ thị của Châu Âu hoặc các hạn chế của WTO có thể buộc mỗi quốc gia phải tuân thủ những thay đổi mà lẽ ra quốc gia đó sẽ không thực hiện. Việc bãi bỏ quy định của nhiều thị trường hàng hóa và dịch vụ thường được bắt đầu theo cách này. Tuy nhiên, ngay cả trong những trường hợp này, các khuyến khích kinh tế đóng một vai trò quan trọng như chúng tôi đã trình bày trong Chương 5.

Hình 2.3: Luật Bảo vệ Việc làm

Số lần cải cách ở châu Âu trên mỗi quốc gia (trung bình động 3 năm)

Cải cách ở khu vực đồng Euro

giảm tính linh hoạt —■— tăng tính linh hoạt

Cải cách bên ngoài khu vực đồng Euro

giảm tính linh hoạt —■— tăng tính linh hoạt

Như đã nhấn mạnh ở trên, tuy nhiên, nhiều nhóm khác nhau có thể phải được bồi thường trong quá trình này. Chúng tôi quan sát thấy rằng khi động cơ “trung bình” ủng hộ việc lấy lại tiền thuê của một số người để tăng hiệu quả tổng hợp, chính phủ thực sự đi theo hướng đó - ví dụ bằng cách đưa ra tính linh hoạt bổ sung trong thị trường lao động (xem Hình 2.2). Tuy nhiên, để nhận được sự ủng hộ của quần chúng cho các cải cách của mình, các chính phủ đó cũng phải thực hiện các biện pháp chống trợ cấp nhắm vào những người có quyền phủ quyết. Hình 2.3 cung cấp một minh họa nổi bật về nỗ lực đền bù cho các nhóm cụ thể. Như chúng ta có thể thấy trong bảng trên cùng của hình, các chính phủ tăng cường tính linh hoạt trên thị trường lao động cũng thực hiện các biện pháp làm mất đi một phần những cải cách chính của họ—việc phân tách dữ liệu theo quốc gia sẽ cung cấp bằng chứng tương tự. Ngược lại, quá trình cho và nhận này không nhất thiết phải có khi cải cách đi theo hướng ngược lại. Như được minh họa ở phần dưới cùng của Hình 2.3, các quốc gia không thuộc khu vực đồng tiền chung châu Âu đã đẩy nhanh quá trình cải cách của họ theo hướng giảm tính linh hoạt (nghĩa là: theo hướng mang lại lợi thế bổ sung cho một số nhóm) và quá trình cải cách không tăng tốc theo hướng khác.

Một mô hình tương tự có thể được quan sát đối với lương hưu. Trước năm 1997, các nước thuộc khu vực đồng Euro cũng đã tăng cường quá trình cải cách lương hưu. Tuy nhiên, bất chấp cường độ này, cải cách không bao giờ là một chiều. Có nhiều nỗ lực nhằm cắt giảm lợi ích của lương hưu nhà nước, cũng như có nhiều món quà được thực hiện thông qua việc gia tăng sự hào phóng. Tuy nhiên, sau năm 1997, các quốc gia thuộc khu vực đồng Euro đã tăng tốc mạnh mẽ tốc độ cải cách, theo hướng giảm bớt sự hào phóng trong các hệ thống của họ (xem Bertola và Boeri, 2004).

Tóm lại, bằng chứng này cho thấy những ràng buộc bên ngoài và các khuyến khích kinh tế có thể thúc đẩy cải cách. Mặt khác, các chính phủ muốn thực hiện cải cách theo một hướng có thể phải thực hiện các bước để giành được sự ủng hộ từ các nhóm cụ thể. Kết hợp lại với nhau, hai lập luận này cho thấy rằng, mặc dù quá trình cải cách đã tăng tốc đáng kể trong suốt những năm 1990, nhưng những hạn chế chính trị mà một số quốc gia phải đối mặt có thể đã ngăn cản họ tác động sâu sắc đến cách thức vận hành thị trường của họ. Nếu có, các trường hợp ngoại lệ sẽ phải được tìm thấy ở các quốc gia phải đối mặt với những ràng buộc bên ngoài gay gắt hơn.

Hình 2.4 xác nhận cái nhìn sâu sắc này. Con số này cho thấy thị trường lao động hoạt động như thế nào ở các quốc gia khác nhau. Chỉ số do OECD phát triển mô tả thị trường lao động được điều tiết như thế nào. Giá trị 1 biểu thị thị trường tự do hóa cao, trong khi giá trị 6 biểu thị thị trường được điều tiết cao. Dọc theo trục ngang (tương ứng với chiều dọc), người ta có thể đọc giá trị của chỉ số này vào cuối những năm 1980 (tương ứng với cuối những năm 1990). Bên cạnh các điểm quốc gia, chúng tôi cũng vẽ một đường biểu thị tình huống không có thay đổi nào xảy ra trong khoảng thời gian 10 năm. Điều đáng chú ý là hầu hết các quốc gia vẫn ở khá gần với đường chéo này, mặc dù số lượng lớn các cuộc cải cách đã diễn ra.

Đó là những ngoại lệ chính? Một ngoại lệ đầu tiên, không thể nhìn thấy trên hình này, là Vương quốc Anh, quốc gia đã tiến hành gói cải cách tự do hóa mạnh mẽ trong những năm 1980. Một ngoại lệ thứ hai là Tây Ban Nha, nơi có tỷ lệ thất nghiệp cao nhất ở châu Âu (lên đến đỉnh điểm là khoảng 20% vào năm 1994). Rõ ràng tỷ lệ thất nghiệp cao như vậy đóng vai trò là một trở ngại lớn từ bên ngoài, bằng cách làm tăng chi phí cho hiện trạng. Hai trường hợp ngoại lệ tiếp theo (ít nổi bật hơn) là Phần Lan và Bồ Đào Nha, những nước đã phải thực hiện các bước điều chỉnh nền kinh tế của mình để đối mặt với thị trường chung và tránh tụt hậu.

2.2.    Các lý thuyết về đại diện và cải cách của chính phủ: ví dụ giới thiệu và khung phân tích

Lưu ý: Trong phần tiếp theo, chúng tôi cung cấp một bản phác thảo ngắn gọn về các lý thuyết khác nhau về sự can thiệp và cải cách của chính phủ. Độc giả đã quen thuộc với những lý thuyết này có thể bỏ qua phần này. Tuy nhiên, chúng tôi hy vọng rằng nó sẽ cung cấp một bảng thuật ngữ tham khảo hữu ích cho các chương tiếp theo.

Theo định nghĩa, cải cách có thể đưa ra những thay đổi cơ bản trong các quy tắc thể chế chi phối thị trường. Mục đích thường là nâng cao hiệu quả kinh tế, thông thường thông qua các biện pháp kích thích cạnh tranh hoặc giảm quan liêu. Tuy nhiên, các vấn đề phân phối cũng phát sinh. Cải cách thể chế thường phải trả giá, vì chúng có xu hướng giảm đặc lợi mà một số tác nhân kinh tế trên thị trường được hưởng. Mặc dù nâng cao hiệu quả kinh tế, nhưng những cải cách này vì thế vấp phải sự phản đối gay gắt của các tác nhân đó.

Một ví dụ cơ bản. Hãy xem xét một thị trường bị chi phối bởi một nhà độc quyền. Là người bán duy nhất, nhà độc quyền này sẽ tận dụng sức mạnh thị trường của mình để trích tiền thuê. Những đặc lợi độc quyền này thu được từ phía bên kia của thị trường - người tiêu dùng - bằng cách giảm sản lượng xuống dưới mức cân bằng cạnh tranh, do đó tạo ra sự khan hiếm và làm tăng mức giá cân bằng. [1]Vì sự lựa chọn này của nhà độc quyền là tự nguyện , nên nó phải tăng lợi nhuận của mình, bằng các sở thích được tiết lộ .

Rõ ràng, người tiêu dùng có sở thích ngược lại, vì họ có thể bị thiệt hại từ việc định giá độc quyền này. Ở mức giá thấp hơn, họ sẽ sẵn sàng yêu cầu số lượng lớn hơn; mức tiêu thụ hàng hóa của họ sẽ tăng lên, và phúc lợi của họ từ tiêu dùng - thặng dư tiêu dùng - [2]do đó sẽ cao hơn.

Theo định giá độc quyền, tổn thất phúc lợi mà người tiêu dùng phải gánh chịu lớn hơn thặng dư do độc quyền trích ra, điều đó có nghĩa là nó không hiệu quả về mặt kinh tế . Sự kém hiệu quả này xuất phát từ thực tế là bằng cách giảm sản lượng, nhà độc quyền đã lấy đi của người tiêu dùng một lượng hàng hóa nhất định đáng lẽ phải được tiêu thụ. Hình 2.5 trình bày quy mô của tổn thất phúc lợi này, được đo bằng tam giác Harberger . Để đạt được hiệu quả, và do đó để tối đa hóa tổng phúc lợi trên thị trường (tổng thặng dư của nhà sản xuất và thặng dư của người tiêu dùng), mức giá nên được đặt bằng với chi phí sản xuất cận biên. Mức giá này được ưu tiên về mặt xã hội hơn bất kỳ mức nào khác, bao gồm trạng thái cân bằng độc quyền ban đầu (trong đó giá cao hơn chi phí cận biên), cũng như các mức thấp hơn (điều này sẽ khiến nhà sản xuất giảm sản lượng hoặc rời khỏi thị trường).

Hình 2.5. Tam giác Harberger

Ví dụ cơ bản này minh họa rằng có thể có sự khác biệt giữa các kết quả thị trường - được tạo ra bởi các quy tắc thể chế hiện hành chi phối các thị trường này và bởi hành vi kinh tế của các tổ chức hoặc người chơi trên các điểm đánh dấu - và các kết quả có thể được coi là “tối ưu về mặt xã hội”. Hơn nữa, những kết quả không hiệu quả này có thể được ưa thích hơn bởi một số tác nhân - hoặc nhóm tác nhân - có liên quan, như trường hợp của nhà độc quyền trong ví dụ trên.

Do đó, sẽ có những căng thẳng chính trị mạnh mẽ bất cứ khi nào chính phủ phải can thiệp vào một thị trường như vậy. Nếu có thể có sự tham gia của các nhà sản xuất trong nước hoặc nước ngoài vào thị trường , nhà độc quyền muốn chính phủ can thiệp, ví dụ bằng cách cấm tham gia. Biện pháp này sẽ tạo ra tiền thuê độc quyền, với chi phí phúc lợi của người tiêu dùng, và sẽ củng cố sự kém hiệu quả trên thị trường. Thay vào đó, người tiêu dùng có những nhu cầu hoàn toàn ngược lại. Nếu chính phủ phải can thiệp, họ sẽ muốn điều đó kích thích cạnh tranh hoặc đưa ra mức trần giá chẳng hạn. Bằng cách này hay cách khác, họ muốn rằng chính phủ ngăn chặn nhà độc quyền tăng giá của nó lên trên chi phí sản xuất cận biên.

Định lý Coase. Ví dụ trên dường như gợi ý rằng các quy tắc thể chế chi phối thị trường có thể được phân loại một cách rõ ràng là “tốt hơn về mặt xã hội” hoặc “xấu hơn về mặt xã hội” so với quy tắc khác, và sự can thiệp của chính phủ là mong muốn của xã hội trong một số trường hợp và gây bất lợi cho xã hội trong các trường hợp khác. Ở trên, các quy tắc hoặc thể chế cho phép các nhà sản xuất tăng giá cao hơn chi phí cận biên có thể được coi là tồi tệ hơn về mặt xã hội so với các quy tắc ngăn cản điều này xảy ra. Nhận thức này không hoàn toàn chính xác, mặc dù.

Trong ví dụ trên, việc không có sự can thiệp của chính phủ ngụ ý rằng nhà sản xuất có thể trích tiền thuê từ người tiêu dùng bằng cách tăng giá cao hơn chi phí cận biên. Điều quan trọng là, lợi ích mà nhà sản xuất chiếm đoạt thấp hơn số tiền thuê mà người tiêu dùng bỏ qua. Như đã đề xuất trong nghiên cứu chuyên đề của Coase, điều này ngụ ý rằng có chỗ cho những chuyển nhượng đôi bên cùng có lợi: người tiêu dùng sẽ đồng ý trả một khoản chuyển giao cố định cho công ty độc quyền để đổi lấy giá và số lượng tối ưu. Khoản thanh toán trước đây sẽ bù đắp cho nhà độc quyền về tiền thuê độc quyền đã bỏ qua, trong khi việc giảm giá sẽ làm tăng phúc lợi của người tiêu dùng.

Do đó, nếu có các khoản thanh toán phụ, việc so sánh giữa các quy định hoặc chính sách của cơ quan trở nên khó khăn hơn. Quy tắc thể chế cho phép hành vi độc quyền thoạt nhìn có vẻ không hiệu quả. Tuy nhiên, ngay khi người tiêu dùng có thể đạt được thỏa thuận phụ với nhà độc quyền, quy tắc này tạo ra kết quả tương tự như một sự can thiệp tối ưu của chính phủ. Cả hai quy tắc đều mang lại kết quả hiệu quả như nhau. Sự khác biệt có ý nghĩa duy nhất nằm ở việc phân phối thặng dư: theo nguyên tắc tự do kinh doanh, nhà độc quyền thu được nhiều tiền thuê hơn so với nguyên tắc theo chủ nghĩa can thiệp, và ngược lại đối với người tiêu dùng. Do đó, sự can thiệp của chính phủ về cơ bản sẽ là tái phân phối và không nâng cao hiệu quả.

Trong thế giới thực, bức tranh đứng giữa hai tầm nhìn này. Trong một số trường hợp, các chính sách kinh tế hoặc những thay đổi trong quy tắc thể chế chỉ có tác dụng tái phân phối, như trong các trường hợp được mô tả ở trên. Trong những trường hợp khác, một số thể chế rõ ràng kém hiệu quả hơn những thể chế khác và cải cách có thể giúp tăng cường phúc lợi. Ví dụ, cho phép quyền lực độc quyền nhưng cấm chuyển giao bên sẽ không hiệu quả. Một cuộc cải cách cho phép chuyển giao bên sẽ cải thiện phúc lợi trong trường hợp này.

Tuy nhiên, định lý Coase dựa trên các giả định khá vững chắc. Chuyển giao bên lề hoặc cải cách thể chế nâng cao hiệu quả chỉ khả thi nếu các thể chế hiện có hoặc cơ quan ra quyết định đạt được (ít nhất một trong) ba chức năng quan trọng: cam kết (hoặc thực thi), điều phối và đại diện . Chúng tôi mô tả ngắn gọn các chức năng này bên dưới, nhưng sẽ thường xuyên quay lại với chúng sau trong tiểu luận này.

Cam kết, phối hợp và đại diện. Để thực hiện cải cách, hoặc để thực hiện các giao dịch cải thiện lẫn nhau, các quy tắc thể chế phải cho phép cam kết từ các bên liên quan: các bên tham gia (hoặc “người chơi” trong thuật ngữ lý thuyết trò chơi) phải có khả năng đảm bảo rằng một thỏa thuận đã thỏa thuận sẽ được tôn trọng. Điều đó có nghĩa là, “hợp đồng” do các bên ký kết phải có hiệu lực thi hành. Trong ví dụ của chúng ta, nếu người tiêu dùng trả một khoản tiền ngay hôm nay để đổi lấy mức giá thấp hơn trong tương lai, thì họ phải được đảm bảo rằng nhà độc quyền thực sự sẽ không thể định giá cao hơn mức đã thỏa thuận. Rõ ràng, nếu một thỏa thuận như vậy không thể được thực thi, nhà độc quyền sẽ luôn tăng giá bất chấp thỏa thuận ban đầu. Trong trường hợp như vậy, người tiêu dùng và nhà sản xuất đơn giản là không thể đạt được các thỏa thuận cải thiện phúc lợi và sự thiếu hiệu quả vẫn còn. Các thể chế yếu kém thường cản trở cam kết và có thể gây ra thất bại cải cách. Ví dụ về điều này có thể được tìm thấy trong các chương 3, 6 và chủ yếu là 7.

Thứ hai, bất cứ khi nào cải cách thể chế hoặc chính sách liên quan đến nhiều chủ thể khác nhau, những chủ thể này phải có khả năng phối hợp hành động. Ví dụ, để đền bù cho nhà độc quyền vì đã giảm giá hàng hóa của mình, người tiêu dùng phải hành động tập thể. Nếu họ không thể phối hợp các hành động của mình, chẳng hạn bằng cách thu thuế đối với mọi người tiêu dùng, thì mỗi cá nhân sẽ được hưởng lợi từ việc tự do cưỡi lên những người khác. Tuy nhiên, nếu mọi người tiêu dùng đều được đi xe miễn phí, nghĩa là nếu sự phối hợp không khả thi, việc chuyển nhượng sẽ không được thực hiện. Một lần nữa, các loại thể chế khác nhau, hoặc nhóm tự nguyện của các chủ thể (ví dụ: thành các nhóm vận động hành lang) có thể cho phép các mức độ phối hợp khác nhau, do đó tạo ra ảnh hưởng bất đối xứng hoặc mang lại quyền thương lượng bất đối xứng cho các chủ thể khác nhau trong xã hội. Chương 4 và 5 cung cấp những minh họa nổi bật về những tác động này. Thay vào đó, Chương 7 cho thấy thất bại trong việc phối hợp có thể phá vỡ một quốc gia như thế nào.

Cơ quan đưa ra cải cách nói chung là chính phủ. Điều này đưa chúng ta đến chức năng thứ ba của thể chế: đại diện . Vì các chính sách và cải cách kinh tế ảnh hưởng đến phúc lợi của một số chủ thể trong dân chúng, những người có thể thể hiện sở thích của mình dưới các hình thức khác nhau, và vì những cải cách này phải được thông qua và thực hiện bởi một bên thứ ba (chính phủ và hội đồng lập pháp) , điều quan trọng là phải hiểu bên thứ ba này đại diện cho ai . Các thủ tục bỏ phiếu dân chủ trực tiếp , chẳng hạn như trưng cầu dân ý, cung cấp cho mỗi cử tri tham gia một trọng số ngang nhau, giúp ngăn ngừa hoặc hạn chế ảnh hưởng trực tiếp của các vận động hành lang bên ngoài. Thay vào đó, việc ra quyết định được ủy quyền (dân chủ đại diện), mặc dù nhìn chung hiệu quả hơn, nhưng có xu hướng làm loãng tính đại diện của cử tri, và cho phép các nhóm vận động hành lang hoặc các nhóm khác gây thêm ảnh hưởng; hoặc giới tinh hoa chính trị có thể buộc phải đưa ra một số quyết định, chẳng hạn như việc thông qua đồng Euro, mặc dù một cuộc trưng cầu dân ý có thể đã cản trở điều đó. Chương 3 sẽ so sánh kinh nghiệm của Vương quốc Anh và Ý, những nước được hưởng lợi từ các hệ thống đại diện khác nhau. Ngược lại, các Chương 6 và 7 minh họa cách cải cách có thể phát triển khi các thể chế không đảm bảo được sự đại diện thích hợp của công dân. Tuy nhiên, quay trở lại với ví dụ cơ bản của chúng ta, nếu quy tắc thể chế xem xét các thủ tục dân chủ, thì cử tri sẽ ra lệnh lựa chọn các thể chế. Vì người tiêu dùng thường nhiều hơn nhà sản xuất, chính phủ sẽ đáp ứng nhu cầu của họ và áp đặt mức giá trần. Thay vào đó, nếu tính đại diện không hoàn hảo, chính phủ có thể bị ảnh hưởng bởi áp lực công khai từ độc quyền, trong khi người tiêu dùng - đối mặt với các vấn đề về phối hợp - có thể không gây được áp lực đối kháng (xem thêm Chương 5).

Kinh tế chính trị của cải cách: một cuộc khảo sát ngắn.  Nghiên cứu kinh tế chính trị

vai trò của các quy trình hành động tập thể (chẳng hạn như thủ tục bỏ phiếu, hoạt động của các nhóm lợi ích, hiến pháp) trong phân bổ nguồn lực và phân phối tiền thuê. Nó cũng liên quan trực tiếp đến lý thuyết về thể chế do Douglass North đi tiên phong, giúp hiểu rõ về cải cách thể chế. Nghiên cứu về kinh tế chính trị bao hàm nhiều khía cạnh khác nhau của các quá trình hành động tập thể này. Tuy nhiên, phương pháp và thông điệp của nó vẫn chưa thống nhất.

Tài liệu có thể được chia thành nhiều phần khác nhau, mỗi phần có xu hướng tập trung vào một vấn đề và loại tương tác cụ thể. Tất nhiên, việc phát triển một cách hoàn toàn mới và toàn diện để phân tích các tương tác này nằm ngoài phạm vi của cuộc khảo sát này. Khiêm tốn hơn, mục tiêu của chúng tôi là trình bày tổng quan về các phân tích hiện có và làm cho nó mạch lạc nhất có thể. Để đạt được mục tiêu này, chúng tôi theo dõi Castanheira và Esfahani (2003) trong việc xác định ba nhóm tác nhân có ảnh hưởng đến việc hoạch định chính sách theo một cách cụ thể; ba loại trò chơi tương tác giữa các diễn viên này; cũng như mục tiêu của những tác nhân này: giành quyền kiểm soát (kinh tế hoặc các loại khác) tiền thuê .

A)     Diễn viên. Chúng ta hãy xác định ba chủ thể khác nhau can thiệp vào các quy trình hành động tập thể:

Công chúng . Người dân nói chung có thể đóng vai trò là cử tri khi có các cuộc bầu cử hoặc các cơ hội khác để thể hiện sự tán thành (không) của công chúng đối với các chính sách hoặc các nhà hoạch định chính sách;

Các nhóm lợi ích đặc biệt hoặc hành lang . Các nhóm có tổ chức này có thể gây ảnh hưởng đến các quyết định chính sách bằng các cách khác ngoài cử tri; ví dụ: thông qua cung cấp thông tin (chẳng hạn như chiến dịch truyền thông đại chúng), biểu tình hoặc đóng góp cho các nhà hoạch định chính sách;[3]

Cuối cùng, giới tinh hoa chính trị (hay gọi tắt là các chính trị gia ) được xác định là những người thiết lập chương trình nghị sự, đưa ra lựa chọn và có thể áp đặt các quyết định của họ. Mục tiêu của các chính trị gia này có thể là mở rộng quyền kiểm soát của họ đối với các quyết định chính sách (nếu chúng có động cơ ý thức hệ) hoặc bòn rút tiền thuê nhà (nếu chúng hoàn toàn mang tính cơ hội). Các thành viên của giới tinh hoa này thường là những đại diện được bầu nhưng cũng có thể được chỉ định bởi những người đồng cấp của họ trong một số tổ chức liên quan đến chính sách (chẳng hạn như các đảng chính trị, ngân hàng trung ương hoặc Ủy ban châu Âu). Ở các quốc gia phi dân chủ, những người ưu tú này cũng có thể là những nhà độc tài tự xưng và bè lũ của họ.

Rõ ràng là có những tương tác chặt chẽ và phức tạp giữa các nhóm khác nhau này. Ví dụ, các chính trị gia cần sự hỗ trợ từ bên ngoài từ các nhóm lợi ích và/hoặc cử tri để đạt được mục tiêu của họ. Tuy nhiên, các thể chế, cũng như loại quyết định được đưa ra, xác định các quy tắc chi phối các tương tác này, và do đó, sức mạnh tương đối của các nhóm này. Ví dụ, cử tri sẽ có ảnh hưởng mạnh mẽ hơn đối với cải cách thị trường lao động so với cải cách quy định. Các nhóm vận động hành lang sẽ có nhiều quyền lực hơn trong các hệ thống đại diện theo tỷ lệ hoặc khi hệ thống đại diện yếu. Từ nay về sau, danh tính của các chủ thể chính trong một kịch bản cải cách nhất định sẽ phụ thuộc cả vào loại cải cách (quyết định luật chơi), và ai là người thắng và kẻ thua chính trong cuộc cải cách (tức là vào đặc lợi cho được hay mất trong quá trình này). Do đó, sau khi đã xác định được các chủ thể có thể tác động đến cải cách, giờ đây chúng ta chuyển sự chú ý sang các quy tắc và đặc lợi chi phối các tương tác của họ.

B)     Quy tắc. Các thể chế cung cấp các khuôn khổ tương tác cụ thể giữa các tác nhân này. Một lần nữa, tài liệu có xu hướng phân tích các quá trình khác nhau này một cách riêng biệt. Chỉ gần đây những phát triển lý thuyết mới cho phép chúng ta bắt đầu hiểu các quá trình khác nhau này can thiệp lẫn nhau như thế nào. Chúng ta có thể phân biệt ít nhất ba loại tương tác khác nhau: thủ tục bỏ phiếu dân chủ ; vận động hành lang , theo đó các nhóm lợi ích đặc biệt cung cấp thông tin bổ sung hoặc các phương tiện khác để tác động đến các quyết định của những người cai trị đương nhiệm; và các thỏa thuận hiến pháp điều chỉnh quyền lực và quyền tự do hành động của những người đương nhiệm này.

bỏ phiếu.

Một cách tiếp cận kinh tế chính trị của chính sách công là tập trung vào sự tương tác giữa các cử tri . Các cử tri khác nhau có sở thích khác nhau về kết quả chính sách. Khi cử tri được cung cấp nhiều lựa chọn thay thế chính sách, bầu cử dân chủ cho phép cử tri lựa chọn đề xuất được đa số cử tri ủng hộ.

Dự đoán về kết quả có thể xảy ra của các cuộc bầu cử như vậy, các chính trị gia muốn đưa ra loại đề xuất nào? Giải quyết câu hỏi này giới thiệu các tương tác giữa cử tri và các chính trị gia, nhưng tương tác cụ thể đó là một vấn đề được mở rộng. Tài liệu cho thấy các chính trị gia làm việc tại văn phòng có động cơ đề xuất nền tảng được cử tri trung bình ưa thích nhất (Hotelling, 1929; Downs, 1957; Black, 1958) hoặc bởi cử tri trung bình (Hinich, Ledyard và Ordeshook, 1972; Hinich, 1977; Lindbeck và Weibull, 1987 và 1993). Sự tập trung của chính trị gia vào cái này hay cái kia phụ thuộc vào những đặc điểm nhất định của cuộc bầu cử (Xem thêm Persson và Tabellini 2000 và Mueller 2003, những người đã khảo sát tài liệu này chi tiết hơn nhiều ) .

vận động hành lang.

Một cách tiếp cận khác (và bổ sung) là tập trung vào vai trò của các Nhóm lợi ích đặc biệt . Đóng góp của cách tiếp cận này là chỉ ra cách các SIG ảnh hưởng đến việc hoạch định chính sách ngoài vai trò là cử tri của họ. Các hành động phối hợp của các thành viên SIG cho phép các bên có lợi ích chung can thiệp vào quá trình hoạch định chính sách, bằng cách thu thập thông tin cụ thể có lợi cho họ, bằng cách cung cấp hỗ trợ chính trị theo khối và/hoặc đóng góp tài chính cho mục tiêu của các chính trị gia. Sau đó, quyết định của các chính trị gia dựa trên mức bình quân gia quyền về sở thích của các nhóm lợi ích khác nhau và sở thích của cử tri ( Ví dụ, xem Olson, 1965, 1982; Becker, 1983; Baron, 1994; hoặc Grossman và Helpman, 2001). Trọng số của các nhóm này cũng có thể được nội sinh hóa và được giải thích bởi tính gắn kết tương đối của chúng ở giai đoạn bầu cử (Lindbeck và Weibull, 1987), cấp độ tổ chức của chúng (Olson, 1982), và bởi các lợi thế về thể chế hoặc quan hệ của chúng. Điều này có thể dẫn đến các lựa chọn chính sách không hiệu quả khi các nhóm vận động hành lang tiếp cận không cân bằng với các nhà hoạch định chính sách (Grossman và Helpman 2001). Ngược lại, hiệu quả được phục hồi khi tất cả các nhóm vận động hành lang đều tiếp cận được với chính trị gia như nhau và việc vận động hành lang không tốn kém về mặt xã hội (Bernheim và Whinston, 1986; Krueger, 1974). Dưới đây, chúng ta cũng sẽ xem vận động hành lang và bỏ phiếu có thể tương tác với nhau như thế nào.

Các sắp xếp hiến pháp .

Cách tiếp cận thứ ba để lập mô hình kinh tế chính trị là tập trung vào các sắp xếp thể chế cho phép công chúng hạn chế các chính trị gia cầm quyền. Chẳng hạn, vì các nhóm vận động hành lang có thể ảnh hưởng đến việc hoạch định chính sách ngoài quyền biểu quyết của họ, nên việc cho phép hoặc cấm các khoản đóng góp cho chiến dịch tranh cử sẽ ảnh hưởng đến quyền lực tương đối của cử tri đối với các nhóm vận động hành lang. Các quy tắc chặt chẽ cũng hạn chế số lượng nguồn lực có thể bị chuyển hướng bởi các chính trị gia đương nhiệm. Một số tổ chức rõ ràng là dưới mức tối ưu về mặt đó. Ví dụ, Acemoglu, Robinson và Verdier (2003) cho thấy các thể chế yếu kém có thể cho phép các nhà độc tài chiếm đoạt công dân bằng cách sử dụng chiến thuật chia để trị như thế nào. Các thể chế mạnh hơn áp đặt các cơ chế kiểm tra và cân bằng theo hiến pháp nhằm hạn chế khả năng của các nhà cai trị trong việc lợi dụng những chia rẽ xã hội như vậy. Tóm lại: “ Khi thể chế mạnh, công dân đòi quyền; khi thể chế yếu kém, công dân cầu xin sự ưu ái ” (Acemoglu et al. 2003, p1). Quay trở lại các chức năng được mô tả ở trên, chúng ta sẽ thấy rằng việc phân loại các sắp xếp thể chế theo khả năng tạo ra cam kết , phối hợp và đại diện của chúng sẽ hữu ích để giải thích hiệu suất của chúng.

Điều quan trọng là, điều trên không nên được hiểu là nói rằng các chính trị gia không thể chuyển hướng bất kỳ đặc lợi nào trong các nền dân chủ mạnh. Persson, Roland và Tabellini (1997, 2000, và 2003) và Diermeier và Feddersen (1998) chứng minh rằng các hiến pháp hiện hành phải đối mặt với sự đánh đổi có hệ thống giữa tính hiệu quả và sự bòn rút tiền thuê. Ví dụ, Persson et al. (2000) chỉ ra rằng sự phân chia quyền lực mạnh mẽ hơn sẽ đặt ra những giới hạn chặt chẽ hơn đối với số tiền đặc lợi mà các chính trị gia chuyển hướng, nhưng cũng tạo ra sự cung cấp hàng hóa công ở mức thấp dưới mức tối ưu. Ngược lại, các sắp xếp thể chế tạo ra sự cung cấp hàng hóa công cân bằng tốt hơn có xu hướng có sự phân chia quyền lực yếu hơn, và do đó các chính trị gia chuyển hướng một lượng lớn tiền đặc lợi hơn.

C)     tiền thuê nhà. Động cơ của các chủ thể khác nhau trong các tương tác chính trị của họ chắc chắn là rất nhiều. Tuy nhiên, do chúng ta tập trung vào cải cách kinh tế, lẽ tự nhiên là chúng ta tập trung vào một yếu tố thúc đẩy chung của những chủ thể này: đặc lợi kinh tế . Thu được những khoản tiền thuê này có thể chỉ là mục tiêu trước mắt cuối cùng của một số người nhưng nó chắc chắn là một công cụ cần thiết cho bất kỳ ai muốn có nguồn lực để đạt được các mục tiêu chính trị của mình. Điều này muốn nhấn mạnh rằng mặc dù chúng tôi tập trung vào đặc lợi kinh tế , logic trong lập luận của chúng tôi không loại trừ động cơ ý thức hệ.

Cho dù đặc lợi kinh tế là mục tiêu cuối cùng hay công cụ trung gian, thì mỗi nhóm tác nhân sẽ có động cơ để tiếp cận với những đặc lợi này, và động cơ này sẽ tỷ lệ thuận với quy mô của đặc lợi đang bị đe dọa. Khi số tiền thuê có thể chiếm đoạt lớn và tập trung, các nhóm sẽ tự tổ chức tốt hơn để tiếp cận với các khoản thuê này; sự đối lập giữa các nhóm có tổ chức sẽ trở nên gay gắt hơn và nhiều nguồn lực hơn sẽ có xu hướng bị tiêu hao trong quá trình này. [4]Đây là lý do tại sao nông dân tích cực hơn về mặt chính trị ở các quốc gia nhận được trợ cấp lớn hơn từ Chính sách nông nghiệp chung; đây cũng là lý do tại sao các ngành công nghiệp lớn hơn và gắn kết hơn có thể vận động hành lang hiệu quả để có được các khung pháp lý chặt chẽ hơn, và tại sao việc cải cách các hệ thống hưu trí hiện tại càng trở nên khó khăn hơn do hệ thống đó ban đầu càng hào phóng và kém hiệu quả.

Xu hướng hiện trạng.  “ Tại sao các chính phủ thường thất bại trong việc áp dụng

chính sách mà các nhà kinh tế coi là nâng cao hiệu quả? [...] Câu trả lời thường dựa vào [thực tế là] những người đạt được từ hiện trạng được coi là 'mạnh' về chính trị và những người thua cuộc là 'yếu' về chính trị, do đó ngăn cản việc áp dụng cải cách ”, đó là cách Fernandez và Rodrik (1991, trang 1146) giới thiệu lý thuyết của họ về khuynh hướng nguyên trạng. Lý thuyết này dựa trên sự không chắc chắn mà các cuộc cải cách tạo ra: trong khi những người chịu thiệt hại từ cuộc cải cách dễ dàng được xác định, thì những người được lợi lại phải đối mặt với sự không chắc chắn đáng kể của cá nhân. Họ không thể được xác định trước. Sự không chắc chắn này tạo ra một rào cản kép đối với cải cách: để thu hút sự ủng hộ của phe đa số, một cuộc cải cách phải thu hút cả sự ủng hộ trước và sau . Chúng ta hãy minh họa điều này bằng một ví dụ: giả sử dân số được chia thành hai khu vực: L , là khu vực sẽ bị thiệt hại do cải cách và G , là khu vực được hưởng lợi . Trước đây, 54% dân số làm việc trong lĩnh vực L . Trước đây, 64% sẽ làm việc trong lĩnh vực G . Do đó, phần lớn dân số (64%) được hưởng lợi từ quá trình cải cách: những người đã có mặt trong khu vực G (46% dân số) và 18% bổ sung sẽ chuyển từ khu vực này sang khu vực khác.

Hình 2.6. Được và mất từ cải cách

Trước cải cách Sau cải cách

Khu vực L : 54%

36% cuối cùng sẽ mất từ cải cách

Khu vực L :

36%

18% sẽ thay đổi lĩnh vực và thu được từ cải cách

Khu vực G : 64%

Khu vực G : 46%

46% vẫn ở trong khu vực G và thu được từ cải cách

Tuy nhiên, đa số 54% có thể ngăn chặn cải cách trước. Thật vậy, giả sử rằng các tác động của cải cách như sau: nó làm tăng số tiền chi trả của bất kỳ ai trong khu vực G lên 10, trong khi nó làm giảm số tiền chi trả của bất kỳ ai trong khu vực L đi 9. Do đó, những người ban đầu trong khu vực L phải đối mặt với xác suất 2/3 ở lại trong lĩnh vực của họ và mất 9, và xác suất 1/3 di chuyển và kiếm được 10. Sự không chắc chắn về việc ai sẽ có thể thay đổi lĩnh vực ngụ ý rằng bất kỳ ai ban đầu trong lĩnh vực L phải đối mặt với khoản thanh toán dự kiến là - 8/3 . Do đó, họ sẽ phản đối cải cách. Vì lĩnh vực này ban đầu đại diện cho đa số, cải cách có thể bị chặn một cách dân chủ. Đây là một xu hướng hiện trạng điển hình : nếu chính phủ đã từng quản lý để áp đặt cải cách của mình, thì đa số cũng sẽ phản đối sự đảo ngược của nó. Do đó, sự không chắc chắn của cá nhân đôi khi đủ để duy trì hiện trạng, cho dù nó có hiệu quả hay không.

Cải cách dần dần so với cải cách một lần.  Cũng có thể có sự không chắc chắn tổng hợp

về những tác động cuối cùng của một cuộc cải cách. Trong ví dụ trên, cải cách được biết là tạo ra mức tăng 10 trong ngành G . Thay vào đó, giả sử rằng nó có khả năng tạo ra số tiền chi trả là 1 hoặc số tiền chi trả là 19. Trung bình, số tiền chi trả dự kiến vẫn là 10. Tuy nhiên, nếu cải cách mang lại 19, thì số tiền chi trả dự kiến cho một người trong ngành L sẽ trở nên tích cực! Những cải cách dần dần trong trường hợp đó có thể giúp chính phủ giành được sự ủng hộ của quần chúng cho công cuộc cải cách của mình. Giả sử cải cách có thể được chia thành hai bước. Nếu bước đầu tiên hầu như không tạo ra tổn thất nào cho những người trong ngành L nhưng đồng thời thu được thông tin liên quan đến kết quả thực tế của cuộc cải cách đầy đủ, thì ngay cả những người trong ngành L cũng có thể ủng hộ bước đầu tiên và cuối cùng là bước thứ hai. Tiếp theo, nếu có nhiều hơn hai nhóm dân cư, chính phủ có thể khai thác chiến thuật chia để trị để mua sự ủng hộ từ đa số khác nhau ủng hộ từng thành phần của cải cách. Do đó, việc thực hiện dần dần hoặc một trình tự thích hợp của các cải cách có thể chứng tỏ là một cách thức thích hợp để vượt qua các phe đối lập chính trị (Dewatripont và Roland, 1992 và 1995).

Thật thú vị, nhiều vấn đề về chủ nghĩa tiệm tiến so với cải cách vụ nổ lớn đã được nêu ra chủ yếu để giải quyết tình huống mà các nước Đông Âu phải đối mặt trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường. Tuy nhiên, những bài học rút ra từ kinh nghiệm của họ giờ đây đã chứng tỏ thêm rất nhiều giá trị cho quá trình cải cách mà các quốc gia khác trên thế giới phải đối mặt (Roland 2000).

Chương 3

Cải cách lương hưu ở Ý và Vương quốc Anh

3.1    Giới thiệu

Các hệ thống hưu trí công đại diện cho chương trình phúc lợi phổ biến nhất, cũng như là một trong những ví dụ phổ biến nhất về sự can thiệp của công vào thị trường vốn và lao động, do những tác động lớn, ví dụ, đối với các quyết định về tiết kiệm và nghỉ hưu tư nhân. Mặc dù sự ra đời ban đầu của các hệ thống hưu trí công thường có từ đầu thế kỷ XX , nhưng hầu hết các đặc điểm nổi bật hiện tại của chúng - chẳng hạn như bản chất không được tài trợ của chúng - đã được áp dụng sau Thế chiến thứ hai. Tuy nhiên, sự gia tăng mạnh mẽ trong chi tiêu cho lương hưu tập trung trong ba thập kỷ qua. Các nhà kinh tế và chính trị gia thường đổ lỗi cho việc tăng chi tiêu an sinh xã hội này là do các động lực nhân khẩu học. Khi dân số già đi, tỷ lệ cá nhân nghỉ hưu và hưởng thu nhập từ lương hưu cũng tăng lên. Ngay cả khi mức độ hào phóng của các khoản trợ cấp hưu trí cá nhân được trao bởi hệ thống vẫn không đổi, thì sự gia tăng số lượng người về hưu này sẽ tạo ra một phần lớn hơn các nguồn lực được chuyển từ các thế hệ lao động sang người già. Do đó, già hóa dân số có thể cung cấp một lời giải thích - ít nhất là một phần - về sự gia tăng chi tiêu cho lương hưu. Tuy nhiên, thậm chí quan trọng hơn, quá trình nhân khẩu học đáng báo động này vẫn đang diễn ra, vì tuổi thọ dự kiến sẽ tiếp tục tăng, trong khi tỷ lệ sinh được dự báo sẽ không quay trở lại mức sau Thế chiến thứ hai, mà thay vào đó - ở các quốc gia như Ý và Tây Ban Nha - sẽ vẫn ở mức thấp. Như đã được tranh luận rộng rãi trong tài liệu, những dự báo này đặt ra những lo ngại bổ sung cho tính bền vững tài chính trong tương lai của các hệ thống không được tài trợ này.

Tuy nhiên, một số quốc gia có tốc độ già hóa dân số nhanh - chẳng hạn như Nhật Bản - đã có thể hạn chế mức tăng chi tiêu cho lương hưu. Do đó, lão hóa không phải là thủ phạm duy nhất gây ra sự mất cân bằng tài chính của các hệ thống hưu trí không được tài trợ này; các lý do bổ sung đã được xác định để giải thích mức độ đầy đủ của hiện tượng này. Ở hầu hết các nước châu Âu, hiện tượng nhân khẩu học thường được kết hợp với việc giảm tỷ lệ hưu trí hiệu quả. Gruber và Wise (1999 và 2003) và Blondal và Scarpetta (1998) đã lập luận rằng hành vi nghỉ hưu này thực sự được tạo ra bởi một số tính năng được xây dựng trong các hệ thống hưu trí hiện có. Việc áp dụng chế độ hưu trí sớm rộng rãi kể từ cuối những năm 60 và việc sử dụng rộng rãi lương hưu cho người khuyết tật như một con đường sớm tiếp cận thị trường lao động đã làm tăng hiệu quả tỷ lệ người lao động đủ điều kiện nhận trợ cấp hưu trí ngay lập tức. Do đó, việc giảm mạnh tuổi nghỉ hưu trung bình đối với nam giới ở hầu hết các quốc gia, trừ Nhật Bản và Canada, được coi là phản ứng tối ưu của những người lao động này đối với các ưu đãi do hệ thống lương hưu mang lại; tuy nhiên, nó đã tạo thêm những lo ngại về tính bền vững tài chính của các hệ thống hưu trí không được tài trợ này.

Một đặc điểm quan trọng khác, được chia sẻ bởi một số quốc gia, đã góp phần làm tăng chi tiêu lương hưu, là sự gia tăng liên tục của mức độ hào phóng trợ cấp hưu trí, đạt được bằng cách sửa đổi công thức trợ cấp hưu trí. Giảm số năm đóng góp cần thiết để đủ điều kiện hưởng lương hưu tuổi già đầy đủ, tăng tỷ lệ lương hưu của người lao động được quy cho vợ/chồng của anh ta dưới dạng trợ cấp còn sống và tăng tỷ lệ thay thế lương hưu là một số ví dụ về các biện pháp đã quyết định việc mở rộng các chương trình lương hưu công trên khắp châu Âu trong những năm 70 và 80.

Tâm trạng chính trị, cùng với sự thừa nhận rộng rãi hơn về những rắc rối tài chính có thể xảy ra trong tương lai đối với các hệ thống lương hưu này, đã thay đổi vào giữa những năm 80 và 90. Một đánh giá tốt hơn về tác động của quá trình lão hóa đối với tính bền vững tài chính của các hệ thống hưu trí không được tài trợ này và đánh giá rõ ràng hơn về những méo mó do các chương trình phúc lợi lớn này gây ra trong nền kinh tế được kêu gọi cải cách ở khắp mọi nơi nhằm giảm quy mô của các hệ thống hưu trí công cộng này . Như đã trình bày trong chương 2, một số cải cách hưu trí - thường liên quan đến các biện pháp tham số hơn là các biện pháp cơ cấu - đã được đề xuất. Một số trong số đó đã thực sự thành công, vì chúng đã được thông qua tại Nghị viện, và sau đó được thực hiện, mặc dù thường có thời gian chuyển đổi dài, trong khi một số dự án cải cách khác vấp phải sự phản đối gay gắt của công chúng - thông qua các cuộc đình công lớn hoặc các hình thức phản đối khác - và đã bị loại bỏ. để được thu hồi.

Trong phần này, chúng tôi tập trung vào hai quốc gia, Ý và Vương quốc Anh, trong đó những cải cách thành công nhằm cải cách hệ thống hưu trí đã thực sự được áp dụng. Cả hai nước đều có lịch sử lâu dài về cải cách lương hưu. Cho đến giữa những năm 80, ở Anh và những năm 90, ở Ý, những thay đổi đối với hệ thống chủ yếu nhằm mục tiêu tăng độ bao phủ và tính hào phóng của lương hưu. Tuy nhiên, trong khi ở Ý, các sửa đổi lập pháp nhằm tăng chi tiêu cho lương hưu diễn ra thường xuyên và thậm chí thường chồng chéo lên nhau; ở Vương quốc Anh, việc mở rộng hệ thống thường được thực hiện thông qua các cải cách có hệ thống, chẳng hạn như Đạo luật An sinh xã hội năm 1975, làm tăng vai trò của nhà nước bằng cách đưa ra chế độ lương hưu liên quan đến thu nhập công (SERPS).

Quá trình cải cách bắt đầu vào giữa những năm 80. Năm 1986, một Đạo luật An sinh Xã hội mới, được chính phủ Bảo thủ do bà Thatcher lãnh đạo phê duyệt, đã hạn chế phạm vi can thiệp của chính phủ vào ngành hưu trí, bằng cách giảm quy mô của chương trình mới được giới thiệu, SERPS, thông qua việc giảm mức độ hào phóng của nó. . Mùa cải cách lương hưu của Ý bắt đầu vào năm 1992, sau một cú sốc tiêu cực lớn đối với lĩnh vực tài chính của Ý, khiến Ý bị loại khỏi Hệ thống Tiền tệ Châu Âu. Cải cách Amato năm 1992 đã áp dụng một số biện pháp mới đối với hệ thống lương hưu nhằm cố gắng duy trì khả năng thanh toán ngắn hạn và đảm bảo tính bền vững tài chính lâu dài của nó. Một cải cách mới, được gọi là cải cách Dini, đưa ra một thay đổi lớn về bản chất của hệ thống chuyển từ lợi ích xác định (DB) sang đóng góp xác định danh nghĩa (NDF), được thực hiện vào năm 1995. Giữa hai cải cách này, vào năm 1994, Chính phủ Berlusconi đã cố gắng thông qua một dự án cải cách lương hưu, vì hai cải cách được thông qua nhằm mục đích đảm bảo tính bền vững tài chính lâu dài của hệ thống an sinh xã hội không được tài trợ hiện có. Nỗ lực cải cách đã phải rút lại do sự phản đối gay gắt của các tổ chức công đoàn, tổ chức này liên tục kêu gọi tổng đình công, và cuối cùng dẫn đến sự sụp đổ của chính phủ Berlusconi.

Mục đích của chúng tôi là tìm hiểu lý do tại sao những cải cách lớn này được thực hiện thành công ở Anh và ở Ý, và những điều kiện nào quyết định sự thành công của những cải cách này, chẳng hạn như đối lập với sự thất bại của đề xuất Berlusconi năm 1994. Để thảo luận về những vấn đề này, Orenstein (2000) đã đề xuất quá trình cải cách hưu trí theo ba giai đoạn: giai đoạn đầu xây dựng cam kết, giai đoạn tiếp theo xây dựng liên minh và giai đoạn thực hiện cuối cùng. Sự phân loại này cũng sẽ giúp nhấn mạnh một số khác biệt về thể chế giữa Vương quốc Anh và Ý, đại diện cho các ứng cử viên tiềm năng để giải thích sự khác biệt giữa các cải cách này.

Theo Orenstein (2000), giai đoạn xây dựng cam kết thường được thực hiện bởi một diễn viên hàng đầu trong lĩnh vực chính trị, thường trùng với chính phủ hoặc cụ thể hơn là với Bộ trưởng Lao động hoặc Phúc lợi. Mục tiêu chính ở giai đoạn này là thuyết phục dư luận rằng - có lẽ vì lý do nhân khẩu học hoặc kinh tế, thường không nằm dưới sự kiểm soát trực tiếp của chính phủ - một cuộc cải cách phải được thực hiện và do đó biện minh cho kế hoạch cải cách trước công chúng. Trong giai đoạn xây dựng cam kết, yếu tố thúc đẩy cải cách được xác định và trình bày cho công chúng. Điều này thể hiện một động thái chính trị quan trọng nhưng cũng rất quan trọng, bởi vì - như lập luận của Ney (2003) - thường có rất ít khuyến khích bầu cử, nếu có, trong các nền dân chủ để cắt giảm các hệ thống phúc lợi. Trên thực tế, một sự bất đối xứng rõ ràng xuất hiện với nhiều trường hợp khác nhau về việc mở rộng nhà nước phúc lợi, vì việc cắt giảm nhà nước phúc lợi dường như không được lòng các cử tri (Pierson, 1996).

Giai đoạn xây dựng cam kết diễn ra như thế nào và các bên liên quan là ai, phụ thuộc vào các điều kiện khung, chẳng hạn như các quy tắc , được xác định bởi các đặc điểm thể chế của các quốc gia và thời điểm lịch sử. Tương tự, điều gì kích hoạt cải cách lương hưu phụ thuộc vào các chủ thể có liên quan trong bối cảnh chính trị và xã hội, cũng như quyền lực tương đối của những chủ thể này. Ví dụ, ở Ý, cuộc cải cách Amato năm 1992 thể hiện rõ ràng một phản ứng chính sách đối với cuộc khủng hoảng tài chính diễn ra vào tháng 9 năm 1992 (xem Chlou-Dominczak và Mora, 2003). Người chơi chính vào thời điểm đó là một chính phủ chăm sóc không có đa số chính trị ổn định ủng hộ nó trong Nghị viện. Trong hoàn cảnh đó, chính phủ không còn lựa chọn nào khác ngoài việc mặc cả với các công đoàn khác để được sự hợp tác của họ. Thay vào đó, ở Anh, cuộc cải cách lương hưu năm 1986 đã không xảy ra sau bất kỳ cú sốc tài chính hay kinh tế nào. Thay vào đó, chính phủ Đảng Bảo thủ quản lý giai đoạn xây dựng cam kết bằng cách cung cấp cho công chúng một lượng lớn bằng chứng về tác động của tuổi già và về mức tăng chi tiêu lương hưu dự kiến (xem Nesbitt, 1995). Thông qua những bằng chứng này, chính phủ đưa ra lời giải thích chính thức và cố gắng tạo động lực để thực hiện cải cách. Theo một số học giả, xem Pierson (1994) và Jessop et al. (1988), chính phủ sẵn sàng thực hiện cải cách này, mặc dù thiếu nhu cầu cấp thiết, vì những lý do ý thức hệ, mà họ gọi là “Thatcherite”.

Trong giai đoạn xây dựng liên minh, các bên liên quan trong quá trình ra quyết định được xác định. Do cam kết được thể hiện trong giai đoạn đầu bởi tác nhân hàng đầu trong lĩnh vực chính trị - chẳng hạn như chính phủ - quá trình chuyển sang giai đoạn thứ hai, khi đề xuất ban đầu của chính phủ được thương lượng để đáp ứng sự đồng ý của một số cơ quan chính trị có liên quan. và người chơi xã hội. Những chủ thể có liên quan này là ai, họ tương tác như thế nào và quyền thương lượng tương đối của họ phụ thuộc vào cấu trúc thể chế - các quy tắc - và vào thời gian của các sự kiện.

Cụ thể, các quy tắc thể chế có thể quyết định sự đánh đổi phù hợp đối với các chính trị gia tham gia vào quá trình cải cách giữa tập trung quyền lực và trách nhiệm giải trình chính trị. Theo lập luận của Pierson và Weaver (1993), nhiều quyền lực hơn cho các chính trị gia cho phép họ thực hiện các biện pháp chính sách ưa thích nhất của mình mà không nhượng bộ đối với những người có thể có quyền phủ quyết - cả trong lĩnh vực chính trị và kinh tế hoặc xã hội - tuy nhiên, điều này cũng dẫn đến trách nhiệm hơn của các chính trị gia đối với cử tri của họ. Một tài liệu rộng rãi, chẳng hạn như xem Persson và Tabellini (2000) để xem xét, đã gợi ý rằng các quy tắc bầu cử thường định hình sự đánh đổi này. Các hệ thống theo tỷ lệ dẫn đến ít quyền lực hơn để thực hiện chính sách hoặc cải cách, nhưng lại làm giảm trách nhiệm giải trình và do đó phổ biến trong Dân chủ Đồng thuận (xem Lijphart, 1999); trong khi chế độ đa số cung cấp nhiều thời gian hơn cho các chính trị gia trong việc thiết kế cải cách mong muốn nhất của họ, tuy nhiên, điều này có thể bị các đại cử tri tương lai đánh giá nghiêm khắc. Theo sự khác biệt này, hệ thống hưu trí ở các quốc gia có hệ thống tỷ lệ - hoặc nền dân chủ đồng thuận - rất khó cải cách (Crepaz, 1998), vì các chính trị gia cầm quyền phải thỏa hiệp với các chủ thể khác; trong khi chúng dễ dàng cải cách hơn ở các quốc gia có hệ thống đa số, mặc dù các khuyến khích bầu cử đối với các chính trị gia cầm quyền có thể ngăn cản họ hành động theo hướng này.

Trên thực tế, giai đoạn xây dựng liên minh tỏ ra khá ngắn - khoảng 6 tháng - trong cuộc cải cách ở Vương quốc Anh năm 1986, với tư cách là chính phủ - chủ yếu được đại diện bởi Thủ tướng, bà Thatcher, bởi Ngoại trưởng, ông Fowler, và bởi Kho bạc - tư vấn độc quyền với các tổ chức trong ngành hưu trí tư nhân. Ở Ý, giai đoạn xây dựng liên minh này - về cơ bản là giữa chính phủ và các công đoàn - đã có kết quả trong cải cách Amato năm 1992 và cải cách Dini năm 1995, trong khi nó không thành công trong nỗ lực cải cách hệ thống năm 1994 của Berlusconi.

Có thể nhận thấy sự khác biệt rõ ràng giữa kinh nghiệm của hai quốc gia này ở quy mô và loại hình hệ thống an sinh xã hội tại thời điểm cải cách. Những đặc điểm này cung cấp một số thông tin về quy mô đặc lợi dành cho những người tham gia khác nhau và do đó, khuyến khích họ phản đối hoặc thông qua những cải cách như vậy. Ở Ý, một hệ thống Bismarckian rộng lớn, với rất ít hoặc không có các kế hoạch lương hưu tư nhân hoặc nghề nghiệp có từ trước, đã tạo ra một số lo ngại về tác động bóp méo của nó đối với nền kinh tế. Tuy nhiên, các công đoàn và các chủ thể xã hội về nguyên tắc phản đối bất kỳ sự cắt giảm nào của hệ thống lương hưu hào phóng này. Sự ủng hộ của họ đối với các cải cách của Amato và Dini chủ yếu đạt được trên cơ sở rằng một cuộc cải cách là cần thiết để duy trì khả năng thanh toán ngắn hạn của kế hoạch. Thay vào đó, ở Vương quốc Anh, một hệ thống Beveridgean tương đối nhỏ được kết hợp với các kế hoạch nghề nghiệp lớn đã có từ trước. Trên thực tế, những người chơi này - những người dẫn đầu trong ngành hưu trí nghề nghiệp - đã đóng một vai trò quan trọng trong việc giảm vai trò của nhà nước trong ngành hưu trí, xảy ra với Đạo luật An sinh Xã hội năm 1986.

Giai đoạn cuối của quá trình cải cách hưu trí, theo cách phân loại do Orenstein (2000) đề xuất, tương ứng với giai đoạn thực hiện cuối cùng. Trong giai đoạn này, các sửa đổi bổ sung đối với dự án cải cách được thực hiện, thời gian thường được thay đổi và những người chơi mới có thể xuất hiện, những người không tham gia vào giai đoạn xây dựng liên minh. Ví dụ, ở Anh, những thay đổi đã được thực hiện đối với kế hoạch cải cách ban đầu, như được trình bày trong Sách xanh, dẫn đến một dự án mới, được trình bày trong Sách trắng, sau đó được thực hiện với cuộc cải cách năm 1986, do vai trò của Kho bạc trong chính phủ và của các tổ chức ngành công nghiệp hưu trí.

Các phần tiếp theo mô tả quá trình cải cách năm 1986 ở Vương quốc Anh và mùa cải cách của Ý những năm 90. Một diễn giải kinh tế - chính trị về những thất bại và thành công của cải cách được cung cấp dọc theo các dòng đã thảo luận trước đó.

3.2.    Cải cách lương hưu ở Anh

Chế độ lương hưu công cộng cơ bản đầu tiên ở Vương quốc Anh có từ đầu thế kỷ XX . Năm 1911, với Đạo luật Bảo hiểm Quốc gia, lương hưu cơ bản của nhà nước dành cho người già, người khuyết tật và thất nghiệp đã được thiết lập. Hệ thống này đã được thử nghiệm phương tiện, để chỉ những công dân có thu nhập cực kỳ thấp mới có thể tiếp cận chương trình này, do đó, hệ thống này đại diện cho một mạng lưới an toàn tối thiểu chỉ dành cho những người nghèo. Một sự thay đổi lớn đã xảy ra vào năm 1946, khi hệ thống lương hưu của Anh được định hình lại - theo những đề xuất được đưa ra bởi Báo cáo Beveridge nổi tiếng - nhằm cố gắng cung cấp thêm sự bảo vệ cho người già. Báo cáo lập luận ủng hộ việc giữ nguyên các khoản trợ cấp lương hưu, nhưng nó đặt câu hỏi về bản chất thử nghiệm phương tiện của họ, trên cơ sở rằng thử nghiệm phương tiện đã tạo ra sự kỳ thị đối với những cá nhân, những người nhận được lợi ích từ hệ thống và kêu gọi loại bỏ điều này yêu cầu. Các khoản đóng góp không liên quan đến thu nhập, một tính năng đã được thay đổi vào năm 1959, với sự ra đời của chương trình Boyd-Carpenter. Cải cách lương hưu năm 1946 đã thực hiện tất cả các đề xuất này; tuy nhiên, không giống như đề xuất của Báo cáo Beveridge, lương hưu được trao ngay lập tức mà không có giai đoạn chuyển tiếp.

Một điểm đặc biệt của hệ thống của Anh, so với hầu hết các nước châu Âu, là sự tồn tại, kể từ cuối thế kỷ XIX , một trụ cột thứ hai, đảm bảo một số thu nhập cho người lao động khi về già. Kế hoạch riêng tư này được đại diện bởi các kế hoạch nghề nghiệp do nhân viên cung cấp. Được thành lập vào cuối năm 1800, các kế hoạch lương hưu nghề nghiệp này dần dần trở nên phù hợp hơn trong những năm qua. Năm 1936, họ chiếm 13% lực lượng lao động và lên tới 33% vào năm 1956. Tuy nhiên, thời kỳ tăng trưởng cao nhất đối với nguồn cung cấp tư nhân này là vào những năm 50 và 60, chủ yếu nhờ vào các biện pháp được đưa ra bởi chương trình Boyd-Carpenter. điều này khiến họ mất nhiều thời gian trong việc thiết lập các kế hoạch và thực hiện chúng. Năm 2001, gần 50% nhân viên được bảo hiểm bởi các kế hoạch nghề nghiệp

Một số đặc điểm chính của hệ thống hưu trí công cộng hiện nay của Anh được đưa ra bởi Đạo luật An sinh Xã hội năm 1975, tạo thành một cuộc cải cách lớn nhằm tăng cường sự can thiệp của Nhà nước vào hệ thống hưu trí của Anh. Dự án cải cách ban đầu được xây dựng trong Sách trắng năm 1969, nhưng chỉ được thực hiện vào năm 1975 bởi Đảng Lao động. Biện pháp chính là sự ra đời của trụ cột công thứ hai trong hệ thống hưu trí tuổi già của Anh: Chương trình Hưu trí Liên quan đến Thu nhập của Nhà nước (SERPS). Chế độ lương hưu nhà nước trợ cấp cố định hiện có - Trợ cấp Hưu trí Cơ bản của Nhà nước (BSP) - cũng được giữ lại. Trong khi cuộc cải cách này làm tăng sự tham gia của công chúng vào lĩnh vực lương hưu, do Nhà nước chịu trách nhiệm cung cấp các khoản trợ cấp lương hưu liên quan, ngoài lương hưu cố định, vai trò quan trọng của các kế hoạch lương hưu nghề nghiệp trong ngành lương hưu của Anh vẫn được bảo tồn. Trên thực tế, Đạo luật An sinh Xã hội năm 1975 đã cho phép ký kết hợp đồng ngoài SERPS với các kế hoạch nghề nghiệp. Các cá nhân được phép chọn không tham gia Tiểu bang với điều kiện lương hưu liên quan đến thu nhập (SERPS), nhưng họ phải đảm bảo cho mình một khoản thu nhập hưu trí đủ bằng cách tham gia một kế hoạch nghề nghiệp. Để đảm bảo rằng các kế hoạch nghề nghiệp này đảm bảo đủ thu nhập, các cá nhân chỉ được phép ký hợp đồng với các kế hoạch cung cấp lương hưu tối thiểu được đảm bảo (GMP).

Như thể hiện trong Hình 3.1, trước khi có Đạo luật An sinh Xã hội năm 1986, xu hướng chi tiêu cho lương hưu của Anh ngày càng tăng, do những biện pháp cải cách này nhằm tăng cường sự tham gia của Nhà nước trong việc cung cấp thu nhập hưu trí, đặc biệt là cho những người lao động có thu nhập thấp. Trên thực tế, việc giới thiệu SERPS đã tăng cường bảo vệ chủ yếu cho những người lao động có thu nhập thấp, vì những người lao động có thu nhập trung bình và cao thường được bảo hiểm bởi các kế hoạch lương hưu nghề nghiệp tư nhân. Không có gì đáng ngạc nhiên, hầu hết những người lao động có thu nhập trung bình và cao trên thực tế đã ký hợp đồng ngoài SERPS với các kế hoạch lương hưu nghề nghiệp.

Đạo luật An sinh Xã hội năm 1986.  Rút lại hệ thống lương hưu công cộng

mà chính phủ Bảo thủ của bà Thatcher đạt được vào năm 1986 đã tạo nên một bước đột phá rõ rệt với các chính sách hưu trí trước đây nhằm tăng cường vai trò của Nhà nước trong việc cung cấp thu nhập hưu trí, đặc biệt là cho người nghèo. Thật vậy, thay đổi đầu tiên do chính phủ Đảng Bảo thủ đưa ra là lập chỉ số lương hưu theo lạm phát, thay vì tăng trưởng tiền lương, vào năm 1980. Biện pháp này, đã được áp dụng ở một số nước châu Âu trong hai thập kỷ qua, không cần phải có tác động lớn trong chạy ngắn; tuy nhiên, nó đã được chứng minh ở khắp mọi nơi là rất hiệu quả trong việc giảm chi tiêu lương hưu trong phạm vi dài hơn, vì giá trị của các khoản trợ cấp hưu trí cho người về hưu không còn tăng theo tốc độ của nền kinh tế. Cuộc cải cách năm 1986 diễn ra sau một sự thay đổi lớn trong tâm trạng chính trị về vấn đề lương hưu, cũng như - nói chung - về vai trò của Nhà nước, diễn ra vào đầu những năm 80, và hiện diện rõ ràng trong cuộc tranh luận về lương hưu.

Vào đầu những năm 80, chính phủ Đảng Bảo thủ đã khởi xướng một cách hiệu quả giai đoạn xây dựng cam kết của cuộc cải cách lương hưu năm 1986, bằng cách bày tỏ mối quan ngại sâu sắc về mức chi tiêu lương hưu trong tương lai. Hai lời giải thích đã được đưa ra để biện minh cho mối quan tâm này: sự lão hóa dân số dự kiến, với tác động mà những thay đổi nhân khẩu học này được dự báo sẽ có đối với tính bền vững tài chính của chương trình lương hưu PAYG công cộng và việc hoàn thành từng bước chương trình SERPS trong tương lai, mà - một khi đã đến hạn - sẽ phải trả trợ cấp hưu trí cho một bộ phận lớn hơn những người về hưu. Theo lập luận của Nesbitt (1995), trong giai đoạn này, chính phủ đã rất tích cực đưa ra nhiều bằng chứng về những vấn đề này. Ví dụ, ngay từ năm 1982, một Báo cáo của Cơ quan tính toán Chính phủ đã đưa ra các dự báo về chi tiêu lương hưu. Hành vi này của chính phủ phần lớn khác với kinh nghiệm của các nước châu Âu khác, trong đó có rất ít thông tin về chi tiêu lương hưu và tác động của xu hướng nhân khẩu học đối với chi tiêu thực sự được công bố (xem Boeri et al. 2001).

Chính phủ Đảng Bảo thủ cũng bày tỏ một số lo ngại về một vấn đề khác được tạo ra bởi sự kết hợp hiện có giữa chế độ lương hưu công và tư và liên quan đến thu nhập hưu trí của “những người nghỉ việc sớm”. Những người lao động rời công ty trước khi nghỉ hưu - những người nghỉ việc sớm - được hưởng các quyền di chuyển hạn chế trong kế hoạch hưu trí nghề nghiệp của họ và phải chịu sự cắt giảm nghiêm trọng các khoản trợ cấp hưu trí, liên quan đến thu nhập hưu trí mà họ có thể nhận được khi ở lại với công ty của họ. Rõ ràng, tình trạng này làm tăng sự gắn bó của người lao động với doanh nghiệp - theo mục tiêu ban đầu mà doanh nghiệp đưa ra kế hoạch nghề nghiệp - nhưng lại làm giảm cạnh tranh trên thị trường lao động.

Một sự phá sản lớn đối với giai đoạn xây dựng cam kết này của quá trình cải cách lương hưu đã được đưa ra bởi chiến thắng lớn trong cuộc bầu cử ở Anh năm 1983 của Đảng Bảo thủ. Đảng Bảo thủ nhận được 42,4% phiếu bầu - giảm từ 43,3% trong cuộc tổng tuyển cử năm 1979 - nhưng giành được 396 ghế - do đó nhiều hơn 57 ghế so với Nghị viện trước đó (xem Bảng 3.1). Kẻ thất bại nặng nề trong cuộc bầu cử năm 1983 là Đảng Lao động, đảng này đã bị giảm mạnh về số phiếu bầu và số ghế. Các cử tri trước đây của Lao động đã chuyển sự ủng hộ của họ sang Đảng Dân chủ Tự do, đảng này đã tăng gần gấp đôi tỷ lệ phiếu bầu của họ và giành được 23 ghế.

