Phiên bản quốc tế mới của Pearson

Chương trình nghị sự, giải pháp thay thế và chính sách công John W. Kingdon Ấn bản thứ hai

LUÔN HỌC TẬP™

LỀ

Phiên bản quốc tế mới của Pearson

Chương trình nghị sự, giải pháp thay thế
và chính sách công
John W. Kingdon
Ấn bản thứ hai

LỀ

Essex CM20 2JE

Anh và các công ty liên kết trong suốt th

Harlow

Ghé thăm chúng tôi trên World Wide Web tại: www.pearsone Anh và các công ty liên kết trên toàn thế giới

Ghé thăm chúng tôi trên World Wide Web tại: www.pearsoned.co.uk

Đã đăng ký Bản quyền. Không phần nào của ấn phẩm này có thể

Tất cả các quyền được bảo vệ^ngoài og bản điện tử này có thể làreprrdncHd,hệ thống truy xuất được lưu trữ,OEtraNđược gửi dưới bất kỳ hình thức nào hoặc bằng bất kỳ phương tiện nào, điện tử, cơ khí, sao chụp, ghi âm hoặc bằng cách khác, mà không có văn bản trước đó là k bn^d hepu n I ishe toe a licsncapormntt ư ^ tr ^ssbr^iste< w csp r ^i ngml^eU mCed Kid^om sc bhsr bsxb edsr cdb vsrb sc bhs aubhdr dr puelsrhsr acr braesmark dwcsrrhsp rsahbr sc ruch

ettk er ruch twcsprt

trong văn bản này không trao cho tác giả hoặc nhà xuất bản bất kỳ quyền sở hữu nhãn hiệu nào đối với các nhãn hiệu đó, cũng như việc sử dụng các nhãn hiệu đó không ngụ ý bất kỳ sự liên kết hoặc chứng thực nào đối với cuốn sách này bởi những chủ sở hữu đó.

ISBN 10: 1-292-03920-5

PEARSON®

ISBN 13: 978-1-292-03920-6

Dữ liệu xuất bản trong danh mục thư viện Anh

Ppscbsd sc bhs Ucsbsd ebibsr tr iospsci

In tại Hoa Kỳ

PEARSO

CUSTO

LIBRARY

Mục lục

CHƯƠNG 1. Thời điểm của một ý tưởng đến như thế nào?

John W. Kingdon 1 CHƯƠNG 2. Những người tham gia bên trong chính phủ

John W. Kingdon       21

CHƯƠNG 3. Bên ngoài chính phủ, nhưng không chỉ nhìn vào trong

John W. Kingdon       45

CHƯƠNG 4. Quy trình: Nguồn gốc, Tính hợp lý, Chủ nghĩa gia tăng và Thùng rác

John W. Kingdon       71

CHƯƠNG 5. Vấn đề

John W. Kingdon       90

CHƯƠNG 6. Món súp nguyên thủy trong chính sách

John W. Kingdon       116

CHƯƠNG 7. Luồng chính trị

John W. Kingdon       145

CHƯƠNG 8. Cửa sổ chính sách và tham gia các luồng

John W. Kingdon       165

CHƯƠNG 9. KẾT THÚC MỌI THỨ

John W. Kingdon       196

CHƯƠNG 10. Một số suy ngẫm khác

John W. Kingdon       209

Chỉ mục       231

II

CHƯƠNG 1

Thời điểm của một ý tưởng đến như thế nào?

Lớn hơn bước đi của những đội quân hùng mạnh là một ý tưởng đã đến lúc.

—Victor Hugo

Cụm từ “một ý tưởng đã đến lúc” nắm bắt được một thực tế cơ bản về một phong trào không thể cưỡng lại đang càn quét nền chính trị và xã hội của chúng ta, gạt bỏ mọi thứ có thể cản đường nó sang một bên. Chúng tôi cảm thấy rằng một sự kiện như vậy có thể được nhận biết bằng các dấu hiệu như những thay đổi rõ rệt và bền vững trong quan điểm của công chúng, sự vận động lặp đi lặp lại của những người có sở thích mạnh mẽ, và các đoàn xe mà các chính trị gia thuộc mọi thuyết phục leo lên. Các thành viên của Quốc hội thích sử dụng cụm từ này bất cứ khi nào họ ủng hộ một bộ luật mang tính bước ngoặt. Và các nhà hoạt động chính sách đủ loại thường cố gắng giải thích cho sự nổi lên của một vấn đề đang được chú ý hàng đầu bằng những nhận xét như: “Tôi không biết nữa—tôi đoán đó là một ý tưởng đã đến lúc rồi.”

Nhưng điều gì làm cho thời điểm của một ý tưởng đến? Câu hỏi đó thực sự là một phần của câu đố lớn hơn: Điều gì khiến những người trong và xung quanh chính phủ tham gia, vào bất kỳ thời điểm nào, đối với một số chủ đề chứ không phải những chủ đề khác? Các nhà khoa học chính trị đã học được khá nhiều về việc ban hành luật cuối cùng, và rộng hơn là về các quyết định có thẩm quyền được đưa ra tại các địa điểm khác nhau trong chính phủ. Nhưng các quá trình quyết định trước vẫn là lãnh thổ tương đối chưa được khám phá. Chúng ta biết nhiều hơn về cách các vụ kiện được xử lý hơn là chúng ta biết về cách chúng trở thành vấn đề trong chương trình nghị sự của chính phủ ngay từ đầu, cách các giải pháp thay thế mà những người ra quyết định chọn được tạo ra như thế nào và tại sao một số vấn đề tiềm ẩn và một số giải pháp thay thế có khả năng xảy ra không bao giờ trở thành tâm điểm của sự chú ý nghiêm túc.

Nếu các học giả thấy những chủ đề này khá mơ hồ, thì những người thực hành nghệ thuật cai trị khó có thể hiểu rõ hơn về chúng. Họ có thể khử

Từ Chương 1 của Chương trình nghị sự, Giải pháp thay thế và Chính sách công, Phiên bản cập nhật, với Phần kết về Chăm sóc sức khỏe, Phiên bản thứ hai. John W.Kingdon. Bản quyền © 2011 của Pearson Education, Inc. Bảo lưu mọi quyền. ghi lại các chủ đề thu hút sự chú ý của họ với độ chính xác nhất định, và trong một số trường hợp cụ thể, có thể trình bày một cách thuyết phục về lý do khiến họ tập trung vào các chủ đề đó. Nhưng với một số trường hợp ngoại lệ, họ không có khuynh hướng cũng như không bắt buộc phải phát triển một sự hiểu biết tổng quát hơn về các lực đẩy quá trình hình thành chính sách theo hướng này hay hướng khác. Như tôi đã được nhắc nhở bởi những người trả lời trong nghiên cứu được báo cáo trong cuốn sách này, “Bạn là nhà khoa học chính trị, không phải tôi” và, “Đó là công việc của bạn để sắp xếp mọi thứ lại với nhau, vì vậy đó không phải là điều tôi lo lắng.” Tuy nhiên, chủ đề vẫn là một câu đố cực kỳ quan trọng đối với họ. Như một cá nhân cấp cao có đầy đủ thông tin trong cơ quan hành pháp liên bang đã nói:

Đó là một câu hỏi hấp dẫn mà bạn đang giải quyết. Tại sao những người ra quyết định lại chú ý đến thứ này hơn là thứ khác? Tôi đã từng chứng kiến những tình huống trong đó Bộ trưởng đang giải quyết những thứ hoàn toàn rác rưởi trong khi lẽ ra ông ấy phải giải quyết một vấn đề thực sự quan trọng nào đó. Tôi đã luôn tự hỏi tại sao.

Cuốn sách này cố gắng trả lời câu hỏi đó. Trong những trang này, chúng ta sẽ không xem xét cách các vấn đề được tổng thống, Quốc hội hoặc những người ra quyết định khác quyết định một cách có thẩm quyền như thế nào, mà là cách chúng trở thành vấn đề ngay từ đầu. Chúng ta sẽ cố gắng hiểu tại sao những người quan trọng chú ý đến chủ đề này hơn là chủ đề khác, chương trình nghị sự của họ thay đổi như thế nào từ thời điểm này sang thời điểm khác và cách họ thu hẹp lựa chọn của mình từ một tập hợp lớn các lựa chọn thay thế xuống còn rất ít. Chương giới thiệu này phác thảo nghiên cứu mà cuốn sách này dựa vào; thảo luận về các định nghĩa, ý tưởng, giả thuyết và lý thuyết bắt đầu nghiên cứu; trước gửi một cái nhìn tổng quan về một số phát hiện và nghiên cứu điển hình; và vạch ra hành trình trí tuệ mà chúng ta bắt đầu trong suốt phần còn lại của cuốn sách.

Đừng để độc giả nào bắt đầu với ảo tưởng rằng cuộc hành trình thật dễ dàng. Trái ngược với nhiều lĩnh vực nghiên cứu trong khoa học xã hội, lĩnh vực này đặc biệt lộn xộn. Các chủ đề trôi dạt vào chương trình nghị sự và trôi đi, và thậm chí rất khó để xác định trạng thái chương trình nghị sự. Khi một chủ đề trở nên nóng bỏng trong một thời gian, không phải lúc nào cũng dễ dàng ngay cả khi nhìn lại để nhận ra lý do tại sao. Nhà nghiên cứu nghĩ rằng một nghiên cứu điển hình làm sáng tỏ quá trình này một cách tuyệt vời, chỉ để phát hiện ra một nghiên cứu điển hình khác hoạt động rất khác . Những khó khăn về khái niệm thường tăng lên để gài bẫy khách du lịch.

Nhưng cuộc hành trình cũng rất bổ ích vì các hiện tượng liên quan rất quan trọng đối với sự hiểu biết của chúng ta về kết quả chính sách công và các quy trình của chính phủ, nhưng chúng vẫn chưa được hiểu đầy đủ. Rốt cuộc, các mô hình chính sách công không chỉ được xác định bởi các quyết định cuối cùng như phiếu bầu trong các cơ quan lập pháp, hoặc các sáng kiến và quyền phủ quyết của tổng thống, mà còn bởi thực tế là một số chủ đề và đề xuất xuất hiện ngay từ đầu còn những chủ đề và đề xuất khác thì không bao giờ. xem xét nghiêm túc. 1 Cuốn sách này cố gắng đóng góp vào sự hiểu biết đầy đủ hơn về các quy trình chính sách công có tính chất tiền quyết định này.

KHÁI NIỆM VÀ ĐỊNH NGHĨA

Mặc dù đơn giản hóa quá mức, việc hoạch định chính sách công có thể được coi là một tập hợp các quy trình, bao gồm ít nhất (1) thiết lập chương trình nghị sự, (2)

Tuyên bố thường được trích dẫn của Schattschneider, “Định nghĩa về các lựa chọn thay thế là công cụ tối cao của quyền lực,” đã nêu rõ trường hợp này một cách khéo léo. Xem EE Schattschneider. Những người bán chủ quyền (New York: Holt, Rinehart, và Winston, 1960), tr. 68.

đặc điểm kỹ thuật của các phương án thay thế để đưa ra lựa chọn, (3) lựa chọn có thẩm quyền trong số các phương án cụ thể đó, chẳng hạn như trong một cuộc bỏ phiếu lập pháp hoặc quyết định của tổng thống, và (4) việc thực hiện quyết định. ¹Thành công trong một quy trình không nhất thiết bao hàm thành công trong những quy trình khác. Chẳng hạn, một mục có thể nổi bật trong chương trình nghị sự mà không cần thông qua luật sau đó ; việc thông qua không nhất thiết đảm bảo việc thực hiện theo mục đích hợp pháp. Nghiên cứu này tập trung vào hai quá trình đầu tiên. Chúng tôi tìm cách hiểu tại sao một số chủ đề trở nên nổi bật trong chương trình nghị sự về chính sách còn những chủ đề khác thì không, và tại sao một số giải pháp thay thế cho sự lựa chọn lại được xem xét nghiêm túc trong khi những chủ đề khác lại bị bỏ qua.

Từ “chương trình nghị sự” có nhiều cách sử dụng, ngay cả trong bối cảnh chính sách của chính phủ . Đôi khi chúng tôi sử dụng từ này để chỉ một chủ đề được công bố cho một cuộc họp, như trong câu, "Chương trình nghị sự trước ủy ban hôm nay là HR 1728 và các sửa đổi được đề xuất." Vào những thời điểm khác, chúng tôi có thể muốn nói đến loại kế hoạch mà một nhà tổ chức muốn những người tham gia chấp nhận, như trong cụm từ, “một chương trình nghị sự ẩn”. Và đôi khi từ “chương trình nghị sự” dùng để chỉ một tập hợp các đề xuất mạch lạc, mỗi đề xuất liên quan đến những đề xuất khác và tạo thành một loạt các đạo luật mà những người đề xuất đề xuất sẽ ưa thích hơn, như trong “chương trình nghị sự cho những năm 1980”. Do đó, điều quan trọng là phải xác định một cách chính xác từ này sẽ được sử dụng như thế nào trong cuốn sách này.

Theo tôi, chương trình nghị sự là danh sách các chủ đề hoặc vấn đề mà các quan chức chính phủ và những người bên ngoài chính phủ có quan hệ mật thiết với các quan chức đó, đang chú ý nghiêm túc vào bất kỳ thời điểm nào . Ví dụ, trong lĩnh vực giao thông vận tải nói chung, Bộ trưởng Giao thông vận tải và các thành viên của ủy ban quốc hội về thẩm quyền có thể xem xét, tại bất kỳ thời điểm nào, một loạt các vấn đề như chi phí xây dựng giao thông công cộng, sự xuống cấp của bề mặt đường cao tốc. , sự kém hiệu quả do quy định kinh tế của các hãng hàng không và sự cố tràn dầu của tàu chở dầu tại các cảng của đất nước. Trong số tất cả các chủ đề hoặc vấn đề có thể hiểu được mà các quan chức có thể chú ý, trên thực tế, họ thực sự quan tâm đến một số vấn đề hơn là những vấn đề khác. Vì vậy, quá trình thiết lập chương trình nghị sự thu hẹp tập hợp các chủ đề có thể hình dung này thành tập hợp thực sự trở thành tâm điểm của sự chú ý. Chúng tôi muốn hiểu không chỉ lý do tại sao chương trình nghị sự được soạn thảo như hiện tại tại bất kỳ thời điểm nào, mà còn cách thức và lý do tại sao nó thay đổi từ thời điểm này sang thời điểm khác.

Chúng ta đang nói về một chương trình nghị sự của chính phủ, danh sách các chủ đề mà các quan chức chính phủ và những người xung quanh họ đang chú ý nghiêm túc . Tất nhiên, danh sách này thay đổi từ bộ phận này sang bộ phận khác của chính phủ. Ví dụ, tổng thống và các cố vấn thân cận nhất của ông có chương trình nghị sự về các mục “lớn nhất”, chẳng hạn như khủng hoảng quốc tế, các sáng kiến lập pháp quan trọng, tình trạng của nền kinh tế và các quyết định ngân sách quan trọng. Sau đó, có nhiều chương trình nghị sự chuyên biệt hơn , bao gồm các chương trình nghị sự dành cho quan chức y tế hoặc vận chuyển quan chức. Ngay cả trong một lĩnh vực như y tế, vẫn có nhiều chương trình nghị sự chuyên biệt hơn, danh sách các chủ đề thu hút sự chú ý của mọi người trong các lĩnh vực như nghiên cứu y sinh hoặc cung cấp trực tiếp các dịch vụ y tế. Chúng ta cũng nên phân biệt giữa chương trình nghị sự của chính phủ , danh sách các chủ đề đang được chú ý và chương trình nghị sự quyết định , hoặc danh sách các chủ đề trong chương trình nghị sự của chính phủ cần đưa ra quyết định tích cực. Như chúng ta sẽ thấy ở phần sau của cuốn sách này, các chương trình nghị sự và quyết định của chính phủ bị ảnh hưởng bởi các quá trình hơi khác nhau.

Ngoài tập hợp các chủ đề hoặc vấn đề có trong chương trình nghị sự, một tập hợp các lựa chọn thay thế cho hành động của chính phủ được các quan chức chính phủ và những người có liên quan chặt chẽ xem xét nghiêm túc. Ví dụ, nếu chi phí chăm sóc y tế là một mục nổi bật trong chương trình nghị sự, các quan chức có thể nghiêm túc xem xét một số giải pháp thay thế liên quan đến vấn đề đó, bao gồm điều chỉnh trực tiếp chi phí bệnh viện, đưa các biện pháp khuyến khích vào hệ thống để khuyến khích thị trường điều tiết, thanh toán chi phí của người tiêu dùng thông qua bảo hiểm y tế toàn diện quốc gia , ban hành các kế hoạch bảo hiểm một phần như bảo hiểm thảm họa, quốc gia hóa hệ thống trong một chương trình y tế xã hội hóa, hoặc không làm gì cả. Trong số tất cả các lựa chọn thay thế có thể hình dung được, các quan chức thực sự xem xét một số lựa chọn nghiêm túc hơn những lựa chọn khác. Vì vậy, quá trình xác định các lựa chọn thay thế thu hẹp tập hợp các lựa chọn thay thế có thể tưởng tượng thành tập hợp được xem xét nghiêm túc.

Sự khác biệt giữa chương trình nghị sự và các lựa chọn thay thế sẽ trở nên khá hữu ích về mặt phân tích. Trong phần lớn các tài liệu hiện tại, “thiết lập chương trình nghị sự” đề cập đến cả hai điều này cùng một lúc và sự khác biệt giữa chương trình nghị sự và các lựa chọn thay thế không được rút ra rõ ràng. Ví dụ, một học giả sẽ lập luận rằng các chuyên gia, chuyên gia và kỹ thuật viên chi phối “chương trình nghị sự”, trong khi một học giả khác sẽ lập luận rằng các cuộc khủng hoảng dễ thấy và các vị trí công khai của các tổng thống và Thượng nghị sĩ chủ chốt chi phối “chương trình nghị sự”. Có lẽ việc thiết lập chương trình nghị sự và đặc điểm kỹ thuật thay thế được điều chỉnh bởi các quy trình hoàn toàn khác nhau. Khi đó, các chuyên gia có thể quan trọng hơn trong việc đưa ra các lựa chọn thay thế và các tổng thống có thể quan trọng hơn trong việc thiết lập chương trình nghị sự. Chẳng hạn, các tổng thống có thể chi phối chương trình nghị sự của quốc hội, nhưng họ có ít quyền kiểm soát hơn nhiều đối với các lựa chọn thay thế mà các thành viên của Quốc hội cân nhắc . Chúng ta sẽ quay lại sự khác biệt này giữa chương trình nghị sự và các lựa chọn thay thế một cách khéo léo .

TỔNG QUAN VỀ NGHIÊN CỨU

Nghiên cứu làm cơ sở cho cuốn sách này được thiết kế để theo dõi sự phát triển của chính sách công theo thời gian, tập trung vào các lĩnh vực y tế và giao thông vận tải trong chính phủ liên bang của Hoa Kỳ. Tôi thu thập hai loại thông tin cho nghiên cứu. Đợt đầu tiên bao gồm bốn đợt phỏng vấn, vào năm 1976, 1977, 1978 và 1979, với những người gần gũi với việc ra quyết định về y tế và giao thông vận tải. Trong bốn năm, tôi đã thực hiện 247 cuộc phỏng vấn dài và chi tiết, 133 cuộc phỏng vấn về sức khỏe và 114 cuộc phỏng vấn về giao thông vận tải. Một phần năm trong số họ là nhân viên quốc hội, nhân viên ủy ban hoặc những người làm việc trong các cơ quan hỗ trợ . Khoảng một phần ba làm việc trong ngành hành pháp, bao gồm các công chức cấp cao, những người được bổ nhiệm chính trị trong các vụ và cục, và nhân viên của tổng thống. Các cuộc phỏng vấn còn lại là với những người bên ngoài chính phủ, bao gồm các nhà vận động hành lang, nhà báo, chuyên gia tư vấn, học giả, nhà nghiên cứu và những người khác.

những người “quan trọng” trong lĩnh vực y tế và giao thông. Nhiều người trả lời chuyển từ năm này sang năm khác; những người khác là sự thay thế. Mục đích của tôi là tiếp cận toàn bộ cộng đồng chính sách, không chỉ các bộ phận như Quốc hội, tổng thống, chế độ chính phủ hay vận động hành lang.

Tôi đã hỏi những người trả lời này rất nhiều câu hỏi, nhưng trong số những câu hỏi trọng tâm là những câu sau: “Bạn và những người khác trong khu vực y tế (vận chuyển ) đang bận tâm nhất với những vấn đề chính nào trong những ngày này? Tại sao? Những đề xuất nào đang ở phía trước? Tại sao?" Tôi cũng đã hỏi về một số vấn đề và đề xuất không nổi bật và tại sao chúng không nổi bật. Sau đó tôi có thể so sánh một năm với năm tiếp theo. Nếu một mặt hàng nổi bật trước đây bị bỏ quên hoặc nếu một mặt hàng mới xuất hiện trong năm, tôi sẽ hỏi tại sao. Do đó, chúng ta có thể theo dõi sự tăng giảm của các hạng mục trong các chương trình nghị sự về chính sách và khám phá lý do tại sao các hạng mục trở nên nóng lên hoặc lụi tàn.

Ngoài các cuộc phỏng vấn này, các trợ lý nghiên cứu và tôi đã phát triển một loạt các nghiên cứu tình huống về khởi xướng và không khởi xướng chính sách, rút ra từ các quan điểm phỏng vấn của tôi và từ các nguồn có sẵn công khai như tài liệu chính phủ, tài khoản phổ biến và chuyên ngành, và các bài viết học thuật. Chúng tôi đã xác định để phân tích chi tiết 23 trường hợp nghiên cứu, đề cập đến nhiều thay đổi chính sách về y tế và giao thông vận tải trong ba thập kỷ qua. Cuối cùng, chúng tôi cũng thu thập thông tin về các chủ đề nổi bật hiện nay, từ các nguồn như phiên điều trần của quốc hội và báo cáo của ủy ban, thông điệp Liên bang của tổng thống và các thông điệp khác, cương lĩnh của đảng, thông tin báo chí và dữ liệu dư luận.

Phần phụ lục của cuốn sách này thảo luận chi tiết hơn về các phương pháp nghiên cứu.

TẦNG ĐẤT

Các chương trình nghị sự về y tế và giao thông trông như thế nào? Để đưa ra một cái nhìn về các sự kiện mà chúng ta muốn tìm hiểu, hãy cùng Hoa Kỳ xem xét bốn nghiên cứu điển hình ngắn gọn. Mỗi người sẽ mô tả các sự kiện và đặt ra một số câu hỏi đại diện cho các loại câu hỏi mà chúng tôi muốn trả lời. Sau đó chúng ta sẽ trở lại với những nghiên cứu điển hình này và các trường hợp khác trong suốt cuốn sách.

Tổ chức duy trì sức khỏe

Vào đầu những năm 1970, những người trong chính quyền Nixon lo ngại về chi phí chăm sóc y tế tăng đột ngột, đặc biệt là Medicare và Medicaid. ²Chi phí tăng nhanh là một vấn đề không chỉ về mặt đồng đô la tuyệt đối; nó cũng tạo ra áp lực ngân sách to lớn đối với các chương trình khác trong Bộ Y tế, Giáo dục và Phúc lợi (HEW). Ngoài ra, các quan chức chính quyền coi Thượng nghị sĩ Edward Kennedy ít nhất là một trong những ứng cử viên tổng thống tiềm năng nổi bật vào năm 1972. Vì Kennedy khá nổi bật trong lĩnh vực y tế nên các quan chức chính quyền cảm thấy rằng họ cũng nên được biết đến với các sáng kiến về sức khỏe. Cả vấn đề chi phí và những cân nhắc chính trị đều tạo ra khả năng tiếp thu các ý tưởng cho các sáng kiến y tế. Khi những người được bổ nhiệm chính trị trong chính quyền Nixon tìm kiếm ý tưởng, họ gặp khó khăn trong việc tìm ra những sáng kiến khả thi đáp ứng yêu cầu của họ, bao gồm chi phí thấp và khả năng tương thích với các giá trị của họ về ít quy định hơn và chính phủ nhỏ hơn .

Nhập Paul Ellwood, người đứng đầu một nhóm chính sách có trụ sở tại Minneapolis được gọi là InterStudy. Ellwood là một người tin tưởng vững chắc vào những ưu điểm của phương pháp thực hành theo nhóm trả trước , một sự sắp xếp đã hoạt động thành công ở một số địa điểm trong nhiều năm. Thay vì trả cho nhà cung cấp một khoản phí cho các dịch vụ được cung cấp trong mỗi lần gặp gỡ, bệnh nhân và người sử dụng lao động của họ phải trả một khoản phí hàng năm, đổi lại tổ chức sẽ cung cấp dịch vụ chăm sóc khi cần thiết. Ellwood nổi tiếng trong cộng đồng các chuyên gia về chính sách y tế. Trong số những người khác, ông được biết đến với Thomas Joe, khi đó là trợ lý hàng đầu của Thứ trưởng HEW John Veneman. Theo lời của một trong những người được hỏi của tôi:

Chuyện kể rằng Ellwood đang ở trong thị trấn, và khi rời đi, anh tình cờ ngồi trên máy bay cạnh Tom Joe. Họ bắt đầu trò chuyện và Joe bắt đầu phàn nàn về việc họ gặp phải vấn đề này như thế nào mà không ai có ý kiến gì. Vì vậy, Ellwood nói, “Tôi có một ý tưởng,” và trình bày nó cho anh ta.

Ellwood đề xuất hỗ trợ liên bang cho cái mà ông gọi là Tổ chức Bảo trì Sức khỏe (HMO). Nhưng thay vì trình bày nó như một ý tưởng tự do làm điều tốt hơn, Ellwood khá khéo léo đóng gói nó như một cách đưa kiến nghị thị trường vào hệ thống chăm sóc y tế. Các loại HMO khác nhau có thể cạnh tranh với nhau và với các hệ thống bảo hiểm và phí dịch vụ truyền thống, và kết quả là sự cạnh tranh trên thị trường sẽ điều chỉnh chi tiêu. Do đó, chính quyền có thể đề xuất sáng kiến mong muốn trong khi tránh được một lượng lớn các quy định mới của chính phủ. Sự thay đổi ý tưởng này đã làm cho đề xuất phù hợp với hệ tư tưởng của chính quyền Nixon. Joe đã sắp xếp để Ellwood gặp Veneman và một số quan chức HEW cấp cao khác. Họ đã được bán trên ý tưởng. Đề xuất phát triển từ một cuộc trò chuyện thành một bản ghi nhớ, sau đó từ một tài liệu rất dày đến tình trạng của một sáng kiến sức khỏe tổng thống lớn , tất cả chỉ trong vài tuần.

Câu chuyện này đặt ra một số câu hỏi hấp dẫn. Cho rằng phương thức trả trước đã được thiết lập và nổi tiếng trong nhiều năm, tại sao ý tưởng HMO lại đột nhiên trở thành một sáng kiến của chính phủ liên bang vào thời điểm đặc biệt này? Các sự kiện có thực sự dẫn đến một cuộc gặp gỡ tình cờ trên máy bay không? Bao bì của đề xuất quan trọng như thế nào ? Những lực lượng cơ bản thúc đẩy các sự kiện? Cuốn sách này cố gắng cung cấp câu trả lời cho những câu hỏi như thế này.

Bảo hiểm y tế quốc gia trong chính quyền Carter

Đề xuất bảo hiểm y tế quốc gia là cây lâu năm khỏe mạnh. ³Cuộc thảo luận công khai về ý tưởng này ở Hoa Kỳ ít nhất đã có từ thời Teddy Roosevelt. Nó đã nhận được một số cân nhắc trong giai đoạn Giao dịch mới. Harry Truman đề xuất bảo hiểm y tế quốc gia vào cuối những năm 1940 và đầu những năm 1950. Medicare và Medicaid, bảo hiểm y tế dành cho người già và người nghèo, đã được thông qua vào giữa những năm 1960. Ý tưởng về một bảo hiểm y tế quốc gia tổng quát hơn một lần nữa nhận được sự quan tâm đáng kể vào những năm 1970. Có một loạt hoạt động nghiêm trọng vào năm 1973 và 1974, khi Thượng nghị sĩ Edward Kennedy bảo trợ cho một đề xuất thu nhỏ cùng với Wilbur Mills, chủ tịch Ủy ban Cách thức và Phương tiện Hạ viện.

Tiền lãi lại tăng lên dưới thời chính quyền Carter. Jimmy Carter đã công khai cam kết với một số phiên bản bảo hiểm y tế quốc gia trong chiến dịch tranh cử năm 1976. Hiệp hội Công nhân ô tô (UAW) đã ủng hộ nhiệt tình bảo hiểm y tế quốc gia toàn diện trong nhiều năm. Khi Carter được bầu với sự ủng hộ của UAW và với đa số ủng hộ của Đảng Dân chủ ở cả hai viện của Quốc hội, nhiều người ủng hộ nghĩ rằng đã đến lúc phải có một nỗ lực khác.

Các đề xuất bảo hiểm y tế quốc gia nổi tiếng vì sự đa dạng của chúng. Ngay cả khi rõ ràng là chủ đề này sẽ nằm trong chương trình nghị sự từ năm 1977 đến năm 1979, những người ủng hộ họ đã đưa ra những đề xuất khác nhau đáng kể. Một số kêu gọi một kế hoạch sẽ được chính phủ tài trợ và quản lý hoàn toàn; những người khác cung cấp cho liều lượng đáng kể của bảo hiểm tư nhân bắt buộc . Một số chương trình cung cấp các phúc lợi toàn diện, do đó hầu như tất cả các chi phí y tế sẽ được chi trả; những người khác chọn lọc hơn về những lợi ích mà họ sẽ cung cấp. Một số được cung cấp để bao phủ toàn bộ dân số ; những người khác nhắm mục tiêu tập hợp con của dân số. Một số đã được bảo hiểm thanh toán toàn bộ hóa đơn; những người khác cung cấp cho bệnh nhân thanh toán một phần, một phần chi phí hàng năm hoặc một phần mỗi lần gặp nhà cung cấp dịch vụ chăm sóc y tế. Bên cạnh các tranh chấp, sự phức tạp của các đề xuất khác nhau là đáng kinh ngạc. Ngay cả trong số những người ủng hộ bảo hiểm y tế quốc gia, cũng có tranh cãi đáng kể về những đặc điểm rất cơ bản trong kế hoạch mong muốn của họ.

Đầu nhiệm kỳ của chính quyền Carter, Kennedy và Lao động đã tham gia một loạt cuộc trò chuyện với các nhà hoạch định chính sách và cố vấn chính trị hàng đầu trong Nhà Trắng về những điểm nổi bật trong đề xuất của chính quyền. Liên minh lao động-Kennedy rất muốn đề xuất được xây dựng và công bố trước cuộc bầu cử quốc hội năm 1978, lý luận rằng nếu thực sự có một kế hoạch hành chính trên bàn, người dân của họ ở mỗi khu vực bầu cử có thể củng cố cam kết từ các nhà lập pháp và cơ quan lập pháp tương lai . tors như là một phần của quá trình chiến dịch. Vài tháng sau chính quyền mới , những người ủng hộ chính của bảo hiểm y tế quốc gia toàn diện, bao gồm cả Kennedy và lao động có tổ chức, đã sửa đổi sự khăng khăng của họ đối với kế hoạch toàn diện mà họ đã đưa ra trong suốt những năm qua. Tại đây, họ có một tổng thống cam kết bảo hiểm y tế quốc gia và một Quốc hội Dân chủ. Họ lý luận rằng một cơ hội tương tự có thể không xuất hiện trở lại trong một thập kỷ nữa hoặc thậm chí là một thế hệ khác. Vì vậy, trong khi duy trì đề xuất của họ về lợi ích toàn diện và bảo hiểm toàn cầu, họ đã từ bỏ sự khăng khăng đòi một chương trình hoàn toàn của chính phủ, và đưa ra một đề xuất cho cả việc bảo hiểm và quản lý bởi các công ty bảo hiểm tư nhân. Họ tuyên bố điều này đã mang lại cho Carter hai đặc điểm mà ông ấy muốn: một nơi dành cho các công ty bảo hiểm tư nhân và một cách để lấy phần lớn chi phí từ ngân sách liên bang. Những người chỉ trích kế hoạch mới cho rằng nó vẫn còn quá tốn kém và không khả thi về mặt hành chính, nhưng sự thỏa hiệp dường như đang diễn ra.

Trong khi đó, một cuộc xung đột đã nảy sinh trong chính quyền giữa những người (đặc biệt là ở HEW và nhân viên Chính sách đối nội của tổng thống), những người ủng hộ một đề xuất với các lợi ích toàn diện và phạm vi bảo hiểm toàn cầu, được thực hiện theo từng giai đoạn trong vài năm, và những người (đặc biệt là ở Bộ Tài chính và Văn phòng Quản lý và Ngân sách), những người ủng hộ các sáng kiến hạn chế hơn nhiều cung cấp bảo hiểm thảm họa và một số bảo hiểm được cải thiện cho người nghèo, nếu có bất kỳ kế hoạch nào. Các cố vấn sau này lo lắng về tác động của một kế hoạch tham vọng hơn đối với lạm phát và ngân sách liên bang, đặc biệt là do những gì họ cho là tâm trạng quốc gia bảo thủ hơn được minh họa bằng các sự kiện như việc thông qua Dự luật 13 ở California. Các nhân vật hành chính khác, cả trong HEW và Văn phòng điều hành của tổng thống, đều đảm nhận vai trò đàm phán giữa các phe phái.

Kết quả là sự chậm trễ trong việc công bố đề xuất của chính quyền đã khiến lao động trở nên phản cảm. Thật vậy, Douglas Fraser, người đứng đầu Hiệp hội Công nhân Ô tô, trong một bài phát biểu cuối năm 1977 đã đề cập đến sự không hài lòng của ông với chính quyền về vấn đề này và một số vấn đề khác. Trong một đề cập không giấu giếm về một thách thức tiềm ẩn của Kennedy , ông đã nêu ra khả năng lao động đang tìm kiếm “đồng minh mới” trong cuộc đấu tranh của họ. Vào một thời điểm nào đó trong năm 1978, đã có một sự rạn nứt khá rõ rệt với người lao động và những người của Kennedy, và trong phạm vi chính quyền đang tham khảo ý kiến của Hill, họ đã làm như vậy với những chủ thể quan trọng khác trong quá trình này như Russell Long, chủ tịch của Ủy ban Tài chính Thượng viện; Dan Rostenkowski, chủ tịch tiểu ban sức khỏe House Ways and Means; và những người thành công của anh ấy, Charles Rangel.

Ngay sau cuộc bầu cử năm 1978, Thượng nghị sĩ Long đã có một bước đi khá ấn tượng; ông quyết định thành lập bảo hiểm y tế quốc gia vào đầu năm 1979, trước khi kế hoạch của bộ hành chính được công bố và tiến hành các phiên soạn thảo thực tế. Động thái của Long đã thúc giục các quan chức chính quyền đưa ra một thời gian biểu tăng tốc cho đề xuất của họ. Họ đã tích cực làm việc với đề xuất này, theo sự khăng khăng của cá nhân Tổng thống Carter, cho đến năm 1978. Sau hành động của Long, họ đã công bố một đề xuất giai đoạn đầu bao gồm bảo hiểm thảm họa, hỗ trợ người nghèo và cận nghèo, trợ cấp bà mẹ và trẻ em, và một số tính năng khác; tất cả đều nằm trong tiêu chí đánh giá của một kế hoạch của chính phủ vốn hấp dẫn một số người theo chủ nghĩa tự do hơn là cách tiếp cận Kennedy-lao động đã được sửa đổi.

Vì vậy, vào năm 1979, có một số đề xuất nghiêm túc đang được xem xét: của Long, của chính quyền, kế hoạch lao động Kennedy sửa đổi, và một số đề xuất khác. Hình 1-1 cho thấy mức độ chú ý của những người trả lời về sức khỏe của tôi đối với các loại đề xuất khác nhau. Có thể có một chút nghi ngờ rằng họ thực sự đã nhận được rất nhiều thông báo.

Phần còn lại của câu chuyện vượt ra ngoài giai đoạn thiết lập chương trình nghị sự. Nhưng tóm lại, toàn bộ sự việc đã thất bại. Bảo hiểm y tế quốc gia xuất phát từ (1) những lo lắng đáng kể trong chính quyền rằng việc ban hành bất kỳ kế hoạch nào sẽ tạo ra áp lực đối với ngân sách liên bang, (2) tâm trạng quốc gia dường như thích chính phủ nhỏ hơn và (3) sự bất lực để tập hợp một liên minh thống nhất xung quanh một đề xuất.

Điều gì giải thích cho những đợt giảm giá này và các luồng chú ý đối với bảo hiểm y tế quốc gia ? Những điều kiện nào sẽ làm tăng cơ hội ban hành? Làm thế nào quan trọng-

Hình 1-1

Thảo luận về Thảm họa, Kennedy-Lao động và Quản lý
Đề xuất Bảo hiểm Y tế Quốc gia

Các buổi thảo luận và điều trần của Thượng Nghị Sĩ Long

Carter quản trị-

đề nghị ăn uống

Kennedy-lao động thay đổi/ hành chính       /

phát triển đề xuất

/'       s

/ : / / ' / / : / / : /

Carter nhậm chức với cam kết tranh cử

r .       /

• / . /

; ✓

tôi       _

/ / / / / / f       /

/ ♦'

•

thảm khốc

✓ .• / .♦ ✓ .• / .*/

/.♦

// X

/.♦/.•

.*

Kennedy- lao động

■*xy

'y^.Administrc

đề xuất ý tưởng

1976

1977

Năm

Để biết chi tiết mã hóa, xem Phụ lục.

Có phải những nhân vật nổi bật như Carter, Kennedy và Long không? Nhìn lại, với những hạn chế về ngân sách và tâm trạng quốc gia được nhận thức, làm thế nào những người ủng hộ có thể nghĩ rằng đây là thời điểm thích hợp? Thật vậy, làm sao người ta có thể biết khi nào thời điểm của một ý tưởng đang đến?

Bãi bỏ quy định: Hàng không, Vận tải đường bộ, Đường sắt

Nghiên cứu tình huống thứ ba của chúng tôi mô tả tiến độ của các đề xuất bãi bỏ quy định kinh tế trong các phương thức vận tải khác nhau – hàng không, vận tải đường bộ và đường sắt. 5 Chúng tôi tập trung vào quy định kinh tế chứ không phải an toàn: quy định của chính phủ về tuyến đường, dịch vụ, gia nhập thị trường và giá cước. Trong giao thông vận tải, các hoạt động này

5 Có khá nhiều bài viết về bãi bỏ quy định. Để có cái nhìn tổng quan tuyệt vời, hãy xem Martha Derthick và Paul J. Quirk, The Politics of Deregulation (Washington, DC: The Brookings Institution, 1985). Một tuyên bố trước đó về một số kết quả của họ là trong Paul J. Quirk và Martha Derthick, “Congressional Support for Pro-Competitive Regulation Reform,” bài viết tại cuộc họp thường niên của Hiệp hội Khoa học Chính trị Hoa Kỳ, 1981. tập trung vào Hàng không dân dụng Ban (CAB) cho ngành hàng không và Ủy ban Thương mại Liên bang (ICC) cho vận tải đường bộ và đường sắt.

Quy định của chính phủ đối với các ngành này bắt đầu bằng việc thành lập ICC để điều chỉnh các tuyến đường sắt, từ thế kỷ 19. Quy định được cho là bắt đầu để bảo vệ người tiêu dùng và chủ hàng khỏi bị các công ty độc quyền đường sắt đục khoét, đồng thời bảo vệ các ngành công nghiệp non trẻ khỏi sự cạnh tranh khốc liệt cho đến khi chúng được thành lập. Các quy định được phát triển và được mở rộng sang vận tải đường bộ và hàng không, một bộ luật hành chính ghê gớm và cấu trúc thượng tầng quan liêu đã phát triển, và những người vận chuyển hàng hóa bị quản lý thấy mình phải làm việc dưới (và được bảo vệ bởi) một tập hợp đáng kể các quy định và cơ quan quản lý . Trong những năm 1960 và 1970, đã có nhiều lời phàn nàn về tác động của bộ máy điều tiết này. Một số nhà mạng muốn thâm nhập thị trường mới đã bị quy định của chính phủ ngăn cản việc này. Trong một số trường hợp, các nhà vận chuyển bị quản lý phản đối rằng họ bị buộc phải phục vụ các thị trường có lợi nhuận thấp hoặc thậm chí không có lợi nhuận. Các nhà phân tích chính sách công đã viết về sự kém hiệu quả do quy định gây ra. Và mọi người phàn nàn về băng đỏ.

Trong những năm 1960, đã có sự bùng nổ các công trình học thuật về các chủ đề liên quan đến quy định, bắt nguồn từ công trình của các nhà kinh tế học về độc quyền tự nhiên và tính kinh tế theo quy mô. Phần cơ bản của lý thuyết học thuật này về cơ bản lập luận rằng quy định kinh tế của chính phủ trong một ngành công nghiệp có thể được điều chỉnh bởi các lực lượng thị trường chỉ tạo ra sự kém hiệu quả. Nếu việc thâm nhập thị trường là dễ dàng một cách tự nhiên, thì sự cạnh tranh trên thị trường có thể điều chỉnh tỷ lệ và các dịch vụ được cung cấp. Ví dụ, trong trường hợp vận tải đường bộ, các nhà kinh tế lập luận rằng việc thâm nhập thị trường và cạnh tranh với các hãng vận tải lâu đời là tương đối dễ dàng vì chi phí để có được một chiếc xe tải thấp hơn nhiều so với chi phí bắt đầu một tuyến đường sắt chẳng hạn. Do đó, nếu chính phủ ngừng điều tiết đầu vào, tỷ lệ và dịch vụ , các lực lượng cạnh tranh tự nhiên sẽ thực hiện việc điều tiết cho người tiêu dùng và xã hội sẽ tiết kiệm chi phí cho bộ máy điều tiết.

Những năm 1960 và 1970 cũng chứng kiến tâm trạng chống chính phủ ngày càng tăng trong công chúng nói chung, hoặc các chính trị gia dày dạn kinh nghiệm nhận thấy như vậy. Với những cú sốc mà những sự kiện như Chiến tranh Việt Nam, xe buýt, tình trạng bất ổn đô thị và những khó khăn về kinh tế đã gây ra cho hệ thống chính trị, các chính trị gia đã phát hiện ra một cảm giác trong các cử tri của họ rằng chính phủ không thể giải quyết mọi vấn đề hoặc, ở mức cực đoan, rằng chính phủ có thể không làm bất cứ điều gì đúng. Sau khi ban hành các chương trình xã hội tuyệt vời của Lyndon Johnson, tâm trạng dường như dao động , chuyển từ ủng hộ các chương trình mới đầy tham vọng của chính phủ sang cảm giác rằng chính phủ quá lớn, quá cồng kềnh và quá tốn kém. Các cuộc nổi dậy của người nộp thuế ở California và những nơi khác đã củng cố cách giải thích này.

Chính quyền Nixon đã soạn thảo một gói các đề xuất bãi bỏ quy định giao thông vận tải được thiết kế để giảm bớt các hạn chế đối với việc nhập cảnh và giảm bớt sự kiểm soát của chính phủ đối với giá cước và dịch vụ. Nhưng chính quyền của Ford đã bắt đầu một cú hích lớn mang tính tương đối. Bản thân Tổng thống Gerald Ford đã hỗ trợ rất nhiều cho những người ủng hộ bãi bỏ quy định trong chính quyền của ông trong nỗ lực xây dựng, công bố và thúc đẩy quốc hội ban hành các đề xuất của họ. Anh ấy đã gửi các hóa đơn liên quan đến từng phương thức vận tải, và mặc dù không thành công trong việc ban hành luật, nhưng anh ấy đã tạo tiền đề cho một nỗ lực mà cuối cùng sẽ đơm hoa kết trái.

Nhận thấy khả năng phổ biến của việc bãi bỏ quy định như một vấn đề của người tiêu dùng, Thượng nghị sĩ Edward Kennedy cũng coi việc bãi bỏ quy định hàng không là một trong những dự án lớn của ông. Ông đã sử dụng chức vụ chủ tịch của mình trong Tiểu ban Tư pháp về Thủ tục và Thực tiễn Hành chính để tổ chức các phiên điều trần về vai trò quản lý của Ban Hàng không Dân dụng và để tiếp xúc với những người ủng hộ cải cách quy định trên toàn quốc. Sau đó, Thượng nghị sĩ Howard Cannon, Chủ tịch Tiểu ban Thương mại về Hàng không, cũng cảm thấy có nghĩa vụ phải tổ chức các phiên điều trần, một phần để đáp lại chính quyền và một phần để giành lại quyền tài phán của mình đối với ngành hàng không trong Thượng viện mà ông cảm thấy Kennedy đã chiếm đoạt.

Các phiên điều trần của Cannon, chủ yếu do hãng hàng không thống trị sau khi hãng hàng không phản đối việc bãi bỏ quy định, đáng chú ý vì hai yếu tố bất thường. Đầu tiên, một số hãng hàng không đã phá vỡ mặt trận thống nhất của phe đối lập và ủng hộ một số phiên bản bãi bỏ quy định. Thứ hai và kịch tính hơn, chính CAB đã làm chứng ủng hộ việc cắt giảm mạnh mẽ quyền tài phán của chính mình. Nhân viên cấp cao của CAB đã nghiên cứu vấn đề này và kết luận rằng các lập luận kinh tế cho việc bãi bỏ quy định đã áp dụng một cách thích hợp cho ngành hàng không và John Robson, người được Tổng thống Ford bổ nhiệm làm chủ tịch , đã đồng ý. Rõ ràng, trọng lượng đơn giản của những ý tưởng đã thuyết phục họ.

Vào năm 1976, Jimmy Carter đã biến chủ đề chung là “để chính phủ đứng sau lưng bạn” trở thành một trong những điểm thu hút chính trong chiến dịch tranh cử của ông. Sau khi ông nhậm chức, chính quyền của ông đã sẵn sàng đưa ra các đề xuất về cách giảm bớt sự can thiệp của chính phủ vào khu vực tư nhân. Do nền tảng được đặt ra bởi cả chính quyền Ford và Quốc hội, việc bãi bỏ quy định hàng không đã sẵn sàng để thực hiện. Việc bãi bỏ quy định về đường sắt đã được giải quyết ở một mức độ nào đó trong các hành vi đối phó với sự sụp đổ của Penn Central. Vận tải đường bộ được nhiều người cho là khó khăn hơn hàng không, do sự phản đối thống nhất và ghê gớm của những người lái xe tải được quản lý và Teamsters. Vì vậy, chính quyền đã chọn tập trung vào việc bãi bỏ quy định hàng không và hơn nữa, chọn sử dụng dự luật Kennedy-Cannon làm phương tiện của họ, thay vì soạn thảo đề xuất của riêng họ từ đầu. Trong một thời gian, Bộ Giao thông vận tải đã cản bước họ, nhưng cam kết cá nhân của Carter đối với việc bãi bỏ quy định hàng không chỉ đơn giản là khiến họ phải chấp nhận.

Carter cũng chỉ định Alfred Kahn đứng đầu CAB và bổ nhiệm một số thành viên tiên phong vào hội đồng quản trị. Kahn và các cộng sự của ông đã hành động rất mạnh mẽ theo hướng bãi bỏ quy định của riêng họ, cho phép các hãng hàng không thử nghiệm giá cả cạnh tranh và thâm nhập thị trường. Có thể là họ đã đi xa hơn luật cho phép về mặt kỹ thuật, hoặc ít nhất là giải thích luật khá sáng tạo. Kết quả của việc bãi bỏ quy định do CAB bắt đầu thoạt nhìn có vẻ cực kỳ hứa hẹn: giá vé thấp hơn cho người tiêu dùng, lợi nhuận cao hơn cho các hãng hàng không và dịch vụ giảm nhẹ. Với nền tảng do chính quyền Ford đặt ra, sự đồng thuận đang phát triển ở Đồi Capitol, cú hích mới từ chính quyền Carter, sự chia rẽ trong ngành và bước đột phá dường như thành công của CAB vào lĩnh vực này, một dự luật bãi bỏ quy định hàng không đã được Quốc hội thông qua. và được ký bởi Tổng thống Carter vào năm 1978.

Tại thời điểm đó, sự chú ý của các nhà hoạch định chính sách đã chuyển sang hướng quan tâm đến các phương thức vận tải khác, như Hình 1-2 cho thấy. Sau thành công trong lĩnh vực hàng không, bộ máy quảng cáo có thể tiếp nhận những người lái xe tải và Teamster dễ dàng hơn so với những gì họ có thể có với tư cách là chiến trường đầu tiên. Tính phù hợp của các bài học từ ngành hàng không khi áp dụng cho các lĩnh vực khác có thể được tranh luận lâu dài, nhưng về mặt chính trị

Figure 1-2

Discussion of Deregulation: Aviation, Rail, Trucking

Carter, Kent ICC turn to

ledy, and the rucking

Air spills

/ I / / //

/ over to ' other modes

ự /ị / / .

Ford administ proposals Aviation \

Enactment

X

/ / • / /      :

/ ¹      ‘

/ ¹ • / Ỉ      :

\ Adminis- _ tration and

ration       1

Priority on air

/      1      *

f      i      :

Ỉ      :

/ : 1 :

ICC actions

Rail--

1 ; t •’ 1 ‘

Ỉ •

1 ‘

Trucking-^

" *■**».

t •

1 •’

/ ; / ;

1 •

đà dường như không thể cưỡng lại. Do đó, ngành hàng không đã phá vỡ các cửa xả lũ, dẫn đến sự di chuyển của các phương thức vận tải khác và mở rộng cuộc thảo luận về bãi bỏ quy định sang lĩnh vực thông tin liên lạc, sức khỏe, an toàn lao động và nhiều lĩnh vực khác. Vào cuối nhiệm kỳ của chính quyền Carter, cả hai dự luật bãi bỏ quy định về vận tải đường bộ và đường sắt đều được Quốc hội thông qua và tổng thống ký.

Động lực này có thực sự không thể cưỡng lại được không? Điều gì đã khiến nó trở nên mạnh mẽ như vậy? Có phải ar mía học thuyết thực sự ảnh hưởng đến những sự kiện này? Tại sao tâm trạng quốc gia dường như dễ tiếp nhận những đề xuất này trong những năm 1970 hơn là những năm 1960?

Phí sử dụng đường thủy

Nghiên cứu điển hình cuối cùng của chúng tôi là việc thu phí sử dụng đường thủy, được ban hành vào năm 1978. ⁴Đường thủy là phương thức vận chuyển cuối cùng được cung cấp cho người sử dụng mà không phải trả phí. Đường cao tốc được xây dựng với thuế nhiên liệu do người sử dụng thương mại và giải trí trả. Các sân bay được xây dựng với sự hỗ trợ của một quỹ ủy thác được tài trợ bởi thuế vé. Quyền ưu tiên đường sắt được cung cấp bởi các khoản trợ cấp đất đai, nhưng sau đó được xây dựng và duy trì thông qua các khoản chi tiêu của đường sắt. Tuy nhiên, khi đề cập đến việc cải thiện đường thủy, tất cả công việc của Công binh Lục quân—đập, âu thuyền, kênh, nạo vét và kênh đào—đều do người đóng thuế chung chi trả . Các đề xuất về một số hình thức tính phí người dùng—thuế nhiên liệu, phí khóa hoặc phí giấy phép—đã được đưa ra trong nhiều thập kỷ. Nhưng họ luôn vấp phải sự phản đối của các chủ sà lan, những người chèo thuyền vui chơi, các đảng viên của Quân đoàn trên đồi và những người vận chuyển hàng hóa số lượng lớn như ngũ cốc và than đá, những người cuối cùng sẽ trả chi phí vận chuyển cao hơn nếu phí người dùng bị vi phạm. đã hành động. Đường sắt ủng hộ phí sử dụng đường thủy, lập luận rằng việc sử dụng miễn phí các cơ sở do chính phủ tài trợ đã mang lại cho các đối thủ cạnh tranh đường thủy của họ một lợi thế quảng cáo không công bằng. Các lập luận chính sách xung quanh vấn đề này đã rất quen thuộc thông qua quá trình tranh luận lâu dài này.

Một số công trình đường thủy xuống cấp nghiêm trọng. Đặc biệt , sự chú ý vào cuối những năm 1960 và đầu những năm 1970 tập trung vào Lock and Dam 26, trên sông Mississippi tại Alton, Illinois. Cơ sở này, một nút thắt cổ chai ảnh hưởng đến việc vận chuyển suốt chiều dài của con sông, đang trong tình trạng hư hỏng nghiêm trọng đến mức cần phải làm gì đó. Nước rò rỉ qua nó, các bộ phận của nó bị vỡ vụn, nó phải đóng cửa nhiều lần để sửa chữa và sau vài năm sử dụng nữa, nó có thể bị hỏng hoàn toàn. Việc xây dựng lại cần thiết sẽ tiêu tốn hơn 400 triệu đô la. Vì vậy, các chủ sở hữu và người điều hành sà lan đã thúc đẩy mạnh mẽ quỹ liên bang để xây dựng lại Lock and Dam 26.

Khi các phiên điều trần diễn ra đều đều suốt mùa hè năm 1976 trước tiểu ban Công trình Công cộng của Thượng viện, Thượng nghị sĩ Pete Domenici, một đảng viên Cộng hòa nhiệm kỳ đầu tiên từ New Mexico, bắt đầu đùa giỡn với ý tưởng áp đặt phí người dùng như một cách để thanh toán cho một dịch vụ mới. Lock and Dam 26. Ông ấy biết rằng đảm nhận mục tiêu này sẽ khiến ông ấy mâu thuẫn với một số thượng nghị sĩ quyền lực, bao gồm cả Russell Long của Louisiana, Chủ tịch Ủy ban Tài chính, vì vậy trong một thời gian, Thượng nghị sĩ Domenici đã chống lại sự thúc giục của các nhân viên mà ông ấy thúc giục. cho phí người dùng. Nhưng câu chuyện kể rằng anh ấy đã trở nên vô cùng tức giận trước lời khai của sà lan đang yêu cầu tiền liên bang cho Lock and Dam 26 trong khi kiên quyết phản đối mọi cuộc nói chuyện về phí người dùng, đến nỗi anh ấy quyết định giới thiệu và thúc đẩy mạnh mẽ một dự luật. . Chiến lược của anh ấy là buộc phí người sử dụng vào việc xây dựng lại mà lợi ích của sà lan và các chủ hàng vô cùng mong muốn: không tính phí người sử dụng, không Lock and Dam 26. Anh ấy và các nhân viên của mình lao vào cuộc chiến với năng lượng dồi dào, hàng đống thông tin và lập luận, và sự nhạy bén chính trị tuyệt vời.

Trong chính quyền sắp tới của Carter, các nhà hoạch định chính sách trong Bộ Giao thông Vận tải coi đây là cơ hội để áp đặt phí sử dụng đường thủy lần đầu tiên trong lịch sử. Tổng thống Carter đã bị thuyết phục để thông báo rằng ông sẽ phủ quyết mọi ủy quyền cho Lock and Dam 26 không kèm theo hóa đơn tính phí người dùng. Với sự kết hợp của các thượng nghị sĩ, Bộ Giao thông vận tải và tổng thống liên kết Lock and Dam 26 với doanh thu bị kiện, ngay cả lợi ích của sà lan và vận chuyển cuối cùng cũng ủng hộ một phiên bản phí người dùng ít tham vọng hơn. Xem Hình 1-3 để biết sự quan tâm của những người trả lời về phương tiện đi lại của tôi đối với vấn đề này.

Bản thân sự phức tạp của việc ban hành là một câu chuyện. Tại nhiều thời điểm, dự án của Domenici bị đe dọa thất bại. Những thỏa hiệp lớn đã được

Hình 1-3

Thảo luận về phí sử dụng đường thủy và âu thuyền 26

100

90

CD CD

80

*5

o

c

•C

0)

5

co

c £

70

c

o

CD

Q.

■o

c

CD

o Q_ co

05

_£Z

5

35

E

60

c

o

.2

co

50

s

Ồ

o

d*

CL

CD

co

>

c: CD

co CD

40

Q

o

CD

0)

lo'

30

□)

03

tn

c

CD

CD

Q

*■*

CD CL

20

10

Eric

ictment

z

Dome

nici push.

• **      -X

X X X

L X

✓’

✓

✓

✓

✓

✓

\ X \ X \x \x

Lock and

Dam 26^

s'

s X s X

\x

z User charge

x\ x\

X

X

cần có đủ phiếu bầu để thông qua bất kỳ dự luật tính phí người dùng nào, vì vậy phiên bản cuối cùng được thông qua vào năm 1978 ít tham vọng hơn so với đề xuất ban đầu của Domenici. Nhưng vì đây là một cuốn sách về thiết lập chương trình nghị sự hơn là ban hành, nên chúng ta không cần nán lại lâu ở phần này của câu chuyện, dù nó rất hấp dẫn. Những người phản đối cho rằng dự luật là điều tốt nhất họ có thể nhận được trong hoàn cảnh này. Những người ủng hộ cảm thấy rằng họ ít nhất đã thiết lập được nguyên tắc áp đặt một khoản phí, và mong chờ nhiều năm và nhiều thập kỷ để củng cố nó.

Có phải trường hợp này thực sự làm bật lên sự tức giận của một thượng nghị sĩ cấp dưới, thiểu số? Sự ngẫu nhiên của Lock and Dam 26 đang đổ nát quan trọng đến mức nào? Tại sao, sau nhiều năm quen thuộc với vấn đề này, thời điểm cụ thể này lại chứng minh là đúng?

Một số chủ đề không bao giờ được đưa vào chương trình nghị sự

Hãy xem Bảng 1-1, trong đó cho thấy một số chủ đề về sức khỏe và giao thông vận tải ít được thảo luận. Những con số này trình bày một số câu đố thú vị. Tại sao những món đồ đáng được quan tâm lại không bao giờ nhận được? Mọi người đều nhận ra rằng dân số đang già đi và việc chăm sóc y tế lâu dài sẽ ngày càng trở thành một vấn đề cấp bách đối với xã hội. Theo quan điểm của những ủng hộ nhân khẩu học này

Bảng 1-1

Các chủ đề được thảo luận không thường xuyên*

Sức khỏe

Chăm sóc bà mẹ và trẻ em       14%

Chăm sóc dài hạn       13

Chính phủ giao hàng (Trung tâm cộng đồng, Cựu chiến binh

Hành chính, Dịch vụ Y tế Công cộng)       11

Gian lận và lạm dụng       11

FDA và thuốc       9

Sức khỏe tinh thần       5

Vận tải

Tác động môi trường       16

Đường ống dẫn (kể cả bùn than)       15

An toàn       14

xe buýt       13

quốc hữu hóa đường sắt

*Đối với mỗi đối tượng, con số này là tỷ lệ phần trăm số người trả lời về sức khỏe hoặc phương tiện đi lại coi đối tượng này là rất nổi bật hoặc hơi nổi bật, cộng lại trong suốt 4 năm, đối với biến số có giá trị cao nhất liên quan đến đối tượng . Xem thảo luận về các nhóm trong chú thích của Bảng 6-1. Sức khỏe N=133: Vận chuyển N=114.

bác bỏ, tại sao chủ đề chăm sóc dài hạn lại ít được các chuyên gia y tế thảo luận vào cuối những năm 1970? Trước sự chú ý to lớn của giới truyền thông đối với gian lận và lạm dụng trong chính thời kỳ này, tại sao các nhà hoạch định chính sách y tế và những người xung quanh họ lại đề cập rất ít đến chủ đề đó khi thảo luận về các vấn đề đang thu hút sự chú ý của họ? Tại sao xe buýt liên tỉnh rất xa tầm nhìn? Tại sao một chủ đề như an toàn giao thông, rất nổi bật chỉ một vài năm trước đó, lại nhanh chóng phai nhạt khỏi vị trí cao trong chương trình nghị sự?

Ngược lại, chi phí chăm sóc y tế đã được thảo luận nổi bật trong hơn 80 phần trăm các cuộc phỏng vấn về sức khỏe của tôi trong hầu hết những năm này. Tại sao một chủ đề như chi phí lại chiếm ưu thế hoàn toàn trong một chương trình nghị sự như sức khỏe?

Một số chủ đề nhận được rất nhiều sự chú ý, trong khi những chủ đề khác lại bị bỏ quên. Cuốn sách này cố gắng tìm hiểu lý do tại sao.

MỘT SỐ GIẢI THÍCH

Cuộc thảo luận của chúng ta cho đến nay đã trình bày một loạt các mô tả thú vị về các thay đổi chính sách và các chủ đề không bao giờ xuất hiện trong chương trình nghị sự. Nó cũng đặt ra cho Hoa Kỳ nhiều câu hỏi về lý do tại sao lại có những thay đổi và tại sao một số chủ đề lại nổi bật hơn những chủ đề khác. Nói chung, hai loại yếu tố có thể ảnh hưởng đến việc thiết lập chương trình nghị sự và đặc điểm kỹ thuật của các lựa chọn thay thế: những người tham gia tích cực và các quy trình mà các mục và lựa chọn thay thế trong chương trình nghị sự trở nên nổi bật.

Những người tham gia

Tổng thống, Quốc hội, các quan chức trong ngành hành pháp và các lực lượng khác nhau bên ngoài chính phủ (bao gồm cả giới truyền thông, các nhóm lợi ích, các đảng phái chính trị và công chúng) đều có thể là nguồn cung cấp các mục trong chương trình nghị sự và những người bản địa thay đổi. Do đó, việc thiết lập chương trình nghị sự có thể liên quan đến việc chuyển các hạng mục từ chương trình nghị sự “có hệ thống” phi chính phủ sang chương trình nghị sự “chính thức” của chính phủ, một phần thông qua việc huy động công chúng có liên quan của các nhà lãnh đạo. 7 Hoặc các vấn đề có thể lọt vào chương trình nghị sự thông qua việc phổ biến các ý tưởng trong giới chuyên môn và trong giới tinh hoa chính sách, đặc biệt là các quan chức. 8 Hoặc những thay đổi trong chương trình nghị sự có thể là kết quả của sự thay đổi trong quyền kiểm soát của đảng hoặc sự cân bằng về ý thức hệ trong nội bộ đảng do các cuộc bầu cử mang lại. ⁵Do đó, một địa điểm quan trọng của sáng kiến có thể là các đảng và các quan chức được bầu. Một trong những mục đích của nghiên cứu này là để xác định mức độ thường xuyên và trong những điều kiện nào mà mỗi người tham gia này quan trọng, và để xác định những loại tương tác nào có thể có giữa họ.

Cuốn sách này làm sáng tỏ chủ đề âm ỉ lâu nay về các nguồn sáng kiến, một phần bằng cách theo dõi sự tiến triển của các ý tưởng từ nơi này đến nơi khác qua nhiều năm được quan sát, và một phần bằng cách tìm hiểu mức độ nghiêm túc của những người gần gũi với việc hoạch định chính sách đối với những nguồn sáng kiến này . những ảnh hưởng có thể có. Tầm quan trọng tương đối của tổng thống và Quốc hội là gì? Trong ngành hành pháp, những người được bổ nhiệm chính trị quan trọng như thế nào so với các công chức sự nghiệp? Trong Quốc hội, những đóng góp tương ứng của nhân viên và các thành viên là gì? Các mục trong chương trình nghị sự có được phổ biến từ công chúng hay quy trình được hiểu tốt hơn là một trình tự “từ trên xuống” ? Trong phạm vi công chúng, đâu là vị trí của dư luận chung, trái ngược với các nhóm lợi ích có tổ chức? Tần suất các ý tưởng đến từ những người như nhà phân tích chính sách, nhà nghiên cứu, học giả và chuyên gia tư vấn, hay những người như vậy được coi là không phù hợp kỳ lạ? Các phương tiện thông tin đại chúng quan trọng như thế nào trong việc tập trung sự chú ý của các quan chức vào một số vấn đề và góp phần khiến họ bỏ qua các vấn đề khác, hay các phương tiện truyền thông báo cáo sự chú ý hơn là tạo ra nó?

Quy trình thiết lập chương trình nghị sự và đặc điểm kỹ thuật thay thế

Chắc chắn sẽ không hài lòng khi kết thúc câu chuyện với tầm quan trọng của nhiều người chơi trong trò chơi. Chúng tôi muốn biết điều gì đó về bản thân trò chơi. Vì vậy, ngoài những người tham gia, chúng tôi quan tâm đến các quy trình thiết lập chương trình nghị sự và các lựa chọn thay thế được chỉ định. Trong cuốn sách này, chúng ta sẽ bàn về ba loại quy trình: vấn đề, chính sách và chính trị.

Một ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự có thể là sự gia tăng không ngừng của các vấn đề đang đè nặng lên hệ thống. Một cuộc khủng hoảng hoặc sự kiện nổi bật có thể báo hiệu sự xuất hiện của những vấn đề như vậy. Sự sụp đổ của Đường sắt Trung tâm Penn hoặc vụ tai nạn của DC-

7 Để biết thêm về quan điểm này, xem Roger w. Cobb và Charles D. Elder, Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building (Boston: Allyn và Bacon, 1972), trang 14-16, 34-35, 85-89.

8 Để biết cách xử lý quy trình như vậy, hãy xem Jack L. Walker. “Sự phổ biến của những đổi mới giữa các quốc gia châu Mỹ,” Tạp chí khoa học chính trị Mỹ 68 (tháng 9 năm 1969): 880—899.

Ví dụ, 10 dẫn đến việc tập trung vào các vấn đề tài chính của đường sắt hoặc các vấn đề về an toàn hàng không. Một cách khác để nhận thức được một vấn đề có thể là thay đổi trong một chỉ số được tôn trọng rộng rãi: chi phí chăm sóc y tế hoặc quy mô ngân sách Medicare tăng lên; năng lượng tiêu thụ trên mỗi tấn dặm giảm khi áp dụng một công nghệ nhất định; tỷ lệ mắc bệnh rubella hoặc bại liệt tăng lên; số người chết trên đường cao tốc trên mỗi dặm hành khách tăng hoặc giảm. Mức độ thường xuyên mà chính phủ chú ý đến các vấn đề được thúc đẩy bởi các chỉ số như vậy, bởi các sự kiện kịch tính hoặc bởi các gợi ý khác rằng có thể có một vấn đề cần quảng cáo ? Thật vậy, làm thế nào để một điều kiện nhất định được xác định là một vấn đề mà hành động của chính phủ là một biện pháp khắc phục thích hợp?

Đóng góp thứ hai cho các chương trình nghị sự và các giải pháp thay thế của chính phủ có thể là một quá trình tích lũy dần kiến thức và quan điểm giữa các chuyên gia trong một lĩnh vực chính sách nhất định, và việc các chuyên gia đó đưa ra các đề xuất chính sách. Lập luận của các học giả rằng quy định kinh tế đối với vận tải đường bộ hoặc đường hàng không chỉ tạo ra sự kém hiệu quả, hoặc các nghiên cứu cho thấy nguồn cung bác sĩ nhiều hơn làm tăng thay vì giảm chi phí y tế có thể dần lan tỏa trong các nhà hoạch định chính sách, tạo ra quan điểm có thể khiến họ dễ tiếp thu một số đề xuất hơn là cho những người khác. Sự phát triển của một công nghệ mới, chẳng hạn như một shunt giúp chạy thận nhân tạo hoặc pin lưu trữ hiệu quả hơn rõ rệt cho ô tô điện, có thể tạo ra áp lực đáng kể cho việc thay đổi chính sách. Nhưng không phụ thuộc vào khoa học hay tri thức, các ý tưởng có thể càn quét các cộng đồng làm chính sách như một mốt nhất thời, hoặc có thể được xây dựng dần dần thông qua một quá trình thảo luận, diễn thuyết, điều trần và giới thiệu dự luật liên tục. Mỗi quá trình truyền thông hoặc phổ biến này đóng vai trò gì trong việc thiết lập chương trình nghị sự và đặc điểm kỹ thuật thay thế?⁶

Những điều đã nói ở trên gợi ý rằng tại một số điểm trong cuốn sách này, chúng ta sẽ từ bỏ mối bận tâm thông thường của khoa học chính trị về áp lực và ảnh hưởng, thay vào đó, hãy du ngoạn vào thế giới của các ý tưởng. Quả thực, một cuộc điều tra của nghiên cứu là mức độ mà các động tác vặn cánh tay, cơ bắp và các ẩn dụ khác về áp lực mô tả một cách thực tế các lực thúc đẩy chương trình nghị sự, và mức độ thuyết phục và phổ biến ý tưởng, tốt hay xấu. , ảnh hưởng đến các đối tượng của sự chú ý. Những ý tưởng như công bằng hoặc hiệu quả ảnh hưởng đến những người tham gia ở mức độ nào? Nói rộng hơn, những giá trị nào ảnh hưởng đến các quy trình và mức độ động lực của mọi người đối với mong muốn thay đổi trật tự hiện có để đưa nó phù hợp với quan niệm của họ về trật tự lý tưởng? Họ thu được bao nhiêu ý tưởng mới bằng cách nghiên cứu các tình huống tương tự như tình huống của họ ở các tiểu bang hoặc quốc gia khác? Họ học được bao nhiêu thông qua thử nghiệm, thử nghiệm được thiết kế chính thức hoặc trải nghiệm cá nhân thô sơ hơn? Mức độ phản hồi từ hoạt động của các chương trình hiện có ảnh hưởng đến chương trình nghị sự?

Thứ ba, các quá trình chính trị ảnh hưởng đến chương trình nghị sự. Tâm trạng quốc gia dao động, dư luận thay đổi thất thường, kết quả bầu cử, thay đổi chính quyền và sự thay đổi trong Quốc hội đều có thể có những tác động mạnh mẽ. Có bao nhiêu thay đổi trong chương trình nghị sự và trong các giải pháp thay thế được cân nhắc nghiêm túc được tạo ra bởi sự thay đổi chính quyền, thay đổi chủ tịch ủy ban quốc hội, hoặc sự luân chuyển nhân sự rõ rệt trong Quốc hội do nghỉ hưu hoặc thất bại trong cuộc bầu cử? Mức độ tiếp thu của các chính trị gia đối với một số ý tưởng phụ thuộc vào những cân nhắc như duy trì hoặc xây dựng liên minh bầu cử, tái đắc cử, hoặc tranh cử chức vụ cao hơn? Mức độ cạnh tranh của những người quan trọng để giành được quyền điều hành chính sách, và sự cạnh tranh như vậy có tác động gì? Làm thế nào để những người quan trọng đánh giá một hiện tượng mơ hồ như một sự thay đổi trong tâm trạng quốc gia?

Mỗi quy trình trong số ba quy trình—nhận thức vấn đề, đưa ra các đề xuất chính sách và các sự kiện chính trị—có thể đóng vai trò là động lực hoặc hạn chế. Như một động lực thúc đẩy, các hạng mục được đưa lên vị trí nổi bật hơn trong chương trình nghị sự, chẳng hạn như khi một bộ máy hành chính mới có thể tạo điều kiện cho một loạt đề xuất mới xuất hiện. Như một ràng buộc, 11 mục bị ngăn không cho đưa vào chương trình nghị sự, như khi một giới hạn ngân sách hoạt động để loại trừ sự xuất hiện của các mục được cho là quá tốn kém. Một số mục có thể không được đưa vào chương trình nghị sự vì chi phí tài chính, do công chúng không chấp nhận, do sự phản đối của các nhóm lợi ích có thế lực hoặc đơn giản vì chúng ít cấp bách hơn các mục khác trong cuộc cạnh tranh để thu hút sự chú ý.

Cuối cùng, nghiên cứu bắt đầu với một số suy nghĩ chung về bản chất của các quá trình được kiểm tra. Sự thay đổi diễn ra từng bước, dần dần, từng bước ngắn hay người ta quan sát thấy sự thay đổi đột ngột, không liên tục? Nếu cả hai đều được gửi trước, liệu một mẫu có mô tả một phần của quy trình tốt hơn phần khác không?' Những người tham gia dường như tiến hành theo một quy trình lập kế hoạch có trật tự, trong đó họ xác định các vấn đề, xác định mục tiêu và tham gia vào các phương tiện hiệu quả nhất để đạt được những mục tiêu này? Ngay cả khi một số người tham gia đơn lẻ tiến hành theo cách hợp lý, có trật tự này, thì quá trình liên quan đến nhiều người tham gia có mang tính chất ít trật tự hơn hay không, với kết quả là sản phẩm của sự thương lượng giữa những người tham gia ? Hay quá trình thậm chí còn tự do hơn thế, với các vấn đề, đề xuất và chính trị trôi nổi liên tục, được kết hợp bởi các sự kiện ngẫu nhiên hoặc bởi sự xuất hiện tại hiện trường của một doanh nhân khéo léo, người lắp ráp các mảnh rời rạc trước đây? Thay vì giải quyết vấn đề, những người ủng hộ có phải trước tiên tạo ra các giải pháp yêu thích của họ và sau đó tìm kiếm các vấn đề sắp xảy ra để đính kèm các đề xuất của họ không? Làm thế nào thường là đồng bằng câm may mắn chịu trách nhiệm?

TỔNG QUAN VỀ SÁCH

Một vài trang cuối cùng đã trình bày một loạt các câu đố khá ghê gớm. Không phải tất cả chúng sẽ được tập hợp hoàn chỉnh trong các trang của cuốn sách này. Nhưng câu trả lời cho nhiều câu hỏi này và câu trả lời một phần cho những câu hỏi khác, kết hợp với nỗ lực xây dựng lý thuyết về các quá trình này từ quan sát thực nghiệm cẩn thận, sẽ nâng cao hiểu biết của chúng ta.

Bây giờ chúng ta đã sẵn sàng để bắt đầu cuộc hành trình xuyên qua mê cung của việc hình thành chính sách . Đầu tiên chúng ta phân biệt giữa những người tham gia và các quá trình. Về nguyên tắc, mỗi người tham gia tích cực đều có thể tham gia vào từng quy trình quan trọng—nhận thức vấn đề, xây dựng chính sách và chính trị. Chính sách không phải là duy nhất

"Một bản tóm tắt tuyệt vời về những ràng buộc đối với thay đổi chương trình nghị sự có trong Roger w. Cobb và Charles D. El der, “Truyền thông và Chính sách công,” trong Dan Nimmo và Keith Sanders, eds. Handbook of Political Communications (Beverly Hills: Sage, 1981) , Chương 14, đặc biệt là trang 402-408.

chẳng hạn, lĩnh vực của các nhà phân tích, chính trị cũng không phải là lĩnh vực duy nhất của các chính trị gia. Trong thực tế, như chúng ta sẽ thấy, những người tham gia chuyên môn hóa ở một mức độ nào đó trong quy trình này hay quy trình khác, nhưng những người tham gia có thể được coi là khác biệt về mặt khái niệm với các quy trình.

Chúng ta sẽ bắt đầu với những người tham gia trong Chương 2 và 3. Theo một câu mà một số độc giả có thể cho rằng sách giáo khoa không phải lúc nào cũng sai: Nếu bất kỳ một nhóm người tham gia nào trong quy trình chính sách đều quan trọng trong việc định hình chương trình nghị sự , đó là các quan chức được bầu và những người được bổ nhiệm của họ, chứ không phải là những người tái lập sự nghiệp hoặc các chủ thể phi chính phủ. Chúng tôi cũng sẽ thảo luận về các nhóm chủ thể nổi lên, lập luận rằng một nhóm rõ ràng bao gồm các chủ thể như tổng thống và các thành viên nổi bật của Quốc hội có nhiều ảnh hưởng hơn đến chương trình nghị sự, trong khi một nhóm ẩn bao gồm các chuyên gia trong bộ máy quan liêu và chuyên nghiệp các cộng đồng ảnh hưởng đến đặc điểm kỹ thuật của các lựa chọn thay thế mà từ đó các lựa chọn có thẩm quyền được thực hiện.

Sau đó, chúng ta sẽ chuyển sự chú ý của mình trong các chương còn lại của cuốn sách sang các quy trình chi phối hệ thống. Trong Chương 4, tổng quan về các quy trình này, trước tiên chúng ta thảo luận về những hạn chế của ba cách tiếp cận phổ biến. Việc tìm kiếm nguồn gốc của các chính sách công hóa ra là vô ích. Phần lớn việc hoạch định chính sách hợp lý, toàn diện được miêu tả là không thực tế, mặc dù có những trường hợp nó được tìm thấy. Chủ nghĩa gia tăng mô tả các phần của quy trình, đặc biệt là sự phát triển dần dần của các đề xuất hoặc thay đổi chính sách, nhưng không mô tả sự thay đổi chương trình đột ngột hoặc gián đoạn hơn. Thay vì những cách tiếp cận này, chúng tôi sử dụng một phiên bản sửa đổi của mô hình thùng rác Cohen-March-Olsen về sự lựa chọn của tổ chức để hiểu việc thiết lập chương trình nghị sự và thế hệ thay thế. ⁷Chúng tôi quan niệm có ba dòng quy trình chảy qua hệ thống - dòng các vấn đề, chính sách và chính trị. Chúng phần lớn độc lập với nhau và mỗi cái phát triển theo động lực và quy luật riêng của nó. Nhưng tại một số thời điểm quan trọng, ba luồng này được kết hợp với nhau và những thay đổi chính sách lớn nhất phát sinh từ sự kết hợp các vấn đề, đề xuất chính sách và chính trị đó.

Mỗi chương trong số ba chương tiếp theo thảo luận về một trong ba luồng. Trong Chương 5, chúng ta xem xét vấn đề được nhận ra như thế nào và các điều kiện được định nghĩa như thế nào là vấn đề. Các vấn đề được mọi người trong và xung quanh chính phủ chú ý bằng các chỉ số có hệ thống, bằng cách tập trung vào các sự kiện như khủng hoảng và thảm họa hoặc bằng phản hồi từ hoạt động của các chương trình hiện tại . Mọi người định nghĩa các điều kiện là các vấn đề bằng cách so sánh các điều kiện hiện tại với các giá trị của họ liên quan đến các trạng thái lý tưởng hơn, bằng cách so sánh hiệu suất của chính họ với các quốc gia khác hoặc bằng cách đặt chủ đề vào loại này thay vì loại khác.

Việc tạo ra các đề xuất chính sách, chủ đề của Chương 6, giống như một quá trình chọn lọc sinh học tự nhiên. Về nguyên tắc, nhiều ý tưởng là khả thi và trôi nổi trong một “món súp nguyên thủy về chính sách”, trong đó các chuyên gia thử nghiệm các ý tưởng của họ theo nhiều cách khác nhau—giới thiệu dự luật, bài phát biểu, lời khai, bài báo và cuộc trò chuyện. Trong quá trình xem xét đó, các đề xuất được thả nổi, tiếp xúc với nhau, được sửa đổi và kết hợp với nhau, rồi lại được thả nổi. Nhưng các đề xuất tồn tại đến tình trạng được xem xét nghiêm túc đáp ứng một số tiêu chí, bao gồm tính khả thi về mặt kỹ thuật, sự phù hợp của chúng với các giá trị chủ đạo và tâm trạng quốc gia hiện tại, khả năng khả thi về ngân sách và sự ủng hộ hoặc phản đối chính trị mà chúng có thể gặp phải. Do đó, hệ thống lựa chọn sắp xếp các tập hợp các đề xuất có thể hiểu được và chọn từ tập hợp lớn đó một danh sách ngắn các đề xuất thực sự có sẵn để xem xét nghiêm túc.

Dòng chảy chính trị được mô tả trong Chương 7 bao gồm các yếu tố như sự thay đổi tâm trạng quốc gia, thay đổi hành chính hoặc lập pháp, và các chiến dịch gây áp lực của nhóm lợi ích. Các mục tiềm năng trong chương trình nghị sự phù hợp với tâm trạng quốc gia hiện tại, nhận được sự ủng hộ của nhóm lợi ích hoặc thiếu lập trường chống đối có tổ chức và phù hợp với định hướng của các liên minh lập pháp hiện hành hoặc chính quyền hiện tại có nhiều khả năng nổi lên trong chương trình nghị sự hơn các mục không đáp ứng điều kiện như vậy. Đặc biệt, sự thay đổi của những người tham gia chính, chẳng hạn như thay đổi chính quyền, có tác động mạnh mẽ đến các chương trình nghị sự chính sách. Sự kết hợp giữa tâm trạng quốc gia được nhận thức và sự thay đổi của các quan chức được bầu đặc biệt ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự, trong khi sự cân bằng của các lực lượng có tổ chức có nhiều khả năng ảnh hưởng đến các lựa chọn thay thế được xem xét.

Các luồng vấn đề, chính sách và chính trị riêng biệt kết hợp với nhau vào những thời điểm quan trọng nhất định. Các giải pháp gắn liền với các vấn đề, và cả hai đều liên kết với các lực lượng chính trị thuận lợi. Sự kết hợp này rất có thể xảy ra khi các cửa sổ chính sách—các cơ hội để thúc đẩy các đề xuất hoặc quan niệm về các vấn đề thú vị—được mở ra. Như chúng ta đã tranh luận trong Chương 8, các cửa sổ được mở ra hoặc do sự xuất hiện của các vấn đề hấp dẫn hoặc do các diễn biến trong dòng chảy chính trị. Do đó, các chương trình nghị sự được thiết lập bởi các vấn đề hoặc chính trị, và các lựa chọn thay thế được tạo ra trong dòng chính sách. Các doanh nhân chính sách, những người sẵn sàng đầu tư nguồn lực của họ để thúc đẩy các đề xuất hoặc vấn đề mà họ yêu thích, không chỉ chịu trách nhiệm thu hút sự chú ý của những người quan trọng mà còn liên kết các giải pháp cho vấn đề và kết hợp cả vấn đề và giải pháp cho chính trị. Trong khi các chương trình nghị sự của chính phủ được thiết lập trong các vấn đề hoặc các luồng chính trị, thì khả năng các mục xuất hiện trong một chương trình nghị sự quyết định —một danh sách các mục được đưa ra để hành động thực tế—được nâng cao nếu cả ba luồng được kết hợp với nhau. Nói cách khác, chuyển động quan trọng sẽ có nhiều khả năng hơn nếu các vấn đề, đề xuất chính sách và chính trị đều được kết hợp thành một gói.

Sau đó, Chương 9 tóm tắt những gì chúng ta đã học được và đưa ra những kết luận chính của chúng ta . Chương 10, được viết cho lần xuất bản thứ hai, bổ sung thêm các nghiên cứu tình huống mới và các phản ánh sâu hơn. Một số độc giả, nếu họ muốn xem trước bức tranh lớn hơn trước khi xem chi tiết, có thể bỏ qua Chương 4 và 9 trước khi đọc phần còn lại của cuốn sách. Độc giả muốn được thông tin đầy đủ hơn về các phương pháp nghiên cứu nên xem phần Phụ lục trước khi tiếp tục. Những người quan tâm đến các quy trình hơn là những người tham gia có thể muốn đọc lướt qua Chương 2 và 3, tiếp tục từ Chương 4 đến Chương 9. Nhiều độc giả sẽ theo thứ tự các chương khi chúng được trình bày.

Các quy trình mà chúng ta sẽ thảo luận cực kỳ phức tạp và việc kể câu chuyện cũng vì thế mà trở nên phức tạp. Không giống như người tung hứng giữ nhiều chốt bowling trên không cùng một lúc, chúng tôi sẽ tập trung vào từng chốt một, để những chốt còn lại rơi xuống sàn kêu loảng xoảng. Nếu độc giả kiên nhẫn, họ sẽ nhận thấy rằng đến lượt từng chiếc đinh ghim dường như bị bỏ quên sẽ nhận được sự chú ý và cuối cùng chúng ta sẽ tập hợp chúng thành một khuôn mẫu mạch lạc nhất có thể theo đặc điểm thực tế của các quá trình được quan sát. Chúng tôi sẽ làm theo lời khuyên khôn ngoan của Einstein: “Mọi thứ nên được làm đơn giản nhất có thể, nhưng không đơn giản hơn.”

CHƯƠNG 2

Người tham gia bên trong
chính phủ

Một nơi hợp lý để bắt đầu câu chuyện của chúng tôi là với những người chơi trong trò chơi. Cuộc thảo luận đó sẽ xác định những người chơi nào là quan trọng, những người chơi nào được cho là quan trọng nhưng hóa ra lại không quan trọng, và cách họ liên hệ với nhau và với quá trình thiết lập chương trình nghị sự. Chúng ta sẽ thảo luận ba chủ đề: (1) tầm quan trọng của từng người tham gia, (2) mức độ quan trọng của từng người (ví dụ: liệu mỗi người có ảnh hưởng đến chương trình nghị sự, lựa chọn thay thế hay cả hai) và (3) các nguồn lực sẵn có cho mỗi người tham gia . Chúng ta bắt đầu với chương này về các chủ thể bên trong chính phủ, bao gồm chính quyền, công chức và Quốc hội. Trong chương tiếp theo, chúng ta chuyển sang các tác nhân bên ngoài chính phủ: các nhóm lợi ích, giới học thuật, truyền thông và dư luận. Sự phân biệt bên trong và bên ngoài đó một phần là giả tạo, nhưng nó phục vụ như một cách thô sơ để tổ chức cuộc thảo luận.

QUẢN TRỊ

Những người trong và xung quanh việc hoạch định chính sách liên bang thường bận tâm đến “ việc quản lý quảng cáo”. Khi chính quyền coi một vấn đề nhất định là mục ưu tiên hàng đầu, nhiều người tham gia khác cũng vậy. Và khi những người ủng hộ một đề xuất nhất định nhận thấy rằng họ không được chính quyền lắng nghe, họ thường phải hạ thấp cơ hội của mình để có một phiên điều trần nghiêm túc, ít nhất là trong thời điểm hiện tại. Mặc dù sẽ là phóng đại vấn đề nếu nói rằng chính quyền luôn chi phối chương trình nghị sự chính sách của chính phủ, nhưng thực tế chính quyền vẫn đóng vai trò rất nổi bật trong việc thiết lập chương trình nghị sự.

Trên thực tế, khi mọi người đề cập đến “chính quyền”, họ có thể nghĩ đến một trong hoặc sự kết hợp của ba chủ thể: bản thân tổng thống, các nhân viên trong chính quyền.

Từ Chương 2 của Chương trình nghị sự, Giải pháp thay thế và Chính sách công, Phiên bản cập nhật, với Phần kết về Chăm sóc sức khỏe, Phiên bản thứ hai. John W.Kingdon. Bản quyền © 2011 của Pearson Education, Inc. Bảo lưu mọi quyền.

Văn phòng điều hành chịu trách nhiệm trước tổng thống, và những người được bổ nhiệm chính trị ở các phòng ban chịu trách nhiệm trước tổng thống. Bây giờ chúng ta sẽ chuyển sang xem xét từng thành phần trong số ba thành phần riêng biệt của chính quyền. Nhưng chính quyền dưới một hình thức nào đó – bản thân tổng thống, hoặc ban tham mưu của tổng thống, hoặc những người được bổ nhiệm chính trị trong các vụ và cục – đã được thảo luận là quan trọng trong 94% các quan điểm phỏng vấn của tôi. 1 Sự kết hợp tương tự giữa các tác nhân này được coi là quan trọng trong 22 trong số 23 nghiên cứu điển hình được sử dụng trong nghiên cứu này. (Xem Phụ lục để biết chi tiết mã hóa.) Những con số này, cao nhất đối với bất kỳ tập hợp tác nhân nào mà chúng ta sẽ thảo luận trong hai chương này, cho thấy mức độ lớn mà chính quyền là một tác nhân cần được tính đến trong quá trình hình thành chính sách.

Xét về tầm quan trọng tương đối của từng thành phần trong ba thành phần của bộ máy hành chính , Bảng 2-1 cho thấy rằng những người được hỏi coi cả ba thành phần này đều quan trọng trong hơn một phần ba số cuộc phỏng vấn. Sắp xếp thông qua so sánh giữa chúng, bản thân tổng thống và những người được bổ nhiệm chính trị của ông trong các bộ và văn phòng được nhắc đến với tần suất ngang nhau, trong khi các nhân viên trong Nhà Trắng và trong Văn phòng Điều hành của Tổng thống ít bị nhắc đến hơn vì có hậu quả nghiêm trọng . , độc lập với những cái khác. Sự nổi bật của các bộ phận trong các hình này không nói lên nhiều về sự thống trị so với hai bộ phận còn lại mà là tần suất mà một chương trình hành chính được những người tham gia xác định chủ yếu là mối quan tâm của bộ phận. Chẳng hạn, cải cách luật thực phẩm và dược phẩm dưới thời chính quyền Carter, chủ yếu là trách nhiệm của Bộ trưởng Y tế, Giáo dục và Phúc lợi và người đứng đầu Cục Quản lý Thực phẩm và Dược phẩm, làm việc với Bộ trưởng Bộ Y tế, Giáo dục và Phúc lợi.

'Khi trích dẫn các số liệu thống kê như vậy, chúng tôi sẽ sử dụng các loại mã hóa được thảo luận trong Phụ lục. “Import tant” trong văn bản của cuốn sách đề cập đến sự kết hợp của các danh mục mã hóa “rất” hoặc “hơi” quan trọng , trừ khi có ghi chú khác. Tương tự như vậy, một mục trong chương trình nghị sự “nổi bật” là sự kết hợp của các danh mục nổi bật “rất” và “tương đối”.

Bảng 2-1

Tầm quan trọng của các thành phần quản trị*

Người được bổ nhiệm của bộ phận Người được bổ       nhiệm của bộ phận,

rất hoặc hơi quan trọng       ít hoặc không quan trọng

Chủ       tịch Nhân viên của Chủ tịch Nhân viên của Chủ tịch Nhân viên của Chủ tịch Nhân viên của Chủ tịch

bản thân anh ấy

rất ít

ít-không

rất ít

ít-không

Rất hoặc phần nào

quan trọng

36%

27%

4%

số 8%

Một ít hoặc không có

tầm quan trọng

4%

15%

0%

6%

*Tỷ lệ phần trăm trong mỗi ô là tỷ lệ phần trăm của tất cả các cuộc phỏng vấn (n = 247) rơi vào ô đó. Tổng số tám mục là 100 phần trăm. Do đó, 36 phần trăm trong tất cả các cuộc phỏng vấn coi chủ tịch, những người được bổ nhiệm và nhân viên là rất quan trọng hoặc có phần quan trọng. Thêm các ô để xác định tổng số cho từng thành phần trong ba thành phần. Vì vậy, 75 phần trăm (36 + 27 + 4 + 8) coi bản thân tổng thống là rất quan trọng hoặc hơi quan trọng, hoặc 44 phần trăm (36 + 4 + 4 + 0) coi nhân viên là rất hoặc hơi quan trọng.

các nhân viên và thành viên có liên quan trên Hill. Nhiều mục trong chương trình nghị sự được giao cho các bộ phận theo cách này, với “việc quản lý” trên thực tế được định nghĩa là bộ phận hoặc thậm chí là các đơn vị con của nó. Nhưng như chúng ta sẽ thấy, có rất ít nghi ngờ trong tâm trí của những người tham gia về khả năng của tổng thống trong việc chi phối quá trình thiết lập chương trình nghị sự trong chính quyền nếu ông ấy chọn làm như vậy.

Chính tổng thống

Người xưa nói rằng “tổng thống đề xuất và Quốc hội quyết định.” Chắc chắn có rất nhiều xác nhận trong các cuộc phỏng vấn rằng tổng thống có thể một mình thiết lập các chương trình nghị sự, không chỉ của những người trong cơ quan hành pháp, mà còn của những người trong Quốc hội và bên ngoài chính phủ. Như một nhà vận động hành lang đã nói: “Rõ ràng, khi một tổng thống gửi một dự luật, nó sẽ chiếm vị trí đầu tiên trong hàng đợi. Tất cả các hóa đơn khác chiếm vị trí thứ hai.” Không một tác nhân đơn lẻ nào khác trong hệ thống chính trị có khả năng như tổng thống trong việc thiết lập các chương trình nghị sự trong các lĩnh vực chính sách nhất định cho tất cả những người giải quyết các chính sách đó. Về mặt định lượng, bản thân tổng thống, trái ngược với “chính quyền” hay “Nhà Trắng,” được coi là rất hoặc phần nào quan trọng trong 3/4 số cuộc phỏng vấn và rất quan trọng trong 31%.

Có rất nhiều ví dụ về tầm quan trọng của anh ấy trong các cuộc phỏng vấn và nghiên cứu điển hình. Chi phí chăm sóc y tế luôn là một mục nổi bật trong chương trình nghị sự trong suốt thời kỳ này. Nhưng các tham chiếu cụ thể đến việc ngăn chặn chi phí bệnh viện như một mục trong chương trình nghị sự của ít nhất một số điểm nổi bật đã tăng từ 18% trong số các cuộc phỏng vấn về sức khỏe năm 1976 lên 81% vào năm 1977. Chi phí đã không tăng theo cách đó trong suốt một năm đó, cũng như nhận thức của các nhà hoạch định chính sách của vấn đề chung tăng lên. Thay vào đó, chính quyền Carter coi việc ngăn chặn chi phí bệnh viện là ưu tiên hàng đầu của họ đối với sức khỏe và là một trong những ưu tiên hàng đầu của họ trong chính sách đối nội. Đề xuất của họ sau đó chiếm một phần lớn thời gian và sức lực của các ủy ban liên quan của quốc hội. Lấy một ví dụ khác, việc bãi bỏ quy định vận tải đường bộ được coi là quan trọng trong 16% các cuộc phỏng vấn về giao thông vận tải năm 1978 và tăng lên 83% vào năm 1979. Mặc dù có một số lý do dẫn đến sự thay đổi mạnh mẽ đó, một lời giải thích nổi bật là chính quyền Carter đã bắt đầu chính đẩy mạnh lĩnh vực vận chuyển động cơ vào năm 1979 sau thành công của việc tái lập quy định hàng không vào năm trước. Nhiều người được hỏi nói với tôi về cam kết cá nhân của Tổng thống Carter đối với việc bãi bỏ quy định vận tải đường bộ.