Các đặc điểm thể chế đóng một vai trò quan trọng trong hoàn cảnh này để đảm bảo chiến thắng của Đảng Bảo thủ. Hệ thống bầu cử đa số của Anh trao ghế trong Nghị viện cho mỗi khu vực bầu cử cho ứng cử viên đầu tiên vượt qua vị trí này . Hệ thống này xử phạt các bên có quy mô vừa và nhỏ không có đặc điểm địa lý. Trên thực tế, đảng như vậy có thể trở thành đảng thứ hai trong mỗi quận và do đó nhận được tỷ lệ phiếu bầu công bằng, nhưng lại không giành được ghế nào. Ngược lại, một đảng chiếm đa số tương đối ở một nửa số quận sẽ giành được 50% số ghế trong Nghị viện với ít hơn 25% số phiếu bầu. Vào năm 1983, hệ thống đa số của Anh ủng hộ Đảng Bảo thủ, vì luồng phiếu bầu lớn từ Đảng Lao động sang Đảng Dân chủ Tự do tương đối nhỏ đã cho phép Đảng Bảo thủ thắng thế ở một số khu vực bầu cử và do đó giành được thêm ghế. Mặc dù tỷ lệ phiếu bầu giảm từ 43,3% năm 1979 xuống 42,2%, Đảng Bảo thủ được hưởng đa số thoải mái hơn trong Nghị viện - khoảng 63% số ghế - so với năm 1979 - khoảng 55% số ghế.

Bảng 3.1: Tỉ lệ phiếu bầu và Số ghế trong Quốc hội trong Bầu cử ở Anh 1979-92

Năm

Thận trọng

Buổi tiệc

Đảng Lao động

tự do

đảng viên đảng dân chủ

phiếu bầu

Ghế ngồi

phiếu bầu

Ghế ngồi

phiếu bầu

Ghế ngồi

1979

43,3%

339

36,9%

268

13,8%

11

1983

42,4%

396

27,6%

209

25,4%

23

1987

42,4%

375

30,8%

229

12,8%

17

1992

41,9%

336

34,4%

271

17,8%

20

1997

31,5%

165

44,4%

418

17,6%

46

Nguồn: Bonoli (2000)

Được ủng hộ bởi đa số mạnh mẽ trong Nghị viện, vào tháng 11 năm 1983, chính phủ đã tiến hành “Điều tra về Điều khoản cho Nghỉ hưu”, do Ngoại trưởng Norman Fowler chủ trì. Mục tiêu của ủy ban này là phân tích hai vấn đề nóng hổi của cuộc tranh luận về lương hưu: tính khả thi của các kế hoạch lương hưu nghề nghiệp và chi phí dự báo của các chế độ lương hưu công cộng. Không giống như những lần trước và trái với truyền thống của Anh, Cuộc điều tra này không tạo thành một ủy ban độc lập; nhưng nó khá bao gồm các chính trị gia - cụ thể là một số bộ trưởng trong chính phủ Bảo thủ - và các đại diện của ngành bảo hiểm và thống kê. Đáng chú ý, nhân viên, người về hưu và đại diện công đoàn không tìm thấy vị trí nào trong ủy ban.

Công việc được phát triển bởi ủy ban này được bao gồm trong hai ấn phẩm. Một bài báo nền (DHSS, 1984) đã xem xét các vấn đề trong các cuộc tranh luận về lương hưu, vốn đã được thảo luận bởi những người tham gia chính trị và xã hội khác, và cung cấp thêm bằng chứng về tầm quan trọng của hai vấn đề đang bị đe dọa: tính di động hạn chế của các kế hoạch lương hưu nghề nghiệp và sự gia tăng dự kiến trong chi tiêu lương hưu công cộng, đổ lỗi cho sự già hóa dân số.

Ấn bản trước đây, Green Paper “Cải cách an sinh xã hội” năm 1985, đại diện cho một loại báo cáo cuối cùng, trong đó có thông điệp chính của Cuộc điều tra. Ủy ban ủng hộ mạnh mẽ quan điểm rằng mỗi cá nhân có quyền hưởng lương hưu cá nhân, không liên quan đến đóng góp của người sử dụng lao động. Họ dự tính khả năng từ chối kế hoạch nghề nghiệp, nhưng bày tỏ lo ngại về việc thiết lập các thỏa thuận rõ ràng để không làm mất ổn định các kế hoạch nghề nghiệp hiện có. Về hệ thống hưu trí công, đề xuất táo bạo của họ là bãi bỏ trụ cột liên quan đến thu nhập công (SERPS), đã được đưa ra bởi Đạo luật An sinh Xã hội năm 1975. Sách Xanh này hoàn toàn thể hiện triết lý của ủy ban này - và do đó là của chính phủ: vai trò của Nhà nước trong ngành hưu trí phải giảm đi, bằng cách bỏ SERPS; trong khi có phạm vi can thiệp tư nhân nhiều hơn thông qua việc đưa ra các quyền cá nhân đối với lương hưu - hiệu quả là các quỹ hưu trí cá nhân. Ấn phẩm này cũng đã kết thúc giai đoạn xây dựng cam kết.

Giai đoạn xây dựng liên minh của cuộc cải cách lương hưu năm 1986 chỉ kéo dài sáu tháng và có sự tương tác giảm sút, do chỉ có một số chủ thể chính trị và xã hội thực sự đóng vai trò liên quan. Chính phủ đã nói rõ ý định loại trừ đại diện của người lao động, người về hưu và công đoàn khỏi quá trình ra quyết định về cải cách lương hưu bằng cách loại trừ sự tham gia của họ vào công việc của ủy ban về “Điều tra về Dự phòng cho Hưu trí” . Trong giai đoạn xây dựng liên minh, chính phủ tiếp tục với chiến lược này bằng cách chỉ chấp nhận những nhận xét phê bình của một số người chơi.

Biện pháp cải cách gây tranh cãi nhất được ủy ban do Ngoại trưởng Norman Fowler đứng đầu đề xuất là bãi bỏ trụ cột liên quan đến thu nhập công (SERPS). Rõ ràng, Đảng Lao động, Công đoàn và một số tổ chức Từ thiện, chẳng hạn như Age Concerns, đã phản đối quyết liệt dự luật này, điều này làm giảm phần lớn trách nhiệm của Nhà nước trong việc cung cấp thu nhập hưu trí, đặc biệt là cho những người lao động có thu nhập thấp. Các nghiên cứu của họ, được đệ trình lên Cuộc điều tra, đã nhấn mạnh nguy cơ gia tăng tỷ lệ nghèo đói ở người cao tuổi do hậu quả của quyết định chính sách này và kêu gọi tăng phạm vi bao phủ của nhà nước đối với lương hưu. Có lẽ đáng ngạc nhiên là các tổ chức chính trong ngành hưu trí tư nhân, chẳng hạn như đại diện của Hiệp hội các quỹ hưu trí quốc gia, các công ty bảo hiểm nhân thọ lớn và tổ chức của người sử dụng lao động - Liên đoàn Công nghiệp Anh) - đã phản đối mạnh mẽ việc bãi bỏ SERPS. Theo Atkinson (1991), các tổ chức công nghiệp hưu trí tư nhân không vui lòng mở cửa ngành của họ cho những người lao động có thu nhập thấp, trong khi họ muốn tiếp tục nhắm mục tiêu đến những người có thu nhập trung bình và cao. Mặt khác, các công ty điều hành các kế hoạch hưu trí nghề nghiệp lại lo sợ về khả năng mất cân bằng nhân khẩu học trong các kế hoạch nghề nghiệp, do một lượng lớn lao động trẻ từ chối các kế hoạch nghề nghiệp để ủng hộ các kế hoạch cá nhân.

Tuy nhiên, những lời chỉ trích có ảnh hưởng nhất đối với việc bãi bỏ SERPS, theo Bonoli (2000), đã được chuyển đến trong chính phủ, bởi Bộ Tài chính. Không giống như những người chơi khác, Kho bạc lo ngại về chi phí bãi bỏ SERPS. Trên thực tế, người ta lập luận rằng, vì các nghĩa vụ trước đây đối với SERPS phải được đáp ứng và do đó phải trả lương hưu hiện tại, việc bãi bỏ SERPS sẽ dẫn đến gánh nặng thuế kép trong giai đoạn loại bỏ dần chương trình, vì những người lao động hiện tại phải đóng góp cho lương hưu của những người về hưu hiện tại cũng như cho lương hưu (tư nhân) trong tương lai của chính họ.

Một xuất bản sau đó của Ủy ban “Điều tra về Dự phòng cho Hưu trí” của chính phủ, Sách trắng “Chương trình Hành động” (DHSS, 1985) đã kết thúc giai đoạn xây dựng liên minh ngắn ngủi này. Để giải quyết sự phản đối của Bộ Tài chính - và bởi các tổ chức công nghiệp hưu trí tư nhân này - Ủy ban đã đề xuất một cuộc cải cách nhẹ nhàng hơn với việc giảm mức độ bao phủ của SERPS, thay vì bãi bỏ nó.

Các biện pháp cải cách do Sách trắng đề xuất sau đó được thực hiện trong Đạo luật An sinh xã hội năm 1986. Cải cách này đã định hình lại mạnh mẽ sự pha trộn giữa cung cấp tư nhân và công cộng trong hệ thống hưu trí của Anh. Phạm vi cung cấp lương hưu công đã giảm, các kế hoạch lương hưu tư nhân được giới thiệu và việc ký hợp đồng đối với các kế hoạch nghề nghiệp được thực hiện dễ dàng hơn.

Việc giảm vai trò của SERPS đạt được bằng cách giảm tỷ lệ thay thế từ 25% xuống 20% thu nhập, bằng cách tăng năm tính lương trung bình, được sử dụng trong công thức trợ cấp hưu trí, từ 20 năm tốt nhất lên toàn bộ thời gian làm việc lịch sử, và bằng cách giảm trợ cấp hưu trí còn sống xuống 50% lương hưu của người về hưu.

Về các kế hoạch lương hưu nghề nghiệp, các yêu cầu để rút khỏi SERPS thành các kế hoạch nghề nghiệp đã yếu đi, vì các kế hoạch đóng góp xác định (DC) được cho phép, với yêu cầu tối thiểu về đóng góp, nhưng không đảm bảo về các khoản trợ cấp hưu trí cuối cùng.

Các kế hoạch lương hưu cá nhân tư nhân - được cung cấp bởi các công ty bảo hiểm và tài chính - đã được giới thiệu với các ưu đãi tài chính mạnh mẽ, bao gồm khoản giảm giá 2%, cho các cá nhân ký hợp đồng từ SERPS.

Hỗ trợ chính trị cho cuộc cải cách năm 1986  Cuộc cải cách năm 1986 thể hiện một

thay đổi hoàn toàn hướng đi trong chính sách lương hưu của Vương quốc Anh. Như thể hiện trong Hình 3.1, chi tiêu công cho lương hưu ở Anh đã không ngừng tăng kể từ Thế chiến II. Các biện pháp cải cách năm 1986 đã giảm trách nhiệm công đối với thu nhập hưu trí, đồng thời tăng phạm vi cho các kế hoạch hưu trí tư nhân và nghề nghiệp.

Tại sao chính phủ Bảo thủ cam kết cắt giảm hệ thống lương hưu công cộng? Không giống như các quốc gia khác, chẳng hạn như Ý (xem phần tiếp theo), hệ thống của Anh không phải đối mặt với các vấn đề về khả năng thanh toán tài chính hoặc tính bền vững ngay lập tức; tuy nhiên, chính phủ Đảng Bảo thủ đã quyết định đối mặt với vấn đề lương hưu, bằng cách thiết lập một chiến dịch thông tin quy mô lớn để nâng cao nhận thức về chi phí dự báo trong tương lai của hệ thống công cộng, so với già hóa dân số. Mặc dù một số học giả (xem Bonoli, 2000) đã gợi ý rằng động thái chính trị này là do hệ tư tưởng của chính phủ bà Thatcher nhằm hạn chế sự can thiệp của công chúng vào nền kinh tế, nhưng các học giả khác (xem Jessop et al, 1988) lại lập luận ủng hộ sự tồn tại của một mối liên hệ chặt chẽ giữa chính sách kinh tế của chính phủ này và thành công bầu cử của nó.

Chủ nghĩa Thatcher - tập hợp các chính sách kinh tế nhằm giảm bớt sự can thiệp của Nhà nước có thể đã đại diện cho một chiến lược chính trị. Theo quan điểm này, chính phủ Đảng Bảo thủ đã đề xuất một loạt chính sách - trong số đó có cải cách lương hưu năm 1986 - rõ ràng là nhắm đến những công dân có thu nhập cao. Các cá nhân nghèo không được đưa ra trong cương lĩnh của Đảng Bảo thủ, có lẽ vì họ bị coi là đối lập về mặt ý thức hệ với Đảng, và do đó khó bị dao động (xem Persson và Tabellini, 2000, để thảo luận về mức độ phù hợp của các cử tri dao động trong một mô hình với cử tri tư tưởng).

Người chơi chính trị quan trọng trong chiến lược Bảo thủ này là tầng lớp trung lưu. Cải cách lương hưu năm 1986 và tất cả các biện pháp khác nhằm tạo ra một nền kinh tế với “chủ nghĩa tư bản mở rộng”, phải có lợi cho các cử tri có thu nhập trung bình. Trong phạm vi giới thiệu các công cụ mới cho thu nhập hưu trí, chẳng hạn như kế hoạch lương hưu cá nhân, và cung cấp các ưu đãi cho những công cụ hiện có, chẳng hạn như kế hoạch nghề nghiệp, làm tăng phúc lợi kinh tế của tầng lớp trung lưu, thì chiến lược kinh tế này sẽ có đã thu hút phiếu bầu của nó.

Quan điểm này nhìn chung là phù hợp với dữ liệu được báo cáo trong Bảng 3.2 về việc sử dụng các kế hoạch cá nhân cho các cá nhân thuộc các nhóm thu nhập khác nhau vào năm 1996. Mười năm sau cải cách, lương hưu tư nhân không còn phù hợp lắm đối với 20% người về hưu nghèo nhất. Tuy nhiên, chúng bắt đầu tạo thành một phần đáng kể trong thu nhập hưu trí của các cá nhân ở nhóm thứ tư, và như dự kiến, đối với 20% những người về hưu giàu nhất, những người mà chúng chiếm hơn một phần ba thu nhập hưu trí của họ. Hơn nữa, như thể hiện trong Bảng 3.1, Đảng Bảo thủ đã không đưa ra bất kỳ giá bầu cử nào đối với việc cắt giảm ngân sách nhà nước phúc lợi, kể từ cuộc bầu cử diễn ra vào năm 1987 - một năm sau khi cải cách lương hưu - họ đã nhận được tỷ lệ phiếu bầu như nhau, 42,4%, như năm 1983, mặc dù số ghế của họ trong Nghị viện đã giảm từ 396 xuống 375.

Một yếu tố đặc biệt khác của cải cách lương hưu ở Anh năm 1986, so với quá trình cải cách ở các nước châu Âu khác, là hầu như không có giai đoạn xây dựng liên minh. Như đã lập luận ở trên, chính phủ Bảo thủ không sẵn lòng thỏa hiệp với những người chơi chính trị hoặc xã hội khác. Lời chỉ trích duy nhất, vốn được đưa vào cuộc cải cách đã thực hiện, đã được Bộ Tài chính chuyển đến nội bộ chính phủ.

Bảng 3.2: Thu nhập của người về hưu theo nhóm thu nhập và thành phần

Nguồn

1

2

ngũ phân vị

3

4

5

Chế độ lương hưu

71.31

59,89

50,05

38,80

23,37

có nghĩa là thử nghiệm

Những lợi ích

9h40

13,48

19,90

11.26

5,49

Lợi ích khác

6,44

8,27

8,94

12h30

9,56

Lương hưu tư nhân

7,97

13.41

15.05

26,61

38.11

Sự đầu tư

3,84

3,57

3,74

6,72

13,24

thu nhập

0,97

1,39

2,31

4.31

10.24

Nguồn: Emmerson và Johnson (2001)

Quyết định của Đảng Bảo thủ không nhượng bộ trước các yêu cầu của các chủ thể xã hội, chẳng hạn như đại diện của người lao động hoặc công đoàn, hoặc bởi phe đối lập chính trị, Đảng Lao động trong các biện pháp cải cách lương hưu, là có thể do sự thống trị tương đối không bị kiểm soát của đảng cầm quyền trong hệ thống chính trị Anh. Như thể hiện trong Bảng 3.1, Đảng Bảo thủ chiếm đa số lớn trong Nghị viện, nhờ vào hệ thống bầu cử đa số; hơn nữa, không có hiến pháp thành văn nào cho Quốc hội Anh giới hạn phạm vi hoạt động của chính phủ (xem Bonoli, 2000). Do đó, do thiết kế thể chế của hệ thống chính trị Anh, không có quyền phủ quyết nào tồn tại trong lĩnh vực chính trị, ngoại trừ đáng chú ý là các thành viên của chính phủ, chẳng hạn như Bộ Tài chính.

Biện pháp kiểm tra chính trị phù hợp duy nhất đối với chính phủ là trách nhiệm giải trình chính trị tại các cuộc bầu cử trong tương lai. Như đã lập luận ở trên, yếu tố này đã được chính phủ Bảo thủ tính đến, chính phủ mà cuộc cải cách lương hưu năm 1986 trên thực tế đã nhắm vào các cử tri thuộc tầng lớp trung lưu (đảo chiều). Hơn nữa, sự yếu kém về cấu trúc của Đảng Lao động đã làm giảm sự cạnh tranh chính trị ở Vương quốc Anh trong giai đoạn 1979-1992, do đó tạo ra nhiều thời gian hơn cho các chính sách của Đảng Bảo thủ.

3.3.    Cải cách ở Ý

Chương trình an sinh xã hội bắt buộc ban đầu của Ý dành cho người lao động tư nhân, bắt đầu từ năm 1919, là một hệ thống được tài trợ, vì doanh thu từ đóng góp an sinh xã hội được đầu tư vào trái phiếu chính phủ, cổ phiếu và bất động sản. Khi lạm phát trong Chiến tranh thế giới thứ hai xóa sạch tài sản của hệ thống lương hưu, hệ thống này trở thành PAYG: đóng góp của người lao động không còn được tích lũy vào quỹ mà thay vào đó họ tài trợ cho các khoản trợ cấp hưu trí cho người già hiện tại.

Trong suốt những năm 1980, chi tiêu công cho lương hưu liên tục tăng, từ dưới 1% GDP năm 1951 lên trên 10% vào giữa những năm 1980 (xem Hình 3.2); trong khi tỷ lệ người cao tuổi (hơn 60 tuổi) trong dân số tăng từ 12% năm 1951 lên 21% vào giữa những năm 1980. Việc tăng chi tiêu lương hưu này chủ yếu là do mở rộng phạm vi bảo hiểm cho những người lao động tự do và người khuyết tật lao động, nới lỏng các tiêu chí đủ điều kiện và tăng tính hào phóng của các khoản trợ cấp hưu trí. Ba loại trợ cấp hưu trí thúc đẩy sự mở rộng này: hưu trí sớm (hoặc thâm niên), trợ cấp không đóng góp (xã hội) và trợ cấp tàn tật. Điều khoản về hưu sớm, lần đầu tiên được đưa ra vào năm 1956, cho phép các khoản trợ cấp hưu trí hào phóng được trao sau một khoảng thời gian đóng góp nhỏ, bất kể tuổi của người lao động và trở thành một con đường phổ biến từ thị trường lao động vào cuối những năm 60, khi điều kiện thị trường lao động trở nên tồi tệ hơn và một số công nhân lớn tuổi buộc phải nghỉ hưu sớm để tránh thất nghiệp. Lương hưu không đóng góp (hoặc xã hội) và thậm chí trợ cấp tàn tật, không phải là tình trạng khuyết tật thể chất ngẫu nhiên mà do không có khả năng kiếm thu nhập (xem Franco, 1999), thay vào đó là các công cụ hỗ trợ thu nhập cho người cao tuổi ở các vùng nghèo hơn.

Điều đáng chú ý là sự gia tăng chi tiêu nhanh chóng này không chỉ xảy ra đối với hệ thống lương hưu; thực sự là toàn bộ nhà nước phúc lợi, với tất cả các chương trình phân phối lại của nó, cũng như tiêu dùng của chính phủ và việc làm công đã trải qua một sự tăng trưởng bền vững sau Thế chiến thứ hai. Một số học giả đã liên kết quá trình hoạch định chính sách đặc trưng này của chính phủ Ý với một số đặc điểm thể chế trong hệ thống chính trị của nước này. Đặc biệt, mức độ chia rẽ đảng phái cao (xem Sartori, 1982) thường bị cho là nguyên nhân khiến chính phủ liên minh yếu kém không thể kiểm soát chi tiêu.

Tuy nhiên, trong những năm 90, Ý đã trải qua một mùa cải cách lương hưu: ba cải cách lớn - đại diện cho một bước đột phá lớn so với quá khứ (xem Peracchi và Rossi, 1996) - đã được thông qua vào năm 1992 (Amato), 1995 (Dini) và 1997 (Prodi), đã định hình lại hệ thống của Ý trong nỗ lực mang lại sự ổn định dần dần về chi tiêu lương hưu so với GDP, và do đó để đảm bảo tính bền vững lâu dài của hệ thống, cũng như khả năng thanh toán tài chính trong ngắn hạn . Hơn nữa, vào năm 1994, chính phủ Berlusconi đã cố gắng thực hiện một cuộc cải cách lương hưu lớn khác nhưng không được thực hiện do sự phản đối gay gắt của công đoàn và các lực lượng chính trị khác.

Hình 3.2: Chi tiêu an sinh xã hội trên GDP ở Ý

Năm 1992, trước mùa cải cách, hệ thống lương hưu của Ý là một hệ thống phúc lợi hào phóng, không có quỹ và được xác định. Mặc dù thuế lương 26,4% đối với thu nhập từ lao động - 1/3 do người lao động trả và 2/3 do người sử dụng lao động - chương trình dành cho người lao động tư nhân (được gọi là FPLD, “Fondo Pensioni Lavoratori Dipendenti”) có mức thâm hụt lớn, được tài trợ thông qua quỹ chung. đánh thuế. Chi lương hưu cho người cao tuổi tương đương gần 15% GDP, trong khi tỷ lệ người cao tuổi trong dân số lên tới 25%. Tuổi nghỉ hưu bắt buộc, theo chương trình FPLD, là 60 tuổi đối với lao động nam và 55 tuổi đối với nữ. Tuy nhiên, bất kể tuổi tác của họ, người lao động đủ điều kiện hưởng lương hưu theo thâm niên, với điều kiện họ phải có ít nhất 35 năm đóng góp.

Sự hào phóng của hệ thống lương hưu Ý cũng là do công thức trợ cấp hưu trí, cho phép lương hưu thay thế một phần lớn tiền lương cuối cùng của người lao động. Theo chương trình FPLD, trợ cấp hưu trí bằng mức lương trung bình mà người lao động nhận được trong 5 năm cuối cùng trước khi nghỉ hưu nhân với tỷ lệ hoàn vốn 2% cho mỗi năm đóng góp trong 40 năm. Do đó, một người về hưu với 35 năm đóng góp sẽ nhận được 70% mức lương trung bình của cô ấy. Sự tồn tại của một điều khoản về hưu sớm cho phép các cá nhân nghỉ hưu với 35 năm đóng góp, bất kể tuổi tác của họ, và thông lệ phổ biến, trong khu vực tư nhân, là tăng lương cho người lao động trước khi nghỉ hưu để tăng mức lương trung bình của họ cho lương hưu tính toán lợi ích, góp phần vào mức chi tiêu hưu trí công cộng cao.

Cải cách Amato năm 1992 Cải cách Amato được đặt theo tên của chính phủ liên minh mà vào năm 1992 đã tiến hành cuộc cải cách đầu tiên trong mùa cải cách của Ý những năm 90. Chính phủ này, được thành lập sau cuộc bầu cử tháng 5 năm 1992 - cuộc bầu cử chính trị cuối cùng được tiến hành ở Ý theo hệ thống Tỷ lệ thuần túy - được hỗ trợ bởi một liên minh gồm bốn đảng - PSI, DC, PSDI và PLI - và được lãnh đạo bởi một Đảng viên Đảng Xã hội. Thủ tướng Giuliano Amato.

Giai đoạn xây dựng cam kết của cuộc cải cách năm 1992 này đã bắt đầu từ tháng 2 năm 1992 - ngay cả trước cuộc bầu cử dẫn đến chính phủ liên minh Amato - khi Ý, dưới chính phủ do Đảng Dân chủ Cơ đốc giáo Giulio Andreotti lãnh đạo, quyết định ký Hiệp ước Maastricht, và do đó cam kết đáp ứng các yêu cầu về lạm phát và tài chính công, cụ thể là về thâm hụt ngân sách và nợ công. Đối mặt với những ràng buộc bên ngoài này, khi thành lập chính phủ của mình, Amato đã yêu cầu Nghị viện được trao nhiều quyền lực hơn để định hình lại khu vực công, và đặc biệt là hệ thống lương hưu. Vào tháng 9 năm 1992, Ý rơi vào một cuộc khủng hoảng tài chính lớn, do đồng Lira xuất hiện sau các cuộc tấn công đầu cơ và cuối cùng phải phá giá và rời khỏi Hệ thống tiền tệ châu Âu. Sau tháng 9 năm 1992, sự cần thiết phải cải cách lương hưu đã trở nên rõ ràng đối với dư luận rộng rãi. Mục đích của cải cách Amato chủ yếu là đảm bảo khả năng thanh toán tài chính của hệ thống lương hưu trong ngắn hạn và ổn định chi tiêu lương hưu so với GDP, bằng cách đưa ra các tiêu chí ít hào phóng hơn để tính toán trợ cấp hưu trí, và bằng cách hạn chế điều kiện tham gia, đặc biệt là đối với đến tuổi nghỉ hưu.

Giai đoạn xây dựng liên minh, diễn ra sau đó, được ủng hộ bởi sự thừa nhận rộng rãi những ràng buộc bên ngoài này và bởi phong cách thỏa hiệp của chính phủ Amato (Ferrera và Gualmini, 2004, gọi tình huống này là một cuộc trao đổi chính trị khẩn cấp) . Thật vậy, các công đoàn ban đầu phản đối bất kỳ cải cách lương hưu nào, mặc dù hành vi này đã thay đổi một phần sau cuộc khủng hoảng tài chính tháng 9 năm 1992. Điều thú vị là các nhà lãnh đạo công đoàn đã bị đám đông tranh giành trong các dịp công khai vào tháng 9 và tháng 10 năm 92 vì họ sẵn sàng đàm phán với chính phủ. Động thái quan trọng của Amato để đạt được sự đồng thuận của các công đoàn là thiết kế một giai đoạn chuyển tiếp dài cho cuộc cải cách. Yêu cầu lương hưu hiện có của những người lao động có hơn 15 năm đóng góp vào năm 1992 không được động đến. Các quy tắc mới hoàn toàn chỉ áp dụng cho những người mới được thuê và theo tỷ lệ đối với những người lao động có ít hơn 15 năm đóng góp.

Với việc thực hiện này, cải cách Amato đã tạo ra sự thắt chặt dần dần các yêu cầu về tính đủ điều kiện, trong giai đoạn chuyển tiếp ước tính kéo dài hai hoặc ba thập kỷ. Tăng tuổi nghỉ hưu lên 60 tuổi đối với nữ và 65 tuổi đối với nam, đồng thời tăng số năm đóng để hưởng lương hưu lên 20 năm. Sự hào phóng của lương hưu đã giảm đi bằng cách sửa đổi cách tính trợ cấp hưu trí. Mức lương tham chiếu được xem xét cho phép tính này đã thay đổi từ mức lương trung bình trong 5 năm trước khi nghỉ hưu thành mức lương trung bình trong toàn bộ thời gian làm việc, với thu nhập trong quá khứ được vốn hóa theo chỉ số giá sinh hoạt cộng 1% mỗi năm. Mặc dù tỷ lệ thay thế không được sửa đổi - giữ nguyên bằng số năm đóng góp nhân với tỷ lệ hoàn vốn 2% - lương hưu trung bình giảm do mức lương tham chiếu trung bình nhỏ cho người lao động điển hình với cách tính mới. Cuối cùng, trợ cấp hưu trí tự động được tính theo lạm phát thay vì tiền lương danh nghĩa, mặc dù chính phủ được phép áp dụng biện pháp can thiệp đặc biệt thông qua Luật Ngân sách. Đây có lẽ là biện pháp hiệu quả nhất duy nhất của cuộc cải cách Amato trong việc kiềm chế chi tiêu lương hưu và một trường hợp khá độc đáo là giảm trợ cấp hưu trí của những người về hưu hiện tại . Sau cuộc cải cách này, các khoản trợ cấp lương hưu khác nhau về giá trị thực tế theo năm nghỉ hưu, và những người cao tuổi thấy sức mua lương hưu của họ giảm theo thời gian, do đó làm tăng mối quan tâm về công bằng và áp lực phân phối lại (xem Gronchi, 1998, Gronchi và Aprile, 1998, và Rostagno, 1996).

Để giải thích sự ủng hộ chính trị - và phản đối - cải cách này, cần xác định tác động của các biện pháp cải cách đối với phúc lợi kinh tế, được đo bằng tài sản lương hưu ròng, của các tác nhân - người lao động và người về hưu - được bảo hiểm bởi hệ thống an sinh xã hội. Tài sản lương hưu ròng được định nghĩa là giá trị chiết khấu của các khoản trợ cấp hưu trí trong tương lai mà một cá nhân được hưởng theo luật hiện hành, trừ đi giá trị chiết khấu của những đóng góp trong tương lai của cô ấy cho hệ thống. Việc giảm tài sản lương hưu ròng của một tác nhân đo lường chi phí cải cách như vậy đối với cá nhân này. Beltrametti (1995 và 1996) ước tính sự thay đổi trong tài sản lương hưu ròng của cá nhân theo độ tuổi do cải cách Amato, cũng như cải cách Dini và nỗ lực của chính phủ Berlusconi.

Theo những ước tính này, cải cách Amato là khá lớn, vì nó làm giảm 52,9% tài sản lương hưu ròng của người lao động. Cả người lao động và người về hưu đều phải thanh toán hóa đơn điều chỉnh để hướng tới một hệ thống cân bằng tài chính hơn, mặc dù với tỷ lệ khá không đồng đều, vì, như thể hiện trong Bảng 3.3, phần lớn sự giảm sút của tài sản lương hưu ròng là do nhóm người trẻ chịu đựng - nhiều hơn trên 100% đối với người từ 30 tuổi trở xuống và chỉ dưới 5% đối với người lao động và người về hưu từ 60 tuổi trở lên. Do đó, giai đoạn chuyển tiếp dài do Amato thiết kế là rất quan trọng để hạn chế tác động của cải cách đối với người lao động lớn tuổi và người về hưu, những người cấu thành khu vực bầu cử chính của công đoàn, do đó làm [5]giảm sự phản đối của họ.

Bảng 3.3: Tác động của Cải cách đối với Tài sản Lương hưu Ròng theo Độ tuổi

Cải cách Amato một Đề xuất của Berlusconi một  Cải cách Dini một

Trước

Sau đó

Đ.

Trước

Sau đó

Đ.

Sau đó

Đ.

15-19

28

- 31

- 59

-48

- 52

- 4

- 56

- số 8

20-24

152

- 50

- 202

-101

- 116

- 15

- 128

- 27

25-29

276

- 43

- 319

-112

- 131

- 19

- 145

- 33

30-34

347

46

- 301

-20

- 56

- 36

- 63

- 43

35-39

415

198

- 217

139

71

- 68

99

- 40

40-44

504

282

-222

227

174

- 53

227

0

45-49

497

349

- 148

306

251

- 55

306

0

50-54

533

441

- 92

402

338

- 64

402

0

55-59

394

360

- 34

339

238

- 101

339

0

60-64

183

177

- 6

168

160

- số 8

168

0

65+

79

76

- 3

74

74

0

74

0

người làm thuê

3.407

1.802

- 1,605

1.375

997

- 378

1.225

- 151

người về hưu

2.660

2.527

-133

2.710

2.710

0

2.710

0

Lưu ý: một tỷ lira Ý năm 1992;

Nguồn: D'Amato và Galasso (2002)

Cuộc Cải cách Berlusconi năm 1994 thất bại Từ năm 1992, hệ thống chính trị của Ý đã trải qua những thay đổi lớn, phần lớn là do cái gọi là hoạt động “Bàn tay sạch” chủ yếu do một số thẩm phán ở Milan lãnh đạo. Các thẩm phán này đã bức hại các doanh nhân nổi tiếng và các chính trị gia quốc gia, vì phát hiện ra nhiều khoản hối lộ lớn và lớn được người trước trả cho người sau để công ty của họ được ưu đãi trong các cuộc đấu giá công khai. Mức độ của hiện tượng lớn đến mức phần lớn các thành viên Nghị viện năm 1992 đang bị điều tra. Trong khi đó, và một phần là để đối phó với tình huống này, hai cuộc trưng cầu dân ý về cơ bản đã định hình lại hệ thống bầu cử của Ý. Trong cuộc bầu cử tiếp theo, được tổ chức vào năm 1994, ba phần tư số đại biểu của Nghị viện (Hạ viện) sẽ được chọn theo hệ thống đa số (một quận) và phần còn lại theo hệ thống tỷ lệ trước đó.

Vào tháng 5 năm 1994, liên minh trung hữu do ông trùm truyền thông Silvio Berlusconi lãnh đạo - người đã thành lập đảng chính trị của riêng mình, Forza Italia - đã giành chiến thắng trong cuộc tổng tuyển cử.

Như thể hiện trong Bảng 3.4, chính phủ do Berlusconi thành lập cùng với các đồng minh chính trị - Alleanza Nazionale, Lega Nord và CCD - chiếm đa số trong Hạ viện. Do đó, Berlusconi đang lãnh đạo một chính phủ liên minh có tiềm năng mạnh mẽ.

Giai đoạn xây dựng cam kết cải cách lương hưu cho chính phủ Berlusconi một lần nữa bị thúc đẩy bởi những ràng buộc bên ngoài. Bất chấp cuộc cải cách Amato năm 1992, chi tiêu cho lương hưu vẫn không giảm; trong khi đó, các cơ quan quốc tế như IMF, Ngân hàng Thế giới và Ủy ban châu Âu đang ngày càng gia tăng áp lực buộc Ý phải áp dụng các cải cách cơ cấu bổ sung và sâu rộng hơn nhằm cố gắng đáp ứng các yêu cầu của Maastricht. Kỳ vọng theo hướng này của cộng đồng quốc tế đối với một chính phủ do một doanh nhân lãnh đạo và với một cựu quan chức ngân hàng trung ương Ý làm Bộ trưởng Tài chính, Lamberto Dini, đặc biệt cao.

Thật vậy, kế hoạch cải cách lương hưu do chính phủ Berlusconi trình bày - kế hoạch chủ yếu do Bộ trưởng Tài chính Lamberto Dini xây dựng - nhằm mục đích giảm chi tiêu lương hưu đáng kể hơn nữa, mặc dù không lớn như trong trường hợp cải cách (Amato) trước đó. . Mức giảm tài sản lương hưu ròng của người lao động được ước tính là khoảng 27,5%, trái ngược với 52,9% trong cuộc cải cách Amato. Tinh thần của cuộc cải cách là hạn chế điều kiện hưởng, giảm bớt sự hào phóng và khuyến khích các kế hoạch hưu trí tư nhân. Đặc biệt, các biện pháp chính được hình thành bằng việc giới thiệu, đối với lương hưu thâm niên, phạt 3% cho mỗi năm trước tuổi nghỉ hưu hợp pháp; giảm trợ cấp tuất cho những người có thu nhập cao; giảm tỷ lệ thay thế từ 2% xuống 1,75% mỗi năm (đối với những người lao động không bị ảnh hưởng bởi cải cách Amato); bình đẳng hóa các biện pháp đối xử với công chức và tư nhân; chuyển tất cả lương hưu sang lạm phát được lập trình; và giới thiệu các ưu đãi cho các kế hoạch hưu trí tư nhân.

Bảng 3.4: Số phiếu bầu và Cổ phần tại Cuộc bầu cử năm 1994 (Hạ viện) Tổng số Đa số theo Tỷ lệ

phiếu bầu

Ghế ngồi

Chỗ ngồi*

Chỗ ngồi*

alleanza

Quốc xã

13,5%

23

86

109

Forza Ý

21,0%

30

67

97

Lega Nord

8,4%

11

111

122

CCD

--

--

32

32

PSD

20,4%

38

77

115

PPI

11,1%

29

4

33

Rifondazione

Cộng sản

6,0%

11

29

40

Bữa tiệc xanh

--

--

11

11

Khác (trái)

--

--

37

37

Patto Segni

4,7%

13

9

22

Berlusconi

Chính phủ

Lưu ý: * Các ứng cử viên ở các quận đa số đã được bầu dưới các biểu ngữ của Patto per l'Italia, Polo del Buon Governo, Polo della Libertà và Progressisti được quy cho các đảng khác nhau. Nguồn: Viện Cattaneo.

Nỗ lực cắt giảm hệ thống lương hưu công đã thất bại trong giai đoạn xây dựng liên minh, do sự phản đối quyết liệt của hai bên có quyền phủ quyết quan trọng: các công đoàn và Lega Nord, một đảng trong chính phủ liên minh Berlusconi. Không giống như chính phủ Amato trong cuộc cải cách trước đó, chính phủ Berlusconi quyết định không đàm phán cải cách với các công đoàn hoặc với phe đối lập. Tác động của động thái này - bị Tổng thống Cộng hòa Ý, Oscar Luigi Scalfaro chỉ trích nặng nề - có thể được phát hiện trong sự
phân chia tương đối đồng đều chi phí cải cách giữa các thế hệ khác nhau do chính phủ lựa chọn. Như thể hiện trong Bảng 3.3, các cử tri trung niên và cao tuổi - những người từ 50 tuổi trở lên - cấu thành khu vực bầu cử chính của công đoàn, nằm trong số những người phải chịu mức giảm tài sản lương hưu ròng nhiều nhất. Các cuộc đình công lớn nổ ra vào tháng 10 năm 1994, với hàng triệu công dân xuống đường; khi các công đoàn chiến đấu để bảo vệ quyền lợi của các thành viên trung niên của họ.

Tuy nhiên, thậm chí quan trọng hơn để giải thích sự thất bại trong nỗ lực cải cách lương hưu của chính phủ Berlusconi, một trong những đảng chính trong chính phủ - Lega Nord - đã quyết định từ bỏ cải cách sau khi đã tham gia vào giai đoạn xây dựng cam kết. Lý do để Lega Nord - một đảng cánh hữu - phản đối cải cách không khác với lý do của các công đoàn vốn có lịch sử gắn bó với các đảng trung tả. Vì một trong những biện pháp phù hợp nhất là hạn chế điều kiện hưởng lương hưu, đặc biệt là đối với lương hưu theo thâm niên, nên cải cách đã làm giảm hiệu quả yêu cầu lương hưu của các cá nhân sống ở các khu vực phía Bắc, nơi tập trung những người nhận lương hưu sớm này và là nơi có khu vực bầu cử chính trị tự nhiên của Lega. Nord được đặt, như thể hiện trong Hình 3.3, hiển thị tỷ lệ lương hưu thâm niên dự kiến trong giai đoạn 1995-2005 và số lượng người đã bỏ phiếu cho Lega Nord theo khu vực. Thay vì chịu trách nhiệm chính trị về việc bỏ phiếu cải cách đối với các cử tri của mình, Lega Nord muốn từ bỏ chính phủ Berlusconi - một cuộc bỏ phiếu tín nhiệm được yêu cầu theo PDS - do đó ngăn chặn cải cách lương hưu.

đồng '</)

đồng

Q-

>> o 'c

<D

Ư) b

Hỏi

ra -C co

Cải cách Dini năm 1995  Khi Berlusconi từ chức, một [6]người chăm sóc kỹ thuật

Chính phủ do cựu Bộ trưởng Tài chính trong chính phủ Berlusconi, Lamberto Dini, lãnh đạo, được thành lập vào tháng 1 năm 1995. Chính phủ này nhận được sự ủng hộ trong Nghị viện bởi một số đảng viên Progressisti (PDS, PPI, và các đảng phái khác, trừ Rifondazione Comunista) và bởi Lega Nord, đã được bầu trong liên minh từ trung sang hữu (xem Bảng 3.4).

Không có gì ngạc nhiên khi chính phủ Dini tiếp tục với cam kết cải cách hệ thống hưu trí của chính phủ trước đây -Dini là Bộ trưởng Tài chính chịu trách nhiệm về kế hoạch cải cách trong chính phủ của Berlusconi- trong tình hình kinh tế được đặc trưng bởi sự mất giá liên tục của đồng lira. Dini đã không từ bỏ tính cấp thiết của một cuộc cải cách lương hưu hơn nữa, điều này thực sự đại diện cho một trong bốn mục tiêu thể chế của chính phủ tạm quyền; tuy nhiên, ông đã chuyển sang giai đoạn xây dựng liên minh với một cách tiếp cận khác với chính phủ Berlusconi.

Phong cách thỏa hiệp của nó giống với cách tiếp cận thành công của Amato vào năm 1992, và trên thực tế, các công đoàn đã đồng ý đàm phán với chính phủ mới. Theo Ferrera và Gualmini (2004), các công đoàn thực sự quan tâm hơn đến một chính phủ được đa số trung tả trong Nghị viện ủng hộ. Ngoài ra, các ràng buộc kinh tế đã trở nên ràng buộc hơn, khi tình hình kinh tế ngày càng xấu đi, thể hiện qua chênh lệch lãi suất chuẩn với Đức bắt đầu tăng lên.

Tuy nhiên, yếu tố phù hợp nhất để nhận được sự ủng hộ của công đoàn cũng như thuyết phục Lega Nord, tổ chức trước đây phản đối cải cách lương hưu, là giai đoạn chuyển tiếp dài mà cải cách dự kiến. Mặc dù các biện pháp của Dini về cơ bản khác với các cải cách trước đó, khi chúng đưa ra một sự thay đổi về cấu trúc trong hệ thống lương hưu của Ý, con đường chuyển đổi giống như trong cải cách Amato đã được chọn. Năm 1992, những người lao động có 15 năm đóng góp được bảo vệ bởi các biện pháp cải cách, sau đó được áp dụng theo tỷ lệ cho những người lao động khác. Năm 1995, người lao động có 18 năm đóng góp được miễn trừ. Tuy nhiên, như thể hiện trong Bảng 3.3, mặc dù sử dụng cùng một ngưỡng như năm 1992, nhưng vào năm 1995, sự phân chia chi phí giữa các thế hệ khác nhau không đồng đều hơn.

Cải cách Dini đã thiết kế lại cấu trúc của hệ thống lương hưu Ý, chuyển từ chương trình phúc lợi xác định (DB) sang hệ thống đóng góp xác định danh nghĩa (NDC). Vai trò của nhà nước trong ngành hưu trí vẫn là vai trò chủ đạo. Tuy nhiên, người lao động không được hứa hẹn một khoản lương hưu nhất định, gần như độc lập với những khoản đóng góp trước đây của họ; ngược lại, với cơ chế NDC này, các khoản trợ cấp hưu trí cá nhân hoàn toàn gắn liền với sự đóng góp suốt đời của người lao động. Những khoản đóng góp này được vốn hóa ở mức lãi suất bằng với mức tăng trưởng GDP danh nghĩa trung bình, và - khi nghỉ hưu - các khoản đóng góp vốn hóa được chuyển thành một niên kim thông qua một hệ số chuyển đổi, phụ thuộc tỷ lệ nghịch vào tuổi thọ dự kiến khi nghỉ hưu và tỷ lệ thuận với số tiền hưu trí thực tế tuổi. Trong bối cảnh NDC này, lương hưu thâm niên - có đủ điều kiện chỉ dựa trên thời gian đóng góp tối thiểu, bất kể tuổi của người lao động - đã bị loại bỏ và quyết định nghỉ hưu được cung cấp linh hoạt hơn, với các cá nhân được phép nghỉ hưu từ 57 đến 65 tuổi già, nhưng với trợ cấp lương hưu bị giảm tương ứng [7].

Thật thú vị, đặc điểm bị chỉ trích nhiều nhất của cuộc cải cách này là thời gian dài của quá trình chuyển đổi sang một chế độ mới hoàn toàn được định hình bởi cuộc cải cách Dini. Một số học giả - xem Franco (2000) và các tài liệu tham khảo trong đó - đã lập luận rằng quá trình chuyển đổi từ chế độ trước năm 1992 sang chế độ mới đã và sẽ tiếp tục diễn ra quá chậm và dần dần, do đó chỉ tạo ra sự cải thiện chậm chạp về tính bền vững tài chính của nền kinh tế. hệ thống, trong khi vi phạm một khái niệm đơn giản về công bằng giữa các thế hệ, vì gánh nặng của quá trình chuyển đổi chủ yếu dồn lên các thế hệ công nhân trẻ.

Tuy nhiên, biện pháp gây nhiều tranh cãi này - cả về mặt công bằng và hiệu quả - đại diện cho sửa đổi quan trọng trong gói cải cách, đối với kế hoạch Berlusconi, cho phép thu thập sự hỗ trợ chính trị cần thiết để cải cách hệ thống. Thật vậy, cải cách Dini cũng nhẹ nhàng hơn, với việc giảm tài sản lương hưu ròng của người lao động chỉ 11%. Tuy nhiên, như được gợi ý bởi các ước tính trong Bảng 3.3, thành công chính trị của cuộc cải cách này, trái ngược với nỗ lực của Berlusconi, chủ yếu là do nó đặt gánh nặng cải cách lên vai thế hệ công nhân trẻ. Với đa số cử tri năm 1995 là những người trên 44 tuổi [8], cải cách Dini đã không động chạm đến quyền lợi của đa số cử tri - người lao động và người về hưu. Đối với những người trung niên và cao tuổi này, cải cách là không tốn kém, đồng thời đảm bảo khả năng thanh toán tài chính ngắn hạn của hệ thống, và do đó đảm bảo chi trả các khoản trợ cấp hưu trí tích lũy của họ. Tương tự như vậy, gói cải cách này không hạn chế quyền hưởng lương hưu theo thâm niên của những người lao động trung niên và cao tuổi hiện nay, do đó tránh được sự phản đối của Lega Nord cũng như của các công đoàn.

3.4.    kết luận

Ý, vào những năm 90 và Vương quốc Anh, vào năm 1986, đã có thể thực hiện những cải cách lớn nhằm cắt giảm hệ thống lương hưu của họ. Ở cả hai quốc gia, những cải cách này thể hiện một bước đột phá lớn với lịch sử tăng chi tiêu cho lương hưu, như thể hiện trong Hình 3.1 và 3.2, và đưa ra hai ví dụ - khá khác nhau - về cách thức có thể nhận được sự ủng hộ chính trị đối với những cải cách không được lòng dân.

Mùa cải cách của Ý những năm 90 được kích hoạt bởi những ràng buộc bên ngoài - các yêu cầu về lạm phát và tổng tài chính công do Hiệp ước Maastricht áp đặt và một cuộc tấn công đầu cơ lớn vào đồng Lira của Ý vào tháng 9 năm 1992 - đã áp đặt việc thu hẹp quy mô của một quỹ hưu trí công lớn và hào phóng hệ thống trong trường hợp không có chương trình tư nhân thay thế cho thu nhập hưu trí.

Bất chấp những cáo buộc về thể chế đã trải qua trong những năm 90 - hệ thống bầu cử của Ý hoàn toàn theo tỷ lệ vào năm 1992, nhưng chủ yếu trở thành chế độ đa số vào năm 1994 - Ý có thể được mô tả là một nền dân chủ đồng thuận (xem Lijphart, 1999), được đặc trưng bởi các chính phủ liên minh không ổn định và có các liên đoàn mạnh . Trong bối cảnh thể chế này, những cải cách thành công phải được đa số cử tri đồng ý và phải được đàm phán với những người có quyền phủ quyết trên thực tế và thể chế. Kinh nghiệm cải cách của Amato và Dini cho thấy rằng có thể đạt được sự đồng thuận về việc cắt giảm hệ thống nếu tác động tiêu cực của cải cách đối với các chủ thể chính trị có liên quan hiện tại - người lao động lớn tuổi và người về hưu - được giảm thiểu. Tuy nhiên, việc đóng gói các cải cách bền vững về chính trị ở Ý liên quan đến hiệu quả lớn và tổn thất vốn chủ sở hữu. Do quá trình chuyển đổi kéo dài, vai trò mới của Nhà nước trong lĩnh vực hưu trí, như đặc trưng của chương trình NDC, sẽ không được thực hiện hoàn toàn cho đến năm 2030.

Động lực cho cuộc cải cách ở Anh năm 1986 hầu như không thể tìm thấy bên ngoài lĩnh vực chính trị. Bất chấp thông tin do chính phủ công bố về chi phí dự báo của hệ thống hưu trí công cộng, do sự già hóa dân số, hệ thống hưu trí công cộng của Anh tương đối nhỏ - theo tiêu chuẩn châu Âu - và được kết hợp bởi một trụ cột thứ hai phổ biến, bao gồm các kế hoạch nghề nghiệp. Theo một số học giả, sự thúc đẩy về ý thức hệ và bầu cử của chính phủ Bảo thủ - và mong muốn tiếp nhận các công đoàn - là nguyên nhân chính dẫn đến việc cắt giảm hệ thống hưu trí công, đồng thời tăng phạm vi can thiệp của tư nhân vào ngành hưu trí. Chính phủ đa số, mạnh mẽ do bà Thatcher lãnh đạo đã chọn một phong cách khá kiên quyết với các chủ thể chính trị khác, nhưng phải sao lưu từ kế hoạch ban đầu là loại bỏ SERPS - do đó loại bỏ vai trò của nhà nước khỏi phần liên quan đến thu nhập của lương hưu - do Bộ Tài chính phản đối từ bên trong chính phủ, lo ngại về chi phí tài chính ban đầu của cuộc cải cách.

Điều thú vị là chính phủ Bảo thủ đã không phải đối mặt với sự đánh đổi điển hình giữa quyền lực chính trị mạnh mẽ trong Nghị viện và trách nhiệm chính trị lớn đối với các đại cử tri. Trên thực tế, bất chấp quyết định áp đặt một cuộc cải cách điển hình không được lòng dân, với sự áp đặt thô bạo của đa số trong Nghị viện, Đảng Bảo thủ đã không phải trả giá bằng bầu cử. Do Đảng Lao động yếu kém và nỗ lực cải cách nhằm vào các cử tri dễ di chuyển hơn - tầng lớp trung lưu - bằng cách cung cấp cho họ quyền tiếp cận với một công cụ tiết kiệm mới - kế hoạch lương hưu tư nhân - Đảng Bảo thủ đã giành chiến thắng trong cuộc tổng tuyển cử năm 1987, giành được cùng một tỷ lệ phiếu bầu, nhưng không phải là số ghế trong Hạ viện, như trong cuộc bầu cử năm 1983.

Chương 4

Cải cách thị trường lao động: Nền kinh tế chính trị của hệ thống an ninh cho người lao động ở Đan Mạch và Tây Ban Nha

4.1.    Giới thiệu

Chương này tập trung vào cải cách thị trường lao động và chỉ ra rằng, trái ngược với một số kết luận mà chúng ta có thể rút ra từ cải cách lương hưu, những cải cách sâu rộng không nhất thiết phải đòi hỏi hệ thống chính trị đa số mạnh mới có thể thành công. Ngược lại, Tây Ban Nha và Đan Mạch là những ví dụ điển hình về vai trò quan trọng của đối thoại xã hội trong việc thúc đẩy những cải cách như vậy. Ở cả hai quốc gia, nhiều tổ chức có khả năng phủ quyết các cải cách. Tuy nhiên, chính vì lý do đó, các cải cách đã được soạn thảo với sự đồng thuận, với sự giúp đỡ của các đối tác xã hội (liên đoàn của người sử dụng lao động và người lao động). Hầu hết các cải cách được thiết kế theo cách này đã thu hút được sự ủng hộ chính trị rộng rãi hơn nhiều so với những cải cách do chính phủ đơn phương áp đặt. Phải thừa nhận rằng quá trình cải cách không phải lúc nào cũng tạo ra sự đồng thuận như vậy. Ví dụ, ở Tây Ban Nha, một số giai đoạn cải cách được áp đặt bởi các chính phủ chiếm đa số trong quốc hội. Tuy nhiên, cốt lõi của cải cách sẽ không - và không thể - được thực hiện nếu không thúc đẩy đối thoại xã hội. Tương tự, đại diện chính trị ở Đan Mạch có tỷ lệ cao. Nhưng Đan Mạch được hưởng lợi từ truyền thống đối thoại xã hội lâu đời. Giống như ở Tây Ban Nha, hầu hết các cải cách - ngay cả những cải cách áp đặt tính linh hoạt mạnh mẽ hơn đối với thị trường lao động - đều không thể thực hiện được nếu không có sự hỗ trợ của các đối tác xã hội.

Chúng tôi phân tích cải cách ở hai quốc gia này để minh họa rằng, nếu thời điểm cải cách phù hợp và nếu cải cách được đề xuất là “cân bằng” theo cách quan tâm đến lợi ích chính của các bên tham gia chính, thì đối thoại xã hội có thể là chìa khóa. yếu tố thành công cho những cải cách không phổ biến. Một lần nữa, quá trình cải cách không phải lúc nào cũng tạo ra sự đồng thuận như vậy; các lợi ích được đầu tư có thể là một trở ngại cho cải cách, vì cần có sự đồng thuận giữa các bên xung đột. Nếu các xung đột xã hội thay thế một cuộc đối thoại xã hội như vậy , trong đó các chủ thể xã hội thực sự tìm kiếm sự đồng thuận, cải cách có thể chứng minh là không thể thông qua. Do đó, chỉ riêng khía cạnh xung đột/đối thoại đó có thể giải thích tại sao một số quốc gia (chẳng hạn như Tây Ban Nha và Đan Mạch) đã vượt qua được những cải cách sâu rộng, trong khi các quốc gia châu Âu khác (như Pháp) lại thất bại. Trọng tâm này cũng có ý nghĩa chính sách: để cải thiện khả năng cải cách thị trường lao động của mình, một quốc gia như Pháp có thể thấy dễ dàng hơn trong việc sửa đổi cách thức thương lượng xã hội diễn ra hơn là làm theo ví dụ của Ý và giảm bớt tính tương xứng của hệ thống đại diện. . Vì vậy, các câu trả lời không cần phải thống nhất giữa các quốc gia EU.

Chương trình được tổ chức như sau. Trong phần 4.2, chúng tôi xem xét hệ thống bảo hiểm thất nghiệp của Đan Mạch; và trong phần 4.3 của hệ thống bảo vệ việc làm của Tây Ban Nha. Phần 4.4 sau đó tổng hợp các yếu tố thuận lợi và cản trở việc cải cách hệ thống an ninh cho người lao động ở một số nước châu Âu. Mục 4.5 kết thúc, với nỗ lực rút ra một số bài học cho quá trình cải cách đang được nối lại ở Tây Ban Nha, cũng như cho quá trình cải cách hiện đang được khởi xướng ở Pháp.

4.2.    Cải cách bảo hiểm thất nghiệp ở Đan Mạch 1994-1999

Trường hợp của Đan Mạch minh họa cho cái gọi là mô hình “linh hoạt”: tính linh hoạt mạnh mẽ của việc làm đối với các công việc dài hạn nhưng cũng đảm bảo doanh thu mạnh mẽ. Kể từ năm 1994, mô hình này đã trải qua một cuộc cải cách nghiêm túc bao gồm các yếu tố bổ sung của kỷ luật xã hội (cắt giảm lợi ích) và hòa nhập xã hội (kích hoạt lợi ích). Cải cách này là một thách thức vì sự hào phóng của chương trình bảo hiểm thất nghiệp được coi là đối trọng của sự linh hoạt trong việc làm.

Bối cảnh lịch sử về hệ thống chính trị và xã hội của Đan Mạch  The

Chính phủ Đan Mạch thường đại diện cho một liên minh giữa các đảng thiểu số. Ghế tại quốc hội Đan Mạch được phân bổ cho các đảng trên cơ sở đại diện theo tỷ lệ, do đó hiến pháp của “Folketing” phản ánh chặt chẽ sự đa dạng về sở thích chính trị của người dân. Các cuộc bầu cử diễn ra bốn năm một lần, mặc dù Thủ tướng có thể giải tán quốc hội sớm hơn. Thật vậy, không một đảng nào chiếm đa số trong “Folketing” kể từ năm 1909. Trong hầu hết các cơ quan lập pháp, các đảng trung dung - đặc biệt là Đảng Tự do Xã hội, cũng như Đảng Trung tâm và Đảng Nhân dân Cơ đốc giáo - đã xác định bên nào có thể thành lập một chiếm đa số trong Folketing và do đó đảng nào nắm quyền. Nhưng các chính phủ đã có thể hợp tác với cả hai phe trong quốc hội nhờ vào truyền thống thỏa hiệp và đồng thuận của Đan Mạch.

Truyền thống này cũng hiện diện giữa các đối tác xã hội, và sự bất ổn tương đối của các liên minh được bù đắp bằng tính đại diện cao của chúng. Nền tảng của các tổ chức đối thoại xã hội ở Đan Mạch bắt đầu từ cuối thế kỷ XIX. Liên đoàn công đoàn công nghiệp Đan Mạch (LO) được thành lập năm 1896 và Liên đoàn người sử dụng lao động Đan Mạch (DA) được thành lập năm 1898. Tổ chức công nhân cổ trắng gần đây hơn với Liên đoàn công nhân làm công ăn lương trung ương (FTF) được thành lập năm 1952 và Liên đoàn Trung ương các Hiệp hội Nghề nghiệp (AC) được thành lập năm 1972. Các tổ chức thị trường lao động đã sớm phụ trách nhiều vấn đề khác nhau như tổ chức công việc, giờ làm việc, mức lương tối thiểu (Jorgensen, 2003). Hơn nữa, những công nhân thất nghiệp tiếp tục tham gia công đoàn ban đầu của họ, điều này mở rộng phạm vi quan tâm của các tổ chức này (đó là lý do tại sao tỷ lệ thành viên công đoàn đạt mức cao nhất là 84% công nhân sau cuộc suy thoái, năm 1995).

Truyền thống luôn là một trong những thỏa thuận tập thể ổn định, với khả năng các bên tham gia tập thể điều chỉnh các quy tắc tại địa phương cho phù hợp với hoàn cảnh và đặc thù của từng ngành. Các thỏa thuận tập thể được đệ trình để các thành viên bỏ phiếu, điều này mang lại cho họ một số hỗ trợ dân chủ. Các chính phủ hiếm khi tương tác một cách trực tiếp để tác động đến đối thoại xã hội, mặc dù các cuộc tiếp xúc giữa các tổ chức thị trường lao động và các đảng phái chính trị là thường xuyên. Một hậu quả là một số công nhân có thể không được bảo vệ bởi các thỏa ước tập thể (khoảng 25% dân số đang hoạt động vào cuối những năm 1990). Một hậu quả khác là xung đột công khai giữa chính phủ và các tổ chức thị trường lao động có thể xảy ra, chẳng hạn như năm 2001 (xem phần cơ bản). Nhưng nhìn chung, so với các quốc gia (Nam) châu Âu khác, hệ thống công đoàn ở Đan Mạch vừa mang tính đại diện vừa mang tính thống nhất cao, với truyền thống đối thoại xã hội mạnh mẽ và khả năng phối hợp mạnh mẽ ở tất cả các cấp.

Hệ thống linh hoạt của Đan Mạch trước cuộc cải cách năm 1994. OECD (1999) xếp Đan Mạch là một trong những quốc gia linh hoạt hơn về bảo vệ việc làm, ngang với Anh hoặc Mỹ. Ở Đan Mạch, lý do kinh tế có thể dễ dàng được viện dẫn để sa thải mà không cần cân nhắc đến tuổi tác, điều kiện xã hội hay nhiệm kỳ. Hơn nữa, người sử dụng lao động không phải trả chi phí đào tạo bắt buộc theo động cơ này. Giống như ở Hoa Kỳ, không có bất kỳ quy định pháp lý chung nào bảo vệ khỏi bị sa thải bất công và đảm bảo mức bồi thường tối thiểu trong trường hợp đó. Hơn nữa, các khoản bồi thường sa thải hợp pháp là tối thiểu: không có trước 12 năm nhiệm kỳ và cao nhất là ba tháng sau 18 năm nhiệm kỳ. Khung này dẫn đến một số lượng rất nhỏ các vụ xét xử sa thải không công bằng (0,004% nhân viên, so với 0,5% ở Pháp chẳng hạn). Những khuynh hướng này không thay đổi sau cuộc cải cách 1994-1999.

Sự linh hoạt này về phía việc làm được cân bằng bởi sự bảo vệ rất mạnh mẽ về phía thất nghiệp. Trước năm 1994, trợ cấp thất nghiệp có thể kéo dài tới chín năm. Thời gian đào tạo và cung cấp việc làm được trợ cấp thường không được đề xuất trước khi kết thúc giai đoạn 2,5 năm đầu tiên và nếu chúng được những người lao động thất nghiệp chấp nhận, các chương trình này sẽ được sử dụng để gia hạn quyền hưởng trợ cấp. Hơn nữa, những lợi ích này đại diện (và vẫn đại diện) 90% mức lương trước đây - với mức trần xấp xỉ 1500 euro mỗi tháng. Đây là một trong những chương trình bảo hiểm thất nghiệp hào phóng nhất trong số các nước OECD, đặc biệt là đối với những người lao động được trả lương thấp. Các quyền này được mở sau khoảng thời gian đóng góp chỉ 26 tuần, cũng rất thấp so với tiêu chuẩn châu Âu.

Khung thể chế này đã tạo ra hiệu ứng bầu cử mạnh mẽ , như định nghĩa của Saint-Paul (2002): tính linh hoạt của việc làm được các đối tác xã hội chấp nhận vì hỗ trợ thời kỳ thất nghiệp rất mạnh và có tính tương hỗ cao. Một mặt, người lao động chấp nhận mất việc làm với rất ít khả năng truy đòi vì họ biết rằng họ sẽ được hỗ trợ bởi hệ thống bảo hiểm thất nghiệp, và cũng vì điều này không có nghĩa là họ sẽ mất bất kỳ quyền lợi xã hội nào (ở Đan Mạch, hệ thống an sinh xã hội được tài trợ bởi ngân sách Nhà nước ở Đan Mạch, và hầu hết các quyền không phụ thuộc vào tình trạng công việc). Hơn nữa, công đoàn bao gồm các thành viên có việc làm và thất nghiệp. Do đó, họ không chỉ bảo vệ vị trí của nhân viên mà còn không sợ mất các thành viên khi công việc bị phá hủy. Mặt khác, người sử dụng lao động không tự tài trợ chi phí xã hội của doanh thu công việc. Hệ thống thất nghiệp cho phép họ tuyển dụng lao động dễ dàng, ngay cả trong thời gian ngắn và điều chỉnh lực lượng lao động của họ phù hợp với sự phát triển của nhu cầu. Có thể nói thêm rằng hệ thống không phải lúc nào cũng cân bằng về tài chính và Nhà nước thường phải bù đắp thâm hụt bảo hiểm thất nghiệp.

Tình hình kinh tế của Đan Mạch trước cuộc cải cách 1994-1999 . Đan Mạch đã trải qua thời kỳ suy thoái vào đầu những năm 1990 và nền kinh tế không phục hồi đáng kể trước năm 1994. Năm 1993, GDP thực tế chỉ tăng 0,8%. Do đó, tỷ lệ thất nghiệp đạt mức cao 12% và sẽ không bắt đầu giảm đáng kể trước năm 1995 (xem Hình 4.1), điều này gây nguy hiểm cho hệ thống bảo hiểm được thiết kế trong thời kỳ tỷ lệ thất nghiệp thấp.

Hình 4.1: Diễn biến thất nghiệp, thất nghiệp cơ cấu và tốc độ tăng lương ở Đan Mạch 1970-1998

Vì vậy, vào thời điểm xây dựng sự đồng thuận cho việc cải cách chế độ bảo hiểm thất nghiệp, tỷ lệ thất nghiệp đang lên đến đỉnh điểm (có nghĩa là dân số chịu tác động của cải cách là lớn nhất) và một số người lao động vẫn đang làm việc không chắc chắn về tương lai của họ. công việc, vì quá trình phục hồi vẫn chưa bắt đầu. Do đó, cải cách của Đan Mạch được thiết kế và thảo luận vào thời điểm khó khăn và có thể khó đạt được hơn nhiều nếu các đối tác xã hội không có khả năng đồng thuận mạnh mẽ.

Mặt khác, cuộc khủng hoảng này dường như đã kích thích, thay vì cản trở, động lực cải cách. Áp lực mạnh mẽ do hạn chế tài chính gây ra đã giúp các bên tham gia đạt được thỏa thuận về sự cần thiết phải cải cách chương trình và áp dụng kỷ luật tài chính nhiều hơn. Nhưng sự đồng thuận cũng được xây dựng dựa trên nhu cầu hội nhập xã hội nhiều hơn vì chính sách thất nghiệp (bảo hiểm thất nghiệp cũng như các ALMP) tỏ ra không hiệu quả trong việc ngăn chặn sự gia tăng thất nghiệp dài hạn và không hoạt động (xem Hình 4.2). Thật vậy, cuộc cải cách là sự kết hợp giữa kỷ luật xã hội (nhưng không làm thay đổi mức độ phúc lợi) và các nỗ lực hội nhập xã hội. Do đó, nó cũng giải quyết vấn đề hội nhập của những người thất nghiệp dài hạn thông qua các chính sách khuyến khích tài chính và thị trường lao động tích cực. Khía cạnh thứ hai của cuộc cải cách thực sự đáp ứng với tình trạng bấp bênh gia tăng đối với những người thất nghiệp.

Hình 4.2: Tỷ lệ thất nghiệp của lao động có thâm niên trên 12 tháng, Đan Mạch. (Nguồn: OECD)

Cải cách 1994-1999 thành công  Đảng Dân chủ Xã hội lên cầm quyền

vào năm 1993 tại Đan Mạch và ngay sau đó bắt đầu giai đoạn hòa giải về cải cách hệ thống trợ cấp thất nghiệp, dựa trên báo cáo năm 1992 của “Ủy ban Zeuthen”. Tuyên bố chính là sự kém hiệu quả tương đối của hệ thống, dựa quá nhiều vào lợi ích và thiếu các thành phần chính sách tích cực. Kết quả là, hệ thống không thể ngăn chặn việc tạo ra tình trạng thất nghiệp dài hạn trong khi nhiều lời mời làm việc bị bỏ trống. Thật vậy, trước năm 1993, các chính sách kích hoạt (bố trí trong các chương trình đào tạo, cung cấp việc làm ngắn hạn, v.v.) đã được đưa ra vào những thời điểm xác định trước trong thời gian thất nghiệp và ngay trước khi kết thúc giai đoạn đủ điều kiện ban đầu, điều này sẽ mở ra một cơ hội mới. thời kỳ quyền. Do đó, các chính sách kích hoạt này đã được sử dụng như một cách để kéo dài thời gian hưởng lợi ban đầu lên đến chín năm.