Tất nhiên, tổng thống không kiểm soát hoàn toàn chương trình nghị sự chính sách, vì nhiều sự kiện nằm ngoài tầm kiểm soát của ông ảnh hưởng đến chương trình nghị sự của những người tham gia khác nhau và thậm chí vào chương trình nghị sự của chính ông. Mọi tổng thống—Carter với Iran, Johnson với Việt Nam, Hoover với bệnh trầm cảm—đã phát hiện ra trong nỗi buồn của mình rằng các sự kiện ngoài tầm kiểm soát của ông ảnh hưởng đến chương trình nghị sự của ông. Tuy nhiên, có một chút nghi ngờ rằng tổng thống vẫn là một thế lực mạnh mẽ trong việc thiết lập chương trình nghị sự, đặc biệt là so với các chủ thể khác.

Tuy nhiên, thiết lập chương trình nghị sự và thực hiện theo cách của mình là hai điều rất khác nhau. Tổng thống có thể chi phối và thậm chí xác định chương trình nghị sự chính sách, nhưng không thể chi phối các lựa chọn thay thế được xem xét nghiêm túc và không thể xác định kết quả cuối cùng. 2 Đây là nơi mà sự khác biệt của chúng ta giữa chương trình nghị sự và các lựa chọn thay thế, được thảo luận trong Chương 1, trở nên hữu ích. Một lần nữa, vấn đề ngăn chặn chi phí bệnh viện là một ví dụ. Sáng kiến Carter đặt ra chương trình nghị sự cho các ủy ban quốc hội liên quan đến sức khỏe , các thành viên của họ đã dành phần lớn thời gian điều trần và đánh dấu trong ba năm cho chủ đề này. Nhưng đề xuất của chính quyền, trong đó quy định mức trần về tỷ lệ lạm phát và giới hạn chi tiêu vốn, chỉ là một trong số các lựa chọn được xem xét. People on the Hill cũng cân nhắc việc bác bỏ mọi đề xuất và không làm gì cả, cung cấp cho các bệnh viện nỗ lực tự nguyện với việc áp đặt các biện pháp kiểm soát của chính phủ nếu nỗ lực đó thất bại, và một chiến lược dài hạn hơn bao gồm cải cách hoàn trả. Nhân viên của One Hill cho biết, “Đạo luật cụ thể này không gần gũi và thân thiết với trái tim của bất kỳ ai trên Đồi Capitol. Những người ủng hộ nó, chỉ ủng hộ nó vì nghĩa vụ và nghĩa vụ, vì họ phải làm gì đó để giảm lạm phát chi phí và vì lòng trung thành với Nhà Trắng. Ý thức về nghĩa vụ và lòng trung thành này có thể mang lại sáng kiến của tổng thống trong tình trạng chương trình nghị sự, nhưng không thể hạn chế phạm vi các lựa chọn thay thế cho đề xuất của ông đã được xem xét nghiêm túc.

Những lý do về vị trí ưu việt của tổng thống trong việc thiết lập chương trình nghị sự giờ đây đã khá quen thuộc với độc giả của các tài liệu về nhiệm kỳ tổng thống. Lý do đầu tiên trong số những lý do này là một tập hợp các nguồn lực thể chế, bao gồm quyền phủ quyết và đặc quyền thuê và sa thải. Để lấp đầy các vị trí hoạch định chính sách quan trọng, tổng thống đề cử những người đáp ứng quan điểm của ông về chương trình nghị sự cho các cơ quan của họ. Nếu anh ta phát hiện ra rằng những người được bổ nhiệm của anh ta không phản hồi về những vấn đề quan trọng đối với anh ta, thì họ thường không tồn tại được lâu trong công việc. Quyền phủ quyết cũng có vẻ như là một lợi thế thể chế ảnh hưởng mạnh mẽ đến các chương trình nghị sự chính sách của tất cả các bên tham gia. Ví dụ, phí sử dụng đường thủy trở nên nổi bật trong chương trình giao thông vận tải trong năm 1977 và 1978, một phần là do Tổng thống Carter đe dọa sẽ phủ quyết các cải tiến đối với Lock and Dam 26 trên sông Mississippi, một dự án mà các sà lan rất mong muốn, trừ khi nó được đồng hành. bằng hóa đơn phí người dùng. Hay như một người ủng hộ cuồng nhiệt của bảo hiểm y tế quốc gia đã nói với tôi vào năm 1976, sáng kiến của quốc hội trong trường hợp không có sự ủng hộ của tổng thống chiếm 2/3. “Bạn không thể có được hai phần ba Quốc hội bỏ phiếu cho Mười Điều Răn. Với một tổng thống đứng sau bảo hiểm y tế quốc gia, chúng tôi chỉ cần một nửa, và đó sẽ là một trận bóng hoàn toàn khác.”

Nguồn lực tổng thống thứ hai là tổ chức. Ít nhất là so với Quốc hội, cơ quan hành pháp là một thực thể ra quyết định đơn nhất hơn. Tài liệu về nhiệm kỳ tổng thống và chính trị quan liêu cảnh báo chúng ta một cách thích hợp không nên đánh giá quá cao khả năng chỉ huy ngành hành pháp của tổng thống. ⁸Tuy nhiên, vẫn có những lúc trong cơ quan hành pháp khi xung đột quan liêu được giải quyết theo mốt. Đặc biệt, có lần chủ tịch

2 Đối với một nghiên cứu khác cho rằng tổng thống ảnh hưởng đến chương trình nghị sự nhiều hơn là kết quả, xem Jeffrey Co hen, “Passing the President's Program,” Ph.D. bất đồng.. Đại học Michigan, 1979, trang 104-111. làm rõ khái niệm của mình về chương trình nghị sự chính sách thích hợp, quan niệm của ông có khả năng thực hiện trong ngày. Chẳng hạn, nhiều người được hỏi có đầy đủ thông tin nói với tôi rằng Tổng thống Carter đã đích thân can thiệp vào cuộc đấu tranh nội bộ giữa những người ủng hộ bảo hiểm y tế quốc gia và các cố vấn kinh tế, đích thân quyết định trình bày một kế hoạch và đích thân xác định các đường nét chính của đề xuất. Trong trường hợp như vậy, vẫn có thể xảy ra một số hành vi bắn tỉa của những kẻ thua cuộc thông qua rò rỉ hoặc xác nhận kém nhiệt tình. Nhưng sự tham gia của tổng thống ít nhất đã xác định chương trình nghị sự của những người tham gia: họ sẽ làm việc về bảo hiểm y tế quốc gia.

Ngược lại, Quốc hội hoạt động với 535 thành viên và 535 chương trình nghị sự, mỗi người có một số yêu sách đối với thể chế. Chắc chắn là một số thành viên quan trọng hơn những thành viên khác, nhưng Quốc hội không có cơ chế phối hợp hoặc động cơ hợp tác nào có thể so sánh với những cơ quan hoạt động trong ngành hành pháp. Với một vấn đề lớn như bảo hiểm y tế quốc gia, người dân chờ đề xuất của tổng thống . Như một nhân viên của Hill đã nói:

Tại sao chúng ta phải đánh liều mạng sống của mình và sự tín nhiệm trong cuộc bầu cử của chúng ta khi chúng ta không biết chính quyền sẽ đề xuất điều gì? Là nó sẽ được toàn diện? Nó sẽ là mẹ và con? Là nó sẽ được cata strophic? Nó sẽ là riêng tư hay công khai hay kết hợp gì? Là nó sẽ được an sinh xã hội dựa trên? Tất cả những điều không chắc chắn này khiến mọi người rất lo lắng. Họ được yêu cầu hỗ trợ việc ngăn chặn chi phí này và họ không biết mình đang tiết kiệm tiền để làm gì.

Nguồn lực thứ ba của tổng thống là sự thu hút sự chú ý của công chúng, có thể chuyển thành áp lực buộc các quan chức chính phủ khác phải thông qua chương trình nghị sự của tổng thống. Một người trả lời về sức khỏe đã sử dụng ví dụ về việc xây dựng quá mức các bệnh viện để đưa ra quan điểm: “Bạn biết đấy, Teddy Roosevelt đã nói rằng nhiệm kỳ tổng thống là một bục giảng bắt nạt. Tổng thống có khả năng rất lớn trong việc thu hút sự chú ý của công chúng. Lúc nào cũng có quá nhiều giường, nhưng khi tổng thống Hoa Kỳ nói rằng chúng ta có những chiếc giường không cần thiết, thì mọi người sẽ nhận thấy điều đó.” Một nhân viên của ủy ban quốc hội đã minh họa việc biến lợi thế thuận lợi này thành áp lực cụ thể bằng cách viện dẫn hàng loạt thư từ xảy ra khi tổng thống tấn công trong một cuộc họp báo.

Ngoài ra còn có yếu tố đảng phái đối với khả năng chi phối chương trình nghị sự của quốc hội của tổng thống. Trong thời kỳ chính phủ bị chia rẽ, các chủ tịch ủy ban quốc hội cảm thấy ít bị kiềm chế hơn trong việc tiến hành các chương trình nghị sự của riêng họ so với khi Nhà Trắng do chính đảng của họ kiểm soát. Như một nhân viên ủy ban đã nói về bảo hiểm y tế quốc gia trong năm đầu tiên dưới thời Carter . “Chúng tôi đã quyết định rằng chúng tôi sẽ không đùa giỡn với chủ đề này cho đến khi chúng tôi nhận được đề xuất của chính quyền. Dù sao thì chúng ta cũng đã chờ đợi 8 năm dưới sự cai trị của Đảng Cộng hòa. Chúng tôi đã tổ chức rất nhiều phiên điều trần trong quá khứ và không có gì được ban hành. Bây giờ chúng tôi đã có một tổng thống Dân chủ nói với chúng tôi rằng ông ấy sẽ làm điều gì đó về nó, không có cách nào chúng tôi sẽ tự mình tiếp tục với nó.”

Lợi thế của công chúng và đảng phái phụ thuộc vào mức độ phổ biến của tổng thống , cả trong công chúng đại chúng lẫn giữa những người đảng phái và giới tinh hoa khác trong các khu vực bầu cử của các đại biểu. Tổng thống có nhiều khả năng sử dụng lợi thế đó hơn khi các thành viên của Quốc hội coi ông là một nhân vật được lòng dân hơn là khi ông bị coi là không được lòng dân; có ít chi phí hơn để vượt qua anh ta và thậm chí có thể có lợi khi mức độ nổi tiếng của anh ta thấp. Sự xói mòn sự ủng hộ của công chúng và quốc hội dường như gây tai họa cho tất cả các tổng thống sau thời kỳ trăng mật ban đầu. Paul Light lập luận một cách thuyết phục rằng ngay khi các tổng thống nhiệm kỳ đầu tiên và các cố vấn của họ đang tìm hiểu các sợi dây và có được kiến thức chuyên môn về nội dung và chính trị nội bộ Washington để trở nên hiệu quả, thì sự nổi tiếng của họ, sự đưa tin thuận lợi trên các phương tiện truyền thông và sự ủng hộ của quốc hội đang giảm dần . . ⁴

Cuối cùng, tác động của tổng thống đối với chương trình nghị sự phụ thuộc vào sự tham gia của ông. Washington chính thức đã phát triển các ăng-ten rất nhạy cảm để đo lường sự tinh vi của một cam kết của tổng thống. Tổng thống có thể đề cập đến một mục trong Thông điệp Liên bang hoặc trong một diễn đàn công khai khác, nhưng những người tham gia tìm kiếm các dấu hiệu cam kết ngoài đề cập theo nghi thức—các cuộc gọi điện thoại, các yêu cầu lặp đi lặp lại để giải quyết vấn đề, các dấu hiệu của việc thực sự sử dụng các quyền hạn như vậy văn phòng như quyền phủ quyết hoặc lợi thế công khai. Ví dụ, một bức thư viết tay của Tổng thống Carter gửi cho Bộ trưởng Giao thông vận tải Brock Adams, bày tỏ sự do dự của tổng thống đối với các dự án vận chuyển công cộng quy mô lớn, sử dụng nhiều vốn và ưu tiên của ông đối với các phương án vận chuyển có chi phí thấp hơn, rõ ràng đã tạo ra một mô hình kinh khủng gợn sóng khắp cộng đồng giao thông vận tải, đánh giá bằng tần suất nó được đề cập trong các cuộc phỏng vấn của tôi.

nhân viên tổng thống

Thành phần thứ hai của chính quyền là các nhân viên trong Nhà Trắng và trong Văn phòng Điều hành chịu trách nhiệm trước tổng thống. Một số thành viên của đội ngũ nhân viên đó là cố vấn cá nhân hàng đầu cho chính tổng thống. Những người khác là thành viên của các cơ quan Văn phòng Điều hành như Nhân viên Chính sách Đối nội, Hội đồng Cố vấn Kinh tế và Văn phòng Quản lý và Ngân sách (OMB) chuyên về các chủ đề như bảo hiểm y tế và bãi bỏ quy định vận chuyển. Như Bảng 2-1 cho thấy, nhân viên tổng thống được thảo luận là quan trọng trong 44 phần trăm các cuộc phỏng vấn. 5 OMB được đề cập với các thuật ngữ tương tự trong 26 phần trăm các cuộc phỏng vấn. ⁹Không có sự khác biệt về bất kỳ hậu quả nào giữa sức khỏe và giao thông vận tải. Trong các nghiên cứu tình huống, Nhà Trắng và các cố vấn tổng thống khác đóng vai trò quan trọng trong 11 trong số 23 trường hợp; OMB ở 3 trên 23.

4 Xin xem Phao Lô c. Light, The President's Agenda (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1982), trang 36-40

5 Con số 44 phần trăm đối với nhân viên của tổng thống là một ước tính hơi quá, vì chúng tôi đã mã hóa những đề cập không khác biệt về “chính quyền” trong các cuộc phỏng vấn với tư cách là nhân viên của tổng thống và những người được bổ nhiệm chính trị trong các bộ và văn phòng. Vì có nhiều tài liệu tham khảo như vậy, nên quy tắc mã hóa đó đã thổi phồng con số vượt ra ngoài những đề cập theo nghĩa đen của các cố vấn Nhà Trắng.

Tóm lại, những số liệu này cho thấy rằng các cố vấn của tổng thống khá quan trọng trong việc thiết lập chương trình nghị sự, nhưng họ không nằm trong số những chủ thể được thảo luận thường xuyên nhất.

Các nhân viên của tổng thống không được thảo luận thường xuyên hơn với tư cách là những người thiết lập chương trình nghị sự quan trọng, một phần vì nhiều mục trong chương trình nghị sự được giao cho cấp bộ hoặc cục trong nhánh hành pháp. Nhưng trong khi một số hạng mục được giao cho cấp dưới, thì những hạng mục khác có tầm quan trọng lớn hơn sẽ do chính tổng thống hoặc một số cố vấn thân cận nhất của ông đảm nhận. Như một cựu trợ lý của Nhà Trắng đã nói: “Tôi phát hiện ra rằng vào những thời điểm quan trọng, tôi không nhất thiết phải đưa ra quyết định; nó sẽ bị tước khỏi tay tôi.” Hoặc trong lĩnh vực y tế, một nguồn tin am hiểu đã thảo luận về vấn đề bảo hiểm y tế quốc gia vào năm 1978: “Không có gì bí mật khi hầu hết các nhân viên của tổng thống thích trì hoãn hơn vì áp lực lớn về các hạng mục chưa hoàn thành như cải cách phúc lợi, v.v. Nhưng bản thân tổng thống cảm thấy rằng ông ấy có cam kết với bảo hiểm y tế quốc gia và ông ấy nhất quyết tiếp tục.”

Loại thông tin đó về bảo hiểm y tế quốc gia minh họa vị trí của các nhân viên tổng thống trong việc hình thành chính sách. Để trở lại với sự khác biệt của chúng ta giữa chương trình nghị sự và các giải pháp thay thế, những nhân viên này quan trọng trong việc nghiên cứu các giải pháp thay thế hơn là thiết lập chương trình nghị sự. Tổng thống và các cố vấn hàng đầu của ông, bao gồm các nhân viên hàng đầu của Nhà Trắng và những người được bổ nhiệm trong nội các, thường thiết lập một giai điệu, nghĩa là thiết lập chương trình nghị sự của chính quyền và quyết định một số vấn đề cơ bản. Sau đó, các nhân viên của tổng thống sẽ tham gia vào các cuộc đàm phán chi tiết - với các bộ, Hill, và các nhóm lợi ích chính - sẽ đưa ra các đề xuất của chính quyền và điều đó sẽ làm rõ các vị trí thương lượng của chính quyền khi các đề xuất được thông qua cơ quan lập pháp. quá trình. Một quan chức HEW đã sử dụng các cuộc đàm phán về bảo hiểm y tế quốc gia năm 1978 giữa một bên là Tổng thống Carter và các phụ tá hàng đầu của ông, bên kia là Thượng nghị sĩ Kennedy và các đại diện hàng đầu của tổ chức lao động, để trình bày quan điểm chung về vị trí của các chủ thể khác nhau:

Những cuộc họp đó rất quan trọng trong việc giải quyết một số vấn đề lớn và trong việc thúc đẩy toàn bộ vấn đề. Nhưng họ đang thực sự giải quyết một nửa trên cùng của một phần trăm vấn đề. Họ đang thực sự giải quyết những câu hỏi siêu vĩ mô, những câu hỏi triết học chung. Vì vậy, chúng không quá quan trọng trong việc giải quyết nhiều vấn đề. Chúng quan trọng hơn trong việc sắp xếp nhận thức của mọi người. Thư ký chú ý đến họ, thứ trưởng chú ý, xuống tận cấp dưới. Không phải là Carter và Kennedy sẽ ngồi trong một căn phòng nhỏ và viết hóa đơn. Họ không thể viết hóa đơn. Nhưng những gì các phiên họp này làm là tạo ra ấn tượng về mức độ ưu tiên mà chính quyền dành cho vấn đề này, để những người ở cấp dưới, những người sẽ viết dự luật, sẽ chú ý đến nó. Trong số hàng chục thứ họ có thể làm, họ sẽ chọn viết giấy bảo hiểm y tế trước. Và đó là những gì thực sự di chuyển nó cùng.

Người được bổ nhiệm chính trị

Thành phần thứ ba của chính quyền là tập hợp các quan chức trong các vụ và cục do tổng thống bổ nhiệm, từ thư ký nội các và thứ trưởng đến người đứng đầu văn phòng, chính quyền, hoặc những người khác như vậy.

cơ quan. Ít nhất là trong lý thuyết pháp lý truyền thống, những người được bổ nhiệm như vậy phải là những nhà hoạch định chính sách quan trọng vì họ có lẽ có được quyền lực của mình nhờ sự ban phước của tổng thống và từ chuỗi mệnh lệnh mà điều đó ngụ ý. Nhưng người ta thường lập luận rằng những người được bổ nhiệm của tổng thống bị cơ quan của họ bắt giữ, hoặc các công chức chuyên nghiệp tìm cách lách quyền của cấp trên được bổ nhiệm. Vì vậy, có thể những người được bổ nhiệm ít quan trọng hơn lý thuyết pháp lý truyền thống sẽ chỉ ra.

Trên thực tế, những người trả lời trong nghiên cứu này ít phản ánh lối suy nghĩ theo chủ nghĩa xét lại này. Thật vậy, những người được bổ nhiệm chính trị trong các phòng ban hóa ra lại là một trong những chủ thể được nhắc đến nhiều nhất trong hệ thống chính trị. Họ được coi là rất quan trọng hoặc có phần quan trọng trong 82% các cuộc phỏng vấn và rất quan trọng trong 26%. ¹⁰Như Bảng 2-1 cho thấy, họ được nhắc đến thường xuyên hơn so với các nhân viên trong Nhà Trắng hoặc trong Văn phòng Điều hành của Tổng thống, và thậm chí thường xuyên hơn một chút so với chính tổng thống. Chúng tôi đánh giá những người được bổ nhiệm chính trị này là rất quan trọng trong 7 trong số 23 nghiên cứu tình huống, và tương đối quan trọng trong 14 nghiên cứu bổ sung.

Một lý do khiến sự chú ý đến các Tổ chức Bảo trì Sức khỏe tăng từ 3% trong các cuộc phỏng vấn năm 1977 của tôi lên 63% vào năm 1979 là do những người được bổ nhiệm cấp cao nhất trong Bộ Y tế, Giáo dục và Phúc lợi, đặc biệt là Thứ trưởng Hale Champion, đã tiến hành quảng bá HMO như một sáng kiến chính sách lớn của chính quyền của họ. Hay cuộc chiến chống hút thuốc năm 1978 của bộ được coi là chiến dịch cá nhân của Bộ trưởng Joseph Califano, bị chỉ trích gay gắt ở một số khu vực là ngây thơ về mặt chính trị và là sản phẩm của việc tìm kiếm sự công khai của Califano, nhưng lại được tán thành nồng nhiệt ở các khu vực khác như một động thái quan trọng nhằm thay đổi thói quen sức khỏe của công chúng. Tuy nhiên, các nhà phê bình cũng như những người ủng hộ đều ca ngợi rằng sự thăng tiến của bộ phận đã trực tiếp đến với Califano. Như một người được hỏi đã trả lời khi được hỏi tại sao Califano lại nhận nó, ám chỉ đến cơn bão tranh cãi và sự khó chịu của Nhà Trắng mà nó đã tạo ra, “Tôi nghĩ nó xảy ra vì Califano là thư ký đầu tiên trong ký ức gần đây, người có một bộ đồng phục được chứng nhận. tinh hoàn.”

Ngay cả khi những người được bổ nhiệm chính trị không bắt nguồn từ một ý tưởng, họ vẫn đóng vai trò quan trọng trong việc đưa ý tưởng đó vào chương trình nghị sự của những người quan trọng, cả trong và ngoài cơ quan của họ. Nhiều lần, các đề xuất và ý tưởng trôi nổi trong các cơ quan điều hành chi nhánh trong một thời gian mà không được xem xét nghiêm túc. Nhưng nếu một người được chỉ định chính trị cấp cao quan tâm đến dự án, vấn đề đột nhiên trở nên nổi bật hơn nhiều. Một nguồn cấp cao từ Bộ Giao thông Vận tải đã nắm bắt được bản chất của quy trình là “nâng cao ” thay vì tạo ra các vấn đề:

Những người ở cấp bí thư không thực sự phát hiện ra các vấn đề. Họ nâng cao các vấn đề. Các vấn đề là tất cả ở đó. Không có gì là mới trong những gì có sẵn. Câu hỏi là, những gì bạn sẽ nâng cao? Câu hỏi đặt ra là bạn có đủ hứng thú để dành thời gian cho việc gì không?

Những người được bổ nhiệm chính trị đưa ra các vấn đề từ bên trong cơ quan của họ, nhưng họ cũng đạt được một số ưu tiên của họ từ các tương tác của họ với Nhà Trắng. Đối với những vấn đề đòi hỏi sự tham gia của tổng thống, chúng tạo ra một số lượng đáng kể các phương án thay thế mà những người trong Nhà Trắng lựa chọn. Tuy nhiên, đối với những vấn đề mà tổng thống hoặc các cố vấn trực tiếp của ông quan tâm, không có nghi ngờ gì về bất kỳ bên nào của cuộc trao đổi nơi có thẩm quyền tối cao. Có thể có nhiều nỗ lực để thuyết phục tổng thống công lý về vị trí của một người, và những nỗ lực đó thường thành công. Nhưng trong trường hợp có sự bất đồng giữa tổng thống và những người được bổ nhiệm về các sáng kiến chính sách quan trọng của chính quyền, các ưu tiên của tổng thống - một khi chúng đã được làm rõ - sẽ thiết lập các chương trình nghị sự chính sách cho những người được bổ nhiệm. Ví dụ, nhiều người phản đối của tôi đã báo cáo rằng Bộ trưởng Giao thông vận tải Brock Adams tỏ ra thờ ơ với ưu tiên của chính quyền Carter trong việc bãi bỏ quy định. Khi anh ấy để lộ sự dè dặt của mình, ngay cả ở nơi công cộng, anh ấy đã “bị cán qua” hoặc “bị kéo tấm thảm ra khỏi người”. Sau đó, anh ấy đã làm chứng ủng hộ đề xuất này vì anh ấy phải là một “người lính giỏi” hoặc một “người chơi theo nhóm”. Mặt khác, một lý do được đưa ra khiến Bộ trưởng HEW Joseph Califano bị sa thải vào năm 1979 là ông tiếp tục thì thầm phản đối Bộ Giáo dục mới của Carter sau khi tổng thống quyết định.

Người ta tìm thấy một vài trường hợp đối đầu như vậy bởi vì các bên tránh chúng bất cứ khi nào có thể. Người được bổ nhiệm thấy nên thận trọng khi thuận theo chiều gió của tổng thống, còn tổng thống thấy xấu hổ về mặt chính trị khi bị miêu tả là đang có chiến tranh với các cố vấn chính của mình. Đôi khi, các thư ký nội các và những người được bổ nhiệm khác của tổng thống cố gắng lấy lòng Nhà Trắng bằng cách dự đoán những gì tổng thống muốn thấy và sau đó đưa ra quyết định về một đề xuất sẽ giành được sự chấp thuận và lòng biết ơn của tổng thống, mặc dù tổng thống không ra lệnh hành động như vậy. . Nhiều người trong số những người cung cấp thông tin của tôi đã mô tả quá trình tái tổ chức HEW của Bộ trưởng Califano dưới ánh sáng đó. Các thành phần cơ bản của phần y tế trong quá trình tái tổ chức—sự kết hợp giữa Medicare, Medicaid và Cục Đảm bảo Chất lượng thành Cơ quan Quản lý Tài chính Chăm sóc Sức khỏe mới—đã được thể hiện trong nhiều đề xuất kéo dài nhiều năm, bao gồm cả biên bản ghi nhớ nội bộ của bộ và luật do Thượng nghị sĩ Herman Talmadge và những người khác giới thiệu. Califano đã chọn “bỏ phiếu” vấn đề đó vì nhiều lý do, nhưng lý do chính là nó sẽ giành được sự chấp thuận của ông tại Nhà Trắng. Bằng ngôn ngữ của người trả lời:

Nếu bạn thực sự muốn xem xét động lực của sự việc, thì ở đây bạn đã có một tổng thống bước vào, người đã nhấn mạnh rất nhiều vào chiến dịch tổ chức lại chính phủ, những hiệu quả được cho là sẽ đạt được từ việc tổ chức lại, v.v. Vì vậy, một cách tự nhiên, bạn có một nhóm các quan chức nội các đang cạnh tranh với nhau xem ai sẽ thể hiện tốt nhất việc tái tổ chức. Điều này khiến Califano trông giống như viên chức nội các giỏi nhất, làm việc chăm chỉ nhất, năng nổ nhất, giỏi nhất.

Cuối cùng, hãy lưu ý một vấn đề cơ bản mà những người được bổ nhiệm chính trị gặp phải: tính vô thường của họ. Như một người được hỏi đã nói, “Trong lịch sử, các thư ký không tồn tại được lâu.” Thời gian phục vụ của họ ngắn hơn hai nhiệm kỳ dự kiến của tổng thống , và ngắn hơn nhiều so với nhiệm kỳ của một thành viên cấp cao của Quốc hội hoặc một công chức sự nghiệp. Trong số rất nhiều động cơ của những người như các quan chức nội các là mong muốn của họ có tác động nào đó lên một thứ gì đó, để “đặt dấu ấn của họ lên một thứ gì đó”. để "ghi dấu ấn của họ." Một người được hỏi đã gói gọn mong muốn được nhớ đến vì một sáng kiến nào đó bằng cách nhận xét, “Tất cả những người này đều có một chút lịch sử- hạnh phúc.” Nếu những người được bổ nhiệm muốn ghi dấu ấn của mình, với nhiệm kỳ ngắn hạn của họ, thì họ phải thực hiện điều đó một cách nhanh chóng. Do đó, động cơ được tạo ra để di chuyển nhanh chóng được thảo luận về giọng điệu tán thành của những người muốn thấy sự thay đổi, đặc biệt là thay đổi theo hướng được ủng hộ, và giọng điệu không tán thành của những người như người trả lời đã nói về một quan chức nội các, “Anh ấy muốn trở thành thứ nhất với thứ nhiều nhất, và nó có phải là thứ tốt nhất không thành vấn đề.”

NGƯỢC LẠI: CÔNG CHỨC

Các quan chức thường được cho là nguồn gốc của nhiều mục trong chương trình nghị sự. Họ được cho là có chuyên môn cần thiết, cống hiến cho các nguyên tắc thể hiện trong các chương trình của họ, quan tâm đến việc mở rộng chương trình và sức mạnh duy trì tuyệt đối. Những cống nạp này có thể khiến họ nắm bắt được những người được bổ nhiệm chính trị trong cơ quan của họ, tạo dựng mối quan hệ mạnh mẽ với các nhóm lợi ích và với các thành viên của Quốc hội, để định hình luồng thông tin cần thiết cho các đề xuất chính sách.

Bất chấp hàng loạt những lợi thế được cho là ghê gớm này, nghiên cứu của tôi không cho thấy các công chức sự nghiệp có ảnh hưởng gần như trong việc thiết lập chương trình nghị sự như các quan chức điều hành ngành là một phần của chính quyền. Chúng quan trọng trong 32% các cuộc phỏng vấn, nhưng “rất” quan trọng chỉ một lần. Có rất ít sự khác biệt giữa y tế và giao thông, trong bốn năm, hoặc giữa các loại đối tượng (nghĩa là công chức không coi trọng bản thân hơn những người khác). Các quan chức sự nghiệp có kết quả tốt hơn một chút trong các nghiên cứu điển hình: rất quan trọng ở 2 trong số 23, hơi quan trọng ở 10, một lần nữa không có sự khác biệt giữa sức khỏe và phương tiện đi lại. Những chỉ số về tầm quan trọng này trong việc thiết lập chương trình nghị sự rõ ràng là không ấn tượng bằng những chỉ số đối với những người được bổ nhiệm chính trị ở các vụ và cục, điều này cho thấy rằng những người được bổ nhiệm, chứ không phải các công chức sự nghiệp, mới là những người thúc đẩy và gây chấn động trong ngành hành pháp.

Các chỉ số định lượng này được củng cố bởi nội dung của các câu trả lời phỏng vấn. Khi một chủ đề nhất định dường như được ưu tiên cao trong nhánh hành pháp, tôi đã hỏi tại sao và hỏi cụ thể ai trong nhánh hành pháp đang thúc đẩy nó. Những người được hỏi thường xuyên thảo luận về những người được bổ nhiệm chính trị—thư ký, thứ trưởng, trợ lý thư ký và cấp phó của họ—và hầu như không bao giờ trích dẫn các công chức chuyên nghiệp là những người chịu trách nhiệm về vấn đề nổi bật trong chương trình nghị sự của ngành hành pháp. Một công chức HEW, người cực kỳ không hài lòng về việc thúc đẩy HMO, khi được hỏi điều gì sẽ xảy ra, đã trả lời: “Chà, HMO sẽ được phát triển hết tốc lực. Thư ký muốn nó, thứ trưởng đang chú ý rất nhiều đến nó. Một người khác nói về cấp trên chỉ định ap của mình, “Bạn vào và nói với anh ấy X và anh ấy muốn nghe Y. Bạn đi

quay lại lần nữa và bạn nói với anh ấy X và anh ấy nói rằng anh ấy muốn nghe Y. Lần thứ ba, cuối cùng bạn kết luận rằng tốt hơn là bạn nên nói Y.”

Các hoạt động: Chương trình nghị sự, Giải pháp thay thế và Thực hiện

Khi đó, đối với việc thiết lập chương trình nghị sự, mô hình từ trên xuống của ngành hành pháp dường như chính xác một cách đáng ngạc nhiên. Chúng tôi phát hiện ra rằng tổng thống có thể chi phối những người được bổ nhiệm chính trị của mình và những người được bổ nhiệm có thể chi phối các công chức sự nghiệp. Mô hình này gần giống với quan niệm truyền thống về thứ bậc trong các tổ chức. Kết quả đó gây ngạc nhiên và khó hiểu vì có rất nhiều tài liệu lập luận rằng cấp trên trong các tổ chức như ngành hành pháp không thể ra lệnh cho cấp dưới của họ, bất chấp vị trí chính thức của họ trong hệ thống phân cấp. số 8

Lời giải cho bài toán này nằm ở sự khác biệt giữa các loại quy trình chính sách. Ở đây chúng ta đang nói về việc thiết lập chương trình nghị sự, hoặc việc xác định các chủ đề mà cấp dưới sẽ chú ý. Chúng tôi đã không thảo luận về nội dung của các giải pháp thay thế do các quan chức tạo ra để đáp ứng các chương trình nghị sự của cấp trên của họ, cũng như việc thực hiện các quyết định của cấp trên. Có lý do chính đáng để nghi ngờ rằng việc thực hiện và tạo ra các giải pháp thay thế có thể hoạt động hoàn toàn khác so với việc thiết lập chương trình nghị sự, và các công chức sự nghiệp có thể có tác động lớn hơn nhiều đối với các quy trình đó so với chương trình nghị sự. ⁹

Việc thực hiện là một trong những mối bận tâm chính của các quan chức sự nghiệp. Hầu hết trong số họ đang quản lý các chương trình hiện có, không tập trung vào các mục chương trình nghị sự mới. Quyền lực của quan liêu thường được thể hiện trong hoạt động thực thi đó . Bởi vì những người chuyên nghiệp quá tham gia vào công việc quản lý nên họ có rất ít thời gian để thúc đẩy những ý tưởng mới. Tuy nhiên , thông qua phản hồi từ hoạt động của các chương trình, việc triển khai có thể dẫn đến sự đổi mới. Nếu các quan chức nhận thấy một chương trình cụ thể nào đó không diễn ra tốt đẹp, thì sự công nhận đó có thể dẫn đến một sự thay đổi chính sách. Nhưng ngay cả trong trường hợp đó, vẫn có một số động cơ để bảo vệ chương trình hiện tại hơn là mở nó ra để chỉ trích và một hộp pandora có thể thay đổi.

Sự khác biệt thông thường giữa các quan chức cấp dưới và nhân viên cũng rất quan trọng, bởi vì những người trong tuyến đặc biệt bận tâm đến việc quản lý các chương trình hiện có trong khi những người thuộc biên chế có thể có nhiều thời gian hơn để tập trung vào các thay đổi chính sách. Do đó, người ta tìm thấy những nhân viên làm việc ở những nơi như văn phòng lập kế hoạch và đánh giá hoặc luật pháp, những người tập trung vào các đề xuất lập pháp, nghiên cứu các vấn đề trong tương lai và suy nghĩ về các hướng chính sách công có thể thực hiện. Nhưng để trở lại quan điểm của chúng ta về sự thống trị của những người được bổ nhiệm chính trị, những người ở các vị trí nhân viên đó nói chung là những người phản ứng nhanh nhất với những người được bổ nhiệm chính trị khi điều đó xảy ra.

8 Ví dụ về những bài viết như vậy, xem Neustadt, Presidential Power: Cronin, The State of the Presi dency; và Allison, Bản chất của Quyết định, op. cit. Xem thêm Hugh Heclo, A Government of Strangers (Washington, DC: Viện Brookings, 1977).

'Để thảo luận về tầm quan trọng của công chức theo những cách này, xem Hugh Heclo, Modern Social Politics in Britain and Sweden (New Haven: Yale University Press, 1974), trang 301-304. đến việc xác định các chương trình nghị sự của họ. Như một trong số họ đã nói một cách ngắn gọn, “Chúng tôi là nhân viên của thư ký.”

Sự phân biệt của chúng tôi giữa chương trình nghị sự và các lựa chọn thay thế cũng hữu ích, vì các công chức sự nghiệp có thể có tác động nhiều hơn đến đặc điểm kỹ thuật của các lựa chọn thay thế. Việc những người được bổ nhiệm cấp cao hơn xác định một mục trong chương trình nghị sự và sau đó xin ý kiến của những người chuyên nghiệp trong việc soạn thảo các đề xuất là điều khá phổ biến. Các quan chức không phải là nguồn duy nhất của những lời khuyên như vậy, nhưng họ là một nguồn quan trọng. Như một người trong số họ đã nói, “Thông thường, những người từ bộ máy hành chính và công chức sự nghiệp làm công việc lặt vặt và viết các giấy tờ về vị trí.” Một nhân viên quốc hội nói với tôi: “Các quan chức không quá quan trọng đối với việc tạo ra các ý tưởng, nhưng họ rất quan trọng đối với lời khuyên và tư vấn chuyên nghiệp của họ trong việc theo đuổi các phương pháp mà chúng tôi đã tạo ra. Ví dụ , với nhân lực, nếu chúng ta muốn định nghĩa về các khu vực chưa được phục vụ bao gồm cả Pittsburgh hoặc các khu vực đô thị khác, về mặt kỹ thuật, chúng ta có thể làm điều đó như thế nào? Các quan chức văn phòng có thể cho chúng tôi biết làm thế nào.”

Sự chú ý đến các lựa chọn thay thế này không chỉ bắt đầu lại từ đầu với các yêu cầu từ chính quyền cấp trên hoặc từ Hill. Các công chức tại các địa điểm như văn phòng lập kế hoạch và đánh giá tiếp tục làm việc với các loại đề xuất khác nhau, giúp họ luôn sẵn sàng đón nhận cơ hội sẽ được cung cấp bởi một cơ quan quản lý tiếp thu để thúc đẩy ý tưởng trở nên nổi bật. Như một người làm việc lâu dài ở một vị trí nghề nghiệp quan trọng đã nói: “Thái độ của chúng ta về giá trị của các trường hợp không dễ dàng thay đổi. Nhưng điều đó không có nghĩa là không có bất kỳ thay đổi nào do hệ thống tạo ra. Đôi khi quan điểm của những người như tôi sẽ được điều trần trong một chính quyền nhất định và đôi khi họ sẽ không. Tiến trình chính trị sẽ kéo theo những thay đổi, và đôi khi những người làm chính trị sẽ dựa vào phán đoán của chúng ta và đôi khi thì không.” Vì vậy, các quan chức cấp thấp hơn trong Bộ Giao thông vận tải, chẳng hạn, tiếp tục nghiên cứu các phương pháp tiếp cận phí hạ cánh vào giờ cao điểm, chuẩn bị cho thời điểm cấp trên tỏ ra quan tâm đến các chủ đề mà đề xuất của họ có thể liên quan. “Kế hoạch chuyển tiếp cho sức khỏe”, một tài liệu do trợ lý bộ trưởng y tế ban hành hàng năm dưới thời chính quyền Nixon và Ford thảo luận về nhu cầu và mục tiêu sức khỏe của quốc gia, chỉ là một nỗ lực như vậy. Được mô tả là “chỉ là một bài tập” hoặc “danh sách mong muốn”, đó vẫn là một cách để những người trong Dịch vụ Y tế Công cộng giữ cho ý tưởng của họ tồn tại và được lưu hành trong thời gian khó khăn. Như một trong số họ đã thẳng thắn nói với tôi. “Đó là một cách để công khai ý tưởng của chúng tôi về các ưu tiên mà không cần phải thông qua chính quyền.”

, cuộc thảo luận này về tầm quan trọng của các quan chức nghề nghiệp trong việc thực hiện và đặc tả các phương án thay thế chỉ làm nổi bật những điểm yếu của họ trong việc thiết lập chương trình nghị sự. Nếu họ bắt tay vào hoạch định các cách tiếp cận mới, họ phụ thuộc vào những người được bổ nhiệm chính trị, tổng thống hoặc các thành viên của Quốc hội để “nâng cao ” ý tưởng của họ đến mức nhận được sự quan tâm nghiêm túc trong chương trình nghị sự chính sách . Hoặc nếu chúng đặc biệt quan trọng trong việc thực hiện, thì các chương trình mà chúng đang thực hiện thường được bắt đầu trong lĩnh vực chính trị. Chiến lược phân tích tổng thể để phân biệt giữa các loại quy trình chính sách khác nhau – thiết lập chương trình nghị sự, đặc điểm kỹ thuật thay thế, quyết định có thẩm quyền, thực thi – một lần nữa hóa ra lại tốt hơn so với việc cố gắng đánh giá “tầm quan trọng ” toàn cầu của công chức.

Tài nguyên của quan chức

Trong chừng mực mà các công chức sự nghiệp đóng vai trò quan trọng trong các quá trình hình thành chính sách khác nhau, tác động của họ có thể được hiểu là sản phẩm của một số nguồn lực. Ít nhất trong số các tài nguyên này là tuổi thọ của chúng. Như một nhân viên của Hill đã nói, “Những người được bổ nhiệm chính trị đến rồi đi, nhưng bộ máy hành chính vẫn tồn tại.” Tuổi thọ của những người chuyên nghiệp có thể ngụ ý rằng họ có thể nắm bắt được những người ủng hộ chính trị. Người ta thường thấy những trường hợp những người được bổ nhiệm sau khi nhậm chức đã thay đổi theo hướng chủ trương của những công chức đã ở trong cơ quan lâu năm. Tất nhiên, người ta cũng tìm thấy nhiều ví dụ phản bác, và mục đích của cuốn sách này không phải là phân loại tần suất mà những người được bổ nhiệm chính trị “trở thành người bản xứ” và bị các cơ quan của họ bắt giữ. Vấn đề ở đây là chương trình hành chính vẫn phụ thuộc vào những người được bổ nhiệm chính trị, và các công chức có nghĩa vụ thuyết phục những người được bổ nhiệm nêu bật các chủ đề họ thích. Nếu họ không thuyết phục, họ không có khả năng thiết lập một chương trình nghị sự chính sách cho bộ phận của họ độc lập với các quan chức được bổ nhiệm, và cách tốt nhất của họ là chờ đợi cơn bão qua đi cho đến khi một nhóm những người được bổ nhiệm dễ tiếp thu hơn xuất hiện. Do đó, đối với tất cả sự thất bại được cho là của chính quyền Nixon trong việc hạ bệ HEW, những người trả lời phỏng vấn của tôi trong HEW đã nhiều lần bày tỏ sự thất vọng tột độ của họ với chính quyền đó, mô tả những thời điểm chán nản trở nên nghiêm ngặt, không thể thực hiện các sáng kiến mong muốn và tinh thần sa sút nghiêm trọng . Họ chỉ đơn giản là không giống như những người chiến thắng theo bất kỳ nghĩa nào. Nhiều người đã rời đi, và những người ở lại dường như giống như những người sống sót trần trụi sau cơn lốc xoáy tàn khốc hơn là những người đắc thắng chinh phục những người được Nixon bổ nhiệm. Chính quyền Reagan chỉ nhấn mạnh điểm này.

Một nguồn lực quan liêu thứ hai là chuyên môn. Có rất nhiều kinh nghiệm trong việc quản lý các chương trình hiện tại, trong việc đối phó với các nhóm lợi ích và hoạt động chính trị của quốc hội xung quanh các chương trình này, và trong việc lập kế hoạch cho những thay đổi có thể có trong chính sách của chính phủ. Tất nhiên, các công chức không có độc quyền về chuyên môn hoặc thông tin. Như một người đã nói về các quan chức chính quyền cấp cao hơn , “Họ sẽ quan sát xung quanh khá rộng rãi và họ sẽ nghe từ những người bên cạnh bạn. Vì vậy, bạn không thể kiểm soát toàn bộ.”

Nguồn lực cuối cùng của các quan chức sự nghiệp là tập hợp các mối quan hệ của họ với những người trong Quốc hội và trong các nhóm lợi ích. Một cơ quan đặc trưng có một nhóm khách hàng mà họ phục vụ và các ủy ban quốc hội mà họ giải quyết. Mối quan hệ giữa ba chủ thể này—quan chức, ủy ban và nhóm lợi ích—thường được gọi là tam giác sắt vì lợi ích của họ ăn khớp với nhau một cách độc đáo và vì họ được cho là không thể xâm nhập từ bên ngoài và không thể bị kiểm soát bởi tổng thống, những người được bổ nhiệm chính trị hoặc các nhà lập pháp không thuộc các ủy ban trong câu hỏi. Một nhà quan sát cho rằng sự mở rộng sớm và nhanh chóng của Viện Y tế Quốc gia (NIH) một phần là do cơ quan này có mối liên hệ cực kỳ chặt chẽ với cộng đồng nghiên cứu y học sinh học:

Mọi người gọi nó là "đào tẩu". Bạn biết làm thế nào mà các thư ký có những ngăn chia nhỏ này trong ngăn kéo bàn của họ để đựng các tiêu đề thư, giấy than, trái phiếu, v.v. không? Chà, họ có một cái trong ngăn kéo ở NIH gọi là “trái phiếu nhân chứng công dân.” Họ sẽ mua nó ở hiệu thuốc nào đó, để chắc chắn rằng nó không có hình mờ của chính phủ trên đó. Sau đó, khi họ đang đánh máy lời khai của một số nhân chứng được cho là khách quan bên ngoài không có liên hệ với NIH, không ai trên Hill có thể đưa nó ra ánh sáng và thấy rằng rốt cuộc có mối liên hệ với NIH.

Các liên hệ với Quốc hội và khách hàng đôi khi ở dạng rò rỉ từ các quan chức. Trò chơi nổi tiếng ở Washington: Các quan chức bị mắc kẹt trong trận chiến trong nhánh hành pháp tiết lộ thông tin đáng xấu hổ hoặc đề xuất sớm cho các đồng minh của họ như một phần của cuộc đấu tranh nội bộ. Nhiều nhân viên của Hill đã kể cho tôi nghe về những trường hợp họ đưa ra các đề xuất lập pháp do các quan chức cung cấp cho họ mà không có giấy phép lập pháp, được công khai về các phần phân tích mà cấp trên đã bóp nghẹt và sử dụng thông tin bị rò rỉ cho họ để thẩm vấn các nhân chứng đang điều trần và soạn thảo các bài phát biểu. Một người tâm sự: “Ngay khi bất kỳ ai trong bộ máy hành chính nghĩ về việc gì, họ sẽ viết nó ra. Ngay sau khi họ viết nó xuống, tôi nhận được mọi thứ trong phong bì màu nâu trơn.” Một nhân viên khác đã bị rò rỉ toàn bộ tập tài liệu tóm tắt đã được chuẩn bị cho lời khai điều trần của thư ký ngay cả trước khi thư ký nhận được bản sao của chính mình.

THỦ ĐÔ

Người ta xem xét vị trí của Quốc hội trong việc thiết lập chương trình nghị sự với nhiều kỳ vọng khác nhau. Một mặt, Quốc hội là địa điểm của các đại biểu nhân dân, kho chứa nhiều trách nhiệm được quy định trong hiến pháp , và là đối tượng thu hút sự chú ý của giới truyền thông và công chúng. Mặt khác, Quốc hội có thể đưa ra 535 chương trình nghị sự riêng lẻ không có khả năng phối hợp, có thể thiếu kiểm soát việc thực hiện, có thể thiếu chuyên môn cần thiết để soạn thảo các đề xuất chi tiết, và có thể chịu sự chi phối của các nhóm lợi ích, cử tri và áp lực hành chính kéo họ đi. đây đó, ngăn cản họ thiết lập một chương trình nghị sự của riêng họ.