Giai đoạn đầu tiên của cuộc cải cách có hiệu lực vào ngày 1 tháng 1 năm 1994, trong khi tỷ lệ thất nghiệp đang ở mức cao nhất là 12,5%, nhưng cũng có những dấu hiệu phục hồi đầu tiên sau cuộc suy thoái mạnh mẽ vào đầu những năm 1990. Giai đoạn này dựa trên ba nguyên tắc: (1) nhấn mạnh vào nhu cầu thị trường lao động cá nhân và khu vực, (2) thực hiện khu vực các chính sách thị trường lao động theo các mục tiêu được thiết kế ở cấp quốc gia, (3) sự tham gia của các tổ chức thị trường lao động để việc thực hiện các chính sách ở cấp khu vực. Hơn nữa, và quan trọng là, việc tham gia vào các chính sách kích hoạt sẽ không mở ra quyền cho những lợi ích mới. “Hội đồng thị trường lao động quốc gia”, là một hội đồng ba bên bao gồm đại diện của các đối tác xã hội và chính quyền khu vực, cùng với Bộ Lao động, xác định mục tiêu, quản lý và điều hành các chương trình kích hoạt thị trường lao động. Các hội đồng thị trường lao động khu vực cũng được thành lập ở cấp khu vực.

Trong giai đoạn 1994-1999, thời hạn tối đa của trợ cấp đã giảm từ chín xuống còn bốn năm và “nghĩa vụ” kích hoạt được đưa ra sau một năm (thậm chí sáu tháng nếu dưới 25 tuổi), trong khi mức trợ cấp vẫn không thay đổi. Thời gian đóng góp tối thiểu đã tăng từ 26 lên 52 tuần (6 tháng đối với người lao động dưới 25 tuổi). Bên cạnh đó, các chế độ đào tạo, nghỉ phép và nghỉ chăm con được đưa ra nhằm thúc đẩy luân chuyển công việc giữa người thất nghiệp và người có việc làm.

Trong khuôn khổ tương tự, vào năm 1995, việc cải tổ lại giai đoạn ban đầu đã giảm thời hạn bảo hiểm xuống tối đa là bảy năm và thắt chặt nghĩa vụ của người thất nghiệp: việc tham gia các chương trình kích hoạt trở thành bắt buộc (với nguy cơ bị cắt trợ cấp trong trường hợp từ chối). Sau đó vào năm 1996, giai đoạn thứ hai bắt đầu; giai đoạn kích hoạt bắt buộc được nâng lên hai năm sau khi bắt đầu thời gian thất nghiệp (6 tháng đối với những người dưới 25 tuổi và không có bằng cấp), việc giảm thời gian hưởng trợ cấp tối đa đã bị cắt xuống tối đa là năm năm bao gồm các chương trình kích hoạt. Cuối cùng, vào năm 1999, vòng biện pháp thứ ba đã nâng cao hơn giai đoạn kích hoạt lên một năm sau khi bắt đầu đăng ký thất nghiệp, trong khi thời hạn trợ cấp tối đa giảm xuống còn bốn năm (3,5 năm đối với bất kỳ ai dưới 25 tuổi), bao gồm cả kích hoạt.

Nhìn chung, kinh nghiệm của Đan Mạch là một ví dụ về kỷ luật xã hội và nỗ lực hòa nhập xã hội (Larsen, 2004) do các đối tác xã hội cùng quyết định và thực hiện (từ cam kết ban đầu cho đến thỏa thuận cuối cùng). Đó là một cuộc cải cách đầy thách thức đã chuyển đổi một chương trình bảo hiểm thất nghiệp hào phóng nhưng thụ động thành một thiết bị tích cực hướng đến những người lao động ít được tuyển dụng nhất.

Cuộc cải cách thất bại 2001-2004.  Khả năng cải cách này đáp ứng một số giới hạn

khi giai đoạn hoà giải bị coi nhẹ và nội dung của nó làm thay đổi một phần hiệp ước xã hội. Năm 2001, chính phủ Bảo thủ mới đắc cử (Đảng Bảo thủ và Đảng Tự do) đã đơn phương đề xuất cải cách hệ thống bảo hiểm thất nghiệp tương đối “có mục tiêu”, nhằm cắt giảm khoảng 110 triệu USD chi phí. Ban đầu, Bộ trưởng Bộ Lao động đưa ra bốn đề xuất: (1) giảm ngưỡng đủ điều kiện để chỉ những người làm việc dưới 21 giờ một tuần (thay vì 28) mới được hưởng trợ cấp; (2) người lao động đại lý tạm thời, người lao động thời vụ và người lao động tự do sẽ không còn nhận được phúc lợi bổ sung trên cơ sở lâu dài nữa và phúc lợi tối đa 52 tuần sẽ được áp dụng cho tất cả người lao động; (3) nhân viên có mức lương hàng tháng trên €3360 nên đợi một thời gian trước khi nhận được khoản trợ cấp đầu tiên; (4) tỷ lệ lợi ích nên dựa trên mức lương trung bình trong sáu tháng qua thay vì ba tháng ban đầu (nhằm khuyến khích các mối quan hệ việc làm lâu dài).

Tổ chức của người sử dụng lao động tuyên bố rằng các biện pháp (1) và (2) sẽ làm giảm đáng kể tính linh hoạt của việc làm (công việc bán thời gian) và sẽ rất quan trọng trong các ngành xây dựng và công nghiệp. Đảng Nhân dân Đan Mạch (ủng hộ liên minh) cũng hoài nghi về loạt cải cách này. Do đó, chính phủ đã rút lại đề xuất (1) và (2), nhưng cũng đề xuất xem xét mức lương trung bình trong 12 tháng thay vì ba trong biện pháp (4). Ngoài ra, đề xuất sửa đổi này đã vấp phải sự phản đối mạnh mẽ từ tổ chức của người sử dụng lao động và từ hai trong số ba công đoàn chính đã tham gia lực lượng của họ (LO và FTF). Người trước cho rằng điều này sẽ không thúc đẩy tính linh hoạt trong khi người sau cho rằng sự thay đổi sẽ gây bất lợi cho triết lý của hệ thống bảo hiểm. Cuối cùng, điều này dẫn đến việc thu hồi toàn bộ dự án. Thật vậy, các thỏa ước tập thể có một điều khoản đàm phán lại trong trường hợp chính phủ thay đổi các quy định về trợ cấp thất nghiệp (Larsen, 2004).

Năm 2004, liên minh một lần nữa cố gắng đề xuất cắt giảm hệ thống phúc lợi, lập luận rằng cần loại bỏ một số lạm dụng. [9]Lần này, sự căng thẳng được đặt lên các khoản phúc lợi bổ sung trong trường hợp bị sa thải tạm thời và mức bảo hiểm cho những người lao động được trả lương cao. Một lần nữa, chính phủ thiểu số trung hữu đã phải rút lại các đề xuất trước nguy cơ phá vỡ vòng thương lượng tập thể sắp tới. Thật thú vị, các công đoàn đe dọa sẽ thu hồi khả năng sa thải tạm thời khỏi các thỏa thuận tập thể nếu các biện pháp này được thông qua, điều này minh họa cho bản chất bù đắp của kế hoạch thất nghiệp liên quan đến tính linh hoạt, cũng như tầm quan trọng của giai đoạn liên minh và sự tồn tại của sự cân bằng đi kèm các biện pháp củng cố khả năng có việc làm của người lao động.

4.3.    Những cải cách 1994-2001 của hệ thống bảo vệ việc làm ở Tây Ban Nha

So với Đan Mạch, thị trường lao động Tây Ban Nha có thể được coi là ở đầu kia của thang đo linh hoạt: bảo vệ việc làm mạnh mẽ đối với các công việc dài hạn và bảo đảm doanh thu tương đối yếu (trợ cấp thất nghiệp thấp và tỷ lệ việc làm ngắn hạn cao). Năm 1997, sự đảm bảo về công việc dài hạn đã giảm đi do một loại hợp đồng mới được đưa ra. Một lần nữa, cải cách này khó được ủng hộ do tầm quan trọng của việc đảm bảo việc làm cho lực lượng nòng cốt là những người lao động dài hạn trong trường hợp không có đảm bảo doanh thu bên ngoài việc làm. Các cuộc đàm phán diễn ra ở Tây Ban Nha vào thời điểm đó và sau đó minh họa cho sự tái xuất hiện của các hiệp ước xã hội ở một số nước châu Âu.

Bối cảnh lịch sử về hệ thống chính trị Tây Ban Nha và đối thoại xã hội. Phong trào công đoàn ở Tây Ban Nha bị chi phối bởi UGT (Công nhân chung) và CC.OO. (Ủy ban của Người lao động), đã đại diện cho đa số người lao động (hơn 75% với tỷ lệ bao phủ trên 80%) kể từ khi kết thúc thời đại Franco vào năm 1975 (Perez-Yruela, 1997). Các công đoàn nhỏ hơn tồn tại nhưng đại diện cho một thiểu số nhỏ người lao động. UGT được thành lập vào năm 1888 và duy trì mối quan hệ chặt chẽ với PSOE (Đảng Công nhân Xã hội Chủ nghĩa Tây Ban Nha) cho đến năm 1986. Nguồn gốc của CC.OO. được tìm thấy trong thời kỳ Franco khi người lao động thành lập các ủy ban để thương lượng ở cấp độ nơi làm việc. Nhưng các ủy ban này phải giải tán sau mỗi lần thương lượng và không được chính thức công nhận. PCE (Đảng Cộng sản Tây Ban Nha) đã giành quyền kiểm soát các ủy ban này và CC.OO. đã có quan hệ thân thiết với đảng này cho đến gần đây. CC.OO. ban đầu ủng hộ một công đoàn duy nhất trong giai đoạn chuyển tiếp chính trị (1975-1978) nhưng các nhà lãnh đạo UGT đã phản đối đề xuất này. Các cuộc thảo luận đã dẫn đến truyền thống hành động chung giữa hai hiệp hội, mặc dù các cuộc đối đầu không phải là hiếm. Truyền thống hòa giải này được củng cố bởi thực tế là không phải tất cả các công đoàn đều có quyền thương lượng ở cấp quốc gia. Ở Tây Ban Nha, các công đoàn có quy chế “công đoàn đại diện hơn”, mang lại quyền đàm phán được công nhận nếu họ nhận được hơn 10% số đại biểu được bầu ở cấp quốc gia hoặc 15% ở cấp khu vực. Các đoàn thể nhận được kinh phí từ ngân sách nhà nước trên cơ sở các buổi biểu diễn này.

Trong quá trình chuyển đổi chính trị và ngay sau khi các công đoàn phải củng cố vị trí và sự công nhận chính trị của họ. Điều này tạo điều kiện cho sự xuất hiện của đối thoại xã hội và chiến lược hành động tập trung liên quan đến nhiều liên hệ giữa chính phủ và các tổ chức của người sử dụng lao động. Nhưng mối quan hệ giữa UGT và PSOE trở nên xấu đi sau khi chính phủ PSOE thông qua 'bắt buộc' cải cách an sinh xã hội vào năm 1985, và tất cả các mối quan hệ chính thức đã bị cắt đứt sau năm 1989. Mối quan hệ giữa chính phủ và các đoàn thể trở nên căng thẳng từ năm 1986 đến năm 1993, với một cuộc tổng đình công vào năm 1988 chống lại Kế hoạch PSOE về việc làm cho thanh niên.

Nhưng vào đầu những năm 1990, Hội đồng Kinh tế và Xã hội đã được thành lập để tổ chức đối thoại xã hội ở cấp quốc gia giữa các công đoàn của người lao động và các tổ chức của người sử dụng lao động (CEOE, và CEPYME cho các công ty vừa và nhỏ). Chính phủ muốn thúc đẩy thương lượng xã hội để các hiệp ước xã hội có thể xuất hiện, giúp điều tiết tiền lương và giảm lạm phát (phù hợp với tiêu chí hội tụ của EMU). Các công đoàn, bị mất vị thế ở cấp công ty, đã bắt đầu lại cuộc đối thoại ở cấp quốc gia, một phần để tránh bị loại khỏi các cuộc cải cách lớn. Vì vậy, kể từ giữa những năm 1990, các công đoàn đã tuân theo cách tiếp cận thực dụng với người sử dụng lao động và chính phủ, bất chấp những khác biệt về ý thức hệ, và hành xử tự chủ hơn so với những năm 1980 (Hamann 2001). Họ cũng giữ quyền phủ quyết mạnh mẽ thông qua khả năng tổ chức các cuộc đình công toàn quốc và buộc đàm phán khi chính phủ muốn áp đặt các cải cách của mình (như cuộc tổng đình công năm 2002 chống lại cải cách bảo hiểm thất nghiệp đưa ra khả năng cắt giảm trợ cấp nếu “thích hợp” công việc bị từ chối).

Đặc điểm của hệ thống bầu cử và đảng cũng ảnh hưởng đến cách thức các công đoàn ảnh hưởng đến chính trị. Hoạt động vận động hành lang của các nhà lập pháp riêng lẻ xảy ra khi họ đại diện cho từng quận hoặc khu vực bầu cử như trong truyền thống Anh-Mỹ. Ở Tây Ban Nha, đây không phải là trường hợp (hệ thống bầu cử theo tỷ lệ và khá phức tạp với các quận có nhiều thành viên) và các nhóm đảng trong nghị viện rất có tổ chức và kỷ luật, điều này khiến việc vận động hành lang ở nghị viện khó đạt được hơn (Hamann và Kelly, 2003).

Các lựa chọn chiến lược của các nhà lãnh đạo đảng cũng là trọng tâm trong việc giải thích sự tái xuất hiện của đối thoại xã hội ở Tây Ban Nha. Như vậy, sáng kiến khởi động vòng đàm phán hiệp ước xã hội của Aznar vào năm 1996 một phần được thúc đẩy bởi mong muốn xây dựng hình ảnh của một đảng Bảo thủ mới có thể thúc đẩy đối thoại xã hội. Tuy nhiên, mong muốn này cũng bị ảnh hưởng bởi sự hỗ trợ chính trị mà chính phủ nhận được. Chính phủ Aznar đầu tiên nằm trong liên minh. Như vậy, cuộc cải cách đầu tiên theo một cách nào đó phải dựa vào sự đồng thuận và thực tế, luật năm 1997 chính thức hóa hiệp định đã được đa số rất lớn thông qua. Các công đoàn cũng có thể lo sợ rằng, sau cuộc tổng tuyển cử năm 1996, đảng bảo thủ mới được bầu sẽ tiến hành một cuộc cải cách triệt để hơn đối với hệ thống bảo vệ việc làm, và do đó đã chấp nhận một số thỏa hiệp nhằm hạn chế phạm vi cải cách liên quan đến việc làm lâu dài. Nhưng, trên cơ sở đó, vào năm 2000, Đảng Bình dân của Aznar đã nhận được sự ủng hộ hoàn toàn của đa số cử tri, và sau đó đã cố gắng áp đặt cuộc cải cách năm 2001 mà không có sự thỏa hiệp. Điều này dẫn đến một cuộc đình công toàn quốc và chính phủ đã phải lùi bước trong nhiều khía cạnh của cải cách (xem cơ sở hạ tầng).

Hệ thống bảo vệ người lao động của Tây Ban Nha trước cuộc cải cách năm 1994. Các công việc lâu dài của Tây Ban Nha từng nằm trong số những công việc được bảo vệ tốt nhất ở châu Âu trước cuộc cải cách năm 1994. Các khoản thanh toán thôi việc cung cấp 45 ngày mỗi năm trong nhiệm kỳ, với mức trần là 42 tháng; đó là 3,5 năm lương trong trường hợp sa thải cá nhân không công bằng. Ngay cả sau cuộc cải cách 1994-1997, OECD (1999) vẫn xếp Tây Ban Nha là một trong những quốc gia kém linh hoạt hơn so với luật bảo vệ việc làm.

Quy định này đã được cân bằng vào năm 1984 bởi một cuộc cải cách tự do hóa các điều kiện truy đòi của các hợp đồng tạm thời. Các hợp đồng tạm thời có thể được tạo ra với thời hạn lên đến ba năm, cao hơn nhiều so với các giới hạn mà hầu hết các nước châu Âu áp đặt cho các hợp đồng như vậy. Người lao động có rất ít hoặc không có khoản bồi thường khi chấm dứt hợp đồng và luật tạo ra rất nhiều cơ hội để mở các hợp đồng tạm thời đến mức thực sự không cần công việc có tính chất tạm thời nữa. Kết quả là, số hợp đồng tạm thời tăng vọt từ 11% lên 33% và vào năm 1997, chúng chiếm 96% dòng tạo việc làm hàng năm.

Về phía bảo hiểm thất nghiệp, mức độ bao phủ của Tây Ban Nha khá thấp so với các nước Châu Âu khác. Với thời hạn tối đa là 24 tháng, các khoản trợ cấp chiếm 70% mức lương cuối cùng và giảm xuống 60% sau 6 tháng. Hơn nữa, thời gian đóng tối thiểu là 12 tháng trong 6 năm qua và điều này chỉ mở ra khoảng thời gian 4 tháng trợ cấp. Để được hưởng 12 tháng trợ cấp, người lao động phải đóng góp từ 3 đến 3,5 năm. Mức trần là 1,75 (2,2) lần mức lương tối thiểu cho một người không có (có hai con trở lên), chẳng hạn như thấp hơn mức trần ở Pháp (hơn 4 lần mức lương tối thiểu, không có điều kiện về số lượng con) . Do đó, nhiều người lao động, đặc biệt là những người có việc làm ngắn hạn, không được bảo vệ nhiều bởi hệ thống hiện có, không giống như những người lao động dài hạn.

Hệ thống này khá nhất quán vì những người lao động lâu dài, đại diện cho 2/3 số người lao động và hầu hết tất cả các thành viên công đoàn, phản đối việc phản đối bất kỳ thay đổi nào trong việc bảo vệ họ với mức hỗ trợ dành cho người thất nghiệp. Bên cạnh đó, thật kỳ lạ là cảm giác bất an của những người lao động lâu dài cũng được nuôi dưỡng bởi quan sát của họ về sự không ổn định trong công việc của những người lao động tạm thời (Postel-Vinay và Saint-Martin 2003). Và thuyết nhị nguyên này được tạo ra chính xác bởi luật bảo vệ việc làm.

Thời điểm của các cuộc cải cách năm 1994 và 1997 .  Năm 1992-1994 Tây Ban Nha, giống như các nước khác

Các nước châu Âu trải qua một đợt suy thoái nghiêm trọng. Năm 1993, GDP thực sự giảm 1% và tổng số việc làm giảm 4% (Xem Hình 4.3). Cải cách năm 1994 nhằm giảm chi phí sa thải công nhân lâu dài đã không thể nhận được sự ủng hộ mạnh mẽ từ các tổ chức công đoàn trong tình huống như vậy. Các công đoàn ở Tây Ban Nha, không giống như ở Đan Mạch, không bao gồm những người lao động thất nghiệp, và thậm chí không bao gồm tất cả những người lao động, vì hầu hết các thành viên là những người lao động lâu dài. Như vậy, đáy năm 1993 đã chứng kiến sự sụt giảm các công việc lâu dài, do đó các thành viên cốt lõi của công đoàn có nguy cơ bị sa thải hàng loạt (xem Hình 4.4). Bên cạnh đó, vào năm 1994, tình trạng không chắc chắn về kinh tế vẫn còn cao, trong khi việc làm ròng lâu dài lại giảm, và điều này có thể giải thích tại sao người lao động có thể cảm thấy

bị đe dọa bởi một cuộc cải cách thậm chí còn gây nguy hiểm hơn cho công việc của họ.

Hình 4.4: Biến động việc làm ròng theo loại hợp đồng (nghìn)

(Nguồn: Consejo Economico y Social, 2004)

88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Về khía cạnh này, cuộc cải cách năm 1997 diễn ra trong một bối cảnh rất khác. Việc làm lâu dài đã tăng trở lại, với tốc độ tăng trưởng GDP khoảng 3%. Con số này thấp hơn so với cuối những năm 1980, nhưng nền kinh tế đang phục hồi rõ ràng và không có “mối đe dọa” nào ngay lập tức. Số lượng việc làm lâu dài đã bị cắt giảm từ 0,8 đến 3% trong giai đoạn 1992-1994. Số lượng việc làm ròng được tạo ra lớn kể từ năm 1996, một phần là do sự phục hồi của nền kinh tế và, có thể nói, một phần là kết quả của cuộc cải cách năm 1994. Tuy nhiên, việc làm tạm thời đã đạt mức cao nhất là 35% tổng số việc làm vào năm 1995 và lên tới 33% vào năm 1997. Vì vậy, có vẻ như tất cả các điều kiện kinh tế cho một cuộc cải cách đã có mặt: có sự đồng thuận trên toàn quốc về sự cần thiết phải giảm tỷ lệ việc làm tạm thời trong nền kinh tế, ít bất ổn hơn về tương lai (cái mà Saint-Paul (2002) gọi là “hiệu ứng có thể xác định”), ít nhân viên phải đối mặt với tác động tức thì của một cuộc cải cách như vậy (“hiệu ứng tiếp xúc”) , và cải cách năm 1994 đã có một số tác động tích cực nhưng rõ ràng là chưa đủ mạnh (quá trình cải cách tăng dần).

Nhưng nếu thời điểm cải cách năm 1994 kém thuận lợi hơn thời điểm cải cách năm 1997, tại sao các công đoàn không phản đối mạnh mẽ chính phủ vào thời điểm đó? Một cách hợp lý hóa điều này được đề xuất bởi Dolado và Jimeno (2004), người đã điều tra sự phát triển của tỷ lệ nhân viên cố định thường xuyên so với dân số đang hoạt động (Hình 4.5). Họ cho rằng các công đoàn cố gắng tối đa hóa lợi ích của cử tri trung bình trong thị trường lao động; cơ sở bầu cử của nó không chỉ là những người lao động cố định mà còn là tất cả những người lao động thực tế và tiềm năng. Giá trị trên 0,5 cho biết rằng nhân viên bình thường đại diện cho cử tri trung bình là người trong cuộc. Ngược lại, giá trị dưới 0,5 có nghĩa là những người lao động khác (tạm thời, thất nghiệp hoặc lao động lâu dài được giúp đỡ) có thể trở nên quan trọng hơn trong chức năng mục tiêu của công đoàn. Như vậy, giai đoạn 1993-1998 có tỷ lệ thấp hơn 0,5, điều này có thể giải thích tại sao vào thời điểm đó, các công đoàn có thể ủng hộ những cải cách có thể nâng cao khả năng người lao động có được việc làm lâu dài, mặc dù điều này có thể có nghĩa là mức độ đảm bảo việc làm thấp hơn cho những người đương nhiệm.

Cải cách năm 1994 Do chính phủ Xã hội chủ nghĩa khởi xướng, cải cách lao động là cuộc cải cách sâu rộng và sâu rộng đầu tiên về luật lao động diễn ra ở Tây Ban Nha vào khoảng năm 1994. Cuộc cải cách này chứng kiến việc sửa đổi nhiều điều khoản của các luật lao động chính, đặc biệt là Luật Lao động. Điều lệ Người lao động; các quy tắc được kế thừa từ thời Franco. Nhưng trên hết, đây là nỗ lực đầu tiên nhằm thay đổi hệ thống bảo vệ người lao động ở Tây Ban Nha, thừa nhận rằng với hơn 33% người lao động theo hợp đồng có thời hạn và hơn 20% thất nghiệp, chiến lược (không) linh hoạt của Tây Ban Nha có thể không được hiệu quả. Vì vậy, bên cạnh việc sửa đổi nhiều quy định như giờ làm việc đặc biệt và đặt nền móng cho quy định sửa đổi về hệ thống thương lượng tập thể, cuộc cải cách đã hạn chế các điều kiện sử dụng hợp đồng tạm thời vì những lý do tạm thời và nhắm mục tiêu lại mục tiêu “thúc đẩy việc làm” có thời hạn cố định. hợp đồng cho những người lao động khó khăn. Bên cạnh đó, nó làm giảm chi phí sa thải cá nhân thông qua việc hạn chế các trường hợp người lao động phải trả lại tiền kể từ thời điểm họ kháng cáo quyết định trước tòa án và nó nới lỏng một chút các quy tắc quản lý việc sa thải tập thể với các khoản thanh toán xuống còn 20 ngày' trả tiền cho mỗi năm làm việc. Nhưng không giống như cuộc cải cách năm 1997, các biện pháp này đã được quốc hội thông qua trong bối cảnh các công đoàn phản đối mạnh mẽ.

Đối với việc làm tạm thời, cuộc cải cách này dường như có ít hoặc không có tác động đến sự ổn định của việc làm, vì tỷ lệ hợp đồng ngắn hạn trong nền kinh tế đạt mức cao nhất là 35% vào năm 1995. Rõ ràng là cuộc cải cách đã hạn chế điều kiện sử dụng của các hợp đồng ngắn hạn mà không có phương tiện để thực thi nó không làm tăng đáng kể chi phí tương đối của các công việc tạm thời so với các công việc lâu dài, vì vậy cuộc cải cách năm 1997 đã phải giải quyết vấn đề theo cách khác.

Cuộc cải cách năm 1997 Cuộc cải cách năm 1997 được bắt đầu sau một vòng đàm phán dài do chính phủ Bảo thủ được bầu vào năm 1996 khởi xướng. Vào thời điểm đó, tỷ lệ thất nghiệp ở mức cao 21,5% và 34% việc làm là tạm thời. Chỉ có 4% hợp đồng được ký trên một năm là công việc dài hạn .

Sau nhiều tháng đàm phán, các đối tác xã hội đã ký ba thỏa thuận liên ngành giải quyết các vấn đề vẫn chưa được giải quyết bởi cuộc cải cách năm 1994: “Vì sự ổn định việc làm”, cải cách hệ thống bảo vệ việc làm và được Quốc hội Tây Ban Nha phê chuẩn thành Đạo luật cùng năm, nhưng cũng “Về thương lượng tập thể” và “Về lấp đầy khoảng trống trong quy định” đã tham gia vào thỏa thuận cuối cùng của các công đoàn và cân bằng lợi ích của họ trong cải cách.

Mục tiêu chính của cuộc cải cách năm 1997 được tất cả các bên tham gia chia sẻ và bao gồm thúc đẩy việc làm lâu dài và giảm tình trạng mất an ninh việc làm. Cái gọi là “hợp đồng xúc tiến việc làm lâu dài” ban đầu được đưa ra trong thời hạn 4 năm và nhắm đến đối tượng là những người thất nghiệp trẻ (dưới 30 tuổi) trở lên (trên 45 tuổi) cũng như những người lao động tạm thời có hợp đồng được chuyển thành hợp đồng lâu dài. Nó khác với hợp đồng vĩnh viễn thông thường ở chỗ khoản bồi thường trong trường hợp cá nhân bị sa thải không công bằng và các khoản phí xã hội được giảm bớt. Khi một cá nhân bị sa thải hoặc nhiều cá nhân bị sa thải vì lý do khách quan (không phải là sa thải tập thể hoặc sa thải vì lý do kỷ luật) được coi là không công bằng, người sử dụng lao động phải bồi thường tối đa là 33 ngày mỗi năm làm việc (thay vì 45) của 24 tháng lương (thay vì 42), đó là số tiền bồi thường tương đương với các trường hợp sa thải bất công khác. Kết hợp với cải cách năm 1994 đã bãi bỏ sự cần thiết của ủy quyền hành chính và đưa ra lý do “khách quan” cho việc sa thải, biện pháp này đã giảm đáng kể chi phí tách rời đối với các hợp đồng mới này. Hơn nữa, các khoản đóng góp xã hội cho các hợp đồng này đã bị cắt giảm từ 40 đến 80% cho các trường hợp dự phòng thông thường tùy thuộc vào các trường hợp (không bao gồm tai nạn lao động).

Cải cách này được cân bằng bởi một quy định tốt hơn về đào tạo và hợp đồng bán thời gian và hợp đồng không liên tục, đồng thời trao các quyền mới cho người lao động tạm thời trong công ty sử dụng dịch vụ của họ. Nó cũng cố gắng tái cấu trúc cấu trúc thương lượng tập thể hỗn loạn (các thỏa thuận cùng tồn tại ở cấp công ty, khu vực và quốc gia, tất cả đều lặp lại ít nhiều cùng một nội dung) khuyên các khu vực đàm phán tôn trọng một số loại chuyên môn hóa (thỏa thuận “Về thương lượng tập thể”) . Cuối cùng, thỏa thuận thứ ba (“Về việc lấp đầy khoảng trống”) đã mở ra sự cần thiết của các vòng đàm phán toàn quốc nhằm thay thế “quy chế công nhân” cũ kỹ của chế độ Franco bằng các thỏa thuận tập thể ngành về cơ cấu nghề nghiệp, cơ cấu nghề nghiệp, cơ cấu trả lương và hệ thống kỷ luật trước năm 2003 .

Đàm phán thất bại năm 2001  Mùa hè năm 2000, đàm phán bắt đầu

để xem xét và gia hạn một số biện pháp được đưa ra trong bốn năm theo cuộc cải cách đồng thuận năm 1997. Nhưng khoảng cách giữa các đối tác xã hội hóa ra là khá cao. Một mặt, để thúc đẩy ổn định việc làm, các công đoàn đề xuất giải quyết vấn đề lạm dụng hợp đồng tạm thời (đặc biệt là hợp đồng “công việc và dịch vụ” và hợp đồng “hoàn cảnh sản xuất”). Thật vậy, các hợp đồng tạm thời vẫn chiếm 32% tổng số việc làm trong năm 2001, chỉ giảm nhẹ so với mức năm 1997 (34%). Do đó, ban đầu họ đề xuất tăng chi phí tương đối của việc làm tạm thời bằng cách tạo ra một khoản bồi thường cụ thể cho người lao động vào cuối thời kỳ của họ và tăng mức đóng góp an sinh xã hội của họ. Họ cũng đề xuất hạn chế sử dụng các hợp đồng như vậy. Mặt khác, để đạt được mục tiêu ổn định việc làm tương tự, các tổ chức của người sử dụng lao động mong muốn giảm hơn nữa chi phí tương đối của các hợp đồng mới so với các hợp đồng cũ (dài hạn và tạm thời) để kích thích việc sử dụng chúng. Ban đầu, họ muốn giảm chi phí sa thải bất công đối với hợp đồng mới không có thời hạn xuống còn 25 ngày và loại bỏ “lương thủ tục” là mức lương mà họ phải trả trong quá trình xét xử hoặc thủ tục hành chính. Họ cũng đề xuất tăng tính linh hoạt hơn nữa cho hợp đồng bán thời gian mới khá phổ biến - được giới thiệu vào năm 1998. Nhưng họ từ chối mọi hạn chế trong việc sử dụng việc làm tạm thời, mặc dù họ chấp nhận nguyên tắc trả lương lên đến 12 ngày mỗi năm cho những người lao động này.

Các đối tác xã hội đã không đạt được sự đồng thuận sau nhiều tháng đàm phán vì các liên đoàn lao động cho rằng hợp đồng lao động không thời hạn mới đã không đủ thành công trong tháng trước cuộc cải cách để biện minh cho việc gia hạn. Họ cũng cho rằng việc đưa ra loại hợp đồng này đã không giải quyết được vấn đề cốt lõi của sự bất ổn việc làm ở Tây Ban Nha, cụ thể là hợp đồng lao động tạm thời.

Cuộc cải cách sau đó đã được chính phủ ra sắc lệnh và rõ ràng là ủng hộ các đề xuất của người sử dụng lao động. Thật vậy, nó đã kéo dài và mở rộng hợp đồng lâu dài mới cho nhiều nhóm công nhân hơn. Nó cũng đưa ra sự linh hoạt hơn trong việc làm bán thời gian thông qua việc loại bỏ các giới hạn định lượng. Vì vậy, cuộc đối thoại xã hội ba bên cuối cùng đã bị phá vỡ vào năm 2001 khi liên đoàn công đoàn UGT đưa ra đánh giá tiêu cực về tác động đối với việc làm của cải cách do chính phủ đơn phương đưa ra vào năm đó và cho biết thái độ của chính phủ chỉ có lợi cho người sử dụng lao động, bỏ qua sự tái sinh gần đây của đối thoại xã hội.

4.4 Các yếu tố tạo thuận lợi và cản trở cải cách hệ thống an ninh của người lao động

Các quá trình cải cách thành công hệ thống an ninh cho người lao động ở Đan Mạch và Tây Ban Nha có điểm chung là cả hai đều được hỗ trợ bởi các chính phủ có động lực mạnh mẽ mặc dù không nhất thiết phải theo chế độ đa số trong quốc hội, và bởi các đối tác xã hội có khả năng thỏa hiệp và đàm phán. Chúng cũng được bắt đầu vào đúng thời điểm khi tất cả các bên tham gia có thể chia sẻ một mục tiêu chung và chịu được cái giá của sự thỏa hiệp. Chính xác hơn, chúng ta có thể rút ra bốn bài học chính từ kinh nghiệm của Đan Mạch và Tây Ban Nha từ năm 1994 đến 2003.

Xác định biên độ hỗ trợ: khu vực bầu cử của các hệ thống

Các hệ thống quy định tạo ra khả năng chống lại sự thay đổi của chính chúng. Đó là cái mà chúng ta có thể gọi là “hiệu ứng cử tri” tạo ra khuynh hướng giữ nguyên hiện trạng (Saint-Paul, 2002). Trong trường hợp của Tây Ban Nha, hơn hai phần ba số người lao động có công việc lâu dài ủng hộ việc bảo vệ việc làm và luật bảo vệ việc làm đã tạo ra tình huống này một cách chính xác. Thật vậy, những người lao động này không phải chịu chi phí của việc làm linh hoạt trong một thị trường lao động kép. Mọi nỗ lực cải cách hệ thống này nên diễn ra vào thời điểm mà những người này ít lo sợ hơn về tác động tiềm ẩn của cuộc cải cách đó đối với hoàn cảnh của họ, đồng thời tác động tích cực đến khả năng tìm được việc làm sau cải cách cần được bộc lộ càng sớm càng tốt. Trong trường hợp của Đan Mạch, người lao động chấp nhận sự linh hoạt trong việc điều chỉnh việc làm vì tồn tại một loại bảo hiểm hào phóng và lâu dài giúp bù đắp rủi ro về doanh thu. Hơn nữa, hầu hết các quyền xã hội không phụ thuộc vào địa vị cá nhân trên thị trường lao động và được tài trợ bởi ngân sách nhà nước. Logic tương tự cũng áp dụng cho tư cách thành viên công đoàn: người lao động không từ bỏ tư cách thành viên của mình sau khi họ bị mất việc làm. Như vậy, bất kỳ nỗ lực cải cách hệ thống bảo hiểm thất nghiệp nào cũng phải tính đến thành phần cấu thành hệ thống an sinh của người lao động nói chung. Những cải cách đạt được ở cả hai nước đều thành công về mặt này.

Vai trò của hệ thống chính trị và chính quyền

Hệ thống đại diện chính trị dường như đóng vai trò ít hơn trong trường hợp cải cách thị trường lao động so với bất kỳ cải cách điều tiết thị trường nào khác. Thật vậy, hệ thống đại diện của Đan Mạch là một trường hợp điển hình của đại diện theo tỷ lệ, với nhu cầu liên tục về sự đồng thuận và mối đe dọa liên tục của quyền phủ quyết. Hệ thống bầu cử của Tây Ban Nha về bản chất cũng theo tỷ lệ mặc dù phức tạp hơn và có khả năng đa số xuất hiện từ các cực. Trong cả hai trường hợp, quy tắc về tính tương xứng của hệ thống đã không ngăn cản các chính phủ và các đối tác xã hội hình thành việc thực hiện những cải cách quan trọng đối với hệ thống an ninh của người lao động. Tuy nhiên, trong trường hợp của Tây Ban Nha, thực tế là chính phủ dựa vào đa số mạnh mẽ đã giúp thông qua một số giai đoạn cải cách thông qua luật khi đối thoại xã hội bị phá vỡ như năm 1994 và 2001, mặc dù chính quyền đôi khi phải lùi lại. Ở Đan Mạch, đối thoại xã hội dường như quan trọng hơn để nhận được sự hỗ trợ cho cải cách thị trường lao động, điển hình là sự thất bại của nỗ lực năm 2003 trong việc thông qua luật hạn chế động cơ sa thải nhân viên tạm thời và thắt chặt hơn nữa các điều kiện đủ điều kiện của hệ thống bảo hiểm. Vì vậy, ý chí của chính phủ có thể cần thiết để kích hoạt cải cách nhưng không phải lúc nào cũng đủ để đạt được nó.

Vai trò của các tổ chức thị trường lao động

Điều này chính là bởi vì, trong thị trường lao động, tổ chức và bản chất của đối thoại xã hội là tối quan trọng để giải thích khả năng thiết kế và thực hiện cải cách thành công. Các thể chế tổ chức cuộc đối thoại xã hội này là các quy tắc chính của trò chơi: các cử tri có những lợi ích trái ngược nhau tùy thuộc vào địa vị của họ trên thị trường lao động và do đó đã tổ chức một hệ thống đại diện và thương lượng cụ thể. Trong trường hợp của Đan Mạch, đã có một truyền thống lâu đời (có từ cuối thế kỷ 19) về đối thoại xã hội với các công đoàn mạnh (mật độ cao, phạm vi bao trùm cao, khả năng phối hợp theo chiều dọc và chiều ngang cao) và các tổ chức của người sử dụng lao động có kỷ luật. Cải cách bảo hiểm thất nghiệp đã được thảo luận tập trung giữa các chủ thể, cụ thể là chính phủ và các đối tác xã hội, từ năm 1994 trở đi. Ở Tây Ban Nha, sau sự suy giảm đối thoại xã hội sau năm 1986, đã có sự hồi sinh kể từ năm 1994, chủ yếu là do sự thay đổi trong cán cân quyền lực và việc thể chế hóa hệ thống thương lượng quốc gia vào đầu những năm 1990. Thật vậy, các công đoàn bị mất vị thế ở cấp công ty đã nắm bắt cơ hội phục hồi ở cấp quốc gia, và người sử dụng lao động đã nhìn thấy trong các cuộc đàm phán một cách để đạt được mức lương vừa phải (Jimeno, 2002). Kết quả là, nhiều giai đoạn của cải cách bảo vệ việc làm đã được các tổ chức thị trường lao động đàm phán và thông qua (đặc biệt là cuộc cải cách lớn năm 1997), ngoại trừ hai lần vào năm 1994 và 2001. Nhưng việc thể chế hóa thương lượng quốc gia và năng lực điều phối đi kèm sẽ trở nên vô giá trị nếu diễn viên không thấy hứng thú với cải lương.

Lựa chọn thời điểm cải cách

Thời điểm của cải cách - thời điểm bắt đầu và tốc độ của cải cách - là điều cần thiết để nhận được sự hỗ trợ từ các đối tác xã hội. Nó thực sự quyết định “được gì cho mình” của mỗi diễn viên cải lương.

               Thời điểm trong chu kỳ kinh tế vĩ mô

Ở cả hai quốc gia, các cuộc cải cách đã được bắt đầu vào năm 1994, khi kết thúc các cuộc suy thoái nghiêm trọng và tiếp tục trong suốt quá trình phục hồi của những năm 1980. Vào thời điểm đó, ở Tây Ban Nha, tỷ lệ thất nghiệp cũng như tỷ lệ việc làm mới tạm thời tương đối cao. Do đó, cái gọi là “hiệu ứng bộc lộ” và “hiệu ứng có thể xác định được” là cao: các cử tri quan tâm đến việc giảm các biện pháp bảo vệ việc làm dài hạn có nhiều hơn và có thể xác định dễ dàng hơn những lợi ích tiềm năng của một cuộc cải cách như vậy (“tác động xấu ” công việc đã được tiết lộ) so với trước khi suy thoái kinh tế. Một yếu tố bổ sung thúc đẩy các công đoàn: khả năng đáp ứng các tiêu chí hội tụ của EMU, đặc biệt là về lạm phát. Các công đoàn không muốn tỏ ra phá vỡ con đường dẫn đến EMU. Ở Đan Mạch, nơi cải cách sắp thắt chặt các điều kiện đủ điều kiện và thời hạn của bảo hiểm thất nghiệp, tác động tiếp xúc có thể thấp (ít người không tiếp xúc với các khía cạnh có hại của cải cách), mặc dù việc tăng cường song song các biện pháp ALMP ( chẳng hạn như đào tạo) có thể đã giảm thiểu tác động này. Trong mọi trường hợp, tác động có thể nhận dạng được cũng rất lớn vào thời điểm đó: mọi người biết công việc của họ bị đe dọa ở mức độ nào và họ dựa vào bảo hiểm thất nghiệp ở mức độ nào. Đồng thời, đa số cử tri và thành viên công đoàn có thể nhận thấy chi phí và sự kém hiệu quả của hệ thống bảo hiểm, từ đó ủng hộ cải cách hệ thống. Cuối cùng, ở cả hai quốc gia, các tổ chức của người sử dụng lao động đã nhận ra thực tế rằng thương lượng tập trung là cách tốt nhất để kiểm soát lạm phát trong quá khứ. Thật vậy, tác động tích cực của những cải cách và hiệp định quốc gia này nằm ở việc giảm tỷ lệ thất nghiệp không do lạm phát trong nửa sau của thập niên 90.

2.                  Tầm quan trọng của cải cách từng bước

Ở cả hai quốc gia, các cải cách dần dần được thực hiện, trong một số trường hợp, các biện pháp đền bù được thiết kế để cân bằng một số tác động có hại và tăng cường hỗ trợ cho cải cách. Đầu tiên, ở Đan Mạch, giai đoạn đầu tiên của việc giảm thời gian bảo hiểm thất nghiệp đã được bù đắp bằng việc đưa ra một số kỳ nghỉ dài hạn cho người lao động. Người lao động đã nhìn thấy trong các biện pháp này sự gia tăng khả năng phân bổ thời gian của họ giữa công việc, đào tạo và giải trí. Những người thất nghiệp coi tác động tích cực tiềm năng của những lá này đối với khả năng kiếm được việc làm của họ. Dần dần, một số chế độ nghỉ phép này đã bị bãi bỏ, vì chúng không được sử dụng nhiều, nhưng việc cải cách bảo hiểm thất nghiệp đã được bắt đầu và tác động tích cực của nó đối với tỷ lệ thất nghiệp đã trở nên rõ ràng. Thứ hai, ở Tây Ban Nha, các hợp đồng đào tạo và hợp đồng “kinh nghiệm làm việc” cho lao động trẻ đi kèm với cuộc cải cách năm 1997, nhưng cuộc cải cách sau đó cũng mở ra khả năng có các thỏa thuận liên ngành về thương lượng tập thể, cũng như sự cần thiết phải lấp đầy khoảng trống trong các quy định giữa 23 các ngành không đồng nhất. Điều này phần lớn có lợi cho các công đoàn có thể giành lại ảnh hưởng ở cấp quốc gia vào thời điểm mà họ đã mất một số vị trí ở cấp công ty và chi nhánh.

4.5 Kết luận

Chương này đã chỉ ra rằng có thể tìm thấy sự hỗ trợ chính trị đối với những cải cách của hệ thống an ninh người lao động ở Châu Âu (thiết lập an ninh việc làm - EPL, luật bảo vệ việc làm - và an ninh doanh thu - bảo hiểm thất nghiệp và ALMP, các chính sách thị trường lao động tích cực bao gồm đào tạo) trong các hệ thống chính trị đa số không nghiêm ngặt với sự hỗ trợ của các đối tác xã hội độc lập và đại diện. Những cải cách như vậy đã đạt được ở Tây Ban Nha và Đan Mạch mặc dù các hệ thống được bầu chọn có xu hướng tạo ra sự tắc nghẽn vì các cá nhân có thể không quan tâm đến những thay đổi. Trong cả hai trường hợp, ý chí của các chính phủ gắn liền với các điều kiện kinh tế thuận lợi và sự tồn tại của các thể chế đối thoại xã hội đã mở ra cơ hội cải cách. Điều thú vị là, những đặc điểm chung để cải cách thành công này xuất hiện từ kinh nghiệm của các quốc gia theo truyền thống không được coi là giống nhau từ quan điểm thể chế (Đan Mạch được coi là “quốc gia theo chủ nghĩa tập đoàn”, và Tây Ban Nha thuộc nhóm các quốc gia Nam Âu nơi công đoàn có thể thực hiện quyền phủ quyết của họ nhưng thiếu các cơ chế điều phối mạnh mẽ). Những kinh nghiệm này cũng giúp chúng tôi hiểu được khả năng thành công của một số quá trình cải cách đang tiếp diễn ở các nước châu Âu, chẳng hạn như Tây Ban Nha và cả Pháp.

Quá trình cải cách đã được nối lại sau cuộc bầu cử năm 2004 đã đưa PSOE trở lại chính phủ. Chính quyền của Zapatero gần đây đã tuyên bố rằng họ không có ý định bác bỏ đối thoại xã hội như chính phủ trước đã làm vào năm 2001. Vẫn có sự đồng thuận mạnh mẽ về thực tế là việc làm tạm thời quá lớn ở Tây Ban Nha. Phải thừa nhận rằng cải cách 1994-1997 đã góp phần làm giảm tỷ lệ việc làm tạm thời từ 33 % năm 1997 xuống 30,6% năm 2003, với mức giảm thậm chí còn mạnh hơn trong khu vực tư nhân (7 điểm phần trăm). Nhưng mức độ này vẫn khó duy trì về mặt xã hội và không thúc đẩy năng suất. Giờ đây, bất chấp sự đồng thuận ngầm về chẩn đoán này, các đối tác xã hội đang chia rẽ nhiều hơn về phương pháp khắc phục so với bảy năm trước. Thật vậy, các công đoàn của người lao động đã tuyên bố phản đối việc giảm thêm bất kỳ chi phí sa thải nào đối với các hợp đồng dài hạn, trong khi các công đoàn của người sử dụng lao động phản đối việc hạn chế hơn nữa việc sử dụng các hợp đồng tạm thời. Tóm lại, tỷ lệ chi phí lao động tạm thời và vĩnh viễn phải tăng lên nhưng các bên tham gia vẫn chưa đạt được sự đồng thuận về cách đạt được điều này.

Sử dụng dòng lập luận được phát triển trong phần trước, Tây Ban Nha dường như đang ở trong tình thế kém thuận lợi hơn một chút để đạt được các cuộc đàm phán thành công so với năm 1997. Một mặt, sau giai đoạn tăng trưởng giảm trong năm 2001-2002 (nhưng không suy thoái kinh tế), triển vọng tích cực cho giai đoạn 2004-2005 với tốc độ tăng trưởng từ 3 đến 3,5%, điều này cũng có nghĩa là thất nghiệp sẽ bắt đầu giảm trở lại và đạt 10,2% vào năm 2005, giảm từ 11,4% vào năm 2003 (OECD, 2004 ). Về mặt tiếp xúc, đây là thời điểm tốt hơn để cải cách so với năm 2001, vì ít người có khả năng lo lắng hơn về hậu quả tiêu cực của việc giảm bảo vệ việc làm lâu dài hoặc hạn chế sử dụng các hợp đồng tạm thời. Hơn nữa, chính phủ thiểu số dường như sẵn sàng giải quyết vấn đề bất ổn việc làm một cách đồng thuận. Nhưng mặt khác, chưa chắc các đối tác xã hội sẽ đạt được sự đồng thuận về chính sách phù hợp. Thật vậy, hiện tại không có sự đồng thuận rõ ràng về chính sách nào (hạn chế hợp đồng tạm thời năm 1994 hoặc giảm chi phí sa thải năm 1997) ảnh hưởng nhiều nhất đến tỷ lệ việc làm tạm thời (UGT 2004, CC.OO. 2004). Hơn nữa, như rõ ràng trong hình 4, các công đoàn hiện có nhiều động cơ hơn để bảo vệ lợi ích của những người lao động lâu dài so với năm 1997. Điều này và việc PSEO có thể quan tâm nhiều hơn đến lợi ích của người lao động có thể cho thấy rằng sẽ không có thỏa thuận nào được thực hiện. đạt được nếu người sử dụng lao động từ chối thỏa hiệp.

Pháp hiện cũng đang tiến hành cải cách an ninh cho người lao động. Luật bảo vệ việc làm của Pháp nằm ở đâu đó giữa Tây Ban Nha và Đan Mạch - mặc dù hơi gần với Tây Ban Nha hơn là với trường hợp của Đan Mạch. Hệ thống bảo vệ việc làm kết hợp bảo vệ việc làm mạnh mẽ cho người lao động lâu dài (đặc biệt khi việc sa thải được cho là không công bằng) và nhiều khả năng ký hợp đồng ngắn hạn lên đến 18 tháng. Bên cạnh đó, chế độ bảo hiểm thất nghiệp đảm bảo khoảng 2/3 mức lương ròng cuối cùng trong tối đa 23 tháng đối với người lao động đã đóng góp ít nhất 14 tháng. Năm 2003, chương trình bảo hiểm thất nghiệp đã được sửa đổi để đưa ra kỷ luật tài chính, và các cách khác nhau để cải cách chương trình bảo đảm việc làm hiện đang được xem xét.

Chẳng hạn, thách thức đối với Pháp có vẻ lớn hơn so với Tây Ban Nha, mặc dù chính phủ gần đây đã bày tỏ mong muốn cải cách như vậy. Thứ nhất, tình hình kinh tế năm 2003 không thuận lợi cho cải cách. Nền kinh tế đã ngừng tăng trưởng với tốc độ cuối những năm 1990, nhưng mức thấp nhất 2001-2002 có thể không đủ mạnh để giảm nguy cơ nhiều người lao động phải đối mặt với việc nới lỏng bảo vệ việc làm. Thứ hai, và do đó, nhiều người lao động vẫn không chắc chắn về tương lai công việc của họ và một cuộc cải cách như vậy có thể gặp phải sự phản đối mạnh mẽ. Nhưng quan trọng hơn, và đây có thể là bài học chính từ chương này, các hiệp hội công nhân có lẽ chưa sẵn sàng tán thành đối thoại xã hội về điểm đó. So với Đan Mạch và thậm chí cả Tây Ban Nha, hệ thống chính trị của Pháp tạo ra các chính phủ đa số mạnh. Nhưng các tổ chức công đoàn của người lao động dường như bị chia rẽ nhiều hơn so với ở hai quốc gia trước đó. Thật vậy, lịch sử quan hệ xã hội đã để lại cho nước Pháp 5 công đoàn lớn có xu hướng cạnh tranh với nhau và cũng chịu sự cạnh tranh của các công đoàn nhỏ hơn, có phần cấp tiến hơn. Sự cạnh tranh giành phiếu bầu và tư cách thành viên này không phải lúc nào cũng mang lại động lực mạnh mẽ cho sự thỏa hiệp, xây dựng sự đồng thuận và hỗ trợ cải cách. Như vậy, một chìa khóa cho cải cách bảo vệ việc làm ở Pháp có thể là cải cách hệ thống đại diện của người lao động.

Chương 5

Nền kinh tế chính trị của cải cách thị trường sản phẩm

5.1    Giới thiệu

Cải cách thị trường sản phẩm đã có lịch sử rất lâu đời ở các nước OECD, bắt đầu bằng tự do hóa thương mại (một công việc còn dang dở) và tiếp tục bằng tự do hóa các dòng tài chính quốc tế. Bên cạnh những thay đổi bên ngoài này, 30 năm qua cũng chứng kiến sự chuyển dịch đồng loạt của các chính sách cơ cấu trong nước hướng tới sự phụ thuộc nhiều hơn vào thị trường. Trong khi cải cách thị trường lao động thường bị phản đối trên cơ sở các nguyên tắc đầu tiên, lợi ích của cạnh tranh trên thị trường sản phẩm ít gây tranh cãi hơn nhiều. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, việc chuyển từ những tuyên bố trừu tượng ủng hộ cạnh tranh sang việc triển khai thực tế các chính sách tự do hóa và cạnh tranh tỏ ra khó khăn, đặc biệt là trong các ngành phi sản xuất.

Ở mức độ nào động thái hợp tác chung này chỉ là một sự thay đổi trong ngôn từ chính sách hơn là trong thực tiễn chính sách? Điều gì đã kích hoạt những thay đổi về quy định ở các nước đang cải cách? Những quốc gia và ngành công nghiệp nào đã trải qua cải cách nhanh chóng và sâu rộng hơn? Tại sao một số quốc gia lại đam mê hùng biện hơn những quốc gia khác mà bỏ qua việc thực hành? Tại sao một số ngành được cải cách sớm hơn và/hoặc sâu hơn những ngành khác? Các yếu tố chính giải thích các mức độ kháng cự khác nhau đối với sự thay đổi là gì? Trong bối cảnh cả hai lực lượng chính tác động đến chính sách cải cách và lợi ích ước tính của họ đối với nền kinh tế (xem Chương 2), phần này cung cấp một số gợi ý để giải quyết những câu hỏi này, tập trung vào cải cách theo định hướng thị trường trong khu vực phi sản xuất . Hy vọng rằng những manh mối này sẽ tỏ ra hữu ích trong việc thiết kế các chính sách không chỉ cải thiện phúc lợi về mặt lý thuyết mà còn khả thi trong thực tế, bởi vì chúng có thể đáp ứng và vượt qua sự phản kháng (thường là chính đáng) từ những người chịu thua cuộc (ít nhất là trong ngắn hạn) từ việc thực hiện chúng. Với bề rộng của các vấn đề kinh tế chính trị do cải cách thị trường sản phẩm đặt ra, tài khoản của chúng tôi nhất thiết phải là một phần và mang tính thăm dò, cung cấp tốt nhất một khuôn khổ và một số bằng chứng có thể cung cấp thông tin cho chương trình nghiên cứu định hướng chính sách rộng lớn hơn trong lĩnh vực này.

Về cơ bản, chúng tôi tập trung vào cải cách trong các ngành phi sản xuất vì hai lý do. Đầu tiên, phi sản xuất là lĩnh vực hoạt động kinh tế trong đó các quy định có truyền thống phổ biến nhất và phạm vi thay đổi được coi là lớn nhất. Thật vậy, những cải cách trong lĩnh vực này vẫn (ít nhất là trên danh nghĩa) ở vị trí hàng đầu trong chương trình nghị sự chính trị của nhiều chính phủ. Tuy nhiên, do các ngành phi sản xuất thường được bảo vệ khỏi thương mại quốc tế nên các lực lượng nội sinh tác động đến cải cách ít rõ ràng hơn so với ngành sản xuất. Thứ hai, lịch sử cải cách trong lĩnh vực này có cả điểm sáng và điểm tối. Có lẽ số cuộc cải cách thành công cũng nhiều như số lần thất bại. Một lý do là khu vực phi sản xuất là nơi bày tỏ quan ngại mạnh mẽ nhất về kết quả của cải cách và phản đối cải cách gay gắt nhất. Do đó, đây là một quan điểm đặc quyền để phân tích tác động qua lại của các lực lượng khác nhau tác động đến cải cách, chẳng hạn như lợi ích công và tư cũng như bối cảnh chính trị và thể chế.

5.2    mô hình cải cách

Sẽ rất hữu ích nếu bắt đầu bằng việc xem xét các cải cách đã được thực hiện trong các ngành phi sản xuất trong những thập kỷ qua. Xuất phát điểm của chúng tôi là một bộ dữ liệu liên quan đến các cải cách trong bảy ngành phi sản xuất ở 21 quốc gia OECD trong giai đoạn 1975-1998: vận tải hàng không, vận tải đường bộ, vận tải đường sắt, viễn thông, dịch vụ bưu chính, cung cấp điện và khí đốt (xem phụ lục về một mô tả chi tiết về cách dữ liệu được lắp ráp). Các cải cách chính cũng bao gồm tư nhân hóa (xem Chương 6), tự do hóa khả năng tiếp cận các thị trường có khả năng cạnh tranh, tái cấu trúc các ngành hội nhập theo chiều dọc và loại bỏ kiểm soát giá đối với các dịch vụ được cung cấp có tính cạnh tranh. Mức độ cải cách trong từng lĩnh vực này, và nói chung, được đo lường thông thường bằng cách sử dụng thang điểm giảm dần (từ 6 xuống 0) từ hạn chế cạnh tranh và quản trị tư nhân ít nhất đến hạn chế nhất. Tóm tắt các cải cách theo cách này thuận tiện cho việc cung cấp một cái nhìn bao quát về sự phát triển ở các quốc gia và các ngành khác nhau cũng như để phân tích các mô hình cải cách một cách định lượng. Tuy nhiên, cần lưu ý ngay từ đầu rằng dữ liệu của chúng tôi không thể tính đến những cải cách đã diễn ra trong 5 năm qua.[10] Do đó, phân tích thực nghiệm của chúng tôi chủ yếu là lịch sử. Hơn nữa, cần có một báo cáo chi tiết và định tính hơn về cải cách để hiểu rõ hơn các yếu tố cụ thể
ảnh hưởng đến các mô hình chung và hình thành các đề xuất chính sách cụ thể. Chúng tôi giải quyết những vấn đề này ở nhiều nơi khác nhau trong chương này có liên quan đến những cải cách thị trường sản phẩm cụ thể. Cuối cùng, cũng cần lưu ý rằng trọng tâm của chương này là cải cách ở các nước OECD phát triển nhất. Như đã nhấn mạnh trong phần giới thiệu, nền kinh tế chính trị của cải cách ở các quốc gia đang chuyển đổi thể hiện những đặc điểm nổi bật đáng được thảo luận riêng (xem Chương 6 và 7).

Hình 5.1. cải cách quy định

(Đ.

> +-> o

4— 1

(/) P

(/)o

e

P

(/) ro o

e

o

đồng

6

P

Nợ 5

0 -

1980 1985 1990 1995 1998

Cải cách quy định ở các nước OECD

(Đ.

>

4—■o

4—■

(/) P

(/)o

e

o

(/) ro o

e

o

đồng

6

P

Đ5 ow Trước tiên, hãy để chúng tôi minh họa các sự kiện, như dữ liệu của chúng tôi đã ghi lại. Hình 5.1 cho thấy rằng, về trung bình, các chính sách cải cách đã thành công trong việc hạ thấp các quy định hạn chế cạnh tranh và quản trị tư nhân trong khu vực OECD. Tuy nhiên, sự khác biệt giữa các quốc gia trong môi trường pháp lý tổng thể vẫn còn lớn, bởi vì phạm vi và mức độ cải cách rất khác nhau. Điều đáng chú ý là sự phân tán thậm chí còn rõ nét hơn giữa các nước châu Âu, bất chấp những nỗ lực nhằm hài hòa hóa thông qua cái gọi là Chương trình Thị trường Đơn lẻ (thêm về điều này bên dưới).

Dữ liệu của chúng tôi cho thấy rằng ở một đầu của quy mô cải cách quy định, chúng tôi tìm thấy các quốc gia như Hy Lạp, Thụy Sĩ và Ý, nơi quy định hầu như không thay đổi trong ba mươi năm qua và ở đầu kia, các quốc gia như Vương quốc Anh, New Zealand, Hoa Kỳ và Úc nơi đã thực hiện cải cách sâu rộng trong tất cả các ngành (Hình 5.2).

Hình 5.2. Ai cải cách, và khi nào?

Nhìn vào mức độ cải cách giữa các ngành (Hình 5.3), người ta nhận thấy rằng, trong một số ngành - chẳng hạn như vận tải đường bộ, vận tải hàng không và viễn thông - quy định dường như đã được đại tu hoàn toàn, trong khi ở những ngành khác - chẳng hạn như khí đốt, bưu chính cải cách dịch vụ và vận tải đường sắt không đáng kể.

Thật thú vị, thời điểm cải cách cũng rất khác nhau giữa các quốc gia và các ngành. Các quốc gia như Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, New Zealand, Canada và Nhật Bản bắt đầu cải cách vào đầu những năm 1980, trong khi các quốc gia như Hà Lan, Úc và Thụy Điển thực hiện phong trào này muộn hơn nhiều vào nửa sau của những năm 1990 (Hình 5.2) . Các ngành mà cải cách đã được thực hiện sớm bao gồm vận tải đường bộ và ở một mức độ khác là vận tải hàng không. Trong các ngành khác, cải cách được thực hiện muộn hơn nhiều, nếu có: điều này đặc biệt rõ ràng khi so sánh phần trăm thay đổi trong quy định trong các giai đoạn 1975-1989 và 1990-98 (Hình 5.3).

Hình 5.3. Thời gian và phạm vi cải cách cấp ngành

Phù hợp với các lập luận lý thuyết được đưa ra trong Chương 2, người ta quan sát thấy rằng các ngành ít bị ảnh hưởng nhất bởi các yếu tố độc quyền tự nhiên đã được tự do hóa đầu tiên và rộng rãi hơn trong khu vực OECD. Đây là nơi ít phức tạp hơn có thể phát sinh cùng với tự do hóa, nhu cầu điều chỉnh lại dường như là nhỏ và lợi ích dường như chắc chắn hơn. Điều chưa rõ ràng là tại sao những ngành này ngay từ đầu đã bị quản lý chặt chẽ và đặc biệt là tại sao thời điểm và mức độ tự do hóa lại khác nhau nhiều như vậy giữa các quốc gia. Phần còn lại của chương này cố gắng cung cấp câu trả lời cho một số vấn đề này.

5.3    Tại sao phải cải cách?

Trước khi xem xét kỹ hơn các yếu tố quyết định cải cách phi sản xuất ở các nước OECD, cần giải quyết ngắn gọn hai câu hỏi liên quan. Đầu tiên, tại sao các ngành phi sản xuất lại được quy định ngay từ đầu, và tại sao các cơ chế quản lý lại tồn tại lâu như vậy? Thứ hai, những yếu tố ngoại sinh nào đã phá vỡ hiện trạng quy định, dẫn đến việc bãi bỏ quy định trên diện rộng và/hoặc thay đổi quy định ở một số trong số đó?

5.3.1    Hiểu hiện trạng quy định

Lợi ích công cộng và tư nhân  Hầu hết các quy định phi sản xuất có ít nhất

một số nền tảng trong lợi ích công cộng. Thất bại thị trường (ví dụ do tính kinh tế theo quy mô hoặc thông tin bất cân xứng) có rất nhiều trong nhiều ngành phi sản xuất và một số hình thức can thiệp của chính phủ thường là cần thiết để đảm bảo hiệu quả sản xuất và bảo vệ người tiêu dùng (xem thêm Chương 2). Nhiều tác giả đã xem xét rộng rãi các điều kiện theo đó quy định của chính phủ (và, trong giới hạn, quyền sở hữu công cộng) đối với các hoạt động kinh doanh là hợp lý trên cơ sở kinh tế. [11]Tuy nhiên, giải thích về lợi ích công cộng của các quy định hiện hành có một số hạn chế. Đầu tiên, họ không cân bằng được lợi ích dự kiến của quy định với chi phí tiềm năng của sự thất bại của chính phủ.[12] Thứ hai, nhiều quy định dường như khó có thể biện minh thuần túy về mặt hiệu quả hoặc lợi ích của người tiêu dùng (Stigler, 1988). Thứ ba, các lý thuyết về lợi ích công cộng không thể giải thích quán tính quy định, tức là sự tồn tại dai dẳng của các hạn chế quy định ngay cả khi những lý do ban đầu cho quy định đã biến mất. Cuối cùng, những lý thuyết này không thể giải thích sự phản kháng đối với cải cách quy định: nếu các quy định được đưa ra bởi các chính phủ có thiện chí theo đuổi lợi ích công cộng, thì tại sao những thay đổi được đề xuất trong quy định lại bị phản đối quyết liệt như vậy?

Nếu lợi ích công cộng chỉ là một lời giải thích một phần cho quy định phi sản xuất, thì đâu là lực lượng khác đã dẫn đến việc thiết lập quy định ngay từ đầu, tiếp theo là duy trì quán tính quy định và gần đây đã phản đối cải cách quy định? Các nhà kinh tế và nhà khoa học chính trị đã tập trung vào hai yếu tố chính có thể tác động đồng thời với lợi ích công: (i) áp lực của các nhóm lợi ích đặc biệt và (ii) bối cảnh chính trị và thể chế trong đó các quy định và cải cách quy định được thực hiện.

Theo lý thuyết lợi ích tư nhân (Olson, 1965; Stigler, 1971; Peltzman, 1976 và 1989; Becker, 1983), các quy định được định hình, bóp méo và duy trì bởi nỗ lực của một số tác nhân kinh tế (doanh nhân, công nhân, người tiêu dùng và/hoặc quan chức). ) để duy trì hoặc tạo ra quyền lực chính trị hoặc đặc lợi kinh tế vì lợi ích riêng của họ. Các đại lý có thể làm như vậy bằng cách kiểm soát trực tiếp quy trình quản lý hoặc bằng cách vận động hành lang các chính trị gia và quan chức chính phủ có ảnh hưởng hoặc đưa ra các quyết định về quy định. Thật thú vị, ảnh hưởng của các lợi ích đặc biệt đối với quy định phi sản xuất có những đặc điểm riêng biệt.

Quy định phi sản xuất có gì đặc biệt?  Lợi ích cá nhân

lý thuyết thường nhấn mạnh xung đột giữa các nhóm người tìm kiếm đặc lợi khác nhau, nhưng có những lý do chính đáng để tin rằng chính sự hội tụ của các lợi ích đặc biệt là yếu tố quan trọng nhất giải thích kết quả điều tiết trong các ngành phi sản xuất trong những thập kỷ qua. Điều này có thể được nhìn thấy bằng cách đối chiếu sự phát triển trong quy định phi sản xuất với những thay đổi trong bảo hộ thương mại đối với hàng hóa sản xuất, chủ yếu được thúc đẩy bởi sự cạnh tranh giữa các lợi ích tư nhân khác nhau.

Ở một mức độ nhất định, tự do hóa thương mại là kết quả nội sinh của sự tương tác giữa các lợi ích đối địch (thuộc các ngành khác nhau và các quốc gia khác nhau) bù trừ lẫn nhau để dần dần tiến tới một kết quả thương mại tự do (Grossman và Helpman, 1995). [13]Vì lý do này, nhìn chung, việc thúc đẩy cải cách thương mại diễn ra mạnh mẽ. Theo một nghĩa nào đó, đây là một nhận thức cụ thể của Định lý Coase như được mô tả trong Chương 2.

Có thể giải thích cho nhận thức này là (i) ảnh hưởng chính trị của các ngành ủng hộ và chống lại tự do hóa thương mại ngày càng trở nên giống nhau giữa các quốc gia (do sự hội tụ trong cơ cấu đầu ra của các đối tác thương mại); (ii) tỷ lệ dân số tham gia vận động hành lang (cả ủng hộ và phản đối cải cách) ngày càng tăng; (iii) các nhà vận động hành lang nước ngoài ngày càng tích cực thúc đẩy cắt giảm thuế quan (do FDI thâm nhập sâu hơn); và có một động lực mạnh mẽ để tìm kiếm các giải pháp hợp tác ở cấp độ quốc tế.