Không có sự mơ hồ như vậy tồn tại trong các chỉ số định lượng được rút ra từ quan điểm phỏng vấn của tôi. Những người được hỏi đánh giá các thành viên của Quốc hội là quan trọng trong 91 phần trăm các cuộc phỏng vấn, điều này đặt họ ngay bên cạnh chính quyền và vượt xa bất kỳ thành phần riêng lẻ nào của chính quyền. Các thành viên của Hill được đánh giá là rất quan trọng trong 13 trong số 23 nghiên cứu điển hình và có phần quan trọng trong 10 trường hợp còn lại. .

Những người gần gũi với quá trình trích dẫn hết ví dụ này đến ví dụ khác về sự tham gia của quốc hội . Chỉ 14 phần trăm số người được hỏi về sức khỏe của tôi vào năm 1977 coi bảo hiểm thảm họa là nổi bật trong chương trình nghị sự; con số đó đã tăng lên 33% vào năm 1978 và tăng vọt lên 92% vào năm 1979.

vì sự thay đổi đáng kể đó trong một khoảng thời gian ngắn như vậy, đó là việc Russell Long, Chủ tịch Ủy ban Tài chính Thượng viện, đã lên lịch các phiên đánh giá cho bảo hiểm y tế quốc gia, trong đó các đề xuất của ông về việc trang trải các hóa đơn y tế thảm khốc đã được đưa ra một cách nổi bật. Nói cách khác, một chủ tịch ủy ban chủ chốt của quốc hội đã một tay thiết lập một phần quan trọng trong chương trình nghị sự về chính sách y tế bằng ý định chuyển sang bảo hiểm y tế. Các lời giải thích về động cơ của Thượng nghị sĩ Long rất đa dạng, và một số người được hỏi tán thành hành động của ông trong khi những người khác tỏ ra khó chịu. Nhưng tất cả những người cung cấp thông tin – trong và ngoài chính phủ , trong chính quyền và trên Hill – đều đồng ý rằng quyết định bắt đầu xây dựng luật bảo hiểm y tế quốc gia của ông đột ngột chuyển vấn đề từ giai đoạn lập kế hoạch sang tình trạng nghiêm trọng. Một nguồn quản lý cho rằng thời điểm công bố kế hoạch của chính quyền là do Long thúc giục:

Anh ấy nói rằng chính khi anh ấy lên lịch đánh dấu thì chính quyền mới thực sự bắt tay vào hành động. Và tôi nghĩ có lẽ có một cái gì đó cho điều đó. Bạn biết đấy, trong một trong những buổi đánh dấu, anh ấy đã kể câu chuyện về điều này, và anh ấy nói, “Nó giống như trò chơi bạn chơi khi còn nhỏ khi bạn đếm đến mười và sau đó nói, 'Sẵn sàng hay chưa, tôi đến đây .'” Anh ấy nói đó là những gì anh ấy đã làm với chính quyền; anh ấy đếm đến mười và anh ấy nói, "Sẵn sàng hay chưa, tôi sẽ đánh dấu một hóa đơn."

Hành động của Thượng nghị sĩ Long không có nghĩa là bất cứ điều gì nhất thiết phải qua đi, cũng như nếu điều gì đó qua đi, thì đó sẽ là bảo hiểm thảm họa. Nhưng nó đã thiết lập chương trình nghị sự cho những người quan trọng trên khắp thị trấn.

Ví dụ đó cũng không phải là một ngoại lệ biệt lập. Thượng nghị sĩ Wallace Bennett, đảng viên Cộng hòa xếp hạng trong Ủy ban Tài chính, đã đưa đề xuất về các Tổ chức Đánh giá Tiêu chuẩn Chuyên nghiệp vào chương trình nghị sự và đưa vào luật. Thượng nghị sĩ Warren Magnuson bắt đầu quan tâm đến tình trạng phân bổ nhân lực y tế không đồng đều và thúc đẩy Lực lượng Dịch vụ Y tế ra đời. Các cuộc phỏng vấn về cả lĩnh vực y tế và giao thông vận tải đều đề cập đến các đề xuất của Thượng nghị sĩ Edward Kennedy về bảo hiểm y tế quốc gia, những thay đổi về nhân lực y tế bao gồm dự thảo bác sĩ, cải cách thực phẩm và dược phẩm, bãi bỏ quy định về hàng không và vận tải đường bộ, cùng một loạt các chủ đề khác. Như một nhân viên của Hill đã thừa nhận, “Kennedy vướng vào rất nhiều vấn đề, nhiều vấn đề trong số đó về mặt kỹ thuật không thuộc thẩm quyền của ông ấy. Anh ta chỉ gầm gừ là kiện phải và trái.

Các thượng nghị sĩ và dân biểu được thảo luận thường xuyên một phần vì họ nằm trong số ít các chủ thể trong hệ thống chính trị có tác động rõ rệt đến cả chương trình nghị sự và các giải pháp thay thế được xem xét nghiêm túc. Tất nhiên, bởi vì các sự kiện không thể kiểm soát, các yêu cầu của tổng thống và các lực lượng vận động hành lang đều ảnh hưởng đến chương trình nghị sự của cơ quan lập pháp, nên rất khó để xác định chính xác bất kỳ nguồn nào, kể cả chính các thành viên, là độc quyền kiểm soát các chương trình nghị sự của họ. Nhưng các thành viên của Quốc hội, trái ngược với hầu hết các chủ thể khác, có khả năng khác thường trong việc kết hợp một số tác động lên chương trình nghị sự với một số quyền kiểm soát đối với các lựa chọn thay thế.

Vị trí nổi bật của Quốc hội trong quá trình hình thành chính sách tạo ra những gợn sóng khắp hệ thống chính sách. Những người ủng hộ thay đổi chính sách cố gắng dự đoán những gì họ có thể mong đợi từ Quốc hội, và điều chỉnh các đề xuất của họ hoặc đôi khi loại bỏ hoàn toàn các chủ đề. Ví dụ, các cuộc phỏng vấn của tôi với những người trong ngành hành pháp chứa đầy những ví dụ về các đề xuất mong muốn bị bỏ qua vì không có sự ủng hộ của quốc hội. Như một cố vấn của tổng thống đã nói về một sáng kiến mà ông rất ủng hộ nhưng lại bị từ chối. “Chúng tôi muốn tuân theo [một điều khoản hiện có trong luật], nhưng bạn không thể làm điều đó. Khi chúng tôi thậm chí đang nghĩ về nó, những người trong ủy ban đã bắt gặp nó và thực sự đi vào con đường chiến tranh.” Một người trả lời khác nói về một dự án thú vị của anh ấy, “Cá nhân tôi đã khuyên họ rằng đó không phải là điều tốt nhất để làm, không phải vì đó không phải là điều đúng đắn, mà bởi vì nó gần như chắc chắn sẽ đánh bom.”

Khi một chính quyền quyết định tiếp tục với một đề xuất, mười nhân viên sẽ định hình các điều khoản của nó bằng cách soạn thảo ngôn ngữ sẽ diễn ra suôn sẻ trên Hill. Các đề xuất được sửa đổi hoặc thậm chí bị loại bỏ hoàn toàn vì dường như có rất ít cơ hội được ban hành và việc theo đuổi chủ đề sẽ vừa vô ích vừa tốn kém về nguồn lực bị lãng phí. ¹¹Các tài khoản có thẩm quyền về việc chính quyền Carter soạn thảo các đề xuất bảo hiểm y tế quốc gia của họ, về lập trường , chứa đầy các tài liệu tham khảo về các cuộc tham vấn trên Hill, loại bỏ các điều khoản ít có cơ hội được thông qua và thêm các điều khoản khác để thu hút sự ủng hộ của các thành viên chủ chốt của Ủy ban. Hạ viện và Thượng viện. Ý định ban đầu của chính quyền là đệ trình một gói toàn diện duy nhất đã được các hội đồng thông qua một phần vì sự phản đối đã được dự đoán trước của quốc hội; mặt khác, việc tăng tài trợ cho các điều khoản như trợ cấp cho bà mẹ và trẻ em cũng như các quyền lợi mở rộng của Medicaid đã được thêm vào để nhận được sự ủng hộ tự do. Như một người đặc biệt là người trả lời kèm theo đã nói về quy trình soạn thảo của ngành hành pháp nói chung, “Tốt hơn hết là bạn nên tham khảo ý kiến của Hill, nếu không bạn sẽ gặp rắc rối lớn khi đề xuất của bạn được đưa ra đó. Nếu bạn thông minh ở tất cả, bạn sẽ đưa ra quan điểm về điều đó.”

Mối đe dọa ban hành luật đôi khi cũng thúc đẩy các cơ quan hành chính hành động. Ví dụ, cả nguồn tin từ quốc hội và bộ máy hành chính đều đồng ý rằng HEW bắt đầu quy định mở rộng về các phòng thí nghiệm lâm sàng sau khi có một nỗ lực nghiêm túc để thông qua luật mới trong lĩnh vực đó. Như một quan chức hiểu biết đã nói với tôi, “Thực tế là luật đang chờ xử lý khiến Hoa Kỳ phải hành động để giải quyết vấn đề nhà riêng của chúng tôi để chúng tôi có thể làm điều đó mà không cần luật. Sẽ không có những thay đổi như vậy nếu không có sản phẩm này.” Một nguồn tin của Hill gọi dự luật là “một nghiên cứu điển hình về một bộ luật không đi đến đâu nhưng dù sao cũng đạt được mục đích của nó.”

Tài nguyên Quốc hội

Tại sao những người ở Đồi Capitol lại là những người thiết lập chương trình nghị sự quan trọng? Nguồn lực đầu tiên của Quốc hội là thẩm quyền pháp lý của nó. Bất chấp lập luận mạnh mẽ rằng việc thông qua một đạo luật không nhất thiết quyết định tất cả các vấn đề chính sách, nhưng thực tế vẫn là những thay đổi lớn trong chính sách đối nội thường đòi hỏi phải có luật mới. Như một công chức đã nói với tôi, “Tôi thấy hơi lạ là bất cứ khi nào ai đó muốn Nghiên cứu về hoạch định chính sách, họ lại đến và nói chuyện với các quan chức. Trên thực tế, chính sách công được thực hiện trên Hill.” Quốc hội cũng có thẩm quyền sửa đổi quy chế hiện hành và tài trợ hoặc cắt giảm các khoản phân bổ. Một người được bổ nhiệm chính trị ở nhánh hành pháp biện minh cho việc anh ta sẵn sàng điều hành chuyến tàu Amtrak thua lỗ qua bang của một thượng nghị sĩ có ảnh hưởng: “Nó tốn hai triệu đô la, nhưng chúng tôi thà trả hai triệu đó còn hơn lo lắng về những gì anh ta có thể làm với phần còn lại của chúng tôi. hóa đơn phân bổ. Anh ấy có thể kiếm được một số tiền tương tự từ thứ gì đó mà bạn thực sự quan tâm.”

Một nguồn lực quốc hội thứ hai là công khai đáng gờm. Các nhà lập pháp tổ chức các phiên điều trần, giới thiệu các dự luật và phát biểu, tất cả đều có thể được đưa tin nổi bật trên báo chí và được truyền đạt hiệu quả tới những người tham gia khác. Một lý do cho sự công khai như vậy là Quốc hội, đặc biệt là Thượng viện, là nơi sản sinh ra các ứng cử viên tổng thống. Một ứng cử viên tổng thống không chỉ tăng cường lợi thế công khai mà còn tạo thêm những lý do khác để thành viên Quốc hội ảnh hưởng đến chương trình nghị sự. Như một nhà vận động hành lang sắc sảo đã nói trước cuộc tranh cử tổng thống của Thượng nghị sĩ Kennedy vào năm 1980, “Ai mà biết được liệu Kennedy có thể trở thành tổng thống trong vài năm nữa hay không. Điều đó có tác dụng vô cùng lớn. Trong nền chính trị của thị trấn này, bạn không thể không đặt cược với anh ta. Bạn không muốn vượt qua tổng thống tiếp theo của Hoa Kỳ.

Một nguồn lực quốc hội thứ ba là thông tin hỗn hợp. Với một số trường hợp ngoại lệ đáng chú ý, Quốc hội không phải là nơi để tìm ra loại chuyên môn kỹ thuật, chi tiết được tìm thấy trong bộ máy quan liêu, trong cộng đồng các học giả và chuyên gia tư vấn , hoặc giữa các nhóm lợi ích bận rộn với các tác động chi tiết của các chương trình và chương trình mới. đề xuất về hoạt động của các thành viên của họ. Chắc chắn giữa các thượng nghị sĩ và đại diện, một lần nữa với một số ngoại lệ, “chuyên môn” trong bối cảnh quốc hội thực sự là một hệ thống trong đó những người theo chủ nghĩa tổng quát tìm hiểu đủ về một chủ đề nhất định để giúp đỡ những người theo chủ nghĩa tổng quát khác, đồng nghiệp của họ . Thậm chí nhiều phụ tá của họ cũng có những đặc điểm tương tự. Như một nhân viên nổi tiếng của ủy ban đã nói: “Tôi đoán tôi là một nhân viên, không phải là một người suy nghĩ sâu sắc. Nếu tôi học đại học hay đại loại thế, có lẽ tôi sẽ có một danh sách những việc tôi muốn hoàn thành. Nhưng ở đây, hầu hết thời gian tôi đang phản ứng với những áp lực ngắn hạn và tôi đang phản ứng với những gì bạn thực sự có thể làm. Tôi là kiểu người thực dụng.”

Thông tin của Quốc hội không phải là loại kiến thức chuyên môn xuất phát từ việc tiến hành một nghiên cứu chi tiết hoặc đang ở trong tầm ngắm hoạt động. Thay vào đó, đặc điểm chính của nó là sự pha trộn giữa thông tin thực chất và chính trị, học thuật và nhóm áp lực, bộ máy quan liêu và cử tri. Các thành viên và nhân viên được tiếp xúc với nhiều loại thông tin ấn tượng— nghiên cứu, lập luận của chính quyền, rò rỉ thông tin, áp lực của nhóm lợi ích, khiếu nại từ các khu vực, mối quan tâm của cử tri—và sự kết hợp của nhiều loại thông tin liên lạc này khác với quan điểm của những người khác trong hệ thống .

Một đặc điểm nữa của thông tin quốc hội là chất lượng hình thức khá tự do của nó. Điều này có thể gây bối rối cho những người không quen với nó, như một nhân viên quốc hội mới nhận xét:

Đối phó với Hill thật thú vị. Nó rất thân mật. Phần lớn là truyền miệng, phần lớn là giữa bạn bè với nhau. Nó hoàn toàn không giống cơ quan hành pháp, nơi tôi từng ở.

Ở đó, bạn có các kênh và bạn phải đi qua các kênh. Trên Hill, không có kênh. Đó là người biết ai, bạn phát triển bạn bè nào.

Kết quả của tập hợp các kênh liên lạc và liên lạc này là một cơ quan kết hợp giữa nội dung và chính trị, đồng thời độc lập với thông tin mà các thành viên Quốc hội có thể nhận được từ bất kỳ nguồn nào.

Nguồn lực cuối cùng là tuổi thọ, điều này song song với lợi thế của công chức và trái ngược với thời gian tại vị ngắn của một chính quyền. Một đặc điểm của tuổi thọ quốc hội là thâm niên của các nhân viên cũng như của các thành viên. Mặc dù có sự thay đổi nhân viên hợp lý, nhưng nó có thể diễn ra chậm hơn so với trong chính quyền của tổng thống và nó không áp dụng cho một số phụ tá cấp cao đã đảm nhiệm vị trí của họ trong nhiều năm.

ưu đãi

Tại sao người Hill tham gia vào các hoạt động thiết lập chương trình nghị sự? Câu trả lời nằm ở các mục tiêu tương đối chân được coi là quan trọng trong các cuộc thảo luận của ủy ban và sàn. 11 Một mục tiêu của thượng nghị sĩ hoặc dân biểu là làm hài lòng cử tri. Công khai là điều cần thiết, và một cách để công khai là thúc đẩy các sáng kiến chính sách mới. Như một người được hỏi đã nói, “Quốc hội tồn tại để làm mọi việc. Không có gì nhiều khi không làm gì cả.” Sự công khai có được từ sự ủng hộ cũng hữu ích trong việc tìm kiếm chức vụ cao hơn. Các thượng nghị sĩ tranh cử tổng thống hoặc các thành viên Hạ viện có tham vọng trở thành thượng nghị sĩ hoặc thống đốc nhận thấy rằng hoạt động thiết lập chương trình nghị sự—ủng hộ các sáng kiến chính sách và giới thiệu các dự luật; xuất hiện nổi bật tại các phiên điều trần, trên truyền hình hoặc tại các cuộc tụ họp công cộng—là một cách hữu ích để được coi trọng với tư cách là một ứng viên có nguyện vọng cho chức vụ cao hơn.

Mục tiêu làm hài lòng các cử tri hiện tại hoặc tương lai cũng tạo nên sự thận trọng đối với các sáng kiến mà các thành viên ủng hộ. Như một nhà báo đã quan sát, “Tôi thực sự nghĩ rằng Quốc hội phản ánh dư luận. Họ được đại diện nhiều hơn so với họ nhận được tín dụng cho. Nếu thiếu sự đồng thuận trong công chúng, họ sẽ phản ánh sự thiếu đồng thuận đó. 12 Nếu một sự đồng thuận phát triển, họ sẽ phản ánh nó. Nhưng nó không phải là bản chất của động vật lập pháp để vượt lên phía trước. Theo nghĩa đó, họ khá bảo thủ và họ không đi ra ngoài và dẫn dắt công chúng của mình nhiều.” Xu hướng nổi tiếng là né tránh các vấn đề nóng hổi hoặc ném chúng cho các cơ quan hành chính phản ánh sự thận trọng này. Như David Price đã nói, những vụ kiện gây nhiều tranh cãi và mức độ nổi bật thấp đặc biệt không hấp dẫn đối với một chính trị gia. ¹³

"Xem Richard F. Fenno, Congressmen in Committee (Boston: Little, Brown, 1973), Chương 1; và John w. Kingdon, “Models of Legislative Voting," Tạp chí Chính trị 39 (Tháng 8 năm 1977): 563-595.

"Để xác nhận, xem Gary Orfield, Congressional Power: Congress and Social Change (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1975), trang 258-263.

"David E. Price, “Policy Making in Congressional Committee," American Political Science Review 72 (tháng 6 năm 1978): 545-574. Xem thêm Price's Who Makes the Laws? (Cambridge, MA: Schenkman, 1972).

Một hệ quả chính sách của mong muốn làm hài lòng cử tri là yếu tố phân bổ địa lý được thêm vào hầu hết các cân nhắc chính sách trên Hill. 14 Các thành viên tự hỏi rằng một sự thay đổi chính sách nhất định sẽ ảnh hưởng như thế nào đến các quận hoặc bang của họ, dẫn đến một số lưu ý về cách các đề xuất sẽ phân bổ khoản tiền lớn của liên bang. Điều này không có nghĩa là tất cả các chính sách đều trở nên phân phối khi chúng đến được Đồi Capitol, mà chỉ là yếu tố phân phối thường được thêm vào đó. Các thượng nghị sĩ và đại diện ít nhất sẽ tự hỏi bản thân đề xuất ngăn chặn chi phí bệnh viện sẽ ảnh hưởng như thế nào đến các bệnh viện địa phương của chính họ hoặc việc cắt giảm Amtrak sẽ ảnh hưởng như thế nào đến các tuyến đường trong tiểu bang và quận của họ. Một người hoài nghi gọi sự quan tâm của quốc hội đối với các mô hình cống nạp là “mỡ lợn trong thịt lợn.” Yếu tố phân phối này đặt ưu tiên hàng đầu vào khả năng tổ chức các khu vực bầu cử địa phương như bệnh viện, đường cao tốc có lợi và tài xế xe tải. Nó ảnh hưởng đến định hướng của toàn bộ lĩnh vực chính sách đối với một hoặc một phần khác của đất nước. Ví dụ, một số người được hỏi về giao thông vận tải lập luận rằng sự tập trung dân số nhiều hơn ở các khu vực đô thị dẫn đến sự chú ý nhiều hơn đến dịch vụ hành khách, tài trợ cho giao thông công cộng nhiều hơn và một số đóng góp cho phong trào bãi bỏ quy định.

Mục tiêu thứ hai của nhiều thành viên Quốc hội là nâng cao uy tín của họ trong nội bộ Washington. Việc ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự về chính sách ở Hill và trung tâm thành phố chứng tỏ rằng một người là một nhân vật có hậu quả nào đó, một người “nặng ký” phải được coi trọng. Vì vậy, một người cố gắng tạo ra một phần của lĩnh vực chính sách và trở thành một người được tính đến trong lĩnh vực đó. Hơn nữa, trong một số trường hợp, hầu như không thể phân biệt được khu vực bầu cử và các động cơ khuyến khích bên trong Washington. Nếu một thượng nghị sĩ cấp cao khăng khăng muốn có một tuyến đường Amtrak đi qua bang của mình hoặc sử dụng các thanh giằng đường sắt bằng gỗ thay vì xi măng vì thanh gỗ mang lại lợi ích về gỗ ở bang của ông ta, thì ông ta đang hối hả mang lại lợi ích cho bang của mình. Nhưng đồng thời, anh ta đang chứng tỏ khả năng của mình để có được vị trí của mình trong Thượng viện. Do đó, nhiều hành vi bề ngoài có vẻ liên quan đến khu vực bầu cử trên thực tế có thể liên quan nhiều hơn đến uy tín và quyền lực trong nội bộ Washington. Sự khác biệt trong tài liệu giữa mô hình của David Mayhew về hành vi của quốc hội được thúc đẩy bởi lợi ích trong việc tái tranh cử và mô hình của Lawrence Dodd nhấn mạnh đến việc tìm kiếm quyền lực có thể không dễ giải quyết vì nhiều hành động phục vụ cả hai lợi ích cùng một lúc. ¹⁵

Mục tiêu thứ ba là đạt được quan niệm của thành viên về chính sách công tốt. Trong nghiên cứu của mình về việc thiết lập chương trình nghị sự tại Thượng viện Hoa Kỳ, Walker nhận thấy rằng một nhóm các thượng nghị sĩ theo trường phái tự do chịu trách nhiệm về phần lớn việc giới thiệu dự luật .¹² ¹³Thượng nghị sĩ và đại diện có thể hành động để ảnh hưởng đến chương trình nghị sự bởi vì họ

l4 Để thảo luận về cách phân bổ như vậy, xem R. Douglas Arnold, Congress and the Bureaucracy (New Haven: Yale University Press, 1979), Chương 1; và John A. Ferejohn, Pork Barrel Politics (Stanford: Nhà xuất bản Đại học Stanford, 1974).

15 David R. Mayhew, Congress: The Electoral Connection (New Haven: Yale University Press. 1974); và Lawrence c. Dodd, “Congress and the Quest for Power,” trong Dodd và Bruce Oppenheimer, Congress Reconsidered, 1st ed. (New York: Praeger, 1977), Chương 14. muốn tác động đến việc định hình chính sách công; họ là những nhà tư tưởng của cánh tả hoặc cánh hữu, hoặc đơn giản là họ quan tâm đến bản chất của một vấn đề. Sự khuyến khích này dẫn đến xu hướng được công nhận rõ ràng là các ủy ban của Quốc hội bao gồm các thành viên tin tưởng vào các chương trình trong phạm vi quyền hạn của các ủy ban . Ủy ban đường cao tốc có các thành viên và nhân viên tin tưởng vào việc xây dựng đường cao tốc; các ủy ban y tế yêu cầu những người quan tâm đến sức khỏe khởi kiện, ủng hộ hoặc chống lại lợi ích của nhà cung cấp dịch vụ; ủy ban nông nghiệp bao gồm các thành viên khu vực trang trại.

Nhân viên Quốc hội

Đồi Capitol không chỉ đơn giản là các thượng nghị sĩ và đại diện được bầu. Một bộ máy quan liêu có năng lực gồm các nhân viên vừa phục vụ các thành viên vừa có vị trí độc lập trong quá trình thiết lập chương trình nghị sự của quốc hội. 17 Một số trợ lý này thuộc biên chế riêng của các thành viên, nhưng những người có tác động lớn nhất đến việc hình thành chính sách công xuất hiện từ Quốc hội là nhân viên của ủy ban¹⁴ và một số người trong các cơ quan độc lập như Văn phòng Đánh giá Công nghệ và Văn phòng Ngân sách Quốc hội. Các nhân viên của Hill có thể khá nổi bật vì chuyên môn của họ, nhưng đặc biệt là vì họ, không giống như các thành viên của Quốc hội, có thể dành toàn bộ sự chú ý của mình cho một lĩnh vực chính sách quan trọng cụ thể.

Tuy nhiên, đối với tất cả tiềm năng đó, với một số ngoại lệ cá nhân đáng kể, các nhân viên quốc hội không được thảo luận thường xuyên trong các cuộc phỏng vấn như các thành viên của Quốc hội hoặc chính quyền, mặc dù thường xuyên hơn một chút so với công chức. Chúng được đề cập là quan trọng trong 41% các cuộc phỏng vấn và được mã hóa là rất quan trọng trong 2, và phần nào quan trọng trong 8 trong số 23 nghiên cứu tình huống. Nhiều người được hỏi không phải là những nhân viên có liên quan mà bản thân họ đã đưa ra những ví dụ về tác động của nhân viên đối với chương trình nghị sự của quốc hội. Chẳng hạn, phần lớn động lực cải cách thực phẩm và dược phẩm được đặt ra trước cửa của Larry Horowitz, trợ lý ủy ban của Thượng nghị sĩ Kennedy. Các nhân viên của Ủy ban Giao thông và Công trình Công cộng của Hạ viện được cho là những người thúc đẩy chính các tầm nhìn chuyên nghiệp trong luật đường cao tốc. Jay Constantine, người đứng đầu nhân viên y tế của Ủy ban Tài chính Thượng viện, đã tham gia chính vào nhiều đề xuất và dự luật do các thành viên của ủy ban đó giới thiệu, bao gồm luật Tổ chức Đánh giá Tiêu chuẩn Nghề nghiệp, cải cách bồi hoàn, gian lận và lạm dụng, tổ chức lại HEW, và sức khỏe đề xuất bảo hiểm.

Một số nhà quan sát miêu tả các nhân viên quốc hội là rất quan trọng theo đúng nghĩa của họ, như được phản ánh trong nhận xét của một người trả lời:

Hầu hết thời gian, đối với cả chương trình tiếp theo và chương trình mới, ý tưởng sẽ bắt nguồn
từ đội ngũ nhân viên. Bạn phải bán một ý tưởng cho nhân viên, và sau đó nhân viên có thể

17 Xem Michael J. Malbin, Các đại diện không qua bầu cử (New York: Basic Books, 1980); và Harrison w. Fox và Susan Webb Hammond, Nhân viên Quốc hội (New York: The Free Press. 1977). đã nhận được sự ủng hộ của các dân biểu và thượng nghị sĩ, và sau đó nó có thể được ban hành. Điều đó xảy ra với khoảng 90 phần trăm luật pháp. Đôi khi ý tưởng là ý tưởng ban đầu của nhân viên, và đôi khi nó đến với họ từ nơi khác.

Các nhà quan sát khác thận trọng hơn về việc quy kết quyền lực cho nhân viên. Một người nói:

Nhân viên Quốc hội có xu hướng yêu cầu tín dụng cho một cái gì đó. Nếu một cái gì đó được bắt đầu, họ sẽ cố gắng nói, “Đó là ý tưởng của tôi.” Trên thực tế, nhân viên không hơn gì một ống dẫn. Nhân viên chia lưới mọi thứ, khớp chúng lại với nhau, nhưng thực sự có rất ít sáng kiến ban đầu.

Một phần của sự khác biệt trong ấn tượng của hai nhà quan sát này có thể được giải quyết bằng cách xem xét chi tiết hơn các loại hoạt động mà nhân viên tham gia và mối quan hệ của họ với cấp trên. Các thượng nghị sĩ và thành viên Hạ viện chỉ đơn giản là rất mỏng. Họ phục vụ trong một số tiểu ban, họ giải quyết các phiếu bầu, họ vận động tranh cử liên tục, và họ có những ngày bận rộn với vô số hoạt động như gặp gỡ cử tri, tổ chức phỏng vấn báo chí, gặp gỡ các đại diện nhóm và giao dịch với các quan chức ngành hành pháp. Một nghị sĩ đã nói với tôi sau khi tôi hỏi ông ấy một số câu hỏi về một tiểu ban mà ông ấy phục vụ, “Thực ra, tôi không biết nhiều về những điều mà bạn đang hỏi tôi, nếu bạn muốn biết sự thật. Nếu bạn thực sự muốn biết những gì đang diễn ra trong tiểu ban này, bạn nên nói chuyện với một số nhân viên và những người khác.” Nếu đó là một bức tranh chính xác đối với nhiều thành viên Hạ viện, thì điều đó đúng gấp nhiều lần đối với hầu hết các thượng nghị sĩ, những người có nhiều tiểu ban hơn với tư cách là người ký kết , các khu vực bầu cử lớn hơn và sự chú ý của quốc gia tập trung vào họ nhiều hơn. Ngược lại, các nhân viên của ủy ban và các chuyên gia trong các cơ quan tham mưu chuyên về một lĩnh vực chính sách và không bắt buộc phải tham gia vào một loạt các hoạt động mà các thành viên đang tham gia. Họ có cuộc sống bận rộn, chắc chắn là họ có thời hạn của riêng mình, và các cuộc gặp gỡ của riêng họ với những người vận động hành lang và những người bào chữa. Nhưng ít nhất họ cũng tập trung sự chú ý của mình vào một nhóm hẹp hơn các mối quan tâm thực chất.

Do đó, nhìn chung, nhân viên của ủy ban có nhiệm vụ soạn thảo luật, đàm phán các chi tiết của thỏa thuận giữa các bên liên quan, sắp xếp danh sách nhân chứng điều trần, viết bài phát biểu và tài liệu tóm tắt cho các thành viên. Trong quá trình làm những việc này, đôi khi các nhân viên mượn ý tưởng từ các nguồn như nghiên cứu học thuật, báo cáo và đề xuất của ngành hành pháp, các đối tác nhóm lợi ích và ý kiến của các thành viên; đôi khi họ tạo ra những ý tưởng của riêng mình. Nhưng họ đang ở một vị trí, nhờ sẵn sàng tiếp cận với các thành viên quan trọng của Quốc hội, khả năng tập trung toàn bộ sức lực của họ vào các chủ đề nhất định, và khả năng nắm bắt thế giới chính trị và kỹ thuật của họ, để có tác động đáng kể đến các lựa chọn thay thế mà những người quan trọng đang xem xét. mọi người, và thậm chí trong chương trình nghị sự của những người đó.

Tuy nhiên, điều quan trọng cần nhớ là nhân viên làm tất cả những việc này trong giới hạn được đặt ra bởi các thượng nghị sĩ và dân biểu thuê và có thể sa thải họ. Ngay cả những người trả lời có đánh giá cao nhất về tầm quan trọng của nhân viên cũng thường đề cập đến nhu cầu của nhân viên là “bán cho sếp của họ” về một ý tưởng. Một quan chức chính trị cấp cao được bổ nhiệm đã mô tả rất chi tiết các cuộc đàm phán giữa chính quyền và ủy ban Thượng viện về một phần quan trọng của luật giao thông vận tải như một loạt các cuộc mặc cả giữa các quan chức cấp hai của chính quyền và nhân viên ủy ban. Nhưng trong quá trình đưa ra quan điểm rằng “tất cả đều do nhân viên thực hiện,” ông nói thêm một lời cảnh báo quan trọng rằng “mọi người luôn hiểu rằng nó sẽ phải được các thượng nghị sĩ và tổng thống chấp thuận.” Như một nhân viên ủy ban đã mô tả sự tương tác giữa nhân viên và thành viên , “Nhân viên có một ý tưởng. Anh ta thuyết phục sếp của mình về nó, và sau đó anh ta có thể sử dụng sếp của mình để thúc đẩy ý tưởng.”

Do đó, để trở lại với sự khác biệt của chúng ta giữa chương trình nghị sự và các lựa chọn thay thế, các nhân viên có ảnh hưởng đáng kể đến các lựa chọn thay thế mà các thượng nghị sĩ và đại diện lựa chọn, mặc dù họ không thể kiểm soát sự lựa chọn một cách mệt mỏi. Nhiều người tham gia khác có quyền truy cập vào các ông chủ của họ và ảnh hưởng đến các lựa chọn thay thế của chính họ. Tuy nhiên, tác động của nhân viên đối với các phương án thay thế và đối với các điều khoản cụ thể của các đề xuất lập pháp là rất lớn. Họ có độ trễ đáng kể trong việc định hình ngôn ngữ lập pháp và đưa vào một số đề xuất chứ không phải những đề xuất khác. Mặt khác, tác động của chúng đối với chương trình nghị sự của quốc hội phụ thuộc nhiều hơn vào sự sẵn lòng của các thành viên trong việc theo đuổi các chủ đề ưa thích của các nhân viên.

Hầu hết thời gian, sự khác biệt giữa nhân viên và thành viên là hơi giả tạo vì họ là đối tác làm việc vì cùng mục đích, mỗi người theo cách riêng của mình.¹⁵ ¹⁶Theo nhiều nhân viên ủy ban, họ soạn thảo các điều khoản lập pháp trong khi tiếp xúc thường xuyên với các thành viên, để lấy ý kiến của họ và cảm nhận điều gì sẽ xảy ra trong ủy ban khi nói đến biểu quyết. Do đó, sự hợp tác giữa nhân viên và thành viên là điều bình thường hơn là xung đột. Nhưng mỗi nhân viên cũng có thể trích dẫn các trường hợp trong đó các khuyến nghị của họ không được các thành viên tuân theo. Và không có nghi ngờ gì ở cả hai bên về việc ai là người có thẩm quyền tối cao. Một nhân viên đầy quyền lực của ủy ban đã tóm tắt mối quan hệ giữa nhân viên và các thành viên khá tốt:

Nhân viên phải làm tốt một chút. Các thượng nghị sĩ và dân biểu có cả triệu lẻ một việc phải làm. Chúng quá thưa thớt để chăm sóc bất kỳ ai trong số chúng . Họ phải dựa vào nhân viên rất nhiều. Nhưng về cơ bản, chúng tôi đang làm những gì họ muốn chúng tôi làm. Tôi biết rằng nếu tôi không làm những gì chủ tịch của tôi muốn tôi làm, thì tôi sẽ thất bại.

PHẦN KẾT LUẬN

Chương này đã xem xét tầm quan trọng và nguồn lực của những người tham gia bên trong chính phủ. Chính quyền—tổng thống và những người được chỉ định chính trị của ông—là trung tâm của việc thiết lập chương trình nghị sự, nhưng có ít quyền kiểm soát hơn đối với các phương án thay thế được cân nhắc và ít quyền kiểm soát hơn đối với việc thực hiện. Các nguồn lực của tổng thống bao gồm các đặc quyền pháp lý như quyền phủ quyết và khả năng thuê và sa thải, lợi thế phối hợp, khả năng công khai và thu hút những người cùng đảng phái, đặc biệt là trên Hill. Công chức sự nghiệp không đặc biệt quan trọng trong việc thiết lập chương trình nghị sự, so với những người tham gia khác, nhưng họ có nhiều

tác động đến các lựa chọn thay thế và nhiều hơn nữa về việc thực hiện. Các nguồn lực của họ bao gồm tuổi thọ, chuyên môn của họ và kiểu quan hệ của họ với các nhóm lợi ích và với Đồi Capitol. Quốc hội là trung tâm của cả việc thiết lập chương trình nghị sự và đặc điểm kỹ thuật thay thế, mặc dù các thành viên có tác động nhiều hơn đến chương trình nghị sự trong khi các nhân viên tập trung nhiều hơn vào các lựa chọn thay thế. Các nguồn lực của Quốc hội bao gồm thẩm quyền pháp lý, công khai, tuổi thọ và sự pha trộn giữa thông tin chính trị và kỹ thuật.

Phản ánh về vị trí của các quan chức được bầu

Đắm mình trong truyền thống của tư tưởng dân chủ phương Tây, chúng ta đã quen với việc tính toán hoạt động của hệ thống chính trị Hoa Kỳ vốn nhấn mạnh tầm quan trọng của các quan chức dân cử. Rốt cuộc, các quyết định có thẩm quyền ràng buộc những người bị cai trị phải được đưa ra bởi các thống đốc, những người chịu trách nhiệm trước người dân trong các cuộc bầu cử định kỳ. Vì vậy, chúng tôi muốn nghĩ rằng các tổ chức chính phủ được kiểm soát bởi các quan chức được bầu. Hướng dẫn công dân ở trường tiểu học và trung học và sách giáo khoa đại học của chúng tôi chứa đầy tầm quan trọng của những người như tổng thống và các thành viên của Quốc hội. 20 Mô hình chính phủ dân chủ do các quan chức dân cử kiểm soát không chỉ là lý tưởng chuẩn mực của chúng ta mà còn là bức tranh chủ đạo của chúng ta về thực tế thường nghiệm.

Một bộ phận học thuật công bằng đã ra đời để thách thức quan điểm cho rằng các quan chức được bầu lên sẽ thống trị tối cao. Nhiều tác giả đã nhận thấy rằng trong chính phủ, những người được cho là có thẩm quyền gặp khó khăn trong việc nhìn nhận những sở thích của họ có hiệu quả hay không . Các tổng thống nhận thấy rằng họ không thể ra lệnh hoàn thành một việc gì đó và mong đợi việc đó được thực hiện. 21 Các thành viên của Quốc hội phát hiện ra rằng việc thông qua luật không đảm bảo trước việc thực hiện luật đó theo mục đích lập pháp. 22 Các học giả khác cho rằng chính sách công khay là sản phẩm của các chủ thể và quy trình phi chính phủ trong đó các quan chức được bầu có tầm quan trọng thứ yếu hoặc bị thao túng bởi những người có quyền lực chỉ chịu trách nhiệm trước chính họ. Rõ ràng, các nghiên cứu mô tả hoạt động của giới tinh hoa quyền lực thuộc loại này, ¹⁷nhưng người ta không cần phải là một nhà lý thuyết của giới tinh hoa quyền lực để tin rằng quyền lực của các quan chức được bầu là tối thiểu. Các lý thuyết nhóm lợi ích về chính trị hoặc các nghiên cứu cho thấy tầm quan trọng của truyền thông đại chúng cũng mô tả một hệ thống chính trị trong đó tầm quan trọng của các quan chức được bầu bị giảm bớt so với lý tưởng dân chủ.

Nghiên cứu được báo cáo trong các trang của cuốn sách này có lẽ sẽ không khôi phục niềm tin dân chủ của bất kỳ ai về trạng thái nguyên sơ của nó. Nó thực sự không thể nói một cách công bằng

20 Cronin, Tình trạng của Tổng thống, op. đã dẫn, Chương 3.

21 Cronin, sđd.; Neustadt, op. trích dẫn.; Allison, op. cit.

22 Để có hai tác phẩm xuất sắc về triển khai, xem Robert T. Nakamura và Frank Smallwood. Chính trị của việc thực hiện chính sách (New York: St. Martin's Press. 1980); và Jeffrey L. Pressman và Aaron Wildavsky. Thực hiện (Berkeley: University of California Press, 1973). rằng các quan chức được bầu thống trị tất cả các quy trình đang được nghiên cứu. Nhưng như chúng ta sẽ tranh luận trong Chương 4, kết luận đó có được chủ yếu là do không ai thống trị các quá trình này. Mặc dù chúng ta không thể nói rằng các quan chức được bầu áp đảo các chủ thể khác, nhưng không có nghiên cứu công bằng nào về dữ liệu được trình bày trong chương này có thể kết luận rằng các quan chức được bầu là không quan trọng. Trong phạm vi mà bất kỳ ai cũng quan trọng, đó là các quan chức được bầu và những người được bổ nhiệm của họ. Chẳng hạn, tổng thống và những người được bổ nhiệm hàng đầu, những người tạo nên chính quyền của ông, thực sự tiến gần đến mức tối đa có thể để chi phối quá trình thiết lập chương trình nghị sự. Các thành viên chủ chốt của Quốc hội và nhân viên của họ cũng là những nhân vật rất đáng được tính đến. Mặt khác, công chức ca reer dường như ít quan trọng hơn nhiều.

Chương 3 sẽ chỉ ra những giới hạn đối với các nhóm lợi ích và các phương tiện thông tin đại chúng với tư cách là tác nhân của chương trình nghị sự. Các nhóm lợi ích rất quan trọng, nhưng chủ yếu với tư cách là nhân tố cản trở hơn là các tác nhân thúc đẩy các mục trong chương trình nghị sự hoặc với tư cách là những người cân nhắc các lựa chọn thay thế sau khi chương trình nghị sự đã được thiết lập. Những chủ thể như quan chức ca reer và thành viên của các nhóm lợi ích phụ thuộc vào những người ở các vị trí được bầu . Nếu chính quyền hoặc Quốc hội tiếp thu, những người này sẽ thúc đẩy ý tưởng của họ. Nếu không, họ gác lại các đề xuất của mình và chờ đợi một chính quyền khác hoặc một tâm trạng mới trên Hill. Nhưng trong mọi trường hợp, họ phải thuyết phục các quan chức dân cử . Vì vậy, chúng tôi được dẫn dắt bởi những phát hiện gần với những câu châm ngôn trong sách giáo khoa một cách đáng ngạc nhiên (thậm chí không thoải mái) về tầm quan trọng của bầu cử, kết quả bầu cử và các chính trị gia được bầu.

Tất nhiên, có thể có những giai đoạn hoạch định chính sách khác trong đó các quan chức dân cử không quá nổi bật. Ví dụ, trong quá trình thực hiện, cơ quan hành chính sự nghiệp có thể là địa điểm của các hành động chính. Và như chúng ta sẽ tranh luận trong chương tiếp theo, việc tạo ra các lựa chọn thay thế có thể là việc của những người tham gia có chuyên môn hơn là các quan chức được bầu. Thật vậy, những điểm này làm cho lập luận về sự khác biệt giữa các quy trình chính sách khác nhau - thiết lập chương trình nghị sự, đặc điểm kỹ thuật thay thế, lựa chọn và thực hiện - tất cả đều thuyết phục hơn. Các quan chức được bầu cũng bị dao động bởi các cuộc khủng hoảng hoặc bởi các yêu cầu của thói quen nhiều như bất kỳ người tham gia nào khác. ¹⁸Nhưng ít nhất là đối với việc thiết lập các chương trình nghị sự tùy ý, các quan chức được bầu có vai trò rất lớn. Không có nhóm diễn viên nào thống trị quá trình, nhưng các chính trị gia được bầu và những người được bổ nhiệm của họ đến gần hơn bất kỳ Nhóm nào khác.¹⁹

CHƯƠNG 3

Bên ngoài chính phủ,
nhưng không chỉ nhìn vào trong

Những người tham gia không có vị trí chính thức trong chính phủ bao gồm các nhóm lợi ích, người nghiên cứu, học giả, chuyên gia tư vấn, phương tiện truyền thông, đảng phái và các chủ thể liên quan đến bầu cử khác, và công chúng. Như tiêu đề của chương này ngụ ý, ranh giới giữa bên trong và bên ngoài chính phủ cực kỳ khó vạch ra. Các nhóm lợi ích liên tục vận động hành lang và được vận động hành lang bởi các quan chức chính phủ. Một số loại nhà nghiên cứu có mối quan hệ thường xuyên và mật thiết với những người trong chính phủ, đôi khi được trả lương với tư cách là chuyên gia tư vấn, đôi khi làm chứng trước các ủy ban của quốc hội và thường ở những vị trí không chính thức hơn. Mọi người ra vào chính phủ, đôi khi giữ các vị trí trong chính phủ và đôi khi là những người vận động hành lang, nhà tư vấn hoặc chỉ là những cái tên về thị trấn. Các kênh giao tiếp giữa những người bên trong và bên ngoài chính phủ cực kỳ cởi mở, và các ý tưởng và thông tin trôi nổi qua các kênh này trong toàn bộ mạng lưới vấn đề của những người có liên quan, phần nào độc lập với vị trí chính thức của họ. 1 Cuối cùng, các giá trị, định hướng và thế giới quan chung hình thành cầu nối, ít nhất ở một mức độ nào đó, giữa những người bên trong và bên ngoài chính phủ.

Tuy nhiên, sự khác biệt giữa bên trong và bên ngoài vẫn giữ một ý nghĩa quan trọng. Những người ở các vị trí trong chính phủ có thẩm quyền chính thức được quy định bởi luật pháp và hiến pháp, một địa vị mà những người bên ngoài chính phủ không được hưởng. Như chúng ta đã thấy, những người ở cấp cao hơn trong chính phủ—tổng thống và những người được chỉ định của ông, và các thành viên của Quốc hội—có thẩm quyền ra quyết định chính thức. Những người khác trong chính phủ bị ràng buộc bởi các quy tắc về trách nhiệm giải trình không giống nhau.

'Để thảo luận về các mạng vấn đề, xem Hugh Heclo, “Issue Networks and the Executive Setting ment ,” trong Anthony King, ed., The New American Political System (Washington, DC: American Enter Prize Institute, 1978), Chương 3.

Từ Chương 3 của Chương trình nghị sự, Giải pháp thay thế và Chính sách công, Phiên bản cập nhật, với Phần kết về Chăm sóc sức khỏe, Phiên bản thứ hai. John W.Kingdon. Bản quyền © 2011 của Pearson Education, Inc. Bảo lưu mọi quyền.

ràng buộc chặt chẽ những người không làm việc cho chính phủ. Những cân nhắc này làm cho sự khác biệt giữa người trong cuộc và người ngoài cuộc trở thành một cách hữu ích để phân chia thế giới, mặc dù sự khác biệt về cơ bản là mờ nhạt trong thực tế.

NHÓM LÃI SUẤT

Theo các chỉ số định lượng thông thường của chúng tôi, có thể chắc chắn rằng các nhóm lợi ích thực sự rất lớn. 2 Chúng được thảo luận là rất quan trọng trong 1/3 số cuộc phỏng vấn và phần nào đó quan trọng trong 51 phần trăm bổ sung. Tổng số 84 phần trăm này so với 94 phần trăm đối với chính quyền và 91 phần trăm đối với các thành viên của Quốc hội, do đó đặt các nhóm lợi ích trong số những chủ thể được thảo luận nhiều nhất. Các nghiên cứu trường hợp kể một câu chuyện tương tự. Các nhóm lợi ích được mã hóa là rất quan trọng trong 8 trong số 23 trường hợp và một số trường hợp quan trọng trong 9 trường hợp bổ sung.