Trong các ngành phi sản xuất, các lực lượng nội sinh này yếu hơn nhiều và có rất ít sự đảm bảo về một động thái tự phát hướng tới các kết quả điều tiết cải thiện phúc lợi. Điều này là do, trong nhiều ngành công nghiệp này, lợi ích tư nhân đã tìm thấy mảnh đất đặc biệt màu mỡ để lai tạo chéo và phát triển lên đỉnh của cây quyết định chính trị. Như đã đề cập, khu vực phi sản xuất theo truyền thống được bảo vệ khỏi cạnh tranh quốc tế vì nó sản xuất các sản phẩm phi thương mại về bản chất (ví dụ: dịch vụ gia đình và cá nhân) hoặc vì thị trường của nó vẫn chủ yếu là trong nước cho đến gần đây (ví dụ: do đặc điểm độc quyền tự nhiên) . Ngoài ra, một số ngành phi sản xuất đã được bảo vệ trong một thời gian dài khỏi sự tham gia góp vốn của nước ngoài vì những lý do “chiến lược” (ví dụ như vận tải hàng không, năng lượng, viễn thông; xem thêm Chương 6).

Những người diễn viên. Kết quả là sự neo đậu lâu dài đối với quyền sở hữu của cư dân và thị trường nội địa đã tạo điều kiện thuận lợi cho các mối quan hệ chặt chẽ với các quan chức chính quyền địa phương hoặc trung ương và các chính trị gia. [14]Trong các ngành có các yếu tố độc quyền tự nhiên (chẳng hạn như năng lượng, viễn thông hoặc đường sắt), ảnh hưởng chính trị đã được củng cố nhờ sở hữu công rộng rãi, quy mô lớn và thị phần chi phối của các công ty đương nhiệm và tỷ lệ liên kết cao trong các công ty đó. Trong các ngành phi sản xuất có tính cạnh tranh cao hơn (chẳng hạn như vận tải đường bộ, phân phối bán lẻ hoặc dịch vụ chuyên nghiệp), nơi quy mô trung bình của các doanh nghiệp nhỏ, các hiệp hội thương mại thường có thể phát triển các cơ quan vận động hành lang hiệu quả, đôi khi tận dụng lợi thế của các kênh thể chế để chuyển tiếp lợi ích của ngành trong các quy định của địa phương hoặc quốc gia. Điều này đã tạo ra các hoạt động vận động hành lang trong nước có ảnh hưởng đối với các ngành cụ thể được đặc trưng bởi sự hội tụ lợi ích giữa người sử dụng lao động và người lao động.

Hơn nữa, một số yếu tố đảm bảo sự hội tụ về lợi ích của phần lớn người tiêu dùng trung gian và cuối cùng. Trong nhiều ngành phi sản xuất, những người vận động hành lang trong ngành đã có thể thu thập sự ủng hộ từ người tiêu dùng bằng cách lập luận rằng quy định là điều cần thiết để đảm bảo chất lượng dịch vụ, an toàn và/hoặc an ninh cung ứng. [15]Trong các ngành độc quyền tự nhiên, việc trợ cấp rộng rãi cho một số sản phẩm của ngành (chẳng hạn như thông tin liên lạc địa phương, vận chuyển hành khách hoặc tiêu thụ điện trên hoặc dưới các ngưỡng nhất định) đã thúc đẩy người tiêu dùng hướng tới các thỏa thuận quy định hiện hành một cách tự nhiên. Tóm lại, các thỏa thuận điều tiết trong các nỗ lực phi sản xuất công nghiệp đã được duy trì nhờ các khối lợi ích nhỏ gọn xuyên suốt các loại tác nhân kinh tế khác nhau.

Vai trò của các thể chế Sự hội tụ của các lợi ích đã kéo dài các kết quả điều tiết dưới mức tối ưu trong lĩnh vực phi sản xuất cũng tạo ra một kiểu quan hệ cụ thể giữa các nhóm lợi ích đặc biệt với bối cảnh chính trị và thể chế. Lý thuyết chính trị cho rằng các hệ thống và thể chế chính trị có liên quan để giải thích cả quy định và cải cách quy định (Dixit, 1996; Williamson, 1996).[16] Đầu tiên, các hệ thống và thể chế ảnh hưởng đến các cơ chế và kênh thông qua đó lợi ích tư nhân có thể ảnh hưởng đến chính sách. Do đó, lợi ích cá nhân một phần là nội sinh đối với họ. Thứ hai, các hệ thống và thể chế cũng là phương tiện mà qua đó các yếu tố khác, chẳng hạn như ý thức hệ hoặc lãnh đạo chính trị, có thể đóng một vai trò nào đó (Kalt và Zupan, 1984; Poole và Rosenthal, 1996). [17]Đặc biệt, như đã minh họa trong các chương trước, các hệ thống bầu cử có thể ít nhiều có xu hướng vượt qua sự phản kháng đối với sự thay đổi của các nhóm lợi ích có tổ chức.

Rõ ràng, các thể chế cũng đóng một vai trò quan trọng trong việc định hình cách thức các lợi ích đặc biệt ảnh hưởng đến quy định phi sản xuất. Ví dụ, truyền thống nghiệp đoàn ở Hà Lan đóng vai trò cốt yếu trong việc hình thành quy định ủng hộ các thị trường được phân khúc, bảo hộ và thông đồng trong nhiều ngành dịch vụ (OECD, 2004) và truyền thống nghiệp đoàn ở Nhật Bản là công cụ tạo ra mối quan hệ loạn luân giữa các bộ kinh tế và những người tham gia thị trường, với “hướng dẫn hành chính” thường thay thế quy định rõ ràng (OECD, 2003). Do đó, hiểu được cách thức các thể chế khiến các lợi ích tư nhân dễ dàng hoặc khó khăn hơn trong việc tác động đến kết quả điều tiết là rất quan trọng để thiết kế các cải cách điều tiết lâu dài, có thể cần phải đi kèm với những thay đổi về thể chế để trở nên bền vững.

Tuy nhiên, các nhóm lợi ích hỗ trợ hiện trạng pháp lý trong một số ngành phi sản xuất bao gồm một loạt các nhóm xã hội (từ quan chức đến người tiêu dùng và từ doanh nhân đến công nhân). Điều này cho thấy vai trò của hệ thống bầu cử trong việc khuyến khích cải cách có thể không quan trọng như trong các lĩnh vực chính sách khác. Điều này là do các nhóm lợi ích này trải rộng trên các khu vực bầu cử của nhiều đảng thay vì bị chia rẽ theo các đường lối đảng phái truyền thống. Ví dụ, hãy xem xét hai trường hợp cực của cải cách thị trường lao động và viễn thông. Một hệ thống bầu cử đa số có thể thấy việc phá vỡ đối thoại xã hội trở nên đơn giản hơn khi đảng cầm quyền cho là cần thiết. Tuy nhiên, cả hai hệ thống đều không có lợi thế rõ ràng trong việc xử lý các cải cách viễn thông, bởi vì chúng ngụ ý loại bỏ tiền thuê và phân phối lại các nguồn lực giữa các cử tri tiềm năng của tất cả các đảng trong toàn bộ chính trị.

5.3.2    Điều gì kích hoạt cải cách?

Nếu sự hội tụ của các lợi ích tư nhân ủng hộ mạnh mẽ hiện trạng pháp lý, thì tại sao những cải cách phi sản xuất sâu rộng cuối cùng lại diễn ra ở nhiều quốc gia? Tại sao các chính phủ thúc đẩy những thay đổi về quy định phá vỡ các lợi ích tư nhân đan xen và giảm hoặc loại bỏ tiền thuê? Các lý thuyết về lợi ích tư nhân cho rằng điều này xảy ra khi những thay đổi trong cấu trúc kinh tế làm thay đổi giá trị của các quy định đối với các nhóm lợi ích đối địch, ảnh hưởng đến quy mô, sức mạnh và tổ chức tương đối của họ. Các sắp xếp điều tiết phản ánh sự cân bằng giữa quy mô đặc lợi kiếm được của một số nhóm nhất định và chi phí điều tiết của các nhóm khác. Chúng ổn định khi tiền thuê biện minh cho những nỗ lực vận động hành lang bù đắp cho những nỗ lực ngược lại của những người chịu chi phí. Nếu quy mô và sự lan tỏa của chi phí tăng lên đáng kể, áp lực thay đổi các quy định có thể trở nên quá lớn. Nói cách khác, khi thiệt hại nặng nề của quy định gia tăng, các nhóm được hưởng lợi từ nó phải đối mặt với sự phản đối lớn hơn và nỗ lực duy trì các thỏa thuận quy định hiện hành của họ trở nên ít thành công hơn. [18]Nhưng yếu tố kinh tế và chính trị cơ bản nào đã kích hoạt và duy trì phong trào cải cách ở các nước OECD? Mặc dù không có cách giải thích chung nào phù hợp với tất cả các quốc gia và các ngành phi sản xuất, nhưng có thể xác định tạm thời một số yếu tố chung nhất định.

Tiến bộ kỹ thuật. Đầu tiên, tiến bộ kỹ thuật là một lực lượng mạnh mẽ phá vỡ các thỏa thuận quản lý đã tồn tại hàng thập kỷ. Bằng cách tắt tiếng hoặc giảm đáng kể hiệu quả kinh tế theo quy mô, hạn chế năng lực và chi phí chìm, tiến bộ kỹ thuật là công cụ thay đổi giá trị của các quy định trong một số ngành phi sản xuất, đặc biệt là bằng cách tăng đòn bẩy của những người mới tham gia tiềm năng và giảm mối lo ngại của người tiêu dùng. Hơn nữa, trong nhiều ngành công nghiệp, công nghệ thông tin và truyền thông (ICT) đã tạo cơ hội cung cấp dịch vụ và tổ chức hậu cần theo những cách làm thay đổi giá trị và chi phí điều tiết cho các nhóm lợi ích khác nhau. Nhìn chung, việc sử dụng CNTT-TT ngày càng tăng đã làm sáng tỏ chi phí (cả lợi ích của ngành và của công chúng nói chung) đối với các quy định cản trở sự phát triển của chúng.

Ví dụ, trong lĩnh vực viễn thông, khả năng cắt giảm giá cước quốc tế của các nhà cung cấp dịch vụ viễn thông hiện tại thông qua các dịch vụ gọi lại đã mang lại cơ hội hấp dẫn cho những người mới tham gia. Những điều này đe dọa đến số dư tài chính của những người đương nhiệm, những người bị hạn chế bởi các quy định nghiêm ngặt về thuế quan đối với các cuộc gọi nội hạt và đường dài. [19]Do đó, chi phí của quy định gia nhập trong các dịch vụ quốc tế và kinh doanh trở nên rõ ràng đối với người dùng và sự cạnh tranh làm tăng gánh nặng của quy định thuế quan đối với những người đương nhiệm. Tương tự như vậy, sự phát triển của thông tin liên lạc bằng sóng vô tuyến đã cung cấp một cách thức xung quanh vòng lặp cục bộ của nhà cung cấp dịch vụ thay thế đương nhiệm và các công nghệ kỹ thuật số đã tạo ra cơ hội cho nhiều nhà cung cấp dịch vụ truyền thông mà trước đây chỉ có một hoặc cùng lắm là một số ít có thể hoạt động. Lập luận độc quyền tự nhiên đã được thuần hóa này ủng hộ các hạn chế gia nhập và tạo ra áp lực to lớn để mở quyền truy cập vào mạng và tần số; đồng thời hạ thấp giá trị của những hạn chế này đối với các nhà cung cấp mạng và tần số, tức là những người đương nhiệm và chính phủ hiện đã nhìn thấy các cơ hội doanh thu không được sử dụng theo các quy định hiện hành.

Những phát triển tương tự cũng xảy ra trong ngành vận tải và năng lượng. Trong vận tải đường bộ, CNTT-TT (ví dụ: truyền dữ liệu điện tử và hệ thống theo dõi vệ tinh) giúp các hãng vận tải lớn có thể khai thác triệt để lợi thế kinh tế theo quy mô và phạm vi, làm suy yếu sự hỗ trợ cho các thiết bị điều tiết nhằm ngăn chặn cạnh tranh về giá và áp đặt các hạn chế định lượng đối với việc gia nhập. Trong vận tải hàng không, CNTT-TT giúp kiểm soát không lưu, hệ thống đặt chỗ và quản lý vé tốt hơn để có thể đáp ứng lưu lượng truy cập tăng mạnh, làm tăng áp lực bãi bỏ quy định và chuyển sự cạnh tranh từ chất lượng sang giá cả. Cuối cùng, trong khi CNTT-TT cũng khuyến khích cải cách trong ngành cung cấp điện (bằng cách nới lỏng quản lý các luồng truyền tải và vận hành thị trường điện bán buôn), thì một bước đột phá công nghệ khác - cái gọi là sản xuất điện Tua-bin khí kết hợp (CGT) - đã gia tăng áp lực nới lỏng quy định gia nhập ngành cung cấp điện bằng cách giảm đáng kể chi phí chìm trong sản xuất điện (Steiner, 2000).

Toàn cầu hóa  Thứ hai, có những mối liên hệ rõ ràng giữa sự phát triển trong

chính sách thương mại và cải cách quy định phi sản xuất. Khi cạnh tranh quốc tế về hàng hóa và dịch vụ có thể giao dịch được mở rộng, các nhà sản xuất trong nước đã tìm kiếm mức giá thấp hơn cho các đầu vào trung gian phi sản xuất. Đồng thời, việc tham gia vào các hiệp định thương mại thường yêu cầu chính phủ chấm dứt trợ cấp cho những đầu vào này. Do đó, có rất ít sự thay thế cho những cải cách thúc đẩy hiệu quả và giảm chi phí.

Ví dụ, hội nhập thương mại ngày càng sâu rộng đã tạo ra áp lực phải thay đổi quy định nhằm tăng hiệu quả và khả năng đáp ứng nhu cầu trong vận tải. Vì vậy, Chương trình Thị trường chung của EU có thể là công cụ thúc đẩy cải cách các quy định về vận tải hàng hóa đường bộ vào cuối những năm 1980 và đầu những năm 1990, và các quy định về vận tải hàng hóa đường sắt sau đó. Ở các nước lớn, chẳng hạn như Hoa Kỳ, áp lực tương tự đối với cải cách vận tải hàng hóa đường bộ có thể phát sinh từ sự cạnh tranh ngày càng gay gắt giữa các doanh nghiệp sản xuất trong nước. [20]Hơn nữa, việc cung cấp hiệu quả các dịch vụ viễn thông ngày càng quan trọng để đáp ứng cạnh tranh thương mại hàng hóa quốc tế sau cuộc cách mạng CNTT-TT.

Cuối cùng, chính sự gia tăng của thương mại dịch vụ trong hai thập kỷ qua (thông qua cung ứng xuyên biên giới, tiêu dùng ở nước ngoài hoặc thành lập các chi nhánh nước ngoài) cũng tạo ra áp lực phải mở cửa hơn nữa và nâng cao hiệu quả ở các thị trường phi sản xuất, nhất là vì thương mại dịch vụ phụ thuộc rất nhiều vào các ngành vận tải và truyền thông hiệu quả và cạnh tranh (Mirza và Nicoletti, 2004). Mối liên hệ giữa thương mại dịch vụ, FDI và cải cách quy định sẽ được khám phá thêm dưới đây, có liên quan đến các ngành cụ thể.

Những ràng buộc siêu quốc gia và các thể chế mới trong nước  Thứ ba, trong một số

của các quốc gia, các ràng buộc pháp lý siêu quốc gia (liên quan đến các hiệp định thương mại) và các thể chế trong nước mới được thành lập đã gây áp lực ngày càng lớn đối với các quy định phi sản xuất phản cạnh tranh trong hai thập kỷ qua. Các ví dụ rõ ràng nhất là vai trò của EC trong việc chống lại các rào cản pháp lý đối với thị trường nội bộ EU và vai trò vận động và/hoặc tư pháp của các cơ quan cạnh tranh ở một số quốc gia OECD, thường là sau khi tạo ra các luật cạnh tranh mới và sắc bén hơn .

Bắt đầu từ giữa những năm 1980 và với sức mạnh ngày càng tăng trong thời gian tới Thị trường chung EU năm 1993 và hơn thế nữa, EC đã thực thi mạnh mẽ các điều khoản của Hiệp ước Rome (ví dụ như chống viện trợ nhà nước và các rào cản khác đối với cạnh tranh) vốn đã “ngủ quên”. ” trong nhiều thập kỷ. Hơn nữa, các quốc gia thành viên EU đã gây áp lực chung để cải cách các quy định phi sản xuất thông qua các chỉ thị của EC (ví dụ: về viễn thông, vận tải đường sắt và hàng không, khí đốt và điện), áp đặt thời gian biểu cải cách chính xác và cuối cùng là hành động của tòa án trong trường hợp do chậm triển khai. Mặc dù những lý do phức tạp dẫn đến việc trì hoãn kích hoạt các điều khoản cạnh tranh của EC (đã tồn tại trong nhiều thập kỷ) và động lực áp đặt cải cách thông qua các chỉ thị ràng buộc về mặt pháp lý nằm ngoài phạm vi của chương này, nhưng rõ ràng hành động của EC đã làm thay đổi đáng kể cán cân quyền lực giữa những người ủng hộ và những người phản đối

hiện trạng. Hơn nữa, nó cung cấp cho các chính trị gia bị ảnh hưởng bởi các nhóm lợi ích ủng hộ cải cách một công cụ ghê gớm để chuyển trách nhiệm về những thiệt hại tài sản thế chấp do cải cách gây ra cho các nhóm hưởng lợi từ hiện trạng, nhờ đó giảm thiểu chi phí bầu cử của cải cách.

Khung pháp lý và thể chế trong nước cũng tích cực tìm cách phá vỡ hiện trạng quy định ở một số nước OECD. Theo thông tin do OECD thu thập, 26 quốc gia thành viên đã thiết lập hoặc cải thiện đáng kể luật cạnh tranh của họ trong hai thập kỷ qua, chủ yếu là vào nửa sau của những năm 1990. Hai ví dụ là đủ. Tại Úc, hai tổ chức độc lập mạnh (Ủy ban Năng suất và Ủy ban Cạnh tranh và Người tiêu dùng) đã được thành lập trong những năm 1990. Ủy ban Năng suất là một cơ quan đánh giá và tư vấn có ảnh hưởng về chính sách và quy định kinh tế vi mô đã tạo ra những cải cách quy định đáng tin cậy nhất do chính phủ thực hiện trong thập kỷ qua. [21]Ủy ban Cạnh tranh và Người tiêu dùng đã hỗ trợ cải cách quy định bằng cách thực thi luật cạnh tranh mới (năm 1995) cung cấp phạm vi rộng rãi để hạn chế hành vi chống cạnh tranh và đảm bảo các điều kiện tiếp cận cạnh tranh trung lập đối với các thị trường phi sản xuất. [22]Ở Ý, luật cạnh tranh mới và cơ quan cạnh tranh (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato), được trang bị cả quyền vận động và thực thi pháp luật, là công cụ khuyến khích các chính phủ nửa vời thúc đẩy và cuối cùng là đẩy nhanh việc thực hiện các chỉ thị của EC trong các ngành phi sản xuất cũng như, nói chung, trong việc thúc đẩy cải cách trong các ngành dịch vụ. Trong một số ngành này (ví dụ như điện và khí đốt), động lực này cũng được chuyển tiếp bởi các cơ quan quản lý độc lập mới được thành lập. Nhìn chung, các cơ quan quản lý chuyên ngành hoặc đa mục đích đã trở nên phổ biến ở các nước OECD vào cuối những năm 1990 (OECD, 2002).

5.4    Chính sách hội tụ hay phân kỳ?

Nếu cải cách chủ yếu được kích hoạt bởi những thay đổi kinh tế toàn cầu và cải cách thể chế trên diện rộng, thì người ta có thể kỳ vọng cải cách sẽ diễn ra đồng bộ giữa các quốc gia. Do đó, vấn đề đầu tiên mà các mô hình cải cách toàn OECD nêu ra là vấn đề hội tụ: phong trào chung hướng tới cải cách đã làm cho thị trường sản phẩm giữa các quốc gia giống nhau hơn ở mức độ nào? Một cách để xem xét vấn đề này là ước tính xu hướng của các chỉ số cải cách, tính đến các điều kiện ban đầu khác nhau giữa các quốc gia. Tuy nhiên, điều này là quá khắt khe, vì có rất nhiều yếu tố cụ thể của từng quốc gia, một số yếu tố độc lập với ảnh hưởng của kinh tế chính trị, có thể khiến các quốc gia hội tụ với các cấp độ điều chỉnh khác nhau trong thời gian dài. Ví dụ, các thỏa thuận chung có thể không khả thi do sự khác biệt về công nghệ được sử dụng để cung cấp một số dịch vụ phi sản xuất (phản ánh sự khác biệt về nguồn tài nguyên thiên nhiên hoặc các lựa chọn chính trị trong quá khứ), bất bình đẳng thu nhập hoặc sự cân bằng giữa khu vực nông thôn và thành thị hoặc về quy mô và/hoặc vị trí địa lý của các quốc gia.

Bản thân các yếu tố kinh tế chính trị có thể ảnh hưởng đến mức độ điều chỉnh khả thi về lâu dài ở một quốc gia hoặc ngành cụ thể. Ví dụ, sở hữu công rộng rãi có thể khiến việc tự do hóa thị trường trở nên khó khăn hơn, đặc biệt là do người đương nhiệm (và các bên liên quan trong đó) có “tiếng nói” mạnh mẽ hơn so với những người mới tham gia tiềm năng và những hạn chế về ngân sách mềm có thể khiến việc mua dễ dàng hơn ủng hộ. Ngược lại, cải cách do các đối tác thương mại thực hiện có thể kích thích các nhóm lợi ích trong nước vận động hành lang cho họ mạnh mẽ hơn, do cả tác động rõ rệt của cải cách nước ngoài và nhu cầu duy trì khả năng cạnh tranh tương đối của các doanh nghiệp trong nước. [23]Một ảnh hưởng tương tự cũng có thể được tạo ra trong một ngành cụ thể bằng cách cải cách được thực hiện trong các ngành khác, một số trong đó có thể chia sẻ cùng một cấu trúc và gây ra những lo ngại giống nhau giữa những người sử dụng dịch vụ của họ (ví dụ như khí đốt và điện): thành công (hoặc thất bại) đối với giải quyết các vấn đề pháp lý phức tạp phát sinh sau khi tự do hóa trong một ngành có thể khiến cải cách có nhiều khả năng (hoặc ít hơn) xảy ra trong một ngành liên quan khác. Như
được giải thích chi tiết hơn dưới đây, hiệu ứng lan tỏa cải cách liên ngành cũng có thể liên quan đến tính bổ trợ đầu vào, chẳng hạn như giữa các dịch vụ tài chính và truyền thông.[24] Cuối cùng, như đã đề cập ở trên, mức độ cải cách chấp nhận được có thể bị ảnh hưởng bởi các quy tắc siêu quốc gia, chẳng hạn như các chỉ thị của EC. Tất cả những tác động này ảnh hưởng đến môi trường pháp lý phù hợp về mặt cấu trúc hoặc chính trị trong thời gian dài.

Bảng 5.1: Sự hội tụ trong quy định, tổng thể

Biến phụ thuộc  Quy định ròng của sở hữu công cộng

biến giải thích

Quy định^

0,06

0,07

-0,13

-0,12

7.14

6,58

-5,56

-5,39

tư cách thành viên EU

-0,03

-1,8

Quy định t-1 *Thành viên EU

-0,003

-0,004

0,001

-0,32

-0,52

0,14

Sở hữu công cộng

0,06

0,05

2,71

2,37

Quy định về đối tác thương mại

0,21

0,15

8,38

3,98

Xu hướng thời gian chung

-0,01

-1,92

Hiệu ứng cố định quốc gia

KHÔNG

Đúng

Đúng

Đúng

Giai đoạn

1975-1998

Quốc gia

21

quan sát

483

483

479

479

R 2

0,1

0,12

0,26

0,27

kiểm tra F

3,23

2.01

yếu tố lạm phát phương sai

5.03

Thống kê chữ T in nghiêng. Tất cả các hồi quy bao gồm một thuật ngữ không đổi

(Kết quả dựa trên quy định trung bình trong 7 ngành phi sản xuất)

Kiểm soát các tác động cụ thể theo quốc gia và một số yếu tố kinh tế chính trị có thể ảnh hưởng đến mức độ điều tiết dài hạn, Bảng 5.1 và 5.2 báo cáo kết quả của các phương trình hội tụ liên quan đến cả mức độ điều tiết thị trường sản phẩm tổng thể và ngành cụ thể. [25]Trước tiên, chúng tôi báo cáo hồi quy OLS đơn giản để kiểm tra sự hội tụ tuyệt đối giữa các quốc gia OECD (hệ số âm đối với Quy định t-1 biểu thị sự hội tụ tuyệt đối). Sau đó, chúng tôi tìm kiếm sự hội tụ có điều kiện bằng phương pháp hồi quy bảng hiệu ứng cố định, kiểm soát quyền sở hữu công cộng, các cải cách được thực hiện trong

ba đối tác thương mại chính và trong các ngành công nghiệp khác của mỗi quốc gia, và tham gia Chương trình Thị trường chung (SMP). Phương sai tổng thể được giải thích bởi các phương trình hội tụ là thấp. Tuy nhiên, một số kết luận nổi bật.

Xác nhận các kết quả được đề xuất bằng cách kiểm tra trực quan Hình 5.1 ở trên, trong giai đoạn 1975-1998, không có sự thống nhất tuyệt đối về quy định giữa các quốc gia OECD, ngoại trừ đáng chú ý đối với vận tải hàng hóa đường bộ. Thậm chí dường như có sự khác biệt tuyệt đối , đặc biệt là trong ngành viễn thông. Tuy nhiên, kiểm soát các tác động cụ thể của quốc gia và các ảnh hưởng kinh tế chính trị khác cho thấy rằng có sự hội tụ có điều kiện , mạnh nhất trong vận tải hàng không và yếu nhất trong ngành khí đốt. Những kết quả này là mạnh mẽ để bao gồm một xu hướng thời gian chung. 26

Các hiệu ứng kinh tế chính trị vận hành như sau: 27

•         Việc tham gia vào SMP có xu hướng làm giảm quy định tổng thể về lâu dài, mặc dù hiệu ứng này chỉ có thể được phát hiện trong vận tải hàng không. Tuy nhiên, điều đáng ngạc nhiên nhất là sự tham gia của SMP không những không đẩy nhanh tốc độ hội tụ về các cấp độ điều chỉnh thấp hơn. Ngược lại, nó có xu hướng làm chậm lại trong các ngành như vận tải đường bộ, vận tải hàng không, bưu chính viễn thông.

•         Đúng như dự đoán, sở hữu công có xu hướng nâng cao mức độ quy định tổng thể trong dài hạn (mặc dù tác động này nhạy cảm với đặc điểm kỹ thuật của mô hình), với tác động đặc biệt mạnh mẽ trong các ngành công nghiệp mạng như bưu điện, điện và vận tải đường sắt.

•         Cải cách trong các đối tác thương mại kích thích cải cách trong nước, thậm chí kiểm soát tác động của việc tham gia SMP và xu hướng chung giữa các quốc gia.

•         Cải cách trong các ngành khác trong một quốc gia dường như có ảnh hưởng tích cực trong tất cả các ngành, cho thấy xu hướng cải cách lan rộng khắp ngành.

Những kết quả này có một số hàm ý chính sách: (i) thời gian thực hiện SMP quá chậm và không phù hợp với sự phát triển ở các nước ngoài EU, đặc biệt là trong các ngành cạnh tranh; (ii) tính khả thi của cải cách sẽ được tăng lên nhờ tư nhân hóa rộng rãi hơn, đặc biệt là trong các ngành công nghiệp mạng; (iii) cải cách trong các lĩnh vực khác

26     Ở cấp độ ngành, xu hướng cải cách chung dường như đặc biệt mạnh mẽ trong các ngành cạnh tranh như vận tải đường bộ và đường hàng không.

27     Các hiệu ứng được báo cáo dưới đây không xuất hiện do hiện tượng đa cộng tuyến giữa các biến giải thích. Yếu tố lạm phát phương sai vẫn ở dưới mức quan trọng theo quy tắc ngón tay cái là 10 trong tất cả các hồi quy.
các quốc gia và ngành công nghiệp thiết lập một vòng tròn đạo đức làm cho quá trình tự do hóa dễ dàng hơn: thông tin và tiêu chuẩn quốc tế có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc giành được sự ủng hộ cho cải cách. Một số ý nghĩa này sẽ được khám phá thêm trong phần tiếp theo.

Bảng 5.2. Hội tụ trong quy định: cấp ngành

Biến phụ thuộc Quy định ròng của sở hữu công cộng

viễn thông

Bưu kiện

Điện

Khí ga

biến giải thích

Quy định t-1

0,06

-0,24

-0,23

-0,02

-0,22

-0,22

0,04

-0,16

-0,17

0,002

-0,1

-0,1

3,74

-8,47

-8.18

-1,49

-6,6

-6,95

2.14

-5,82

-6,05

0,3

-4.1

-4.13

tư cách thành viên EU

-0,03

0,04

-0,01

0,02

-0,77

1.17

-0,02

0,94

Quy định t-1 *Thành viên EU

0,06

0,06

0,05

0,05

0,04

0,03

0,02

0,02

3,66

3,89

2,75

2,67

205

1,48

1,76

1,47

Sở hữu công cộng

0,04

0,04

0,23

0,24

0,09

0,1

-0,01

_.01

1.9

1,5

4,22

4.01

2,22

2,51

-0,88

-0,079

Quy định trong các ngành công nghiệp khác

0,41

0,36

0,17

0,17

0,23

0,3

0,09

0,11

10,95

6,96

6.08

4.3

7,76

5,99

5,75

4,34

Xu hướng thời gian chung

-0,01

0

0,1

0,003

-1,29

0,1

1,68

0,92

Hiệu ứng cố định quốc gia

KHÔNG

Đúng

Đúng

KHÔNG

Đúng

Đúng

KHÔNG

Đúng

Đúng

KHÔNG

Đúng

Đúng

Giai đoạn

1975-98

1975-98

1975-98

1975-98

Quốc gia

21

21

21

21

quan sát

483

483

483

483

483

483

483

483

483

483

483

483

R 2

0,03

0,29

0,3

0,01

0,17

0,17

0,01

0,17

0,18

0

0,12

0,12

Yếu tố lạm phát phương sai

3,96

3,59

3,66

4,53

Biến phụ thuộc

Quy định mạng lưới sở hữu công cộng

Đường

Không khí

đường sắt

biến giải thích

Quy định t-1

-0,04

-0,2

-0,22

-0,005

-0,41

-0,42

-0,004

-0,25

-0,25

-3,36

-7,62

-8.31

-0,27

-12,88

-13,73

-0,29

-8.16

-8.15

tư cách thành viên EU

0,04

-0,11

0

0,7

-1,54

0,03

Quy định t-1 *Thành viên EU

0,14

0,15

0,18

0,18

0,02

0,02

6.12

6.6

8.11

8,41

1,53

1,41

Sở hữu công cộng

-0,06

-0,06

0,1

0,09

-1,48

-1,64

4.12

4.09

Quy định trong các ngành công nghiệp khác

0,2

0,08

0,84

0,71

0,15

0,16

4,91

1,36

11.62

8,46

7,89

5.31

Xu hướng thời gian chung

-0,03

-0,02

0,002

-3,33

-2,87

0,41

Hiệu ứng cố định quốc gia

KHÔNG

Đúng

Đúng

KHÔNG

Đúng

Đúng

KHÔNG

Đúng

Đúng

Giai đoạn

1975-98

1975-98

1975-98

Quốc gia

21

21

21

quan sát

483

483

483

483

483

483

483

483

483

R 2

0,02

0,15

0,17

0,01

0,33

0,34

0

0,18

0,18

Yếu tố lạm phát phương sai

3.3

3.4

Thống kê chữ T in nghiêng. Tất cả các hồi quy bao gồm một thuật ngữ không đổi

5.5.    Giải thích sự khác biệt trong mô hình cải cách

Như đã nhấn mạnh trong các phần trước, cải cách thị trường sản phẩm ngụ ý chi phí chuyển đổi và phân phối lại, và do đó thúc đẩy sự phản kháng từ các nhóm lợi ích. Do đó, mô hình cải cách xuyên quốc gia bị ảnh hưởng bởi một số yếu tố, bao gồm ảnh hưởng của các chủ thể chính sẽ được hoặc mất, số tiền đặc lợi phải kiếm được hoặc bỏ qua, và các điều kiện khung (ví dụ: các quy tắc và cơ cấu kinh tế ) trong đó cải cách được thực hiện. Ngoài các chính trị gia, các tác nhân chính là người tiêu dùng, người lao động (cả người trong cuộc và người ngoài cuộc), doanh nghiệp (cả người đương nhiệm và người mới tham gia) và doanh nhân công. Giá thuê bao gồm những giá bắt nguồn từ cả sức mạnh thị trường (mức tăng giá) và sức mạnh thương lượng (tiền thưởng); và, ngoài các hệ thống chính trị và lãnh đạo, các điều kiện khung bao gồm công nghệ, thiết lập thể chế, quy mô của những biến dạng thị trường ban đầu và những ràng buộc bên ngoài mà theo đó chính sách được thực thi.

Nghiên cứu xem các yếu tố này tương tác như thế nào ở cấp độ tổng thể quốc gia là một việc khó khăn bởi vì nhiều yếu tố trong số chúng khác nhau tùy thuộc vào thị trường mà các chính sách cải cách áp dụng. Do đó, sẽ rất hữu ích nếu áp dụng cách tiếp cận cấp ngành để phân tích nền kinh tế chính trị của các cải cách thị trường sản phẩm. Đầu tiên chúng ta xem xét các biện pháp đo lường lợi ích mà người tiêu dùng và doanh nghiệp thu được, giả định rằng cải cách có xu hướng làm giảm giá của cả sản phẩm cuối cùng được người tiêu dùng mua và sản phẩm trung gian được doanh nghiệp sử dụng làm đầu vào sản xuất. Sau đó, chúng tôi chuyển sang bằng chứng liên quan đến những tổn thất mà các công ty đương nhiệm và người lao động nội bộ có thể mong đợi từ cải cách, giả định rằng những điều này có xu hướng làm giảm tiền thuê cũng như thị trường hoặc khả năng thương lượng. Cuối cùng, dựa trên nền tảng của những lợi ích và thiệt hại tiềm năng mà các chủ thể khác nhau dự kiến, chúng tôi xem xét chi tiết hơn các điều kiện khung có khả năng tạo thuận lợi hoặc cản trở cải cách.

Điều quan trọng cần lưu ý là phân tích này chỉ có thể rất sơ bộ và chắp vá vì dữ liệu xuyên quốc gia về các đặc điểm có khả năng ảnh hưởng đến phạm vi và thời điểm cải cách không được phổ biến rộng rãi. Đặc biệt, phần lớn dữ liệu có sẵn bao trùm ba ngành tổng hợp rộng lớn - điện, khí đốt và nước, vận tải và kho bãi, bưu chính và viễn thông - thường cho một năm và một nhóm nhỏ các quốc gia OECD. Hơn nữa, thực tế là tập hợp con của các quốc gia được nghiên cứu thay đổi tùy theo chỉ số và ngành khiến cho các phân tích kinh tế lượng đa biến số là không thể và do đó, người ta bị giới hạn trong việc xem xét các mối quan hệ hai biến số đơn giản. [26]Người đọc nên được cảnh báo ngay từ đầu rằng điều này cũng làm cho không thể giải quyết các vấn đề nội sinh và quan hệ nhân quả rõ ràng phát sinh khi so sánh cải cách quy định với kết quả kinh tế liên quan đến chúng.

5.5.1    Các yếu tố ảnh hưởng đến lợi nhuận cảm nhận

Thái độ của người tiêu dùng cuối cùng và trung gian đối với các sản phẩm đang được tự do hóa là rất quan trọng cho sự thành công của cải cách. Người lao động và doanh nhân trước hết là những người tiêu dùng cuối cùng hành động để tối đa hóa phúc lợi của chính họ. Vì vậy, người ta có thể kỳ vọng rằng sự đồng thuận về cải cách phụ thuộc vào tác động được nhận thức của chúng đối với sức mua của người tiêu dùng, cũng như mức giảm dự kiến của chi phí đầu vào (hoặc sự cải thiện về chất lượng và sự đa dạng của hàng hóa hoặc dịch vụ). Hơn nữa, mức độ ưu tiên của họ đối với cải cách sẽ phụ thuộc vào phần chi tiêu của người tiêu dùng và nhà sản xuất cuối cùng bị ảnh hưởng bởi cải cách. Từ quan điểm này, không có gì ngạc nhiên khi trong tất cả các cải cách, tự do hóa thương mại đối với hàng hóa chế tạo là biện pháp đi đầu và ít gây tranh cãi nhất (ít nhất là cho đến gần đây): đó là một cách tương đối an toàn để tăng sức mua và chủng loại và chất lượng hàng hóa cho đa số người tiêu dùng cũng như giảm chi phí và tăng chủng loại và chất lượng đầu vào cho đa số doanh nghiệp.

Khi xem xét lĩnh vực phi sản xuất, các vấn đề phức tạp hơn, mặc dù logic tương tự nên tiếp tục được áp dụng rộng rãi. Về phía người tiêu dùng cuối cùng, một phần của sự phức tạp gia tăng bắt nguồn từ thực tế là, trong nhiều ngành công nghiệp này, tính không chắc chắn của kết quả cải cách - điều mà chúng ta đã bỏ qua cho đến nay - trở nên lớn hơn nhiều. Điều này đặc biệt đúng ở những lĩnh vực mà sự tồn tại của các yếu tố độc quyền tự nhiên hoặc sự không hoàn hảo khác của thị trường khiến kết quả phụ thuộc nhiều vào khả năng của các nhà hoạch định chính sách trong việc thiết kế quy định giải thích cho sự bất đối xứng thông tin và bắt chước kết quả cạnh tranh. Hơn nữa, trong khi bảo hộ thương mại thường bóp méo giá tương đối theo hướng có lợi cho một bộ phận rất hạn chế dân số, quy định phi sản xuất hạn chế thường chuyển thành các khoản trợ cấp đáng kể dành cho một bộ phận tương đối lớn người tiêu dùng (ví dụ: giá thấp hơn nhiều so với chi phí giao thông địa phương, điện
thấp dụng hoặc viễn thông cố định nội hạt). Do đó, có thể có những lực lượng mạnh mẽ thúc đẩy người tiêu dùng cuối cùng hướng tới xu hướng hiện trạng (Xem Chương 2). Về phía người tiêu dùng trung gian, mọi thứ trở nên phức tạp bởi thực tế là các doanh nhân trong các ngành phi sản xuất thường hoạt động theo “vòng khép kín” cho đến gần đây. Do đó, họ đã hình thành một khối xã hội vững chắc (và trong một số ngành lớn) chống lại sự thay đổi, phản đối sự ủng hộ rộng rãi đối với cải cách của các doanh nhân sản xuất. Do những phức tạp này, trong các ngành tiện ích và dịch vụ, ảnh hưởng của tỷ trọng tiêu dùng cuối cùng và trung gian liên quan đến cải cách có thể mơ hồ hơn so với trong ngành sản xuất.

Hình 5.4. Cải cách quy định so với tiêu dùng trung gian và cuối cùng

(theo quốc gia và ngành)

Tỷ trọng của ngành trong tiêu dùng trung gian  Tỷ trọng của ngành trong tiêu dùng cuối cùng

Hình 5.4 (Bảng A và B) vẽ biểu đồ đo lường cải cách theo từng quốc gia theo ba chỉ số tổng hợp phi sản xuất rộng (phần trăm thay đổi trong các chỉ số tương ứng trong giai đoạn 1975-1998) so với tỷ trọng mà các chỉ số tổng hợp này thể hiện trong tiêu dùng trung gian và tiêu dùng cuối cùng (tương ứng) vào đầu những năm 1990. [27]Những mối quan hệ hai chiều đơn giản này chỉ có thể mang lại cảm giác gợi ý về các hiện tượng cơ bản, nhất là vì chúng không giải thích đúng các vấn đề nội sinh tiềm ẩn.[28] Tuy nhiên, đánh giá từ chúng, có vẻ như tỷ trọng lớn hơn trong tiêu dùng trung gian thực sự có liên quan đến những thay đổi lớn hơn trong quy định, trong khi tỷ trọng lớn hơn trong tiêu dùng cuối cùng có liên quan đến sự kiên trì theo quy định lớn hơn . Nói cách khác, những ngành trải qua cải cách sâu hơn là những ngành chiếm tỷ trọng lớn hơn trong đầu vào của doanh nghiệp và tỷ trọng nhỏ hơn trong ngân sách của người tiêu dùng. Điều này cho thấy áp lực cải cách trên toàn nền kinh tế mạnh hơn khi những điều này có khả năng ảnh hưởng đáng kể đến chi phí sản xuất trong toàn nền kinh tế, nhưng áp lực ngược lại đến từ phía người tiêu dùng (thêm về điều này bên dưới).[29]

Căn cứ vào tác động lan tỏa của cải cách liên ngành đã được xác định trong phần trước, hàm ý đối với chính sách có thể là cải cách những ngành đầu tiên sản xuất các đầu vào trung gian quan trọng nhưng không chiếm tỷ trọng đáng kể trong chi tiêu của người tiêu dùng. Điều này có thể góp phần giải thích tại sao vận tải đường bộ là một trong những ngành được cải cách sớm nhất ở hầu hết các nước OECD. Một hàm ý khác là các chiến dịch truyền thông nhằm giải thích cẩn thận những lợi ích mong đợi của cải cách, có thể được hỗ trợ bởi kinh nghiệm thành công của các quốc gia hoặc ngành khác, và giảm bớt những lo ngại phi lý liên quan đến hậu quả của cải cách, có khả năng làm tăng khả năng tồn tại chính trị của cải cách. Khi những lo ngại này là chính đáng, các chính sách cải cách nên xem xét các cơ chế bồi thường cho những người tiêu dùng có khả năng bị tổn hại. Ví dụ, khi các dịch vụ viễn thông đang được tự do hóa, một số quốc gia OECD đã tạo ra các cơ chế thông qua đó các chi phí liên quan đến nghĩa vụ dịch vụ phổ cập áp đặt cho các nhà khai thác hiện tại (hoặc cả những người mới tham gia) có thể tiếp tục được tài trợ ngay cả sau khi cần thiết điều chỉnh lại biểu giá đối với chi phí và loại bỏ viện trợ của nhà nước cho các công ty viễn thông (ví dụ, xem Gonenẹ et al., 2001).

5.5.2     Các yếu tố ảnh hưởng đến tổn thất nhận thức

Điều khác biệt giữa cải cách thị trường sản phẩm thực sự với các chính sách tái phân phối khác là nó liên quan đến việc loại bỏ đặc lợi (thường làm giảm hoặc sửa đổi các quyền được coi là “có được”) giữa các nhóm xã hội, bao gồm cả những đặc lợi tích lũy cho các khu vực bầu cử tự nhiên của đa số chính trị nắm quyền - ví dụ, cạnh tranh chính sách ảnh hưởng đến tiền thuê của cả doanh nhân và người lao động của họ có chung tiền thuê. Do đó, sự phản kháng từ những người hưởng lợi từ đặc lợi hoặc quyền có được là trở ngại lớn trên con đường cải cách. [30]. Tất nhiên, sức mạnh của sự phản kháng trong một ngành bị ảnh hưởng bởi quy mô của đặc lợi và bởi khả năng tổ chức và phối hợp của công nhân và doanh nghiệp (xem Chương 2). Điều này liên quan đến cả đặc điểm nội tại của các ngành và mức độ thị trường và khả năng thương lượng được cho phép bởi các thể chế thị trường lao động và sản phẩm. Rõ ràng, ceteris paribus, giá thuê thực tế và tương lai càng cao thì càng có nhiều động cơ để duy trì và/hoặc tăng thị trường hoặc khả năng thương lượng.

Tiền thuê công nhân và khả năng chống lại sự thay đổi  Mặc dù khó tính toán

theo kinh nghiệm cho tất cả các yếu tố được mô tả ở trên, thông tin về một số trong số chúng có sẵn trên cơ sở liên ngành giữa các quốc gia. Chẳng hạn , tiền thưởng trong những năm 1990 cho các ngành phi sản xuất đã được ước tính gần đây bởi Jean và Nicoletti (2001). Tuy nhiên, tiền thưởng không mô tả hết tiền thuê tích lũy cho người lao động ở các thị trường được che chở, bởi vì một phần lớn trong số họ có thể ở dạng phi tiền tệ (chẳng hạn như nỗ lực làm việc thấp hơn, đảm bảo công việc, v.v.). Trên thực tế, Jean và Nicoletti (2004) chỉ ra rằng, đặc biệt là trong các ngành mà sở hữu công là quan trọng, tiền thuê phi tiền tệ có thể quan trọng hơn tiền thưởng, dẫn đến mối quan hệ không đơn điệu giữa phí bảo hiểm và quy định thị trường sản phẩm (bao gồm cả công quyền sở hữu). Các đặc lợi phi tiền tệ rất khó đo lường, nhưng một đại diện rất không hoàn hảo đối với chúng có thể là thời hạn làm việc: thời hạn làm việc dài hạn có thể vừa phản ánh các đặc lợi này vừa góp phần duy trì khả năng thương lượng bằng cách tăng ảnh hưởng của những người trong cuộc.

Hình 5.5. Tiền thuê công nhân và cải cách quy định

Bảng A. Phí bảo hiểm tiền lương (mức trung bình của ngành giữa các quốc gia)

□ % tiền lương thưởng ■ % giảm quy định (1975-98)

Phần B. Thời gian làm việc (theo quốc gia và ngành)

Vì những lý do được giải thích ở trên, không có mối quan hệ xuyên quốc gia đơn giản nào giữa tiền thưởng tiền lương phi sản xuất ước tính và kết quả cải cách quy định cụ thể của ngành. Ở cấp độ tổng hợp hơn, Hình 5.5 (Bảng A) cho thấy, về trung bình, cải cách có mối quan hệ tỷ lệ nghịch với quy mô phí bảo hiểm, trong đó lĩnh vực vận tải phí bảo hiểm thấp trải qua những thay đổi sâu sắc nhất (và sớm nhất). Một lần nữa cần nhấn mạnh rằng quan hệ nhân quả rất có thể diễn ra theo hướng ngược lại, với những cải cách lớn đã thành công trong việc giảm đặc lợi thị trường sản phẩm. Mối tương quan cũng âm (giữa các quốc gia và các ngành) giữa mức độ cải cách và thời hạn làm việc - thước đo của chúng tôi về tiền thuê phi tiền tệ (Hình 5.5, Bảng B). Vì vậy, có vẻ như, nơi nào những đặc lợi này cao hơn, thì việc thực hiện cải cách sẽ khó khăn hơn.

Đương nhiên, tiền thuê công nhân có thể có nhiều hình thức khác, không được thể hiện trong quyền sở hữu cũng như trong tiền thưởng ước tính. Các ví dụ quan trọng là giảm nỗ lực của người lao động, các thỏa thuận hợp đồng đặc biệt liên quan đến điều kiện làm việc hoặc chế độ lương hưu đặc quyền. Trong các doanh nghiệp phi sản xuất thuộc sở hữu nhà nước, những điều này đôi khi được kết hợp bởi các hợp đồng lao động theo luật công đảm bảo mức độ bảo vệ việc làm cao hơn nhiều so với trong khu vực tư nhân. Những điều kiện thuận lợi này mang lại cho những người trong cuộc động cơ mạnh mẽ để vận động hành lang chống lại những nỗ lực thay đổi tình trạng pháp lý và/hoặc cơ cấu sở hữu của công ty hoặc mở cửa thị trường cho những người mới tham gia khi doanh nghiệp đương nhiệm có vị trí độc quyền hoặc thống lĩnh.

Có hai lý do chính khiến cho lực cản này thay đổi. Thứ nhất, cổ phần hóa và thậm chí hơn thế nữa là tư nhân hóa nhất thiết dẫn đến sự hội tụ của các hợp đồng lao động, điều kiện làm việc và chế độ hưu trí đối với các thông lệ của khu vực tư nhân. Sự khác biệt giữa các doanh nghiệp nhà nước của một số nước EU là những ví dụ nổi bật về mối liên hệ này. Ví dụ, vào đầu những năm 1990, công nhân viễn thông trong công ty viễn thông Pháp thuộc sở hữu hoàn toàn của nhà nước và công ty hợp pháp (France Telecom) được thuê theo hợp đồng luật công và có chế độ hưu trí đặc quyền, trong khi công nhân trong công ty do nhà nước kiểm soát (nhưng công ty hóa, tư nhân một phần và niêm yết) Các công ty viễn thông Ý (STET-SIP-Italcable) có hợp đồng tư nhân và là một phần của các thỏa thuận an sinh xã hội chung. Tương tự, người lao động trong công ty khí đốt do nhà nước và pháp luật sở hữu hoàn toàn (Gaz de France) có hợp đồng theo luật công và chế độ hưu trí đặc biệt, trong khi người lao động trong các công ty khí đốt của Ý do nhà nước kiểm soát (nhưng được tập đoàn hóa, tư nhân một phần và niêm yết) (Italgas -Saipem) có các hợp đồng thông thường và các chế độ an sinh xã hội. Thứ hai, với tự do hóa thị trường, những người mới tham gia thường sẽ cung cấp các điều kiện hợp đồng phù hợp với những điều kiện được thực hiện trong các ngành khác thay vì tuân theo các thỏa thuận đặc biệt đặc trưng cho các ngành độc quyền công. Theo thời gian, chi phí lao động thấp hơn của những người mới tham gia sẽ gây áp lực lên những người đương nhiệm trong việc thay đổi phương thức lao động của họ.

Ví dụ, trong những năm 1990, những người mới tham gia vào thị trường viễn thông di động hoặc vận tải hàng không nội địa của Ý đã từ chối tuân thủ các thỏa thuận tập thể đặc biệt trước đây bao gồm các công nhân vận tải hàng không hoặc viễn thông. Đối mặt với nguy cơ mất thị phần vào tay các đối thủ cạnh tranh có chi phí lao động thấp hơn, các công ty đương nhiệm đã dần dần điều chỉnh các thỏa thuận quan hệ lao động của họ.[31]

Do đó, sự khác biệt giữa các quốc gia về cơ cấu sở hữu, tình trạng pháp lý, niêm yết trên thị trường chứng khoán và hệ thống quan hệ lao động của các công ty phi sản xuất có thể giúp ích rất nhiều trong việc giải thích sự khác biệt trong kết quả cải cách quy định. Mức độ chống lại sự thay đổi của người lao động trong các công ty này chủ yếu phụ thuộc vào những sắp xếp thể chế này, và việc kế thừa cái này hay cái kia có thể làm tổn hại nghiêm trọng hoặc tạo điều kiện thuận lợi đáng kể cho các nỗ lực tư nhân hóa và tự do hóa. Tiếp tục với các ví dụ về quốc gia trước đây của chúng tôi, người ta không thể không liên hệ với các điều kiện ban đầu khác nhau, sự khác biệt nổi bật giữa các nỗ lực của Pháp và Ý nhằm cải cách thị trường viễn thông, năng lượng và vận tải hàng không. Các chính phủ kế tiếp nhau của Ý trong một vài năm đã quản lý để lần đầu tiên doanh nghiệp hóa đáng kể (khi cần thiết), tư nhân hóa (hoàn toàn trong trường hợp viễn thông) và tự do hóa các thị trường này hầu như không gặp phải sự phản đối của người lao động và đưa ra mức bồi thường tương đối ít cho những người đương nhiệm. Ngược lại, những nỗ lực của một số chính phủ Pháp để làm điều tương tự (phải thừa nhận là theo cách nửa vời hơn ) đã vấp phải sự phản đối quyết liệt từ các tổ chức công đoàn tập trung trong các lĩnh vực này, và phải từ bỏ các đề xuất ban đầu hoặc bù đắp cho những bước tiến nhỏ. với các gói bồi thường phức tạp. Những điều này bao gồm từ việc loại bỏ các chế độ lương hưu đặc biệt của các công ty tư nhân hóa, với sự đảm bảo đầy đủ của nhà nước, đến việc giữ các nhân viên đương nhiệm theo các hợp đồng luật công và chỉ áp dụng các hợp đồng luật tư mới cho những người mới thuê (cái gọi là quyền”). [32]Kết quả là, sự kiểm soát của nhà nước và các hạn chế đối với cạnh tranh ở Pháp vẫn mạnh hơn ở Ý trong các ngành này, mặc dù cho đến gần đây, cả hai nước đều có chung một truyền thống ác cảm với quản trị tư nhân và cơ chế thị trường.

Hình 5.6: Giá thuê thị trường sản phẩm và Cải cách quy định (trung bình ngành giữa các quốc gia)

Từ quan điểm chính sách, tác động qua lại giữa các sắp xếp thể chế và sự phản kháng trước sự thay đổi của người lao động cho thấy rằng, ở các quốc gia nơi thị trường phi sản xuất bị chi phối bởi các công ty độc quyền công cộng chia sẻ tiền thuê bằng tiền và phi bằng tiền với nhân viên của họ, quỹ đạo cải cách khả thi đòi hỏi phải sớm tập đoàn hóa, tiếp theo là tư nhân hóa một phần cũng như tự do hóa một phần các phân khúc thị trường trong đó những người mới tham gia có thể gây áp lực cạnh tranh lên thói quen quan hệ lao động cố hữu của công ty thống trị, cuối cùng dẫn đến sự hài hòa hóa các thông lệ lao động với các tiêu chuẩn của khu vực tư nhân. Trong trường hợp những người đương nhiệm được hưởng các đặc quyền có hiệu lực pháp lý liên quan đến loại hợp đồng hoặc thỏa thuận lương hưu, dường như sẽ có ít lựa chọn thay thế hơn là thiết kế các cơ chế đền bù thuộc loại được mô tả ở trên.

Sức mạnh thị trường và cải cách  Các chỉ số đo lường sức đề kháng tiềm năng

cải cách sản xuất bởi các doanh nhân là khan hiếm. Chỉ có rất ít bằng chứng chắc chắn về giá thuê thị trường sản phẩm trong các ngành dịch vụ và tiện ích. Sử dụng một số ước tính có thể so sánh trên phạm vi quốc tế về mức tăng phi sản xuất trong những năm 1990, Hình 5.6 cho thấy rằng (trung bình giữa các quốc gia) có mối quan hệ nghịch đảo giữa sức mạnh thị trường và kết quả cải cách. Sức mạnh thị trường thấp nhất trong lĩnh vực giao thông vận tải, nơi cải cách sâu sắc nhất và cao nhất về năng lượng, nơi cải cách ít hơn, trong khi ngành truyền thông giữ vị trí trung gian. Tuy nhiên,
dữ liệu cụ thể của từng quốc gia cho thấy cải cách viễn thông sâu rộng có liên quan đến mức tăng vừa phải, tỷ lệ tập trung thấp và tỷ lệ gia nhập cao, cho thấy sức mạnh thị trường đã giảm đáng kể theo thời gian ở các quốc gia cải cách.

Hình 5.7. Mô hình thương mại và FDI trong OECD

Nguồn: Nicoletti et al. (2003).

Vượt qua sự kháng cự của các công ty đương nhiệm đối với sự thay đổi quy định trong các ngành phi sản xuất đòi hỏi phải gây áp lực lên giá thuê, thị phần và/hoặc hệ thống quản trị của họ. Như đã đề cập, đây một phần là sản phẩm phụ của quá trình toàn cầu hóa ngày càng tăng đối với các dòng thương mại và đầu tư. Tăng cường thương mại hàng hóa và dịch vụ có thể giao dịch (chẳng hạn như dịch vụ tài chính, thông tin liên lạc và vận tải) gây áp lực lên các thỏa thuận pháp lý gây tổn hại đến hiệu quả và tăng chi phí cho người tiêu dùng trung gian và cuối cùng. Như đã lưu ý ở trên, tự do hóa dịch vụ ở các quốc gia khác cũng cung cấp các cách thức để tránh các quy định hạn chế trong nước bằng cách tạo ra các cơ hội ăn miếng trả miếng cho các đối thủ cạnh tranh quốc tế. Điều này có xu hướng nén tiền thuê và làm xói mòn thị phần của các công ty được quản lý tại các thị trường có xu hướng trở nên cạnh tranh. Hơn nữa, việc tự do hóa các dòng đầu tư quốc tế và làn sóng sáp nhập và mua lại liên quan đã gây căng thẳng cho các hệ thống quản trị cứng nhắc (chẳng hạn như sở hữu công) hạn chế các chiến lược của công ty đối với thị trường trong nước, dẫn đến mất khả năng cạnh tranh và dẫn đầu thị trường. Vì vậy, trong một số trường hợp, toàn cầu hóa đã đẩy những người có quyền lực của họ gia nhập hàng ngũ những người ủng hộ tư nhân hóa và cải cách, ít nhất là ở mức độ mà điều này sẽ không gây nguy hiểm cho vị trí thống lĩnh của họ trên thị trường (Levy và Spiller, 1999; Noll, 1999).

Thật vậy, cùng với động lực chính cho cải cách thị trường sản phẩm, cường độ thương mại cả hàng hóa và dịch vụ đã tăng mạnh trong khu vực OECD trong những năm 1990 và FDI (một hình thức thương mại dịch vụ khác thông qua hiện diện thương mại) tăng gần gấp đôi (Hình 5.7) . [33]Điều thú vị là bằng chứng giữa các quốc gia hiện có cho thấy rằng cả cường độ thương mại dịch vụ và FDI đều có mối quan hệ tỷ lệ nghịch với tính nghiêm ngặt của các quy định trong nước (Hình 5.8).

Rõ ràng, hướng của quan hệ nhân quả có thể diễn ra theo cả hai hướng: các quy định trong nước tương đối nghiêm ngặt có thể ngăn cản thương mại dịch vụ và FDI, [34]nhưng cường độ thương mại dịch vụ và FDI yếu cũng có thể cản trở nỗ lực (hoặc làm suy yếu sự hỗ trợ) cải cách các quy định theo nghĩa cạnh tranh. Trong phạm vi kênh thứ hai đang hoạt động, việc mở cửa thương mại trong các ngành dịch vụ mà sự phản đối cải cách là thấp nhất có thể có tác động tích cực đối với khả năng cải cách trong các ngành dịch vụ khác, nơi các lợi ích được đầu tư mạnh hơn. Ví dụ, loại cơ chế này dường như đã liên kết với những cải cách ban đầu về dòng tài chính quốc tế và những cải cách sau này về viễn thông: các nhóm lợi ích liên quan đến ngành tài chính là nguồn đồng thuận mạnh mẽ cho tự do hóa viễn thông ở nhiều quốc gia (Li et al . , 2001). Một kênh thông qua đó điều này có thể được giải thích là thông qua sự bổ sung đầu vào. Truyền thông là yếu tố bổ sung quan trọng cho các yếu tố đầu vào khác trong việc sản xuất nhiều dịch vụ tài chính. Do đó, các doanh nhân trong ngành tài chính có động lực mạnh mẽ để vận động hành lang nhằm loại bỏ những biến dạng trong các luồng thông tin liên lạc.

Sự hiện diện của các chi nhánh nước ngoài, tận hưởng công nghệ tiên tiến và lan tỏa tri thức từ các công ty trong nước, cũng có thể góp phần thay đổi thái độ của các nhà sản xuất trong nước về mong muốn và lợi ích của cải cách nhằm cải thiện tính linh hoạt và hiệu quả sản xuất. Tất nhiên, các chi nhánh nước ngoài cũng tạo thành các nhóm lợi ích của riêng họ, những nhóm có thái độ đối với cải cách không nhất thiết phải rõ ràng. Trong chừng mực mà họ được hưởng quyền lực thị trường, họ có thể gia nhập hàng ngũ những người phản đối cải cách. Nhưng, nếu họ là “kẻ thách thức” các công ty đương nhiệm, họ cũng sẽ trực tiếp vận động hành lang với chính phủ để dỡ bỏ những hạn chế ảnh hưởng đến khả năng cạnh tranh hiệu quả của họ.[35]

Vì vậy, một cách khác để tăng cường sự đồng thuận về cải cách thị trường sản phẩm trong nước là loại bỏ các biện pháp bảo vệ đối với quyền sở hữu nước ngoài đối với các doanh nghiệp trong nước hoặc tạo ra các nêm ở thị trường trong nước nơi các nhà cung cấp dịch vụ nước ngoài có thể ép buộc. Thật vậy, việc loại bỏ các hạn chế về FDI là một yếu tố quan trọng cải cách thị trường sản phẩm trong khu vực OECD (Hình 5.9, Bảng A), và cải cách quy định dường như đã sâu hơn ở các ngành và quốc gia nơi tỷ trọng của các chi nhánh nước ngoài trong sản lượng ngày càng lớn (Hình 5.9, Bảng B). [36]Hơn nữa, có một số ví dụ về các hình nêm được các nhà cung cấp nước ngoài sử dụng, mà trong những năm 1990 là công cụ kích thích tự do hóa phi sản xuất rộng rãi hơn. Như đã đề cập, trong viễn thông, các dịch vụ gọi lại cho liên lạc đường dài quốc tế gây áp lực lên các nhà khai thác hiện tại và có tác động rõ rệt đến người tiêu dùng, đặc biệt là ở các nước EU. Trong vận tải hàng không, việc mở ra các đường bay cho các hãng hàng không giá rẻ cũng có tác dụng tương tự. Về điện, một số cơ quan quản lý (ví dụ như ở Ý) đã mở rộng khả năng tiếp cận của các nhà sản xuất nước ngoài bằng cách sử dụng “đường dây trực tiếp” - không phụ thuộc vào lưới điện truyền tải quốc gia - như một biện pháp để tăng áp lực cạnh tranh trên thị trường trong nước.

Hình 5.8. Quy định phi sản xuất, nhập khẩu dịch vụ và FDI vào, 1998

Bảng A. Dịch vụ

% tỷ trọng nhập khẩu dịch vụ trong GDP 1

16 -tôi

3

Bảng B. FDI

Vị trí FDI vào (% GDP)

60

Hệ số tương quan: -0,42 thống kê t: -5,87

40

4

Điều tiết thị trường sản phẩm

   Vị trí của Áo phản ánh tỷ trọng thương mại dịch vụ đặc biệt cao do du lịch chiếm.

   Bình quân gia quyền của các chỉ số điều tiết trong 12 ngành phi sản xuất.

Thang điểm 0-1 từ ít nhất đến hạn chế cạnh tranh nhất.

3.       Mỗi điểm cho thấy sự kết hợp giữa quy định và FDI ở một quốc gia và thời kỳ nhất định. Một số đóng góp của quốc gia/thời kỳ này được hiển thị cho mục đích minh họa.

4.       Sản phẩm của chỉ số điều tiết toàn nền kinh tế năm 1998 và chỉ số rào cản gia nhập ngành trong 7 ngành phi sản xuất giai đoạn 1980-1998. Thang điểm 0-1 từ ít nhất đến hạn chế cạnh tranh nhất.

Nguồn: Nicoletti et al. (2003).

Hình 5.9. Cải cách quy định và mở cửa FDI

Bảng A. Hạn chế FDI ở các nước OECD, 1 1980-2000

Phần B. Các chi nhánh nước ngoài và cải cách phi sản xuất (theo quốc gia và ngành)

1. Chỉ số nằm trong khoảng từ 0 (ít hạn chế nhất) đến 1 (hạn chế nhất). Năm gần đây nhất mà dữ liệu có sẵn khác nhau giữa các quốc gia từ năm 1998 đến năm 2000. Để biết chi tiết, xem Golub (2003)

5.5.3      Các yếu tố thuận lợi hoặc cản trở khác

Ở một số chỗ trong chương này, chúng tôi đã nhấn mạnh vai trò của “các điều kiện khuôn khổ” trong việc tạo điều kiện hoặc cản trở cải cách thị trường sản phẩm. Như đã đề cập ở trên, các yếu tố quan trọng nhất chống lại hiện trạng pháp lý trong lĩnh vực phi sản xuất là tiến bộ công nghệ, mở cửa thương mại và các hiệp định

liên quan) ràng buộc. Hai yếu tố bổ sung có thể đóng vai trò quan trọng đối với cải cách thị trường sản phẩm: (i) mức độ bóp méo giá ban đầu do các quy định gây ra; và (ii) thiết lập thể chế hỗ trợ hiện trạng quy định hoặc thúc đẩy cải cách.

1. Chỉ số tái cân bằng đo lường khoảng cách giữa cơ cấu thuế quan của một quốc gia với cơ cấu thuế quan của Vương quốc Anh năm 1998. Giả định là Vương quốc Anh đã đạt được vào năm 1998 một cơ cấu thuế quan phản ánh chi phí cơ bản nhiều hơn so với các quốc gia khác. Các mức giá bao gồm trong tính toán liên quan đến dịch vụ địa phương và dịch vụ đường dài (ở 27 km, 110 km và 490 km). Sự dịch chuyển đi lên của chỉ số có nghĩa là cơ cấu thuế quan đã trở nên giống với cơ cấu hiện có ở Vương quốc Anh vào năm 1998.

2. Tỷ lệ chi phí trên chi phí được tính bằng cách chia tổng chi phí hoạt động và tài chính cho tổng doanh thu lưu lượng truy cập được báo cáo bởi chính

Nguồn: Gonenọ et al. (2001) và Liên minh Quốc tế Chemins de Fer (2002)

Những biến dạng ban đầu Những biến dạng ban đầu rất quan trọng vì chúng là thước đo khả năng phân phối lại các nguồn lực do cải cách quy định. Ví dụ, trong nhiều ngành công nghiệp mạng lưới, cơ cấu thuế quan trước cải cách sai lệch đáng kể so với chi phí sản xuất cơ bản. Kết quả là, trên thực tế , một số nhóm người tiêu dùng được trợ cấp bởi công ty cung cấp sản phẩm - thông qua chương trình trợ cấp chéo giữa các nhóm người tiêu dùng - hoặc bởi người nộp thuế, người tài trợ cho các khoản chuyển giao của chính phủ chi trả cho công ty. Hình 5.10 cho thấy hai đại diện khác nhau của những biến dạng này đối với viễn thông và đường sắt - tương ứng là chênh lệch tái cân bằng giá cước và tỷ lệ chi trả chi phí. Lấy cấu trúc thuế quan năm 1998 ở Vương quốc Anh - quốc gia đi đầu trong tự do hóa viễn thông - làm phép tính gần đúng cho cấu trúc chi phí cơ bản, chỉ số đầu tiên cho thấy khoảng cách trung bình giữa thuế quan và chi phí vào năm 1990 và nỗ lực tái cân bằng thuế quan được thực hiện vào năm 1998 Chỉ số thứ hai cho thấy tỷ lệ tổng chi phí vận hành được bù đắp bằng doanh thu giao thông đường sắt vào năm 2001. Cả hai thước đo đều cho thấy quy mô của những sai lệch khác nhau đáng kể giữa các quốc gia.

Ceteris paribus , sự phân phối lại ngụ ý bởi việc sắp xếp lại thuế quan đối với chi phí sau cải cách càng lớn, và sự phản đối cải cách từ những người hưởng lợi từ các thỏa thuận điều tiết trước cải cách càng mạnh mẽ. Thật vậy, nhiều quốc gia chậm trễ trong quá trình tự do hóa năm 1998 được tìm thấy trong số các quốc gia đã hoặc vẫn còn nhiều méo mó nhất, chẳng hạn như Áo, Hy Lạp và Bồ Đào Nha trong lĩnh vực viễn thông, và các nước Nam Âu, Áo, Bỉ và Thụy Sĩ trong lĩnh vực đường sắt. Hệ quả tất yếu của điều này là việc hỗ trợ tối đa cho cải cách trong những ngành mà cơ cấu thuế quan bị bóp méo có thể cần đến một cách tiếp cận dần dần và/hoặc cơ chế đền bù cho những người tiêu dùng có thể bị thiệt hại về thu nhập thực tế. Về mặt này, thật thú vị khi nhận thấy rằng, đối mặt với thời hạn do các chỉ thị của EC áp đặt (ví dụ: giới hạn năm 1998 đối với tự do hóa hoàn toàn viễn thông), một cách tiếp cận dần dần đã được áp dụng ở nhiều quốc gia. Ví dụ, bằng chứng thực nghiệm cho thấy rằng, tính trung bình, thuế quan đối với đường trục chính và thông tin liên lạc quốc tế, thường vượt quá chi phí trước cải cách, đã bắt đầu giảm vài năm trước năm 1998 để đón đầu quá trình tự do hóa (Boylaud và Nicoletti, 2001), đồng thời chi phí cố định của thông tin liên lạc địa phương thường được tăng lên.[37]

Các thể chế “có tiếng nói” Một số thể chế có thể khuếch đại “tiếng nói” của các nhóm lợi ích ủng hộ hoặc phản đối cải cách ảnh hưởng đến ảnh hưởng tiềm ẩn của họ đối với các chính sách. Ví dụ rõ ràng nhất là khi thiết lập thể chế sao cho những người đương nhiệm trong một ngành trực tiếp tham gia vào các quyết định quản lý. Điều này đã trở thành tiêu chuẩn trong một thời gian dài trong các ngành công nghiệp mạng của hầu hết các quốc gia OECD, nơi mà thông thường, người đương nhiệm được quản lý - nhà điều hành viễn thông công cộng, công ty điện lực tích hợp theo chiều dọc, công ty đường sắt thuộc sở hữu nhà nước hoặc hãng vận chuyển cờ - sẽ đảm nhận các nhiệm vụ quản lý, cộng tác chặt chẽ với bộ liên quan về các quyết định liên quan đến nhập cảnh, định giá hoặc tiêu chuẩn. Những thay đổi thể chế gần đây thường giao các nhiệm vụ này cho các cơ quan quản lý độc lập mới, phá vỡ mối quan hệ loạn luân giữa cơ quan quản lý và cơ quan quản lý, do đó làm giảm nguy cơ bị cơ quan quản lý nắm bắt.[38] Tuy nhiên, sự nhầm lẫn về vai trò vẫn tồn tại trong các thỏa thuận pháp lý của một số ngành công nghiệp mạng (ví dụ: phân bổ các vị trí trong vận tải đường sắt và hàng không) vẫn tạo cơ hội cho các công ty đương nhiệm duy trì và thực thi quyền lực thị trường của họ.

Một biến thể của điều này là truyền thống tự điều chỉnh trong các ngành nghề. Ở nhiều quốc gia, quyền của các cơ quan chuyên môn trong việc ấn định giá tối thiểu, điều kiện gia nhập và các thông lệ kinh doanh khác (chẳng hạn như hạn chế về loại hình công ty hoặc phạm vi dịch vụ có thể được cung cấp) được quy định trong luật pháp quốc gia hoặc địa phương, giúp họ không bị quy định của pháp luật cạnh tranh. Thông thường, những quy định tự quản này vượt xa khả năng bảo vệ các tiêu chuẩn chất lượng đã nêu, tạo điều kiện hoặc khuyến khích thông đồng và ngăn chặn sự xuất hiện của các áp lực cạnh tranh trong nước và đặc biệt là nước ngoài. Các khảo sát gần đây của OECD và EC cho thấy rằng quy định hạn chế không cần thiết trong các ngành nghề phổ biến khắp các nước công nghiệp hóa (Paterson et al. , 2003). Tuy nhiên, có lẽ cũng do số lượng lớn các chuyên gia ngồi trong các cơ quan lập pháp quốc gia và địa phương, nên sự chống đối cải cách trong lĩnh vực này đã trở nên rõ rệt ngay cả ở các quốc gia tương đối tự do (ví dụ Canada, Hà Lan). Mặc dù việc tự điều chỉnh có thể vẫn đóng một vai trò nào đó, nhưng có vẻ như bước đầu tiên hữu ích để cải cách ngành này có thể là loại bỏ dần tính hợp pháp của các biện pháp hạn chế, khiến chúng phải đối mặt với những khó khăn khi thực thi luật cạnh tranh. Điều này sẽ mở ra một kênh thông qua đó các nhóm lợi ích ủng hộ cải cách có thể điều hướng.

Một cách khác mà các tổ chức có thể “dễ dãi” đối với các nhóm lợi ích đặc biệt là khi họ quy định rõ ràng về việc đại diện cho những người đương nhiệm trong các cơ quan địa phương đưa ra các quyết định về quy định. Ví dụ, dạng nhầm lẫn “nhẹ nhàng” hơn giữa cơ quan quản lý và cơ quan quản lý là phổ biến trong ngành vận tải hàng hóa đường bộ và phân phối bán lẻ của một số quốc gia OECD. Một cuộc khảo sát gần đây đã tiết lộ rằng ở 14 quốc gia OECD, các cơ quan vận tải đường bộ chuyên nghiệp có liên quan đến các quyết định liên quan đến giá cả hoặc nhập cảnh (ở một số quốc gia, bao gồm Ý và Tây Ban Nha, họ tham gia vào cả hai quyết định) và ở 8 quốc gia (bao gồm Đan Mạch, Pháp, Ý, Thụy Điển và Vương quốc Anh) các cơ quan chuyên nghiệp của các nhà bán lẻ đã tham gia vào các quyết định liên quan đến giấy phép mới (Boylaud và Nicoletti, 2001). Đúng như dự đoán, có một mối tương quan xuyên quốc gia mạnh mẽ giữa khả năng các cơ quan chuyên môn tác động đến quy định thị trường địa phương và mức độ tổng thể của các rào cản gia nhập ngành. Do đó, bất kỳ chính sách quốc gia nào nhằm tự do hóa việc tiếp cận các ngành này nên bắt đầu bằng cách loại bỏ các kênh đại diện cơ quan chuyên môn này ở cấp địa phương.

Việc thực hiện các chính sách được thiết lập ở cấp quốc gia tại địa phương cũng bị ảnh hưởng nghiêm trọng bởi cơ cấu của bộ máy hành chính công và gánh nặng cũng như tính không rõ ràng của các thủ tục hành chính. Nghiên cứu gần đây đã chỉ ra rằng, thay vì phục vụ lợi ích công cộng, các thủ tục hành chính nặng nề làm cho nền hành chính công dễ bị lợi ích đặc biệt chiếm đoạt, đáng chú ý là vì chúng làm tăng sức mạnh đòn bẩy của các quan chức (Djankov et al. 2003). Vì vậy, nếu không có một chính sách hiệu quả về đơn giản hóa hành chính, ngay cả những chính phủ có thiện chí thúc đẩy cải cách cũng có thể thấy những nỗ lực của họ bị vô hiệu hóa trong những lĩnh vực mà các chính sách quốc gia cần được thực hiện bởi các nhà quản lý địa phương. Ác ý hơn, người ta có thể tự hỏi liệu các cải cách đôi khi có thể được thiết kế chính xác để làm trống nội dung đổi mới của chúng ở cấp cơ sở hay không. Điều này sẽ đảm bảo “các nhà cải cách” có uy tín bầu cử ở cấp quốc gia mà không làm tổn hại đến các khu vực bầu cử địa phương của họ. Lịch sử cải cách gần đây ở các nước OECD cung cấp một số ví dụ như vậy. Ở cả Hà Lan và Ý, việc thực hiện cải cách địa phương trong phân phối bán lẻ đã hạn chế đáng kể quá trình tự do hóa thực tế của ngành (một phần do ảnh hưởng dai dẳng của hành lang địa phương của các nhà bán lẻ đối với các quyết định liên quan đến gia nhập, xem ở trên). Ở Ý, bản thân việc đơn giản hóa thủ tục hành chính đã được giao cho cấp địa phương. Không có hệ thống khuyến khích rõ ràng, kết quả của chính sách quốc gia được công bố rộng rãi này phần lớn
gây thất vọng chủ yếu là do sự tồn tại dai dẳng của các thông lệ hành chính nặng nề. Do môi trường hành chính nặng nề có xu hướng làm chậm quá trình thay đổi quy định (Hình 5.11), cải cách hành chính thành công dường như là điều kiện tiên quyết cần thiết cho các loại hình cải cách thị trường sản phẩm khác.

Hình 5.11 . Cải cách thể chế và môi trường hành chính

o

00

hệ số tương quan = -0,42 giá trị p = 0,06

• ITA

o CM

•CHE

• GRC

12345
gánh nặng hành chính đối với các công ty khởi nghiệp (từ ít nhất đến hạn chế nhất)

Nguồn : Nicoletti et al. (1999)

5.6.    Kéo dây: có con đường cải cách thị trường sản phẩm không?

Các phân tích của chúng tôi về các mô hình và các yếu tố kinh tế chính trị cơ bản quyết định cải cách thị trường sản phẩm trong các ngành phi sản xuất còn lâu mới đầy đủ. Tuy nhiên, nó cung cấp một số hiểu biết sâu sắc về các đặc điểm cụ thể của sự tương tác giữa các điều kiện khung và các tác nhân chính ảnh hưởng đến chính sách.

Thứ nhất, phân tích của chúng tôi cho thấy chìa khóa của cải cách là tách rời các lợi ích tư nhân. Chiến lược “chia để trị” có vẻ phù hợp nhất trong lĩnh vực này. Cụ thể, lịch sử của các cuộc cải cách trước đây cho thấy rằng những thay đổi có mục tiêu (và đôi khi là cận biên) đối với các cơ chế quản lý hiện hành có thể mở ra cơ hội mới cho các bên tham gia thị trường, phá vỡ các liên minh cố hữu (ví dụ: tách người sử dụng lao động khỏi người lao động hoặc doanh nhân ở các bộ phận khác nhau của chuỗi dọc sản xuất) và cung cấp sức mạnh cho những người ủng hộ cải cách tiềm năng (ví dụ: những người mới tham gia).

Trong quá trình này, các chính sách thế chấp có thể đóng một vai trò quan trọng, chẳng hạn như tăng cường mở cửa thương mại. Đặc biệt, tự do hóa thương mại đầu tiên đối với các dịch vụ mà sự phản đối cải cách là thấp nhất (như đối với các dịch vụ tài chính) có thể làm tăng khả năng tồn tại của các cải cách sau này đối với các dịch vụ khác. Những tác động tương tự có thể đạt được bằng cách dỡ bỏ các hạn chế về FDI và mở ra các khoảng cách thông qua đó các nhà cung cấp nước ngoài có thể thâm nhập thị trường nội địa. Áp lực từ phía này không chỉ có thể làm tăng ảnh hưởng chính trị của những người mới tham gia mà còn thay đổi thái độ của những người đương nhiệm đối với cải cách.

Cũng cần đặc biệt chú ý đến sự tương tác giữa các điều kiện của sản phẩm và thị trường lao động. Một số cải cách cận biên có thể mở đường cho những thay đổi quy định sâu hơn bằng cách phá vỡ liên minh giữa nhân viên và người quản lý trong các công ty đương nhiệm. Điều này đạt được khi các kết quả hợp đồng hoặc thương lượng tạo ra tiền thuê bằng tiền hoặc phi bằng tiền cho người lao động trở nên không bền vững trong môi trường thị trường và quản trị mới do cải cách tạo ra. Đồng thời, các điều kiện ban đầu được đặc trưng bởi các quyền có được có hiệu lực pháp lý có thể khiến cần phải đền bù cho các nhóm lợi ích đặc biệt nếu không sẽ phản đối cải cách.

Thứ hai, chúng tôi đã phát hiện ra sự hiện diện của các hiệu ứng “đoàn xe”, trong đó cải cách trong một ngành lan sang các ngành khác (do cạnh tranh liên ngành gia tăng hoặc do các hiệu ứng minh chứng) và các yếu tố bổ trợ đầu vào, qua đó hỗ trợ cho cải cách tăng lên khi điều kiện thị trường trong các ngành công nghiệp khác thay đổi. Do đó, một chiến lược cải cách khôn ngoan từng phần có thể dẫn đến các lĩnh vực tự do hóa ngày càng lớn hơn mà không gây ra nhiều phản kháng như một chiến lược toàn diện. Điều này không có nghĩa là "đóng gói" là không cần thiết. Nhưng các gói nên nhằm mục đích tạo điều kiện cho một cuộc cải cách suôn sẻ và liên tục hơn là áp đặt một liệu pháp gây sốc.

Điều này đưa chúng ta đến nhận thức thứ ba: khuôn khổ và các điều kiện ban đầu cần được xem xét cẩn thận trước khi thúc đẩy cải cách. Các chính sách nên được thiết kế để thích ứng với những điều kiện ban đầu này. Cụ thể, điều này có nghĩa là đảm bảo rằng (i) các biến dạng lớn về giá được loại bỏ dần dần, do đó các tác động tái phân phối của cải cách bị giảm dần theo thời gian (và có thể được bù đắp bằng các cơ chế đền bù); (ii) các tổ chức

(hoặc các điều khoản pháp lý) cung cấp tiếng nói (hoặc bảo vệ khỏi việc thực thi luật cạnh tranh) cho các lợi ích đặc biệt phản đối cải cách bị loại bỏ, trong khi các kênh mà qua đó các lợi ích ủng hộ cải cách có thể thể hiện được tạo ra hoặc củng cố; và (iii) các trở ngại quan liêu đối với việc thực hiện cải cách trên cơ sở hiệu quả được loại bỏ, đặc biệt là thông qua cải cách hành chính trước đó.

Lời khuyên cuối cùng của chúng tôi liên quan đến chiến lược truyền thông. Phân tích cho thấy rằng sự không chắc chắn là một động lực đặc biệt quan trọng dẫn đến thành kiến nguyên trạng, và áp lực của người ngang hàng và sự thể hiện (ví dụ như từ các cải cách được ban hành ở các ngành hoặc quốc gia khác) có thể có hiệu quả trong việc xoa dịu những lo ngại này. Do đó, một phương pháp sư phạm thích hợp về tác động dự kiến của cải cách được hỗ trợ bởi các công cụ định chuẩn (ví dụ: so sánh quốc tế) và được chuyển tiếp bởi các tổ chức độc lập và đáng tin cậy có thể rất quan trọng để thu thập sự hỗ trợ cần thiết cho chính sách.

Tóm lại, không có lý do thuyết phục nào để tin rằng chỉ những thay đổi “triệt để” và toàn diện mới có thể hỗ trợ cải cách trong thị trường sản phẩm (Boeri, 2004; Alesina, 2004). Ngược lại, trong một nền dân chủ, cách tiếp cận big-bang đối với cải cách có thể là công thức dẫn đến thất bại, bởi vì nó có nguy cơ thu hút sự phản đối cải cách từ tất cả các nhóm lợi ích có liên kết với nhau, những người được hưởng lợi từ hiện trạng quy định trong lĩnh vực phi sản xuất. các ngành nghề. Ngoài ra, dường như có rất ít phạm vi cho kỹ thuật thể chế nhằm thay đổi hệ thống bầu cử để tạo điều kiện cải cách thị trường sản phẩm. Mặc dù những thay đổi này có thể được mong muốn trên các cơ sở khác, nhưng các gói lợi ích hỗ trợ hiện trạng quy định trong các ngành phi sản xuất không thể dễ dàng hoàn tác bằng cách chuyển từ quy tắc tỷ lệ sang quy tắc đa số.

Rõ ràng, cách tiếp cận “chia để trị”, theo chủ nghĩa dần dần và từng phần để cải cách thị trường sản phẩm đòi hỏi thời gian và sự kiên trì chính trị. Thật không may, cả hai đều là hàng khan hiếm. Thời cuộc chính trị trong nước thường không phù hợp với sự phát triển nhanh chóng của nền kinh tế toàn cầu. Thời hạn của các chính trị gia thường không phù hợp với nỗ lực cải cách liên tục. Nhưng thất bại trong việc dung hòa các chiến lược cải cách khả thi với những hạn chế của trò chơi chính trị có thể dễ dàng dẫn đến sự suy tàn của một quốc gia. Người ta chỉ có thể hy vọng rằng việc làm cho các chính phủ nhận thức được điều này có thể góp phần đẩy nhanh quá trình thay đổi quy định ở những quốc gia mà cải cách đang bị tụt lại phía sau.

Phụ lục phương pháp luận cho Chương 5.

Mã hóa các giả định cho các chỉ số quy định được sử dụng trong phân tích thực nghiệm

ngành

Mục trong chỉ số

Sự miêu tả

mã hóa

tạ

Cân nặng

Điện

Lối vào

1/3

Trung bình của ba chỉ số: sự tồn tại và đặc điểm của việc tiếp cận bên thứ ba (TPA), sự tồn tại của thị trường điện tự do hóa (PM), các ngưỡng cho

1/3

1/3

TPA = Được quy định:0, Đã thương lượng:2, Người mua duy nhất:4 hoặc Không có:6.

Chiều = Có: 0, Không = 6

FC = 0GW: 0, <251GW: 1, <501GW: 2, <1001GW: 3, =1001GW: 4, không có lựa chọn: 6

tự do lựa chọn nhà cung cấp (FC).

1/3

Nhập theo chiều dọc

Sở hữu công cộng

1/3

1/3

Trung bình cộng của hai chỉ số: khoảng cách dọc giữa phát điện và truyền tải (GTS); và sự tách biệt theo chiều dọc tổng thể giữa phát điện, truyền tải, phân phối và cung cấp (OS)

Chia sẻ của chính phủ trong các công ty lớn

1/2

1/2

GTS = tích hợp: 6; tách kế toán: 3; công ty riêng biệt: 0

OS = tích hợp (bao gồm tách kế toán): 6; một số phân đoạn chưa được nhóm: 3; hoàn thành nhóm: 0

Riêng: 0; chủ yếu là tư nhân: 1,5; hỗn hợp: 3; chủ yếu là công khai: 4,5; công khai: 6

Sản xuất gas và dcstrcbutcon

Lối vào

1/4

Trung bình các chỉ tiêu về mức độ điều tiết đầu vào trong sản xuất khí (P), vận chuyển (T) và phân phối (D)

1/3

Trong mỗi phân khúc ngành = quy định: 6; quy định một phần: 3; không được kiểm soát: 0

Nhập theo chiều dọc

1/4

Mức độ tách biệt giữa các hoạt động cạnh tranh và không cạnh tranh

Tách hoàn toàn giữa P, T và D: 0; tách hoàn toàn giữa P và T/D: 1,5; một số khoảng cách giữa P và T/D: 3; một số khoảng cách giữa T và D: 4,5; không tách rời: 6

Sở hữu công cộng

1/4

Chia sẻ của chính phủ trong các công ty lớn

Sở hữu công cộng: 6; hỗn hợp tư nhân / công cộng: 3; riêng tư: 0

Cơ cấu thị trường

1/4

Thị phần của nhà điều hành chi phối

Không có đối thủ thống lĩnh thị trường: 0; một bên tham gia có hơn 50% thị phần trên thị trường liên quan hoặc nhiều doanh nghiệp độc quyền trên thực tế tại địa phương: 3; một người tham gia có hơn 90% thị phần: 6

ỈRaciayy

Lối vào

Nhập theo chiều dọc

1/4

1/4

Mức trung bình của các rào cản pháp lý đối với việc gia nhập ngành kinh doanh hành khách và vận tải hàng hóa

Mức độ tách biệt giữa các hoạt động cạnh tranh và không cạnh tranh

1/2

Độc quyền hợp pháp hoặc tuân thủ chỉ thị của EC: 6;

Nhập cảnh theo quy định hoặc nhượng quyền đấu thầu mở: 3; Vào tự do: 0 Tách hoàn toàn: 0; Dự kiến chia tách hoàn toàn nhưng chưa thực hiện đầy đủ: 1,5; Ly hợp pháp: 3; Tách kế toán: 4,5; Tích hợp đầy đủ: 6

Sở hữu công cộng

1/4

Chia sẻ của chính phủ trong các công ty lớn

Sở hữu công cộng: 6; hỗn hợp tư nhân / công cộng: 3; riêng tư: 0

Cơ cấu thị trường

1/4

Thị phần của nhà điều hành chi phối

Không có đối thủ thống lĩnh thị trường: 0; một bên tham gia có hơn 50% thị phần trên thị trường liên quan hoặc nhiều doanh nghiệp độc quyền trên thực tế tại địa phương: 3; một người tham gia có hơn 90% thị phần: 6

Hàng hóa vận chuyển đường bộ

Lối vào

Rào cản pháp lý đối với việc gia nhập

Vào tự do: 0; tự do hóa một phần: 3; nhập cảnh theo quy định (cấp phép hạn chế): 6

Giá cả

1/2

Phạm vi điều chỉnh giá

Không quy định: 0; hướng dẫn cho các công ty: 3; quy định: 6

vận tải hàng không

Bưu kiện

Lối vào

1/2

Sự chia sẻ của

Trung bình các chỉ số nhập cảnh trên các đường bay nội địa (
DR) và các đường bay quốc tế (IR)  cuối cùng

Tổng cộng

Phần trăm cổ phần của chính phủ trong hãng hàng không lớn

Sở hữu công cộng 1/2 (SH) 6*SH/100

DR = Tự do hóa thị trường trong nước: 0; thị trường trong nước chưa tự do hóa: 6

IR = Không có thị trường hàng không khu vực, không có thỏa thuận bầu trời mở: 6; thị trường hàng không khu vực, không có thỏa thuận bầu trời mở: 3; không có thị trường hàng không khu vực, thỏa thuận bầu trời mở: 3; thị trường hàng không khu vực và thỏa thuận bầu trời mở: 0

Trung bình các chỉ số về mức độ đầu vào 1/4  quy định trong thư cơ bản, bưu kiện cơ bản và chuyển phát nhanh

dịch vụ

Trung bình các chỉ số về mức độ sở hữu công 1/4 đối với dịch vụ thư cơ bản, bưu kiện cơ bản và chuyển phát nhanh

Trong mỗi hoạt động = quy định: 6; quy định một phần: 3; không được kiểm soát: 0

Các chỉ số chuỗi thời gian cụ thể của ngành về quy định thị trường sản phẩm (1975-1998):
phạm vi và nguồn

Ngành công nghiệp

mã ISIC

sửa đổi 3

Kích thước quy định và thị trường được đề cập 1

Phân khúc công nghiệp được bảo hiểm

Nguồn chính 2

Điện và gas

40

E, PO, VI, MS

Prod., Trans., Dist.

OECD, EC, PI, Ngân hàng Thế giới

trong đó:

Điện

401

E, PO, VI

Prod., Trans., Dist.

OECD

Sản xuất và phân phối khí

402

E, PO, MS, VI

Prod., Trans., Dist.

OECD, EC, PI, Ngân hàng Thế giới

Chuyên chở

60

P, E, PO, MS, VI

OECD, ECMT

trong đó:

đường sắt

601

E, PO, MS, VI

Hành khách, hàng hóa

OECD, ECMT

Hàng hóa vận chuyển đường bộ

602

THỂ DỤC

OECD

vận tải hàng không

62

E, PO

Hành khách

OECD, EC

Bưu Chính Viễn Thông

64

E, PO, MS

OECD

trong đó:

Bưu kiện

641

E, PO

Thư, bưu phẩm, chuyển phát nhanh

OECD, EC, UPU

viễn thông

642

E, PO, MS

Cố định, di động

OECD

lưu ý 1

Lưu ý 2 :

P

= Quy định giá

ECMT

= Hội nghị Bộ trưởng Giao thông Châu Âu

e

= Rào cản gia nhập

EC

= Ủy ban Châu Âu

PO

= Sở hữu công cộng

WB

= Ngân hàng Thế giới

bệnh đa xơ cứng

= Cơ cấu thị trường

số Pi

= Tư nhân hóa quốc tế

VI

= Tích hợp dọc

UPU

= Liên minh Bưu chính Thế giới

Chương 6

Làm thế nào để có được sự hỗ trợ chính trị cho tư nhân hóa?

Kinh nghiệm của OECD và các nước chuyển đổi

Trong chương này, chúng tôi phân tích các quá trình tư nhân hóa khác nhau diễn ra ở châu Âu. Chúng tôi phân biệt các hoạt động tư nhân hóa diễn ra ở Tây Âu, nơi chính phủ có thể lựa chọn mức độ cũng như thời điểm tư nhân hóa, với các hoạt động tư nhân hóa ở Đông Âu, nơi quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế chỉ huy sang nền kinh tế thị trường đòi hỏi các chương trình tư nhân hóa quy mô lớn và nhanh chóng.

Trên khắp thế giới, tư nhân hóa đã trở thành một hiện tượng có quy mô phi thường kể từ cuối những năm 1980, như được chứng minh trong Bảng 6.1. Nhưng, tư nhân hóa chính xác là gì , và mục đích của nó là gì? Nó có thể được “ định nghĩa rộng rãi là việc chính phủ có chủ ý bán các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước (SOE) hoặc tài sản cho các tác nhân kinh tế tư nhân ” (Megginson và Netter 2001, trang 321 -MN từ nay về sau), và do đó có liên quan trực tiếp đến việc ngừng sản xuất của nhà nước, khiến tỷ trọng của DNNN trong GDP giảm từ 10,5 xuống chỉ còn 4% ở các nước có thu nhập trung bình cao và từ 6% xuống 4% ở các nước có thu nhập cao (Sheshinski và López-Calva, 2003 ) .

Bảng 6.1 : Thay đổi trong hoạt động của DNNN tính theo phần trăm GDP

Quốc gia (theo nhóm thu nhập)

1980

1999

Thay đổi: sự khác biệt

giữa năm 1999 và 1980

Thu nhập trung bình thấp

11

4

-7

Thu nhập trên trung bình

10,5

4

-6,5

Thu nhập cao

6

4

-2

Nguồn: Sheshinski và López-Calva (2003, bảng 1)

Có ít nhất hai lý do tại sao tư nhân hóa trở nên thịnh hành như vậy. Đầu tiên, sự phát triển trong lý thuyết kinh tế và cách thức mà thị trường vận hành ngụ ý rằng

có những lợi ích hiệu quả mới cần được nắm bắt. Thứ hai, như chúng ta sẽ thấy, các động cơ chính trị cũng có thể khiến các chính phủ thoái vốn khỏi sản xuất.

Để hiểu tại sao việc chính phủ thoái vốn khỏi sản xuất có thể hiệu quả , trước hết cần trình bày chi tiết các cơ sở kinh tế hợp lý để tư nhân hóa. Mục 6.1 cho thấy rằng những điều này khá hấp dẫn nhưng phụ thuộc vào các điều kiện cụ thể liên quan đến cách thức vận hành của thị trường. Trên thực tế, như cho thấy trong Phần 6.1, nhiều công ty ban đầu đã bị quốc hữu hóa vì những điều kiện này không được đáp ứng. Trong Phần 6.2, chúng tôi phác thảo các cơ sở lý luận chính trị cho các hoạt động quốc hữu hóa ban đầu và các hoạt động tư nhân hóa tiếp theo. Kết hợp lại với nhau, các lý do kinh tế và chính trị giúp tháo gỡ giá trị kinh tế thực tế của các chương trình tư nhân hóa sâu rộng này. Phần 6.2 cũng xem xét các bằng chứng thực nghiệm về hiệu suất tương đối của các công ty nhà nước và tư nhân, và Phần 6.3 mô tả cách chính phủ có thể thực sự thực hiện các chương trình tư nhân hóa của họ. Trong Phần 6.4, chúng ta chú ý đến các điều kiện cụ thể xung quanh các chương trình tư nhân hóa hàng loạt ở các nền kinh tế kế hoạch hóa trước đây, và Phần 6.5 cung cấp một trường hợp nghiên cứu về việc tư nhân hóa hai nhà sản xuất ô tô: Skoda ở Cộng hòa Séc và AvtoZAZ ở Ukraine.

Điều quan trọng là, người ta cũng phải nhận ra rằng sự can thiệp của nhà nước không nhất thiết phải đồng nghĩa với quyền sở hữu của nhà nước . Trên thực tế, tư nhân hóa ở các nước Tây Âu thường gắn liền với làn sóng điều tiết lại (xem Chương 5). Do đó, chúng tôi cũng muốn làm sáng tỏ lý do tại sao người dân hoặc chính phủ chuyển sở thích của họ từ loại can thiệp này sang loại can thiệp khác của nhà nước.

6.1.    Cơ sở kinh tế cho tư nhân hóa

Cho dù họ có sử dụng chúng một cách thích hợp hay không, các chính phủ thường dựa vào các lập luận lý thuyết kinh tế để biện minh cho việc tư nhân hóa. Họ sẽ đóng khung các đề xuất của mình theo cách mà chương trình tư nhân hóa của họ được cảm nhận là cải thiện hiệu quả kinh tế và phân bổ, củng cố các hiệu ứng kỷ luật thị trường hoặc tạo ra các lợi ích đáng kể khác. Do đó, để đánh giá liệu những biện minh kinh tế như vậy có phù hợp hay không, chúng ta cần một số lý thuyết. Chúng ta phải xác định lý do tại sao các doanh nghiệp nhà nước mang lại kết quả tồi tệ hơn so với các doanh nghiệp tư nhân, và tại sao việc giao các doanh nghiệp này cho nhà nước sẽ tạo ra sự kém hiệu quả mà quá trình tư nhân hóa có thể khắc phục được. Tiếp theo, chúng ta phải xác định những điều kiện nào mà các kết quả này giữ được; đó là khi thị trường có thể được kỳ vọng tạo ra nhiều kết quả “hiệu quả” hơn so với sản xuất do nhà nước kiểm soát.

Mặc dù có tầm quan trọng hàng đầu, nhưng hiệu quả kinh tế không phải là lý do duy nhất để nhà nước thoái vốn. Đôi khi, lý do ngân sách buộc các chính phủ phải tư nhân hóa. Thật vậy, khi chính phủ phải đối mặt với nhu cầu ngày càng tăng để thu hẹp thâm hụt công, chính phủ có thể muốn xem xét bất kỳ biện pháp nào để huy động tiền mặt nhanh chóng. Do đó, chỉ riêng những hạn chế về thanh khoản cũng có thể khiến các chính phủ xem xét tư nhân hóa các công ty nhà nước, mặc dù điều này không nhất thiết phải cải thiện hiệu quả tổng thể.

Hai cơ sở kinh tế hợp lý để tư nhân hóa (nâng cao hiệu quả và giảm thâm hụt) có thể hoặc không trùng nhau. Tại sao tư nhân hóa phải nâng cao hiệu quả? Hiệu quả kinh tế vi mô liên quan đến hai chiều khác nhau. Thứ nhất, với cấu trúc chi phí của công ty, sản phẩm của công ty nên được bán ở mức giá gần với chi phí sản xuất cận biên (xem Chương 2). Thứ hai, ban lãnh đạo doanh nghiệp phải có những biện pháp khuyến khích phù hợp để giảm chi phí hoạt động. Những ưu đãi này thường được cung cấp bởi cạnh tranh thị trường, cơ cấu quản trị phù hợp (khi các nhà quản lý trở thành người đòi quyền lợi còn lại đối với lợi nhuận mà công ty tạo ra), hạn chế ngân sách cứng rắn, v.v... Tuy nhiên, các DNNN có xu hướng được bảo vệ phần lớn khỏi những hạn chế này. Do đó, các biện pháp khuyến khích ít gây áp lực hơn đối với các DNNN (xem thêm Schmidt 1997, Shleifer 1998, hoặc Sheshinski và López-Calva 2003). Ngoài ra, các yếu tố chính trị cũng có thể khiến doanh nghiệp duy trì X -inefficiencies. Ví dụ, chính phủ có thể thu được nhiều lợi ích từ việc duy trì mức độ việc làm cao một cách không hiệu quả hoặc từ việc phục vụ nhiều khách hàng hơn là lợi nhuận kinh tế. Sở hữu nhà nước mở đường cho áp lực vận động hành lang mạnh mẽ hơn; đến sự hội tụ các mục tiêu giữa các chính trị gia và các nhóm vận động hành lang cụ thể . MN lập luận rằng, theo thời gian, những chi phí này thậm chí còn trở nên lớn hơn những chi phí mà quyền sở hữu nhà nước ban đầu được cho là để khắc phục (xem bên dưới). Do đó, sở hữu nhà nước có thể là một liều thuốc chữa lành vết thương về lâu dài, điều này biện minh cho việc tư nhân hóa cuối cùng của nhiều DNNN.

Để trói chân một SOE, một bước khả thi (trung gian) là chuyển đổi nó thành một công ty tách biệt về mặt pháp lý với nhà nước (Xem Chương 5 để biết thêm chi tiết). Tuy nhiên, mặc dù việc cổ phần hóa như vậy có thể giúp thắt chặt hạn chế về ngân sách mà DNNN phải đối mặt, nhưng có những lý do khiến bước trung gian như vậy vẫn có thể không đạt yêu cầu. Đầu tiên, các liên kết hội tụ giữa các chính trị gia và hành lang không bị phá vỡ. Thứ hai, vì công ty không bị bán nên doanh thu của chính phủ không tăng.

Mặt khác, X- không hiệu quả tạo ra đặc lợi cho một số nhóm. Do đó, việc thực hiện tư nhân hóa nâng cao hiệu quả đòi hỏi phải mua chuộc các đối lập hoặc các nhóm khác nhau sẽ được hưởng lợi từ việc tư nhân hóa có thể phối hợp đầy đủ. Nghĩa là, tư nhân hóa đòi hỏi phải thay đổi cán cân chính trị chống lại các nhóm vận động hành lang được hưởng lợi từ sở hữu nhà nước: mặc dù việc tư nhân hóa một công ty nhất định có thể là mong muốn từ quan điểm hiệu quả kinh tế, nhưng có thể khó thông qua về mặt chính trị. Cử tri phải được cung cấp lợi ích đủ cao từ quá trình này. Cuối cùng, việc cung cấp cho cử tri sự lựa chọn giữa thuế cao hơn và tư nhân hóa một công ty cụ thể sẽ giúp giảm bớt những phản đối chính trị: hai lập luận kinh tế ủng hộ tư nhân hóa củng cố lẫn nhau. Tuy nhiên, sự lựa chọn cuối cùng của chính phủ sẽ luôn mang tính chính trị. Như bang Boycko et al. (1993, tr147): “ tư nhân hóa luôn luôn và ở mọi nơi là một hiện tượng chính trị . Mục tiêu của các chính phủ khởi xướng tư nhân hóa luôn là giành được sự ủng hộ của các chính trị gia theo chủ nghĩa cải cách (hoặc bảo thủ). [...] Bằng cách tạo ra một tầng lớp ủng hộ cải cách và giảm bớt quyền lực của những người phản đối, tư nhân hóa có thể thay đổi cán cân chính trị trong nước ”.

Ở giai đoạn này, người ta nhận ra rằng các lý do kinh tế đôi khi chỉ là một công cụ tiếp thị đơn thuần để biện minh cho các lựa chọn lẽ ra phải được đưa ra trong bất kỳ trường hợp nào. Một số thị trường rõ ràng phù hợp với các điều kiện để tư nhân hóa nâng cao hiệu quả. Một số người khác thì không. Tuy nhiên, các chương trình tư nhân hóa vẫn được thúc đẩy ở các thị trường thứ hai, vì lý do chính trị hoặc ý thức hệ. Một lần nữa, điều này cho thấy rằng các chính sách kinh tế không thể tách rời khỏi sự hỗ trợ chính trị có thể đạt được từ loại hành động này hay hành động khác.

Trong khi đó, chúng tôi đã hiểu giá trị của việc lấy hiệu quả làm thước đo để đánh giá giá trị thực tế của tư nhân hóa. Bằng cách này, chúng tôi có cơ sở lý luận “khách quan” cho việc thoái vốn tách biệt chúng tôi khỏi các cơ sở lý luận chính trị khác mà chúng tôi đề cập dưới đây. Sau đó, chúng ta hãy xác định các điều kiện lý thuyết mà theo đó quá trình tư nhân hóa sẽ nâng cao hiệu quả. Cho rằng các lập luận lý thuyết thôi là không đủ để đánh giá giá trị của các chính sách tư nhân hóa, chúng tôi cũng cung cấp một cái nhìn tổng quan ngắn gọn về bằng chứng thực nghiệm về năng suất của các DNNN trước và sau khi tư nhân hóa. Tiếp theo, chúng tôi trình bày

lập luận chính trị trực giao với những cơ sở kinh tế này, và điều đó có thể giải thích tại sao tư nhân hóa trở nên phổ biến như vậy.

6.1.1.     Tiêu chuẩn “thị trường hoàn hảo” như một nền tảng tư nhân hóa lý tưởng. Lý thuyết kinh tế dạy chúng ta rằng thị trường có thể mang lại kết quả vừa hiệu quả vừa tối ưu Pareto . Tuy nhiên, một kết quả lý tưởng như vậy chỉ có thể đạt được trong các điều kiện cụ thể mô tả một thị trường “hoàn hảo” giả định. Cụ thể, i) cạnh tranh phải hoàn hảo (thị trường độc quyền và thị trường độc quyền nhóm không thỏa mãn tiêu chí này); ii) đặc điểm của hàng hóa bán ra phải được cả người bán và người mua quan sát được (nhiều hàng hóa không đáp ứng điều kiện này); iii) hợp đồng hoàn chỉnh phải tồn tại (chúng hiếm khi tồn tại); iv) sản xuất và tiêu dùng không được tạo ra bất kỳ ngoại tác nào;[39] v) hàng hóa sản xuất ra không thể là hàng hóa công cộng (nghĩa là hàng hóa có thể được tiêu dùng bởi nhiều người tiêu dùng mặc dù chỉ một người mua nó).

Do đó, khi một thị trường - hoặc trở nên gần như - hoàn hảo, chính phủ chỉ cần rút ra. Megginson và Netter (2001) tóm tắt nó như sau: “ nếu không có ngoại tác trong sản xuất và tiêu dùng, thì sản phẩm không phải là hàng hóa công cộng, thị trường không có cấu trúc độc quyền, chi phí thông tin thấp, v.v…” , thì không có lý do gì cho bất kỳ hình thức can thiệp nào của nhà nước. Đặc biệt, bất kỳ DNNN nào trong thị trường đó nên được tư nhân hóa. Thật vậy, như Brickley, Smith và Zimmerman (2000) đã lưu ý, “ hệ thống giá thúc đẩy việc sử dụng kiến thức và thông tin tốt hơn trong các quyết định kinh tế [.] nó cung cấp các khuyến khích mạnh mẽ hơn cho các cá nhân đưa ra quyết định hiệu quả ”.

Phù hợp hơn với chủ đề của chúng tôi là , khi thị trường không thể hoạt động hiệu quả, thì sự can thiệp của nhà nước có khả năng cải thiện hiệu quả. Vào thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20, người ta thường cảm thấy rằng chi phí kém hiệu quả liên quan đến sở hữu tư nhân có thể biện minh cho việc quốc hữu hóa: Ngoại trừ các Quốc gia Cộng sản trước đây (mà chúng tôi đề cập riêng), các công ty được quốc hữu hóa nói chung không hoạt động trên các thị trường hoàn hảo . Vì vậy, DNNN là một mẫu con cụ thể của các doanh nghiệp
hoạt động trong nền kinh tế. Tuy nhiên, người ta phải nhớ rằng quốc hữu hóa chỉ là một lựa chọn khả thi (chẳng hạn như trái ngược với quy định). Goenc et al. (2000) tóm tắt sự đánh đổi giữa sở hữu công cộng và tư nhân như sau:

Bảng 6.2. Các yếu tố chính ảnh hưởng đến phạm vi sở hữu công

Các yếu tố nội bộ

Cấu trúc sở hữu ưu tiên

ưu đãi

Chi phí giao dịch

chất lượng không hợp đồng

Sự đổi mới

Chi phí đại lý

Chi phí do tìm kiếm tiền thuê

Giới hạn

Quan trọng

thấp hơn trong tư nhân

hãng

Thấp hơn trong các công ty tư nhân

Riêng tư

Rộng rãi

Không quan trọng

Thấp hơn trong các công ty đại chúng

Thấp hơn trong các công ty đại chúng

Công cộng

Yếu tố bên ngoài

ưa thích

Chi phí giao dịch

Cơ cấu thị trường

cấu trúc sở hữu

Môi trường pháp lý và thể chế

Cạnh tranh thị trường sản phẩm

Danh tiếng

Chợ Thủ đô

(quản trị)

Đã phát triển

Mạnh

Quan trọng

Đã phát triển

Riêng tư

kém phát triển

Yếu đuối

không quan trọng

kém phát triển

Công cộng

Nguồn: Gonenc et al. (2000, tr76)

6.1.2.     Thất bại thị trường có thể biện minh cho sự can thiệp của nhà nước.

Phải thừa nhận rằng nhiều - nếu không muốn nói là tất cả - thị trường đều mắc phải sự không hoàn hảo này hay sự không hoàn hảo khác. Sự không hoàn hảo trên một thị trường nhất định càng nghiêm trọng thì giá trị can thiệp của chính phủ càng cao. Tuy nhiên, sự can thiệp của nhà nước cũng có thể gây ra các loại kém hiệu quả khác và không nhất thiết phải đồng nghĩa với quốc hữu hóa (Xem thêm Chương 5). Thông thường, quốc hữu hóa được sử dụng (đúng hay sai) để cải thiện các kết quả xuất phát từ:

•         thị trường thiếu tính cạnh tranh. Trong trường hợp đó, quốc hữu hóa nhằm tạo ra kết quả về giá cả và số lượng gần với kết quả tốt nhất đầu tiên;

•         thiếu đầu tư tư nhân trong lĩnh vực này, so với mức “tối ưu xã hội” được nhận thức. Trong trường hợp đó, doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước đơn giản vì chính phủ là người đầu tiên bắt đầu đầu tư, chứ không phải do mua lại hoặc tịch thu các doanh nghiệp tư nhân hiện có.[40]

Hai lý do cơ bản để quốc hữu hóa có thể tồn tại trong sự cô lập. Tuy nhiên, họ thường tích lũy cái này với cái khác. Ví dụ, nhiều hãng hàng không, công ty điện lực hoặc dịch vụ bưu chính viễn thông đã bị quốc hữu hóa vì cả hai lý do (ngoài lý do chính trị đầu tiên mà chúng tôi đề cập bên dưới). Sự phát triển của hãng hàng không đòi hỏi đầu tư lớn, cả về cơ sở hạ tầng (sân bay) và thiết bị (máy bay), mà chỉ riêng khu vực tư nhân có thể không sẵn sàng cam kết (động cơ đầu tư dưới mức). Ngoài ra, khi thặng dư xã hội do hoạt động tạo ra thấp hơn lợi nhuận kinh tế mà một doanh nghiệp có thể thu được, thị trường có thể tạo ra tình trạng thiếu cung đáng kể so với mức tối ưu xã hội. Rõ ràng, cùng một loại lập luận đã được sử dụng để biện minh cho việc quốc hữu hóa đường sắt, dịch vụ bưu chính hoặc cung cấp điện. Tuy nhiên, chính những thị trường đó dường như đòi hỏi những làn sóng tư nhân hóa lớn kể từ những năm 1980.

Một số thay đổi về kinh tế có thể giải thích cho sự đảo ngược vận may này. Đầu tiên, tự do hóa thị trường trên toàn thế giới đã dẫn đến cái gọi là hiện tượng “toàn cầu hóa” (đặc biệt là ở Châu Âu với Chương trình Thị trường Đơn lẻ, hay SMP ). [41]Điều này làm tăng số lượng doanh nghiệp trên mỗi thị trường và giảm động lực duy trì các doanh nghiệp trong tay nhà nước. [42]Những thay đổi như vậy được quan sát chính xác trong giao thông vận tải, điện, viễn thông, v.v... mà theo truyền thống bị chi phối bởi độc quyền tự nhiên ở nhiều quốc gia. Một lần nữa, các hãng hàng không là một ví dụ khiến tôi phải suy nghĩ, đặc biệt là công ty SABENA của Bỉ, công ty này có thể trái ngược với hiệu quả hoạt động tốt hơn nhiều của British Airways đã được tư nhân hóa hoặc Iberia vẫn thuộc sở hữu nhà nước. Thứ hai, nhiều công ty quốc gia có xu hướng liên tục dựa vào các ràng buộc ngân sách mềm để duy trì hoạt động (Kornai 1980, 1986; Dewatripont và Maskin 1995; Roland 2000, chp12). Đây là một dấu hiệu rõ ràng rằng sở hữu nhà nước đang gây ra nhiều kém hiệu quả hơn mức có thể khắc phục.

Song song đó, sự phát triển gần đây của thị trường vốn đã giúp đầu tư tư nhân tiến bộ ở những thị trường mà nó từng vắng bóng, qua đó khắc phục một số điểm kém hiệu quả ban đầu đã thúc đẩy quá trình quốc hữu hóa. Do đó, các công ty thua lỗ hoặc được quản lý kém hiệu quả đã trở thành những ứng cử viên lý tưởng cho việc tư nhân hóa. Bên cạnh đó, những kết quả mới trong lý thuyết về quy định (xem ví dụ Laffont và Tirole, 1993) đã giúp cải thiện các hợp đồng được cung cấp cho người mua công ty, giúp bảo vệ ngay cả một số ít người có thể bị thiệt hại do tư nhân hóa (ví dụ: dịch vụ phổ cập trở thành định giá và kiểm soát dễ dàng hơn, do đó bảo vệ khách hàng khỏi việc giảm cung cấp hàng hóa hoặc dịch vụ).

Vì những lý do này, quy định và hợp đồng cấp phép trở nên phổ biến hơn. Giờ đây, họ cảm thấy cung cấp những cách tốt hơn để giải quyết sự không hoàn hảo của thị trường so với sở hữu nhà nước, mặc dù việc điều chỉnh các công ty độc quyền hoặc độc quyền nhóm vẫn còn khó khăn do các vấn đề về thông tin và giám sát. Ngược lại, quốc hữu hóa cho phép tiết kiệm tiền thưởng khuyến khích có liên quan đến thông tin bất đối xứng. Tuy nhiên, xin nhắc lại, các vấn đề khuyến khích khác có liên quan đến sở hữu nhà nước. Ngày nay, do các quy định tốt hơn có thể được xây dựng nên sở hữu nhà nước thường tạo ra chi phí lớn hơn so với chi phí liên quan đến quy định phù hợp.

6.1.3.      So sánh hiệu quả hoạt động của Doanh nghiệp Nhà nước trước và sau cổ phần hóa .

Đã có nhiều nghiên cứu thực nghiệm sâu rộng về hiệu quả hoạt động tương đối của các DNNN so với các đối tác tư nhân. Mục đích của chương này không phải là đề cập đến bằng chứng thực nghiệm này một cách rộng rãi , và chúng tôi giới thiệu độc giả đến các khảo sát xuất sắc của Gonenc và cộng sự (2000, phần 3), Megginson và Netter (2001), Megginson và cộng sự. (2001), hoặc Sheshinski và López-Calva (1999 và 2003), cũng như cuốn sách của Galal et al. (1994) để có cái nhìn tổng quan chi tiết hơn. Ở đây, chúng tôi chỉ cung cấp một đánh giá tóm tắt về những phát hiện chính của họ.

Bằng chứng thực nghiệm cho thấy có sự khác biệt nhất quán và hầu hết thời gian là đáng kể giữa hiệu quả hoạt động của Doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước và Doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân. Phù hợp với những dự đoán lý thuyết, các DNNN dường như được quản lý kém hơn, duy trì mức việc làm quá cao và thường thua lỗ nặng nề. Điều này khẳng định giá trị của các lập luận lý thuyết đã nêu ở trên, vốn dự đoán hiệu suất thấp hơn của các SOE: quan điểm khuyến khích dự đoán rằng, do giám sát yếu hơn, các SOE sẽ phát triển mạnh hơn X - kém hiệu quả, và quan điểm chính trị dự đoán trong số những thứ khác rằng SOE sẽ có xu hướng duy trì mức độ việc làm quá cao.

Cụ thể, Boardman và Vining (1989 và 1992) nhận thấy rằng các doanh nghiệp tư nhân có lợi nhuận cao hơn đáng kể so với cả doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp sở hữu hỗn hợp. Ehrlich và cộng sự . (1994) phát triển một mô hình lý thuyết mà họ kiểm tra bằng thực nghiệm. Cả những phát hiện lý thuyết và thực nghiệm đều cho thấy rằng tăng trưởng năng suất trong dài hạn cao hơn dưới quyền sở hữu tư nhân (theo kinh nghiệm, nó cao tới 2% mỗi năm). Tuy nhiên, tư nhân hóa có thể gây ra sự chậm lại tạm thời trong tăng trưởng năng suất. Cuối cùng, Dewenter và Malatesta (2001) báo cáo rằng “lợi tức trung bình trên doanh thu của các công ty tư nhân là [...] cao hơn gấp đôi giá trị đối với các công ty chính phủ”.

Tuy nhiên, bằng chứng như vậy phải được đọc một cách thận trọng. Đầu tiên, bởi vì có những ngoại lệ. Ví dụ, Stiglitz (2002) báo cáo rằng các nhà máy thép hiệu quả nhất trên thế giới đều thuộc sở hữu nhà nước. Tương tự, Kole và Mulherin (1997) báo cáo một trường hợp trong đó năng suất về cơ bản không phụ thuộc vào quyền sở hữu. Họ tập trung vào một mẫu con cụ thể gồm các công ty đã bị chính phủ Hoa Kỳ quốc hữu hóa trong Thế chiến thứ hai vì lý do an ninh. Do đó, xu hướng lựa chọn quốc hữu hóa không có ở đây. Trong mọi trường hợp, những trường hợp ngoại lệ này chứng minh rằng các DNNN có tiềm năng sản xuất hiệu quả như các doanh nghiệp tư nhân.

Lý do thứ hai cần thận trọng là dữ liệu được sử dụng để thực hiện so sánh đôi khi có chất lượng kém hoặc không phù hợp, điều này có thể tạo ra những sai lệch lựa chọn đáng kể (xem MN để biết thêm chi tiết). Nghĩa là, vì quyền sở hữu công ty nói chung không phải là ngẫu nhiên mà thay vào đó được lựa chọn có mục đích, chúng ta có thể quan sát thấy rằng một số công ty là công khai vì chúng ít sinh lợi hơn về mặt kinh tế (giả sử rằng giá trị xã hội của nó đã được xác định chắc chắn). Tương tự, các công ty tư nhân được sử dụng cho những so sánh này thường là những công ty được niêm yết trên Sở giao dịch chứng khoán (để có dữ liệu). Nói cách khác, việc so sánh chỉ có thể được thực hiện với mẫu con cụ thể của những công ty tư nhân đã thành công. Bức tranh có thể khác nếu tính đến tất cả các sáng kiến thất bại.

Do đó, người ta không thể mong đợi rằng việc tư nhân hóa bất kỳ công ty nào sẽ khiến nó tăng năng suất và lợi nhuận một cách có hệ thống. Tuy nhiên, các phân tích khác đã so sánh hiệu quả hoạt động của các DNNN trước và sau khi tư nhân hóa. Phương pháp luận đó giúp đánh giá xem tư nhân hóa có thực sự cải thiện hiệu quả hay không. Một lần nữa, không thể hoàn toàn tránh được những sai lệch trong lựa chọn, vì nhìn chung các chính phủ sẽ tư nhân hóa các DNNN được kỳ vọng sẽ tạo ra hiệu quả và lợi nhuận cao nhất (nếu không, sẽ không có nhà đầu tư tư nhân nào sẵn sàng mua chúng).

Ghi nhớ những nhận xét thận trọng này, tuy nhiên bằng chứng vẫn rất ấn tượng. Chẳng hạn, các chương trình tư nhân hóa ở Mỹ Latinh đã tạo ra những cú hích phi thường về năng suất và lợi nhuận. La Porta và López-de-Sílanes (1999) báo cáo sản lượng tăng cao tới 53% ở Mexico. Larraín và Lopez-Calva (2001) kể câu chuyện tương tự về các công ty của Costa-Rica, từ chỗ thua lỗ phần lớn dưới quyền sở hữu nhà nước, cuối cùng đã tạo ra lợi nhuận từ 6,2% đến 12% sau khi tư nhân hóa. Mặt khác, việc làm tăng hoặc giảm (đôi khi mạnh), tùy thuộc vào từng trường hợp.

Ở Anh, việc tư nhân hóa British Airways không chỉ làm cho công ty trở nên hùng mạnh và hiệu quả hơn mà còn tạo ra sự cạnh tranh thị trường mạnh mẽ hơn, thể hiện qua việc các đối thủ cạnh tranh trực tiếp của họ giảm giá (Eckel et al. 1997 ) . Tuy nhiên, như chúng tôi đã nhấn mạnh, bức tranh không thể toàn màu hồng. Ví dụ, Martin và Parker (1995) ghi nhận rằng, trong số 11 công ty tư nhân hóa mẫu của họ ở Anh, 6 doanh nghiệp (nghĩa là: hơn một nửa mẫu) đã trải qua sự suy giảm năng suất . Phân tích hiệu quả hoạt động của các công ty tư nhân hóa khác, người ta cũng có thể quan sát thấy rằng một số sự gia tăng năng suất xảy ra trước khi công ty tư nhân hóa (ví dụ, xem Dewenter và Malatesta 2000), điều này cho thấy rằng chính các chính phủ có thể tăng năng suất của các công ty của chính họ . Tuy nhiên, tư nhân hóa đôi khi dường như là một công cụ cam kết trước cần thiết để thực hiện theo hướng đó.

Còn động lực kinh tế thứ hai để tư nhân hóa, cụ thể là giảm thâm hụt của chính phủ thì sao? Hiệu ứng này khó đánh giá hơn. Nói chung, tư nhân hóa không diễn ra một cách cô lập. Chúng là một phần của những thay đổi lớn hơn và/hoặc các chương trình tái cấu trúc. Vì vậy, người ta không thể phân định đầy đủ tác động của tư nhân hóa từ tác động của các chính sách khác này. Nói chung, người ta quan sát thấy mối tương quan giữa tư nhân hóa, ngân sách chính phủ thấp hơn và đôi khi hiệu suất kinh tế vĩ mô tốt hơn. Khi thị trường vốn ban đầu còn nhỏ, tư nhân hóa cũng giúp chúng phát triển (xem Chisari et al. 1997 và MN).

Do đó, chúng tôi thấy rằng thường có những lợi ích đáng kể thu được từ việc tư nhân hóa một số doanh nghiệp nhà nước. Hơn nữa, nếu đi kèm với một khuôn khổ quy định phù hợp hoặc bằng cách kích thích cạnh tranh, thì hiệu quả đạt được từ quá trình tư nhân hóa có thể tạo ra lợi ích bổ sung cho người tiêu dùng, như ví dụ về BA cho thấy. Tuy nhiên, một số sáng kiến tư nhân hóa này bị phản đối mạnh mẽ về mặt chính trị. Trong những trường hợp khác, về cơ bản chúng dường như có động cơ chính trị, giống như một số công ty được tư nhân hóa ở Anh (ngoài ra, những hoạt động tư nhân hóa này thậm chí có thể làm giảm giá trị hiện tại ròng của thu nhập chính phủ, như Graton-Lavoie, 2000 lập luận) . Do đó, để hiểu tại sao tư nhân hóa diễn ra trong một số trường hợp và không xảy ra trong những trường hợp khác, người ta phải xem xét các yếu tố chính trị ảnh hưởng đến chúng.

6.2.    Ủng hộ chính trị và phản đối tư nhân hóa

Như chúng ta đã thấy, sự khác biệt về năng suất giữa doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân một phần phụ thuộc vào động cơ ban đầu khiến một doanh nghiệp nhất định thuộc sở hữu nhà nước. Nhiều động lực như vậy là chính trị. Có lẽ điều quan trọng nhất trong lịch sử liên quan đến ý tưởng rằng hàng hóa và dịch vụ “chiến lược” phải do chính phủ kiểm soát. Những hàng hóa chiến lược như vậy không chỉ bao gồm vũ khí; chẳng hạn, chúng cũng bao gồm các dịch vụ viễn thông hoặc vận tải. Đôi khi, động cơ chiến lược này cũng liên quan đến vấn đề đầu tư dưới mức: ví dụ như đường sắt đòi hỏi rất nhiều đầu tư lớn, và sự phát triển của chúng tạo ra những tác động ngoại tác tích cực mạnh mẽ ở cấp quốc gia. Thật thú vị, sở hữu nhà nước cũng tạo ra một cam kết ngầm để cuối cùng phát triển thị trường mà công ty hoạt động. Cam kết này chỉ đơn giản là mặt trái của vấn đề kinh tế về hạn chế ngân sách mềm: mặc dù sự phát triển của công ty có thể gây ra thua lỗ, nhưng chính phủ sẽ dễ dàng tiếp tục tài trợ cho nó hơn nếu nó thuộc sở hữu nhà nước. Tuy nhiên, các động cơ chiến lược có thể trải qua những cơn gió thay đổi: chẳng hạn như khi thị phần ô tô tăng lên, đường sắt đương nhiên trở nên “ít chiến lược hơn”.

Ngoài động lực “chiến lược” này đối với quyền sở hữu chính trị, chính phủ cũng có thể lưu tâm đến các mối quan tâm về vốn chủ sở hữu. Quay trở lại ví dụ về đường sắt, việc cho phép các khu vực ngoại vi hoặc thành phố tiếp cận “trung tâm kinh tế” của đất nước có thể là một mục tiêu chính trị hợp lý để giảm bất bình đẳng. Tuy nhiên, việc tạo ra khả năng phân phối lại ngầm này sẽ mở ra khả năng bị một số nhóm áp lực nắm bắt sau đó. Như chúng ta đã thấy, một tác động là sở hữu nhà nước có xu hướng thay thế đầu tư dưới mức của khu vực tư nhân bằng đầu tư quá mức có động cơ chính trị , cùng với việc định giá thấp. Động lực cổ phần hóa và nắm bắt trạng thái cũng giải thích tại sao các tuyến liên lạc không sinh lợi cao vẫn hoạt động; tại sao các công ty điện lực cung cấp dịch vụ phổ cập với mức giá không gắn với giá thành cung cấp điện; tại sao các dịch vụ bưu chính phải được định giá ở cùng một mức cho bất kỳ cặp địa điểm nào trong nước; v.v... Một lần nữa, việc duy trì doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước có thể tạo ra các vấn đề về uy tín và cam kết trong việc cắt giảm các chi phí này.

Ngoài hai động cơ chính trị đầu tiên này, cụ thể là các mối quan tâm về chiến lược và phân phối, còn có động cơ thứ ba mà chúng ta đã đề cập đến: việc làm . Trong một động thái nhằm chống lại những biến động kinh tế và cung cấp bảo hiểm việc làm ngầm cho một số nhóm, các DNNN thường được yêu cầu không điều chỉnh lực lượng lao động của họ cùng với những biến động kinh tế. Tuy nhiên, một tác động tiêu cực là thừa nhân viên hoặc tích trữ lao động làm tăng tổng chi phí hoạt động, làm giảm nỗ lực và tiếp tục làm giảm hiệu quả tổng hợp. Theo Algan et al. (2002), việc làm công thuộc loại này thậm chí có thể có tác động kinh tế vĩ mô bất lợi đối với thất nghiệp. Mặc dù phân tích của họ không bao gồm việc làm trong các DNNN, nhưng kết luận của họ mở rộng trực tiếp đến các DNNN, vì “ cách tiếp cận lý thuyết của họ dự đoán rằng tác động lấn át của việc làm khu vực công tăng lên cùng với mức độ thay thế của sản xuất công/tư ” (trang 13).

Dựa trên những động cơ chính trị này để nắm giữ một số công ty trong tay nhà nước, cũng như những hậu quả của chúng đối với hiệu quả (về) tổng thể, sẽ khá dễ hiểu cả lý do tại sao một số nhóm chính trị ủng hộ tư nhân hóa và tại sao các nhóm khác phản đối chúng. Theo lập luận đầu tiên, một số công ty thuộc sở hữu nhà nước vì những lý do chiến lược . Bất cứ khi nào chiến lược thay đổi trọng tâm, nhu cầu duy trì các công ty thuộc sở hữu nhà nước này sẽ biến mất đối với công chúng nói chung. Đây là lý do tại sao nhiều công ty đi đầu trong các gói tư nhân hóa ngày nay lại chính là những công ty đi đầu trong làn sóng quốc hữu hóa ngày hôm qua. Thứ hai, đa số cử tri có thể thấy việc ngừng trợ cấp cho một số nhóm dân cư cụ thể sẽ ngày càng có lợi hơn, về cơ bản là khi hầu hết các kế hoạch tái phân phối - ngay cả những kế hoạch hiệu quả nhất - đang bị cắt giảm (xem Chương 3 và 4) và yêu cầu cắt giảm thuế nhiều hơn đang gắn kết. Thứ ba, do việc giải quyết các vấn đề thất nghiệp bằng cách tăng tính linh hoạt của thị trường lao động ngày càng trở nên phổ biến, nên công chúng ngày càng trở nên thù địch với những ngóc ngách được bảo vệ của những công việc kém hiệu quả do một số SOE này cung cấp. Vì tất cả những lý do này, cử tri và một số đảng phái chính trị ngày càng ủng hộ việc tư nhân hóa nhiều DNNN.

Rõ ràng, điều này không có nghĩa là các ngành “chiến lược hiện tại” sẽ không nhận được sự ủng hộ của công chúng ngày nay. Sở hữu nhà nước hoặc các hình thức hỗ trợ công cộng khác vẫn có thể mang lại lợi ích. Ví dụ, sự phát triển của ngành hàng không ở châu Âu phụ thuộc rất nhiều vào sự can thiệp của nhiều chính phủ khác nhau đã giúp tạo ra Airbus và sau này là EADS. Nói cách khác, quá trình tư nhân hóa ngày nay nên tập trung vào các thị trường trong đó việc làm (và vốn) của khu vực tư nhân và khu vực công trở thành những sản phẩm thay thế mạnh mẽ. Ngược lại, vẫn có thể xảy ra trường hợp vốn nhà nước và vốn tư nhân bổ sung cho nhau, đặc biệt khi môi trường pháp lý yếu hơn.

Với những lợi ích này, tại sao một số quốc gia, chẳng hạn như Vương quốc Anh dưới thời bà Thatcher, tư nhân hóa nhiều và nhanh chóng như vậy, trong khi các quốc gia khác vẫn mắc kẹt với sở hữu nhà nước trong thời gian dài hơn nhiều?

Phần đầu tiên của câu trả lời, giống như cải cách lương hưu, là các hệ thống thể chế khác nhau. Ở Vương quốc Anh, một liên minh giữa đa số cử tri và các chính trị gia nắm quyền là đủ để thông qua một cuộc cải cách, bởi vì hệ thống này là đa số. Hơn nữa, trở lại lập luận của Boycko et al . (1993), tư nhân hóa cũng là một cách để thay đổi cán cân chính trị trong nước: Tories vào thời điểm đó có thể tăng sự ủng hộ của họ trong dân chúng thông qua tư nhân hóa sâu rộng hơn.

Ở nhiều quốc gia khác, hệ thống thể chế ít chuyên chế hơn, và do đó được điều chỉnh để bảo vệ các nhóm thiểu số một cách có hệ thống. Trong trường hợp đó, một cuộc cải cách có thể bị chặn lại dễ dàng hơn bởi nhiều nhóm hơn. Do đó, các liên minh rộng lớn hơn hoặc một tình huống khẩn cấp có thể cần thiết để thông qua một cải cách nhất định. Với các mục tiêu chính trị của sở hữu nhà nước mà chúng tôi đã nêu ở trên, thật dễ dàng để xác định nhóm nào có thể phản đối tư nhân hóa: thứ nhất, các nhà sản xuất đương nhiệm. Đó là: 1) ban quản lý cũng như các nhà cung cấp của công ty, và 2) (đôi khi là nhiều) nhân viên lo sợ công việc hoặc đặc quyền của họ có thể bị đe dọa bởi việc tư nhân hóa công ty (Xem thêm Phần

5.5.2     trong chương trước, và Jean và Nicoletti, 2004). Tiếp theo, là những người tiêu dùng hưởng lợi từ việc cung vượt cầu và/hoặc định giá thấp.

Điều gì giúp một chính phủ phá vỡ những sự phản đối này? Phù hợp với các lập luận ở trên, cạnh tranh thị trường đứng đầu danh sách: cạnh tranh làm giảm tiền thuê mà các nhà sản xuất đương nhiệm trích ra, giúp giảm cường độ và hiệu quả vận động hành lang của họ (xem Blanchard và Giavazzi, 2003) và củng cố nhu cầu tư nhân hóa bởi những người mới tham gia. [43]Khi cạnh tranh không đủ để hạ gục phe đối lập, chính phủ phải hành động dần dần (xem bên dưới) theo cách có thể giảm bớt sự phản đối của các nhóm này. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, phe đối lập quá tốn kém để mua chuộc, và cải cách không thể diễn ra. Đây là một ví dụ khác về khuynh hướng hiện trạng (Fernandez và Rodrik, 1991). Điều quan trọng là, DNNN càng hoạt động hiệu quả thì sự phản đối của các nhóm cụ thể càng gay gắt hơn (ví dụ vì nhiều việc làm đang bị đe dọa). Ngược lại, áp lực bên ngoài (ví dụ như ở cấp độ châu Âu) đôi khi có thể được chính quyền địa phương sử dụng để biện minh cho một gói tư nhân hóa nhất định.