Lần cắt đầu tiên đó ở mặt nạ dữ liệu một số điểm thú vị hơn. Đối với một điều, các nhóm lợi ích nổi bật hơn nhiều trong giao thông vận tải so với trong các cuộc phỏng vấn về sức khỏe, như Bảng 3-1 cho thấy. 3 Nhiều người được hỏi cho rằng sự khác biệt là do các vấn đề giao thông ít mang tính đảng phái hơn. Như một người đã nói:

Giao thông vận tải nói chung được tạo thành từ các vấn đề phi đảng phái. Chính vì vậy, họ lôi kéo được hàng loạt nhóm lợi ích đặc biệt. Bạn có khu công nghiệp

Bảng 3-1

Sự khác biệt giữa Y tế và Giao thông vận tải về tầm quan trọng của các nhóm lợi ích

Tầm quan trọng

Sức khỏe

Vận tải

Rất quan trọng

14%

55%

hơi quan trọng

62

41

Ít quan trọng

số 8

2

Không có

17

2

Tổng cộng %

101%

100%

N

133

114

2 Mục đích của tôi không phải là lặp lại những phát hiện, lý thuyết và lập luận ở nước ngoài về tài liệu nhóm lợi ích , cũng không phải đưa ra kết luận toàn cầu về mức độ đa nguyên, chủ nghĩa tinh hoa hoặc chủ nghĩa tự do nhóm lợi ích trong hệ thống chính trị nói chung, mà là để đánh giá tác động của các nhóm lợi ích đối với các chương trình nghị sự và các lựa chọn thay thế. Để biết thêm tài liệu tổng quát về các nhóm lợi ích, xem David Truman, The Governmental Process (New York: Knopf, 1962); Raymond Bauer, Ithiel Pool, và Lewis Dexter, Chính sách công và kinh doanh của Mỹ (New York: Atherton, 1964); Mancur Olson, Logic của hành động tập thể (Cambridge, MA: Har vard University Press, 1965); James Q. Wilson, Các tổ chức chính trị (New York: Basic Books, 1973); và Terry Moe, Tổ chức vì lợi ích (Chicago: Nhà xuất bản Đại học Chicago, 1980).

'Các nghiên cứu điển hình cho thấy sự khác biệt theo cùng một hướng, nhưng gần như không rõ rệt. Các nhóm lợi ích được mã hóa là rất hoặc phần nào quan trọng trong 10 trong số 12 trường hợp vận chuyển và 7 trong số 11 trường hợp sức khỏe.

lợi ích, đường sắt, Teamsters, công đoàn đường sắt, nhà cung cấp, người sử dụng đường thủy, ngành xây dựng, và sau đó là các thành phố cảng có lợi ích địa lý riêng, và các công ty thép và ô tô.

Một lý do liên quan đến sự khác biệt giữa sức khỏe và giao thông vận tải là khả năng hiển thị các vấn đề giao thông vận tải trong các chiến dịch cho chức vụ dân cử ít hơn. Một người trả lời về giao thông vận tải cho biết: “Xét cho cùng, giao thông vận tải không thực sự là một vấn đề thú vị đối với hầu hết mọi người. Khi công chúng không tham gia vào nó, bạn phải đối phó với những lợi ích được đầu tư.” Khi đó, nói chung, tính đảng phái, hệ tư tưởng và khả năng hiển thị của chiến dịch đối với các vấn đề trong lĩnh vực chính sách càng thấp thì tầm quan trọng của các nhóm lợi ích càng lớn.

Các loại nhóm lợi ích

Cho đến nay, cuộc thảo luận đã coi Teamsters, Hiệp hội Y khoa Hoa Kỳ, thị trưởng đô thị, các nhóm hành động vì môi trường, nhóm sức khỏe của Ralph Nader và Đường sắt phía Bắc Burlington đều thuộc cùng một loại . Chúng ta hãy xem xét ngắn gọn vị trí của từng loại trong số nhiều loại nhóm lợi ích khác nhau: doanh nghiệp và công nghiệp, chuyên gia, lao động, các nhóm lợi ích công và các quan chức chính phủ với tư cách là những người vận động hành lang.

Khi nghĩ đến các nhóm lợi ích, chúng ta thường nghĩ đến kinh doanh và công nghiệp. Trong các trường hợp được phân tích trong nghiên cứu này, lợi ích kinh doanh thực sự là nhóm lợi ích thường quan trọng nhất, đặc biệt là trong giao thông vận tải. Các nhóm kinh doanh và ngành đóng vai trò quan trọng trong 9 trong số 12 trường hợp vận chuyển, nhưng chỉ trong 2 trong số 11 trường hợp sức khỏe. Sự khác biệt giữa hai chính sách làm chính được phản ánh trong các cuộc phỏng vấn. Sức mạnh của các công ty phương thức (ví dụ: đường sắt, hàng không) được thảo luận là quan trọng trong 46% các cuộc phỏng vấn về vận tải, trong khi sức mạnh của doanh nghiệp là quan trọng trong 24% các cuộc phỏng vấn về sức khỏe.

Sức khỏe có đối trọng với doanh nghiệp và ngành công nghiệp: các nhà cung cấp dịch vụ chăm sóc y tế, được nhóm lại thành các tổ chức như Hiệp hội Y khoa Hoa Kỳ (AMA) và Hiệp hội Bệnh viện Hoa Kỳ (AHA). Mặc dù chúng tôi mã hóa các nhóm này là nhóm chuyên gia hoặc bác sĩ chứ không phải là nhóm kinh doanh và ngành công nghiệp, nhưng nhiều người được hỏi về sức khỏe vẫn gọi họ là “ngành” trong y học . Thật vậy, các nhóm nhà cung cấp như AMA và AHA được đề cập nổi bật trong 64% các cuộc phỏng vấn của tôi, một con số thậm chí còn cao hơn so với các công ty phương thức vận tải và những hành lang như vậy rất quan trọng trong 7 trong số 11 nghiên cứu điển hình.

Lao động có tổ chức tham gia ít thường xuyên hơn so với ngành hoặc các nhóm chuyên nghiệp vừa được xem xét. Chúng đóng vai trò quan trọng trong việc phát sinh các vấn đề chỉ trong 5 trong số 23 nghiên cứu điển hình, không có sự khác biệt rõ rệt giữa sức khỏe và giao thông vận tải. Họ xuất hiện thường xuyên hơn trong các cuộc phỏng vấn: nổi bật trong 41% các cuộc phỏng vấn về sức khỏe và 43% các cuộc phỏng vấn về giao thông vận tải.

Tuy nhiên, sự tương đồng rõ ràng giữa sức khỏe và giao thông vận tải này che đậy một sự khác biệt cơ bản trong đặc điểm của sự tham gia. Phần lớn các cuộc thảo luận về công đoàn giữa những người tham gia giao thông vận tải tập trung vào hoạt động ngăn chặn: Người đồng đội phản đối việc bãi bỏ quy định về vận tải đường bộ, công nhân đường sắt phản đối các biện pháp được thiết kế để tăng hiệu quả và các quan điểm khác của công đoàn nhằm duy trì công việc hiện tại của các thành viên của họ. Ngược lại, phần lớn cuộc thảo luận của những người trả lời về sức khỏe lại tập trung vào việc thúc đẩy lao động tham gia bảo hiểm y tế quốc gia, đặc biệt là nhờ sự hỗ trợ của Hiệp hội Công nhân Ô tô Thống nhất. Một số khuyến khích này được cho là do hệ tư tưởng công đoàn, như phản ánh của người trả lời đã nói, "Tôi nghĩ UAW thực sự có truyền thống về chủ nghĩa lý tưởng." Nhưng theo hướng tư lợi hơn, khi chi phí chăm sóc y tế đã tăng lên đáng kể trong vài thập kỷ qua, chi phí phúc lợi phụ ngày càng xuất hiện nhiều hơn trên bàn thương lượng, khiến các nhà lãnh đạo công đoàn khó tăng lương cho thành viên của họ hơn. . Bảo hiểm y tế quốc gia sẽ loại bỏ vấn đề khỏi thương lượng tập thể, điều này sẽ đặc biệt có lợi cho một công đoàn như UAW vì lợi ích bảo hiểm y tế của nó rất ấn tượng và do đó đắt đỏ một cách bất thường. Như một người trả lời có phần hoài nghi đã nói, “Lao động muốn người đóng thuế ở Mỹ mua chuộc họ từ gói phúc lợi của họ.”

Cuối cùng, những nhóm như người tiêu dùng và các nhà bảo vệ môi trường, được gọi là nhóm “công chúng vì lợi ích”, đôi khi ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự chính sách. Chúng thường được thảo luận trong các cuộc phỏng vấn như những đối trọng với các nhóm tư lợi trong kinh doanh, lao động và nghề nghiệp. Theo nhiều người được hỏi, sự đồng thuận từng tồn tại giữa các bên tham gia đã giảm đi do sự xuất hiện của các nhóm lợi ích công cộng này tại hiện trường. Ví dụ, lợi ích xây dựng đường cao tốc từng chi phối chương trình đường cao tốc nhiều hơn so với hiện nay, do hoạt động mạnh mẽ và gần đây của các nhà bảo vệ môi trường và các nhà hoạt động chống đường cao tốc địa phương. Như Hugh Heclo lập luận, tam giác giữa các quan chức, ủy ban quốc hội và nhóm khách hàng từng chi phối chính sách không còn sắt đá như trước nữa.²⁰

Gần giống với nhóm lợi ích công là hoạt động vận động hành lang của các quan chức chính phủ, đặc biệt là đại diện của các bang và thành phố. Thường có một động lực lớn từ sớm đối với lợi ích của tiểu bang và địa phương đối với chính sách công của liên bang. Khi các thị trưởng phát hiện ra rằng các công ty vận tải công cộng do tư nhân điều hành ở thành phố của họ đang thất bại, nhiều thành phố đã đứng ra nhận trách nhiệm, dẫn đến thâm hụt hoạt động và chi tiêu vốn đáng kể. Các thị trưởng đã tìm đến chính phủ liên bang để được cứu trợ, vận động hành lang mạnh mẽ cho một chương trình vận chuyển hàng loạt liên bang. Các hiệp ước tương tự từ các quan chức tiểu bang đã dẫn đến các chương trình quan trọng của liên bang trong việc bảo trì đường cao tốc và thay thế cầu. Khi sự chú ý của các nhà hoạch định chính sách y tế chuyển sang quốc hữu hóa chương trình Medicaid, một vấn đề nổi bật cần cân nhắc là sự cứu trợ ngân sách mà một động thái như vậy sẽ mang lại cho các bang.

Các loại sở thích Hoạt động nhóm

Rõ ràng, hoạt động của nhóm lợi ích rất đa dạng. Một số ảnh hưởng đến chương trình nghị sự; hoạt động khác ảnh hưởng đến các lựa chọn thay thế được xem xét bởi các nhà hoạch định chính sách. Một số trong số đó là tích cực, thúc đẩy các hướng hành động mới của chính phủ; hoạt động khác là tiêu cực, tìm cách ngăn chặn những thay đổi trong chính sách công.

Khi chúng ta nói rằng các nhóm lợi ích đóng vai trò quan trọng trong việc thiết lập chương trình nghị sự, chúng ta có thể kết luận rằng họ đang thúc đẩy các mục chương trình nghị sự mới hoặc ủng hộ một số đề xuất nhất định . Trên thực tế, phần lớn hoạt động của các nhóm lợi ích trong các quá trình này không phải là thúc đẩy tích cực, mà là ngăn chặn tiêu cực. Như chúng ta đã nhận thấy trong trường hợp của các công đoàn vận tải, các nhóm lợi ích thường tìm cách duy trì các đặc quyền và lợi ích mà họ đang được hưởng, ngăn chặn các sáng kiến mà họ tin rằng sẽ làm giảm các lợi ích đó. Do đó, những người lái xe tải được quản lý kết hợp với Teamsters đã đấu tranh mạnh mẽ chống lại việc bãi bỏ quy định về vận tải đường bộ. Những gợi ý về việc tăng phí hạ cánh đối với hàng không chung (máy bay không thuê) và áp đặt các hạn chế hạ cánh hoặc yêu cầu thiết bị mới cho chúng đã gây ra làn sóng phản đối kịch liệt từ các phi công trên khắp đất nước. Sự phản đối của các nhà cung cấp dịch vụ chăm sóc y tế đối với bảo hiểm y tế và các chương trình y tế mới khác mà họ tin rằng đi ngược lại lợi ích của họ giờ đây đã trở thành huyền thoại. Mặc dù không thể ước tính một cách định lượng tần suất hoạt động của nhóm lợi ích thúc đẩy một mục tiềm năng trong chương trình nghị sự và tần suất hoạt động đó tìm cách ngăn cản việc xem xét một vấn đề hoặc một giải pháp thay thế , nhưng rõ ràng là một phần đáng kể nỗ lực của nhóm lợi ích được dành cho tiêu cực. , ngăn chặn các hoạt động.

Áp lực nhóm lợi ích thực sự có tác động tích cực đến chương trình nghị sự của chính phủ, và tác động này diễn ra với tần suất đáng kể. Một nhóm huy động sự hỗ trợ , viết thư, gửi phái đoàn và khuyến khích các đồng minh của mình làm điều tương tự có thể khiến các quan chức chính phủ chú ý đến các vấn đề của nhóm. Như một trong những người trả lời của tôi đã mô tả cách các đối tượng thăng tiến trong bộ phận của anh ấy lên cấp thư ký do áp lực nhóm, “Nói chung, họ càng kêu to thì càng cao.” Sau đó, khi tôi hỏi anh ấy tại sao các nhóm khác không được chú ý nhiều , anh ấy trả lời: “Họ không đến thường xuyên lắm; họ chỉ không đến.

Các cuộc phỏng vấn có nhiều ví dụ về các mục trong chương trình nghị sự của chính phủ do hoạt động của các nhóm lợi ích. Áp lực của lao động có tổ chức đối với bảo hiểm y tế quốc gia là một. Như một người được hỏi đã nói: “Động lực duy nhất cho bảo hiểm y tế quốc gia hiện nay là các công đoàn. Ngoài họ ra, không có lực lượng nào trong công chúng thực sự thúc đẩy nó.” Và áp lực từ các công ty xe buýt về phần đóng góp lớn của liên bang cùng với Amtrak trước tiên đã dẫn đến sự chú ý chung về các vấn đề của xe buýt liên thành phố và sau đó là các đề xuất về các nhà ga đa phương thức sẽ kết hợp giữa xe lửa và xe buýt, giao thông liên thành phố và giao thông đi lại, cũng như về thuế mới . điều trị cho các công ty xe buýt. Cuối cùng, sự cô lập sức khỏe ở chân thường nhằm vào các chứng rối loạn cụ thể, một phần là do các hoạt động vận động hành lang cho nghiên cứu ung thư, lọc máu thận và các bệnh ác tính khác, điều mà một số người được hỏi gọi là “căn bệnh của câu lạc bộ tháng”.

Bất chấp những ví dụ này, vẫn rất khó để quy trách nhiệm về sự xuất hiện của các mục trong chương trình nghị sự chỉ cho các nhóm lợi ích. Một mặt, các vấn đề thường dẫn đến tình trạng được chính phủ xem xét nghiêm túc do nhiều yếu tố phức hợp, chứ không chỉ đơn thuần là áp lực của nhóm lợi ích. Quay trở lại các ví dụ đã được thảo luận, sự chú ý đến các bến xe đa phương thức có thể đã được kích thích bởi áp lực chắc chắn từ các công ty xe buýt, nhưng nó cũng xuất phát từ ý nghĩa chung giữa các nhà phân tích chính sách và các nhà hoạch định chính trị có liên quan rằng cần thực hiện các bước để khuyến khích một nền kinh tế tích hợp hơn. hệ thống giao thông. Tương tự, sự chú ý đến các đề xuất bảo hiểm y tế quốc gia phát sinh từ nhiều yếu tố, không chỉ hỗ trợ lao động có tổ chức.

Ngoài sự phức tạp của quy trình, nhiều vấn đề đơn giản là không phát sinh từ áp lực nhóm lợi ích. Ví dụ, Jack Walker lập luận rằng sự quan tâm của chính phủ đối với các vấn đề an toàn không được hiểu rõ dưới dạng mô hình nhóm lợi ích. 5 Như cả ông và Mark Nadel đã chỉ ra, các nhà khoa học chính trị sử dụng lý thuyết nhóm gây áp lực và giải quyết xung đột nên ngạc nhiên trước sự xuất hiện của một Ralph Nader với tư cách là một người có ảnh hưởng quan trọng đối với chương trình nghị sự của chính phủ.²¹ Nói một cách tổng quát hơn, như Mancur Olson lập luận, các nhóm lợi ích có thể thúc đẩy việc cung cấp hàng hóa tập thể không dễ dàng hình thành nếu không có sự ép buộc hoặc các lợi ích chọn lọc cho các thành viên tiềm năng. ²²Và như một số học giả khác đã chỉ ra, ngay cả những khuyến khích đó cũng không giải thích được sự xuất hiện ở Mỹ của một số phong trào chính trị quan trọng, đáng chú ý là người tiêu dùng, các nhà bảo vệ môi trường và những người ủng hộ các nguồn năng lượng thay thế.²³

Hơn nữa, ngay cả khi một nhóm lợi ích nêu ra vấn đề, thì nhóm lợi ích đó cũng không nhất thiết phải kiểm soát cuộc tranh luận một khi vấn đề được nêu ra. Như chúng tôi đã phát hiện ra khi phân tích vai trò của tổng thống, một diễn viên cụ thể đôi khi có thể đưa ra một vấn đề trong chương trình nghị sự, nhưng sau đó không thể chi phối các lựa chọn thay thế được xem xét cũng như kết quả. Ví dụ, lao động có tổ chức có thể là một tác nhân kích thích chính thu hút sự chú ý của chính phủ đối với bảo hiểm y tế quốc gia, nhưng một khi chủ đề này đã được đưa vào chương trình nghị sự, họ không thể ngăn cản việc xem xét nghiêm túc chỉ bảo hiểm thảm họa, bất chấp sự phản đối cực kỳ mạnh mẽ của họ và việc họ thúc đẩy một kế hoạch toàn diện.

Thật vậy, một hoạt động của nhóm lợi ích trung tâm đang gắn sự thay thế của chính mình với các mục trong chương trình nghị sự mà những người khác có thể đã làm nổi bật. Những người vận động hành lang thường không bắt đầu thúc đẩy luật pháp hoặc thúc đẩy tình trạng chương trình nghị sự. Nhưng ngay cả khi họ chưa bắt đầu quả bóng lăn, thì một khi quả bóng bắt đầu lăn, họ cố gắng đảm bảo rằng lợi ích của họ được bảo vệ theo luật mới xuất hiện. Theo thuật ngữ của chúng tôi, chúng ảnh hưởng đến các lựa chọn thay thế được xem xét, ngay cả khi chúng không ảnh hưởng đến chương trình nghị sự. Ví dụ, khi cuộc nói chuyện về bảo hiểm y tế quốc gia trở nên nghiêm túc vào những năm 1970, ngay cả Hiệp hội Y khoa Hoa Kỳ cũng đưa ra một kế hoạch của riêng mình, bất chấp sự phản đối gay gắt trước đó. Như một nguồn tin thân cận với AMA đã nói, “Các bác sĩ ở độ tuổi trung bình không quá vui mừng với bảo hiểm y tế quốc gia. Nhưng như một thực tế

5 Jack L. Walker, “Thiết lập Chương trình nghị sự tại Thượng viện Hoa Kỳ,” Tạp chí Khoa học Chính trị Anh 7 (Tháng 10 năm 1977): 423-445.

vấn đề là, nếu có vẻ như nó đang đến, chúng tôi muốn hóa đơn tốt nhất có thể mà chúng tôi có thể nhận được.” Một nhân viên quốc hội nói thêm: “Bằng cách áp dụng một chương trình bảo hiểm y tế quốc gia thay vì một chương trình bảo hiểm y tế khác, bạn đang củng cố hệ thống hiện có hoặc mang lại những thay đổi rất lớn. Khi điều đó bị đe dọa, bất kỳ ai có hứng thú với nó đều nhảy vào để bảo vệ lĩnh vực của mình: ngành bảo hiểm thương mại, The Blues [Blue Cross và Blue Shield], các bệnh viện, các bác sĩ hành nghề, lao động có tổ chức.”

Do đó, các nhóm lợi ích là trung tâm của các quá trình được xem xét kỹ lưỡng ở đây, như cái nhìn đầu tiên của chúng tôi về các chỉ số định lượng được đề xuất. Nhưng họ quan trọng theo nhiều cách khác nhau, không chỉ đơn giản là những người đại diện cho chương trình nghị sự. Thật vậy, việc các nhóm lợi ích tạo ra các mục trong chương trình nghị sự chính sách trên thực tế có thể là một hoạt động ít thường xuyên hơn so với việc ngăn chặn các mục trong chương trình nghị sự hoặc đề xuất sửa đổi hoặc thay thế các đề xuất đã sẵn sàng trong chương trình nghị sự.

Tài nguyên nhóm

Chúng ta không cần bàn nhiều về chủ đề tài nguyên của nhóm lợi ích vì nó đã được thảo luận ở nơi khác. ²⁴Nhưng chúng ta nên lưu ý những nguồn lực mà một nhóm có thể có hoặc thiếu, những nguồn lực mang lại cho nhóm lợi thế ban đầu hoặc bất lợi trong việc ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự và các lựa chọn thay thế. Các nguồn lực chính trị ấn tượng không phải lúc nào cũng đảm bảo thành công trong việc đạt được các mục tiêu của nhóm, cũng như sự thiếu hụt các nguồn lực không phải lúc nào cũng dẫn đến sự diệt vong. Nhưng những nguồn lực tương tự được cho là hữu ích trong việc ảnh hưởng đến các quyết định có thẩm quyền của chính phủ cũng được nhắc lại trong các cuộc thảo luận của những người trả lời về việc thiết lập chương trình nghị sự và việc thúc đẩy hoặc ngăn chặn các giải pháp thay thế.

Một nhóm nguồn lực liên quan đến lợi thế và bất lợi bầu cử. Một số nhóm—vì sự phân tán về mặt địa lý của họ ở các khu vực bầu cử trong cả nước; khả năng huy động các thành viên của họ và những người đồng cảm; và số lượng, địa vị hoặc sự giàu có của họ—được cho là có khả năng ảnh hưởng đến kết quả bầu cử. Sảnh bệnh viện là một ví dụ điển hình. Khi đề xuất ngăn chặn chi phí bệnh viện của chính quyền Carter gặp rắc rối ở Đồi Capitol, nhiều người được hỏi cho rằng rắc rối đó là do đặc điểm của các đối thủ của nó, các bệnh viện. Mỗi quận quốc hội đều có bệnh viện và những người được ủy thác của họ là trụ cột của cộng đồng. Các quản lý và bác sĩ của họ, những người ăn nói rõ ràng và được tôn trọng, đã được huy động để liên hệ với các nhà lập pháp của chính họ không chỉ với sự phản đối mà còn với dữ liệu cụ thể về tác động của dự luật đối với bệnh viện của chính họ. Một người được hỏi đã trừng phạt chính quyền vì đã coi họ là sáng kiến y tế lớn đầu tiên của họ:

Toàn bộ điều ngăn chặn chi phí là một vũng lầy. Tôi không biết làm thế quái nào mà chính quyền lại tham gia vào nó ngay từ bước đi đầu tiên của họ. Ở đây bạn có hàng ngàn bệnh viện ở đất nước này. Hơn một nửa trong số đó là bệnh viện cộng đồng , và bạn biết điều đó có nghĩa là gì. Có rất nhiều niềm tự hào cộng đồng gói gọn trong đó; họ đã được tài trợ bởi doanh số bán bánh nướng. “Đó là bệnh viện của chúng tôi .” Những người khác trong số họ là bệnh viện độc quyền, thuộc sở hữu của các bác sĩ quyền lực chính trị. Phần còn lại của họ có một số liên kết tôn giáo và ở đây họ đang làm công việc của Chúa. Tại sao bạn muốn đưa họ vào? Câm, câm, câm.

Các quan chức chính phủ cũng phải tính toán đến một nhóm có khả năng trói buộc nền kinh tế. Nếu nhóm làm như vậy, thu nhập và sinh kế của một số lượng lớn người dân sẽ bị đe dọa, điều này có thể tạo ra những hậu quả tai hại về mặt chính trị. Ví dụ, các hiệp hội hàng hải có thể đóng cửa các cảng trong cả nước. Mặc dù có số lượng người ít (Công chức: “Bạn có nhiều người hơn trong sân vận động cho trận đấu Harvard-Yale.”), nhưng họ đang ở một vị trí quan trọng cho thương mại. Các công đoàn đường sắt thậm chí còn ở một vị trí quan trọng hơn, vì hoạt động sản xuất của con người sẽ bị đình trệ chỉ trong vài ngày nếu các bộ phận không được cung cấp.

Sự gắn kết là một nguồn lực khác mang lại cho một nhóm một số lợi thế trong việc tác động đến chương trình nghị sự của chính phủ. Một phần lợi thế của nhóm trong việc ảnh hưởng đến tất cả các giai đoạn hoạch định chính sách - chương trình nghị sự, quyết định hoặc thực hiện - là khả năng thuyết phục các quan chức chính phủ rằng nhóm có cùng tiếng nói và thực sự đại diện cho sở thích của các thành viên. Nếu nhóm bị cản trở bởi sự bất đồng nội bộ, hiệu quả của nó sẽ bị suy giảm nghiêm trọng. Do đó, một dấu hiệu ban đầu cho thấy việc bãi bỏ quy định hàng không đang diễn ra là sự rạn nứt trong mặt trận thống nhất chống đối giữa các hãng hàng không. Khi một hoặc hai hãng vận chuyển đứng ra bãi bỏ quy định, do đó phá hủy sự gắn kết của phe đối lập và đặt câu hỏi về ý tưởng rằng có một thứ gọi là “vị trí của hãng hàng không”, thì lập trường của các hãng vận tải còn lại đã yếu đi đáng kể . Logic tương tự về sự gắn kết bên trong một nhóm cũng áp dụng cho sự gắn kết của các liên minh được hình thành giữa các nhóm.

Một vấn đề gắn kết liên quan đến sự khác biệt tiềm năng giữa các nhà lãnh đạo và những người theo dõi. Các nhà lãnh đạo nhóm lợi ích cảm thấy khó tranh luận cho lập trường của mình nếu họ vấp phải sự phản đối từ chính hàng ngũ của mình. Một ví dụ thú vị về tiềm năng phân chia như vậy là việc người già và người tàn tật ở sảnh thúc đẩy tiếp cận các phương tiện giao thông công cộng, bao gồm cả tàu điện ngầm và xe buýt. Pháp luật được thông qua với sự thúc giục của các nhà hoạt động khuyết tật, như được giải thích bởi các quy định của HEW , kêu gọi tiếp cận hoàn toàn bình đẳng với phương tiện giao thông công cộng. Điều này bắt buộc những thay đổi như thang máy trong tàu điện ngầm hiện có và thang máy dành cho xe lăn trong tất cả các xe buýt. Được báo động bởi những tác động tài chính đáng kinh ngạc của việc trang bị thêm các cơ sở hiện có và mua thiết bị mới đắt tiền hơn nhiều, các nhà điều hành giao thông công cộng trên khắp đất nước đã phản đối các quy định. Nhiều người được hỏi thắc mắc liệu các nhà hoạt động vì người khuyết tật có thực sự đại diện cho quyền lợi của người khuyết tật hay không. Các nhà hoạt động tuyên bố họ đã làm, nhưng những người khác tuyên bố rằng hầu hết những người khuyết tật ở tay sẽ thích dịch vụ taxi hoặc dịch vụ gọi xe được trợ giá tận nơi hơn là tự mình đến và đi từ các điểm dừng phương tiện công cộng và chiến đấu với đám đông tàu điện ngầm.²⁵ ²⁶Dịch vụ như vậy sẽ ít tốn kém hơn nhiều so với những thay đổi bắt buộc và cũng có thể phục vụ người khuyết tật tốt hơn. Những lập luận này đặt các nhà hoạt động vào thế phòng thủ, hướng về phía bên sườn của chính họ khi họ đấu tranh để giành quyền tiếp cận bình đẳng mà họ coi là một thứ gì đó giống như quyền công dân.

Vấn đề người lãnh đạo-người theo sau này là một trường hợp đặc biệt của mệnh đề rằng các nhóm lợi ích có tổ chức được lắng nghe nhiều hơn trong chính trị so với các nhóm lợi ích không có tổ chức. Lợi thế ban đầu của các nhóm lợi ích có tổ chức dẫn đến sự thiên lệch về tầng lớp xã hội trong mô hình chú ý của những người quan trọng. Nếu họ chú ý đến các nhóm lợi ích có tổ chức, họ sẽ chú ý nhiều hơn đến những người tương đối khá giả và ít chú ý đến những người tương đối thiệt thòi. Một phần, mô hình này xuất phát từ xu hướng nổi tiếng của những người thuộc tầng lớp trung lưu và thượng lưu là những người tham gia tích cực hơn vào chính trị so với những người thuộc tầng lớp thấp hơn. 11 Ví dụ, mối quan tâm của cộng đồng giao thông vận tải đối với việc bãi bỏ quy định hàng không, có thể được thúc đẩy bởi thói quen đi du lịch của các doanh nhân, chuyên gia và những người khác, những người hoặc tương đối giàu có hoặc có tài khoản chi tiêu. Những người hoạt động chính trị như vậy nhìn chung sẽ chú ý đến các vấn đề hàng không. Ngược lại, những người được hỏi ít chú ý đến xe buýt. Trong tất cả các biến trong dữ liệu của tôi liên quan đến xe buýt, tỷ lệ lớn nhất những người được hỏi về phương tiện giao thông thảo luận về tầm quan trọng của xe buýt chỉ là 13 phần trăm. Như một người đã nói khá màu mè, “Xe buýt ăn miếng trả miếng với mọi thứ. Những chiếc xe buýt là loại ra khỏi tầm nhìn. Không có ý kiến lãnh đạo đi xe buýt, cách họ đi máy bay. Đi xe buýt là một công việc bẩn thỉu, và những người bẩn thỉu đi xe buýt.”

Một lần nữa, một cơ sở tài nguyên ấn tượng không nhất thiết đảm bảo rằng nhóm sẽ chiếm ưu thế trong cuộc thảo luận về các vấn đề liên quan đến lợi ích của nhóm hoặc đạt được mục tiêu của nhóm. Các cuộc phỏng vấn khá rải rác các ví dụ về các nhóm lợi ích được cho là hùng mạnh đôi khi đã nếm mùi thất bại. Hiệp hội Y khoa Hoa Kỳ, từng nổi tiếng về chính sách y tế vững vàng, đã chứng kiến việc ban hành Medicare, và sau đó là một loạt các chương trình quản lý, bất chấp sự phản đối gay gắt của họ. Vận động hành lang đường cao tốc được ca ngợi, mạnh mẽ như nó đã và vẫn còn, đã chứng kiến các phần của hệ thống liên bang bị các nhà bảo vệ môi trường và những người phản đối đường cao tốc chặn lại, và sau đó chứng kiến quỹ tín thác đường cao tốc được sử dụng một cách hạn chế cho phương tiện giao thông công cộng. Như Hugh Heclo đã chỉ ra, các cường quốc từng thống trị các tam giác sắt đã phát hiện ra rằng các lực lượng đối kháng như người tiêu dùng và các nhà bảo vệ môi trường đang làm phức tạp đáng kể cuộc sống của họ. ²⁷Điểm cũ cũng có xu hướng vượt ra ngoài các nhóm lợi ích công cộng. Ví dụ, các tập đoàn lớn ngày càng quan tâm đến bảo hiểm y tế vì chi phí cho các phúc lợi phụ của họ, điều này khiến họ mâu thuẫn với “giới tinh hoa quyền lực” giữa bác sĩ và bệnh viện.

HỌC VIÊN, NHÀ NGHIÊN CỨU VÀ TƯ VẤN

Sau các nhóm lợi ích, tập hợp các học giả, nhà nghiên cứu và chuyên gia tư vấn là tập hợp quan trọng tiếp theo của các chủ thể phi chính phủ. Người ta tìm thấy dấu vết của họ

■'Xem Sidney Verba và Norman H. Nie, Participation in America New York: (Harper and Row, 1972), Chương 8. trong suốt quá trình chính sách. Các ý tưởng từ văn học hàn lâm thường xuyên được thảo luận bởi các nhân viên, quan chức và vận động hành lang của Hill. Các học giả nổi tiếng được nhiều người biết đến bằng tên và được nhắc đến nhiều lần trong các cuộc phỏng vấn. Hết lần này đến lần khác, các ủy ban quốc hội và các cơ quan hành chính kêu gọi chuyên môn của các nhà nghiên cứu và nhà phân tích trong các phiên điều trần, cuộc họp và ban tư vấn (mà một quan chức gọi là “ban bên ngoài của các phù thủy uyên bác”). Tư vấn đã trở thành một ngành bùng nổ ở Washington trong những năm 1970; một số nghiên cứu kết quả đã được thực hiện rất thành thạo và những nghiên cứu khác là công việc kém chất lượng của cái gọi là “những tên cướp ở vành đai”, những kẻ đã hối hả thực hiện các hợp đồng nghiên cứu liên bang. Một số chuyên gia tư vấn chủ yếu không phải là nhà nghiên cứu, nhưng được đánh giá cao nhờ sự nhạy bén chính trị cũng như chuyên môn sâu rộng của họ. Chẳng hạn, nhiều luật sư nổi tiếng ở Washington đã đưa công việc phục vụ chính phủ vào sự nghiệp của họ. Các quan chức chính phủ hiện tại lắng nghe họ và khách hàng tìm kiếm họ để đại diện cho lợi ích của họ.

Về mặt định lượng, các nhà nghiên cứu, học giả và chuyên gia tư vấn được thảo luận là rất quan trọng hoặc phần nào quan trọng trong 66% các cuộc phỏng vấn, nhưng rất quan trọng chỉ trong 15%. Chúng được đánh giá là rất quan trọng trong 3 trong số 23 nghiên cứu trường hợp và có phần quan trọng trong 10 trường hợp bổ sung trong số 23 trường hợp. Không có sự khác biệt lớn trong các số liệu này giữa sức khỏe và phương tiện giao thông, hoặc từ năm này sang năm khác. Do đó, những chỉ số này đặt những người này vào một vị trí khá quan trọng, mặc dù không phải ở cấp bậc cao nhất do các nhóm lợi ích, chính quyền và các thành viên Quốc hội chiếm giữ.

Những ví dụ về tầm quan trọng của chúng không khó để khám phá. Có thể thay đổi mạnh mẽ nhất trong lĩnh vực giao thông vận tải vào những năm 1970 là phong trào hướng tới bãi bỏ quy định kinh tế trong các phương thức khác nhau – hàng không, xe tải và đường sắt. Như nhiều người được hỏi đã chỉ ra, sự chú ý của chính phủ đối với việc bãi bỏ quy định đã được ưu tiên và phụ thuộc vào một khoảng thời gian dài trong đó một nền văn học học thuật đáng kể về quy định kinh tế đã được phát triển và sau đó được chuyển thành hành động chính trị. Đó thực sự là một trường hợp về tác động trực tiếp của lý thuyết kinh tế đối với chương trình nghị sự chính sách. Như một người trả lời đã tóm tắt nguồn gốc:

Trong những năm 1950 và 1960, nền tảng trí tuệ được đặt trong giới hàn lâm, và giờ đây nó đã chuyển sang lĩnh vực chính trị. Đó là một quá trình lâu dài và chậm chạp để chuyển từ Ph.D. luận án và sách học thuật cho đến các dự luật được giới thiệu tại Quốc hội, và công việc đó hiện đang đi đến kết quả lập pháp. Trong một ngành như vận tải ô tô, không có cơ sở tri thức nào cho việc điều tiết kinh tế. Nếu bạn muốn nghĩ về một ví dụ trong sách giáo khoa về một ngành có thể cạnh tranh, thì hãng vận tải ô tô là ngành mà bạn sẽ nghĩ đến.

Động lực học thuật đó đã được đưa vào lĩnh vực chính trị bởi những nhà kinh tế học như Hendrik Houthakker và Paul MacAvoy, những người phục vụ tại Hội đồng Cố vấn Kinh tế và thúc đẩy mạnh mẽ việc bãi bỏ quy định. Sức mạnh của tài liệu mic hàn lâm đã ảnh hưởng đáng kể đến Ban Hàng không Dân dụng. Các nhân viên của CAB và sau đó là các thành viên đã sớm ra mặt vì sự suy giảm nghiêm trọng quyền lực của chính họ. Như một nguồn tin đã chỉ ra, “Bạn phải nhớ rằng đây không phải là lợi ích tốt nhất của các nhân viên cấp cao [của CAB]. Họ đang nói chuyện với nhau về việc kinh doanh. ²⁸Tất nhiên, như trong hầu hết các trường hợp thay đổi chính sách, có nhiều nguồn gốc của sự thay đổi và nhiều động cơ thúc đẩy các quan chức chính phủ giải quyết vấn đề này. Nhưng động lực của tài liệu học thuật trong trường hợp bãi bỏ quy định là trung tâm không thể phủ nhận.

Đối với một ví dụ về sức khỏe, tài liệu học thuật về cấu trúc của hệ thống chăm sóc y tế đã ảnh hưởng rõ rệt đến suy nghĩ của những người trong cộng đồng chính sách y tế. Các tài liệu lập luận rằng do việc sử dụng rộng rãi bảo hiểm không giới hạn và vì cuộc gặp gỡ giữa bác sĩ và bệnh nhân về cơ bản khác với cuộc gặp gỡ giữa nhà sản xuất và người tiêu dùng cổ điển, chăm sóc y tế không thể được coi như một thị trường. Bảo hiểm thanh toán các hóa đơn lớn, vì vậy người tiêu dùng không phải là người trực tiếp chịu trách nhiệm về chi phí. Và các bác sĩ, chứ không phải bệnh nhân, quyết định các xét nghiệm trong phòng thí nghiệm, thời gian nằm viện, các lần đến văn phòng bổ sung và những thứ khác mà người tiêu dùng ở nhiều thị trường sẽ kiểm soát. Như một nhà quan sát đã nói, “Các bác sĩ kiểm soát cả cung và cầu, và điều đó khiến mọi thứ trở nên tồi tệ.” Một số phản ứng với loại phân tích này bằng cách đề xuất làm cho hệ thống giống thị trường hơn và những người khác phản hồi bằng các lập luận về quy định. Nhưng tất cả đều biết và trích dẫn tên các học giả hàng đầu trong các cuộc thảo luận của họ.

Các loại hoạt động

Tác động của các học giả, nhà nghiên cứu và chuyên gia tư vấn khác nhau theo một số cách quan trọng. Đối với một, các học giả có thể ảnh hưởng đến các lựa chọn thay thế nhiều hơn các chương trình nghị sự của chính phủ. Một cuộc kiểm tra chặt chẽ các cuộc phỏng vấn và nghiên cứu điển hình cho thấy rằng phần lớn thời gian chương trình nghị sự được thiết lập bởi các lực lượng và chủ thể bên ngoài cộng đồng nhà nghiên cứu-phân tích. Sau đó, các chính trị gia tìm đến cộng đồng đó để đưa ra các đề xuất phù hợp với mối quan tâm của họ và có thể tạo thành giải pháp cho các vấn đề của họ. Chẳng hạn, chi phí chăm sóc y tế cao và leo thang là mối bận tâm chính của các nhà hoạch định chính sách ở Washington trong suốt thời gian nghiên cứu này. Mặc dù các học giả không chịu trách nhiệm về sự nổi bật của vấn đề đó trong chương trình nghị sự, nhưng họ là những người nổi bật trong số những người mà các chính trị gia tìm kiếm ý tưởng về cách đối phó với nó. Ngay cả việc bãi bỏ quy định về giao thông vận tải, có thể là vấn đề liên quan nhiều nhất đến học thuật, cũng có phần nào đó mang hương vị này. Do tính nóng nảy của thời đại, các chính trị gia nhận thấy việc hứa “để chính phủ chống lưng cho bạn” là điều thích hợp. Sau đó, họ thảo luận về các cách làm như vậy và nhận thấy rằng các học giả đã sẵn sàng với các đề xuất bãi bỏ quy định.

Biến thể thứ hai về tầm quan trọng của học thuật có thể là giữa tác động ngắn hạn và dài hạn. Thông thường, công việc học thuật được thảo luận như thể nó ảnh hưởng đến bầu không khí chung của các ý tưởng, từ đó sẽ ảnh hưởng đến suy nghĩ của các nhà hoạch định chính sách về lâu dài . Ngay cả khi một số tác động ngắn hạn, ngay lập tức của công việc học thuật là không rõ ràng, thì tác động lâu dài của nó có thể là đáng kể. Một nhà nghiên cứu đã mô tả quá trình giao tiếp, phổ biến và thảo luận như vậy:

Viết sách đưa ý tưởng của bạn vào mắt công chúng. Sau đó tôi được yêu cầu làm chứng. Sau đó, tôi có nhiều liên hệ không chính thức với các nhân viên ở Hill và trong bộ phận điều hành. Tôi đi dự hội nghị. Ngoài viết ra, tôi lấy ra bằng miệng vì nhiều người không có thời gian đọc. Tôi gửi báo cáo cho những người trong giới học thuật và chính phủ. Trong giới học thuật, có một mạng lưới mọi người, những nhà nghiên cứu giỏi nhất, những người mà bạn có thể lướt qua mọi thứ. Trong chính phủ, đó là những vị trí nhất định - nhân viên đứng đầu trong các ủy ban lớn, những người lập kế hoạch và đánh giá trong ngành hành pháp.

Trong khi môi trường dài hạn của các ý tưởng không phải là lĩnh vực duy nhất của các học giả, các nhà nghiên cứu đóng góp quan trọng cho sự phát triển của nó.

Về ngắn hạn, các nhà hoạch định chính sách trong chính phủ lắng nghe các học giả nhất khi các phân tích và đề xuất của họ liên quan trực tiếp đến các vấn đề luôn thu hút sự chú ý của các quan chức. Đối với nhà nghiên cứu muốn tạo ra ảnh hưởng trong thời gian ngắn, việc biết được suy nghĩ của những người trong chính phủ có lợi hơn rất nhiều. Như một quản trị viên nghiên cứu đã nói, “Chúng tôi đã xem xét xung quanh và tìm ra những gì mọi người muốn Hoa Kỳ làm.” Khi tôi nói: “Điều đó nghe có vẻ rất phản ứng,” quản trị viên trả lời: “Điều đó hoàn toàn chính xác, và nó hoàn toàn có chủ ý. Chúng tôi đang kinh doanh nghiên cứu chính sách xã hội. Chúng tôi đang cố gắng đáp ứng một cách hợp lý các vấn đề xã hội trong lĩnh vực y tế.” Đôi khi, khả năng phản ứng này trở nên thô thiển: “Một anh chàng có cả một nhóm nghiên cứu về các hiện tượng trong đường tiêu hóa. Cùng với đó là một khoản tiền lớn mới dành cho bệnh ung thư, và anh ấy đã tập hợp nhóm của mình lại và nói, 'Được rồi, vì ung thư đường tiêu hóa dưới là một vấn đề lớn, chúng ta hãy chuyển nghiên cứu của chúng ta xuống ruột và tự giải quyết.'”

Một cách gần như chắc chắn để một học giả có tác động ngắn hạn là làm việc trong chính phủ. Do đó, một số nhà nghiên cứu và học giả xây dựng sự nghiệp “từ trong ra ngoài”, trong đó họ đi lại giữa học viện và chính phủ, xin nghỉ việc tại các trường đại học hoặc tổ chức nghiên cứu của họ để đảm nhận các vị trí có trách nhiệm trong chính phủ. Công việc học thuật về bãi bỏ quy định trong giao thông vận tải đã được đưa vào chính phủ theo cách này, một phần nhờ sự phục vụ của các nhà kinh tế nổi tiếng ở những nơi như Hội đồng Cố vấn Kinh tế, Hội đồng Ổn định Tiền lương và Giá cả, và Bộ Giao thông Vận tải, và một phần thông qua truyền dần dần những người trẻ hơn, ít nổi tiếng hơn trong bộ máy hành chính và trên Hill, những người đã được đào tạo về kinh tế và là những người theo định hướng bãi bỏ quy định. Một giáo sư trong số những người được hỏi của tôi đã đề cập đến công việc học tập được tiến hành theo hai đợt. Đầu tiên, đó là nghiên cứu thông thường của các học giả—sách, bài báo học thuật, tài liệu hội nghị, v.v. Sau đó, có một tập hợp các học giả mà ông gọi là “nhánh chính trị, được kết nối với chính phủ và bối cảnh Washington.” Một số trong số này có thể đã đóng góp cho tài liệu đầu tiên, nhưng tất cả chúng đều được đặc trưng bởi các mối quan hệ của chúng trong các cộng đồng chính sách của chính quyền Washington.

Tuy nhiên, cuộc thảo luận này về tầm quan trọng của các học giả và nhà nghiên cứu không được phép che khuất những trường hợp mà suy nghĩ của họ không phù hợp với thời đại. Ở một số khu phố ở Washington, có sự ngờ vực và thậm chí coi thường công việc học thuật. Trong các phần tư khác, giá trị của công việc được chấp nhận, nhưng những người thực tế nhận ra rằng các khuyến nghị của nó không phải lúc nào cũng được thực hiện . Trường hợp bảo hiểm y tế thảm họa minh họa độc đáo những xu hướng này. Gần như mọi nhà phân tích chính sách y tế mà tôi đã nói chuyện đều đồng ý rằng bảo hiểm thảm họa chính xác là một kế hoạch sai lầm để ban hành, lập luận rằng bảo hiểm y tế thảm họa sẽ tạo động lực cho các nhà cung cấp cung cấp dịch vụ chăm sóc y tế có chi phí cao nhất, làm tăng tổng hóa đơn y tế của quốc gia và giảm bớt sự nhấn mạnh vào các lĩnh vực như cung cấp dịch vụ cơ bản. Tuy nhiên, vào năm 1979, hoàn toàn 92 phần trăm số người được hỏi về sức khỏe của tôi coi chủ đề bảo hiểm thảm họa là nổi bật trong chương trình nghị sự của chính phủ, một bước nhảy vọt so với 33 phần trăm chỉ trong năm trước. Khi tôi hỏi tại sao, trước ý kiến gần như nhất trí của các nhà phân tích giỏi nhất này, một người trả lời: “Đã đến lúc các chính trị gia lên nắm quyền, và các nhà lý thuyết hoặc nhà kinh tế học y tế hoặc bất kỳ ai có thể là họ sẽ chiếm vị trí thứ hai.” Một cách khác mở rộng quan điểm vượt ra ngoài thảm họa đối với các đề xuất bảo hiểm y tế quốc gia nói chung hơn:

Tôi chưa bao giờ bị cuốn theo kế hoạch của anh ấy hay kế hoạch của cô ấy và các chi tiết của nó, nếu bạn muốn biết sự thật. Mọi người đều có thể tính toán kế hoạch của mình, soạn thảo các điều khoản chi tiết của nó, biến mọi thứ trở thành một tổng thể thống nhất tốt đẹp và thực sự hoàn thành xuất sắc công việc lập kế hoạch của mình. Nhưng khi bạn bắt tay ngay vào vấn đề, bạn đến Ủy ban Tài chính và [Chủ tịch Russell] Long ngồi đó và ông ấy nói: “Chà, chúng ta hãy dừng việc này lại,” và sau đó ông ấy nói, “Được rồi, được thôi. để đi vào,” và sau đó họ đi ăn trưa và đưa ra một tuyên bố về sự hiểu biết và đó là điều mà thỏa thuận sẽ diễn ra. Vào thời điểm bạn thông qua các ủy ban, các tầng của hai cơ quan và hội nghị, dự luật sẽ được soạn thảo theo các loại quy trình đó chứ không phải bởi đội ngũ nhân sự phức tạp được đưa vào dự luật trước thời hạn.