6.3.    Làm thế nào để thiết lập một tư nhân hóa thành công?

Thiết lập một quá trình tư nhân hóa thành công là một vấn đề khó khăn và chắc chắn không có công thức duy nhất nào cho nó. Ngược lại, mỗi quá trình tư nhân hóa là khác nhau và cần được điều chỉnh cho phù hợp với tình hình kinh tế và chính trị cụ thể của quốc gia, phù hợp với đặc điểm của doanh nghiệp và đặc điểm của thị trường mà nó hoạt động. Các bước chính cần thực hiện trong việc thiết lập quá trình tư nhân hóa “theo từng trường hợp” như vậy được tóm tắt trong “bộ công cụ” hữu ích của Ngân hàng Thế giới (Welch và Frémond, 1998 ) .[44]

Bước sơ bộ đầu tiên cần thực hiện giống như lời khuyên về quản trị doanh nghiệp hợp lý: chính phủ trước hết phải xác định hoạt động kinh doanh cốt lõi của mình là gì . Bước sơ bộ này sẽ giúp xác định DNNN nào có thể và DNNN nào không nên tư nhân hóa. Nhóm đầu tiên nên được tạo ra càng lớn và bao trùm càng tốt, vì một số công ty ứng cử viên cuối cùng có thể tỏ ra quá khó để tư nhân hóa. Bước sơ bộ thứ hai là xác định xem trong số các doanh nghiệp có thể tư nhân hóa, doanh nghiệp nào thực sự phù hợp để tư nhân hóa. Tuy nhiên, để tránh bị bắt, bước đánh giá này nên được giao cho các chuyên gia độc lập.

Sau hai bước sàng lọc sơ bộ này, chính phủ sẽ biết có bao nhiêu doanh nghiệp nên tư nhân hóa và có thể tự khởi xướng quá trình tư nhân hóa, lập “kế hoạch tác chiến” và phân công trách nhiệm để đạt được các mục tiêu cổ phần hóa lâu dài. Những trách nhiệm này nên được giao cho một số bộ trưởng trung ương trong chính phủ (chẳng hạn như Bộ Tài chính) hoặc cho một cơ quan tư nhân hóa độc lập. Bằng cách này, quá trình tư nhân hóa không chỉ minh bạch hơn mà còn linh hoạt hơn trước áp lực vận động hành lang.

Ở giai đoạn này, chính phủ cũng phải đưa ra một chiến lược về cách xây dựng sự ủng hộ chính trị cho quá trình tư nhân hóa. Thông thường, sẽ có sự đánh đổi giữa việc tối đa hóa thủ tục mua bán, đảm bảo sự thành công của quá trình tư nhân hóa và giải quyết mối quan tâm của các nhóm có thể phản đối quá trình tư nhân hóa. Tối đa hóa số tiền thu được từ việc bán hàng thường yêu cầu đấu giá không hạn chế. “Không bị giới hạn” ở đây có nghĩa là chính phủ sẽ luôn được hưởng lợi từ việc tăng số lượng người mua tiềm năng trong cuộc đấu giá (Bulow và Klemperer 1986). Đặc biệt, điều này đòi hỏi rằng không nên loại bỏ những người mua nước ngoài và không nên dành ưu đãi cho những người mua cụ thể - trừ hai trường hợp ngoại lệ. Ngoại lệ đầu tiên có thể là dành ưu đãi cho người dân trong nước. Việc cho phép họ mua cổ phần của công ty giúp củng cố sự ủng hộ phổ biến đối với quá trình tư nhân hóa, bằng cách phân phối lợi ích của công ty cho nhiều đối tượng hơn (Boycko et al. 1993 giải thích tại sao điều này lại đặc biệt đúng ở Nga). Ngoại lệ thứ hai là những người lao động của doanh nghiệp, những người có thể phải được cung cấp một cổ phần thiểu số trong công ty, như một động lực để tư nhân hóa thành công.

Cũng lưu ý rằng một chính phủ muốn tối đa hóa tổng doanh thu từ việc tư nhân hóa có thể, tùy thuộc vào quy mô của doanh nghiệp, kêu gọi bán từng phần hoặc bán một lần. Đầu tiên, bởi vì một người mua tư nhân có thể muốn hạn chế mức độ rủi ro của nó nếu năng suất của công ty rất không chắc chắn. Trong trường hợp đó, chính phủ có thể hưởng lợi từ việc cung cấp bảo hiểm một phần cho người mua, thông qua tư nhân hóa từng phần. [45]Thứ hai, bởi vì thị trường tài chính đôi khi phải có khả năng “nuốt chửng” sự gia tăng lớn về mức vốn hóa. Khía cạnh thứ hai này thực sự có tầm quan trọng hàng đầu ở Đông Âu (xem Phần 6.4).

Sự lựa chọn giữa tư nhân hóa từng phần và tư nhân hóa một lần cũng có thể xuất phát từ những lo ngại về chính trị. Bản thân các cử tri có thể thích tư nhân hóa dần dần hơn là tư nhân hóa một lần nếu quá trình này bị bao quanh bởi sự không chắc chắn lớn hơn, ví dụ như về hiệu quả đạt được (Dewatripont và Roland, 1995). Tuy nhiên, trong trường hợp đó, hai mục tiêu của chính phủ (thu nhập và hỗ trợ chính trị) luôn đi đôi với nhau.[46]

Tuy nhiên, tối đa hóa doanh thu và xây dựng hỗ trợ chính trị có thể xung đột. Ví dụ, một trong những cách để tối đa hóa doanh thu của việc tư nhân hóa là vừa để cho công ty duy trì sức mạnh thị trường, vừa khiến các nhà thầu trả mức giá cao nhất có thể cho công ty. Tuy nhiên, điều này đặt ra hai vấn đề. Đầu tiên, sức mạnh thị trường gây tổn hại cho cả người tiêu dùng và hiệu quả tổng hợp - xem ở trên. Với cái giá phải trả là doanh thu thấp hơn, do đó có thể phải thông qua các ràng buộc pháp lý bổ sung để giải quyết vấn đề này và những ràng buộc này phải được thông qua trước khi công ty bị bán (Welch và Frémond, 1998). Thứ hai, những công dân có thể mua cổ phần trong công ty cũng là cử tri. Để tăng cường hỗ trợ chính trị cho quá trình tư nhân hóa, có thể cần phải định giá thấp hơn đáng kể cổ phần của công ty trong đợt chào bán lần đầu ra công chúng (IPO). Điều này đảm bảo rằng, bằng cách đăng ký tư nhân hóa, các cử tri được đền bù bằng lợi nhuận cao hơn từ khoản đầu tư của họ, điều này có thể thu hút sự ủng hộ chính trị ủng hộ quá trình tư nhân hóa (ít nhất là ở tầng lớp dân cư có thu nhập trung bình và cao).

Nếu các nhân viên của công ty có thể tạo ra sự phản đối đủ mạnh đối với quy trình, họ cũng sẽ phải được bồi thường. Một lựa chọn, đã được thảo luận ở trên, là cung cấp cho họ cổ phần thiểu số trong công ty tư nhân hóa. Tuy nhiên, nếu lo ngại về việc sa thải hàng loạt, động thái đó có thể không đủ. Chính phủ có thể phải thực hiện một số bước đối với việc tái cơ cấu công ty mang tính phòng thủ (cung cấp các gói trả trước lương hưu hoặc việc làm trong cơ quan hành chính công). Điều này đảm bảo rằng những lo ngại về thất nghiệp được giải quyết bởi một cơ quan (chính phủ), người có lợi ích trong việc tránh những biến động quá mức về việc làm. Tuy nhiên, việc chính phủ có muốn thực hiện các bước phòng thủ này hay không thường sẽ phụ thuộc vào hệ thống đại diện trong nước và sức mạnh của các nhóm áp lực khác nhau trong nước. Trong mọi trường hợp, điều đáng nhấn mạnh là các quyết định chiến lược nên được giao cho chủ sở hữu mới, vì chúng định hình sự phát triển lâu dài của công ty mới. Bằng chứng cũng có xu hướng cho thấy rằng các chính phủ cố gắng tái cấp vốn cho các SOE trước khi tư nhân hóa thường thua lỗ trong quá trình này và tư nhân hóa quá muộn (MN).

Cuối cùng, nếu các mối đe dọa về tước đoạt tài sản, sa thải nhân viên quá mức và/hoặc phi địa phương hóa quá nổi bật, chính phủ có thể muốn đặt ra các hạn chế bổ sung cũng sẽ làm giảm doanh thu của quá trình tư nhân hóa, nhưng làm dịu đi những lo ngại và phản đối. Một lựa chọn là chọn trước một số người mua cụ thể và chỉ thương lượng các điều kiện bán hàng với họ. Một lựa chọn khác là giữ cổ phần vàng trong công ty tư nhân hóa, với chính sách can thiệp của chính phủ vào việc quản lý phải được giới hạn trong các mối đe dọa nêu trên. Nếu chính phủ không thể cam kết điều này, các nhà đầu tư tư nhân có thể đơn giản từ chối đầu tư vào công ty hoặc chỉ đầu tư với những điều kiện quá thuận lợi (như minh họa trong nghiên cứu trường hợp Daewoo-AvtoZAZ trong Phần 6.5).

6.4.    Các chương trình tư nhân hóa hàng loạt: CEEC

Như chúng ta đã thấy ở trên, hầu hết các hoạt động tư nhân hóa là kết quả của các chính sách quốc hữu hóa trước đây, thay vì nâng cao hiệu quả như giả định ban đầu, hóa ra lại tạo ra chi phí hiệu quả lớn. Thay vào đó, ở các nước cộng sản trước đây, quá trình quốc hữu hóa diễn ra chỉ vì lý do ý thức hệ. Về cơ bản, tất cả các công ty đều đã được quốc hữu hóa, cho dù có đạt được hiệu quả như mong đợi hay không. Quản lý tập trung toàn bộ nền kinh tế cuối cùng đã chứng tỏ là một nhiệm vụ không thể vượt qua, và năng suất tương đối của tất cả các nước Cộng sản giảm mạnh, do đó làm tăng khoảng cách thu nhập giữa OECD và các nền kinh tế kế hoạch.

Mặc dù không thể mang lại sự phát triển kinh tế cho nhiều người, kế hoạch cộng sản vẫn đạt được một trong những mục tiêu của nó: bất bình đẳng thu nhập vẫn ở mức thấp (ví dụ, xem dữ liệu do Deininger và Squire biên soạn, 1996). Tương tự như vậy, khả năng tiếp cận giáo dục hoặc các dịch vụ y tế đã phổ biến, thể hiện qua thành tích giáo dục và tuổi thọ của các quốc gia này cao hơn so với nhiều quốc gia khác có mức thu nhập tương tự (ví dụ, xem Boeri 2000 và Roland 2000). Điều quan trọng là mạng lưới an sinh xã hội không được cung cấp bởi một bộ chuyên trách như ở hầu hết các nước phát triển. Thay vào đó, việc làm được đảm bảo bởi các doanh nghiệp, những doanh nghiệp cũng cung cấp nhiều dịch vụ xã hội, chẳng hạn như dịch vụ y tế, chăm sóc trẻ em, nhà ở, tiếp cận với nước, v.v... (Ví dụ, xem Milanovic 1995, và Brada 1996).

Vào buổi bình minh của quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, năng suất do đó phải được tăng lên, chủ yếu thông qua tư nhân hóa. Là một sản phẩm phụ, các công ty có thể phải cắt giảm việc cung cấp các dịch vụ xã hội này, vì những dịch vụ này không thuộc hoạt động kinh doanh cốt lõi của họ. Bất bình đẳng và nghèo đói gia tăng đáng kể và tuổi thọ giảm ở một số quốc gia. Do đó, vấn đề chính trị lớn mà tư nhân hóa phải đối mặt là ngăn chặn phản ứng dữ dội của các chính sách cải cách. Brada (1996, trang 67) tóm tắt lập luận này như sau: “ sự độc quyền [.] của nhà nước phải bị phá vỡ để các nguồn ảnh hưởng chính trị đối kháng có thể xuất hiện (Berger, 1992). Nếu không, danh pháp , những người quản lý các công ty nhà nước và các cựu quan chức, có thể phá hoại hoặc ngăn chặn các cải cách kinh tế ”. Vì lý do đó, hầu hết các chính phủ mới được bầu đều muốn phá vỡ quá khứ và tạo động lực bằng cách tư nhân hóa nhanh chóng hầu hết các doanh nghiệp trong nền kinh tế, tạo ra một tầng lớp trung lưu mới và đảm bảo rằng đa số người dân sẽ muốn giữ các doanh nghiệp ở chế độ tư nhân. thay vì tái quốc hữu hóa chúng (xem Roland 2000, chp4, để biết thêm chi tiết).

Tất nhiên, điều này có nghĩa là cần phải bơm một lượng lớn vốn. Ở các nước phát triển, tổng giá trị của vốn dự trữ có giá trị từ 3 đến 4 năm sản lượng quốc gia. Do đó, một quốc gia tiết kiệm được khoảng 20% thu nhập quốc dân cần có khoản tiết kiệm từ 15 đến 20 năm để mua lại vốn hiện có, chưa kể đến nhu cầu bơm vốn mới vào các doanh nghiệp hiện có hoặc thành lập các doanh nghiệp và hoạt động mới. Do đó, việc bán tất cả các công ty hiện có cho người dân không phải là một lựa chọn, bởi vì hạn chế về lưu lượng hàng tồn kho này (xem Bolton và Roland, 1992 và Roland, 2000, chương 10); có một sự căng thẳng mạnh mẽ giữa nhu cầu chính trị phải tiến hành nhanh chóng và tốc độ chuyển đổi “tối ưu” do hạn chế tích lũy vốn này (Castanheira và Roland, 2000).

Đối mặt với sự đánh đổi này, hầu hết các quốc gia Trung và Đông Âu quyết định rằng việc tạo ra các nguồn lực cho chính phủ phải được coi là mục tiêu thứ yếu, trong khi tốc độ trở thành mục tiêu chính. Do đó, hầu hết các CEEC đã khởi xướng các kế hoạch tư nhân hóa hàng loạt, qua đó phần lớn vốn nhà nước sẽ được chuyển giao mà không cần bồi thường bằng tiền mặt. Tất nhiên là có những ngoại lệ, và hai trong số đó được phân tích trong Phần 6.5.

Hiệu quả sản xuất và hiệu quả phân bổ phải được cải thiện mạnh mẽ để tăng thu nhập quốc dân và duy trì đà cải cách. Phương pháp tư nhân hóa phải giúp lựa chọn người mua thích hợp. Có lẽ, vì các nhà quản lý hiệu quả hơn sẽ tạo ra nhiều giá trị gia tăng hơn, nên họ cũng sẵn sàng trả giá cao hơn. Vì những lý do này, đấu giá là một cách lý tưởng để bán các công ty. [47]Tuy nhiên, do hạn chế về lượng hàng tồn kho/lưu lượng, không thể bán đấu giá tất cả các công ty để lấy tiền mặt. Thật vậy, nếu một người muốn bán tất cả các công ty của đất nước trong một số năm giới hạn, những hạn chế về tiền mặt và thanh khoản nhất định sẽ hạn chế các cuộc đấu thầu khả thi; bán đấu giá các công ty để kiếm tiền nhất thiết phải định giá thấp các công ty này. Ngoài ra, những hạn chế về tiền mặt bất đối xứng mà những người mua tiềm năng khác nhau phải đối mặt có nghĩa là những tầng lớp dân cư giàu có nhất (thường là những người trước đây nắm quyền và nền kinh tế ngầm/doanh nhân tội phạm) sẽ được ưu ái quá mức. Một cách để tránh những hạn chế này là đấu giá các công ty cho các giá thầu không dùng tiền mặt, giúp loại bỏ định giá nội tại khỏi các hạn chế về thanh khoản (Bolton và Roland, 1992): người mua phải đưa ra một dòng thanh toán trong tương lai để đổi lấy công ty, thay vì trả tiền mặt -đằng trước. [48]Tuy nhiên, phương pháp đó đã không được sử dụng trong thực tế.

Những điều trên giúp giải thích tại sao một hoặc một loại cơ chế đấu thầu khác có thể được sử dụng để nâng cao hiệu quả kinh tế vi mô sau hậu quả. Nhưng hiệu quả sau tuyển dụng cũng đòi hỏi phải dập tắt căng thẳng giữa người sử dụng lao động và người lao động. Một lựa chọn được sử dụng ở một số quốc gia (chẳng hạn như Nga) sau đó là phân phối miễn phí tài sản của công ty cho nhân viên của công ty. Tùy chọn đó, được gọi là “tư nhân hóa nội bộ”, tất nhiên hạn chế khả năng chọn người mua thích hợp ngay từ đầu. Tuy nhiên, người ta hy vọng rằng, trong giai đoạn thứ hai, các cổ đông nội bộ sẽ đàm phán một cách hiệu quả để bán (một phần nhỏ) cổ phần của họ cho một nhà đầu tư bên ngoài mà họ sẽ tự lựa chọn. Phương pháp tư nhân hóa nội bộ này cũng có ưu điểm là nhanh chóng, bên cạnh tính công bằng (rõ ràng): ngay cả những công dân nghèo nhất cũng có thể trở thành cổ đông.

Tuy nhiên, có một sự khác biệt rõ rệt giữa quà tặng cho người dân nói chung và cho công nhân của công ty. Trao một phần nhỏ của công ty cho người lao động (như nó thường được thực hiện trong các quá trình tư nhân hóa mà chúng ta đã thấy ở trên) có thể giúp điều chỉnh các khuyến khích của người lao động với các cổ đông. Ngược lại, trao cho nhân viên phần lớn cổ phần trong công ty sẽ đặt ra các vấn đề sau: khi người lao động trở thành chủ sở hữu hoàn toàn của công ty, họ có thể phát triển các biện pháp khuyến khích sai lầm và thích duy trì việc làm hơn là tái cấu trúc công ty. Điều này ngược lại ngụ ý rằng vấn đề tích trữ lao động không thể được giải quyết, và do đó hiệu quả phân bổ sẽ không được phục hồi. “Trao” công ty cho ban quản lý ban đầu cũng có nghĩa là quá trình tư nhân hóa không thể thực hiện chức năng lựa chọn của nó cũng như không cung cấp các khuyến khích thích hợp để tái cấu trúc chiến lược. Nếu người quản lý đương nhiệm cảm thấy không thể tái cơ cấu công ty của mình, anh ta có thể phát triển những động cơ khuyến khích sai lầm: việc tước bỏ tài sản của công ty có thể mang lại nhiều lợi ích hơn cho anh ta thay vì đầu tư vào thiết bị sản xuất mới. Những khuyến khích biến thái như vậy thực sự đã chứng tỏ tầm quan trọng hàng đầu ở Nga, như chúng ta sẽ thảo luận trong chương tiếp theo.

Quà tặng cho những người trong nội bộ do đó đặt ra một vấn đề kép: thứ nhất, chúng không cải thiện sự phù hợp giữa ban quản lý và công ty và thứ hai, chúng đưa ra những khuyến khích tái cấu trúc không phù hợp hoặc thậm chí sai lệch. Tuy nhiên, chúng có thể được ủng hộ bởi những người trong cuộc, những người lo sợ các thể chế mới, định hướng thị trường.

Do đó, hai loại quyết định rủi ro đã được đưa ra. Đầu tiên, hầu hết các chương trình tư nhân hóa hàng loạt rõ ràng tránh xa việc cố gắng tăng doanh thu cho chính phủ. Rủi ro liên quan đến một quyết định như vậy đã được Bolton và Roland (1992) nêu ra: bằng cách hạn chế số lượng nguồn lực sẵn có cho chính phủ, chính phủ sau đó có thể phải đối mặt với những hạn chế tài chính quá chặt chẽ, tạo cơ hội cho các vấn đề về ổn định kinh tế vĩ mô. Thứ hai, một kế hoạch tư nhân hóa chẳng hạn như tư nhân hóa nội bộ có thể không tạo ra những cải thiện (rất cần thiết) về hiệu quả kinh tế vi mô mà tư nhân hóa được cho là tạo ra. Những vấn đề mà Nga phải đối mặt sau này (xem Chương 7) có thể là hệ quả trực tiếp của những lựa chọn này được đưa ra sớm trong quá trình chuyển đổi.

Do đó, sự đánh đổi chính là như sau (Xem thêm Roland 2000, Chp10):[49]

   Bán hay tặng? Bán cung cấp nguồn lực cho chính phủ. Cho đi sẽ tạo ra nhiều hỗ trợ chính trị hơn cho quá trình tư nhân hóa. Do đó, việc bán hàng có thể được cho là hiệu quả hơn, nhưng có thể bị cản trở về mặt chính trị.

   Cho người trong cuộc hay cho người ngoài cuộc? Tư nhân hóa bên ngoài cải thiện hiệu quả sau kỳ vọng, nhưng đòi hỏi nhiều nỗ lực hơn và tạo ra nhiều rủi ro hơn cho người trong cuộc. [50]Đặc biệt, việc bán cho một tập đoàn nước ngoài làm tăng khả năng tái cơ cấu chiến lược hiệu quả , vì những chủ sở hữu nước ngoài đó thường có bí quyết tốt hơn và khả năng đầu tư rộng rãi hơn.

   Từ trên xuống hay từ dưới lên? Theo phương pháp tư nhân hóa trước đây, chính phủ thông báo những công ty nào sẽ được bán và theo trình tự nào. Theo phương pháp thứ hai, tư nhân hóa được khởi xướng bởi phía cầu. Tư nhân hóa từ dưới lên có lợi thế là làm bộc lộ phía cầu, nhưng gặp phải vấn đề sai lệch trong lựa chọn. Tư nhân hóa từ trên xuống loại bỏ xu hướng lựa chọn này, nhưng phải đối mặt với sự đánh đổi giữa tốc độ và hiệu quả. Giải pháp nào hiệu quả nhất phụ thuộc vào nguồn lực sẵn có, năng suất ban đầu trung bình, hiệu quả ban đầu, v.v.

Roland (2000, chương 10) cung cấp một tài khoản cẩn thận về các phương pháp được sử dụng ở các quốc gia khác nhau, cũng như khảo sát sâu về các lý thuyết tư nhân hóa khác nhau được áp dụng cho các quốc gia đang chuyển đổi. Brada (1996) cung cấp thêm chi tiết về số tiền liên quan và kết quả phân phối quyền sở hữu. Tóm lại, bằng chứng của họ cho thấy chỉ có hai quốc gia chủ yếu cố gắng bán các DNNN, đó là Đức và Hungary. Đức tất nhiên là một trường hợp đặc biệt. Sự thống nhất ngụ ý rằng các nguồn lực khổng lồ có thể được đổ vào quá trình tư nhân hóa. Bằng chứng là Brada (1996), bất chấp nỗ lực bán công ty để lấy tiền mặt , dòng nguồn lực cuối cùng chủ yếu chuyển từ chính phủ sang chủ sở hữu mới. Mặc dù Treuhandanstalt (cơ quan tư nhân hóa của Đức) đã huy động được 50 tỷ đô la từ việc bán các công ty này, nhưng họ đã phải chi 243 tỷ đô la trong quá trình này. Tất nhiên, hầu hết các quốc gia khác không thể chi trả cho phương pháp tư nhân hóa tốn kém như vậy, thậm chí không mang lại kết quả ấn tượng. Ở Hungary cũng vậy, phần lớn quá trình tư nhân hóa diễn ra thông qua việc bán tài sản - thường là cho các nhà đầu tư nước ngoài, những người chiếm khoảng một nửa tổng số tài sản được bán. Tư nhân hóa cho người nước ngoài thường gây ra sự phản đối đáng kể từ người dân trong nước. Tuy nhiên, trong trường hợp của Hungary, chiến lược này cho phép họ duy trì dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài đáng kể, và do đó cải thiện năng suất cao.

Cách tiếp cận ở Ba Lan là sự kết hợp giữa bán hàng trực tiếp và tư nhân hóa hàng loạt. Trong những năm đầu của quá trình chuyển đổi, mục tiêu của các nhà hoạch định chính sách là tạo ra một thị trường vốn hoạt động hiệu quả. Do đó, nhiều công ty đã được tư nhân hóa thông qua bán hàng trực tiếp cho các nhà đầu tư chiến lược (thường là nước ngoài) và thả nổi trên thị trường chứng khoán. Các công ty đã được lựa chọn để tư nhân hóa bởi chính phủ, và tái cấu trúc để làm cho chúng trở nên hấp dẫn đối với những người mua tiềm năng. Quá trình này diễn ra chậm do năng lực hạn chế của chính phủ trong việc tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước và vấp phải sự phản đối dai dẳng của những người trong cuộc (cả người lao động và người quản lý). Để vượt qua sự phản đối đó, lợi ích của tư nhân hóa phải được phổ biến rộng rãi hơn. Cuối cùng, một chương trình Quỹ đầu tư quốc gia đã được giới thiệu. Nó dẫn đến việc tư nhân hóa chứng từ của khoảng 10% doanh nghiệp nhà nước, với cơ cấu sở hữu và quản lý phức tạp.

Ngược lại, kế hoạch tư nhân hóa hàng loạt tỏ ra rất thành công ở Cộng hòa Séc, và những khoản cho đi này đã giúp đảm bảo sự nổi tiếng của Vaclav Klaus. Như Roland (2000) đã chỉ ra, lý do tại sao một phương pháp tư nhân hóa tương tự lại có số phận khác nhau như vậy ở hai quốc gia phần lớn là do hoàn cảnh kế thừa từ quá khứ: Ba Lan đã trải qua một số cải cách trước khi chuyển đổi, cho phép người lao động cùng làm việc. quản lý các hãng. Điều này lại trao cho họ quyền phủ quyết bổ sung trong giai đoạn cải cách tiếp theo, mà họ có thể ngăn chặn.

Do các thể chế yếu kém và quán tính tập thể mạnh (xem Chương 7), đợt tư nhân hóa hàng loạt đầu tiên (và chính) ở Nga đã trao các công ty cho người trong cuộc, ngăn cản quá trình tư nhân hóa từ dưới lên ngoại trừ việc các chủ sở hữu mới tự nguyện bán lại. Với những đánh đổi mà chúng tôi đã trình bày, đây dường như là lựa chọn tồi tệ nhất có thể xảy ra: các doanh nghiệp không được khớp lại với bên ngoài, và các ưu đãi sau hậu bị trở nên méo mó theo hướng tích trữ lao động hoặc tước bỏ tài sản. Cơ sở lý luận đằng sau một lựa chọn như vậy về cơ bản là mang tính chính trị: ở một quốc gia mà việc tích trữ lao động diễn ra phổ biến, lợi nhuận rất thấp đối với hầu hết các công ty và ở những nơi mà quyền sở hữu được thiết lập kém, người dân thích duy trì tiền thuê mà họ thu được với tư cách là công nhân hoặc nhà quản lý hơn là cố gắng và tăng thu nhập mà họ có thể kiếm được với tư cách là chủ sở hữu tài sản của các công ty khác. Do đó, mục tiêu chính của họ là đảm bảo quyền kiểm soát trong công ty của chính họ, và do đó duy trì các đặc quyền của họ, ở mức hạn chế nhất có thể.

Tuy nhiên, trong mọi trường hợp, các công ty nhà nước và tư nhân phải điều chỉnh để tồn tại. Cạnh tranh từ nước ngoài và từ các doanh nghiệp tư nhân mới thành lập vẫn là điều không thể tránh khỏi đối với hầu hết các công ty đã tồn tại từ trước. Hạn chế ngân sách của chính phủ cũng thắt chặt mạnh mẽ, điều đó ngụ ý rằng hạn chế ngân sách chắc chắn sẽ thắt chặt tương đối nhanh chóng. Do đó, người ta quan sát thấy rằng tái cơ cấu phòng thủ quan trọng cũng xảy ra trong các DNNN (ví dụ, xem Bevan et al. 1999). Ngược lại, tái cấu trúc chiến lược, vẫn là một bước cần thiết để tăng năng suất các yếu tố tổng hợp, chỉ xảy ra sau khi tư nhân hóa công ty. Theo đó, bản thân tư nhân hóa được coi là tạo ra mức tăng năng suất đáng kể trong các CEEC (khoảng 5% một năm, theo Claessens và Djankov, 1997).

6.5.    Nghiên cứu tình huống: tư nhân hóa Skoda (Cộng hòa Séc) và AvtoZAZ (Ukraine)

Phần 6.4 ở trên mô tả phần lớn quá trình tư nhân hóa diễn ra như thế nào ở hầu hết các CEEC và chúng tôi tập trung vào những nước hoạt động tốt nhất (Ba Lan, Cộng hòa Séc và Hungary), cũng như Nga. Tuy nhiên, không phải tất cả các công ty đều được tư nhân hóa theo cùng một kỹ thuật. Có những ngoại lệ ở tất cả các quốc gia và các nhà sản xuất ô tô nói chung là một phần trong số này. Có những lý do rõ ràng cho việc này. Đầu tiên, việc sản xuất ô tô đòi hỏi bí quyết chuyên sâu và phụ thuộc nhiều vào công nghệ hiện đại. Thứ hai, vì yêu cầu bí quyết này đặt ra chi phí cố định đáng kể cho mỗi nhà sản xuất ô tô, nên chỉ một số lượng hạn chế trong số họ có thể tồn tại trên thị trường thế giới. Do đó, sự phục hồi của các nhà sản xuất ô tô quốc gia đòi hỏi họ phải nhanh chóng đạt đến giới hạn công nghệ, điều này đòi hỏi sự hỗ trợ và chuyên môn từ bên ngoài. Do đó, các cuộc đàm phán chuyên sâu với các nhà sản xuất ô tô nước ngoài đã được bắt đầu từ rất sớm trong quá trình chuyển đổi. Việc mở cửa biên giới mang lại cho các nhà sản xuất ô tô “đã có tên tuổi” những triển vọng mới để giành thị phần tại các thị trường Trung và Đông Âu, trái ngược với các thị trường phương Tây, cho thấy tiềm năng tăng trưởng đáng kể.[51]

Ngành công nghiệp ô tô từng không được hệ thống Xô Viết xếp vào loại 'công nghiệp nặng' (và do đó, không nằm trong số những ngành được hưởng lợi từ các dòng đầu tư chính). Tuy nhiên, nó vẫn được hưởng vị thế của một 'ngành công nghiệp chiến lược' vì tất cả những lý do đã đề cập ở trên. Hơn nữa, ngành công nghiệp ô tô rất quan trọng vì những lý do bản sắc tập thể. Như chúng tôi trình bày dưới đây, một trong những điều kiện chính mà cả chính phủ Séc và Ukraine áp đặt khi tư nhân hóa nhà sản xuất ô tô chính của họ chính là bảo vệ các mẫu xe quốc gia và trên hết là sự tồn tại của thương hiệu quốc gia.

Bên cạnh đó, cả hai nhà sản xuất ô tô mà chúng tôi nghiên cứu ở đây đều có lịch sử lâu đời. Séc Skoda Avtomobilová AS . và AvtoZAZ của Ukraine là một trong những nhà sản xuất lâu đời nhất và quan trọng nhất trong khu vực. AvtoZAZ được tạo ra vào năm 1863, khi những chiếc máy nông nghiệp đầu tiên được sản xuất. Skoda được thành lập vào năm 1895. Khoảng năm 1989, Skoda sử dụng 21.000 công nhân và sản lượng hàng năm đạt khoảng 180.000 xe. AvtoZAZ có năng lực sản xuất tương đương, sản xuất 150.000 ô tô mỗi năm và sử dụng 18.000 công nhân.

Nhìn bề ngoài, cả hai công ty cũng trải qua một quá trình tư nhân hóa tương tự. Cả hai công ty đã được bán (một phần) cho một đối tác nước ngoài. [52]Các quá trình tư nhân hóa này cũng đáng chú ý về số lượng đầu tư trực tiếp nước ngoài liên quan. Về Skoda, lời đề nghị của Volkswagen đại diện cho khoản FDI đơn lẻ cao nhất trong nền kinh tế Séc. Việc tư nhân hóa AvtoZAZ, diễn ra sau đó, đã tạo ra dòng vốn FDI lớn nhất mà Ukraine từng trải qua.

Bất chấp những điểm tương đồng rõ ràng này, quá trình tư nhân hóa của hai công ty lớn này đã dẫn đến những kết quả khác nhau rõ rệt. Nguyên nhân của những khác biệt này nằm ở điều kiện kinh tế và chính trị ở mỗi quốc gia; trong thái độ của chính phủ của họ, và trong các mục tiêu mà các nhà đầu tư nước ngoài theo đuổi. Trong phần này, chúng tôi tập trung vào vai trò của chính phủ đối với những khác biệt được quan sát thấy trong kết quả tư nhân hóa của Skoda và AvtoZAZ. [53]Bằng cách so sánh hai trường hợp, chúng tôi minh họa mức độ mà các quyết định chính trị không phù hợp của một chính phủ có thể dẫn đến những tổn thất to lớn về tiềm năng kinh tế, mặc dù các điều kiện kinh tế tương đối giống nhau.

Điều kiện kinh tế. Tiệp Khắc, trái ngược với nhiều nền kinh tế chuyển đổi khác ở Trung Âu, bắt đầu chuyển sang nền kinh tế thị trường từ sở hữu nhà nước gần như hoàn toàn: năm 1989, chỉ 2% tổng số tài sản đăng ký thuộc về khu vực tư nhân (Dyba và Svejnar trong Svejnar, 1995, p .29); và toàn bộ sản xuất công nghiệp đều bắt nguồn từ DNNN. Sau khi Tiệp Khắc bị chia cắt thành hai quốc gia độc lập, nền kinh tế Séc do đó đã thừa hưởng từ những biến dạng đáng kể do hệ thống Xô viết tạo ra. Hệ thống giá cả rất méo mó và lực lượng lao động chủ yếu tập trung trong ngành - ngành này chiếm khoảng 47% GDP, thay vì 36% ở các nước Visegrad khác (Roland, 2000, trang 6). Quy mô trung bình và trung bình của các doanh nghiệp quốc gia cũng lớn hơn đáng kể. Hơn 96% tổng số việc làm tập trung ở các doanh nghiệp có hơn 500 nhân viên. Ngược lại, các doanh nghiệp lớn chỉ chiếm 80% tổng số việc làm ở Ba Lan và Hungary (Roland, 2000, trang 7). Một di sản bổ sung của thời kỳ xã hội chủ nghĩa là sự tập trung hóa mạnh mẽ của Cộng hòa Séc, cùng với sự phụ thuộc nặng nề vào CMEA [54]và xuất khẩu rộng rãi sang Liên Xô. Do đó, ở nhiều khía cạnh, nền kinh tế Séc khá gần gũi với Ukraine và các nước thuộc Liên Xô cũ.

Do đó, Cộng hòa Séc, Ucraina và SNG đã bị ảnh hưởng đặc biệt bởi việc tự do hóa giá cả và sự phá vỡ các liên kết thương mại và công nghiệp hiện có đi kèm với sự tan rã của CMEA. Những khó khăn của họ trở nên tồi tệ hơn bởi những cuộc chia rẽ chính trị đã trải qua - đó là Tiệp Khắc và Liên Xô. Như đã được ghi nhận rộng rãi, các CEEC cũng đã trải qua sự sụt giảm sản lượng đáng kể trong những năm đầu tiên của quá trình chuyển đổi và ngành công nghiệp ô tô đã bị ảnh hưởng nặng nề. Lý do chính xác nằm ở sự thất bại của các nhà sản xuất ô tô này trong việc bắt kịp sự phát triển công nghệ của ngành công nghiệp ô tô toàn cầu, khiến họ không thể cạnh tranh ở cấp độ quốc tế. Sự thiếu khả năng cạnh tranh của họ và sự thu hẹp của thị trường nội địa đã dẫn đến doanh số bán hàng của nhiều nhà sản xuất ô tô này giảm mạnh; nó làm tăng việc sử dụng quá mức năng lực sản xuất và tình hình tài chính của họ trở nên tồi tệ nghiêm trọng.

Sự tồn tại của phần lớn các doanh nghiệp ô tô Trung và Đông Âu đòi hỏi phải tái cấu trúc và hiện đại hóa đáng kể. Tuy nhiên, tình hình tài chính eo hẹp của các công ty này và tình hình kinh tế khó khăn được quan sát thấy ở các quốc gia đang chuyển đổi đã khiến nhiệm vụ tạo ra các quỹ cần thiết để tái cơ cấu trở nên bất khả thi, dù là trong công ty hay thông qua sự hỗ trợ duy nhất của thị trường tài chính quốc gia. Do đó, để đối phó với vấn đề này, các quỹ bên ngoài là không thể thiếu.

6.5.1.    Tư nhân hóa Skoda

Đó là tình huống mà nhà sản xuất ô tô lớn nhất của Tiệp Khắc, Skoda, phải đối mặt sau sự sụp đổ của hệ thống kế hoạch tập trung. Giống như tất cả các nhà sản xuất ô tô ở các nền kinh tế chuyển đổi, Skoda phải đối mặt với sự suy giảm nhu cầu sâu sắc. Nhu cầu nội bộ suy giảm, kết hợp với sự tụt hậu về công nghệ của công ty đã dẫn đến suy giảm năng suất. Năm 1991, khoản lỗ của Skoda lên tới gần 800 triệu Kč (khoảng 27 triệu USD). Những tổn thất như vậy chắc chắn khiến nhiệm vụ thích ứng với các điều kiện thị trường mới trở nên không thể thực hiện được đối với một mình công ty.

Một số nhà sản xuất ô tô nước ngoài quan tâm đến việc hợp tác với Skoda, nhưng chỉ có hai nhà sản xuất ở lại cuộc đua đấu thầu: Renault của Pháp và Tập đoàn Volkswagen của Đức. Một chi tiết khá thú vị là giới lãnh đạo chính trị Séc (bao gồm cả Tổng thống Havel), chủ yếu vì lý do chính trị, rất ủng hộ nhà sản xuất Pháp (Dorr và Kessel, 2002, p10), trong khi Tập đoàn Volkswagen của Đức lại ủng hộ Skoda. lực lượng lao động. Trái ngược với nhà sản xuất ô tô Pháp, Volkswagen đã tiến hành đàm phán trực tiếp với ban quản lý và đại diện lao động của Skoda. Những điều này đóng một vai trò không đáng kể trong sự hỗ trợ mà cuối cùng nó đã nhận được.[55] Sở thích nước đôi của người Séc, cùng với sự không chắc chắn xung quanh việc áp dụng chiến lược nào vì lợi ích tốt nhất của Skoda, đã kéo dài các cuộc đàm phán. Cuối cùng, lời đề nghị của Volkswagen, công ty đã đề xuất một chương trình đầu tư hơn 9 tỷ DM [56]đã nghiêng cán cân có lợi cho nó.

Lợi ích của Volkswagen (VW) trong liên doanh với Skoda đã tăng gấp đôi. Một trong những ý định của nhà sản xuất ô tô Đức là giành thị phần tại Cộng hòa Séc. Mục tiêu thứ hai là hội nhập Skoda vào nền kinh tế toàn cầu để đối mặt với cạnh tranh quốc tế, và cung cấp không chỉ cho thị trường Séc và các nền kinh tế chuyển đổi khác, mà còn cho các nước giàu hơn. Nghĩa là, khoản đầu tư của VW vào Skoda cho phép VW theo đuổi chiến lược rộng lớn hơn là mở rộng sang “các thị trường ngoại vi tích hợp” (xem Werner, 2004, trang 7-10). Các thị trường ngoại vi tích hợp này mang lại cho nó lợi thế so sánh trong việc sản xuất ô tô (lực lượng lao động rẻ và lành nghề trong trường hợp của Skoda) [57]và cung cấp các cơ sở sản xuất gần với Đức. Việc định hướng lại đáng kể đối với bên ngoài và chủ yếu là thị trường Đức mà Skoda đã vượt qua được kể từ những năm đầu tiên của liên doanh, là bằng chứng tốt nhất cho chiến lược mở rộng sản xuất này của VW.

Thỏa thuận cuối cùng giữa phía Séc và nhà sản xuất ô tô Đức đã đạt được vào tháng 12 năm 1990 và được hoàn tất dưới hình thức liên doanh vào ngày 16 tháng 4 năm 1991. Theo thỏa thuận, VW sẽ dần dần nắm quyền sở hữu Skoda và tăng thị phần của Séc. năng lực sản xuất hàng năm của công ty từ 200.000 lên 450.000 xe vào năm 2000. Để đạt được mục tiêu này, VW đã đề nghị 500 triệu DM cho 31% cổ phần của Skoda khi thành lập liên doanh.

Quyền kiểm soát.  Khía cạnh quan trọng của thỏa thuận ban đầu liên quan đến

quản lý liên doanh: mặc dù chính phủ Séc giữ cổ phần kiểm soát tại Skoda (và do đó có quyền giám sát quan trọng đối với quá trình tái cơ cấu), họ cam kết không can thiệp vào việc quản lý công ty, do VW đã thực hiện một cách hiệu quả. Đổi lại, VW cam kết quản lý liên doanh một cách riêng biệt, với tư cách là một trong những thành viên của nhà sản xuất ô tô Konzern (ngoài VW còn có Audi và Seat) chứ không phải là một phần không thể thiếu của VW.

Bảo vệ tạm thời.  Cạnh tranh mạnh mẽ giữa các nước Visegrad

đối với đầu tư nước ngoài đã cung cấp những lập luận chắc chắn và sức mạnh đàm phán mạnh mẽ cho nhà đầu tư Đức. Do đó, chính phủ đã đưa ra những điều kiện đặc biệt cho VW: “ Mặc dù chính phủ tuyên bố nguyên tắc đối xử bình đẳng đối với tất cả người nước ngoài đầu tư vào Tiệp Khắc, chính phủ đã đàm phán các điều kiện gia nhập đặc biệt cho các nhà đầu tư nước ngoài tham gia vào một số liên doanh với các công ty nhà nước. Thỏa thuận VW-Skoda, loại bỏ các điều khoản chống độc quyền, đưa ra một số rào cản thương mại đối với việc nhập khẩu ô tô cạnh tranh và lôi kéo chính phủ vào các cuộc đàm phán kinh doanh, là ví dụ rõ ràng nhất về thỏa thuận như vậy ” (Bohatá, 2000, trang 172 ) .[58] Một trong những điều khoản về rào cản thương mại như vậy, rõ ràng theo sau việc thành lập liên doanh, là việc thiết lập mức thuế nhập khẩu 14% đối với xe nhập khẩu. Nói cách khác, cùng thời điểm đầu tư vào Skoda, VW đã giành được quyền lực gần như độc quyền tại thị trường Séc trong thời hạn 4 năm. Bản chất tạm thời của sự bảo vệ này đáng được quan tâm đặc biệt. Mặc dù những biện pháp bảo vệ như vậy có thể tạo ra những hạn chế về ngân sách mềm, nhưng với những tác động tiêu cực liên quan, Castanheira và Roland (2000) và Castanheira (2003) nhấn mạnh rõ ràng rằng những biện pháp bảo vệ tạm thời có sức mạnh thúc đẩy đầu tư và đẩy nhanh quá trình tái cơ cấu. Tất nhiên, để đạt được những tác động tích cực này, chính phủ phải có khả năng cam kết với quá trình hành động của mình. May mắn thay, việc gia nhập Liên minh Châu Âu đã cung cấp một cơ chế cam kết như vậy (Roland, 2000, chp 8).[59]

Từ việc thành lập liên doanh, một số thay đổi quan trọng đã được nhà đầu tư Đức thực hiện, giúp củng cố và cải thiện vị thế cạnh tranh của công ty Séc cả trên thị trường trong và ngoài nước. Đặc biệt, cơ cấu quản lý của công ty được thiết kế giống với của VW. Việc tái cấu trúc quy trình sản xuất và phân phối một cách hiệu quả, cùng với chi phí lao động tương đối thấp và công nhân được đào tạo tốt, đã dẫn đến tăng trưởng năng suất đáng kể (năng suất lao động tăng khoảng 7-10% hàng năm trong giai đoạn đó),[60] và cho phép công ty trở nên cạnh tranh trên thị trường châu Âu. Chính phủ, về phía mình, đã thực hiện cam kết của mình bằng cách áp dụng chính sách “không can thiệp” hạn chế sự can thiệp của mình vào những trường hợp dường như thực sự cần thiết .

Thành công tương đối này và những triển vọng đầy hứa hẹn về tương lai của liên doanh đã bị hủy hoại bởi sự chia cắt của Tiệp Khắc vào năm 1993 và nhu cầu sau đó phải thích ứng với luật thương mại và luật lao động mới của Séc. Việc đưa ra những thay đổi này là nguyên nhân chính khiến Skoda gặp phải tình hình tài chính đặc biệt khó khăn vào năm 1993: năm đó, khoản lỗ của công ty lên tới 4,261 tỷ Kč (140 triệu USD). Phần lớn các khoản lỗ này (4,157 tỷ Kč) là do nhu cầu thích ứng với các luật mới.

Đồng thời, các thị trường quốc tế đang đình trệ, điều này càng làm trầm trọng thêm vị thế của VW: năm 1994, VW phải chịu khoản lỗ hoạt động khoảng 2 tỷ DM (1,2 tỷ USD). Do đó, VW đã phải sửa đổi chiến lược chung của mình. Các khoản đầu tư theo kế hoạch vào Skoda đã bị cắt giảm hơn 45% (từ 9 tỷ xuống còn 3,5 tỷ DM) và kế hoạch sản xuất của nó giảm từ 450.000 xuống 300.000 xe hàng năm. Do đó, sản lượng ô tô của Skoda đã giảm vào năm 1994 từ 220.000 xuống 174.000 ô tô đồng thời khoản lỗ của nó giảm xuống còn 2,371 tỷ Kč (70 triệu USD).

Sự cam kết.  Trong quá trình này, thái độ của Séc

chính phủ là khá bất thường. Nó vẫn kiên quyết trước những áp lực mạnh mẽ của công chúng đòi hỏi sự can thiệp của chính phủ. Chính phủ có thể đã cố gắng buộc VW duy trì các kế hoạch sản xuất và đầu tư ban đầu. Thay vào đó, bất chấp sự thành công không chắc chắn của mối quan hệ với VW, chính phủ nhận ra rằng sẽ khó thay đổi đối tác kinh doanh ở giai đoạn này và cho phép VW tăng thêm cổ phần của mình trong Skoda. Theo đó, VW đã tăng cổ phần của mình tại Skoda lên 60,3% vào tháng 12 năm 1994 và sau đó là 70% vào năm 1995 sau một đợt rót vốn khác trị giá 350 triệu DM. Vào thời điểm đó, 30% cổ phần còn lại của chính phủ dự định sẽ được bán dưới dạng cổ phiếu không có quyền biểu quyết thông qua chương trình phiếu giảm giá và chào bán lần đầu ra công chúng. Tuy nhiên, VW cuối cùng đã nắm quyền sở hữu toàn bộ công ty vào tháng 5 năm 2000.

Thành công của trường hợp tư nhân hóa Skoda gây ấn tượng mạnh đến mức giờ đây nó đã trở thành một trường hợp được nghiên cứu rộng rãi. Kết quả của nó rất đáng chú ý: Sản lượng hàng năm của Skoda đạt 460.000 xe vào năm 2001; gần gấp ba lần so với năm 1991, khi liên doanh được thành lập. Mẫu xe hơi mới nhất của hãng được sản xuất trên một trong những dây chuyền lắp ráp tiên tiến nhất thế giới. Cuối cùng nhưng không kém phần quan trọng, Skoda hiện là một trong những đơn vị hoạt động hiệu quả nhất trong tập đoàn VW. Đây là một bước nhảy vọt về chất lượng sản phẩm và dịch vụ cho phép Skoda xuất khẩu hơn 80% sản lượng của mình tới hơn 70 quốc gia. Riêng công ty đã tạo ra 1/7 tổng kim ngạch xuất khẩu của Séc vào năm 2002.[61]

Tóm lại, sự thành công của quá trình tư nhân hóa Skoda trước hết là do quan điểm của chính phủ, được xác định rõ ràng khi bắt đầu liên doanh với VW. Nó cam kết sẽ dần dần cấp cho VW phần lớn cổ phần trong Skoda, từ đó tạo ra các động lực thích hợp để VW cải thiện hoạt động của công ty. Cam kết của chính phủ không can thiệp vào việc quản lý công ty, ngay cả khi vẫn giữ cổ phần kiểm soát, đã cho phép VW đạt được tất cả các quá trình tái cấu trúc (phòng thủ và chiến lược) mà công ty cần. Một khía cạnh quan trọng khác của hàm ý chính phủ bao gồm việc tạo ra một 'khuôn khổ thể chế' thích hợp. Chính phủ đã chứng tỏ có thể cam kết một cách đáng tin cậy về việc loại bỏ các biện pháp bảo hộ ngắn hạn mà chính phủ áp đặt khi liên doanh được thành lập để duy trì nguyên vẹn các khuyến khích tái cơ cấu. Cuối cùng, VW không chỉ tìm cách cải thiện vị trí thị trường chiến lược của mình ở Trung và Đông Âu, mà còn mở rộng hoạt động sản xuất sang “các thị trường ngoại vi tích hợp” của Liên minh Châu Âu. Đó là, tăng cường khả năng cạnh tranh của Skoda là mục tiêu chính của cả chính phủ Séc và Tập đoàn VW của Đức. Sự phù hợp về mục tiêu của họ là một trong những lý do tồn tại của dự án, bất chấp những khủng hoảng và xung đột lớn mà liên doanh phải đối mặt vào năm 1993.

6.5.2.     Tư nhân hóa AvtoZAZ

Ukraine nổi tiếng với những điều chỉnh kinh tế và chính trị chậm chạp, và là quốc gia đang trong quá trình chuyển đổi có sản lượng giảm mạnh nhất và lâu nhất (Roland, 2000, trang 20). Cải cách tiến hành chậm chạp, và tư nhân hóa vẫn là ngoại lệ. Tuy nhiên, ở quốc gia này cũng vậy, các nhà sản xuất ô tô cũng nằm trong số những trường hợp ngoại lệ này, như trường hợp của AvtoZAZ đã được tư nhân hóa (một phần) cho nhà sản xuất ô tô Hàn Quốc Daewoo. Tuy nhiên, ở một đất nước mà cải cách còn hạn chế và tham vọng thúc đẩy sự phát triển của một nền kinh tế thị trường “thực sự” bị nghi ngờ, quá trình tư nhân hóa này chắc chắn sẽ khác hoàn toàn với Skoda.

Bất kỳ lời giải thích nào về sự khác biệt quan sát được trong hai quá trình tư nhân hóa sẽ không đầy đủ nếu nó không tính đến cả điều kiện ban đầu của hai quốc gia này và sự khác biệt trong các cuộc cải cách kinh tế và chính trị gần đây của họ. Bất chấp những điểm tương đồng ban đầu giữa các nền kinh tế Ukraine của Séc, tác động của hệ thống Xô viết đối với quan điểm của nhiều người về hệ thống kinh tế 'lý tưởng' mạnh hơn đáng kể ở Ukraine. Ukraine gần gũi hơn về mặt địa lý với Nga và đã trải qua một thời kỳ thống trị của Liên Xô lâu hơn.

Một khía cạnh chứng tỏ đóng một vai trò quan trọng trong tiến trình cải cách ở các CEEC là vị trí gần của đất nước với Liên minh Châu Âu (xem Roland và Verdier 1999, và Roland 2000, chp8). Hiệu ứng này đi theo hai hướng. Thứ nhất, việc “gần Brussels” làm tăng sức hấp dẫn của đất nước đối với các nhà đầu tư quốc tế. Thứ hai, triển vọng trở thành thành viên của Liên minh Châu Âu cải thiện khả năng của các chính phủ này trong việc cam kết thực hiện một quá trình hành động nhất định, bao gồm cả khả năng thiết lập các tiêu chuẩn cao về dân chủ (và do đó là tính đại diện) trong những khoảng thời gian cực kỳ hạn chế. Triển vọng gia nhập do đó làm giảm sự không chắc chắn cho các nhà đầu tư và dẫn đến chuyển giao đáng kể từ EU. Khả năng gia nhập EU đóng vai trò như một “mỏ neo bên ngoài” đối với quá trình cải cách ở các quốc gia này.

Ngược lại, một quốc gia như Ukraine không thể gặt hái những lợi ích từ mỏ neo bên ngoài này. Trong khi Cộng hòa Séc đã tư nhân hóa 70% tài sản của mình vào năm 1995, thì chỉ có 50% đã được tư nhân hóa ở Ukraine (như ở Nga). Mặc dù tương đối hạn chế, quá trình tư nhân hóa này đã gây ra sự phản đối đáng kể. Tuy nhiên, việc tư nhân hóa AvtoZAZ đã được bắt đầu vào năm 1997, trong bối cảnh chính trị này. Sức hấp dẫn của AvtoZAZ đối với các nhà đầu tư quốc tế bị hạn chế. Họ đã có nhiều thời gian để nhận ra rằng sự phát triển kinh tế và chính trị của Ukraine hoàn toàn khác so với các nước gia nhập Trung và Đông Âu. Hơn nữa, nhiều nhà đầu tư tiềm năng đã sợ hãi bởi những người trong cuộc (hành lang công nghiệp), những người không muốn tư nhân hóa hoàn toàn AvtoZAZ.

Cuối cùng, trái ngược với Cộng hòa Séc, chính phủ Ukraine không đại diện cho đa số người dân Ukraine. Tính đại diện yếu, bởi vì quyền lực của cử tri cũng vậy. Một hàm ý quan trọng của thực tế này là các động lực để tư nhân hóa AvtoZAZ khác xa với việc cải thiện hiệu quả hoặc phát triển khả năng cạnh tranh hiệu quả trên thị trường quốc tế. Về cơ bản, chính phủ muốn thu hút vốn từ nước ngoài để ngăn chặn sự phá sản hoàn toàn của công ty. Sự quản lý yếu kém của công ty, cùng với sự sụt giảm GDP liên tục đã thực sự dẫn đến sự suy giảm sản lượng dần dần: từ khoảng 156.500 xe năm 1992, nó đã giảm xuống chỉ còn 94.000 xe vào năm 1994. Những điều kiện quan trọng này buộc chính phủ phải tìm kiếm một nhà đầu tư nước ngoài vào năm 1995, khi mức sản xuất tiếp tục giảm xuống còn 58.984 xe.[62]

Quyền kiểm soát. Các công ty chính tiết lộ sự quan tâm của họ là General Motors, Fiat và Daewoo. Tuy nhiên, có rất ít thông tin chi tiết về quá trình đàm phán giữa các công ty này và chính phủ Ukraine vì nó diễn ra một cách hoàn toàn không minh bạch. Tuy nhiên, điều khá rõ ràng ngay từ đầu là chính phủ Ukraine muốn duy trì quyền kiểm soát trực tiếp đối với các quyết định “chiến lược” mà AvtoZAZ sẽ phải đưa ra. Một trong những quyết định “chiến lược” đó là việc sản xuất mẫu xe quốc gia duy nhất, “Tavria” phải được duy trì. [63]Một vấn đề khác là việc làm sẽ phải được duy trì bằng mọi giá. Rõ ràng, những hạn chế như vậy đã hạn chế quyền tự do của ban quản lý trong việc nâng cao năng suất của công ty, cải thiện việc sản xuất Tavria và giới thiệu những mẫu mã mới hơn. Rõ ràng, vì mục tiêu của chính phủ Ukraine rất khác so với mục tiêu của chính phủ Séc vào thời điểm Skoda tư nhân hóa, nên việc lựa chọn đối tác quốc tế cũng theo những mục tiêu khác nhau và dẫn đến những kết quả khác nhau.

Đề xuất hấp dẫn nhất dành cho phía Ukraine đến từ nhà sản xuất ô tô Hàn Quốc Daewoo. Về mặt chính thức, việc lựa chọn Daewoo được chứng minh bằng kế hoạch đầu tư của nó, về cơ bản là vượt trội so với các gói thầu khác. Daewoo đề xuất khoản đầu tư trực tiếp trị giá 1,3 tỷ USD (mức đầu tư trực tiếp nước ngoài cao nhất mà đất nước từng nhận được), hứa hẹn sẽ duy trì việc làm không thay đổi (18.000 công nhân) và tăng sản lượng hàng năm lên 255.000 ô tô trong vòng 4 năm. Để so sánh, General Motors ban đầu đề xuất đầu tư 23 triệu USD để sản xuất 25.000 chiếc Opel Vectra mỗi năm. Sau đó, vào tháng 4 năm 1997, nó đã tăng giá thầu lên mức đầu tư 60 triệu đô la và sản xuất 60.000 ô tô mỗi năm. Đối với nhân viên, chỉ 1.000 công nhân được coi là cần thiết cho khối lượng sản xuất như vậy.

Câu hỏi “không đáng kể” về việc liệu lời đề nghị “hào phóng” của Daewoo có thực tế hay không tất nhiên chỉ có tầm quan trọng thứ yếu đối với các nhà lãnh đạo Cộng hòa Xô viết cũ. Trên thực tế, một số chuyên gia và người dân Ukraine vẫn tin rằng sự hấp dẫn này không phải không liên quan đến những ưu ái cá nhân dành cho một số quan chức Ukraine này.

Tại sao nghi ngờ về kế hoạch đầu tư này?  Thứ nhất, bởi  vì

sản lượng của AvtoZAZ chỉ chiếm 6.881 xe vào năm 1996. Thứ hai, do lượng xe bán ra ước tính trên thị trường Ucraina là 200.000 xe và những hạn chế đối với ban quản lý khiến AvtoZAZ không thể phát triển khả năng xuất khẩu mạnh mẽ (Bên cạnh đó , doanh số bán hàng toàn cầu của Daewoo trong toàn Liên minh châu Âu chỉ đạt 200.000 xe vào năm 2000). Do đó, mục tiêu bán 255.000 xe mỗi năm, tức là: 127% thị trường cả nước, rõ ràng là không thực tế. Thứ ba, bởi vì Daewoo đã phải đối mặt với những rắc rối tài chính rõ ràng trước khi nắm quyền sở hữu chung AvtoZAZ và gặp vấn đề nghiêm trọng về công suất dư thừa trên toàn thế giới.[64] Do đó, không có nghi ngờ gì về việc Daewoo quan tâm trên hết đến việc giành được sự bảo vệ đáng kể để đạt được vị trí độc quyền trên thị trường Ucraina. Như chúng ta sẽ thấy, hình thức tổ chức được chọn cho Công ty mới AvtoZAZ-Daewoo đặc biệt thích hợp cho những mục đích này. Trong số những thứ khác, vai trò trung tâm của chính phủ trong việc quản lý công ty, với mục tiêu rõ ràng là duy trì việc làm trước khi có lãi, là hoàn hảo để đảm bảo rằng các hạn chế về ngân sách mềm có thể được duy trì trong thời gian dài.

Bất chấp các khoản nợ cao và tình hình tài chính đáng ngờ của Tập đoàn Daewoo, quá trình đàm phán đã dẫn đến một thỏa thuận được ký kết vào tháng 9 năm 1997, thành lập công ty cổ phần “AvtoZAZ-Daewoo”. [65]Vốn pháp định của liên doanh do cả hai bên đóng góp bằng nhau, trong đó khoản đóng góp của Daewoo lên tới 150 triệu đô la tiền mặt. Xin nhắc lại, thực tế là 50% liên doanh mới thành lập sẽ thuộc về nhà nước được giải thích là do chính phủ muốn giữ quyền kiểm soát công ty mới. Hơn nữa, đó là một sự đảm bảo bổ sung cho những người trong cuộc và cho Daewoo (đảm bảo sự tồn tại của các ràng buộc ngân sách mềm và các điều kiện ưu đãi). Những hạn chế về việc làm và quản lý này gây khó khăn cho việc cam kết tái cấu trúc chiến lược hoặc phòng thủ của công ty.

Bảo vệ tạm thời (?).  Giống như việc tư nhân hóa Skoda, hào phóng

các biện pháp bảo vệ và đối xử ưu đãi đã được cung cấp cho Daewoo. Trong số những điều kiện này, những điều kiện quan trọng nhất là (1) việc thông qua luật thúc đẩy sản xuất ô tô ở Ukraine và (2) áp dụng các hạn chế nhập khẩu đối với ô tô đã qua sử dụng. [66]Điều luật đầu tiên được Quốc hội thông qua vào ngày 19 tháng 9 năm 1997 bao gồm việc cung cấp các đặc quyền về thuế đáng kể cho các nhà đầu tư trong ngành công nghiệp ô tô và miễn thuế nhập khẩu cũng như các quy định ngoại thương khác theo các điều kiện (khá “chính xác”).[67] Các biện pháp này được áp dụng cho đến tháng 8 năm 2008 (tức là hơn 10 năm). Mặc dù luật đó không đề cập đến nhà đầu tư Hàn Quốc, nhưng rõ ràng là nó được điều chỉnh đặc biệt cho Daewoo: liên doanh AvtoZAZ-Daewoo là dự án đầu tư duy nhất có thể đáp ứng tất cả các tiêu chí về thuế ưu đãi và chế độ ngoại thương. . Một “món quà chào đón” khác bao gồm việc xóa nợ cho AvtoZAZ (đã diễn ra trong giai đoạn đàm phán mới nhất, vào mùa thu năm 1997) và hạn chế rằng các tổ chức công chỉ có thể mua ô tô sản xuất tại Ukraine. Tất cả những phản đối từ các nhà đầu tư khác trong ngành công nghiệp ô tô Ukraine đều bị phớt lờ.

Mặc dù một số người có thể lập luận rằng các biện pháp như vậy (luật thúc đẩy sản xuất ô tô và hạn chế nhập khẩu) có thể cần thiết để bảo vệ một ngành công nghiệp non trẻ, nhưng trong trường hợp hiện tại, không còn nghi ngờ gì nữa, nó có tác động tiêu cực mạnh mẽ về khả năng cạnh tranh và khả năng khai thác tiềm năng. hướng lên. Một số tác giả thậm chí còn cho rằng các biện pháp bảo hộ này là nguyên nhân gây ra sự phá hủy gần như hoàn toàn ngành công nghiệp ô tô Ukraine. [68]Hơn nữa, việc giảm thuế và thuế quan, trái ngược với trường hợp của Séc, đã được lên kế hoạch duy trì trong mười năm và việc thiếu một mỏ neo bên ngoài đã làm suy yếu khả năng cam kết của chính phủ trong việc không kéo dài các biện pháp này. Đồng thời, những hạn chế về ngân sách mềm đã hạn chế rõ ràng các động cơ thúc đẩy nâng cao hiệu quả (Kornai, 1998).

Những người chơi. Điều gì dẫn đến những lựa chọn này? Hành lang đóng một vai trò quan trọng trong quá trình đàm phán. Đầu tiên, một số tiếng nói không chính thức cho rằng Daewoo đã thu hút được sự ủng hộ mạnh mẽ của giới tinh hoa chính trị trong nước. Thứ hai, đã có một cuộc vận động hành lang đáng kể ủng hộ Daewoo bởi một số nhóm tác nhân chính liên quan đến quá trình này, đặc biệt là bởi các nhà quản lý đương nhiệm của công ty.[69] Các nhân viên của AvtoZAZ cũng nhất trí ủng hộ đề xuất của Daewoo, do đó từ chối lời đề nghị của General Motors, công ty đang đề xuất sa thải 95% nhân viên. Cũng cần lưu ý rằng thời gian hạn chế đối với phía Ukraine đang trở nên rất eo hẹp (với 18.000 nhân viên, AvtoZAZ chỉ sản xuất 6.881 ô tô vào năm 1996 và con số này tiếp tục giảm xuống còn 1.000 ô tô vào năm 1997).

Quá trình vận động hành lang này trực tiếp đưa ra mục tiêu của chính phủ Ukraine là duy trì việc làm ở mức thời Liên Xô. Trước những thành công đạt được ở nước ngoài (ví dụ như Skoda), chính phủ Ukraine rõ ràng tin rằng có thể đạt được mục tiêu này thông qua đóng góp tiền mặt và những cải tiến công nghệ mà Daewoo sẽ mang lại. Đối với nhà sản xuất ô tô Hàn Quốc, mục tiêu của họ chủ yếu bao gồm trong việc thiết lập các hoạt động và thị phần của mình tại Ukraine. Do đó, khả năng cạnh tranh của nhà sản xuất ô tô chính của Ukraine không phải là yếu tố chính

quan trọng đối với bất kỳ bên nào. Một ví dụ điển hình về các mục tiêu của họ có thể tìm thấy trong giai đoạn cuối của đàm phán. Phía Ukraine nhất quyết đưa vào liên doanh tất cả các cơ sở sản xuất của AvtoZAZ, ngay cả những cơ sở có lợi nhuận thấp nhất. Daewoo chỉ đồng ý về điều này sau khi nhận được lời hứa từ chính phủ về việc áp đặt các giới hạn mạnh mẽ đối với việc nhập khẩu ô tô đã qua sử dụng.

Những quyết định này cho thấy lợi ích của người sử dụng lao động và nhân viên của công ty được ưu tiên hoàn toàn như thế nào so với lợi ích của cử tri, người tiêu dùng và tổng phúc lợi: thông qua các đặc quyền về thuế và miễn trừ nghĩa vụ, chính phủ đã hy sinh một lượng lớn lợi ích tiềm năng về hiệu quả. Bằng cách đầu tư vào AvtoZAZ và đàm phán các biện pháp bảo hộ này, Daewoo đã giành được quyền thống trị thị trường ô tô Ukraine và do đó, tăng giá chung.

Phải thừa nhận rằng Daewoo đã không có được những điều kiện thuận lợi như vậy nếu không đưa ra một kế hoạch phát triển đầy tham vọng (phi thực tế?) cho công ty. Đổi lại tất cả các biện pháp bảo hộ mà họ có được, nhà sản xuất ô tô Hàn Quốc đã đồng ý cấp khoản vay 1,1 tỷ USD cho AvtoZAZ mà không có sự bảo đảm từ phía chính phủ, để hiện đại hóa các cơ sở sản xuất hiện có. Khoản vay đó sẽ được sử dụng để tái cơ cấu các nhà máy sản xuất phù hợp với công nghệ sản xuất của Daewoo, đồng thời tài trợ cho việc cải tiến và sản xuất mẫu xe Tavria của Ukraine. Hơn nữa, công ty AvtoZAZ-Daewoo hứa sẽ tái đầu tư lợi nhuận để phát triển ngành công nghiệp ô tô Ukraine và do đó cung cấp việc làm cho tất cả 18.000 công nhân. Tuy nhiên, mức sản xuất theo kế hoạch ban đầu đã được xem xét lại nhiều lần.

Kết quả. Kể từ năm đầu tiên hoạt động, sản lượng của công ty thấp hơn nhiều so với mức mục tiêu tối thiểu là 100.000 xe: chỉ có 24.000 xe được sản xuất và trong số này, chỉ có 11.700 xe thực sự được bán. Các nhà quản lý của AvtoZAZ-Daewoo biện minh cho điều này với lý do nhu cầu quốc gia đã giảm và việc giới thiệu một mẫu ô tô mới có thể mất một thời gian.