PHƯƠNG TIỆN

Phương tiện truyền thông thường được miêu tả là những người thiết lập chương trình nghị sự mạnh mẽ. Các phương tiện thông tin đại chúng rõ ràng có ảnh hưởng đến chương trình nghị sự của dư luận. Như các học giả khác đã phát hiện ra, sự chú ý của đại chúng đối với các vấn đề của chính phủ theo dõi khá chặt chẽ thời đại đưa tin của các phương tiện truyền thông về những vấn đề đó.²⁹ ³⁰Ví dụ, nếu năng lượng đang nhận được nhiều sự quan tâm của báo chí, mọi người sẽ trích dẫn năng lượng một cách nổi bật trong số các ứng cử viên của họ cho “vấn đề quan trọng nhất” mà đất nước phải đối mặt. Tiềm năng tương tự về tầm quan trọng của phương tiện truyền thông cũng có thể áp dụng cho chương trình nghị sự của chính phủ. Như tôi đã tranh luận trong Nghị sĩ về Quyết định Biểu quyết, sự chú ý của giới truyền thông đối với một vấn đề ảnh hưởng đến sự chú ý của các nhà lập pháp, một phần vì các thành viên theo dõi các phương tiện thông tin đại chúng như những người khác, và một phần là do phương tiện truyền thông ảnh hưởng đến các cử tri của họ. ¹⁵

Mặc dù có những lý do chính đáng để tin rằng phương tiện truyền thông nên có tác động đáng kể đến chương trình nghị sự của chính phủ, nhưng các chỉ số tiêu chuẩn của chúng tôi hóa ra lại không thể chỉ ra được. Phương tiện truyền thông đại chúng chỉ được thảo luận là quan trọng trong 26 phần trăm các cuộc phỏng vấn, ít hơn nhiều so với các nhóm lợi ích (84 phần trăm) hoặc các nhà nghiên cứu (66 phần trăm). Tôi thường đặt câu hỏi tiêu chuẩn về những vấn đề mà người trả lời của tôi và những người khác đang bận tâm, và tham gia vào cuộc trò chuyện nửa giờ trước khi phương tiện truyền thông được giới thiệu, thậm chí là một cách gián tiếp. Phương tiện truyền thông rất quan trọng chỉ chiếm 4% các cuộc phỏng vấn. Hình ảnh với các nghiên cứu trường hợp là không tốt hơn. Phương tiện có phần quan trọng trong 4 trong số 23 trường hợp và không bao giờ rất quan trọng. Không có sự khác biệt giữa sức khỏe và giao thông vận tải trong các cuộc phỏng vấn hoặc các trường hợp. Người ta có thể tìm thấy những ví dụ về tầm quan trọng của phương tiện truyền thông— Washington Post đăng một loạt bài liên tục về cuộc chiến về phí sử dụng đường thủy có lẽ đã tạo thêm động lực đáng kể cho phong trào áp đặt phí—nhưng những ví dụ như vậy khá hiếm.

Phổ biến hơn nhiều là trường hợp đưa tin giật gân trong một khoảng thời gian khá dài, trong đó cộng đồng chính sách bình thản vượt lên trên cơn bão truyền thông. Các nhà hoạch định chính sách tích cực thường bày tỏ thái độ coi thường chủ nghĩa giật gân trên phương tiện truyền thông. Ví dụ, một người trả lời về sức khỏe đã chế giễu “sự ồn ào của công chúng” về các vụ kiện như gian lận saccharin và Medicaid, trong khi các vấn đề cơ bản hơn liên quan đến cấu trúc kinh tế hoặc chính trị của chăm sóc y tế lại tương đối bị bỏ qua. Anh ấy phàn nàn, “Những chú lùn biến dạng tạo ấn tượng khá tốt trước máy quay truyền hình.” Bất chấp sự chú ý to lớn của giới truyền thông, chủ đề về saccharin hoàn toàn bị 86% người trả lời về sức khỏe của tôi phớt lờ vào năm 1977, đỉnh điểm thu hút sự chú ý của giới truyền thông trong suốt 4 năm; nó chỉ được thảo luận như một chủ đề hơi quan trọng trong 6 phần trăm các cuộc phỏng vấn trong năm đó. Tương tự như vậy, vấn đề gian lận và lạm dụng Medicare và Medicaid chỉ được 15% số người được hỏi của tôi coi là một vấn đề quan trọng vào năm 1978, mức độ phổ biến cao của nó trên các phương tiện truyền thông và 76% hoàn toàn phớt lờ . Quốc hội đã thông qua luật về cả hai chủ đề này, điều này đã tiêu tốn một số thời gian của ủy ban y tế và cơ quan. Vì vậy, các chủ đề đã được đưa vào chương trình nghị sự, theo một nghĩa nào đó,³¹ ³²nhưng chúng chỉ đơn giản là không được coi là những vấn đề thực sự quan trọng. Chúng giống như những phiền toái ngắn hạn, ngay cả đối với những người tham gia tích cực, hơn là những chủ đề quan trọng.

Một lý do giải thích cho tác động ít được mong đợi của phương tiện truyền thông đối với chương trình nghị sự chính sách là xu hướng báo chí đưa tin về một câu chuyện nổi bật trong một khoảng thời gian ngắn.

15 Giăng w. Kingdon, Quyết định bỏ phiếu của các nghị sĩ, tái bản lần 2. (New York: Harper and Row, 1981), Chương 8 và 12.

và sau đó chuyển sang câu chuyện tiếp theo, làm giảm tác động của nó. 17 Như một quan chức đã nói: “Mọi người chỉ đọc về một chủ đề nhất định trong một thời gian dài và sau đó họ cảm thấy mệt mỏi với nó. Vì vậy, các phương tiện truyền thông phải tiếp tục chuyển sang một cái gì đó mới. Họ không có sức mạnh bền bỉ cần thiết.” Một số nhà báo đã đồng ý. Một người nói: “Báo chí có khoảng chú ý ngắn nhất thế giới. Chúng tôi không gắn bó với một câu chuyện đủ lâu để giáo dục bất kỳ ai. Chúng tôi chuyển từ cuộc khủng hoảng này sang cuộc khủng hoảng khác.”

Các phương tiện truyền thông báo cáo những gì đang diễn ra trong chính phủ, nói chung, thay vì có ảnh hưởng độc lập đến các chương trình nghị sự của chính phủ. Như một nhân viên nổi tiếng của ủy ban đã nói: “Các phương tiện truyền thông có một số tầm quan trọng, nhưng nó không đáng kể. Hoặc là những người truyền thông đang báo cáo những gì chúng tôi đang làm, hoặc họ đang báo cáo điều gì đó mà chúng tôi đã biết.” Một phóng viên nổi tiếng đã đồng ý: “Tôi nghĩ rằng các phương tiện truyền thông chủ yếu phản ứng với các vấn đề đang được phát sóng và phương tiện truyền thông không ảnh hưởng nhiều đến những gì được phát sóng.” Xu hướng của các phương tiện truyền thông là làm nổi bật câu chuyện đáng chú ý hoặc kịch tính nhất thực sự làm giảm tác động của chúng đối với các chương trình nghị sự về chính sách của chính phủ bởi vì những câu chuyện như vậy có xu hướng đi đến phần cuối của quá trình hoạch định chính sách, thay vì ở phần đầu . Ví dụ, các phương tiện truyền thông có thể đưa tin về một phiên điều trần quốc hội kịch tính và được dàn dựng cẩn thận, mất hàng tuần để chuẩn bị hoặc được thúc đẩy bởi một số sự kiện ngoài tầm kiểm soát của cả phương tiện truyền thông và Quốc hội. Trong cả hai trường hợp, chương trình nghị sự đã được thiết lập sớm hơn nhiều và theo các quy trình không bị ảnh hưởng nhiều bởi giới truyền thông. ¹⁸

Mặc dù phương tiện truyền thông có ít ảnh hưởng hơn nhiều đến các chương trình nghị sự về chính sách của chính phủ so với chúng ta dự đoán, nhưng chúng có thể quan trọng theo một số cách thú vị và trong một số trường hợp. Đầu tiên, phương tiện truyền thông đóng vai trò là người giao tiếp trong cộng đồng chính sách.³³ ³⁴Nhiều người sống rải rác cả bên trong và bên ngoài chính phủ, giải quyết những vấn đề tương tự ngày này qua ngày khác, đôi khi giao tiếp với nhau theo những cách gián tiếp đáng ngạc nhiên. Tất cả họ đều là những người bận rộn và con đường của họ có thể không thường xuyên gặp nhau trong quá trình diễn ra các sự kiện thông thường, nhưng tất cả họ đều đọc báo. Vì vậy, một cách để thu hút sự chú ý của người khác về một ý tưởng, kể cả người đồng nghiệp là chuyên gia, là được đăng trên các trang báo lớn. Ví dụ, một quan chức cấp cao nói với tôi rằng mối quan tâm của họ đã không được đưa đến cấp Nhà Trắng cho đến khi nó xuất hiện trên tờ Washington Post, sau đó tổng thống và thư ký đã thảo luận về vấn đề đó ngay trong ngày. Việc sử dụng phương tiện truyền thông này thậm chí còn xảy ra trong một tổ chức. Một nhà phân tích trong cơ quan nhân viên của Quốc hội cho biết:

l7 Để biết phần thảo luận về những động lực như vậy, hãy xem Anthony Downs, “Up and Down with Ecology—The 'Issue-Attention Cycle,'” The Public Interest 28 (Summer 1972): 38-50. Để có một sửa đổi hữu ích, trong đó nhấn mạnh quyền lực lâu dài hơn của phương tiện truyền thông chuyên biệt đối với phương tiện truyền thông đại chúng, xem Barbara J. Nelson, Making an Issue of Child Abuse (Chicago: Nhà xuất bản Đại học Chicago, 1984), Chương 4.

■'Dữ liệu của Walker về luật an toàn cho thấy chính xác mô hình này. Xem Walker, “Setting the Agenda,” op. trích dẫn.; xem thêm Funkhouser, “The Issues of the Sixties,” op. cit.

Các dân biểu và thượng nghị sĩ đọc các phương tiện thông tin đại chúng. Vấn đề lớn ở Hill là tình trạng cung cấp quá nhiều thông tin. Họ không có cách nào để đối phó với nó. Vì vậy, họ không, chủ yếu. Chúng tôi có thể viết báo cáo và báo cáo và họ không đọc nó. Nhưng nếu tờ Times hoặc Post chọn báo cáo của chúng tôi và viết một câu chuyện về nó, họ sẽ đọc nó và nó sẽ thu hút sự chú ý của họ.

Một số thông tin liên lạc này trong các cộng đồng chính sách diễn ra thông qua các phương tiện truyền thông chuyên biệt hơn các tờ báo hàng ngày. 20 Về sức khỏe, vì lập trường, nhiều người theo dõi các ấn phẩm như bản tin McGraw-Hill và Tạp chí Y học New England; trong giao thông vận tải, các ấn phẩm thương mại khác nhau được đọc thường xuyên; và những người trong cả hai lĩnh vực đọc Tạp chí Quốc gia. Các ấn phẩm chuyên ngành như vậy không nổi bật lắm trong các cuộc phỏng vấn hoặc nghiên cứu điển hình. Họ chỉ nổi bật trong 10 phần trăm các cuộc phỏng vấn và chỉ quan trọng trong 2 trong số 23 nghiên cứu điển hình. Tuy nhiên, chúng có thể đóng vai trò là thiết bị giao tiếp quan trọng hơn những dữ liệu này chỉ ra.

Cách thứ hai mà phương tiện truyền thông ảnh hưởng đến chương trình nghị sự là phóng đại các phong trào đã bắt đầu ở nơi khác, trái ngược với việc khởi xướng các phong trào đó. Họ chọn một ý tưởng bắt nguồn từ bộ máy quan liêu hoặc trong Quốc hội, hoặc một phong trào bắt đầu từ một bộ phận nào đó của xã hội, và họ thúc đẩy sự phát triển của nó và phóng đại tác động của nó. Như một nhà báo đã nói, “Truyền thông có thể giúp định hình một vấn đề và giúp cấu trúc nó, nhưng họ không thể tạo ra một vấn đề.” Thông lệ rò rỉ thông tin nổi tiếng của Washington là một ví dụ. Đôi khi những người tham gia tích cực trong một quy trình quan liêu muốn mở rộng xung đột ra ngoài giới hạn của các kênh thông thường. Nếu họ có vẻ sắp thua trận, một cách để lật ngược tình thế là tiết lộ thông tin cho báo chí khiến đối thủ của họ phải xấu hổ . Bởi vì mùi xung đột kịch tính đang ở trong không khí, giới truyền thông chỉ quá vui mừng khi bắt buộc. Trong chừng mực mà việc mở rộng xung đột là đặc điểm trung tâm của việc thiết lập chương trình nghị sự, thì phương tiện truyền thông cũng đóng một vai trò. ²¹

Thứ ba, trong phạm vi dư luận ảnh hưởng đến một số người tham gia, truyền thông có thể có tác động gián tiếp. Nếu các phương tiện truyền thông ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự về dư luận, như có lý do để nghĩ rằng họ làm như vậy, ³⁵thì sự chú ý của những người tham gia như các thành viên của Quốc hội đối với dư luận cũng có thể ám chỉ tầm quan trọng của truyền thông. Ví dụ, một nhân viên quốc hội nói với tôi rằng ông chủ của anh ta chú ý nhiều hơn đến gian lận và lạm dụng Medicaid so với năm 1977 vì vấn đề này liên tục được phơi bày trên báo chí và truyền hình, và những người từ

20 Nelson, Đặt vấn đề lạm dụng trẻ em, op. cit.

21 Về chủ đề mở rộng xung đột, xem Roger Cobb và Charles Elder, Participation in Amer ican Politics (Boston: Allyn and Bacon, 1972), trang 50-52. Tôi có thể đã ấn tượng với tiềm năng thiết lập chương trình nghị sự của phương tiện truyền thông trong nghiên cứu của tôi về các quyết định bỏ phiếu của các nghị sĩ hơn là trong nghiên cứu này vì lúc đó tôi đang giải quyết phần lớn với những người theo chủ nghĩa tổng quát, loại dân số mà các chuyên gia có thể muốn mở rộng xung đột . Nhưng các chuyên gia quá tham gia và quá gắn bó với kiến thức và định hướng của họ để có thể bị ảnh hưởng bởi các phương tiện truyền thông nhiều như những người theo chủ nghĩa chung chung.

quận của anh ấy bắt đầu hỏi anh ấy định làm gì về vấn đề này. Chúng ta sẽ quay lại tác động của dư luận đối với các chương trình nghị sự về chính sách của chính phủ ở phần sau của chương này.

Cuối cùng, tầm quan trọng của phương tiện truyền thông có thể thay đổi từ loại người tham gia này sang loại người tham gia khác. Những người trong cuộc, những người đã là những người ra quyết định quan trọng của chính phủ hoặc những người dễ dàng tiếp cận với những người ra quyết định đó, có thể ít có nhu cầu đưa tin trên phương tiện truyền thông hơn những người bên ngoài, những người có ít quyền truy cập hơn và do đó cần nỗ lực để thu hút sự chú ý của những người quan trọng trong chính phủ quan chức. ³⁶Như một trong những người ngoài cuộc đã nói, “Nếu có một lợi ích có tổ chức mạnh mẽ trong việc duy trì hiện trạng , bạn phải vượt qua nó bằng cách nào đó. Hy vọng duy nhất của bạn là công khai.” Nhưng một người trong cuộc đã miêu tả một tình huống rất khác, cũng như tóm tắt vấn đề rất hay:

Phương tiện truyền thông đại chúng đưa tin không phải là quan trọng. Nó là một trong những phương tiện của bạn. Ở đây, trong một vị trí như thế này, bạn sử dụng những gì bạn có. Chúng tôi có các lựa chọn thay thế đòn bẩy trên hệ thống và chúng tôi không phải sử dụng phương tiện truyền thông nhiều. Các phương tiện truyền thông sẽ theo dõi chúng tôi vì những gì chúng tôi làm tạo ra tin tức. Nếu chúng tôi nhận được một đề xuất được bán cho Nhà Trắng và nó được chuyển đến Hill, thì đó là tin tức. Vì vậy, tôi không nghĩ rằng các phương tiện truyền thông thêm nhiều. Tuy nhiên, nếu tôi không ở đây, tôi sẽ lo lắng về điều đó. Nếu tôi không có những đòn bẩy mà tôi có, phương tiện truyền thông sẽ rất quan trọng đối với tôi và tôi sẽ sử dụng nó nhiều nhất có thể.

NHỮNG NGƯỜI THAM GIA LIÊN QUAN ĐẾN BẦU CỬ

Bởi vì chúng tạo ra những quan chức đưa ra nhiều quyết định quan trọng trong chính phủ , các cuộc bầu cử có thể ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự về chính sách. Ngoài ra, những người trong và xung quanh chính phủ có thể diễn giải kết quả bầu cử như là nhiệm vụ cho hướng chính sách này hay hướng chính sách khác , hoặc ít nhất là gợi ý về sở thích của cử tri. Ví dụ, cuộc bầu cử năm 1980 của Ronald Reagan và sự chuyển giao quyền kiểm soát của Thượng viện cho Đảng Cộng hòa, được hiểu rộng rãi là sự chuyển hướng sang cánh hữu trong nền chính trị Hoa Kỳ, dù đúng hay sai. Các chính trị gia cũng đưa ra nhiều lời hứa trong các chiến dịch và các bên đảm nhận các vị trí trong các nền tảng. Những cam kết này có thể tạo thành một chương trình nghị sự cho họ khi họ nhậm chức.

Tuy nhiên, bất chấp tiềm năng của chúng, các cuộc bầu cử, các chiến dịch và các đảng phái chính trị không đặc biệt nổi bật, kể cả trong các cuộc phỏng vấn hoặc trong các nghiên cứu tình huống. Chúng không nằm trong số những nguồn ít quan trọng nhất, cũng không nằm trong số những nguồn quan trọng nhất. Các cuộc bầu cử được đề cập là quan trọng trong 30 phần trăm các cuộc phỏng vấn và quan trọng ở 7 trong số 23 nghiên cứu điển hình. Khi chúng tôi kết hợp đề cập đến các cuộc bầu cử, đảng phái và chiến dịch, hóa ra những người được hỏi đã thảo luận về ít nhất một trong ba điều quan trọng trong 58% các cuộc phỏng vấn.

Bất chấp tần suất thảo luận trong các cuộc phỏng vấn ở mức trung bình này, các cuộc bầu cử vẫn có một số tác động gián tiếp mạnh mẽ đến các chương trình nghị sự về chính sách của chính phủ. Chúng ta đã nhận thấy trong Chương 2 rằng tổng thống và các quan chức được bổ nhiệm trong chính quyền của ông là những đặc điểm rất nổi bật trong bối cảnh thiết lập chương trình nghị sự. Thay đổi chính quyền sẽ thay đổi chương trình nghị sự, lựa chọn thay thế và cách tiếp cận các vấn đề chính sách trên toàn thành phố. Chính quyền sẽ ủng hộ một số chương trình và thậm chí quan trọng hơn, sẽ không ủng hộ những chương trình khác. Những người ủng hộ các giải pháp thay thế đã bị chính quyền bỏ qua sẽ lặng lẽ gác lại sự ủng hộ của họ cho đến một thời điểm thuận lợi hơn. Đối thủ duy nhất của chính quyền với tư cách là những người có ảnh hưởng đến việc thiết lập chương trình nghị sự là các thành viên của Quốc hội, một lần nữa là các quan chức được bầu. Thật vậy, một lớp các nhà lập pháp mới và khác biệt, như đã xuất hiện vào năm 1965, có khả năng thay đổi các chương trình nghị sự trên toàn thành phố. Kết quả là, những người ủng hộ các chương trình tìm thấy sự đồng cảm với các thành viên mới sẽ nắm bắt cơ hội để đẩy các đề xuất của họ thông qua mê cung lập pháp. Do đó, các cuộc bầu cử có tầm quan trọng to lớn, không phải vì có bất kỳ loại nhiệm vụ nào từ công chúng để đi theo hướng này thay vì hướng khác, mà đơn giản là vì dàn nhân vật ở các vị trí quyền lực có thể thay đổi. ²⁴

vận động viên

Một phần của các cuộc bầu cử—chiến dịch tranh cử và lời hứa tranh cử—có thể ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự về chính sách của chính phủ. Là một phần của việc thu hút các nhóm và cá nhân trong chiến dịch tranh cử, các ứng cử viên tổng thống hứa hẹn hành động trên nhiều mặt trận chính sách. Khi đã nhậm chức, có thể những lời hứa này ảnh hưởng trực tiếp đến chương trình của các chính quyền mới, một phần vì các tổng thống và các phụ tá thân cận của họ tin tưởng vào các mục tiêu chính sách đã nêu và muốn thấy chúng tiến bộ. Nhưng ít nhất cũng có một sự trao đổi ngầm liên quan – ủng hộ ứng viên để đổi lấy hành động theo lời hứa. Các chính trị gia có thể cảm thấy bị ràng buộc phải thực hiện phần của họ trong thỏa thuận, và những người ủng hộ cố gắng giữ lời hứa của họ.

Về mặt định lượng, các chiến dịch để lại dấu vết quan trọng nhưng không quá lớn trong dữ liệu. Chúng được thảo luận là quan trọng trong 29 phần trăm các quan điểm phỏng vấn và chúng quan trọng trong 4 trong số 23 nghiên cứu điển hình. Nhưng tác động của các chiến dịch không đồng đều giữa các lĩnh vực chính sách. Bằng chứng sức khỏe chú ý nhiều hơn đến các chiến dịch hơn là vận chuyển. Toàn bộ 44 phần trăm sức khỏe trong các cuộc phỏng vấn chứa nội dung thảo luận nổi bật về các chiến dịch, so với chỉ 11 phần trăm các cuộc phỏng vấn về giao thông vận tải. Tương tự như vậy, tất cả bốn nghiên cứu điển hình trong đó các chiến dịch đều quan trọng đều là các trường hợp sức khỏe. Như một nhà báo giao thông vận tải đã nói vào năm 1976, “Tôi thậm chí chưa thấy ứng viên nào đề cập đến giao thông vận tải. Nó không phải là một trong những loại vấn đề đó.” Mặt khác, sức khỏe là mối quan tâm lớn đối với một bộ phận lớn dân số. Nó ảnh hưởng đến mọi người ngay tại nơi họ sống, theo nghĩa đen; chi phí của nó ảnh hưởng đến lợi ích bên lề trong suốt

24 Quan sát này khá phù hợp với nghiên cứu cho thấy các chương trình nghị sự về chính sách của chính phủ thay đổi theo sự tổ chức lại của đảng. Xem Benjamin Ginsberg, “Elections and Public Policy,” American Political Science Review 70 (tháng 3 năm 1976): 41^19; Barbara Deckard Sinclair, “Party Realignment and the Transformation of the Political Agenda,” Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ (tháng 9 năm 1977): 940-953; và David Brady, “Congressional Party Realignment and Transformations of Public Policy in Three Realignment Eras,” Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ 26 (tháng 5 năm 1982): 333-360. đất; và các bài báo về cách chữa trị mới nhất hoặc căn bệnh mới nhất được đăng nổi bật trên cả những tờ báo có số lượng phát hành nhỏ nhất.

Liên minh được xây dựng trong một chiến dịch rõ ràng là quan trọng đối với các chính trị gia khi đương chức. Khi họ mong đợi cuộc bầu cử tiếp theo, họ nhận thức sâu sắc rằng họ phải duy trì liên minh ủng hộ của mình một cách nguyên vẹn nhất có thể. Những lời hứa trong chiến dịch tranh cử không ảnh hưởng đến chương trình nghị sự chỉ vì chúng được thực hiện. Thay vào đó, chúng quan trọng vì một số bộ phận quan trọng trong liên minh bầu cử của chính trị gia nhớ lời hứa và cố gắng giữ anh ta thực hiện nó, thậm chí cáo buộc anh ta đào ngũ và đe dọa đào ngũ trong chiến dịch tiếp theo nếu anh ta không thực hiện. Cuối cùng, nhận thức của công chúng về chiến dịch bị kiện không quan trọng đối với các chính trị gia bằng sự hài lòng của các nhà lãnh đạo hoạt động vì những lời hứa đã được giữ.

Tiến độ của các đề xuất bảo hiểm y tế quốc gia trong chính quyền Carter là ví dụ điển hình. Trong Chương 1, chúng tôi đã kể lại câu chuyện về sự hỗ trợ cho chiến dịch tranh cử của Carter từ Hiệp hội Công nhân Ô tô, các cuộc đàm phán của ông với giới lao động và Thượng nghị sĩ Kennedy về bảo hiểm y tế quốc gia, và sự không hài lòng sau đó của UAW đối với tốc độ chậm chạp của chính quyền đối với bảo hiểm y tế và các vấn đề khác. Mối đe dọa về một thách thức lao động của Kennedy đối với Carter vào năm 1980 đã được đưa vào bức tranh như một phần nổi bật của chính trị liên minh sẽ giữ chính quyền đi đúng hướng.

Đối chiếu câu chuyện này với các đề xuất cho một quỹ ủy thác giao thông vận tải tích hợp. Ý tưởng là bãi bỏ các quỹ ủy thác đường cao tốc và sân bay riêng biệt, hợp nhất chúng thành một hệ thống, có thể kết hợp với doanh thu chung, để tạo điều kiện thuận lợi cho việc thiết lập các ưu tiên và phân bổ nguồn lực giữa các phương thức vận tải khác nhau. Carter đã đề xuất các hành động trong chiến dịch sẽ dẫn đến hướng đó, nhưng một lời hứa trong chiến dịch về hiệu quả đó chưa bao giờ được thảo luận trong các cuộc phỏng vấn của tôi. Khi ý tưởng này được đề cập, nó được gọi là ý tưởng của Bộ trưởng Giao thông vận tải Brock Adams, nhưng không phải trong bối cảnh cam kết tranh cử. Một lý do cho sự tương phản là có một bộ phận cử tri giữ cơ quan hành chính giữ lời hứa của mình trong trường hợp bảo hiểm y tế quốc gia, nhưng không có trường hợp nào trong trường hợp này. Trên thực tế, những lợi ích chính trong giao thông vận tải, bao gồm cả lợi ích của đường cao tốc và những người vận chuyển hàng loạt, sẽ phản đối điều đó.

Do đó, không có gì tự động về việc các cam kết trong chiến dịch tìm đường vào chính sách công. Để một lời hứa trong chiến dịch tranh cử giành được vị thế trong chương trình nghị sự chính sách, nó phải đi kèm với một điều gì đó khác—có thể là một cam kết chắc chắn của tổng thống, hoặc một cử tri thúc đẩy ý tưởng và cố gắng giữ tổng thống thực hiện lời hứa của mình. Nhưng trong trường hợp không có những cân nhắc này, những lời hứa tranh cử của các bên hoặc của các ứng cử viên sẽ không tự chúng tạo ra vị thế cao trong chương trình nghị sự tiếp theo.³⁷ ³⁸

Các đảng chính trị

Các đảng chính trị có thể ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự chính sách thông qua nội dung của các biểu mẫu cương lĩnh, tác động của vai trò lãnh đạo của họ trong Quốc hội và nói chung là ở quốc gia, yêu sách mà họ có thể có đối với những người ủng hộ và hệ tư tưởng mà họ đại diện. Giống như trong trường hợp các lời hứa trong chiến dịch tranh cử, cương lĩnh của đảng có thể tạo thành cốt lõi của chương trình nghị sự cho chính quyền tiếp theo của đảng đó.

Về mặt định lượng, các đảng chính trị và các yếu tố đảng phái xuất hiện thường xuyên như các cuộc bầu cử và các yếu tố chiến dịch khác mà chúng ta đã thảo luận. Các bên được thảo luận là quan trọng trong 29 phần trăm các cuộc phỏng vấn và chúng quan trọng trong 7 trong số 23 nghiên cứu điển hình. Như chúng ta đã thấy trong trường hợp vận động , có những khác biệt quan trọng giữa sức khỏe và phương tiện di chuyển, sức khỏe là yếu tố mang tính đảng phái hơn trong cả hai. Toàn bộ 38 phần trăm các cuộc phỏng vấn về sức khỏe có đề cập nổi bật đến các bên hoặc quan hệ đảng phái, so với 18 phần trăm các cuộc phỏng vấn về giao thông vận tải và 5 trong số 7 nghiên cứu điển hình trong đó các bên quan trọng là vấn đề sức khỏe. Như một người được bổ nhiệm chính trị trong lĩnh vực vận chuyển đã nói với tôi, “Vận chuyển thực sự không mang tính đảng phái. Có những xung đột giữa những người đi đường cao tốc và những người đi phương tiện giao thông công cộng, giữa nông thôn và thành thị, v.v. Nhưng không có xung đột giữa đảng Cộng hòa và đảng Dân chủ.” Ngay cả khi cho phép phóng đại một chút, sẽ rất bất thường khi tìm thấy một tuyên bố như vậy trong lĩnh vực dịch vụ xã hội như y tế.

Đối với trường hợp vận động tranh cử, các bên ảnh hưởng đến chương trình nghị sự nhiều hơn là ảnh hưởng đến các lựa chọn thay thế chi tiết được các nhà hoạch định chính sách xem xét. Ví dụ, khi xem xét các cương lĩnh của đảng năm 1976, tôi đã phát hiện ra rất nhiều mối quan tâm hầu như rất mơ hồ, từ lời kêu gọi rõ ràng của đảng Cộng hòa về một “cách tiếp cận toàn diện ” đối với các vấn đề sức khỏe tâm thần cho đến việc đảng Dân chủ dũng cảm đấu tranh cho một “lối sống lành mạnh”. " hệ thống giao thông. Mặc dù sự khác biệt giữa hai nền tảng là rõ ràng, và trong khi chương trình nghị sự của hai đảng khác nhau và rõ ràng một cách hợp lý, các quan điểm của đảng không thể tạo thành một hướng dẫn nghiêm túc cho việc hoạch định chính sách một khi đảng nắm quyền. 26 Thay vào đó, diễn đàn là một trong nhiều diễn đàn trong đó những người ủng hộ thay đổi chính sách cố gắng giành được quyền điều trần. Như một nhà vận động hành lang sắc sảo đã nói với tôi, “Nền tảng này rất quan trọng theo cách chiếu lệ . Chúng tôi sẽ có một tấm ván trong cương lĩnh của Đảng Dân chủ, và điều đó sẽ rất tuyệt vì sau đó đảng sẽ được ghi nhận và chúng tôi có thể chỉ ra điều đó. Nhưng nó không quá quan trọng.” Do đó, các bên có thể ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự, nhưng nguồn gốc của các lựa chọn thay thế chi tiết được các nhà hoạch định chính sách xem xét nghiêm túc phần lớn nằm ở chỗ khác.

Tuy nhiên, thành viên của đảng nào được bầu vào cơ quan công quyền lại là một vấn đề thời sự quan trọng, vì có những khác biệt đáng kể giữa chương trình nghị sự của hai bên. Các bình luận trong các cuộc phỏng vấn về chủ đề khác biệt giữa các đảng gần như tương đồng với các phát hiện của rất nhiều nghiên cứu trước đây về khoa học chính trị . ³⁹Đảng Dân chủ được miêu tả là những người theo chủ nghĩa can thiệp nhiều hơn, sẵn sàng chi tiêu nhiều hơn cho các chương trình trong nước (đặc biệt là xã hội) và sẵn sàng sử dụng chính phủ nhiều hơn.

26 Để có một phát hiện song song, xem Hugh Heclo, Modern Social Politics in Britain and Sweden (New Haven: Yale University Press, 1974), tr. 295.

nổi tiếng trong việc điều chỉnh khu vực tư nhân hơn Đảng Cộng hòa. Một số người được hỏi đề cập đến sự khác biệt trong các liên minh ủng hộ hai đảng, trong đó lao động nổi bật thuộc Đảng Dân chủ và các nhóm kinh doanh thuộc Đảng Cộng hòa. Những người khác nói về sự khác biệt về ý thức hệ giữa Đảng Dân chủ và Đảng Cộng hòa, đặc biệt là trong lĩnh vực y tế, với Đảng Dân chủ có xu hướng chi tiêu nhiều hơn và quy định của chính phủ.

DƯ LUẬN

Các quan chức chính phủ có thể đưa ra một số đánh giá khá chung chung về tình hình dư luận xã hội có ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự chính sách của họ. Ít nhất thì họ có thể đang nghĩ đến một tâm trạng khá mơ hồ trong nước - chẳng hạn như tình trạng khoan dung của công chúng đối với các loại thuế mới. Nhiều nhất, có thể có những trường hợp mà họ cảm thấy công chúng nói chung hầu như hướng dẫn họ theo đuổi một quá trình hành động.

Trong các chỉ số định lượng tiêu chuẩn của chúng tôi, ý kiến chung của công chúng được coi là quan trọng trong 57 phần trăm các cuộc phỏng vấn và quan trọng như vậy trong 6 trong số 23 nghiên cứu điển hình. Không có sự khác biệt lớn giữa sức khỏe và giao thông vận tải, và không có sự khác biệt lớn theo loại người trả lời (ví dụ: người trả lời ở Hill, trung tâm thành phố hay bên ngoài chính phủ). Do đó, dư luận dường như cũng quan trọng ngang với các yếu tố liên quan đến bầu cử mà chúng ta vừa thảo luận: không phải là không quan trọng theo bất kỳ cách nào, cũng không phải là yếu tố nổi bật nhất trong tổng số các nguồn, mà chỉ ở mức trung bình.

Dư luận có thể có tác động tích cực hoặc tiêu cực. Nó có thể đưa một số mục vào chương trình nghị sự của chính phủ vì số lượng lớn người quan tâm đến vấn đề này sẽ khiến nó trở nên phổ biến đối với các chính trị gia đang tìm kiếm lá phiếu. Ví dụ, công chúng dễ thấy dịch vụ hành khách hơn nhiều so với dịch vụ vận chuyển hàng hóa, đó là một lý do khiến việc bãi bỏ quy định về hàng không xuất hiện trước khi bãi bỏ quy định về đường sắt và vận tải đường bộ. Như một người tham gia nổi bật trong các trận chiến đã nói: “Mọi người thực sự trả tiền mua vé và họ có thể thấy tác động của việc bãi bỏ quy định mỗi khi họ trả tiền. Nhưng nếu bạn đang nói về tác động của việc bãi bỏ quy định đối với giá một hộp thức ăn cho chó, thì công chúng sẽ không thấy điều đó bởi vì nó không tạo ra sự khác biệt hơn một hoặc hai xu trong giá thức ăn cho chó . Vận tải đường bộ khác với hàng không vì bạn không nhìn thấy lợi ích trên kệ hàng tạp hóa.”

Những tác động tiêu cực của dư luận xã hội - những hạn chế áp đặt lên chính phủ hơn là những tác động tích cực thúc đẩy chính phủ hành động - có lẽ dễ nhận thấy hơn. Dư luận đôi khi có thể chỉ đạo chính phủ làm điều gì đó, nhưng nó thường hạn chế chính phủ làm điều gì đó.⁴⁰ Ví dụ, các quan chức y tế biết rằng hóa đơn chăm sóc y tế của quốc gia có thể giảm đáng kể bằng cách thay đổi các thói quen sức khỏe như hút thuốc, uống rượu và lái xe liều lĩnh. Nhưng họ cảm thấy sâu sắc những hạn chế đối với hành động của chính phủ trong lĩnh vực này, như một người đã nói với tôi:

Là một người nộp thuế và một công dân, tôi không muốn cuộc sống của mình bị điều tiết nhiều như vậy. Tôi không muốn chính phủ nói với tôi rằng tôi không thể hút thuốc hoặc uống rượu, hoặc tôi không thể lái xe quá 40 dặm một giờ, tất cả đều vì lợi ích sức khỏe chung của đất nước. Nếu tôi muốn hút thuốc và rút ngắn tuổi thọ của mình trong quá trình này, với sự hiểu biết đầy đủ về sự thật, đó là việc của tôi. Có giới hạn cho sự chấp nhận của công chúng.

Thời gian tồn tại ngắn ngủi của khóa liên động dây an toàn là minh chứng cho giới hạn chấp nhận của công chúng, khi người dân nổi lên phẫn nộ với việc thắt dây an toàn cho túi hàng tạp hóa và Quốc hội đã bãi bỏ yêu cầu này sau nhiều tháng.

Tất nhiên, cũng có những giới hạn nghiêm trọng đối với khả năng ảnh hưởng của ý kiến công chúng đối với việc hình thành chính sách. Nhiều lĩnh vực quan trọng gần như vô hình đối với công chúng. Sự phức tạp của luật nhân lực y tế hoặc tác động của việc bãi bỏ quy định đường sắt có thể được các bộ phận công chúng bị ảnh hưởng và quan tâm trực tiếp nhất biết đến, nhưng những vấn đề này không bao giờ gây ra nhiều gợn sóng trong ao của người bình thường. Trong những trường hợp khác, đa số quần chúng có thể ủng hộ một ưu tiên, nhưng một số ít người hơn với những ưu tiên khác với cường độ lớn hơn có thể ảnh hưởng nhiều hơn đến các ưu tiên của chính phủ.⁴¹ ⁴² Và sự phát triển có thể diễn ra trong chính phủ hoàn toàn độc lập với dư luận nói chung. Ví dụ, từ năm 1976 đến năm 1978, tỷ lệ trong các cuộc thăm dò giữa những người ủng hộ bảo hiểm y tế quốc gia so với những người ủng hộ bảo hiểm tư nhân gần như ổn định, nhưng vấn đề thực sự nóng lên trong chính phủ . Chúng tôi sẽ phát triển một lý thuyết ở phần sau của cuốn sách này để giải thích cho sự gia tăng mạnh mẽ như vậy trong chương trình nghị sự về sức khỏe của chính phủ, nhưng điểm cần đưa ra vào thời điểm này là sự thay đổi đó không liên quan nhiều đến sự thay đổi đáng kể trong sở thích của người dân.

Dư luận quần chúng ảnh hưởng đến chương trình nghị sự nhiều hơn các lựa chọn thay thế. Các quan chức chính phủ có thể chú ý đến một tập hợp các chủ đề một phần vì những chủ đề đó nằm trong tâm trí của một số lượng lớn người dân bình thường. Nhưng sẽ rất khó để khẳng định rằng công chúng nói chung xác định, ở mức độ tương tự, các lựa chọn thay thế được xem xét trong chính phủ. Dư luận có thể đặt ra giới hạn cho các khả năng và có thể ảnh hưởng đến chương trình nghị sự của các chủ đề một cách chung chung, nhưng dư luận chung hiếm khi được hình thành đủ tốt để ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc tranh luận liên quan giữa các chuyên gia chính sách về việc nên xem xét nghiêm túc các giải pháp thay thế nào . Khi một nhân viên trên Hill thảo luận về các vấn đề sức khỏe nói chung:

Áp lực từ công chúng rất lan tỏa. Các dân biểu nhận được thư yêu cầu bảo hiểm y tế quốc gia, mà không có bất kỳ khái niệm nào về loại nào hay bất cứ thứ gì. Họ nhận được mối quan tâm mơ hồ từ công chúng về chi phí, nhưng không có hướng dẫn thực sự về những việc cần làm. Vì vậy, họ nhận được áp lực khuếch tán này, và họ tìm mọi cách để xử lý nó.

Thật vậy, có khả năng, ngay cả khi liên quan đến việc thiết lập chương trình nghị sự, các quan chức chính phủ và các nhà hoạt động khác ảnh hưởng đến chương trình nghị sự trong đại chúng nhiều hơn là ngược lại. Như một nhà báo đặc biệt sâu sắc đã nói về bảo hiểm y tế quốc gia, “Lập luận mà bạn nghe thấy ở một số khu phố là mọi người thực sự muốn có bảo hiểm y tế quốc gia. Tôi có xu hướng nghĩ rằng nó thực sự đi theo một cách khác. Các chính trị gia nổi tiếng đưa ra một vấn đề và 'mọi người' tham gia. Một người ủng hộ bảo hiểm y tế quốc gia nổi tiếng đã đồng ý: “Người ta thường nói về sự ồn ào của công chúng, nhưng theo kinh nghiệm của tôi, sự ồn ào của công chúng tuân theo các hoạt động của một nhóm chuyên gia, hơn là ngược lại.” Như chúng ta đã nhận thấy khi thảo luận về truyền thông đại chúng, chương trình nghị sự của các mục mà công chúng cho là quan trọng nhất bị ảnh hưởng mạnh mẽ bởi nội dung truyền thông. Trong phạm vi các phương tiện truyền thông đang đưa tin về hoạt động của các nhà lãnh đạo chính trị, điều mà chúng tôi cũng nhận thấy thường xuyên xảy ra, chương trình nghị sự của dư luận đang bị ảnh hưởng bởi chương trình nghị sự của chính phủ.

Vì vậy, các mô hình thiết lập chương trình nghị sự dựa trên một số hình thức chuyển dịch sở thích của công chúng sang chính phủ dường như không đầy đủ. Ví dụ, một số tác giả thảo luận về cách các mục được lấy từ chương trình nghị sự công cộng và đưa vào chương trình nghị sự của chính phủ. 30 Khá thường xuyên, các mục trong chương trình nghị sự của chính phủ chưa bao giờ nằm trong chương trình nghị sự của công chúng, hoặc chúng nằm trong chương trình nghị sự của công chúng dưới hình thức quá mơ hồ nên chỉ có tác động tối thiểu đối với các quan chức chính phủ. 31 Những người như tổng thống, thượng nghị sĩ và thư ký nội các có mục tiêu riêng, đề xuất riêng, chương trình nghị sự riêng. Các quan chức này có thể cố gắng huy động công chúng ủng hộ các mục tiêu của họ, nhưng trong nhiều trường hợp, họ sẽ chọn không làm như vậy. Ngoài ra, khi họ huy động công chúng rộng rãi hơn, nó có thể nhằm mục đích theo đuổi lối đi hơn là thiết lập chương trình nghị sự. Ví dụ, các tổng thống đôi khi thiết lập chương trình nghị sự, sau đó vận động công chúng thông qua các đề xuất lập pháp của họ.⁴³

PHẦN KẾT LUẬN

Chương này đã xem xét tầm quan trọng của các bên tham gia khác nhau bên ngoài chính phủ. Các nhóm lợi ích là một trong những nhóm quan trọng nhất. Bởi vì họ thường quan tâm đến việc bảo vệ các lợi ích và đặc quyền hiện tại, họ tác động đến chương trình nghị sự của chính phủ bằng cách ngăn chặn các mặt hàng tiềm năng hơn là quảng bá chúng. Thay vì cấu trúc một chương trình nghị sự của chính phủ, các nhóm lợi ích thường cố gắng đưa các lựa chọn thay thế ưa thích của họ vào một cuộc thảo luận khi chương trình nghị sự đã được thiết lập bởi một số quy trình hoặc người tham gia khác. Các nhóm có ảnh hưởng bầu cử, khả năng ảnh hưởng đến nền kinh tế, sự gắn kết và tổ chức có nguồn lực ban đầu tốt hơn

30 Ví dụ, xem Roger Cobb và Charles Elder, Participation in American Politics (Boston: Al lyn and Bacon, 1972), Chương 7; và Robert Eyestone, From Social Issues to Public Policy (New York: Wiley, 1978).

3l Ví dụ, Nelson nói rằng lạm dụng trẻ em nằm trong chương trình nghị sự của Cục Trẻ em trước khi đưa ra chương trình nghị sự về ý kiến công chúng. Xem Nelson, Đặt vấn đề lạm dụng trẻ em, op. cit., Chương 3. hơn những người thiếu những khía cạnh như vậy. Nhưng ngay cả những nhóm có nguồn tài nguyên ban đầu xuất sắc không phải lúc nào cũng thành công.

Các học giả, nhà nghiên cứu và chuyên gia tư vấn ảnh hưởng đến các lựa chọn thay thế nhiều hơn chương trình nghị sự và ảnh hưởng đến các định hướng dài hạn hơn là kết quả ngắn hạn. Các phương tiện truyền thông đại chúng hóa ra lại ít quan trọng hơn dự kiến. Họ dường như báo cáo các sự kiện nhiều hơn ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự của chính phủ. Nhưng tác động gián tiếp của phương tiện truyền thông bao gồm ảnh hưởng đến dư luận, ảnh hưởng đến các chính trị gia và phóng đại các sự kiện thay vì tạo ra chúng. Các phương tiện truyền thông chuyên biệt, tiếp theo là những phương tiện đặc biệt liên quan đến một lĩnh vực chính sách nhất định, phục vụ cho việc giao tiếp trong các cộng đồng chính sách, và do đó có thể có tác động nhiều hơn đến các chương trình nghị sự và các lựa chọn thay thế so với các phương tiện truyền thông đại chúng.

Những người tham gia bầu cử và dư luận đều ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự của chính phủ nhiều hơn các lựa chọn thay thế. Các cuộc bầu cử dẫn đến những thay đổi về hành chính và sự thay đổi của quốc hội, cả hai đều có tác động mạnh mẽ đến chương trình nghị sự. Nhưng những lời hứa trong chiến dịch tranh cử và cương lĩnh của đảng nói chung không phải là hướng dẫn chi tiết về chính sách công. Chúng đặt ra các chủ đề chung, do đó ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự, nhưng không đủ cụ thể để tham gia nhiều vào cuộc tranh luận về các lựa chọn thay thế. Nhưng nhận thức của các chính trị gia về “tâm trạng quốc gia” có ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự. Dư luận đóng vai trò hạn chế những gì có thể xảy ra hơn là quảng bá cho một mặt hàng cụ thể.

Cụm người tham gia ẩn và hiển thị

Có khá nhiều bài viết tập trung vào từng người tham gia khác nhau một cách riêng biệt. Do đó, một tác giả miêu tả tổng thống là trung tâm để hiểu về việc thiết lập chương trình nghị sự và phát triển một mô hình do người điều hành lãnh đạo. Một học giả khác, có thể phản ứng với trường hợp đầu tiên, lập luận rằng sáng kiến thường đến từ Quốc hội, chính sách đó được dẫn dắt bởi luật pháp. Tuy nhiên, một người khác cho rằng các ý tưởng bắt nguồn từ các cộng đồng nghề nghiệp bao gồm các nhà nghiên cứu, quan chức và các chuyên gia khác, một số người trong số họ có lợi ích được đầu tư và những người khác tương đối không quan tâm. Sau đó, một nghiên cứu khác sẽ tập trung vào việc tổ chức lại đảng và các hiện tượng liên quan đến bầu cử khác, truy tìm tác động của sự thay đổi đảng phái và bầu cử đối với các chương trình nghị sự chính sách công. Mối bận tâm về sự phù hợp giữa dư luận và chính sách của chính phủ trở thành một mô hình đại diện. Tác giả cuối cùng sẽ tập trung vào tác động của các phương tiện truyền thông đại chúng. Mỗi tài khoản về thiết lập chương trình nghị sự này đều nắm bắt được một phần của thực tế; không cái nào là không quan trọng, nhưng tất cả đều không đầy đủ.

Trên thực tế, có hai nhóm chung của những người tham gia: một nhóm diễn viên có thể nhìn thấy và một nhóm ẩn. Các cụm này không hoàn toàn khác biệt với nhau, nhưng chúng đủ khác biệt để có ý nghĩa. Nhóm có thể nhìn thấy được—những người tham gia nhận được nhiều sự chú ý của báo chí và công chúng—bao gồm tổng thống và những người được bổ nhiệm cấp cao của ông, các thành viên nổi bật của Quốc hội, giới truyền thông và các chủ thể liên quan đến bầu cử như các đảng chính trị và chiến dịch. Cụm tương đối ẩn bao gồm các chuyên gia như học giả và nhà nghiên cứu, quan chức sự nghiệp, nhân viên quốc hội và những người được bổ nhiệm quản lý dưới cấp cao nhất. Các nhóm lợi ích di chuyển giữa hai cụm, với một số hoạt động của họ rất công khai và những hoạt động khác thì hầu như không thể thấy được.

Một cách để làm rõ vai trò của những người tham gia khác nhau là quay trở lại sự khác biệt của chúng ta giữa chương trình nghị sự và các lựa chọn thay thế. Chúng tôi đã nhiều lần nhận thấy trong Chương 2 và 3 rằng việc thiết lập chương trình nghị sự bị ảnh hưởng bởi nhóm người tham gia có thể nhìn thấy , trong khi việc tạo ra các lựa chọn thay thế xảy ra nhiều hơn trong nhóm ẩn. Chính quyền, có lẽ là tác nhân nổi bật nhất có thể nhìn thấy, là một người thiết lập chương trình nghị sự mạnh mẽ. Khi một tổng thống và những người được bổ nhiệm hàng đầu của ông ấy quyết định đặt ưu tiên cao cho một mục nhất định, các chương trình nghị sự sẽ được thiết lập khắp thành phố. Các thành viên của Quốc hội, các quan chức và những người vận động hành lang đều chú ý đến mục ưu tiên đó. Ngược lại, nhờ một quyết định hành chính như vậy, các chủ đề khác có thể là các mục chương trình nghị sự nổi bật trong các chính quyền khác nhau sẽ được đưa lên kệ trong thời điểm hiện tại. Việc ngăn chặn các vấn đề này ít nhất cũng có tác dụng thiết lập chương trình nghị sự quan trọng như việc quảng bá tích cực một mặt hàng. Tuy nhiên, bất chấp quyền lực của chính quyền trong việc thiết lập chương trình nghị sự, chúng tôi cũng phát hiện ra rằng họ không nhất thiết phải kiểm soát các lựa chọn thay thế trong số đó có thể đưa ra các lựa chọn có thẩm quyền.

Các thành viên nổi bật của Quốc hội cũng có thể ảnh hưởng đến chương trình nghị sự về chính sách công. Ví dụ, một chủ tịch ủy ban chủ chốt của Thượng viện có thể đưa một vấn đề trở nên nổi bật bằng cách lên lịch điều trần hoặc các phiên đánh giá về chủ đề đó. Chúng tôi đã tìm thấy một mô hình tương tự với các tác nhân tương đối rõ ràng khác. Các phương tiện truyền thông đại chúng, các cuộc bầu cử , các đảng phái, các chiến dịch và những thay đổi trong dư luận quần chúng hoặc tâm trạng quốc gia đều được cho là có ảnh hưởng đến chương trình nghị sự nhiều hơn các lựa chọn thay thế.

Mặt khác, các tác nhân ít được chú ý hơn lại được mô tả nhiều lần là có ảnh hưởng đến các phương án thay thế nhưng không ảnh hưởng đến chương trình nghị sự. Ví dụ, công việc của các nhà nghiên cứu thuộc nhiều mô tả khác nhau có thể góp phần thiết kế các đề xuất thay thế, nhưng hiếm khi chịu trách nhiệm làm thay đổi sự chú ý của các quan chức đối với một chủ đề này hơn là một chủ đề khác . Các công chức chuyên nghiệp thường là những người tạo ra các lựa chọn thay thế hơn là những người thiết lập chương trình nghị sự. Điều tương tự cũng xảy ra đối với những người được bổ nhiệm có tầm nhìn thấp hơn — nhân viên quốc hội, nhân viên Nhà Trắng và những người được bổ nhiệm chính trị trong các phòng ban và văn phòng là những người được bổ nhiệm thấp nhất. Quá trình tạo ra các lựa chọn thay thế ít được nhìn thấy hơn so với quá trình thiết lập chương trình làm việc.

Rõ ràng, những khác biệt này là xu hướng; chúng không phải là chất hòa tan ab bọc sắt. Các tổng thống đôi khi đi sâu vào chi tiết của các đề xuất, vì lập trường và một khám phá khoa học của một nhà nghiên cứu trước đây ít người biết đến có thể ảnh hưởng đến một chương trình nghị sự về chính sách công. Một số chủ thể, đặc biệt là các nhóm lợi ích và các thành viên của Quốc hội, tham gia vào cả việc thiết lập chương trình nghị sự và đặc tả các phương án thay thế. Nhưng ngay cả với những tác nhân đó, sự khác biệt giữa các hoạt động hiển thị và ẩn là hữu ích. Ví dụ, nếu các nhà lập pháp muốn tác động đến các chương trình nghị sự, họ sẽ “công khai” bằng các phiên điều trần, bài phát biểu và giới thiệu dự luật. Tuy nhiên, khi họ ảnh hưởng đến các phương án thay thế, họ gặp gỡ các nhân viên, người vận động hành lang và các chuyên gia bên ngoài chính phủ để lắng nghe quan điểm, các lựa chọn không khí và cuối cùng đưa ra các đề xuất. Tương tự như vậy, các nhóm lợi ích thường tham gia vào các giải pháp thay thế: soạn thảo các đề xuất, đưa ra các giải pháp cho các vấn đề đã có trong chương trình nghị sự, bẻ cong một cuộc tranh luận có sẵn theo hướng của họ nếu họ có thể, và đặc biệt là cố gắng ngăn chặn các đề xuất mà họ coi là phản đối ý kiến của họ. sở thích. Tuy nhiên, khi họ cố gắng tác động đến các chương trình nghị sự, họ phụ thuộc rất nhiều vào các hoạt động và tác nhân có thể nhìn thấy được: chẳng hạn như thuyết phục chủ tịch ủy ban quốc hội sắp xếp các phiên điều trần, hoặc đưa quan điểm của họ vào một bài phát biểu của một quan chức chính quyền cấp cao.

Tại sao việc thiết lập chương trình nghị sự có xu hướng được xác định bằng một cụm các hoạt động và tác nhân có thể nhìn thấy, và đặc điểm kỹ thuật thay thế bằng một cụm ẩn? Câu trả lời nằm ở các nguồn lực cần thiết để thực hiện từng nhiệm vụ và động lực thu hút mọi người thực hiện từng nhiệm vụ. Để tạo ra các lựa chọn thay thế, cần có một số mức độ chuyên môn và sẵn sàng quan tâm đến các chi tiết nhỏ. Như chúng ta sẽ thấy trong Chương 6, phần lớn các cuộc thảo luận trong các cộng đồng chính sách của các chuyên gia đều mang tính kỹ thuật cao, chuyên môn hóa và chi tiết. Người ta không thể soạn thảo các đề xuất đáng tin cậy mà không có sự chú ý như vậy. Thực tế này làm cho cương lĩnh của đảng hoặc tuyên bố vận động tranh cử , chẳng hạn, không phải là diễn đàn tốt nhất để trình bày một đề xuất đã được nghiên cứu kỹ lưỡng. Tuy nhiên, nền tảng hoặc chiến dịch có thể làm gì để đóng góp vào chương trình nghị sự chính sách là thu hút sự chú ý đến một chủ đề chung, để lại các lựa chọn thay thế chi tiết được thực hiện trong các bối cảnh khác.

Các ưu đãi trong lĩnh vực hữu hình là khá khác nhau. Các thượng nghị sĩ và dân biểu không được biết đến là những người nhút nhát. Việc công khai mang lại cho họ một động lực, về mặt tái đắc cử và về bất kỳ tham vọng nào đối với chức vụ cao hơn mà họ có thể nuôi dưỡng. Đây là một thành viên Quốc hội rất hiếm hoi đi sâu vào chi tiết chính sách. Thay vào đó, thành viên có nhiều khả năng đưa ra định hướng chung và để lại thông tin chi tiết cho các nhân viên, những người sau đó sẽ tham khảo ý kiến của các quan chức, đại diện nhóm lợi ích, nhà nghiên cứu và các chuyên gia khác. Tương tự như vậy, các tổng thống đã tham gia vào đấu trường công cộng ngay từ đầu. Cách tiếp cận rộng rãi của những chủ thể như vậy - tổng thống, thư ký nội các, thành viên nổi bật của Quốc hội, các đảng và phương tiện truyền thông - phù hợp hơn nhiều với việc thiết lập chương trình nghị sự hơn là tạo ra các lựa chọn thay thế chính sách. Những lời kêu gọi trong cụm hữu hình sẽ được thực hiện theo mong muốn như tiềm năng nhận được sự ủng hộ của công chúng, hậu quả bầu cử của việc làm một việc này thay vì việc khác, và về động cơ thăng tiến trong sự nghiệp chính trị, hơn là những thứ như chất lượng kỹ thuật của một đề xuất. Do các vị trí chính quyền có thẩm quyền của họ, các quan chức dân cử cũng có một số đặc quyền hợp hiến và pháp lý giúp nâng cao khả năng tác động đến các chương trình nghị sự của họ.

Vì vậy, những người tham gia rõ ràng cố gắng tác động đến các chương trình nghị sự, và sau đó họ chuyển sang các chuyên gia trong cộng đồng chính sách ít rõ ràng hơn như quan chức, nhân viên, người nghiên cứu và các nhóm lợi ích để tìm các phương án thay thế mà từ đó có thể đưa ra lựa chọn có thẩm quyền.

CHƯƠNG 4

Quy trình: Nguồn gốc, Tính hợp lý,
Chủ nghĩa gia tăng và Thùng rác

Bây giờ chúng ta chuyển từ những người tham gia, các đối tượng của Chương 2 và 3, sang các quá trình. Đầu tiên, chúng tôi xem xét ba cách tiếp cận phổ biến: truy tìm nguồn gốc của các sáng kiến; khả năng ra quyết định hợp lý, thấu đáo; và chủ nghĩa gia tăng. Mỗi phần trong số này đều quen thuộc và mỗi phần mô tả các phần của quá trình hình thành chính sách. Chúng tôi thảo luận về những đóng góp của từng cách tiếp cận đối với sự hiểu biết của chúng tôi, nhưng cũng lưu ý những hạn chế của từng cách. Sau đó, phần sau của chương này sẽ phác thảo một tập hợp các khái niệm giúp chúng ta hiểu rõ hơn và các chương tiếp theo sẽ hoàn thiện bản phác thảo đó.

NGUỒN GỐC

Việc tập trung vào nguồn gốc của các sáng kiến không tạo nên lý thuyết hoàn chỉnh về việc thiết lập chương trình nghị sự hoặc đặc điểm kỹ thuật thay thế. Tôi đi đến kết luận đó vì ba lý do: (1) ý tưởng có thể đến từ bất cứ đâu; (2) truy tìm nguồn gốc liên quan đến một người trong một hồi quy vô hạn; và (3) không ai lãnh đạo ai khác. ¹

Ý tưởng có thể đến từ bất cứ đâu

Ngay cả khi xem xét ngắn gọn các nghiên cứu tình huống về chính sách công cũng có thể khiến nhà nghiên cứu thất vọng trong việc tìm kiếm một nguồn sáng kiến nhất định có vẻ quan trọng trong một số trường hợp. Một trường hợp cho thấy rằng một nguồn là quan trọng; trường hợp tiếp theo cho thấy một cái gì đó khác nhau. Chính sách công không phải là sản phẩm trí tuệ của một cá nhân. trên trường hợp

■Để biết phần thảo luận chung về các vấn đề liên quan, xem George D. Greenberg, Jeffrey A. Miller, Lawrence B. Mohr và Bruce c. Vladek, “Phát triển Lý thuyết Chính sách Công,” Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ 7 Ì. (12/1977): 1532-1543.

Từ Chương 4 của Chương trình nghị sự, Giải pháp thay thế và Chính sách công, Phiên bản cập nhật, với Phần kết về Chăm sóc sức khỏe, Phiên bản thứ hai. John W.Kingdon. Bản quyền © 2011 của Pearson Education, Inc. Bảo lưu mọi quyền. nghiên cứu, nguồn gốc gần đúng của sự thay đổi chính sách thay đổi từ trường hợp này sang trường hợp khác. Ngay cả trong một nghiên cứu điển hình, thường rất khó xác định ai là người chịu trách nhiệm cho sự di chuyển. Trên thực tế, các ý tưởng đến từ mọi nơi và yếu tố quan trọng giải thích sự nổi bật của một mục trong chương trình nghị sự không phải là nguồn của nó, mà thay vào đó là môi trường trong chính phủ hoặc khả năng tiếp thu các ý tưởng thuộc loại nhất định, bất kể nguồn nào.

Một cái nhìn ngắn gọn về một số sáng kiến y tế minh họa sự khái quát hóa rằng nguồn gốc gần nhất—các nguồn của sáng kiến gần với thời điểm ban hành—rất khác nhau giữa các trường hợp này với trường hợp tiếp theo. Đầu tiên, sáng kiến dành cho các Tổ chức Duy trì Sức khỏe là sản phẩm trí tuệ của Paul Ellwood, người đứng đầu một nhóm ở Minneapolis có tên là InterStudy, như chúng ta đã nhận thấy trong Chương 1. Thứ hai, chương trình Tổ chức Đánh giá Tiêu chuẩn Nghề nghiệp (PSRO) được ban hành vào năm 1972 theo sáng kiến của Thượng nghị sĩ Wallace Bennett (R-Utah), đảng viên Cộng hòa có thứ hạng cao trong Ủy ban Tài chính. PSRO là các tổ chức bác sĩ ở mỗi địa phương được thiết kế để giám sát dịch vụ chăm sóc tại bệnh viện mà bệnh nhân Medicare và Medicaid đang nhận, để giảm thiểu việc sử dụng không cần thiết và đảm bảo chất lượng. Thứ ba, kế hoạch y tế bắt đầu ở hai tuyến đường riêng biệt, trên Đồi và trung tâm thành phố. Một số chương trình xử lý theo cách này hay cách khác với việc lập kế hoạch cho các cơ sở vật chất — bao gồm Hill-Burton, Chương trình Y tế Khu vực và Lập kế hoạch Sức khỏe Toàn diện — tất cả đều sắp được gia hạn gần như cùng một lúc. Các nhân viên ở Hill và những người trong ngành hành pháp đã có ý tưởng độc lập về việc kết hợp các chương trình và bổ sung các điều khoản cho các tổ chức lập kế hoạch ở mỗi địa phương (sau này được gọi là Cơ quan Hệ thống Y tế). Trường hợp thứ tư của chúng tôi, một chính sách liên bang về máu, được giới hạn trong các cơ quan dân sự sự nghiệp. Để cắt giảm bệnh viêm gan trong máu được sử dụng để truyền máu, một lực lượng đặc nhiệm HEW, sử dụng các mối đe dọa về quy định của chính phủ và các đề xuất pháp lý , đã gây áp lực buộc các ngân hàng máu và các tổ chức quan tâm khác phải tự nguyện cắt giảm việc sử dụng những người hiến máu được trả tiền. Cuối cùng, khoản tài trợ hoàn trả của liên bang cho lọc thận trước hết phụ thuộc vào sự phát triển của tiến bộ công nghệ, ống dẫn lưu cho phép bệnh nhân mắc bệnh thận giai đoạn cuối được nối với máy lọc máu.

Rõ ràng, những trường hợp này được phân biệt bởi sự đa dạng đặc biệt về nguồn gốc. Đôi khi đó là chính quyền hoặc Hill; vào những thời điểm khác, đó là công chức, nhà phân tích bên ngoài, cộng đồng khoa học hoặc vận động hành lang. Nhiều lần, có một số nguồn gốc cùng một lúc. Vào những thời điểm khác, một nguồn gần đúng duy nhất của ý tưởng có thể được xác định khá dễ dàng. Nhưng không ai có độc quyền về ý tưởng. Chúng đến từ rất nhiều nguồn khác nhau. Do đó, chìa khóa để hiểu sự thay đổi chính sách không phải là ý tưởng đến từ đâu mà là điều gì đã khiến nó tồn tại và phát triển. Điều quan trọng là một ý tưởng bắt đầu từ đâu đó, và nó trở nên phổ biến trong cộng đồng những người giải quyết một lĩnh vực chính sách nhất định, một quy trình mà chúng ta sẽ thảo luận trong Chương 6. Nhưng về nguồn gốc, như một nhân viên của Hill đã nói, “Các ý tưởng đến từ bất cứ đâu.”

Sự hồi phục vô hạn

Chúng tôi phát hiện ra rằng khi chuyển từ trường hợp này sang trường hợp khác, chúng tôi gặp khó khăn trong việc nhận ra một khuôn mẫu về nguồn gốc. Cũng đúng là trong một trường hợp nhất định,

khi chúng ta cố gắng truy tìm nguồn gốc của một ý tưởng hoặc đề xuất, chúng ta sẽ bị cuốn vào một sự hồi quy vô tận. Một ý tưởng không bắt đầu với nguồn gần đúng. Nó có một lịch sử. Khi một người bắt đầu theo dõi lịch sử của một đề xuất hoặc mối quan tâm ngược thời gian, không có lý do hợp lý nào để dừng quá trình này. Như một người trả lời đã chỉ ra một cách khôn ngoan, “Đây không giống như một dòng sông. Không có điểm xuất phát.”

Một cái nhìn khác về nghiên cứu trường hợp minh họa vấn đề. Ví dụ, những đề xuất nghiêm túc về bảo hiểm y tế quốc gia ít nhất đã có từ thời Teddy Roosevelt ở Hoa Kỳ, và những đề xuất thực sự nghiêm túc về việc truy tìm nguồn gốc có thể có từ thời Bismarck và có thể xa hơn nữa. Một tác giả theo dõi sự công nhận về nhu cầu lập kế hoạch y tế vượt xa những nỗ lực gần đây, đối với Ủy ban về Chi phí Chăm sóc Y tế năm 1927. ⁴⁴HMO không bắt đầu mới mẻ trong tâm trí của Paul Ellwood, mà đúng hơn là nó đã có một lịch sử đáng kể trước các sự kiện của sáng kiến HMO của chính quyền Nixon. Tương tự như vậy, đã có khá nhiều kinh nghiệm về việc xem xét đồng đẳng của các bác sĩ trước đề xuất PSRO của Thượng nghị sĩ Wallace Bennett. Khi một người trả lời tóm tắt vấn đề, “Bạn sẽ luôn thấy rằng mọi thứ bắt đầu từ một nơi khác. Mọi người không ngồi xuống và nghĩ ra những phương pháp tiếp cận hoàn toàn mới trong nháy mắt. Họ mượn từ nơi khác.”

Do vấn đề hồi quy vô hạn, nguồn gốc cuối cùng của một ý tưởng, mối quan tâm hoặc đề xuất không thể được chỉ định. Ngay cả khi có thể, sẽ rất khó để xác định liệu một sự kiện ở thời điểm sớm hơn có quan trọng hơn một sự kiện ở thời điểm sau đó hay không. Thật vậy, “tầm quan trọng” hóa ra lại khó định nghĩa. Vì vậy, truy tìm nguồn gốc hóa ra là vô ích.

Không Ai Lãnh Đạo Ai Khác

Ban đầu, tôi thiết kế nghiên cứu này để theo dõi sự di chuyển của các mục từ danh mục mèo này của người trả lời sang danh mục khác trong cộng đồng chính sách. Ví dụ, nếu các công chức sự nghiệp là những người lãnh đạo hơn những người khác trong cộng đồng, họ có thể nói về một chủ đề nhất định vào năm 1977, và phải đến năm 1978 hoặc 1979 trước khi những người khác thảo luận về chủ đề đó một cách nổi bật trong các cuộc phỏng vấn. Theo đúng nghĩa của sự xuất hiện sớm của các mục trong các cuộc phỏng vấn của họ, sau đó, một số người có thể được gọi là nhà lãnh đạo.

Hóa ra là không có người lãnh đạo, ít nhất là không nhất quán trong nhiều đối tượng có thể. Lấy từng mục chính sách công trong dữ liệu của tôi đã thay đổi trong suốt bốn năm, tôi lưu ý những người trả lời đã thảo luận về chủ đề này ở điểm thấp trong bốn năm, trước khi nó trở nên nổi bật trong các cuộc phỏng vấn. Sau đó, tôi đã thêm các tần số này vào tất cả các biến. Nếu một loại người trả lời liên tục nói về các chủ đề trước những người khác, thì nó sẽ có điểm cao hơn. Nhưng như Bảng 4-1 cho thấy, không có loại người trả lời nào thể hiện sự tiên đoán đó. Nếu một người kiểm tra tỷ lệ phần trăm số người trả lời trong mỗi danh mục coi các đối tượng là rất quan trọng hoặc phần nào quan trọng ở điểm thấp nhất trong các đường cong, trước khi các đối tượng bắt kịp với toàn bộ người trả lời, thì các số liệu khá đồng đều giữa các danh mục. Các trường hợp ngoại lệ đối với sự đồng nhất là những cuộc phỏng vấn với số lượng rất nhỏ, đưa ra kết luận về khả năng dự đoán các vấn đề của họ khá run. Gần như mọi lúc, tỷ lệ phần trăm trong

Bảng 4-1

Thảo Luận Khi Các Chủ Đề Không Nổi Bật*

Nhân viên Quốc hội

cơ quan đại hội

Trắng

nhà bổ nhiệm

Công chức Nhà Trắng

Khởi hành tâm thần bổ nhiệm

Ra đi công chức tâm thần

Nhóm lợi ích

nhà báo

Nhà nghiên cứu, nhà tư vấn học thuật

Tổng cộng

Sức khỏe

Rất hoặc hơi nổi bật

19%

13%

15%

31%

17%

15%

11%

15%

18%

16%

Ít nổi bật hoặc không được đề cập

81

87

85

69

83

85

89

85

82

84

Tổng cộng %

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

N

77

31

13

13

24

123

64

52

96

493

Vận tải

Rất hoặc hơi nổi bật

17%

17%

23%

21%

4%

18%

13%

12%

20%

16%

Ít nổi bật hoặc không được đề cập

83

83

77

79

96

82

87

88

80

-§4_

Tổng cộng %

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

N

132

59

13

24

24

176

137

52

94

711

kết hợp

Rất hoặc hơi nổi bật

18%

16%

19%

24%

10%

17%

12%

13%

20%

16%

Ít nổi bật hoặc không được đề cập

82

84

81

76

90

83

88

87

80

84

Tổng cộng %

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

N

209

90

26

37

48

299

201

104

190

1204

*Để giải thích phương pháp tính toán các số liệu, trước tiên tôi định nghĩa “sự thay đổi” như trong Phụ lục. Đối với tất cả các thay đổi, 1 xác định điểm thấp và điểm cao trong đường cong. Ví dụ, bảo hiểm thảm họa được 14 phần trăm số người được hỏi của tôi đề cập vào năm 1977 là rất nổi bật hoặc có phần nổi bật, và 92 phần trăm vào năm 1979.1 sau đó ghi nhận những người trả lời nằm trong số 14 phần trăm đó —họ có phải là nhân viên của Hill, người vận động hành lang, công chức, hay ai? Tôi đã làm những điều tương tự cho tất cả các thay đổi, ngoại trừ một số thay đổi trùng lặp với những thay đổi khác. Sau đó tôi đã thêm vào tất cả các thay đổi. Do đó, chúng tôi có thước đo mức độ mà một nhóm người trả lời nhất định chẳng hạn như nhân viên quốc hội hoặc người vận động hành lang thảo luận về một chủ đề một cách nghiêm túc, trước khi các nhóm người trả lời khác làm như vậy. Ví dụ, trong số các nhân viên y tế của quốc hội, 19 phần trăm các cuộc phỏng vấn của họ bao gồm một cuộc thảo luận rất hoặc phần nào nổi bật về những chủ đề này ở điểm thấp trong đường cong của họ, trong khi 81 phần trăm các cuộc phỏng vấn với nhân viên quốc hội lại bỏ qua những chủ đề đó, một lần nữa ở điểm thấp.

Bảng 4-2

Thảo luận Khi Chủ đề Nổi bật*

Trắng

khởi hành-

Congrcs-

Congrcs-

Trắng

Căn nhà

khởi hành-

tâm thần

Các nhà nghiên cứu,

chuyên nghiệp

chuyên nghiệp

Căn nhà

dân sự

tâm thần

dân sự

Quan tâm

học thuật

nhân viên

hãng

người được bổ nhiệm

đầy tớ

người được bổ nhiệm

đầy tớ

các nhóm

Nhà báo Tư vấn Tổng cộng

Sức khỏe

Rất hoặc phần nào

58%

69%

61%

nổi bật

ít nổi bật

65%

57%

69%

75%

82%

48%

60%

hoặc không đề cập đến

35

43

31

25

18

52

40

42

31

39

Tổng cộng %

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

N

40

14

13

4

17

95

53

43

80

359

Vận tải-

Rất hoặc hơi nổi bật

ít nổi bật

51%

50%

0

83%

33%

56%

58%

74%

75%

61%

hoặc không đề cập đến

49

50

0

17

67

44

42

26

25

39

Tổng cộng %

100%

100%

0

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

N

84

18

0

24

42

108

132

54

138

600

kết hợp

Rất hoặc hơi nổi bật

ít nổi bật

56%

53%

69%

82%

47%

52%

59%

67%

73%

61%

hoặc không đề cập đến

44

47

31

18

53

48

41

33

27

39

Tổng cộng %

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

N

124

32

13

28

59

203

185

97

218

959

*Quy trình giống như được mô tả trong chú thích của Bảng 4-1, ngoại trừ những số liệu này là điểm cao nhất trong các đường cong. Ở đây, chúng tôi xem liệu một số danh mục có được đại diện không tương xứng trong số những người được hỏi đánh giá một chủ đề là nổi bật trong năm mà chủ đề đó nóng hay không.

mỗi loại người trả lời nằm trong phạm vi năm điểm phần trăm của tổng số đối với tất cả họ.

Tôi đã thực hiện kiểu phân tích tương tự cho các điểm cao trong các đường cong, với các kết quả gần như song song, như được chỉ ra trong Bảng 4-2. Trong trường hợp này, có nhiều biến thể hơn một chút, mặc dù (một lần nữa) nhiều loại bất thường có số lượng thấp một cách nguy hiểm để tính toán cơ sở. Tuy nhiên, về cơ bản, sự chú ý đến các vấn đề tương đối đồng đều giữa các loại người tham gia ở những điểm được chú ý nhiều nhất đối với một chủ đề cũng như ở những điểm ít được chú ý nhất.

Do đó, các chủ đề dường như không luân chuyển trong các cộng đồng chính sách này từ loại người tham gia này sang loại người tham gia khác theo bất kỳ khuôn mẫu thông thường nào. Không có loại người tham gia nào thảo luận về các chủ đề trước những người khác một cách nhất quán và không có loại nào tham gia một cách không cân xứng khi chủ đề này đang nóng. Khi các đối tượng được đưa vào chương trình nghị sự, chúng dường như tác động đến tất cả những người tham gia gần như ngang nhau. Toàn bộ cộng đồng bị ảnh hưởng đồng thời trên diện rộng.

Sự kết hợp và Đất màu mỡ

Càng xem xét nhiều nghiên cứu điển hình và vị trí của các chủ thể khác nhau trong quá trình hình thành chính sách, người ta càng kết luận rằng việc cố gắng xác định một nguồn gốc duy nhất là vô ích. Thay vào đó, sự kết hợp phức tạp của các yếu tố thường chịu trách nhiệm cho việc chuyển một mục nhất định thành điểm nổi bật trong chương trình nghị sự. Ngay cả khi chúng tôi đang xem xét bản thân tổng thống, có lẽ là tác nhân đơn lẻ quan trọng nhất trong hệ thống, chúng tôi vẫn bị ấn tượng bởi nhiều nguyên nhân. Chúng tôi đưa ra các ví dụ mà thoạt đầu có vẻ như tổng thống rất có quyền trong việc thiết lập chương trình nghị sự, chỉ để sau khi phản ánh lại phát hiện ra rằng chương trình nghị sự được thiết lập thông qua sự kết hợp của nhiều yếu tố, bao gồm nhưng không giới hạn ở sáng kiến của tổng thống.

Nếu bản thân tổng thống chỉ là một trong số nhiều người, chắc chắn các chủ thể khác thậm chí còn ít có khả năng tác động đến chính sách công một mình. Sẽ rất hấp dẫn khi nói rằng các HMO nổi lên nhờ Paul Ellwood, nhưng việc tập trung vào Ellwood với tư cách là nguồn gốc gần nhất của nó sẽ bỏ qua tầm quan trọng của các yếu tố khác—sự quan tâm của chính quyền, kinh nghiệm trước đây về thực hành theo nhóm trả trước, quy mô chung của quốc gia. mối quan tâm về chi phí chăm sóc y tế—tất cả đều đến cùng một lúc. Điều tương tự cũng có thể xảy ra đối với hầu hết các trường hợp khác.

Vì một số lý do, sự kết hợp của các nguồn hầu như luôn có trách nhiệm. Một lý do là sự phân mảnh chung của hệ thống. Những người sáng lập đã cố tình thiết kế một hệ thống hiến pháp bị phân mảnh, không thể bị chi phối bởi bất kỳ bên nào. Họ đã thành công. Do đó, cần phải có sự kết hợp của nhiều người để biến một ý tưởng thành hiện thực chính sách. Trong cuộc thảo luận của chúng tôi về sự khác biệt giữa chương trình nghị sự và các lựa chọn thay thế, chúng tôi cũng nhận thấy rằng cần có nhiều nguồn lực khác nhau. Một số chủ thể mang lại cho quá trình chính sách sự nổi tiếng chính trị của họ; những người khác, chuyên môn của họ. Một số mang ý nghĩa thực dụng của họ về điều có thể; những người khác, khả năng thu hút sự chú ý của họ.

Cuối cùng, không ai thực sự kiểm soát hệ thống thông tin. Thật hấp dẫn khi nói rằng các nhân viên quốc hội kiểm soát luồng thông tin đến các ông chủ của họ, hoặc những người được bổ nhiệm trong ngành hành pháp cấp cao hơn phụ thuộc vào cấp dưới của họ về chuyên môn, ý tưởng và thông tin. Khi chúng tôi đi đến những kết luận này , chúng tôi dường như hoạt động với một quan niệm ngầm về thứ bậc rằng thông tin phải được truyền lên và xuống qua các kênh, đến và đi từ cấp trên và cấp dưới . Cách tiếp cận đó bỏ qua sự lỏng lẻo đặc biệt của hệ thống thông tin . Ý tưởng, tin đồn, mẩu thông tin, nghiên cứu, lời biện hộ của những người vận động hành lang – tất cả những thứ này trôi nổi khắp hệ thống mà không có bất kỳ kênh liên lạc khó khăn và nhanh chóng nào. Cấp dưới không thể kiểm soát luồng thông tin đó bởi vì cấp trên của họ có nhiều người khác mà họ nghe được từ những người vận động hành lang, học giả, phương tiện truyền thông, lẫn nhau, cũng như kinh nghiệm và ý tưởng của chính họ. Lập luận tương tự về việc không thể kiểm soát luồng thông tin có thể được áp dụng cho tất cả mọi người, không chỉ các cấp dưới . Không có nguồn nào độc quyền luồng thông tin và ý tưởng.

Đặc điểm nổi bật của các quá trình được nghiên cứu ở đây là tác động chung của một số yếu tố kết hợp với nhau cùng một lúc. Khi một người được hỏi trình bày kinh nghiệm của mình về một đạo luật quan trọng, “Tôi chắc chắn rằng mỗi người trong số ba hoặc bốn người sẽ sẵn lòng nói với bạn rằng họ đã khởi xướng đạo luật đó. Sự thật có lẽ là nó đã phát triển trong nhóm người đó.” Một người khác nói, về một vấn đề khác, “Tôi đoán rằng mỗi Hoa Kỳ có thể yêu cầu tín dụng, nhưng thực ra, nó xuất phát từ thỏa thuận giữa Hoa Kỳ.” Trong những trường hợp như vậy, sẽ kém thú vị hơn nhiều khi một ý tưởng được bắt đầu hơn là nó đã thực hiện.

Do đó, điều quan trọng cần hiểu không phải là hạt giống đến từ đâu, mà là điều gì làm cho đất màu mỡ. Như một trong những người được hỏi của tôi đã hùng hồn tuyên bố quan điểm:

Tôi có thể theo dõi các con đường của ý tưởng. Nhưng lý thuyết cá nhân của tôi là mọi người gieo hạt mỗi ngày. Có rất nhiều ý tưởng xung quanh, và không thiếu ý tưởng. Câu hỏi thực sự là, ý tưởng nào trong số những ý tưởng này sẽ bắt kịp? Khi bạn gieo một hạt giống, bạn cần mưa, đất và may mắn.

Chẳng hạn, một lý do chính khiến các nhà hoạch định chính sách y tế trở nên rất quan tâm đến chủ đề về tác động của công nghệ phức tạp là vì họ bận tâm đến chi phí và coi những tiến bộ công nghệ như lọc máu thận, máy quét CAT và phẫu thuật bắc cầu tim là những đóng góp chính cho lạm phát chi phí. Mối quan tâm của họ về chi phí chính là mảnh đất màu mỡ giúp hạt giống của mối quan tâm về chuyển giao công nghệ nảy nở. Hoặc tư duy học thuật về bãi bỏ quy định trong giao thông vận tải đã bén rễ trên mảnh đất màu mỡ của tâm trạng quốc gia mà các chính trị gia cho là đã chán ngấy chính phủ lớn. Hạt giống đến từ nhiều nơi. Tại sao chúng nảy mầm, lớn lên và phát triển thú vị hơn nhiều so với nguồn gốc của chúng.

RA QUYẾT ĐỊNH TOÀN DIỆN, HỢP LÝ

Chúng ta chỉ cần có một lời ngắn gọn về mức độ hợp lý hoặc toàn diện của những quá trình này xuất hiện bởi vì những lời phê bình về những mô hình như vậy đã được phát triển rộng rãi trong tài liệu trước đó.⁴⁵ ⁴⁶ ⁴⁷ ⁴⁸Nếu các nhà hoạch định chính sách đang hoạt động theo một mô hình hợp lý, toàn diện, trước tiên họ sẽ xác định mục tiêu của mình khá rõ ràng và đặt ra mức độ đạt được những mục tiêu đó sẽ làm họ hài lòng. Sau đó, họ sẽ vận động nhiều (lý tưởng nhất là tất cả) các lựa chọn thay thế có thể đạt được những mục tiêu này. Họ sẽ so sánh các giải pháp thay thế một cách có hệ thống, đánh giá chi phí và lợi ích của chúng , sau đó họ sẽ chọn các giải pháp thay thế sẽ đạt được mục tiêu của họ với chi phí thấp nhất.

Vì nhiều lý do đã được phát triển bởi các nhà văn khác, một mô hình như vậy không mô tả chính xác thực tế. Khả năng xử lý của con người trong quá trình hình thành bị hạn chế hơn so với cách tiếp cận toàn diện như vậy sẽ quy định. 4 Chúng ta không thể thu thập nhiều lựa chọn thay thế, đồng thời ghi nhớ chúng trong đầu và so sánh chúng một cách có hệ thống. Chúng tôi cũng thường không làm rõ mục tiêu của mình; thật vậy, điều này thường phản tác dụng vì việc xây dựng một liên minh chính trị liên quan đến việc thuyết phục mọi người đồng ý với một đề xuất cụ thể khi họ có thể không đồng ý về một loạt các mục tiêu cần đạt được. 5 Có thể là một số tác nhân riêng lẻ trong quy trình khá hợp lý trong một khoảng thời gian hợp lý, nhưng khi nhiều tác nhân tham gia và họ trôi dạt vào và ra khỏi quy trình, loại tính hợp lý có thể đặc trưng cho quá trình ra quyết định đơn nhất cấu trúc be đến khó nắm bắt.

Các nghiên cứu điển hình trong nghiên cứu này cũng không có hương vị của một cách tiếp cận hợp lý, toàn diện để giải quyết vấn đề. Thông thường, những người tham gia không giải quyết vấn đề gì cả. Họ đã không xác định chính xác các mục tiêu của mình và đã không xác định các vấn đề của họ một cách cẩn thận. Họ dường như thường thúc đẩy các đề xuất nhất định, phát triển thông tin về các vấn đề mà họ cho là đang giải quyết trong quá trình thực hiện như một phương tiện để biện minh cho quan điểm của họ. Các nghiên cứu điển hình có một cái gì đó lỏng lẻo, lộn xộn đối với chúng, không phải là quy trình chặt chẽ, có trật tự mà một cách tiếp cận hợp lý chỉ định. Thông thường, sự kết hợp hơi tình cờ của các yếu tố dường như khá lớn trong các mô tả.

Một quan niệm khác về quy trình có trật tự là chính sách tiến hành theo từng giai đoạn. Ví dụ, các sự kiện tiến hành từ việc thiết lập chương trình nghị sự, thông qua quyết định, đến thực hiện . Chúng tôi cũng có thể tin rằng mọi người nhận ra vấn đề trước tiên và sau đó tìm kiếm giải pháp cho chúng. 6 Như chúng ta sẽ tranh luận ngay bây giờ, các giai đoạn rõ ràng không mô tả tốt các quá trình này.⁴⁹ ⁵⁰ ⁵¹Mặc dù thực sự có những quá trình khác nhau, nhưng chúng không nhất thiết phải tuân theo nhau theo thời gian theo bất kỳ khuôn mẫu thông thường nào. Thay vào đó, một số luồng phát triển độc lập; chúng bình đẳng về mặt logic, và không nhất thiết phải có trước những cái khác theo trình tự thời gian. Sau đó, các luồng riêng biệt được kết hợp tại các điểm quan trọng, thay vì theo dõi lẫn nhau.

“ •March và Simon, sđd.

■•Lindblom, “Khoa học về sự nhầm lẫn,” op. cit.

6 Về hai quan niệm khác về các giai đoạn, xem Roger Cobb, Jennie-Keith Ross, và Marc Howard Ross, “Agenda Building as a Comparative Political Process,” American Political Science Review 70 (tháng 3 năm 1976): 127; và Barbara J. Nelson, Đặt vấn đề lạm dụng trẻ em (Chicago: Nhà xuất bản Đại học Chicago, 1984), Chương 2.

Có thể một số phần của quy trình gần đúng với mô hình ra quyết định hợp lý hơn những phần khác. Chẳng hạn, Paul Light lập luận rằng có những dịp trong việc thiết lập ưu tiên ở Nhà Trắng khi mọi người ngồi xuống với một tập hợp khá đầy đủ các phương án và so sánh chúng một cách có hệ thống, khi đánh giá các chi phí và lợi ích chính trị và thực chất của chúng . 8 Cũng không công bằng khi nói rằng các quá trình này là phi lý: Chúng có thể gần như có trật tự như con người có thể tạo ra chúng, trong các trường hợp. Tuy nhiên, một mô hình hợp lý-toàn diện không mô tả chính xác các quá trình đang được nghiên cứu trong cuốn sách này, xét một cách tổng thể.

CHỦ NGHĨA GIA TĂNG

Một phần để đáp lại những bài viết ám chỉ rằng một mô hình hợp lý-toàn diện nên hoặc nên được sử dụng trong quá trình hoạch định chính sách của chính phủ, Charles Lindblom và những người khác đã phát triển mô tả của họ và bảo vệ cách tiếp cận ứng dụng gia tăng . 9 Thay vì bắt đầu xem xét lại từng chương trình hoặc vấn đề, những người ra quyết định coi những gì họ hiện đang làm như đã cho và thực hiện những điều chỉnh nhỏ, gia tăng, cận biên trong hành vi hiện tại đó. Bằng cách thực hiện chiến thuật đó, họ không cần phải vận dụng vô số thay đổi sâu rộng, họ không cần tốn quá nhiều thời gian để xác định mục tiêu của mình và những so sánh mà họ đưa ra giữa tình hình hiện tại và những điều chỉnh nhỏ cần thực hiện trong hành vi hiện tại là hoàn toàn chính xác. có thể quản lý được. Kết quả là chính sách thay đổi rất dần dần, theo từng bước nhỏ.

Một mô hình như vậy mô tả nhiều quá trình chính trị và chính phủ. Aaron Wildavsky lập luận rằng quy trình ngân sách hoạt động theo cách này. ⁵²Tất cả những người tham gia đều cho rằng các cơ quan có ngân sách cơ sở để làm việc. Mọi người hiếm khi kiểm tra toàn bộ ngân sách từ đầu vì họ sẽ bị choáng ngợp với thông tin nếu họ thử, và thay vào đó, họ tiến hành cộng hoặc trừ các khoản gia tăng nhỏ vào hoặc ra khỏi cơ sở.

Cũng có những trường hợp đáng chú ý về chủ nghĩa gia tăng tại nơi làm việc trong các cuộc phỏng vấn của tôi. Ví dụ, nếu một chương trình về cơ bản đã ổn định thành một khuôn mẫu ổn định, thì sẽ có ít câu hỏi được đặt ra về nó, ít có tranh cãi xung quanh nó và bất kỳ thay đổi nào xảy ra đều ở mức khiêm tốn. Có những thay đổi, nhưng chúng diễn ra dần dần, từng mảnh một. Ví dụ, quỹ đường cao tốc liên bang theo truyền thống chỉ được chi cho 8 mới. Ví dụ, xem Paul c. Light, The President's Agenda (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1982), Chương 6.

'Lindblom, “Khoa học về sự nhầm lẫn,” op. trích dẫn.; Wildavsky, Chính trị của Quy trình Ngân sách, op. cit. Để có những quan điểm khác, xem Amitai Etzioni, “Mixed Scanning,” Public Administration Review 27 (Tháng 12 năm 1967): 385-392; và Paul R. Schulman, “Nomnccremental Policy Making,” American Political Science Review 69 (Tháng 12 năm 1975): 1354-1370. sự thi công. Tuy nhiên, khi mặt đường xuống cấp, nhu cầu bảo trì trở nên rõ ràng đối với mọi người. Chính phủ liên bang dần dần tham gia vào công việc bảo trì, không phải bằng cách đột ngột tuyên bố rằng họ sẽ làm như vậy mà bằng cách dần dần xác định ngày càng nhiều hoạt động bảo trì như xây dựng: thay thế, sau đó phục hồi, sau đó tái tạo bề mặt, rồi sửa chữa cầu. Nhưng “họ không thực sự bước ra và gọi đó là bảo trì,” theo lời của một nhà vận động hành lang. Vào cuối những năm 1970, khi tôi hỏi liệu chính phủ liên bang có thực sự tài trợ cho việc bảo trì hay không, một nhân viên quốc hội đã trả lời: “Tôi nghĩ chúng ta đã vượt qua ranh giới đó một hoặc hai năm trước.”

Chủ nghĩa gia tăng cũng được xử lý trong các cuộc phỏng vấn, không phải như một mô tả về cách thế giới hoạt động mà như một chiến lược mà người ta có thể sử dụng để thao túng kết quả. Mọi người đôi khi miễn cưỡng thực hiện các bước lớn. Lo sợ về việc không thể tính toán hậu quả chính trị, các chính trị gia né tránh những cuộc ra đi lớn. Lo sợ về việc không hiểu đầy đủ những hậu quả không lường trước có thể xảy ra, các chuyên gia cũng tránh những thay đổi quan trọng. Cả hai đều lo lắng về tác động ngân sách của các chương trình mới lớn. Với sự thận trọng tự nhiên này , những người ủng hộ những thay đổi lớn thấy rằng họ thường phải thúc đẩy từng phần nhỏ để đi theo hướng ưa thích của họ. Do đó, những người ủng hộ thường nói về việc tiếp cận bảo hiểm y tế quốc gia từng chút một, bắt đầu với Medicare và Medicaid vào những năm 1960, và dần dần mở rộng . Chẳng hạn, người ta có thể mở rộng theo các nhóm dân số để bước tiếp theo sau người già và người nghèo có thể là trợ cấp cho bà mẹ và trẻ em, đưa những người trẻ tuổi vào diện bao phủ. Một người được hỏi gọi đây là cách tiếp cận “trẻ con trong nhà”. Một cách khác để mở rộng là ban hành phạm vi bảo hiểm thảm họa cho toàn bộ dân số và giảm dần khoản khấu trừ trong những năm qua. Một cách khác là tài trợ cho các thủ tục nhất định, dần dần bổ sung vào danh sách. Ví dụ, khi Quốc hội ban hành chương trình lọc thận và cấy ghép thận , một nhân viên quốc hội đã gọi đó là bảo hiểm y tế quốc gia từng cơ quan một.