Thay vào đó, các chuyên gia bên ngoài cho rằng nguyên nhân chính nằm ở hoạt động kém hiệu quả của liên doanh. Các mẫu xe mới của Hàn Quốc khá không được ưa chuộng tại thị trường xe hơi Ukraine và AvtoZAZ-Daewoo đã không thể cải thiện chất lượng của mẫu Tavria đã có trước đó. Nỗ lực của ban quản lý thực sự tập trung vào việc cải thiện vẻ ngoài của mẫu xe đó, thay vì độ tin cậy của nó. Điều này dẫn đến sự thay đổi hình ảnh của mẫu xe Tavria: thay vì bị coi là xe “chất lượng thấp và giá rẻ”, nó trở thành xe “chất lượng thấp nhưng khá đắt”. Cuối cùng, một số biện pháp bảo hộ được đưa ra để bảo vệ nhà sản xuất ô tô đã không ảnh hưởng đáng kể đến nhập khẩu.[70]

Thiếu cam kết. Tuy nhiên, lời giải thích chính có thể được tìm thấy trong việc thiếu cam kết của cả hai bên trong thỏa thuận. Tình hình tài chính của Daewoo nhanh chóng trở nên đáng báo động. Vì chính phủ đã không nghĩ ra bất kỳ cách nào để buộc Daewoo phải tuân theo những lời hứa của mình, nên không có điều nào trong số đó được thực hiện. Không có bằng chứng nào cho thấy khoản vay đã thành hiện thực và đồng thời, các nhà máy chưa được tái cấu trúc. Tình trạng ngày càng tồi tệ hơn, thay vì cố gắng sản xuất ô tô hoàn toàn ở Ukraine, Daewoo đã sử dụng công suất dư thừa quốc tế của mình (ước tính khoảng 2 triệu chiếc vào năm 1998) cùng với các biện pháp bảo hộ của Ukraine để vận chuyển những chiếc ô tô đã được sản xuất sẵn đến một nhà máy ở Odessa và, sau khi lao động Ukraine tăng thêm giá trị tối thiểu, hãy bán chúng dưới dạng ô tô nội địa: “ ' Họ (Daewoo Nexias) sẽ cất cánh ở Varna, Bulgari', Vladimir Ushakov, một chuyên gia vận chuyển ở Odessa cho biết. 'Sau đó, người Hàn Quốc sẽ mang bánh xe riêng đến và lắp chúng vào. Thì đấy!' Ushakov nói, 'Một chiếc ô tô Hàn Quốc sản xuất tại Ukraine!' ” (Korshak, RFE, 1998).

Bất chấp cuộc khủng hoảng tài chính sắp tới, chính phủ đã được “khuyên” mạnh mẽ nên hoãn việc tư nhân hóa hoàn toàn AvtoZAZ, để bán phần còn lại của cổ phần của Công ty vào thời điểm “thuận lợi hơn ” . Áp lực từ hành lang của những người trong cuộc cũng đi theo hướng tương tự: “Miễn là liên doanh [AvtoZAZ-Daewoo] đang ở giai đoạn phát triển mạnh mẽ , tốt hơn hết là chính phủ nên tiếp tục là người nắm giữ tài sản chính, quản lý chúng tôi và để giúp chúng tôi” (Phó Giám đốc AvtoZAZ, M. Lastovetsky, trích dẫn trong Korshak, RFE 1998 - Chữ in nghiêng được thêm vào).

Vào ngày 1 tháng 1 năm 1999, 13.000 chiếc ô tô chưa bán được đã được dự trữ trong nhà máy AvtoZAZ. Do đó, những người hoài nghi đã tự hỏi tại sao các nhà máy lại phải hoạt động vào năm 1999. Hai năm sau khi thành lập liên doanh, việc tư nhân hóa AvtoZAZ cho nhà sản xuất ô tô Hàn Quốc rõ ràng đã dẫn đến thất bại trắng trợn: bất chấp những nỗ lực của AvtoZAZ-Daewoo và các biện pháp bảo hộ của chính phủ, công ty đã không thể chinh phục thị trường Ucraina. Tuy nhiên, dưới ánh sáng của các lý thuyết về tư nhân hóa mà chúng tôi đã nêu ở trên, điều này không thực sự gây ngạc nhiên. Tuy nhiên, trớ trêu thay, ngay cả phía Ukraine và Hàn Quốc dường như đã nhận thức được khả năng này vào thời điểm ký kết thỏa thuận ban đầu.

Bất chấp (hoặc có lẽ vì) những diễn biến này, chính phủ đã thiết lập một chương trình bán cổ phần vẫn đang sở hữu và ủy quyền toàn bộ việc quản lý liên doanh. Để bảo vệ lợi ích của những người trong cuộc và để tạo ra sự hỗ trợ cho bước tư nhân hóa bổ sung này, tuy nhiên, chương trình vẫn duy trì một số điều kiện ban đầu vốn đã làm suy yếu giai đoạn tư nhân hóa đầu tiên. Cụ thể, những người mua tiềm năng sẽ phải điều hành công ty một cách “hiệu quả”. Tuy nhiên, ý nghĩa của từ “hiệu quả” vẫn có nghĩa là tất cả người lao động phải tiếp tục làm việc. Một biện pháp khác nhằm tạo ra sự hỗ trợ là quá trình tư nhân hóa dần dần . Chỉ có 32% cổ phần của AvtoZAZ được bán trong giai đoạn đầu tiên (vào tháng 9 năm 2000) và phần còn lại sẽ được bán vào năm 2004.[71]

Không có gì đáng ngạc nhiên, nỗ lực này đã thất bại vì thiếu giá thầu. Tập đoàn Daewoo đã phá sản và hiếm có công ty nào khác quan tâm đến AvtoZAZ, công ty đang sản xuất dưới 10% công suất và không thể bán sản phẩm của chính mình. Ngoài ra, công ty có những khoản nợ khổng lồ. Khoản lỗ của nó lên tới hơn 5 triệu đô la trong nửa đầu năm 2000. Tình hình tài chính eo hẹp này không phải do chi phí tái cấu trúc tạm thời mà ngược lại, do không có bất kỳ hình thức tái cơ cấu nào. Tháng 9 năm 2000 rõ ràng vẫn chưa phải là một “thời điểm thuận lợi”...

Ràng buộc bên ngoài, người chơi bên ngoài và ánh sáng ở cuối đường hầm. Như đã quan sát trước đây, các điều kiện quan trọng đôi khi là cần thiết để buộc các chính phủ tiến hành các cải cách cần thiết. Những tổn thất to lớn của AvtoZAZ, cùng với thâm hụt ngày càng tăng của chính phủ Ukraine và áp lực bên ngoài có thể giải thích cho việc AvtoZAZ cuối cùng có thể thoát ra khỏi vòng luẩn quẩn mà chúng tôi đã mô tả như thế nào.

Đến năm 1998, tình hình kinh tế chung ở Ukraine đã đi theo con đường tương tự như của AvtoZAZ. Ngay trong tháng 1, chính phủ Ukraine đã có thể đoán trước được khả năng vỡ nợ của Nga đối với khoản nợ công của nước này. Nhu cầu tài chính của chính phủ Ucraina cũng tăng lên: năm 1997, thâm hụt ngân sách lên tới 7% GDP (mức giới hạn do IMF áp đặt để tiếp tục hợp tác tài chính là 2,5%). Chính phủ tiếp tục dựa vào vay nợ nước ngoài, nhưng những khó khăn trong quan hệ với IMF, Ngân hàng Thế giới và các tổ chức tài chính quốc tế khác, khiến các khoản vay tiếp theo ngày càng khó đạt được. Do đó, thâm hụt phải được giảm bớt. Khi những hạn chế bên ngoài này cuối cùng đã chuyển cán cân quyền lực ra khỏi các hành lang công nghiệp, chính phủ tham vọng tăng doanh thu 1 tỷ đô la thông qua tư nhân hóa các SOE chủ chốt. Làn sóng tư nhân hóa này bao gồm một số công ty như Zaporozhstal (nhà sản xuất thép lớn nhất), Tsentrenergo (máy phát điện), Hãng hàng không quốc tế Ukraine (đã thuộc sở hữu một phần của Swissair) và dĩ nhiên là AvtoZAZ.

Một hạn chế bên ngoài khác buộc chính phủ Ukraine cũng phải dỡ bỏ một số biện pháp bảo vệ. Các biện pháp bảo hộ của Ukraine đã khiến Liên minh châu Âu can thiệp và phản đối chúng. Họ bị tuyên bố là vi phạm các thỏa thuận hiện có giữa EU và Ukraine. [72]Do đó, phía Ukraine được "mời" thay đổi luật pháp của mình và làm cho nó phù hợp với các cam kết quốc tế. Chính phủ Ukraine đã làm theo lời mời và sau nhiều năm suy nghĩ, đã trình bày một dự án luật về “Khái niệm về Quy định Thị trường Ô tô và Phát triển Sản xuất Ô tô ở Ukraine cho đến năm 2005”. Các hạn chế định lượng đối với việc nhập khẩu ô tô đã qua sử dụng vào Ukraine đã phải được miễn một phần - giới hạn tuổi của ô tô được tăng lên 8 năm và tiêu chí giá đã bị loại bỏ vào mùa xuân năm 2000.[73]

Tuy nhiên, những ràng buộc bên ngoài này đã buộc chính phủ phải bán hơn 32% cổ phần của AvtoZAZ cho các nhà đầu tư tư nhân. Cuối cùng, phần lớn cổ phần 82% đã được đưa ra chào bán vào đầu năm 2001. Sau nhiều lần cố gắng bán cổ phần này cho một công ty nước ngoài không thành công, AvtoZAZ đã được tư nhân hóa thành một nhà phân phối ô tô quốc gia, “Ukravto,” với giá một nửa cổ phần của họ. giá ban đầu. Đối với cổ phần của Daewoo trong liên doanh AvtoZAZ-Daewoo, sự phá sản của đối tác thứ hai đã buộc họ phải bán 50% cổ phần của mình cho “Hirsch&Co”, công ty hoạt động thay mặt cho một diễn viên không được tiết lộ. Tuy nhiên, công ty sau đó đã chính thức tuyên bố rằng họ sẽ không can thiệp vào việc quản lý liên doanh. Ukravto do đó đã trở thành người quản lý trên thực tế của công ty. Tuy nhiên, Ukravto là nhà phân phối ô tô quốc gia chứ không phải nhà sản xuất ô tô, những nỗ lực chính của họ tập trung vào tái cấu trúc phòng thủ và cải thiện việc phân phối ô tô ở Ukraine. Cùng với chiến lược phòng thủ này, nó đã ký một số thỏa thuận với các nhà sản xuất ô tô nước ngoài (chẳng hạn như Daimler-Chrysler và Opel, trớ trêu thay lại là một phần của nhóm GM ban đầu bị từ chối) để AvtoZAZ sản xuất các mẫu xe của họ và phân phối chúng trên thị trường Ucraina. Chiến lược thận trọng này đã dẫn đến kết quả tích cực rõ ràng. Sản xuất và bán hàng tăng lên đáng kể và trong năm 2002 và 2003, nhu cầu cao đến mức không thể đáp ứng nhu cầu với năng lực sản xuất của nhà máy AvtoZAZ. Triển vọng của công ty hiện đang được cải thiện rộng rãi và họ có kế hoạch sản xuất 120.000 ô tô trong năm nay, mặc dù vẫn phải tiếp tục sử dụng 20.000 công nhân.

Do đó, có ánh sáng ở cuối đường hầm, mặc dù sự tồn tại lâu dài của công ty không thể được đảm bảo nếu không tái cấu trúc sâu hơn. Việc tái cấu trúc này sẽ phải được suy tính cẩn thận. Phải vạch ra một chiến lược dài hạn để công ty có thể đương đầu với những thách thức của thị trường quốc tế. Tập trung vào thị trường quốc gia sẽ không đủ, vì nó sẽ nhanh chóng trở nên bão hòa. Poget et al. (2001) mô tả rằng chỉ có bốn lựa chọn tồn tại trong dài hạn. Đầu tiên, hiện trạng chắc chắn sẽ dẫn đến sự phá sản của AvtoZAZ. Thứ hai, tập trung vào các thị trường Đông Âu, đặc biệt là Nga. Thứ ba, áp dụng chiến lược tương tự như VW với Skoda, một trong những “thị trường ngoại vi tích hợp”. Thứ tư, chờ đợi một hiệp sĩ trắng tiếp quản và tái cấu trúc công ty. Tuy nhiên, họ cho rằng một hiệp sĩ như vậy sẽ không bao giờ đến trước khi công ty chìm vào hoàng hôn...

Chương 7

Câu chuyện cải cách quản trị doanh nghiệp thất bại ở Nga

7.1.    Giới thiệu

Vào thứ Hai ngày 17 tháng 8 năm 1998, chính quyền Nga đơn phương tuyên bố đình chỉ tất cả các khoản nợ công bằng đồng rúp và đình chỉ tất cả các nghĩa vụ đối ngoại tư nhân. Điều này dẫn đến sự vỡ nợ trên thực tế của chính phủ và hệ thống ngân hàng. Đồng rúp nhanh chóng mất 2/3 giá trị so với đồng đô la, sau đó là cuộc khủng hoảng thanh khoản và rút tiền ở nhiều ngân hàng. Cú sốc do các biện pháp này tạo ra đã phát triển thành một cuộc khủng hoảng niềm tin quốc tế toàn diện, với chênh lệch tín dụng tăng mạnh ở tất cả các thị trường và làm dấy lên nghi ngờ về sự ổn định tài chính toàn cầu trong thời gian ngắn.

Có những nguyên nhân kinh tế vĩ mô rõ ràng dẫn đến sự sụp đổ của Nga: cuối cùng, cuộc khủng hoảng ở Nga kéo theo sự định giá quá cao không bền vững của đồng rúp và một cuộc khủng hoảng tài chính (Popov, 2000). Đồng rúp trở nên được định giá quá cao dưới một tỷ giá hối đoái cố định được hỗ trợ từ bên ngoài, trong khi bị suy yếu bên trong bởi sự tháo chạy vốn.

Tuy nhiên, đồng rúp được coi là bị định giá quá cao chính xác là do độ tin cậy kém của quá trình cải cách, và đặc biệt là sự quản lý của nó. Nga có thặng dư thương mại lớn. Vì vậy, trong bối cảnh thông thường, có thể hình dung rằng các nhà đầu tư có thể tiếp tục tài trợ cho thâm hụt ngân sách của nước này. Nhưng sự tháo chạy vốn chính xác là kết quả của sự thừa nhận của những người trong cuộc rằng các cuộc cải cách thiếu nền tảng vững chắc, do những sai sót trong thiết kế có lợi cho một nhóm nhỏ có liên hệ với nhau. Việc thiếu tính hợp pháp liên quan đã củng cố động cơ mang những lợi ích bất chính ra nước ngoài để đảm bảo chúng khỏi một sự đảo ngược chính trị không thể tránh khỏi, bắt đầu sau cuộc khủng hoảng. Ngay cả trong số các nhà kinh tế vĩ mô tham gia tư vấn cho Nga, một sự đồng thuận chung đã nổi lên rằng thất bại trong cải cách kinh tế vi mô đã làm suy yếu chính sách ổn định và tái cơ cấu (Fischer và Sahay, 2000). Những cải cách như vậy bao gồm “ thiết lập quyền sở hữu, thắt chặt hạn chế ngân sách, xây dựng hệ thống ngân hàng lành mạnh và đảm bảo cạnh tranh thực sự trong nước ” (Wyplosz, 1999). Tuy nhiên, không thiếu sự thay đổi luật pháp chính thức dưới thời Yeltsin, được thúc đẩy bởi khoản cho vay có điều kiện của IMF.

thường đến với mức độ chi tiết chưa từng có. Trong khi các khía cạnh quan trọng của pháp luật bị trì hoãn hoặc chưa hoàn thiện, Nga trên giấy tờ đã thông qua hầu hết khung pháp lý được đề xuất. Thành phần quan trọng không thành hiện thực là việc thực thi đáng tin cậy. Trên thực tế, các nhóm lợi ích có quyền lực có thể phớt lờ hầu hết các quy tắc hoặc chỉ tuân thủ một cách chiếu lệ. Điều này làm suy yếu uy tín của họ trong dân chúng, những người phản ứng với sức ì tập thể và sự hoài nghi. Nói cách khác, cải cách thất bại vì người Nga không tin vào chúng.

Là bắt nhà nước không thể tránh khỏi? Có lựa chọn nào bị bỏ lỡ khi bắt đầu quá trình chuyển đổi không? Tại sao chế độ Yeltsin thất bại trong việc chống lại các nhóm lợi ích hùng mạnh đã nắm bắt quá trình cải cách? Có lẽ sau 75 năm dưới sự cai trị của Liên Xô, không còn thể chế nào có thể đảm bảo sắp xếp phù hợp trong khoảng trống quyền lực do sự sụp đổ của một chế độ dựa trên sự sợ hãi tạo ra.

Thể chế quan trọng mà trong khoảng trống quyền lực lẽ ra có thể hỗ trợ những cải cách cần thiết, nhưng đau đớn, là sự ủng hộ của quần chúng. Tính hợp pháp giúp xử lý các hành vi lạm dụng kỷ luật của cơ quan hành pháp vì nó điều phối phản ứng của công chúng, và do đó trao quyền cho các nhà cải cách một cách thiện chí. Các quốc gia ở Trung Âu có thể dựa vào nhận thức phổ biến về bản sắc dân tộc phương Tây và mỏ neo bên ngoài được cung cấp bởi lời hứa gia nhập Liên minh châu Âu. Ngược lại, giống như Ukraine (Xem phần 6.5), nước Nga do Yeltsin tạo ra không có quan điểm như vậy. [74]Do đó, những cải cách đau đớn mà chính phủ Yeltsin khởi xướng không thể dựa vào tính hợp pháp đủ phổ biến, vì chúng đã bỏ lỡ một cơ chế kỷ luật mạnh mẽ trong việc thực thi chính sách. Phần lớn sự ủng hộ ban đầu cho sự điều chỉnh đau đớn đã tiêu tan nhanh chóng khi rõ ràng là các lợi ích liên quan đến chính trị có thể diễn ra không bị thách thức, trong khi chi phí được xã hội hóa.

Do đó, chúng tôi giải thích sự thiếu tin cậy của các cải cách mới dưới thời Yeltsin bằng sự kết hợp quyền lực tập trung của một số người có quyền phủ quyết, khiến chúng nằm ngoài khả năng thực thi, phù hợp với, hay đúng hơn là dẫn đến, thiếu tính hợp pháp cho các thể chế cải cách. Ảnh hưởng của sự tín nhiệm kém này trong dân chúng đã dẫn đến phản ứng không tuân thủ lớn đối với các luật và cải cách mới của các cá nhân và công ty, điều này đã phá hoại nghiêm trọng quá trình. Bản thân việc nhận ra tính dễ bị tổn thương của quá trình cải cách đã thúc đẩy quá trình tước bỏ cơ hội và tạo ra những động lực mạnh mẽ cho việc tháo chạy vốn nhanh chóng.

Có một sự thay thế cho kịch bản này? Nga có một số nhược điểm đặc biệt về sự dễ dàng và độ tin cậy của quá trình cải cách. Nga phải đối mặt với chi phí điều chỉnh cao hơn so với các nền kinh tế Trung Âu. Nước này không có một mỏ neo bên ngoài đáng tin cậy nào trong cơ hội gia nhập EU, điều này đã tạo ra những hạn chế nghiêm trọng đối với các quyết định điều hành cũng như việc tạo ra sự đồng thuận chính trị ủng hộ các cải cách. Sự kết hợp này tạo ra kỷ luật quan trọng đối với hành vi ở cả cấp độ của nhà điều hành chính trị và tiêu điểm cho hành vi cá nhân. Những khó khăn khách quan này củng cố sự hoài nghi về khả năng tồn tại và sức hấp dẫn của những cải cách nhanh chóng. Tuy nhiên, có thể cho rằng, yếu tố quan trọng trong việc tạo ra sự hoài nghi lan tỏa dẫn đến kỳ vọng thất bại ngày càng tăng do không tuân thủ quy mô lớn là việc một số ít lợi ích có quan hệ tốt nắm bắt được quá trình ra quyết định một cách trắng trợn.

Trách nhiệm của phương Tây là gì? Hầu hết các nhà kinh tế phương Tây đã hỗ trợ giai đoạn đầu của quá trình chuyển đổi trong FSU là các nhà kinh tế vĩ mô, phản ứng với sự mất cân bằng tài chính và tiền tệ có thể nhìn thấy được. Đồng thời, hiệu quả kinh tế suy giảm của các nền kinh tế đang chuyển đổi đòi hỏi hòa bình xã hội phải được mua bằng những lời hứa xã hội (khó duy trì). Kết quả là, trên thực tế, tất cả các quốc gia đều có mức dư thừa tiền tệ lớn và thâm hụt ngân sách đáng kể. Vào thời điểm đó, người ta lo sợ rằng Nga và các quốc gia FSU khác sẽ không xoay sở để ổn định nền kinh tế của họ. Tuy nhiên, mục tiêu chính trị chính của phương Tây có lẽ là tư nhân hóa, vì nó được cho là phá vỡ cấu trúc chỉ huy quân sự và tạo ra một khu vực bầu cử vững chắc cho nền kinh tế thị trường (xem Brada 1996 và phần 5.4).

Ưu tiên tuyệt đối cho các mục tiêu này đã mang lại kết quả thuyết phục: đến năm 1996-1997, Nga đã đạt được cả sự ổn định và tư nhân hóa, chứ không chỉ trên giấy tờ. Phương Tây thúc đẩy những mục tiêu này với sự hỗ trợ tài chính lớn. Tuy nhiên, để vượt qua quyền phủ quyết của các nhóm lợi ích lâu đời hơn trong các bộ và doanh nghiệp, phương Tây đã dung túng cho việc các nhà quản lý doanh nghiệp và nhóm lợi ích có quyền lực chiếm đoạt tài sản nhà nước một cách ồ ạt. Điều này đã mang lại sự giàu có và quyền lực như vậy cho một số đầu sỏ chính trị để cho phép họ đưa ra các điều khoản cho chính phủ, chính phủ dựa vào sự hỗ trợ tài chính và truyền thông của họ để vượt qua tính hợp pháp yếu kém của nó.

Nhà nước nắm bắt dẫn đến tuân thủ kém Trong điều chỉnh hệ thống, việc thực thi phụ thuộc rất nhiều vào phản ứng điều chỉnh đầy đủ; kết quả là, kỳ vọng là rất quan trọng trong việc xác định kết quả tổng hợp. Do đó, những kỳ vọng hoài nghi về phản hồi của các đại lý khác và độ tin cậy của việc thực thi có thể tạo ra một khối lượng nghiêm trọng việc không tuân thủ các nghĩa vụ pháp lý và tài chính, điều này tạo ra một rào cản không thể vượt qua đối với việc thực thi.

Sự bắt giữ của nhà nước làm suy yếu nghiêm trọng độ tin cậy của việc thực thi. Mặc dù tham nhũng đi kèm với quá trình chuyển đổi ở tất cả các quốc gia, nhưng mức độ của nó ở FSU (Liên Xô cũ) đã khiến nhiều tác giả mô tả nó là sự thâu tóm của nhà nước , nơi những kẻ tham nhũng nắm giữ nhiều quyền lực hơn các quan chức tham nhũng (Hellman et al, 2000). [75]Một chế độ chính trị yếu kém dưới thời Yeltsin cần sự hỗ trợ của các nhóm lợi ích đặc biệt để duy trì quyền lực, và cho phép họ tự do cướp bóc tài sản nhà nước và trốn tránh nghĩa vụ. Một ví dụ tồi tệ như vậy từ phía trên đã ảnh hưởng đến thái độ và kỳ vọng của cá nhân trong dân chúng về độ tin cậy của việc thực thi pháp luật và sự tuân thủ ngày càng yếu đi.

Do đó, những cải cách cơ cấu lớn có thể thất bại khi thiết kế của chúng dẫn đến quy định hoặc (trong trường hợp cực đoan) dẫn đến sự nắm bắt của nhà nước. Những ví dụ điển hình là các chương trình tư nhân hóa lớn ở Chile vào cuối những năm 1970, ở Mexico vào những năm 1980 và ở Nga vào giữa những năm 1990. Trong một số chương trình tư nhân hóa ban đầu của Mỹ Latinh, các nhà đầu tư tư nhân lớn được ủng hộ rất nhiều trong quá trình tư nhân hóa các ngân hàng lớn của nhà nước. Điều này cho phép các nhà đầu tư này tài trợ cho việc mua lại quyền kiểm soát một số công ty được tư nhân hóa. Trong tất cả các trường hợp này, việc lạm dụng các nguồn lực của ngân hàng cho các mục đích cá nhân đã dẫn đến các cuộc khủng hoảng tài chính tàn khốc, buộc phải tái quốc hữu hóa hầu hết các nhóm này.

Hãy xem xét trường hợp thâm hụt ngân sách. Các nhóm lợi ích đặc biệt có thể nắm bắt được quá trình ra quyết định chính trị để đảm bảo phạm vi miễn thuế hoặc trốn thuế rộng lớn trên thực tế hoặc trên thực tế. Việc không bị trừng phạt này đã góp phần củng cố thái độ hoài nghi dẫn đến hành vi tránh thuế tràn lan và nói chung là hành vi không tuân thủ tập thể đối với bất kỳ nghĩa vụ hợp đồng và tài chính nào. Hậu quả là sự mất cân bằng tài chính thuộc mọi loại tích lũy đều đặn trong toàn hệ thống.

Tiếp theo hãy xem xét trường hợp của ngành ngân hàng. Nhiều nhà quan sát nhận ra rằng hoạt động chính của các ngân hàng Nga không bao giờ là chuyển tiền trung gian cho khu vực thực. [76]Hầu hết các ngân hàng Nga được giữ như những chiếc hộp rỗng trong đó các khoản nợ tích lũy, trong khi tiền mặt được gửi ra nước ngoài. Các nhà quản lý công ty đã chuyển đổi tài sản của công ty thành tiền mặt để chiếm đoạt nó (tước đoạt tài sản), ngay cả khi thua lỗ lớn. Vì vậy, việc tịch thu tài sản và tháo chạy vốn là những phản ứng hợp lý, dù là đồi bại và tham nhũng, đối với sự thất bại về thể chế của các cuộc cải cách thời hậu Xô Viết, và là đối trọng trực tiếp của vấn đề không trả được nợ. Phù hợp với quan điểm này, vốn tháo chạy không tập trung trước khi sụp đổ, không giống như các cuộc khủng hoảng truyền thống, mà tiếp tục với tốc độ lớn, ổn định trong suốt những năm 1990. Nó đặc biệt cao trong thời kỳ ổn định 1995-1997, thời kỳ thặng dư thương mại lớn và tỷ giá thực trong nước cao (Loungani và Mauro, 2000). [77]Đây là bằng chứng rõ ràng cho thấy cuộc khủng hoảng tài chính và phá giá đồng tiền là hậu quả cuối cùng của dòng vốn chảy ra cơ cấu đều đặn, chứ không phải của sự suy thoái tài khóa lũy tiến.[78]

Một thách thức đối với lập luận của chúng tôi là các nước đang chuyển đổi và đang phát triển khác cũng phải đối mặt với các vấn đề thể chế giống như Nga [79]. Những lập luận tương tự, dựa trên chủ nghĩa cơ hội và chủ nghĩa tư bản thân hữu, cũng được đưa ra cho cuộc khủng hoảng châu Á. Tại sao cuộc khủng hoảng tài chính ở Nga lại gay gắt như vậy? Chẳng hạn, Nga khác với Ukraine hay Bulgaria, vốn chịu đựng sự suy giảm đều đặn hơn, hay thậm chí là Indonesia ở điểm nào?

Sự sụp đổ của nước Nga thật ngoạn mục vì nó đã bị trì hoãn một cách giả tạo. Những cải cách trên danh nghĩa mà không có sự thực thi thực sự (cái mà chúng tôi gọi là những ràng buộc pháp lý mềm) [80]đã được các tổ chức quốc tế mong muốn thấy lập trường thân phương Tây tồn tại ở Moscow trong một thời gian dài.

Các khoản vay của chính phủ phương Tây và các chương trình cho vay của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) năm 1996 và 1998 là những ví dụ rõ ràng về hỗ trợ ưu đãi và gửi tín hiệu mạnh mẽ đến các nhà đầu tư. Hầu hết các quốc gia không được phép có một thời gian dài như vậy, và do đó thất bại của họ ít ngoạn mục hơn. Ngoài ra, ở một số quốc gia, động cơ tước tiền mặt bằng mọi giá lại mạnh mẽ và nguy cơ bị trừng phạt lại yếu như ở Nga.

Phần tiếp theo cung cấp một trình tự thời gian ngắn gọn về các xu hướng chính trong nền kinh tế Nga trong thời kỳ cải cách hậu cộng sản. Phần 7.3 trình bày các ứng dụng minh họa của mô hình thâu tóm nhà nước đối với các phân khúc khác nhau của nền kinh tế Nga và thảo luận ngắn gọn về tình trạng hậu khủng hoảng.

7.2.    Xu hướng chính của nền kinh tế Nga, 1992-2001 [81]

Sau một giai đoạn cải cách từng phần và thiếu nhất quán dưới thời Gorbachev, sự sụp đổ của Liên Xô vào mùa thu năm 1991 đã mở đường cho một chương trình “liệu pháp sốc” đầy tham vọng, được triển khai theo những đường lối có thể so sánh với kế hoạch năm 1990 của Ba Lan (Lipton và Sachs, 1992 ). Chính phủ Gaidar thắt chặt tín dụng vào tháng 1 năm 1992 để khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tế vi mô, sau quá trình tự do hóa giá cả. Giai đoạn quan trọng của chính sách này đòi hỏi phải chống lại áp lực giảm phát và cứu trợ bù đắp và cuối cùng buộc phải điều chỉnh thực tế. Ở Nga, phản ứng điều chỉnh rất hạn chế và hầu hết các hóa đơn thương mại đều không được thanh toán. Chính sách sụp đổ vào mùa hè, khi nợ thương mại tăng lên gấp ba lần tổng tín dụng ngân hàng, với một gói cứu trợ khổng lồ được tài trợ bằng việc in tiền của CBR (Ngân hàng Trung ương Nga). Gói cứu trợ đã xác thực quán tính tập thể và dẫn đến các chu kỳ tích lũy mới và giải cứu khỏi nợ đọng (xem Hình 7.1). Lạm phát cao trong những năm 1992-1994, với tỷ lệ lạm phát hàng tháng từ 5 đến 25%, đã xóa sổ tiết kiệm trong nước.

Đồng thời, dưới chính sách cực kỳ tự do về yêu cầu tối thiểu về vốn ngân hàng, số lượng ngân hàng đã tăng nhanh chóng từ dưới 10 lên hơn 2500. Nhiều “ngân hàng” như vậy đã thực hiện các dịch vụ quản lý tiền mặt, tháo chạy vốn và minh oan cho các doanh nghiệp hoặc các dịch vụ mờ ám. các tổ chức, và lúc đầu chủ yếu là đầu cơ chống lại đồng rúp. Các ngân hàng được kết nối tốt đã phát triển mạnh nhờ quản lý số dư của chính quyền liên bang hoặc địa phương. Các ngân hàng cũng tiếp tục chuyển các khoản thanh toán cho khách hàng như một hình thức cấp vốn miễn phí, gián tiếp thu một khoản thuế lạm phát lớn. Hoạt động giám sát ngân hàng được thực hiện một cách chiếu lệ, giám sát việc tuân thủ các thủ tục của các quy định hơn là nội dung của chúng. Các kế hoạch Ponzi thuần túy đã trở nên phổ biến, chẳng hạn như sự sụp đổ lớn của MMM vào năm 1994.

Khi chính sách bình ổn từ năm 1995 trở đi đã đóng băng hoạt động in ấn, đây là cơ hội cuối cùng để thắt chặt kỷ luật tài chính. Tuy nhiên, chính phủ đã mất thêm sự ủng hộ, và sau đó phải chịu sự phó mặc của các nhóm lợi ích đặc biệt. Do đó, nó đã chuyển sang một hình thức lỏng lẻo cũ khác, thay thế việc thực thi lỏng lẻo bằng tiền lỏng lẻo, dung túng cho việc không thanh toán và tước đoạt tài sản trong khi gây rắc rối cho sau này. CBR tiếp tục quản lý các biện pháp kiểm soát giám sát đơn thuần, để các ngân hàng được phép hoạt động trên bờ vực mất khả năng thanh toán. Trong khi chính sách bình ổn ngăn chặn việc xóa bỏ các nghĩa vụ tài chính thông qua lạm phát, các doanh nghiệp chuyển sang tích lũy các khoản nợ.

Ổn định danh nghĩa được duy trì bằng cách chuyển từ tài trợ lạm phát sang phát hành trái phiếu công bằng đồng rúp với lãi suất cực cao. Lần đầu tiên, tài sản bằng đồng rúp mang lại lợi nhuận tốt hơn so với đô la nệm. Khi nguy cơ cộng sản chiến thắng trong cuộc bầu cử tổng thống năm 1996 biến mất, một số ngân hàng tư nhân đã cạnh tranh để có tiền gửi với Sberbank, ngân hàng bán lẻ độc quyền của Liên Xô cũ và là ngân hàng bán lẻ duy nhất được hưởng bảo hiểm tiền gửi. Năm 1997, hoạt động trung gian cho doanh nghiệp có dấu hiệu tăng trưởng [82]. Thị trường chứng khoán bùng nổ khi các nhà môi giới nước ngoài giải thích tỷ lệ giá trên thu nhập thấp của cổ phiếu Nga là một cơ hội, chứ không phải là sự phản ánh các quyền thiểu số không tồn tại. Nhờ lãi suất giảm và dòng vốn chảy vào mạnh, tốc độ tăng trưởng trở nên hơi dương vào năm 1997 (xem Hình 7.2).

Hình 7.2: Tăng trưởng GDP thực (Nguồn: RSA)

GDP thực tế, được điều chỉnh theo mùa (1994 Q1=100)

Tốc độ tăng trưởng GDP thực tế hàng năm

Cửa sổ cơ hội này mờ đi nhanh chóng. Một ban lãnh đạo chính trị mạnh mẽ hơn có thể kiểm soát được dòng vốn tháo chạy, nhưng nó sẽ phải thách thức các nhóm lợi ích hùng mạnh cũng như sự phản đối của phương Tây. Trên thực tế, chính phủ đã không thể thực thi việc thu thuế ngay cả. Áp lực thâm hụt ngân sách gia tăng dẫn đến nợ chính phủ tích tụ nhanh chóng. Thị trường trái phiếu chính phủ trả lãi suất thực tế rất cao, điều này càng khuyến khích việc tước tiền mặt và truy thu thuế. Các ngân hàng đã tận dụng sự ổn định và sự định giá quá cao của đồng rúp để vay ồ ạt ra nước ngoài. Trong khi một số dòng vốn này được đầu tư vào thị trường GKO (trái phiếu chính phủ Nga), hầu hết chỉ đơn giản là quay trở lại phương Tây dưới hình thức tháo chạy vốn.[83]

Việc CBR rút khỏi việc cung cấp các hợp đồng kỳ hạn tiền tệ vào năm 1997 đã khiến các ngân hàng thương mại bảo hiểm cho các nhà đầu tư nước ngoài mong muốn phòng ngừa rủi ro bằng đồng rúp của họ trên quy mô lớn. Trong khi tỷ giá hối đoái được giữ nguyên, điều này mang lại lợi nhuận khổng lồ mà không có bất lợi thực sự nào, vì các ngân hàng không có tài sản để hỗ trợ cho những yêu cầu này sau khi phá giá. Về bản chất, họ đang cung cấp bảo hiểm mà họ không có kế hoạch tôn vinh.

Khó khăn trong việc tái cấp vốn cho lượng nợ công ngắn hạn đang bùng nổ cộng với cuộc khủng hoảng châu Á và giá dầu giảm. Một chính phủ mới được thành lập vào tháng 3 năm 1998, với nhiệm vụ khôi phục trách nhiệm tài khóa. Do yếu kém về chính trị, một số cải cách không được thực hiện, thu thuế không được cải thiện và vốn tiếp tục chảy ra nước ngoài. [84]Một số ngân hàng tư nhân lớn trở nên mất khả năng thanh toán rõ ràng. Chỉ có sự xuất hiện của khoản vay đầu tiên từ IMF mới làm trì hoãn cuộc khủng hoảng cuối cùng.[85] Tuy nhiên, khoản vay này của IMF đã biến mất khỏi đất nước với tốc độ phi thường, khiến chính phủ không còn lựa chọn nào khác ngoài việc tuyên bố phá giá đồng tiền và hoãn trả nợ, một sự vỡ nợ trên thực tế. Dưới áp lực nặng nề từ các chủ ngân hàng, chính phủ đã mở rộng lệnh cấm nợ ngân hàng tư nhân, một xác nhận cuối cùng về những ràng buộc pháp lý mềm mà hệ thống tài chính đã vận hành.

Sau khi đồng rúp giảm giá, một cuộc khủng hoảng thanh khoản và thanh toán đã nổ ra; nhiều ngân hàng tư nhân có kinh nghiệm chạy. Nhưng các ngân hàng có thể từ chối hoặc trì hoãn việc rút tiền, đồng thời chuyển tài sản cuối cùng ra nước ngoài hoặc cho các chi nhánh. [86]Ngân hàng Trung ương đã đình chỉ rút tiền tại các ngân hàng lớn và chuyển tiền gửi tư nhân sang Sberbank. Kết quả là thị phần của Sberbank đạt gần 90% trên thị trường tiết kiệm đồng rúp (xem Hình 7.3). Các ngân hàng mất khả năng thanh toán không bị tuyên bố phá sản, chủ sở hữu của họ cũng không bao giờ được gọi để phản ứng với việc
tịch thu tài sản. Sau những nỗ lực thất bại để yêu cầu của họ được thực thi, các nhà đầu tư nước ngoài đã chấp nhận thanh toán một vài xu trên đô la.

Hình 7.3. Cơ cấu tiền gửi tư nhân (Nguồn: CBR, Sberbank của Nga)

Tổng tiền gửi cá nhân

(=1 Tiền gửi cá nhân trong Sberbank

Tỷ lệ tiền gửi cá nhân trong Sberbank

Điều thú vị là cuộc khủng hoảng ở Nga không có tác động tương tự đối với hoạt động thực tế như ở Mexico năm 1995 và ở châu Á năm 1997. Các cuộc khủng hoảng tài chính thường gây ra suy thoái nghiêm trọng. Ở Nga, khả năng các công ty và ngân hàng từ bỏ nghĩa vụ của họ đối với người gửi tiền hoặc người lao động, sự suy giảm sức hấp dẫn của thanh toán bằng tiền mặt và mức độ trao đổi hàng hóa đều góp phần giải thích tại sao cuộc khủng hoảng không ảnh hưởng đến nền kinh tế thực.

7.3.    Nắm bắt quy định và quản trị dưới thời Yeltsin

Phần này thảo luận về các trường hợp đặc biệt của việc nắm bắt quy định và quản trị trên toàn bộ nền kinh tế và xã hội Nga dưới thời Yeltsin. Tuy nhiên, chúng tôi bắt đầu bằng cách thảo luận về những hậu quả rộng lớn hơn của việc nắm bắt như vậy đối với hành vi của những công dân Nga bình thường. Ở đây, chúng tôi lập luận rằng sự thất bại của các cuộc cải cách kinh tế ở Nga là do một thiết kế kém cỏi có chủ ý, kết hợp với phản ứng hoài nghi phổ biến của người dân, những người đã nhìn thấy một cách hợp lý sự trống rỗng của các thể chế pháp lý mới và chọn cách phản ứng theo quán tính tập thể là không tuân thủ với các quy tắc mới. Sự nắm bắt của nhà nước làm giảm uy tín của chính quyền, vì họ được cho là sẽ tự bẻ cong các quy tắc để phù hợp với các nhóm lợi ích đặc biệt. Cùng với chi phí điều chỉnh trung bình cao mà nền kinh tế Liên Xô quân sự hóa và độc quyền phải đối mặt, điều này tạo ra kỳ vọng về một khối lượng nghiêm trọng việc không tuân thủ, lấn át cả những ý định và việc thực thi đúng đắn, do đó củng cố khả năng chống lại sự điều chỉnh.

Ngược lại, các chính phủ ở Trung và Đông Âu có uy tín cao hơn, đảm bảo tuân thủ tốt hơn và khả năng đảm bảo một số mức độ kiểm soát pháp lý. Về mặt khách quan, chi phí điều chỉnh cho những xã hội này thấp hơn nhiều so với một xã hội bị tổn thương trong nhiều thế hệ dưới sự cai trị của Liên Xô.

Chúng tôi áp dụng logic của phản ứng quán tính này vào một số khía cạnh của chính sách ở Nga. Nếu chính sách tín dụng thắt chặt dẫn đến tình trạng mất khả năng thanh toán hàng loạt, các cơ quan quản lý tiền tệ sẽ chịu áp lực phải cứu trợ tài chính; trước tình trạng trốn thuế ồ ạt, các cơ quan tài chính buộc phải dung túng cho việc truy thu, do đó xác nhận việc không thanh toán. Tương tự như vậy, cải cách pháp lý và quy định không thể được thực thi, và tội phạm phổ biến không được kiểm soát. [87]Tiếp theo, chúng tôi mô tả phản ứng quán tính có thể giải thích như thế nào về tình trạng không tuân thủ quy mô lớn ở Nga đối với các nghĩa vụ tài chính và tài chính, cũng như các luật mới hoặc các quy tắc thận trọng trong lĩnh vực ngân hàng. Trong phần kết luận, chúng tôi thảo luận về việc thất bại trong việc thực thi tuân thủ này có thể là yếu tố quyết định sự chia rẽ kinh tế lớn đã mở ra giữa các nền kinh tế Trung Âu đang cải cách và các quốc gia FSU như thế nào.

7.3.1.     chính sách bình ổn

Để bắt đầu áp dụng lập luận của chúng tôi về việc không tuân thủ ở Nga, chúng tôi mô tả sự sụp đổ của những nỗ lực ban đầu về chính sách bình ổn hóa vào năm 1992. Hãy xem xét sự lựa chọn mà một doanh nghiệp phải đưa ra quyết định tái cơ cấu khó khăn trong điều kiện tín dụng thắt chặt. Khi quyết định có điều chỉnh hay không, mỗi nhà quản lý sẽ so sánh chi phí điều chỉnh với cơ hội nhận được một gói cứu trợ chung. Khi một khối lượng lớn các công ty mất khả năng thanh toán tạo ra áp lực chính trị không thể vượt qua để cứu trợ, xác suất của một gói cứu trợ phụ thuộc rất nhiều vào phản ứng tổng thể dự kiến (Perotti, 1998). Quyết định của cá nhân phụ thuộc vào quyết định được cảm nhận bởi những người khác, cũng như vào uy tín của chính phủ và vào chi phí điều chỉnh; ở Nga, những yếu tố này tồi tệ hơn đáng kể so với ở Trung Âu. Năm 1992, phản ứng điều chỉnh ở Nga đối với chính sách thắt chặt tiền tệ là rất khiêm tốn. Các công ty ngừng thanh toán các hóa đơn của họ, dường như giả định rằng hầu hết các công ty khác sẽ thấy việc điều chỉnh là không thể hoặc không hấp dẫn, và do đó rủi ro của việc thực thi nghiêm ngặt là rất nhỏ. Cuối cùng, Ngân hàng Trung ương thực sự buộc phải tiền tệ hóa các khoản nợ, tạo ra kỳ vọng về các gói cứu trợ tiếp theo và làm giảm uy tín của chương trình bình ổn trong nhiều năm.

Nói chung, bất kỳ sự thay đổi chính sách hệ thống nào trong đó tất cả các tác nhân phải điều chỉnh ngay lập tức sẽ tạo ra ngoại tác trong các phản ứng điều chỉnh của từng cá nhân (Roland và Verdier, 1994; Perotti, 1998). Kỳ vọng của các công ty Nga vào năm 1992 về hành vi của các đơn vị khác (một phần là chức năng của kinh nghiệm lịch sử) [88]dường như phản ánh sự thiếu tin tưởng hợp lý vào khả năng duy trì chính sách tín dụng chặt chẽ khi đối mặt với tình trạng vỡ nợ lớn, một kinh nghiệm được chia sẻ bởi các công ty khác. các chương trình bình ổn ở các nước đang chuyển đổi.[89]

7.3.2        doanh nghiệp

Trong một cuộc mặc cả chính trị to lớn để mua chuộc những người phản đối tư nhân hóa, quyền sở hữu của hầu hết các doanh nghiệp đã bị kiểm soát bởi các nhà quản lý (Shleifer và Treisman, 1999). Có lẽ không có cách nào khác để thiết lập tài sản tư nhân một cách an toàn ở Nga ngoài việc “mua chuộc” phe đối lập tiềm năng. Tuy nhiên, dường như mức độ chuyển giao quyền kiểm soát cho các nhà quản lý đã làm suy yếu nghiêm trọng khả năng kiểm soát quá trình cải cách của nhà nước.[90]

Trong điều kiện thực thi pháp luật yếu kém, quyền kiểm soát rất có giá trị (Modigliani và Perotti, 1998; Bebchuk, 1999). Kiểm soát tạo ra quyền truy cập vào các hoạt động chiếm đoạt tiền mặt. Do đó, tư nhân hóa trao cho những người trong cuộc toàn quyền quyết định trong việc nắm bắt các nguồn lực từ nhà nước và các nhà đầu tư, mà không đặt họ vào các “quy tắc ứng xử” ràng buộc [91](Filatotchev, Bleaney, và Wright, 1999).

Bằng chứng thực nghiệm áp đảo cho thấy tư nhân hóa không cải thiện được hiệu suất (Earle và Estrin, 1998). Khuyến khích các nhà quản lý tái cấu trúc, giữ lại dòng tiền và tái đầu tư trong nội bộ không tồn tại ở Nga.

Tại sao quyền sở hữu một phần không thúc đẩy quản lý? Tái cấu trúc mang lại lợi nhuận thấp và rủi ro cao, do đồng rúp được định giá quá cao, cạnh tranh ngày càng tăng và khó chuyển sang thị trường phương Tây. Lợi nhuận của công ty bị đánh thuế và bóc lột từ bên ngoài, bởi các quan chức và những kẻ lừa đảo, và thậm chí bởi những đảo ngược chính trị của những người Cộng sản trong Duma. Trong môi trường này, người quản lý kiêm chủ sở hữu đã bảo vệ lợi ích của chính họ bằng cách tước đoạt tài sản và biến chúng thành tiền mặt (cash-stripping). Tiền mặt ẩn danh, dễ chuyển và khó theo dõi. [92]Việc tước bỏ tài sản đã phá hủy giá trị lâu dài, nhưng tiền mặt phù hợp hơn những gì các nhà quản lý có thể thu được với tư cách là các cổ đông tối ưu hóa giá trị. Việc định giá quá cao đồng rúp cũng không khuyến khích các hoạt động sản xuất và khuyến khích vốn tháo chạy.

Tư nhân hóa nội bộ, mặc dù có vấn đề ở khắp mọi nơi (xem Chương 6), hoạt động tương đối tốt hơn ở các quốc gia khác như Cộng hòa Séc, có lẽ vì sự ổn định chính trị lớn hơn và sự kiểm soát tốt hơn của nhà nước đối với quá trình này. Mặc dù thậm chí còn có rất nhiều nguồn lực được “đào hầm” (để mô tả về đào hầm, xem Johnson và cộng sự, 2000), mức độ tước bỏ tài sản trong trường hợp của Nga cho thấy sự mất kiểm soát theo quy định đối với các nhóm lợi ích đặc biệt. Một ví dụ ngoạn mục về nắm bắt chính sách là thỏa thuận đổi nợ lấy cổ phần được đàm phán vào đêm trước cuộc bầu cử tổng thống năm 1996. Thông qua một khoản vay có bảo đảm rất đáng ngờ, quyền kiểm soát các công ty khai thác tài nguyên thiên nhiên tốt nhất đã bị một số ngân hàng có ảnh hưởng nắm giữ, tạo ra một số Tập đoàn Công nghiệp Tài chính (FIG). Các công ty tạo ra tiền trong các nhóm này đã bị các cổ đông kiểm soát tích cực vắt sữa, dẫn đến xung đột lớn với các nhà đầu tư và gần đây là với chính phủ mới của Nga. [93]Chi phí cơ hội cao của các khoản thanh toán bằng tiền mặt (do khả năng sử dụng tiền mặt cao đối với các nhà quản lý) cũng dẫn đến việc hủy bỏ các giao dịch bằng tiền mặt và chuyển sang hàng đổi hàng.[94]

Khả năng bỏ qua các khoản thanh toán cho nhà cung cấp phụ thuộc vào tầm quan trọng tương đối của các đối tác. Rõ ràng, các công ty Nga cần duy trì mối quan hệ tốt với các nhà cung cấp để đảm bảo đầu vào. Tuy nhiên, đó là giá trị của tiền mặt mà họ chuyển sang hàng đổi hàng, dẫn đến mức độ phi tiền tệ hóa chưa từng có.

Một cách đơn giản để minh họa cho thất bại này là mô tả vai trò của tiền mặt trong một nền kinh tế không có sự thực thi. Chuyển đổi tài sản doanh nghiệp thành tiền cho phép người quản lý doanh nghiệp chiếm đoạt và dễ dàng chuyển giao giá trị. Kết quả là, các công ty tránh thanh toán bằng tiền mặt và thường không thanh toán hết. Việc không thanh toán hàng loạt đã giảm thiểu nguy cơ bị truy tố. Việc giải quyết các nghĩa vụ thanh toán đã trở thành một vấn đề thương lượng. Ở Nga, trên thực tế , các yêu cầu bồi thường có thâm niên xuất hiện ít liên quan đến ưu tiên hợp đồng.

Các chủ nợ có ưu tiên cao nhất là những người có thể áp đặt các biện pháp trừng phạt cụ thể. Dưới sự lãnh đạo yếu kém của Yeltsin, tội phạm có nhiều quyền lực hơn chính quyền, cũng như chính quyền địa phương so với chính quyền liên bang. Tiếp theo về thâm niên là những người có quyền lực bắt nguồn từ sự phụ thuộc lẫn nhau, chẳng hạn như các nhà cung cấp quan trọng và các đối tác chính trị. Các nhà đầu tư nước ngoài chỉ thuộc loại này nếu họ quan trọng đối với chuyển giao công nghệ hoặc tài trợ trong tương lai.

Các chủ nợ có mức ưu tiên thấp nhất là những người phân tán hoặc vô tổ chức xã hội, chẳng hạn như công nhân, người gửi tiền và cổ đông thiểu số. Ở Nga, những đại lý như vậy có lẽ dễ bị lạm dụng hơn: không giống như ở Mỹ Latinh, cả chính phủ và doanh nghiệp đều có thể trì hoãn các khoản thanh toán cho người lao động, người tiết kiệm và người hưu trí mà không gây bất ổn xã hội nghiêm trọng. Không có quốc gia công nghiệp hóa nào khác mà người lao động phải chịu cảnh không được trả lương như vậy và phải nghỉ việc như vậy (Earle, 1998).[95]

Một quan điểm liên quan cho rằng hàng đổi hàng là một hình thức tín dụng thương mại được thế chấp, xuất hiện khi không có mối đe dọa thanh lý đáng tin cậy nào. Marin và Schnitzer (1999, 2000) lập luận rằng trao đổi hỗ trợ thương mại giữa các công ty có sản xuất tích hợp chặt chẽ. Nhờ khả năng thương lượng lẫn nhau, giao dịch thông qua hàng đổi hàng cung cấp một hình thức thế chấp. Barter sau đó đưa ra giải pháp giao dịch duy nhất khi các nhà quản lý có động cơ rút tiền mặt.

Thuế Trên thực tế, thâm niên của các nghĩa vụ thuế ở Nga (nghĩa là mức độ sẵn sàng nộp thuế so với các nghĩa vụ khác) luôn phụ thuộc vào sức mạnh chính trị được nhận thức của chính phủ liên bang. [96]Hãy xem xét một công ty Nga phải đối mặt với một nghĩa vụ thuế. Nguy cơ bị trừng phạt do không thanh toán giảm đi khi nhiều công ty rơi vào tình trạng nợ đọng và khi cơ quan thuế phải đối mặt với nhiệm vụ truy thu lớn hơn. [97]Đồng thời, động cơ trì hoãn thanh toán tăng lên cùng với chi phí cơ hội của tiền mặt, được đo bằng sự mất giá dự kiến hoặc lợi suất GKO. Do đó, sự yếu kém về tài chính càng củng cố thêm lợi ích của việc kháng thuế: doanh thu từ thuế càng thấp, nhu cầu phát hành trái phiếu càng mạnh và lợi suất GKO càng cao. Do đó, chi phí truy thu thuế giảm và phần thưởng của nó tăng lên theo số lượng doanh nghiệp truy thu được cảm nhận.

Thật vậy, nguồn thu từ thuế vẫn yếu trong suốt thời kỳ cải cách và có xu hướng phản ứng lại những dấu hiệu yếu kém của chính phủ liên bang. Những ngày cuối cùng của chính quyền Chernomyrdin vào năm 1997 được đánh dấu bằng sự mở rộng ồ ạt của những người thay thế thuế (tức là thanh toán bằng hiện vật, hoặc hủy bỏ thuế liên bang đối với nghĩa vụ thanh toán của chính quyền địa phương) và trùng hợp với tỷ lệ GKO tăng mạnh. Ngay cả khi chính phủ Kirienko thắt chặt các quy tắc ngay sau đó và đóng các kẽ hở của việc bù trừ thuế, các khoản thanh toán thuế vẫn không được cải thiện đáng kể, điều này phản ánh sự bất lực được nhận thức của chính phủ (Ivanova và Wyplosz, 1999). Một phần do đó, chính phủ liên tục không tuân thủ các nghĩa vụ thanh toán của chính mình.

Động cơ trốn thuế đã thay đổi rõ rệt kể từ cuộc khủng hoảng. Sự biến mất của định giá quá cao và sự sụp đổ của thị trường GKO sau khi vỡ nợ đã làm giảm tỷ lệ truy thu thuế. Sự lãnh đạo chính trị mạnh mẽ đã khôi phục thước đo uy tín thực thi dưới thời chính quyền Putin, ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp đến việc tuân thủ thông qua sự thay đổi về mức độ tuân thủ tổng thể được nhận thức. Ngay cả chính phủ liên bang cũng đã đưa ra một ví dụ tích cực bằng cách cải thiện đáng kể hồ sơ thanh toán của mình, một bước chuyển trọng tâm của kỳ vọng về kỷ luật thanh toán.

Sự sụt giảm liên tục trong hàng đổi hàng kể từ cuộc khủng hoảng phản ánh chi phí cơ hội của tiền mặt giảm do sự mất giá và sự biến mất của thị trường GKO. Ngoài ra, việc phá giá đã khôi phục các động cơ thúc đẩy các hoạt động sản xuất, và do đó tạo ra các khoản thanh toán bằng tiền mặt để đảm bảo cung cấp đầu vào kịp thời.

Ngân hàng và giám sát ngân hàng Lựa chọn mà Nga đưa ra từ rất sớm (dưới sự vận động hành lang mạnh mẽ của các chủ ngân hàng) đối với định dạng “ngân hàng toàn cầu” đã cho phép toàn quyền quyết định trong các lựa chọn đầu tư và góp phần vào sự thất bại của việc giám sát thận trọng. Số lượng lớn các ngân hàng được cấp phép đã lấn át năng lực giám sát của CBR, do đó làm giảm tính tuân thủ; nó cũng dàn trải mỏng các kỹ năng tài chính giữa các ngân hàng và giảm tỷ suất lợi nhuận cho vay. Trong tình huống như vậy, đầu cơ hấp dẫn hơn là cho vay thích hợp của ngân hàng.[98]

Nhiều nhà quan sát nhận ra rằng, trước cuộc khủng hoảng, hoạt động giám sát ngân hàng tại CBR phần lớn là chiếu lệ, [99]khiến các ngân hàng Nga mất nhiều thời gian để yêu cầu tuân thủ các quy định an toàn và yêu cầu về vốn (Laeven, 2000). Cho vay liên kết (cho người trong cuộc và bạn bè vay) thường được coi là chuyển giao hoàn toàn; tiền mặt sẽ được cho một công ty hộp trống vay, công ty này sẽ chuyển nó đi và biến mất, không để lại dấu vết. Tiền mặt cũng rời ngân hàng thông qua việc mua các chứng khoán vô giá trị theo mệnh giá từ các công ty ít tiếng tăm, thường có trụ sở ở nước ngoài. Nắm bắt trạng thái dường như là lời giải thích chính cho sự kiểm soát lỏng lẻo như vậy. Các chủ ngân hàng có ảnh hưởng chính trị to lớn, thông qua vận động hành lang hoặc nhờ sự kiểm soát của họ đối với các phương tiện truyền thông.

Một ví dụ về quyền lực chính trị của họ được phản ánh trong câu chuyện đáng kinh ngạc về luật phá sản của Nga, một ví dụ điển hình về các ràng buộc pháp lý mềm. Luật phá sản chung đầu tiên năm 1990 cực kỳ ủng hộ con nợ và do đó không có lợi. Ngay cả sau những sửa đổi sau này, việc loại bỏ những người trong cuộc khỏi quyền kiểm soát sau khi vỡ nợ hóa ra là không thể. Hơn nữa, do vận động hành lang mạnh mẽ, luật mới tuyên bố rõ ràng rằng nó sẽ không được áp dụng cho các ngân hàng. Tuy nhiên, không có luật nào về phá sản ngân hàng được thông qua cho đến khi cuộc khủng hoảng xảy ra. Lĩnh vực mắc nợ nhiều nhất và dễ bị tổn thương nhất trong nền kinh tế Nga có thể phát triển mạnh mà không có bất kỳ nguy cơ rút lui nào. De jure , các ngân hàng Nga không thể phá sản.[100]

Khi cuộc khủng hoảng đến gần, các ngân hàng đã tối đa hóa đòn bẩy và tiếp xúc với đồng đô la. Bất kỳ khoản tiền mặt hoặc tài sản có giá trị nào đều được chuyển ra nước ngoài thông qua các giao dịch đáng ngờ, trong khi các khoản nợ tiềm ẩn chồng chất. Hai ngân hàng tư nhân lớn và thường được đánh giá cao là Tokobank và SBS-Agro đã sụp đổ ngay cả trước cuộc khủng hoảng, báo trước sự bấp bênh tột độ của hệ thống ngân hàng.

Bằng chứng trực tiếp về nguyên nhân chính của tình trạng mất khả năng thanh toán của hệ thống ngân hàng đến từ một cuộc kiểm toán ngân hàng phương Tây được thực hiện vào mùa thu năm 1998 tại 18 ngân hàng lớn của Nga. Cho vay kém, thường có lợi cho các bên có liên quan, chiếm hơn một phần ba các khoản lỗ vốn. Sự sụt giảm của đồng rúp chiếm thêm 25% khoản lỗ vốn, phần lớn là do các vị thế kỳ hạn khổng lồ. Trong khi đó, tổn thất do vỡ nợ GKO chỉ chiếm 13% tổng tổn thất. Tuy nhiên, vào cuối năm 1997, dữ liệu bảng cân đối kế toán của các ngân hàng Nga cho thấy lượng nợ GKO nắm giữ lớn và mức độ rủi ro bằng đô la ròng thấp (xem Hình 7.4). Đầu năm 1998, các ngân hàng Nga báo cáo tỷ lệ vốn hóa (tức là tỷ lệ vốn chủ sở hữu sổ sách trên tài sản) trên 10%, một mức tương đương thời hiện đại với mái hiên trước những ngôi nhà trống ở làng Potemkin. Mức độ tiếp xúc với đồng đô la của các ngân hàng trên thực tế cao hơn và được sử dụng nhiều đòn bẩy hơn so với báo cáo, nhờ vào việc bán số lượng lớn các công cụ phòng hộ bằng đồng đô la kỳ hạn cho người nước ngoài, và nó đã
tăng lên khi các ngân hàng thanh lý GKO của họ vào năm 1998. Những lỗ hổng này trong bảng cân đối kế toán đã được che giấu kỹ càng .

Hình 7.4. Rủi ro nợ nước ngoài và nắm giữ GKO của các Ngân hàng Nga (Nguồn: CBR)

IB Phơi bày nợ nước ngoài của các ngân hàng Nga □ Khối lượng GKO trong tài sản ngân hàng

Hình 7.5. Các ngân hàng Nga có vị thế kỳ hạn lớn nhất (Nguồn: RSA)

■ Khối lượng hợp đồng kỳ hạn o Tỷ lệ hợp đồng kỳ hạn trong tài sản ngân hàng

Hình 7.5 minh họa mức độ tiếp xúc lớn với đồng đô la mà các ngân hàng lớn nhất của Nga đã xây dựng vào năm 1998, so với vốn chủ sở hữu (phần lớn là tưởng tượng) của chính họ. Những khoản nợ tiềm ẩn như vậy cho phép họ nắm bắt được chênh lệch lãi suất lớn mà không cần cam kết bất kỳ khoản vốn nào để hỗ trợ cho các yêu cầu đã hứa. Ngân hàng Trung ương không cung cấp sự giám sát thận trọng: khi bị thúc ép, các ngân hàng tuyên bố đã "bảo hiểm rủi ro chéo" cho các khoản đầu tư của họ với các ngân hàng khu vực nhỏ (thiếu vốn hóa tổng thể). Cuối cùng, không có sự khác biệt giữa mức độ tiếp xúc ròng và tổng.

Bài học từ cuộc khủng hoảng  Ba yếu tố quan trọng đã thay đổi ở Nga

kể từ cuộc khủng hoảng. Sự thay đổi chính chắc chắn là về mặt chính trị: một sự tập trung hóa quyền lực lớn, được hỗ trợ bởi một bộ phận dân chúng kiệt sức vì lạm dụng tràn lan và kinh hoàng trước sự sụp đổ của nhà nước. Là kết quả của sự củng cố chính trị dưới thời Tổng thống Putin, việc chiếm giữ nhà nước đã chấm dứt và quyền lực tài chính đã được khôi phục. Ngoài ra, việc phá giá đồng tiền đã vực dậy nền sản xuất trong nước. Do đó, sự đánh đổi mà các nhà quản lý phải đối mặt giữa việc rút tiền mặt và hoạt động sản xuất đã thay đổi; kết quả là các công ty bắt đầu sử dụng phương thức thanh toán bằng tiền mặt thay cho hàng đổi hàng, tình trạng tước hàng đã giảm và tình trạng tháo chạy vốn đã chậm lại (xem Hình 7.6). Giá dầu cao chắc chắn cũng là một lợi ích, và cùng với kỷ luật chi tiêu chặt chẽ hơn, nó đã đảm bảo thặng dư tài chính, mang lại cho Nga một vùng đệm tài chính khiêm tốn. Ngay cả chính phủ cũng phải trả các hóa đơn của mình.

Sự chậm lại của dòng vốn tháo chạy có lẽ phản ánh động cơ giảm bớt để thoát khỏi đồng rúp kể từ khi mất giá; hơn nữa, ban lãnh đạo chính trị mới đã quyết đoán trong việc buộc kỷ luật tài chính và thanh toán chặt chẽ hơn. Tuy nhiên, tình trạng tháo chạy vốn vẫn diễn ra ở mức cao và tính dễ bị tổn thương trước những cú sốc bên ngoài vẫn còn rất lớn.

Nga có lẽ cần các giải pháp quản lý đơn giản đủ để dễ dàng thực hiện và giám sát: mã tài chính đơn giản hóa của họ đã khá thành công. Quan trọng hơn, những cải cách này phải mạnh mẽ đối với bản chất của hành vi cơ hội mà chúng tôi đã mô tả. [101]Mặt khác, sự lạm dụng không kiểm soát như vậy khó có thể xảy ra dưới thời Putin, người đã đảm bảo rằng không có đầu sỏ chính trị nào có thể đưa ra thách thức. Tuy nhiên, mặc dù Putin đã đảm bảo sự ổn định chính trị và một số hạn chế đối với nạn cướp bóc và cướp bóc không kiểm soát, nhưng cái giá phải trả là rất cao xét về khía cạnh các thể chế độc lập bên ngoài trung tâm chính trị. Do đó, Nga đang thụt lùi về phía một xã hội dựa trên sự sợ hãi, cũng như nước này cần phát triển một quy trình dân chủ và cởi mở hơn. Ngoài ra, Nga sẽ tiếp tục luân phiên giữa các giai đoạn gia tăng lạm dụng quyền lực trung ương không được kiểm soát và các giai đoạn khi các nhóm nhỏ

nắm bắt các chức năng điều tiết và quản trị quan trọng, làm xói mòn uy tín của nền kinh tế thị trường phi tập trung và xã hội mở.

7.4.    Phần kết luận

Chương này đã mô tả động lực của cuộc khủng hoảng ở Nga là kết quả của việc thất bại trong việc chuyển từ kế hoạch hóa tập trung sang một hệ thống nghĩa vụ phi tập trung đáng tin cậy. Chúng tôi lập luận rằng thất bại này là do, bên cạnh chi phí điều chỉnh cao, do độ tin cậy của chính sách kém, bị xói mòn bởi sự nắm giữ của nhà nước và sự định giá quá cao kéo dài của đồng rúp. Các doanh nghiệp và ngân hàng Nga đã chuyển từ ràng buộc ngân sách mềm thời Liên Xô sang ràng buộc pháp lý mềm một cách hiệu quả. Việc tước đoạt tài sản đi kèm với tình trạng không thanh toán có hệ thống, tính bất hợp pháp và sự phản kháng thụ động đối với các cải cách ở mọi tầng lớp xã hội.

Làm thế nào chúng ta có thể giải thích sự khác biệt với các quốc gia chuyển đổi khác ở Trung Âu, nơi ổn định đã thành công? Rõ ràng, nắm bắt trạng thái quan trọng. Trong khi thành công của các doanh nhân Trung Âu phản ánh khả năng thành công của họ trong cạnh tranh mở, thì ở Nga, thành công đó là kết quả của việc chiếm đoạt các nguồn lực nhà nước hoặc đặc lợi được bảo hộ (Black, Kraakman và Tarassova, 2000, Johnson, Macmillan và Woodruff, 1998).

Nhưng tại sao nhà nước mới của Nga lại bị bắt dễ dàng như vậy? Có phải quy tắc của Yeltsin không phù hợp hay được coi là không hoàn toàn hợp pháp? Có lẽ một phần của câu trả lời là khả năng thực thi các quy tắc là nội sinh. Chỉ khi một số đông quan trọng chọn tuân thủ luật pháp, thì mới có thể thực thi luật pháp đối với một số ít người không tuân thủ. Theo nghĩa đó, một quá trình cải cách nhanh chóng không đáng tin cậy ở Nga, cả do chi phí điều chỉnh và kỳ vọng lan tỏa về việc không tuân thủ. Bên cạnh đó, khoảng cách lớn hơn từ Brussels và cơ sở hạ tầng kém hơn của các quốc gia FSU đồng nghĩa với chi phí cao hơn để tiếp cận thị trường mới, nhưng cũng khiến việc điều chỉnh nhanh chóng trở nên kém tin cậy hơn và do đó làm suy yếu việc thực hiện các cải cách nhanh chóng.

Tuy nhiên, không thể không kết luận rằng mức độ chiếm đoạt của nhà nước trong những năm Yeltsin đã làm giảm uy tín của chính quyền, vì nó báo hiệu cho mọi người thấy sự bất lực của một hệ thống chính trị thối nát trong việc cam kết thực thi pháp quyền. Chắc chắn, điều này lại tạo ra kỳ vọng về sự không tuân thủ lớn và làm suy yếu việc thực thi cải cách.

Nga đã bỏ lỡ một yếu tố chính giúp củng cố sự ủng hộ đối với các cải cách ở Trung Âu, cụ thể là việc nhận ra rằng có những bước cần thiết để gia nhập Liên minh châu Âu. Thật không may, lựa chọn này không dành cho Nga vì những lý do chính trị và quân sự (Roland và Verdier, 2000). Mặc dù có thể học được nhiều điều từ cuộc khủng hoảng ở Nga, nhưng một bài học lớn là không cần có phương pháp đặc biệt nào để hiểu nó; nói cách khác, cuộc khủng hoảng ở Nga là bất thường vì quy mô của nó chứ không phải vì bản chất của nó. Nga thực sự là một quốc gia đặc biệt, vì quy mô, sự phức tạp và lịch sử của nó; tuy nhiên, Nga không phải là duy nhất, cũng như công dân của họ không có một hệ thống khát vọng kinh tế khác. Nói một cách đơn giản, cuộc khủng hoảng ở Nga là hậu quả mang tính hệ thống của một cấu trúc khuyến khích cá nhân sai lầm được xây dựng trên một môi trường pháp lý cực kỳ yếu kém. Mặc dù thiếu kinh nghiệm và các yếu tố bên ngoài (ví dụ: giá dầu giảm và khủng hoảng châu Á) đóng một vai trò nào đó, nhưng sự sụp đổ là kết quả của các biện pháp khuyến khích kém phát sinh từ (và góp phần vào) việc không thiết lập kỷ luật tài chính.

Nga khác ở một khía cạnh: vì tầm quan trọng về chính trị và quân sự, nước này được các tổ chức quốc tế ủng hộ ở mức độ cao mặc dù đường lối chính sách không bền vững của nó; một trong đó khuyến khích tháo chạy vốn và trộm cắp trên một quy mô duy nhất. Trong bối cảnh như vậy, trọng tâm hỗ trợ của phương Tây đối với việc ổn định tiền tệ, được tài trợ bởi viện trợ và các khoản vay nước ngoài, đã bị đặt nhầm chỗ, vì nó chỉ làm cho dòng vốn chảy ra ngoài mà không giải quyết được gốc rễ của vấn đề. Một chính sách phù hợp hơn sẽ thúc đẩy kỷ luật chặt chẽ hơn trong các tổ chức nhà nước và tư nhân.[102]

Ngược lại, kinh nghiệm của Trung Quốc, nơi nhà nước giữ quyền kiểm soát đối với tư nhân hóa và bãi bỏ quy định, đã hạn chế việc tư nhân nắm bắt được cải cách. Mặc dù thành công của nó được cho là nhờ chủ nghĩa tiệm tiến, nhưng yếu tố quan trọng chính của nó có thể là tư nhân hóa bằng cách ưu tiên gia nhập hơn là chuyển giao quyền kiểm soát nhanh chóng. Có thể cho rằng, nền kinh tế Trung Quốc có nhiều nguồn lực chưa được sử dụng đúng mức và quá trình công nghiệp hóa của nó hầu như chưa bắt đầu, vì vậy có nhiều nguồn lực miễn phí để triển khai, trong khi các cuộc cải cách của FSU yêu cầu tái phân bổ lớn các nguồn lực bị đóng băng trong quá trình sản xuất kém hiệu quả. Hơn nữa, sự không chắc chắn đáng kể vẫn còn trên con đường rút lui trong tương lai.

Tài liệu tham khảo (không đầy đủ)

Algan, Yann, Pierre Cahuc và André Zylberberg (2002). “Việc làm công và hiệu quả thị trường lao động”, Chính sách kinh tế 34

Atkinson, AB, 1991, “Sự phát triển của lương hưu nhà nước ở Vương quốc Anh”, Tài liệu thảo luận WSP/58: Trường Kinh tế Luân Đôn.

Babanin, Oleksander, Vladimir Dubrovski và Olexiy Ivaschenko (2001). “Ukraine: Thập kỷ đã mất... và sự bùng nổ sắp tới?” Hiệp hội nghiên cứu và giáo dục kinh tế, Tài liệu nghiên cứu dự án nghiên cứu toàn cầu.

Bebchuk, Lucian (1999), "Lý thuyết bảo vệ tiền thuê về quyền sở hữu và kiểm soát doanh nghiệp",

Beltrametti, L., 1995, “Le Pensioni tra Solidarietà e Sostenibilità”, Il Ponte.

Beltrametti, L., 1996, Il Debito Pensionistico ở Italia, Il Mulino.

Bernard Black, Reinier Kraakman & Anna Tarassova (2000), Tư nhân hóa và quản trị doanh nghiệp ở Nga: Điều gì đã sai? , 52 Tạp chí Luật Stanford 1731-1808

Blondal, S. và S. Scarpetta, 1998, “Quyết định nghỉ hưu ở các nước OECD”, Tài liệu nghiên cứu của OECD AWP 1.4.

Boeri, T., A., Brugiavini, và R. Disney (eds.), 2001, “Lương hưu: Thêm thông tin, Ít hệ tư tưởng”, Nhà xuất bản học thuật Kluwer.

Bohatá, Marie (2000). “Skoda Automobilová as”, Đầu tư trực tiếp nước ngoài vào Trung Đông Âu: Nghiên cứu điển hình về các công ty trong quá trình chuyển đổi , ed. Bởi Estrin, Saul, Xavier Richet và Josef C. Brada.

Bonoli, G., 2000, “Chính trị của Cải cách Hưu trí” Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Brovkin, Dmytro (2000). “Daewoo đưa ra tối hậu thư”, Ngày , số 14.

Brugiavini, A. và V. Galasso, 2004, “Quá trình cải cách an sinh xã hội ở Ý: chúng ta đang đứng ở đâu?”, sắp xuất bản trên Tạp chí Kinh tế và Tài chính Hưu trí.

Brugiavini, A., B. Ebbinghaus, R. Freeman, P. Garibaldi, B. Holmund, M. Schludi và T. Verdier (2001) “What do Unions do to the Welfare State?” trong Boeri, T., A., Brugiavini và L. Calmfors (eds.) “Vai trò của Công đoàn trong Thế kỷ XXI”, Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Castanheira (2003). “Tài chính công và tốc độ chuyển đổi tối ưu”, The Economics of Transition, Vol.11(3), 435-462

Castanheira và Roland (2000). “Tốc độ tối ưu của quá trình chuyển đổi: Phương pháp tiếp cận cân bằng chung”, Tạp chí Kinh tế Quốc tế, 41(1), 219-239

CC.OO. (2004), "El empleo en Espana", Liên đoàn Sindical de Comisiones Obreras , n°52, 2004.

CCET (Trung tâm hợp tác với các nền kinh tế đang chuyển đổi) (1994). “Công nghiệp tại Cộng hòa Séc và Slovak”, OCDE.

Chlon-Dominczak, A., và M. Mora, 2003, “Cam kết và Đồng thuận trong Cải cách Hưu trí” trong Holzmann, R., M., Orenstein và M. Rutkowski (eds.) “Cải cách Hưu trí ở Châu Âu: Quá trình và Tiến độ” , Ngân hàng Thế giới, Washington DC

CIPE (Trung tâm Doanh nghiệp Tư nhân Quốc tế) (1995). “Công thức thành công của Skoda”, Cải cách kinh tế ngày nay , sê-ri “Tư nhân hóa: Con đường phía trước”, số 3.

Corsetti, Giancarlo, Paolo Pesenti và Nouriel Roubini (1998), "Điều gì đã gây ra cuộc khủng hoảng tài chính và tiền tệ châu Á?", kịch câm, Đại học Yale

Corsetti, Giancarlo, Paolo Pesenti và Nouriel Roubini (1999), "Những con hổ giấy? Một mô hình của cuộc khủng hoảng châu Á", Tạp chí kinh tế châu Âu

Crepaz, ML, 1998, “Hòa nhập so với loại trừ: Các thể chế chính trị và chi tiêu phúc lợi” Chính trị so sánh, 31, trang 61-80.

D'Amato, M. và V. Galasso, 2002, “Đánh giá tính bền vững chính trị của các cải cách an sinh xã hội theo tham số: trường hợp của Ý”, Giornale degli Economisti e Annali di Economia .

Dorr, Gerlinde và Tanja Kessel (2002) “ Hợp tác và bất đối xứng: Hồ sơ phát triển của một dự án hợp tác Đông-Tây” WZB working paper FS II 02-201

Earle, John và Saul Estrin, (1998) ''Tư nhân hóa, Cạnh tranh và Hạn chế Ngân sách: Kỷ luật Doanh nghiệp ở Nga', LBS mimeo, London.

Emmerson, C., và P. Johnson, 2001, “Điều khoản lương hưu ở Vương quốc Anh” trong Disney, R., và P., Johnson (eds.) “Hệ thống lương hưu và thu nhập hưu trí ở các quốc gia OECD”, Edward Elgar.

F.      Larsen (2004), "Tầm quan trọng của chế độ thể chế đối với các chính sách thị trường lao động tích cực - Trường hợp của Đan Mạch", tài liệu làm việc, Trung tâm Nghiên cứu Thị trường Lao động Quốc gia Đan Mạch (CARMA) .

F.      Postel-Vinay, A. Saint-Martin (2003), "Comment les salariés perẹoivet la protection de l'emploi...", INRA Working Paper.

Ferrera, M., và E. Gualmini, 2004, “Được châu Âu giải cứu?”, Nhà xuất bản Đại học Amsterdam.

Fischer, Stanley và Ratna Sahay (2000), Các nền kinh tế chuyển đổi sau 10 năm, tài liệu làm việc của IMF số. 30/00, Washington D.C.

Franco, D., 2002, “Italy: a Never - Ending Pension Reform”, trong Feldstein, M, and H. Siebert (eds.) “Social Security Pension Reform in Europe”, The University of Chicago Press.

Fries, Steven, Damien Neven, Charles Ng và Paul Seabright (1998), "Hiệu suất của hệ thống ngân hàng trong quá trình chuyển đổi", tài liệu làm việc của EBRD

G.     Saint-Paul (2000), Nền kinh tế chính trị của các thể chế thị trường lao động , Oxford, Nhà xuất bản Đại học Oxford.

G. Saint-Paul (2002), "Biến động kinh tế vĩ mô và thời điểm cải cách thị trường lao động", tài liệu nghiên cứu CEPR số 3646.

Gelfer S và E Perotti (2001), Nam tước đỏ hay Nam tước cướp? Tài trợ đầu tư trong các FIG của Nga", sắp xuất bản, Tạp chí kinh tế châu Âu

Gelfer S, Pistor K. và Raiser M. (2000), "Luật và Tài chính trong các nền kinh tế chuyển đổi", tài liệu làm việc của EBRD số. 48, Luân Đôn

Glaeser, Edward và Andrei Shleifer (2001), "Trường hợp điều tiết số lượng", Bài báo nghiên cứu kinh tế của Viện Harvard số 1909, tháng 1

Gonenc, Raouf, Maria Maher và Giuseppe Nicoletti (2000). “Việc thực hiện và tác động của cải cách quy định: Kinh nghiệm trước đây và các vấn đề hiện tại”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD số 251

Gronchi, S., 1998, “La sostenibilità delle nuove forme previdenziali ovvero il hệ thống hưu trí tra riforme béo và giá vé”, EconomiaPolitica, XV, trang 295-315.

Gronchi, S., và R. Aprile, 1998, “Cải cách lương hưu năm 1995: tính bền vững và chỉ số hóa,” Lao động , 12, trang 67 -100.

Gruber, J. và D. Wise (eds.), 1999, “Social Security and Retirement Around the World”, University of Chicago Press, Chicago.

Gruber, J. và D. Wise (eds.), 2004, “Các chương trình an sinh xã hội và hưu trí trên toàn thế giới: Ước tính vi mô”, Nhà xuất bản Đại học Chicago, Chicago.

Gupta, Nandini, John C. Ham và Jan Svejnar (2001) “Các ưu tiên và trình tự trong tư nhân hóa: Lý thuyết và bằng chứng từ Cộng hòa Séc”, Tài liệu làm việc.

H.     Jorgensen (2003), "Vai trò của Công đoàn trong Tái cấu trúc xã hội ở Scandinavia trong những năm 1990", Revue Frangaise des Affaires Sociales, N° 4, tháng 10-12/2003. Havas 2000

Hellman, Joel, Geraint Jones và Daniel Kaufmann (2000), "Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption and Influence in Transition", Tài liệu Nghiên cứu Chính sách của Ngân hàng Thế giới số. 2444, tháng 9

Hellmann, T., K. Murdock, và J. Stiglitz (1998), ''Tự do hóa, rủi ro đạo đức trong hoạt động ngân hàng và quy định thận trọng: Yêu cầu về vốn có đủ không?'', Stanford GSB Working Paper số. 1466R

Holzmann, R., M., Orenstein và M. Rutkowski “Cải cách lương hưu ở Châu Âu: Quy trình và tiến độ”, Ngân hàng Thế giới, Washington DC

Ivanova, Natasha và Charles Wyplosz (2001), "Ai đã đánh mất nước Nga?", bài nghiên cứu, Viện nghiên cứu quốc tế sau đại học, Đại học Geneve

Ivanova, Natasha và Charles Wyplosz (1999), "Các khoản nợ: Thủy triều đang nhấn chìm nước Nga", kịch câm RECEP, Moscow

Izhyk, Petro (2002). “Xe mới vẫn còn quá đắt đối với người Ukraine”, The Day , số 3.

J.  Dolado, J. Jimeno, "Contratacion Temporal y costes de despido en Espana: Lecciones para el futuro desde la perpectiva del pasado", Documento de Trabajo 48, 2004, Fundacion Alternativas .

J.  Jimeno (2002) "Một Approcah theo chủ nghĩa dần dần trong cải cách thị trường lao động: Chính sách việc làm ở Tây Ban Nha (1976-2001)", tài liệu làm việc cho hội thảo "Bên cạnh phát triển chuyển đổi, quan điểm và tình thế tiến thoái lưỡng nan", Case Foundation, Trung tâm nghiên cứu kinh tế và xã hội , ngày 12-23 tháng 4 năm 2002.

Jessop, B., K., Bonnet, S., Bromley và T., Ling, 1988, “Chủ nghĩa Thatcher: Câu chuyện về hai quốc gia” Cambridge, Polity Press.

Johnson, Simon, Rafael La Porta , Florencio Lopez-de-Silanes và Andrei Shleifer, "Tunnelling", Tạp chí Kinh tế Hoa Kỳ & Kỷ yếu, tháng 5 năm 2000

K.  Hamann (2001) . “Sự trỗi dậy của thương lượng cấp quốc gia: Chiến lược của Liên minh ở Tây Ban Nha.” Tạp chí Quan hệ lao động , Vol. 32, không. 2, tr.154-72.

K.  Hamann (2001) . “Sự trỗi dậy của thương lượng cấp quốc gia: Chiến lược của Liên minh ở Tây Ban Nha.” Tạp chí Quan hệ lao động , Vol. 32, không. 2, tr.154-72.

K. Hamann, J. Kelly (2003), "Phục hồi Liên minh thông qua hành động chính trị? Bằng chứng từ năm quốc gia", Hiệp hội nghiên cứu quan hệ công nghiệp, Kỷ yếu 2003

K. Hamann, J. Kelly (2003), Sự hồi sinh của Liên minh thông qua hành động chính trị? Bằng chứng từ năm quốc gia, Hiệp hội nghiên cứu quan hệ lao động, Kỷ yếu 2003

Kniazhanski, Vitaly (2000). “? ???????????????? ???????? ? ??? ????????????“, Ngày , số 206.

Korshak, Stefan (1998). “Ukraine : Liên doanh Daewoo/AvtoZAZ ngừng hoạt động”, RFE, tháng 5. Kotzeva, Mariana và Enrico Perotti (1998), "Sự hình thành hợp lý của các khoản nợ tài chính: Bằng chứng từ một cuộc khảo sát các nhà quản lý nhà nước Bungari", bài nghiên cứu của Đại học Trung Âu

Koval', Rostyslav (1998). “????????-Daewoo: GM, ?????? ????? ?“, ???????? ????????? , số 12

Krugman, Paul (1998), "Điều gì đã xảy ra với Châu Á?", http://web.mit.edu/krugman/www/DISINTER.html

Laeven, Luc (2001), "Cho vay nội bộ và quyền sở hữu ngân hàng: Trường hợp của Nga", Tạp chí Kinh tế So sánh 29(2), 207-229.

Latulippe, D., 1996, “Tuổi nghỉ hưu hiệu quả và thời gian nghỉ hưu ở các nước công nghiệp từ năm 1950 đến 1990”, Tài liệu thảo luận về các vấn đề trong Bảo trợ xã hội của ILO số 2.

Lijphart, A., 1999, “Các mô hình dân chủ”, Đại học Yale.

Lipton, David và Sachs, Jeffrey (1992), "Triển vọng cải cách kinh tế của Nga." Brookings Papers 2, trang 213-283

Loungani, Prakash và Paolo Mauro (2000), "Capital Flight in Russia", IMF Discussion Paper 00/6, Washington DC,

Luk'anenko, Alewandre (2001) “?????? ?????? ?? «??????-???»“, Podrobnosti (09.04.2001).

M. Perez-Yruela (1997), "Công đoàn và Quan hệ lao động ở Tây Ban Nha (1975-1994): Từ thực tiễn cũ đến mới" Working Paper 3-97, Trung tâm Nghiên cứu Kinh doanh Quốc tế .

Marin, Dalia và Monika Schnitzer (1999), “Disorganization and Financial Collapse”, tài liệu thảo luận CEPR số 2245, London

Meyer, Klaus E. (1998). “Các doanh nghiệp đa quốc gia và sự xuất hiện của các thị trường và mạng lưới trong các nền kinh tế chuyển đổi”, Trung tâm Nghiên cứu Đông Âu Tài liệu làm việc số 12.

Minin, Leonid (1998). “ ???????? ????? ???????????????? ???????????? “ , Zerkalo Nedeli (phiên bản bầu chọn) n°14 (183) 4-10 tháng 4

Mitchell, Janet (1998), “Sự thụ động của chủ nợ chiến lược, quy định và giải cứu ngân hàng”, Tài liệu thảo luận CEPR số. 1780, Luân Đôn

Modigliani, Franco và Enrico Perotti (2000), "Thị trường chứng khoán so với tài chính ngân hàng: Thực thi pháp luật và bảo vệ nhà đầu tư", Tạp chí tài chính quốc tế

Tài liệu làm việc của NBER số 7203, Cambridge, Mass.

Nesbitt, S., 1995, “Việc hoạch định chính sách lương hưu của Anh trong những năm 1980: Sự thăng trầm của một cộng đồng chính sách” Aldershot, Avebury.

Ney, S., 2003, “Khám phá lại chính trị: Dân chủ và cải cách cơ cấu lương hưu ở châu Âu lục địa” trong Holzmann, R., M., Orenstein và M. Rutkowski “Cải cách hưu trí ở châu Âu: Quá trình và tiến độ”, Ngân hàng Thế giới , Washington DC

O'Rourke, Breffni (1998). “Một số công ty Séc tiến lên phía trước, bất chấp bất ổn chính trị”, RFE.

OECD (1999), Triển vọng Việc làm .

Orenstein, M., 2000, “Chính trị và thể chế ảnh hưởng như thế nào đến cải cách lương hưu ở ba quốc gia hậu cộng sản”, Tài liệu nghiên cứu chính sách của Ngân hàng Thế giới 2310. Washington, DC.

Perotti, Enrico (1998), "Chiến lược trung hạn để tái cơ cấu ngân hàng ở Nga", Bản ghi nhớ chính sách RECEP

Perotti, Enrico (1998), "Tín dụng quán tính và nợ cơ hội trong quá trình chuyển đổi", Tạp chí Kinh tế Châu Âu, Tập. 42 (1998), trang 1703-1725

Perotti, Enrico và Javier Suarez (2002), "Last Bank Standing; What Do I Gain if You Fail", Tạp chí Kinh tế Châu Âu , sắp xuất bản

Persson, T., và G., Tabellini, 2000, “Kinh tế Chính trị. Giải thích chính sách kinh tế”. Báo chí MIT.

Pierson, P., 1994, “Xóa bỏ Nhà nước Phúc lợi?” Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Pierson, P., 1996, “Chính trị mới của Nhà nước Phúc lợi”, Chính trị Thế giới, 48, trang 143 79.

Pierson, P., và K., Weaver, 1993, “Áp đặt tổn thất trong chính sách lương hưu” trong Weaver, K., và B. Rockman (eds.), “Các thể chế có quan trọng không? Năng lực Chính phủ tại Hoa Kỳ và Nước ngoài”, Viện Brookings, Washington, DC.

Piskovyi, Volodymir (2001). “???????? ??? «????????» ?? ?????? ?? ????????, ?????? ??????? ???? ???????????? ???? “, Zerkalo Nedeli (phiên bản bầu chọn), n°20 (344) 26 tháng 5

Pistor, Katharina (2000) "Các mô hình thay đổi pháp lý: quyền của cổ đông và chủ nợ trong các nền kinh tế đang chuyển đổi", Tài liệu làm việc của EBRD, 49, London

Popov, Vladimir, (2000) "Khủng hoảng tiền tệ ở Nga trong bối cảnh rộng hơn", kịch bản Roland, Gérard (2000). Chuyển đổi và Kinh tế. Chính trị, Thị trường và Doanh nghiệp. Nhà xuất bản MIT

Roland, Gerard (2001), "Nền kinh tế chính trị của quá trình chuyển đổi", sắp xuất bản trên Tạp chí Quan điểm Kinh tế.

Roland, Gerard và Thierry Verdier (1994), Tư nhân hóa ở Đông Âu: tính không thể đảo ngược và các hiệu ứng quần chúng quan trọng, Tạp chí Kinh tế Công cộng , 161-183.

Roland, Gerard và Thierry Verdier (2000), "Thực thi pháp luật và chuyển đổi", kịch câm, UC Berkeley

Rostagno M., 1996, “Il percorso della riforma: 1992-1995. Nuovi indicatori di Consenza e sostenibilità per il FPLD”, trong Padoa Schioppa Kostoris F. (ed.), Pensioni e risanamento della finanza pubblica , Il Mulino, Bologna.

Sartori, G., 1982, “Teoria dei Partiti e caso Italiano”, Milano, Sugarco.

Schaffer, M. (2000), "Chúng ta có nên lo lắng về việc sử dụng tín dụng thương mại và các giao dịch phi tiền tệ ở các nền kinh tế đang chuyển đổi không?", Hệ thống Kinh tế (24)1, trang 55-61. Schoors, K. (1999), Cơ cấu lại hệ thống ngân hàng của Nga bị sa lầy, Các xu hướng kinh tế của Nga, 4, 35-45.

Schoors, K. (2001), "Siết chặt tín dụng trong quá trình chuyển đổi sớm của Nga", Kinh tế học về chuyển đổi, 9(1), trang 205-228.

Semenchenko, Igor' (1999). “Hành lang Hàn Quốc ở Ukraine”, Chuyên gia , n°37 (200).

Shleifer, Andrei và D. Treisman (1999), "Không có bản đồ: Chiến thuật chính trị và cải cách kinh tế ở Nga", MIT Press, Cambridge

Skoda (2004). “Báo cáo thường niên 2003”, phiên bản Internet ( www.skoda-auto.cz ).

Smakula, Tarass (2000). “«??????-Daewoo»+Ford”, Postup (ấn bản điện tử), n°141 (585).

Svejnar, tháng 1 (1995). “Cộng hòa Séc và Chuyển đổi kinh tế ở Đông Âu”, Nhà xuất bản học thuật

Szymer, Janusz (2000). “Chuyển đổi hậu Xô Viết: Vấn đề, Bài học và Giải pháp”, trong Cải cách ở Ukraine: Ý tưởng và Hành động, Szyrmer và Snelbecker biên tập, Harvard/CASE “Alterpres”, Kiev

Tang, Helena, Edda Zoli và Irina Klytchnikova (2000) , " Giải quyết khủng hoảng ngân hàng ở các quốc gia đang chuyển đổi ", Ngân hàng Thế giới, Washington

Tkachenko, Mykhailo (2000???) “???????????? ???????????? ?????? ?? ???????? ?? “????????-??? “, Học viện Kỹ thuật Nhà nước Zaporozhye

Tytievski, Zavel' (1998). “? ????????? ????????? ?? ??????? ?? ?????? «??? ????» ????????? ?????????”, ???????? ????????? số 12

UGT (2004), "Balance de la Legislatura y Propuestas de UGT ante las Electiones Generales", Union , tháng 2 năm 2004.

Trung tâm Tư vấn Pháp luật và Chính sách Ucraina-Châu Âu (1997). “Các lựa chọn chính sách đầu tư và ngoại thương của Ukraine: Trường hợp thương vụ AvtoZAZ-Daewoo”, Xu hướng kinh tế Ukraine (97 tháng 12).

Vương quốc Anh, Bộ Y tế và An sinh xã hội (DHSS), 1984, “Dân số, chi phí hưu trí và thu nhập của người hưu trí: Tài liệu cơ sở cho cuộc điều tra về điều khoản hưu trí”, London.

Vương quốc Anh, Bộ Y tế và An sinh xã hội (DHSS), 1985a, “Chương trình hành động, Sách trắng”, London

United Kingdom, Department of Health and Social Security (DHSS), 1985b, “Reform of Social Security, Green Paper”, London

Werner, Robert (2004). “Vị trí, lao động giá rẻ và các ưu đãi của chính phủ: Nghiên cứu điển hình về đầu tư ô tô ở Trung Âu từ năm 1989”, Tài liệu nghiên cứu của Trường Kinh doanh Columbia.

Wesolowsky Tuck (2000). “Cộng hòa Séc: Vốn Đức cộng với lao động Séc tạo nên thành công”, RFE.

Westin, P. (2000), "Doanh thu xuất khẩu: hồi hương hoặc sung công", Xu hướng kinh tế Nga , tháng 2, trang 3-10.

Ngân hàng Thế giới (1998). “Cộng hòa Séc hướng tới gia nhập EU: Báo cáo quốc gia”.

Bộ công cụ của Ngân hàng Thế giới

Woronowycz, La Mã (1998). “Đáp ứng nhu cầu của Daewoo, Ukraine cấm nhập khẩu ô tô cũ đã qua sử dụng, Nghị định về thuế quan”, Tuần báo Ukraine , số 9, tập. LXVI.

Worrall, David, Tom Donnelly và David Morris (2003). “Tái cơ cấu công nghiệp: Vai trò của FDI, liên doanh, mua lại và chuyển giao công nghệ trong ngành công nghiệp ô tô của Trung Âu”, tài liệu nghiên cứu của Trung tâm phát triển kinh tế địa phương , Trường Kinh doanh Coventry.

Wyplosz, Charles (1999), "Mười năm chuyển đổi: Bài học kinh tế vĩ mô", bài báo trình bày tại hội nghị ABCDE của Ngân hàng Thế giới, Washington

[1] Tổng quát hơn, công ty độc quyền có thể tham gia vào việc phân biệt giá. Tuy nhiên, trừ khi chúng ta đưa ra giả định phi thực tế rằng nó có thể phân biệt đối xử hoàn hảo giữa những người tiêu dùng, nếu không thì việc tối đa hóa lợi nhuận nhất thiết phải giảm sản lượng.

[2] Thặng dư này được đo bằng tích giữa số lượng hàng hóa đã mua và chênh lệch giữa giá thị trường và giá mà họ sẵn sàng mua hàng hóa.

[3] Grossman và Helpman (2001) cung cấp một phân tích sâu và sáng tỏ về vai trò của các nhóm lợi ích đặc biệt.

[4] Bằng chứng chứng minh rằng sự hiện diện của các nguồn tài nguyên phong phú thường trở thành một lời nguyền đối với tăng trưởng kinh tế. Lời nguyền này có xu hướng càng rõ rệt hơn khi các thể chế yếu hơn, tức là ngấm ngầm khi vận động hành lang trở nên hiệu quả hơn. Do đó, có những lý do mạnh mẽ để tin rằng nguồn tài nguyên phong phú về cơ bản tạo ra một lời nguyền kinh tế chính trị (xem Acemoglu et al , 2003; Castanheira và Esfahani, 2003; và Robinson et al , 2002)

[5] Brugiavini et al. (2001) cung cấp bằng chứng ủng hộ sự tồn tại của “sự thiên vị thâm niên” trong hành vi của các đại diện công đoàn trong các quyết định chính sách phúc lợi của nhà nước, theo đó các đại diện công đoàn có xu hướng đặt nặng hơn lợi ích của người lao động trung niên và cao tuổi .

[6] Theo Ferrera và Gualmini (2004), một chính phủ mang tính “kỹ thuật”, trái ngược với chính trị, nếu hầu hết các thành viên đều không được bầu. Họ thường được chọn trong số các chuyên gia, trong các tổ chức cụ thể, chẳng hạn như Ngân hàng Ý, và trong giới học thuật, vì các kỹ năng hoặc kiến thức cụ thể của họ, nhưng không có quan hệ chính trị rõ rệt.

[7] Mô tả đầy đủ về các biện pháp cải cách Dini và đánh giá tác động của nó có trong Brugiavini và Galasso (2004).

[8] Xem D'Amato và Galasso (2002) để biết đánh giá định lượng về tác động của già hóa dân số đối với đại diện chính trị và do đó đối với tính bền vững chính trị lâu dài của hệ thống hưu trí ở Ý.

[9] Người sử dụng lao động và người lao động sẽ thông đồng với nhau để hưởng lợi từ hệ thống dựa trên thuế doanh thu (không phải thuế tiền lương). Trong trường hợp đó, sự kém hiệu quả tiềm ẩn xuất phát từ thực tế là không chỉ người sử dụng lao động không đóng góp tương xứng vào hành vi sa thải của họ, mà còn không có tác nhân nào trên thị trường lao động phải trả tiền trực tiếp cho các quyền lợi bảo hiểm.

[10] Dữ liệu hiện đang được cập nhật, nhưng kết quả cuối cùng sẽ không có sẵn cho đến cuối năm nay.

[11] Ví dụ, xem Laffont và Tirole (1993), Viscusi et al. (1997), Hart và cộng sự. (1997) và, đối với các ứng dụng cho các ngành công nghiệp cụ thể ở các nước OECD, các bài báo trong OECD (2001).

[12] Thất bại của chính phủ xảy ra khi các chính sách có mục đích tốt (nhắm mục tiêu tổng phúc lợi) có tác động tốn kém hơn so với những thất bại thị trường mà họ nhắm đến để sửa chữa. Sự tác động lẫn nhau giữa các chính trị gia và các nhóm lợi ích đặc biệt ; áp lực bầu cử làm sai lệch việc áp dụng các chính sách; nắm bắt quy định; và các tác dụng phụ không lường trước được của các chính sách (chẳng hạn như tác động tiêu cực hoặc ngoại tác); v.v. giúp giải thích những thất bại như vậy của chính phủ (xem Chương 2).

[13] Một cách để hợp lý hóa kết quả này là thông qua các mô hình đóng góp dựa trên ảnh hưởng, trong đó một số lượng lớn các nhóm lợi ích có tổ chức cố gắng tác động đến các lựa chọn chính sách của các quan chức được bầu (xem Grossman và Helpman, 1994, và khảo sát của Facchini, 2004).

[14] Một tỷ lệ lớn sản xuất trong nước dành cho tiêu dùng trong nước được biết đến là có lợi cho các quy định bảo hộ đối với các sản phẩm có thể giao dịch (Grossman và Helpman, 1994; Maggi và Rodriguez-Clare, 2000).

[15] Những lập luận ủng hộ các quy định hiện hành này đã được lên tiếng đặc biệt lớn trong lĩnh vực vận tải hàng không và đường sắt, năng lượng và dịch vụ chuyên nghiệp, nhưng cũng đóng một vai trò trong việc tập hợp sự ủng hộ đối với các quy định về vận chuyển hàng hóa đường bộ và phân phối bán lẻ.

[16] Một nhánh phụ của các lý thuyết thể chế được gọi là giả thuyết về nguồn gốc pháp lý, theo đó các thiết lập quy định bị ảnh hưởng nặng nề bởi nguồn gốc của bộ luật kế thừa (thông luật, bộ luật dân sự của Pháp hoặc Đức, v.v.) (La Porta et al. ., 1998). Ngoài việc không có nội dung chính sách, do không thể lường trước được sự thay đổi của một quốc gia trong truyền thống luật pháp, những lý thuyết này gặp khó khăn trong việc giải thích những thay đổi cơ bản trong khung pháp lý, chẳng hạn như từ mô hình thống kê/tập đoàn sang mô hình laissez-faire trong Vương quốc Anh (và các quốc gia thông luật khác) trong những năm 1980.

[17] Tuy nhiên, không rõ liệu hệ tư tưởng có thể được định nghĩa và đo lường độc lập với lợi ích kinh tế tư nhân hay không.

[18] Dòng lập luận này đã khiến một số người lập luận rằng, cuối cùng, các thỏa thuận quản lý có xu hướng bên trong hướng tới việc giảm thiểu chi phí vô ích của các quy định (Becker, 1983). Tuy nhiên, có những lý do chính đáng để tin rằng sự hội tụ hướng tới các quy định về chi phí tối thiểu có thể không xảy ra trong thực tế (Rajan và Zingales, 2000).

[19] Điều đáng chú ý là các hoạt động hớt kem này ban đầu có thể thực hiện được nhờ những kẽ hở trong môi trường pháp lý nội địa nghiêm ngặt. Các lỗ hổng đôi khi được mở ra bằng cách tự do hóa ở các quốc gia khác.

[20] Tại Hoa Kỳ, sự cạnh tranh ngày càng tăng giữa vận tải đường sắt và đường bộ cũng có thể đóng vai trò trong việc loại bỏ các quy định ban đầu được thiết lập một phần để bảo vệ ngành vận tải hàng hóa đường sắt.

[21] Ủy ban Năng suất, được thành lập vào năm 1998, là hiện thân cuối cùng của một loạt các tổ chức ủng hộ cải cách bắt nguồn từ một cơ quan trực thuộc Bộ Công nghiệp với nhiệm vụ ban đầu (nghịch lý thay) là đặt ra các mức thuế và nghĩa vụ bảo vệ các sản phẩm của Úc. Có thể cho rằng, một loạt các cú sốc bên ngoài (ví dụ: giá hàng hóa và nguyên liệu thô trên thế giới giảm) và sự phát triển trong nước (ví dụ: nhu cầu cung cấp sản xuất công nghiệp với quy mô kinh tế lớn hơn so với thị trường nội địa) đã tạo ra các điều kiện chính trị mà dẫn đến sự chuyển đổi dần dần của tổ chức ban đầu thành một cơ quan ủng hộ cải cách.

[22] ACCC là một trường hợp duy nhất trong số các quốc gia OECD có cơ quan cạnh tranh chịu trách nhiệm quản lý các ngành công nghiệp mạng, thường được giao cho các bộ hoặc cơ quan quản lý riêng biệt ở các quốc gia khác.

[23] Hơn nữa, như đã đề cập, tự do hóa ở một quốc gia có thể tạo ra kẽ hở để thoát khỏi quy định nghiêm ngặt ở một quốc gia khác, tạo cơ hội để ăn cắp số tiền đặc lợi mà những người đương nhiệm kiếm được ở quốc gia bị quản lý. Điều này có thể khuyến khích sự hội tụ xuyên quốc gia hướng tới cải cách. Có rất nhiều ví dụ về viễn thông và tài chính.

[24] Một nguồn lan tỏa cải cách liên ngành khác có liên quan đến cạnh tranh giữa các dịch vụ, chẳng hạn như cạnh tranh giữa ngành bảo hiểm và ngân hàng (Kroszner và Strahan, 2000). Hiệu quả đạt được của một ngành cũng có thể thúc đẩy các yêu cầu tự do hóa trong ngành khác.

[25] IMF (2004) cũng đã phân tích sự hội tụ trong các khuôn khổ pháp lý, sử dụng một bộ chỉ số pháp lý và các biến giải thích khác. Họ chỉ tập trung vào sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế trong việc điều tiết thị trường sản phẩm và chủ yếu vào các yếu tố chính trị và tình thế ảnh hưởng đến chúng. Một số kết quả của họ (ví dụ như về ảnh hưởng của cải cách đối với các đối tác thương mại) tương tự với kết quả của chúng tôi.

[26] Mô tả chi tiết về các nguồn dữ liệu, định nghĩa và phạm vi bao phủ có trong phụ lục, trang 122.

[27] Ở đây và trong phần còn lại của phần này, các chỉ số tóm tắt về cải cách đối với tổng ngành được thu thập bằng cách tính trọng số các chỉ số cho từng ngành riêng lẻ (được trình bày trong phần trước) với tỷ trọng trung bình của OECD của từng ngành trong tổng số việc làm của khu vực kinh doanh

[28] Tất nhiên, cũng có một vấn đề nội sinh rõ ràng khi một người cố gắng liên hệ tỷ lệ tiêu dùng hoặc đầu vào với cải cách, vì những tỷ lệ này có thể thay đổi theo thời gian chính xác là kết quả của cải cách.

[29] Nhìn chung, cùng một loại mối quan hệ hai chiều tiếp tục được duy trì ở cấp độ tổng hợp ngành đơn lẻ. Tuy nhiên, mối liên hệ tiêu cực giữa cổ phần của người tiêu dùng và cải cách quy định dường như thể hiện rõ nhất trong lĩnh vực năng lượng.

[30] Sự phản kháng này càng được tăng cường bởi thực tế là một số đặc lợi được “vốn hóa” ra khỏi hệ thống kinh tế (“vấn đề huy chương taxi”), do đó chúng được thể hiện trong giá tài sản hoặc thu nhập nhân tố của một số tác nhân, mặc dù ban đầu họ không được hưởng lợi từ các chính sách phân phối lại (ví dụ: trợ cấp, hệ thống cấp phép tùy ý, v.v.) đã tạo ra tiền thuê. Trong những trường hợp này, sự phản kháng tự nhiên đối với những cải cách loại bỏ đặc lợi được kết hợp bởi cảm giác không công bằng đối với các kết quả chính sách khiến cho khả năng tồn tại về mặt chính trị của các cải cách thậm chí còn khó khăn hơn. [Chúng tôi mắc nợ Koromzay, 2004 về điểm này].

[31] Đáng chú ý, việc doanh nghiệp hóa và tư nhân hóa các dịch vụ vận tải hàng không đã dẫn đến sự gia tăng sự khác biệt trong các thỏa ước tập thể từng gắn liền với thỏa ước tập thể của người lao động trong ngành hàng không. Trong một số trường hợp (ví dụ như Aeroporti di Roma), phải trả tiền bồi thường cho việc mất tiền thuê ngầm để chống lại những thay đổi trong thỏa thuận hợp đồng, mặc dù thỏa thuận tư nhân hóa đảm bảo mức việc làm không thay đổi.

[32] Các cơ chế lương hưu tương tự là đặc điểm của quá trình cổ phần hóa gần đây và tư nhân hóa một phần các công ty viễn thông và đường sắt ở Đức.

[33] Tuy nhiên, cần lưu ý rằng chỉ một phần dòng vốn FDI được báo cáo chuyển thành sự gia tăng hoạt động của các chi nhánh nước ngoài trong các ngành phi sản xuất. Phần lớn trong số đó có liên quan đến hoạt động sản xuất, hoạt động M&A, góp vốn cổ phần thiểu số hoặc thu nhập tái đầu tư. Tuy nhiên, dữ liệu hiện có về các chi nhánh nước ngoài có xu hướng xác nhận bức tranh do dữ liệu FDI cung cấp.

[34] Xem Nicoletti et al. (2003) và Mirza và Nicoletti (2004) về các phân tích thực nghiệm đa biến về mối liên hệ giữa các quy định thị trường sản phẩm và FDI song phương và thương mại dịch vụ.

[35] Như đã lưu ý ở trên, thái độ của các chi nhánh nước ngoài đối với mở cửa thương mại ít mơ hồ hơn, vì (trừ những trường hợp đặc biệt) họ sẽ có xu hướng vận động hành lang để tự do hóa thương mại (Gawande, Krishna và Robbins, 2001).

[36] Một vấn đề liên quan là điều gì quyết định thái độ của các nhà vận động hành lang trong và ngoài nước đối với chính sách FDI. Trong khi nghiên cứu trong lĩnh vực này chưa được mở rộng, Facchini và Willmann (2001) nhấn mạnh vai trò của các yếu tố bổ sung. Họ lưu ý rằng một nhân tố sẽ có động cơ vận động hành lang để loại bỏ bất kỳ sự bóp méo nào trong dòng các phần bổ sung của nó, vì năng suất cận biên của nó đang tăng lên trong đó.

[37] Tất nhiên, trong trường hợp này, việc tái cân bằng giá cước trước khi tự do hóa cũng là vì lợi ích của các nhà khai thác mạng đương nhiệm, những người nếu không sẽ mất thị phần đáng kể vào tay các đối thủ cạnh tranh trong thị trường truyền thông trung kế và quốc tế sau khi tự do hóa.

[38] Nền kinh tế chính trị của các cơ quan quản lý độc lập - tại sao chúng được tạo ra? Họ kiên cường như thế nào trước áp lực của các nhóm lợi ích? Làm thế nào để khả năng phục hồi này phụ thuộc vào các loại cơ cấu tổ chức khác nhau? v.v... - là vùng đất chưa được các nhà nghiên cứu đi lại nhiều.

[39] Ngoại ứng là tác dụng phụ của sản xuất hoặc tiêu dùng ảnh hưởng đến phúc lợi của các cá nhân khác ngoài nhà sản xuất hoặc khách hàng. Ví dụ, sản xuất gỗ có thể kéo theo nạn phá rừng, điều này có thể làm giảm phúc lợi của những người nông dân sống xung quanh khu rừng (đang biến mất). Đây được gọi là ngoại tác tiêu cực. Khi một hộ gia đình làm mới ngôi nhà của mình, giá trị của bất động sản ở khu vực lân cận có thể tăng lên. Đây là một ngoại tác tích cực. Thông thường, sự can thiệp của nhà nước nên nhằm mục đích cắt giảm các hoạt động tạo ra ngoại tác tiêu cực, đồng thời thúc đẩy những hoạt động kéo theo những tác động tích cực.

[40] Lưu ý rằng một chính phủ có thể thúc đẩy đầu tư bằng cách trợ cấp cho nó, thay vì tự mình đầu tư. Tuy nhiên, thúc đẩy đầu tư tư nhân không phải lúc nào cũng đơn giản. Stiglitz (2002, trang 54-55) dẫn chứng một ví dụ, ở Ma-rốc, nơi nhà nước rút lui khỏi việc phục vụ thị trường với dự đoán rằng các nhà đầu tư tư nhân sẽ tiếp quản. Kết quả đơn giản là thị trường không còn tồn tại.

[41] Tuy nhiên, bất chấp SMP, các quy trình chính trị không phải lúc nào cũng có thể nắm bắt được những lợi ích tiềm năng này và biến chúng thành quá trình tự do hóa và tư nhân hóa nhanh chóng, như đã nhấn mạnh trong chương trước.

[42] Không có gì ngạc nhiên khi nhiều cuộc quốc hữu hóa diễn ra trong thời kỳ đầu tư tư nhân đang sụp đổ và làn sóng chủ nghĩa bảo hộ đang ngăn cản các nước cạnh tranh quốc tế (đường sắt Bỉ được quốc hữu hóa năm 1870, đường sắt Pháp năm 1934 và đường sắt Anh năm 1948). Ngược lại, khi các nền kinh tế mở cửa và cạnh tranh gay gắt hơn, không gian tư nhân hóa sẽ mở rộng.

[43] Các công ty đương nhiệm thuộc sở hữu nhà nước có thể thực hiện dễ dàng các chiến lược chiếm đoạt và tịch thu tài sản để ngăn chặn sự gia nhập và đẩy các đối thủ cạnh tranh ra khỏi các thị trường có khả năng cạnh tranh (Sappington và Sidak, 2003).

[44] Xem thêm httD://rru.Web.taisachnhanh.cloud/Toolkits/concessions/detailed outline.htm

[45] Tư nhân hóa từng phần cũng có tác dụng phụ đối với cam kết theo đuổi cải cách của chính phủ. Một tác động là tích cực: nó tạo ra cam kết duy trì lợi nhuận của thị trường, không tăng thuế doanh nghiệp, cũng không đưa ra các rào cản pháp lý ngay sau khi công ty được bán. Tác động khác là tiêu cực: trong một số trường hợp, chính phủ có thể thay đổi quyết định và dừng quá trình tư nhân hóa, hoặc để giữ lại phần lợi nhuận lớn hơn (khi tư nhân hóa thành công), hoặc để ngăn công ty điều chỉnh quá mạnh (xem Phần 6.5).

[46] Trên thực tế, phân tích của Chisari et al. (1997) chỉ ra rằng, mặc dù lợi ích không đồng đều, việc tư nhân hóa hầu hết các tiện ích đã mang lại lợi ích cho mọi tầng lớp dân cư, ngay cả ở một quốc gia như Argentina. Tuy nhiên, nếu tư nhân hóa mang lại lợi ích chủ yếu cho tầng lớp thượng lưu, thì quy định điều tiết chủ yếu mang lại lợi ích cho tầng lớp dân cư thấp hơn. Do đó, chính việc sử dụng chung tư nhân hóa và quy định phù hợp sẽ đảm bảo rằng tất cả các tầng lớp dân chúng có thể đạt được hiệu quả đạt được.

[47] Việc định giá các công ty này cũng là một nhiệm vụ khó khăn, vì trước đây chúng chưa bao giờ hoạt động theo quy luật thị trường và theo giá thị trường. Việc định giá này cũng cần có thời gian. Tuy nhiên, đấu giá vẫn là một cách hiệu quả để tổng hợp thông tin có sẵn. Xem Megginson và Netter (2001) để biết bằng chứng tóm tắt rằng việc định giá sơ bộ các SOE đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc bán một số công ty, và xem Schmidt và Schnitzer (1997) để thảo luận về doanh thu dự kiến thu được từ các loại đấu giá khác nhau.

[48] Roland (2000, chp 10) cũng làm rõ sự khác biệt giữa các phương pháp tư nhân hóa từ trên xuống (chính phủ quyết định khi nào bán công ty nào) và từ dưới lên (người mua thông báo họ quan tâm đến công ty nào). Ngoài ra, vấn đề khuyến khích hậu sản xuất phụ thuộc vào cơ cấu sở hữu (xem ví dụ Aghion và Blanchard, 1998). Về đấu thầu phi tiền mặt, xem Roland (2000), phần 10.2.1.

[49] Lưu ý rằng chúng tôi không đề cập đến tùy chọn “phát triển ngoài chủ nghĩa xã hội”, theo đó không có công ty nào được tư nhân hóa, nhưng các công ty tư nhân mới được phép thành lập. Con đường này đang được theo đuổi ở Trung Quốc, nhưng thậm chí dường như không phải là một lựa chọn cho các CEEC.

[50] Tuy nhiên, việc đo lường hiệu quả hoạt động của các công ty trước đó có xu hướng cho thấy rằng, trong ngắn hạn, năng suất thực tế không khác biệt nhiều giữa các công ty tư nhân hóa nội bộ và bên ngoài. Chỉ những doanh nghiệp mới thành lập và doanh nghiệp nhà nước được tư nhân hóa cho nước ngoài hoạt động tốt hơn đáng kể ngay từ đầu. Về lâu dài, năng suất tăng mạnh hơn khi các nhà quản lý mới được bổ nhiệm là người ngoài cuộc và khi doanh thu quản lý đủ cao (Claessens và Djankov, 1998).

[51] Khi bắt đầu quá trình chuyển đổi, chỉ có 2,5 triệu ô tô cho 420 triệu người, nghĩa là 80 ô tô trên một nghìn dân ở Trung và Đông Âu, so với 500 ô tô ở Liên minh châu Âu (Dorr và Kessel, 2002, p.5) .

[52] Cần lưu ý rằng, trái ngược với các nền kinh tế chuyển đổi Trung Âu khác, việc tư nhân hóa thông qua bán cho nhà đầu tư nước ngoài là khá bất thường đối với chính phủ Séc hoặc Ukraine.

[53] Điều này phần nào giải thích sự lựa chọn của chúng tôi về hai công ty: trong ngành công nghiệp ô tô, các chính sách của chính phủ đối với các nhà đầu tư nước ngoài là khá giống nhau ở các nước Trung Âu (xem Werner, 2004, trang 2-3, 11-15). So sánh một quốc gia Trung Âu và một quốc gia Đông Âu mở rộng phạm vi nghiên cứu so sánh của chúng tôi.

[54] CMEA (Hội đồng tương trợ kinh tế)

[55] Theo Dorr et Kessel, 2002 (p.11-12), “Công nhân Skoda đe dọa đình công và phản đối nếu Renault được chọn. Cuộc bỏ phiếu áp đảo của nhân viên Skoda không chỉ bị ảnh hưởng bởi lời đề nghị có lợi hơn về mặt kinh tế của VW mà còn bởi các phúc lợi xã hội tốt hơn và mức lương mà VW thường cung cấp.”

[56] Đề xuất của Renault “chỉ” liên quan đến kế hoạch đầu tư 5 tỷ DM (để biết thêm chi tiết, xem Dorr và Kessel, 2002).

[57] Về chất lượng và vai trò của lao động có tay nghề cao trong việc thu hút FDI ở khu vực này, xem Werner, 2004, trang 8, Havas 2000, trang 6-7. Đối với chi phí lao động, hiện tại chúng bằng khoảng 25% so với ở Đức và thấp hơn đáng kể trong suốt những năm 90 .

[58] Các điều khoản thương mại thuận lợi này được hoàn thiện bởi Hiệp định Hiệp hội với EU, được ký năm 1991, và cung cấp các ưu đãi thương mại trực tiếp và gián tiếp để đầu tư vào các quốc gia Visegrad (để biết thêm chi tiết, xem Werner, 2004, trang 9-15).

[59] Theo Dorr và Kessel, 2002, trang 22, “Cho đến tận ngày nay và gần như cấp bách hơn so với những năm đầu tiên, Skoda yêu cầu chính phủ Séc điều tiết chính trị nhiều hơn đối với thị trường [ô tô] . Trước nguy cơ định giá độc quyền của Skoda và sức mạnh hồi sinh của công ty trên thị trường, các hạn chế thị trường ban đầu đã được dỡ bỏ và cho đến nay không có hạn chế mới nào được áp đặt..." Đây là một ví dụ hoàn hảo về sự tương tác giữa các nhóm vận động hành lang (những người yêu cầu được bảo vệ) và các chính phủ (những người cần cam kết duy trì một chính sách nhất quán theo thời gian) mà chúng tôi đã nhấn mạnh trong Chương 2.

[60] Năm 1994, Skoda có 15.985 nhân viên, ít hơn 1.063 người so với năm 1993 và 5.015 người so với năm 1990. Bất chấp việc giảm việc làm này, sản lượng của Skoda vẫn đạt 220.000 xe vào năm 1993. Tức là tăng 10% so với năm trước.

[61] Thặng dư thương mại của Cộng hòa Séc lên tới 30 tỷ Kč trong năm đó. Xem thêm báo cáo hoạt động của Skoda (2004, trang 17).

[62] Một số nỗ lực đã được thực hiện để tìm nguồn tài chính quốc gia. Tuy nhiên, các nhà đầu tư quốc gia (chẳng hạn như “Prominvestbank”) dường như khá hoài nghi về lợi ích của khoản đầu tư như vậy mà không có bất kỳ sự tái cấu trúc và nỗ lực nào để tăng khả năng cạnh tranh của công ty (Piskovi 1999, bài báo có tiêu đề chính xác: AvtoZAZ+Daewoo = kết quả có thể được mong đợi ). Hơn nữa, các nhà quản lý của công ty rõ ràng ưa thích một nhà đầu tư nước ngoài (không chỉ mang lại tiền mà còn cả công nghệ tiên tiến) hơn là một nhà đầu tư trong nước, có nhiều yêu cầu hơn với ít đóng góp hơn.

[63] Mẫu Tavria được đưa vào sản xuất năm 1987 nhằm thay thế mẫu cũ Zaporozhets. Đến năm 1997, mẫu xe này bị mang một hình ảnh xấu: nó rõ ràng đã lỗi thời, kém tiện nghi và có hiệu suất tầm thường.

[64] Những vấn đề này phổ biến đối với nhiều công ty Hàn Quốc và là một trong những lý do khiến “Khủng hoảng châu Á” xảy ra vài tháng sau đó.

[65] Cơ cấu công ty sau đó trở thành cơ cấu sau: chính phủ sẽ vẫn là chủ sở hữu duy nhất của AvtoZAZ (có lẽ để tránh sử dụng từ nhạy cảm về mặt chính trị là “tư nhân hóa”). Tuy nhiên, AvtoZAZ đã cạn kiệt lực lượng lao động và thiết bị sản xuất, những thứ này đã được chuyển giao hoàn toàn cho liên doanh. Việc chuyển giao đó thể hiện sự đóng góp 50% của phía Ukraine vào liên doanh.

[66] Luật mới quy định rằng ô tô trên 5 năm tuổi và/hoặc trị giá dưới 5000 USD sẽ bị cấm nhập khẩu.

[67] Các tiêu chí này là: 1) Đầu tư tiền mặt tối thiểu 150 triệu đô la Mỹ vào liên doanh sản xuất ô tô được đăng ký bởi cơ quan có thẩm quyền của Ukraine (tương đương với số tiền mà Daewoo đề xuất đầu tư) và 2) Nội địa hóa, tức là thành lập một cơ sở sản xuất phụ tùng ô tô trong nước, phải sử dụng lao động lao động địa phương không dưới 90% tổng số lao động.

[68]

“...Ví dụ, các quốc gia quyết định bảo vệ ngành công nghiệp ô tô của họ (Ukraine) trên thực tế đã phá hủy ngành này và một số hoạt động liên quan khác, trong khi các quốc gia chấp nhận cạnh tranh nước ngoài (Cộng hòa Séc) đã chứng kiến sự phát triển nhanh chóng của ngành này .” Szyrmer “Chuyển đổi hậu Xô Viết: Các vấn đề; Những bài học; và Giải pháp”, tr. 16 trong Szyrmer và Snelbecker, 2000.

[69] Theo “The Day” (tháng 11 năm 2000), Đảng Cải cách và Trật tự, lãnh đạo của nó, Viktor Pynzenyk, và Chủ tịch chi nhánh Cải cách và Trật tự tỉnh Zaporizhzhia kiêm giám đốc AvtoZAZ, Oleksandr Sotnikov, đã bị buộc tội vận động hành lang ủng hộ AvtoZAZ-Daewoo dự án.

[70] Ảnh hưởng của quyết định hạn chế định lượng đối với ô tô nhập khẩu đã qua sử dụng có thể minh họa cho nhận định này. Mặc dù việc đưa ra giới hạn độ tuổi của ô tô đã qua sử dụng đã khiến giá của chúng tăng khoảng 40% ngay sau thời điểm công bố, giá và số lượng nhập khẩu đã trở lại mức cũ sau một năm kể từ khi quyết định có hiệu lực, tức là vào đầu năm. năm 1999. Lý do là có thể phát hiện ra lỗ hổng trong luật. Luật thực sự có thể được lách theo cách sau: tất cả các ô tô, liên quan đến các hạn chế đã được tuyên bố là hàng nhập khẩu tạm thời. Thật vậy, bất kỳ chiếc xe nào cũng có thể được nhập khẩu tạm thời, tức là tối đa 3 năm. Và khi kết thúc năm thứ 3 sử dụng, người ta có thể đăng ký lại chiếc xe này - ví dụ bằng cách tuyên bố một thành viên khác trong gia đình là chủ sở hữu mới. Chính phủ sau đó đã bổ sung thêm các ràng buộc mới hạn chế nhập khẩu tạm thời.

[71] Với cấu trúc công ty của liên doanh, 32% AvtoZAZ này chỉ đại diện cho 16% AvtoZAZ-Daewoo nhưng sẽ cho phép người mua kiểm soát hiệu quả sau này.

[72]

Chính xác hơn, nó đã vi phạm Nghệ thuật. 5 và 7 của Thỏa thuận tạm thời giữa Ukraine và Liên minh châu Âu đã có hiệu lực từ năm 1996, đồng nhất với các quy tắc của WTO (Tổ chức Thương mại Thế giới).

[73]

Phản ứng trước những sửa đổi này, Tổng giám đốc của AvtoZAZ-Daewoo, Wang Yang Nam, tuyên bố rằng những sửa đổi này thể hiện sự vi phạm trực tiếp và rõ ràng đối với các đảm bảo được quy định trong Mục 2 của luật Ukraine “Về chế độ đầu tư nước ngoài” và rằng phía Hàn Quốc sẽ thực hiện một số biện pháp và buộc Ukraine phải bồi thường thiệt hại về tinh thần theo Điều 10 của luật nói trên. Do đó, “Các thành viên nội các hiện đang vắt óc suy nghĩ về vấn đề làm thế nào để một mũi tên bắn trúng hai con chim, vừa lòng EU và an ủi nhà đầu tư” (Ông Papashev, Chủ tịch Liên doanh AvtoZAZ-Daewoo, tại Brovkin, 2000 ).

[74] Hoạt động tương đối tốt của các nước vùng Baltic dường như là một chỉ báo khẳng định rằng ngay cả những nước được chính thức thành lập vào năm 1945 trong Liên bang Xô viết vẫn duy trì một số thể chế xã hội cho phép họ quay trở lại một hệ thống méo mó, nhưng cuối cùng là hợp lý dựa trên quy tắc pháp lý hơn là tuyệt đối lạm dụng quyền lực.

[75] Có bằng chứng cho thấy rằng trong khi các công ty kết nối được hưởng lợi, tính trung bình, các công ty tăng trưởng ít hơn ở các nền kinh tế ít bị chiếm đóng hơn (Hellman, Jones và Kaufmann, 2000).

[76] Trong khi tiền gửi ngân hàng đã trở thành một hình thức tiết kiệm được chấp nhận ở Trung Âu, thì ở Nga (và FSU), lượng tiền mặt trong lưu thông đã tăng trong suốt những năm 1990 từ một phần nhỏ lên hơn bốn lần tổng số tiền gửi, vượt xa các giá trị ở Trung Âu (Tang và cộng sự, 2000).

[77] Theo ước tính của Loungani và Mauro, sự tháo chạy vốn trên đầu người vào năm 1996 và 1997 cao hơn so với năm 1998; tốc độ chảy ra của đồng rúp theo giá trị thực có thể so sánh được trong những năm trước.

[78] Loungani và Mauro (2000) chỉ ra rằng sau khi kiểm soát các điều kiện tài khóa và tiền tệ, việc thực hiện kém cải cách cơ cấu có liên quan đến tình trạng tháo chạy vốn nhiều hơn ở các quốc gia đang chuyển đổi.

[79] Ở đó, bức tranh kinh tế vĩ mô trông khá khác biệt, với thâm hụt thương mại lớn, cân đối tài khóa tốt, tiết kiệm nội địa lớn, đầu tư và tốc độ tăng trưởng cao. Tuy nhiên, mức độ phân bổ sai lệch tài chính, được hỗ trợ bởi rủi ro đạo đức (Corsetti, et al. 1998 và 1999), có vẻ khá giống nhau.

[80] Gelfer, Pistor và Raiser (2000) chỉ ra rằng không phải thiếu văn bản pháp lý, mà chính năng lực hoặc sự sẵn sàng thực thi đã quyết định tính không đáng tin cậy của các giao dịch tài chính ở Nga.

[81] Chúng tôi đã rút ra từ trình tự thời gian của các sự kiện trong Perotti-Sgard (2000).

[82] Trước đây, nhiều khoản cho vay dường như đã được cấp hoặc trong các nhóm do ngân hàng kiểm soát hoặc cho các mối quan hệ cá nhân (Laeven, 2001).

[83]Ngoài khả năng vận động hành lang và hối lộ, các ngân hàng Nga còn được hưởng quyền miễn trừ trên thực tế nhờ có mối liên hệ với các phần tử tội phạm. Theo ngôn ngữ của Giám đốc FBI Louis French: "Tội phạm có tổ chức đã định hình ngành ngân hàng Nga thời hậu cộng sản và hiện đang quản lý nó."

[84] Một cái nhìn hiếm hoi về hành vi tước đoạt tài sản xuất hiện khi các quan chức tại Ngân hàng New York bị kết tội hỗ trợ ăn cắp và xuất khẩu hàng tỷ đô la từ InkomBank.

[85] Tuy nhiên, ngay cả những nhà đầu tư bình thường của Nga hóa ra cũng hơi ngây thơ; Perotti và Sgard (2000) lập luận rằng thị trường trái phiếu Nga đã hình dung ra một sự phá giá chứ không phải là một sự vỡ nợ hoàn toàn. Một vài chủ ngân hàng có ảnh hưởng của Nga đã xoay sở để giành được những đợt dự trữ đô la cuối cùng từ Ngân hàng Trung ương ngay trước khi sụp đổ.

[86] Để biết mô tả về việc các ngân hàng tịch thu tài sản, xem Schoors, 1999.

[87] Hiệu ứng này, được Janet Mitchell (1998) gọi là "hiệu ứng quá nhiều để thất bại", đã được mô hình hóa bởi Perotti (1998) trong bối cảnh ổn định tiền tệ, bởi Roland và Verdier (1994) cho tư nhân hóa, và bởi Mitchell (1993) cho cải cách phá sản.

[88] Sự phản kháng thụ động đã được phát triển dưới chế độ kế hoạch hóa tập trung, khi những chính sách phi thực tế có thể bị chống lại bởi sự trì trệ tập thể.

[89] Để có bằng chứng khảo sát trực tiếp liên quan đến tình tiết cứu trợ doanh nghiệp nợ đọng ở Romania, xem Kotzeva và Perotti, 1996.

[90] Nhiều cải cách cơ cấu, chẳng hạn như luật ngân hàng, bán các công ty tài nguyên có giá trị nhất, thị trường nợ công và cung cấp các biện pháp phòng ngừa rủi ro tiền tệ đã được thực hiện trong sự thỏa hiệp với các nhóm lợi ích có thế lực.

[91] Kết quả này được so sánh không thuận lợi với kinh nghiệm của Trung Quốc về kiểm soát tập trung đối với các nguồn tài nguyên chính trong khi cho phép tự do hóa đối với các dự án kinh doanh mới (Roland, 2001).

[92] Vấn đề này trở nên gay gắt hơn bởi một khuôn khổ pháp lý trong đó người nào có được tài sản có được một cách bất hợp pháp theo một thủ tục đúng đắn về mặt chính thức được công nhận là chủ sở hữu.

[93] Các tập đoàn công nghiệp-tài chính lớn, phổ biến trong các hệ thống tài chính kém phát triển, chắc chắn có ảnh hưởng nhờ hỗ trợ chính trị, nhưng có thể cung cấp khả năng quản trị và thị trường vốn nội bộ để giảm bớt các hạn chế tín dụng. Nghiên cứu thực nghiệm về FIG của Nga (Perotti và Gelfer, 2001) đã chỉ ra rằng trong khi các công ty thuộc tập đoàn được quản lý tốt hơn, thì dòng tiền từ các công ty thuộc tập đoàn giàu tiền mặt được phân bổ lại trên quy mô lớn và có thể đã được chuyển ra bên ngoài tập đoàn.

[94] Bằng chứng cho thấy việc rút tiền mặt được ưu tiên hơn hoạt động sản xuất là hoạt động trao đổi hàng hóa tăng theo lãi suất thực và đồng rúp được định giá quá cao. Ivanova và Wyplosz (1999) thấy rằng cả tăng trưởng tiền tệ cao hơn và lãi suất cao hơn đều tương quan với hàng đổi hàng cao hơn.

[95] Sau đó, chúng tôi lập luận rằng khả năng tăng nợ lương là rất quan trọng để hiểu làm thế nào Nga có thể duy trì chính sách tiền tệ thắt chặt như vậy sau khi phá giá đồng tiền.

[96] Nghĩa vụ thuế đối với chính quyền địa phương có thể ràng buộc hơn, vì sự hỗ trợ của địa phương cho phép các công ty chống lại thuế liên bang.

[97] Mặc dù có các hình phạt đối với việc nộp thuế trễ, nhưng việc định cư ở Nga luôn là một vấn đề cần thương lượng.

[98] Nghịch lý thay, cuộc khủng hoảng đã không tạo ra những cải tiến trong việc thực thi thận trọng. Việc đóng cửa ngân hàng giảm xuống, cũng như việc ngân hàng mất khả năng thanh toán trở nên rõ ràng. Các cán bộ PHCNDVCĐ cố gắng buộc đóng cửa ngân hàng đã bị phản đối và phải từ chức. Các chủ ngân hàng thất bại được phép thoát khỏi việc trả nợ mà không có hậu quả pháp lý nào và có đủ thời gian để chuyển tài sản cuối cùng đi nơi khác. Thật đáng kinh ngạc, một số ngân hàng bị phá sản đã bị rút giấy phép đã xoay sở để trả lại chúng theo các kỹ thuật pháp lý. Các bước duy nhất được thực hiện sau cuộc khủng hoảng là chuyển tiền gửi trong các ngân hàng tư nhân bị phá sản sang các tài khoản bị đóng băng ở Sberbank, những tài khoản này sau đó đã bị rút ra với tổn thất đáng kể.

[99] Ngân hàng Trung ương chủ yếu tìm cách kiểm soát bằng cách yêu cầu dự trữ bắt buộc rất cao mà không có thù lao. Schoors (2001) chỉ ra rằng các ngân hàng Nga, bất chấp chính sách sung công này, thích nắm giữ thanh khoản và đánh bạc hơn là cho vay.

[100] Ngay cả quyền của CBR trong việc rút giấy phép ngân hàng cũng không rõ ràng và một số nỗ lực đã bị đưa ra tòa. Luật chặt chẽ hơn đã được thông qua vào năm 1999 dưới áp lực của IMF, nhưng một số ngân hàng quan trọng đã bị đóng cửa kể từ đó.

[101] Glaeser và Shleifer (2001) cho thấy rằng khi việc thực thi quy định gặp khó khăn, thì các hạn chế về số lượng, mặc dù kém hiệu quả hơn, có thể được ưu tiên hơn so với các hạn chế khác dễ lách hơn.

[102] Công bằng mà nói, IMF và Ngân hàng Thế giới đã chịu áp lực chính trị mạnh mẽ phải hỗ trợ Nga bằng bất cứ giá nào và buộc phải đánh cược, với hy vọng rằng tỷ giá đồng rúp có thể được bảo vệ cho đến khi nền tảng kinh tế ổn định được xây dựng. Thay vào đó, sự hỗ trợ to lớn được đưa ra để hỗ trợ đồng rúp thực sự đã củng cố các động cơ ngắn hạn để sung công và xuất khẩu tư bản.