Cuốn sách này mô tả một số phần của quy trình được xem xét kỹ lưỡng như thuyết gia tăng, và một chiến lược tốt như nó có thể có trong một số trường hợp, thì mô hình gia tăng hoặc thuyết tiệm tiến cũng không mô tả chính xác sự thay đổi chương trình nghị sự. Nếu các chương trình nghị sự thay đổi dần dần, thì sự quan tâm dần dần đến một chủ đề trong suốt nhiều năm sẽ rõ ràng. Trong dữ liệu phỏng vấn của tôi, về lập trường, một chủ đề có thể được thêm 5% số người trả lời đề cập mỗi năm, với tổng số thay đổi là 20% trải đều trong bốn năm. Nhưng sự quan tâm không dần dần hình thành theo cách này. Thay vì thay đổi chương trình nghị sự gia tăng, một chủ đề khá đột ngột “ăn khách”, “bắt kịp” hoặc “cất cánh”. Sau nhiều thập kỷ suy nghĩ về vấn đề này , một làn sóng quan tâm đột ngột về phí sử dụng đường thủy đã tạo ra một chương trình trong vòng hai năm. Cuộc thảo luận nghiêm túc về bảo hiểm y tế thảm họa đã tăng từ 33% số người được hỏi của tôi trong một năm lên 92% vào năm sau. Vào thời điểm đó, một người trả lời rất hiểu biết về sức khỏe đã nói: “Nếu bạn hỏi tôi cách đây ba tháng, tôi sẽ nói rằng sẽ không có chuyện gì xảy ra. Một cái gì đó thực sự đã xuất hiện để chuyển bảo hiểm y tế quốc gia lên hàng đầu.” Một người khác nói, khi tôi nhắc anh ấy rằng anh ấy đã dự đoán một năm trước đó rằng phải mười năm nữa mới có bất kỳ chuyển động nào, “Thực ra, tôi vẫn sẽ nói điều đó ba hoặc bốn tuần trước.” Những nhận xét tương tự cũng được đưa ra về phong trào bãi bỏ quy định trong giao thông vận tải. Những người được hỏi đề cập đến những thay đổi trong cách giải thích của ICC mà tất cả

Bảng 4-3

Kích thước thay đổi

Quy mô thay đổi, tính bằng %

Số lượng các biến sức khỏe thể hiện sự thay đổi

Số lượng biến vận chuyển thể hiện sự thay đổi

Tổng cộng

60%+

4

6

10

50-59%

2

6

số 8

40-49%

5

12

17

30-39%

9

12

21

20-29%

_9

10

19

N

29

46

75

*1 bao gồm tất cả các biến đối với các chủ đề chính sách đã có một số thay đổi trong bốn năm (xem Phụ lục về định nghĩa hoạt động). Có 29 biến số sức khỏe như vậy và 46 biến số trong giao thông vận tải. Sau đó, tôi ghi lại cho mỗi biến bao gồm mức độ khác biệt lớn nhất trong bốn năm. Chẳng hạn, nếu một mục nhất định tăng từ 23% số người được hỏi về sức khỏe của tôi thảo luận về nó là rất hoặc hơi nổi bật vào năm 1976 lên 63% vào năm 1978, thì sẽ có sự khác biệt 40%. Khi đó, các mục nhập ô trong bảng là số biến thuộc các danh mục bên trái. Chẳng hạn, bốn trong số 29 biến số sức khỏe cho thấy thay đổi lớn nhất của chúng trong bốn năm là 60% hoặc cao hơn; 10 trong số 46 biến vận chuyển cho thấy sự thay đổi từ 20 đến 29 phần trăm.

đã hạ thấp tính linh hoạt cao hơn nhiều trong việc định giá, gia nhập và từ bỏ là “không thể tin được ”, “mang tính cách mạng” và “hoàn toàn chưa có tiền lệ từ thế kỷ trước”. Ngay cả khi chỉ lướt qua các chỉ số định lượng được trình bày xuyên suốt cuốn sách này, bao gồm cả các biểu đồ trong các nghiên cứu tình huống ở Chương 1, cũng cho thấy rất nhiều sự tăng vọt đột ngột, thay vì những thay đổi tăng dần, dần dần.

Các nghiên cứu trường hợp được chọn cũng không phải là các trường hợp cá biệt. Tôi đã phân tích tất cả các thay đổi trong dữ liệu của mình và thấy rằng có nhiều thay đổi không tăng dần cũng như nhiều thay đổi tăng dần. Bảng 4-3 cho thấy mô hình đó. Nếu những thay đổi gia tăng chiếm ưu thế trong bức tranh này, người ta sẽ thấy những thay đổi tập trung một cách không cân xứng ở cấp thấp, ở độ tuổi hai mươi và ba mươi. Hãy nhớ rằng thay đổi 40 phần trăm, đối với lập trường, thực sự khá đáng kể: nó có nghĩa là đi từ, chẳng hạn, 30 phần trăm lên 70 phần trăm số người được hỏi của tôi. Tất nhiên, các kết luận trong lĩnh vực này xoay quanh cách người ta định nghĩa “gia tăng”. Tôi đã chống lại sự cám dỗ để đưa ra một định nghĩa tùy ý , chẳng hạn như 35 phần trăm thay đổi. Thay vào đó, tôi trình bày toàn bộ mảng trong Bảng 4-3 và để người đọc tự giải thích. Tuy nhiên, người ta đặt một mức chính xác, một mô hình gia tăng không mô tả đầy đủ các dữ liệu này vì các biến được phân bổ khá đồng đều trên các danh mục. Ít nhất có thể nói rằng có nhiều thay đổi rõ ràng không tăng dần.

Nhưng liệu những thay đổi này có diễn ra trong cả bốn đợt phỏng vấn của tôi hay các đối tượng đột ngột chuyển từ năm này sang năm liền kề? Bảng 4-4 gửi trước dữ liệu trong Bảng 4-3, nhưng được chia nhỏ theo số năm cần thiết để vượt qua sự thay đổi lớn nhất. Một lần nữa, các biến trải đều khá đồng đều trên các danh mục. Những thay đổi không có xu hướng diễn ra dần dần trong cả bốn đợt phỏng vấn; thực sự, phần nào nhiều hơn trong số họ thay đổi trong một năm.

Bảng 4-4

Quy mô thay đổi, theo năm*

Kích thước thay đổi

Sức khỏe

Trên 1 năm

hơn 2 năm

hơn 3 năm

Tổng cộng

60%+

0

3

1

4

50-59%

1

1

0

2

40-49%

1

1

3

5

30-39%

5

2

2

9

20-29%

_3_

J_

-5.

_9_

Tổng số

10

số 8

11

29

Vận tải

Kích thước thay đổi

Trên 1 năm

hơn 2 năm

hơn 3 năm

Tổng cộng

60%+

3

1

2

6

50-59%

1

2

3

6

40-49%

3

6

3

12

30-39%

5

5

2

12

20-29%

5_

JL

-0.

10

Tổng số

17

19

10

46

*Quy trình ở đây giống như trong Bảng 4-3, ngoại trừ việc tôi cũng nhận thấy ở đây số năm mà sự thay đổi diễn ra. Chẳng hạn, nếu có mức tăng 53 phần trăm từ năm 1976 đến năm 1977, thì điều đó sẽ xảy ra trong cột “một năm”; mức giảm 34 phần trăm trong khoảng thời gian từ 1976 đến 1979 nằm trong cột “ba năm”. Có một số báo cáo về độ sắc nét của sự thay đổi. Ví dụ, nếu một biến tăng từ 12% năm 1976, lên 14% năm 1977, rồi 46% năm 1978, thì nó được ghi nhận một cách nghiêm túc là thay đổi 34% trong hai năm, mặc dù rõ ràng có sự gia tăng mạnh ở một trong các cả hai.

Nếu chúng ta gọi một thay đổi là không gia tăng nếu nó là 40 phần trăm trở lên hoặc nó diễn ra trong một năm, thì 53 trong số 75 biến (71 phần trăm) sẽ được phân loại là thay đổi không gia tăng. Người đọc có thể phát minh ra các định nghĩa khác cho phù hợp với sở thích của mình. Nhưng một lần nữa, thậm chí theo khá nhiều định nghĩa hợp lý , nhiều trường hợp thay đổi rõ rệt, đáng kể, đột ngột xuất hiện rõ ràng trong những dữ liệu này. Có thể công bằng khi mô tả một số thay đổi là gia tăng, nhưng không phải tất cả hoặc thậm chí phần lớn trong số chúng.

Để trở lại với sự khác biệt của chúng ta giữa chương trình nghị sự và các lựa chọn thay thế, thay đổi chương trình nghị sự dường như khá gián đoạn và không gia tăng. Nhưng chủ nghĩa gia tăng vẫn có thể đặc trưng cho việc tạo ra các lựa chọn thay thế. Khi các nhà hoạch định chính sách xem xét các giải pháp thay thế mà họ sẽ chọn, họ sửa sang các ý tưởng và cách tiếp cận mà họ đã quen thuộc. Chính quyền Nixon đã sử dụng phương pháp trả trước theo nhóm, một thỏa thuận có nhiều thành tích trước đó, cho sáng kiến Tổ chức Bảo trì Sức khỏe của mình. Khái niệm về phí sử dụng đường thủy phụ thuộc rất nhiều vào việc cung cấp tài chính cho các phương thức khác bằng phí sử dụng và vào lịch sử lâu dài của các đề xuất đường thủy. Các

các đề xuất thường khá quen thuộc và đã trôi nổi trong vòng nhận thức trong một thời gian. Nhưng chương trình nghị sự có khả năng thay đổi khá đột ngột—với cuộc bầu cử của một chính quyền mới, một cuộc khủng hoảng như sự sụp đổ của Penn Central, hoặc nhiều sự việc khác mà chúng tôi sẽ trình bày chi tiết trong cuốn sách này.

Trên thực tế, các quy trình gia tăng được thảo luận khá thường xuyên trong các cuộc phỏng vấn. Họ nổi bật trong 62% các cuộc phỏng vấn và 14 trong số 23 nghiên cứu điển hình. Nhưng cuộc thảo luận này thường đề cập đến việc phát triển các đề xuất hoặc giải pháp thay thế hoặc ban hành các thay đổi theo từng bước nhỏ, thay vì thay đổi chương trình nghị sự. Một người được hỏi trong lĩnh vực hàng không đã mô tả sự quan tâm đến phí hạ cánh cao hơn trong thời gian giao thông cao điểm như một cách tạo động lực cho một số giao thông lưu thông trong thời gian ít bận rộn hơn trong ngày hoặc trong tuần:

Ý tưởng đã được khoảng một thời gian. Nhưng đã là vấn đề chính sách thì lên xuống thất thường. Đôi khi OMB có thể quan tâm đến nó và sau đó họ bỏ nó. Đôi khi chất lượng môi trường người ta quan tâm rồi bỏ. Gần đây, không có áp lực lớn phải làm bất cứ điều gì về nó, nhưng chúng tôi đang tiếp tục xem nó như một giải pháp thay thế cho việc đầu tư vào các dự án vốn.

Trong phần mô tả này, một giải pháp thay thế cũ - được các chuyên gia biết đến, được các nhà phân tích thảo luận và tinh chỉnh trong thời gian dài - xuất hiện và biến mất khỏi các chương trình nghị sự về chính sách. Nội dung ý tưởng khá ổn định; sự xuất hiện của nó trong chương trình nghị sự là không. Tương tự như vậy, việc ban hành luật trên thực tế có thể khá nhỏ, dần dần và tăng dần về mặt tinh thần. Một người trả lời khác về giao thông vận tải đã mô tả các bước nhỏ được thực hiện trong nhiều năm để hướng tới sự gắn kết và tích hợp hơn trong quy hoạch giao thông vận tải : “Những điều này tiến hành theo từng bước nhỏ, tăng dần. Một cái gì đó được ban hành, mọi người kết luận rằng nó không tệ lắm, và điều đó khiến mọi người sẵn sàng cho miếng cắn tiếp theo.” Vì vậy, chương trình nghị sự có thể khá biến động, nhưng các lựa chọn thay thế mà các nhà hoạch định chính sách xem xét và các đề xuất thực tế mà họ chuẩn bị ban hành có thể mang lại những thay đổi ít kịch tính hơn nhiều. ¹¹

Do đó, chủ nghĩa gia tăng là quan trọng, đặc biệt là trong việc hiểu sự phát triển của các giải pháp thay thế và đề xuất. Chúng ta sẽ trở lại quá trình phát triển diễn ra trong các cộng đồng chuyên gia ở Chương 6. Nhưng các chương trình nghị sự thể hiện rất nhiều thay đổi không gia tăng.

CHÍNH PHỦ LIÊN BANG VÀ THÙNG RÁC

Đến thời điểm này trong hành trình xuyên qua mê cung hình thành chính sách, chúng ta đã bắt gặp nhiều câu trả lời quan trọng và thú vị cho các câu hỏi trọng tâm của mình: chương trình nghị sự được thiết lập như thế nào, các lựa chọn thay thế được xác định như thế nào và tại sao các quy trình này hoạt động như vậy . Đến giờ, chúng ta đã biết nhiều về những người tham gia quan trọng và về những điều kiện theo đó họ quan trọng, và chúng ta đã khám phá tiềm năng của một số khái niệm có thể được sử dụng để đóng góp vào sự hiểu biết của chúng ta. Nhưng các câu trả lời chỉ là một phần và sự hiểu biết của chúng ta chỉ là từng mảnh nhỏ. Phần này bắt đầu quá trình như-

"Để biết thêm về tác động tích lũy của những thay đổi gia tăng, hãy xem Hugh Heclo, Modern Social Politics in Britain and Sweden (New Haven: Yale University Press, 1974), đặc biệt là từ trang 304-322 . tổng quan về lý thuyết mà chúng tôi phát triển trong các chương tiếp theo, một loại khung xương được bổ sung trong các chương tiếp theo.

Điểm xuất phát của chúng tôi là một mô hình được phát triển bởi Michael Cohen, James March và Johan Olsen, trong một kiệt tác với ngôn ngữ khiếm nhã, họ gọi là “mô hình thùng rác của sự lựa chọn tổ chức”. ⁵³Những gì tôi đã quan sát được trong nghiên cứu của mình có vẻ giống nhau ở nhiều đường nét chính của nó đối với logic thiết yếu của mô hình của họ. Tôi sẽ thêm một số đặc điểm của riêng tôi vào lập luận của họ và sẽ thay đổi mô hình của họ ở một số khía cạnh chính để phù hợp với hiện tượng đang được nghiên cứu ở đây, đó là lý do tại sao mô hình của họ là điểm xuất phát của chúng ta chứ không phải là vạch đích của chúng ta. Tôi bắt đầu bằng cách mô tả các khái niệm của họ và sau đó tôi sẽ chỉ ra cách những ý tưởng đó có thể được thay đổi để phù hợp với mục đích của chúng ta.

Mô Hình Thùng Rác

Cohen, March và Olsen bắt đầu tìm hiểu về các tổ chức mà họ gọi là “tình trạng vô chính phủ có tổ chức”. Điều mà giới học thuật phải thừa nhận theo kinh nghiệm của họ đối với các tổ chức như vậy là đau đớn và bối rối, là các trường đại học. Tình trạng vô chính phủ có tổ chức có ba thuộc tính chung: sở thích có vấn đề, công nghệ không rõ ràng và sự tham gia linh hoạt. Đối với sở thích, mọi người có đặc điểm là không xác định chính xác sở thích của họ, giống như các chủ thể chính trị thường không (hoặc từ chối) xác định mục tiêu của họ. Tuy nhiên, như Lindblom lập luận, mọi người hành động khi không có các mục tiêu được xác định rõ ràng; thật vậy, hành động thường được tạo điều kiện thuận lợi bằng cách mơ hồ về những gì một người đang cố gắng hoàn thành. ⁵⁴Khi những người tham gia xác định sở thích của họ với một chút chính xác, họ xung đột. Vì vậy, các sở thích không nhất quán, cả giữa các cá nhân và thậm chí trong một cá nhân nhất định. Do đó, như Cohen et al. nói một cách đơn giản, tổ chức là “một tập hợp lỏng lẻo các ý tưởng [chứ không phải] là một cấu trúc chặt chẽ; nó phát hiện ra các sở thích thông qua hành động nhiều hơn là hành động trên cơ sở các sở thích.” ⁵⁵Ví dụ, đây không giống như một doanh nghiệp nhỏ, trong đó mọi người đều đồng ý rằng công ty phải tạo ra lợi nhuận.

Thứ hai, đối với công nghệ không rõ ràng, các thành viên của một tổ chức vô chính phủ không hiểu rõ các quy trình của tổ chức. Họ có thể biết rõ công việc của mình và toàn bộ tổ chức có thể hòa thuận với nhau khá tốt, nhưng các thành viên của tổ chức chỉ có những hiểu biết rời rạc và sơ đẳng về lý do tại sao họ đang làm những gì họ đang làm và công việc của họ phù hợp như thế nào trong bức tranh chung hơn về tổ chức . Họ hoạt động chủ yếu bằng cách thử và sai, bằng cách học hỏi kinh nghiệm và bằng sáng kiến thực dụng trong các cuộc khủng hoảng. Thứ ba, những người tham gia trôi dạt vào và ra khỏi quá trình ra quyết định, vì vậy ranh giới của một tổ chức như vậy khá dễ thay đổi. Thời gian và nỗ lực của các thành viên trong tổ chức dành cho các chủ đề khác nhau là khác nhau; ngay cả trong một chủ đề nhất định, sự tham gia của họ thay đổi từ thời điểm này sang thời điểm khác. Chẳng hạn, ai sẽ xuất hiện hoặc được mời tham dự một cuộc họp quan trọng nhất định, và mức độ hoạt động của họ tại cuộc họp, hóa ra lại tạo ra sự khác biệt to lớn. Bất chấp những đặc điểm này, những tổ chức như vậy vẫn hoạt động: Họ đưa ra quyết định, thích nghi và tồn tại, ít nhất là theo mốt và đôi khi khá tốt.

Nhìn bề ngoài, điều này trông rất giống chính phủ liên bang. Mọi người không đồng ý về những gì họ muốn chính phủ đạt được, và thường có nghĩa vụ phải hành động trước khi họ có đủ thời gian để xác định chính xác các ưu tiên của mình. Mười người trong số họ không biết cách hoàn thành những gì họ muốn đạt được, ngay cả khi họ có thể xác định mục tiêu của mình. Ví dụ, nếu họ muốn xóa đói giảm nghèo, công nghệ để làm điều đó khá khó nắm bắt; nó không giống như làm vật dụng. Mọi người cũng không nhất thiết phải hiểu tổ chức mà họ là thành viên: Tay trái không biết tay phải đang làm gì. Sự tham gia chắc chắn là trôi chảy. Ngay cả trong một bộ máy quan liêu tương đối có thứ bậc, một số người đảm nhận một tầm quan trọng không tương xứng với vai trò chính thức của họ, và những người khác thì bất chấp quyền lực đáng kể trên giấy tờ. Cả cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp đều hành động, càng làm mờ đi các ranh giới tổ chức. Và nhiều hạng người khác nhau bên ngoài chính phủ cũng trôi dạt vào và ra khỏi việc ra quyết định. Sự tham gia thay đổi từ quyết định này sang quyết định khác và hết lần này đến lần khác. Doanh thu của nhân sự thêm vào tính lưu động. Do đó, việc mô tả chính phủ liên bang là một tình trạng vô chính phủ có tổ chức không quá xa vời.

Chạy qua các tổ chức hoặc cấu trúc quyết định như vậy là bốn luồng riêng biệt: vấn đề, giải pháp, người tham gia và cơ hội lựa chọn. Mỗi luồng có một cuộc sống riêng, phần lớn không liên quan đến những luồng khác. Do đó, mọi người tạo ra và tranh luận về các giải pháp vì họ có một số lợi ích cá nhân khi làm như vậy (ví dụ: giữ công việc hoặc mở rộng đơn vị của họ), chứ không phải vì các giải pháp được tạo ra để giải quyết một vấn đề hoặc dự đoán một lựa chọn cụ thể sắp tới. Hoặc những người tham gia trôi dạt vào và ra khỏi quá trình ra quyết định, mang theo những vấn đề và giải pháp yêu thích của họ, nhưng không nhất thiết là vì sự tham gia của họ bị chi phối bởi vấn đề, giải pháp hoặc lựa chọn trước mắt. Như Cohen, March và Olsen nói, loại tổ chức này “là một tập hợp các lựa chọn tìm kiếm các vấn đề, vấn đề và cảm xúc tìm kiếm các tình huống quyết định mà chúng có thể được đưa ra, các giải pháp tìm kiếm các vấn đề mà chúng có thể là câu trả lời, và những người ra quyết định đang tìm kiếm việc làm.”⁵⁶

Khi một cơ hội lựa chọn (ví dụ: lựa chọn trưởng khoa) trôi qua trong tổ chức (ví dụ: một trường đại học), nhiều người tham gia, mỗi người có nguồn lực riêng, sẽ tham gia. Nhiều vấn đề khác nhau (ví dụ: duy trì chất lượng học thuật, cải tiến chương trình giảng dạy, hành động khẳng định) được đưa vào lựa chọn và nhiều giải pháp khác nhau (ví dụ: ứng cử viên bên trong cho vị trí trưởng khoa, ứng viên bên ngoài, mở rộng đơn vị, bãi bỏ đơn vị) có thể được xem xét. Do đó, cơ hội lựa chọn là “một cái thùng rác mà những người tham gia bỏ vào đó nhiều loại vấn đề và giải pháp khác nhau khi chúng được tạo ra. Hỗn hợp rác trong một thùng phụ thuộc vào hỗn hợp các thùng có sẵn, trên nhãn dán trên các thùng thay thế, loại rác hiện đang được sản xuất và tốc độ thu gom và loại bỏ rác khỏi hiện trường.”⁵⁷

Sau đó, các kết quả là một chức năng của hỗn hợp rác (vấn đề, giải pháp, người tham gia và tài nguyên của người tham gia) trong hộp và cách nó được xử lý. Ai được mời hoặc có mặt trong một cuộc họp (tức là những người tham gia) ảnh hưởng đáng kể đến kết quả. Những giải pháp nào đã sẵn sàng để phát sóng và những vấn đề nào trong tâm trí của mọi người là rất quan trọng. Các luồng khác nhau được kết hợp trong các văn bản con lựa chọn này. Khi một giải pháp nhất định được đề xuất, những người tham gia có thể coi nó là không liên quan đến vấn đề và do đó bị loại bỏ. Hoặc thậm chí nhiều khả năng hơn, những người tham gia đã ấn định một hướng hành động và tập trung vào một vấn đề mà nó là giải pháp , loại bỏ những vấn đề có vẻ không phù hợp. Các giải pháp và vấn đề được đưa ra có thể thay đổi từ cuộc họp này sang cuộc họp khác, tùy theo những người tham gia tham dự hoặc không tham dự.

Đôi khi, các vấn đề thực sự được giải quyết. Ít nhất là thường xuyên, các vấn đề trôi từ sự lựa chọn trong tay sang một thùng rác khác, ít nhất là không được giải quyết trong vòng hiện tại. Hoặc các vấn đề quan trọng bị bỏ qua hoàn toàn, có thể là do không có sẵn giải pháp nào cho chúng. Dù sao đi nữa, cấu trúc logic của một mô hình như vậy là (1) luồng các luồng khá riêng biệt thông qua hệ thống , và (2) kết quả phụ thuộc nhiều vào sự kết hợp của các luồng—sự kết hợp các giải pháp cho các vấn đề; tương tác giữa những người tham gia; sự vắng mặt ngẫu nhiên hoặc có mục đích của các giải pháp, vấn đề hoặc người tham gia — trong các lựa chọn (thùng rác) phải được thực hiện.

Lưu ý rằng hình ảnh này hoàn toàn không giống với các mô hình khác nhau mà chúng ta đã thảo luận trước đó. Nó chắc chắn không giống như việc ra quyết định hợp lý, toàn diện. Mọi người không bắt đầu giải quyết vấn đề ở đây. Thường xuyên hơn, các giải pháp tìm kiếm các vấn đề . Mọi người chỉ giải quyết vấn đề khi có sự kết hợp cụ thể giữa vấn đề , giải pháp và những người tham gia trong một tình huống lựa chọn. Họ cũng không trải qua một quy trình logic đã định sẵn: xác định vấn đề, tìm kiếm các giải pháp khả thi, đánh giá các giải pháp thay thế về khả năng giải quyết vấn đề với chi phí thấp nhất. Thay vào đó, các giải pháp và các vấn đề có vị thế bình đẳng như các luồng riêng biệt trong hệ thống và mức độ phổ biến của một giải pháp nhất định tại một thời điểm nhất định thường ảnh hưởng đến các vấn đề được đưa ra để xem xét . Sự thay đổi được tạo ra bởi một quá trình như vậy cũng không nhất thiết phải gia tăng. Có thể, nhưng sự kết hợp các luồng trong bối cảnh quyết định cũng có thể tạo ra một sự thay đổi khá đột ngột, khi một sự kết hợp mới chưa được thử nghiệm trước đây phát huy tác dụng.

Một mô hình sửa đổi

Bây giờ chúng tôi điều chỉnh dòng suy nghĩ chung này để hiểu việc thiết lập chương trình nghị sự trong chính phủ liên bang. Trong bản chuyển thể này, chúng tôi sẽ bẻ cong các ý tưởng cho phù hợp với tư thế mục đích của chúng tôi và thêm các tính năng của riêng chúng tôi vào những nơi có vẻ phù hợp. Các luồng được mô tả ở đây cũng khác với các luồng trong mô hình Cohen-March-Olsen. Nhưng logic chung là tương tự nhau. Chính phủ liên bang được coi là một tổ chức vô chính phủ . Chúng ta sẽ nhận thấy sự nhấn mạnh của mình được đặt nhiều vào “sự có tổ chức” hơn là “sự vô chính phủ”, khi chúng ta khám phá ra các cấu trúc và khuôn mẫu trong các quy trình. Nhưng các thuộc tính của sở thích có vấn đề, công nghệ không rõ ràng và sự tham gia linh hoạt là bằng chứng. Các luồng riêng biệt chạy qua tổ chức, mỗi luồng có cuộc sống riêng. Những luồng này được kết hợp vào những thời điểm quan trọng và sự kết hợp đó tạo ra sự thay đổi lớn nhất trong chương trình nghị sự.

Như tôi đã quan sát chúng, có ba nhóm quy trình trong việc thiết lập chương trình nghị sự của chính phủ liên bang: vấn đề, chính sách và chính trị. Mọi người nhận ra các vấn đề, họ đưa ra các đề xuất thay đổi chính sách công và họ tham gia vào các hoạt động chính trị như chiến dịch bầu cử và vận động hành lang theo nhóm gây áp lực. Về lý thuyết, mỗi người tham gia được thảo luận trong Chương 2 và 3 đều có thể tham gia vào từng quy trình này. Chẳng hạn , các thành viên của Quốc hội có thể vừa tái tranh cử vừa đưa ra các đề xuất, và các nhóm lợi ích có thể vừa thúc đẩy việc công nhận các vấn đề về vật nuôi và thông qua các giải pháp hoặc đề xuất của họ . Trong thực tế, trong khi nhiều người tham gia cắt ngang ba luồng quy trình, thì cũng có một số chuyên môn hóa. Ví dụ, các học giả và nhà nghiên cứu tham gia nhiều hơn vào việc tạo ra các đề xuất chính sách hơn là các hoạt động gây áp lực hoặc kích động bầu cử mà chúng tôi gọi là “chính trị” và các đảng phái chính trị tham gia nhiều hơn vào dòng chảy chính trị hơn là vào công việc xây dựng các đề xuất chi tiết. Tuy nhiên, về mặt khái niệm, bất kỳ diễn viên nào cũng có thể tham gia vào bất kỳ luồng nào và một số người trong số họ thực sự tham gia vào một số luồng. Nói cách khác, chúng tôi phân biệt guish giữa người tham gia và quy trình.

Ba luồng quy trình chính trong chính phủ liên bang là (1) nhận thức vấn đề, (2) hình thành và hoàn thiện các đề xuất chính sách, và (3) chính trị. Đầu tiên, nhiều vấn đề khác nhau thu hút sự chú ý của những người trong và xung quanh chính phủ. Ví dụ, trong lĩnh vực y tế, mọi người có thể lo lắng về chi phí chăm sóc y tế và trong vấn đề đó, về các vấn đề phụ về chi phí đối với chính phủ, chi phí đối với công ty bảo hiểm và chi phí đối với người tiêu dùng. Hoặc họ có thể tập trung vào khả năng tiếp cận chăm sóc y tế, thói quen sức khỏe của người dân, giới hạn nghiên cứu y sinh hoặc dịch bệnh mới nhất. Vì vậy, chúng ta cần hiểu làm thế nào và tại sao một loạt vấn đề này lại thu hút sự chú ý của các quan chức chứ không phải vấn đề khác ; chúng ta sẽ tập trung vào luồng đó trong Chương 5.

Thứ hai, có một cộng đồng chính sách bao gồm các chuyên gia—các quan chức, những người trong việc lập kế hoạch và đánh giá và trong các văn phòng ngân sách, các nhân viên của Hill, các học giả, các nhóm lợi ích, các nhà nghiên cứu—tập trung vào việc đưa ra các đề xuất. Mỗi người đều có những ý tưởng thú vị hoặc những cái rìu để nghiền ngẫm; họ đưa ra các ý tưởng của mình và các ý tưởng đó nổi lên trong các cộng đồng chính sách này. Trong quá trình lựa chọn, một số ý tưởng hoặc đề xuất được xem xét nghiêm túc và một số khác bị loại bỏ. Những hiện tượng này , tương tự như dòng giải pháp của mô hình thùng rác, sẽ được thảo luận trong Chương 6.

Thứ ba, dòng chảy chính trị bao gồm những thứ như sự thay đổi tâm trạng quốc gia, sự thay đổi bất thường của dư luận, kết quả bầu cử, thay đổi chính quyền, sự thay đổi trong phân bổ đảng phái hoặc hệ tư tưởng trong Quốc hội, và các chiến dịch gây áp lực của nhóm lợi ích. Các sự kiện trong luồng này xảy ra độc lập với các luồng vấn đề và đề xuất. Do đó, các chính trị gia nhận ra một tâm trạng mới giữa các cử tri của họ; kết quả bầu cử đưa chính quyền mới lên nắm quyền; hoặc một loạt các nhà lập pháp mới và khác nhau sẽ thay đổi diện mạo của Đồi Capitol. Chúng tôi tập trung vào dòng chảy chính trị trong Chương 7.

Mỗi tác nhân và quy trình có thể hoạt động như một động lực hoặc như một ràng buộc. Như một động lực, một nhóm lợi ích hoặc một tổng thống có thể thúc đẩy việc loại bỏ một mục nhất định trong chương trình nghị sự của chính phủ, hoặc việc công nhận một vấn đề hoặc phát triển một giải pháp có thể thúc đẩy vị thế cao hơn trong chương trình nghị sự đối với một mục nhất định. Nhưng những người trong và xung quanh chính phủ cũng thấy mình phải đối mặt với một loạt hạn chế. Nếu chi phí chú ý quá cao, nếu không thì những món đồ xứng đáng sẽ không thể trở nên nổi bật. Do đó, luồng vấn đề có thể đẩy một số mục lên vị trí cao hơn trong chương trình nghị sự, nhưng nó cũng có thể làm chậm quá trình đi lên của các mục khác, đặc biệt là do hạn chế về ngân sách. Các mục khác không được xem xét vì có nhiều sự phản đối của công chúng, từ công chúng nói chung hoặc từ các nhà hoạt động thuộc nhiều mô tả khác nhau. Nếu phải trả một chi phí chính trị không thể chấp nhận được, thì mặt hàng đó sẽ bị gạt sang một bên. Vì vậy, các lực lượng chính trị mà chúng tôi mô tả trong Chương 7 có thể hoạt động như một động lực hoặc như một sự ràng buộc.

Ba luồng quy trình này phát triển và hoạt động phần lớn độc lập với nhau. Các giải pháp được phát triển cho dù chúng có đáp ứng được vấn đề hay không . Luồng chính trị có thể thay đổi đột ngột cho dù cộng đồng chính sách đã sẵn sàng hay chưa hoặc các vấn đề mà đất nước phải đối mặt đã thay đổi. Nền kinh tế có thể trở nên tồi tệ, ảnh hưởng đến hạn chế ngân sách, điều này tạo ra gánh nặng cho cả các chính trị gia và các chuyên gia chính sách mà không phải do chính họ tạo ra. Tuy nhiên, các luồng không hoàn toàn độc lập. Chẳng hạn, các tiêu chí để lựa chọn các ý tưởng trong luồng chính sách bị ảnh hưởng bởi dự đoán của các chuyên gia về những hạn chế chính trị hoặc ngân sách có thể là gì. Hoặc kết quả bầu cử trong dòng chính trị có thể bị ảnh hưởng bởi nhận thức của công chúng về các vấn đề mà đất nước phải đối mặt, kết nối (ở một mức độ nào đó) dòng chính trị và các vấn đề. Bất chấp những gợi ý về mối liên hệ này, các luồng vẫn phần lớn tách biệt với nhau, phần lớn bị chi phối bởi các lực lượng khác nhau, các cân nhắc khác nhau và các phong cách khác nhau.

Một khi chúng ta hiểu được những luồng này được thực hiện một cách riêng biệt, thì chìa khóa để hiểu được sự thay đổi trong chương trình nghị sự và chính sách là sự kết hợp của chúng. Các luồng riêng biệt đến với nhau vào những thời điểm quan trọng. Một vấn đề được nhận ra, một giải pháp có sẵn, môi trường chính trị tạo ra thời điểm thích hợp để thay đổi và những khó khăn không ngăn cản hành động. Những người ủng hộ phát triển các đề xuất của họ và sau đó chờ đợi các vấn đề xảy ra để họ có thể đính kèm các giải pháp của mình hoặc chờ đợi một sự phát triển trong dòng chính trị như thay đổi chính quyền khiến các đề xuất của họ có nhiều khả năng được thông qua hơn. Trong Chương 8, tôi gọi cơ hội để thúc đẩy các đề xuất của một người là “cửa sổ chính sách”—mở ra trong một thời gian ngắn, khi các điều kiện để đẩy một chủ đề nhất định lên vị trí cao hơn trong chương trình nghị sự chính sách là phù hợp. Nhưng cửa sổ chỉ mở một lúc rồi đóng lại. Ví dụ, luật kích hoạt được đưa ra để đổi mới và nhiều thay đổi tiềm năng trong chương trình chỉ có thể được đề xuất trong bối cảnh xem xét đổi mới. Hoặc sự gia tăng bất ngờ của các thành viên mới của Quốc hội khiến hành động đối với một số mục có thể xảy ra, nhưng những nhà lập pháp đó có thể không tồn tại quá nhiệm kỳ hai năm đầu tiên của họ. Do đó, một mặt hàng đột nhiên nóng lên. Người ta đã làm gì đó hoặc không làm gì cả, nhưng trong cả hai trường hợp, các nhà hoạch định chính sách sẽ sớm chuyển sự chú ý của họ sang một thứ khác. Vì vậy, cơ hội trôi qua, và nếu các doanh nhân chính sách đang cố gắng tìm ra giải pháp cho vấn đề nóng hổi hoặc tình hình chính trị thuận lợi mà bỏ lỡ cơ hội, thì họ phải chờ cơ hội tiếp theo. Chương 8 thảo luận về các cửa sổ chính sách này và sự liên kết của các luồng xảy ra khi chúng mở.

Chương này mới chỉ phác thảo đường lối lập luận mà chúng tôi theo đuổi trong phần còn lại của cuốn sách. Bây giờ chúng ta chuyển sang một loạt các chương vẽ nên bức tranh hoàn chỉnh hơn. Ba chương tiếp theo lần lượt xem xét từng luồng quy trình. Sau đó, Chương 8 thảo luận về việc ghép nối các luồng diễn ra khi một cửa sổ chính sách mở ra. Chương 9 kết thúc lập luận của cuốn sách và trình bày một số phản ánh về cấu trúc của các quy trình và ý nghĩa của những phát hiện của chúng tôi. Chương 10, được viết cho lần xuất bản thứ hai, bổ sung thêm các nghiên cứu tình huống mới và các phản ánh sâu hơn.

CHƯƠNG 5

Các vấn đề

Bất cứ lúc nào, những người quan trọng trong và xung quanh chính phủ có thể tham gia vào một danh sách dài các vấn đề. Chẳng hạn, những người làm trong lĩnh vực giao thông vận tải có thể hình dung được là đang xem xét các chi phí của quy định, sự xuống cấp của cơ sở hạ tầng, các vấn đề về an toàn ô tô, việc sản xuất một chiếc máy bay siêu thanh mới, sự sụp đổ tiềm ẩn của dịch vụ đường sắt ở một hoặc một khu vực khác của đất nước, sự thiếu hụt trong giao thông đi lại, và các chi phí và sự thiếu hụt năng lượng. Rõ ràng là họ chú ý đến một số vấn đề tiềm ẩn và phớt lờ những vấn đề khác. Chương này xem xét các vấn đề thu hút sự chú ý của những người này như thế nào. Đôi khi sự chú ý của họ bị ảnh hưởng bởi một chỉ số ít nhiều mang tính hệ thống của một vấn đề. Vào những thời điểm khác, một sự kiện kịch tính thu hút sự chú ý của họ hoặc phản hồi từ hoạt động của các chương trình hiện có cho thấy rằng không phải tất cả đều tốt. Nhưng các vấn đề cũng không hoàn toàn hiển nhiên. Cách mọi người định nghĩa một vấn đề nào đó là một vấn đề đáng được xem xét .

CHỈ SỐ

Khá thường xuyên, các vấn đề thu hút sự chú ý của những người ra quyết định của chính phủ không phải do một loại áp lực chính trị nào đó hoặc do cảm giác nhẹ tay mà là do một số chỉ số ít nhiều mang tính hệ thống chỉ đơn giản cho thấy rằng có một vấn đề đang tồn tại. Những chỉ số như vậy có rất nhiều trong thế giới chính trị bởi vì cả các cơ quan chính phủ và phi chính phủ thường xuyên theo dõi các hoạt động và sự kiện khác nhau: tử vong trên đường cao tốc, tỷ lệ bệnh tật, tỷ lệ tiêm chủng, giá tiêu dùng, lượng hành khách đi lại và liên thành phố, chi phí của các chương trình quyền lợi, tỷ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh, v.v. . Ví dụ, các nhà quản lý của các chương trình sức mạnh nhân lực y tế theo dõi số lượng bác sĩ được sản xuất bởi các cơ quan y tế.

Từ Chương 5 của Chương trình nghị sự, Giải pháp thay thế và Chính sách công, Phiên bản cập nhật, với Phần kết về Chăm sóc sức khỏe, Phiên bản thứ hai. John W.Kingdon. Bản quyền © 2011 của Pearson Education, Inc. Bảo lưu mọi quyền. trường, theo chuyên ngành và theo vị trí việc làm. Họ sử dụng những số liệu như vậy để đánh giá mức độ thiếu hụt hoặc thừa cung, và có thể đề xuất những điều chỉnh trong chính sách nhân lực để khắc phục các vấn đề.

Một trong những hoạt động giám sát thường xuyên phổ biến nhất là tuân theo các mô hình chi tiêu liên bang và tác động ngân sách. Những người trong chính phủ biết khi nào ngân sách của họ tăng hay giảm, và các vấn đề ảnh hưởng trực tiếp đến họ thông qua quy trình ngân sách. Một lý do khiến chi phí chăm sóc y tế chiếm ưu thế trong các cuộc phỏng vấn về sức khỏe là những con số chỉ nói lên những người này. Khi tôi hỏi một người trả lời về sức khỏe tại sao việc ngăn chặn chi phí lại nằm trong chương trình nghị sự, anh ấy trả lời ngay lập tức: “Đó là chương trình nghị sự của các nhà hoạch định chính sách ở Washington vì nó xứng đáng được như vậy. Khi bạn bắt đầu xem xét HEW, chi phí ngày càng tăng của Medicare và Medicaid sẽ khiến bạn phải trả giá gấp đôi.”

Ngoài việc giám sát thường xuyên, các nghiên cứu thường được tiến hành về một vấn đề cụ thể tại một thời điểm nhất định, bởi cơ quan chính phủ hoặc bởi các nhà nghiên cứu hoặc học giả phi chính phủ. Những nghiên cứu như vậy cũng có thể gợi ý một vấn đề có thể cần sự quan tâm của chính phủ. Ví dụ, một cuộc khảo sát dân số ước tính tỷ lệ hộ gia đình không có bảo hiểm y tế hoặc có bảo hiểm y tế tối thiểu. Hoặc một đạo luật yêu cầu Bộ Giao thông vận tải nghiên cứu các vấn đề của ngành đường sắt, nguyên nhân của những vấn đề đó và các phương án có thể được xem xét để khắc phục chúng. Khi tôi hỏi một người trả lời tại sao các nghiên cứu cho thấy mọi người có thể tăng cường sức khỏe của chính họ bằng cách thay đổi thói quen (tập thể dục, ăn uống cân bằng , không hút thuốc) lại trở nên phổ biến trong giới chính sách y tế, câu trả lời hơi bối rối của anh ta là: “À. , nó chỉ có rất nhiều ý nghĩa, tôi đoán vậy. Một ý tưởng thông minh thỉnh thoảng lại xuất hiện.”

Các chỉ số hoặc nghiên cứu như vậy không được sử dụng chủ yếu để xác định liệu một vấn đề nhất định có tồn tại hay không; quyết định như vậy là một vấn đề diễn giải, một chủ đề mà chúng tôi quay trở lại trong giây lát. Thay vào đó, những người ra quyết định và những người gần gũi với họ sử dụng các chỉ số theo hai cách chính: để đánh giá mức độ nghiêm trọng của một vấn đề và để nhận thức được những thay đổi trong vấn đề đó. Ở một mức độ nào đó, về lập trường, mọi người đều đồng ý rằng một số người dân không có đủ bảo hiểm y tế. Một nghiên cứu về tỷ lệ hộ gia đình không có bảo hiểm và có bảo hiểm theo nhiều cách mô tả khác nhau giúp xác định mức độ nghiêm trọng của vấn đề mà mọi người đều biết bằng trực giác tồn tại dưới một hình thức nào đó. Vẫn sẽ có những tranh cãi về mức độ phù hợp của phạm vi bảo hiểm, liệu đây có phải là vấn đề hay không và nếu có vấn đề thì liệu đó có phải là vấn đề mà chính phủ nên giải quyết hay không , nhưng ít nhất một số chỉ báo như vậy có thể xác định mức độ nghiêm trọng của tình trạng . Hoặc ngay cả khi mọi người đều đồng ý theo kinh nghiệm và trực giác cá nhân rằng đường cao tốc và cầu cần được sửa chữa, thì một số loại nghiên cứu kỹ thuật có hệ thống vẫn hữu ích trong việc ước tính mức độ hư hỏng.

Những người quan trọng trong và xung quanh chính phủ cũng tìm kiếm những thay đổi trong các chỉ số như vậy. Trạng thái ổn định được xem là ít vấn đề hơn so với thay đổi số liệu. Ví dụ, cuộc thảo luận của những người tham gia giao thông vận tải về các vấn đề tài chính của đường sắt nói chung và của Conrail nói riêng đã tăng mạnh trong khoảng thời gian từ 1977 đến 1978, như Hình 5-1 cho thấy. Năm 1977, cuộc nói chuyện rất lạc quan về

Hình 5-1

Thảo luận về các vấn đề tài chính đường sắt và thâm hụt đường sắt

với các khoản hỗ trợ liên bang lớn hơn nhiều so với dự kiến . Một số tuyến đường sắt ở Trung Tây có dấu hiệu gặp khó khăn tài chính nghiêm trọng trong khoảng thời gian gần như tương tự, gợi nhớ trong mắt một số người về sự sụp đổ của Penn Central. Một người trả lời, được phỏng vấn vào tháng 6 năm 1978, đã kịch tính hóa sự đột ngột của sự thay đổi:

Cho đến tháng 4 năm nay, mọi người đều nghĩ rằng Conrail đang hoạt động khá tốt. Chúng tôi biết rằng sẽ cần thêm một ít tiền, nhưng có một sự tự tin xung quanh nó. Thử nghiệm tuyệt vời này trong việc giữ đường sắt trong khu vực tư nhân sẽ hiệu quả. Thực sự đã có một sự chuyển đổi đáng kinh ngạc trong khoảng thời gian chỉ vài tháng. Đã có một bước ngoặt đáng kinh ngạc. Bây giờ mọi người đang dự đoán sẽ phải đối mặt với khả năng Conrail sẽ không vượt qua được.

Các nhà hoạch định chính sách coi sự thay đổi của một chỉ số là sự thay đổi trạng thái của hệ thống; điều này họ định nghĩa là một vấn đề. Tuy nhiên, sự thay đổi thực tế trong chỉ số được phóng đại trong giới chính trị gia, vì mọi người tin rằng sự thay đổi này là biểu tượng của một điều gì đó lớn hơn và nhận thấy rằng các số liệu mới không phù hợp với kinh nghiệm trước đây của họ. Do đó, sự thay đổi chỉ số có thể có những tác động phóng đại đối với các chương trình nghị sự về chính sách.

Các chỉ số phổ biến, cần thiết và mạnh mẽ

Việc đề cập đến một số loại chỉ báo ít nhiều khách quan về các vấn đề là phổ biến trong các cuộc phỏng vấn. Năm mươi hai phần trăm các cuộc phỏng vấn bao gồm thảo luận nổi bật về các chỉ số đó. Chúng thậm chí còn quan trọng hơn trong các nghiên cứu điển hình, quan trọng ở 19 trong số 23 trường hợp. Không có sự khác biệt lớn giữa sức khỏe và giao thông vận tải. Khi chúng ta nghĩ về những thứ làm cho các mặt hàng trở nên nổi bật hơn, chúng ta thường có xu hướng nghĩ đến các chiến dịch gây áp lực hoặc các sự kiện kịch tính khiến những người quan trọng phải chú ý đến các vấn đề. Những điều này rất quan trọng, như cuốn sách này chứng minh, nhưng mọi người thường chú ý đến một vấn đề khá đơn giản bởi vì thực sự có một vấn đề có thể chứng minh được cần họ chú ý.

Chứng minh rằng thực sự có một vấn đề mà giải pháp của một người có thể gắn liền với nó là một mối bận tâm rất thực tế của những người tham gia vào quá trình chính sách. Nó trở thành một phần quan trọng trong cuộc tranh luận về chính sách mà chúng tôi sẽ mô tả trong Chương 6. Việc xây dựng một chỉ số và khiến những người khác đồng ý với giá trị của nó trở thành mối bận tâm chính của những người thúc đẩy thay đổi chính sách. Nhu cầu về các chỉ số như vậy có thể khiến mọi người nắm bắt các chỉ số có thiếu sót nghiêm trọng. Như một người phản đối đã tóm tắt sự cần thiết của các chỉ số, đặc biệt là các thước đo định lượng , “Điều đó giúp cho một vấn đề có thể đếm được. Bạn có thể đếm số giường, bạn có thể khảo sát tỷ lệ trống của chúng, và đại loại như vậy.” 1 Bài toán đếm được đôi khi có một sức mạnh riêng mà các bài toán ít đếm được không thể so sánh được. Những người sử dụng phương tiện giao thông công cộng trở nên cố định vào lượng hành khách, và cảm thấy khó khăn hơn nhiều và ít bổ ích hơn khi tập trung vào những lĩnh vực “nhẹ nhàng” hơn như chất lượng dịch vụ. Chương trình Đánh giá Tiêu chuẩn Chuyên nghiệp được đánh giá theo tác động của nó đối với việc sử dụng và kiểm soát chi phí, thay vì tác động của nó đối với chất lượng chăm sóc mà bệnh nhân Medicare và Medicaid nhận được.

Các chỉ số chính nó là rất mạnh mẽ. Mối lo ngại về ngân sách của Amtrak đã tăng lên trong suốt 4 năm phỏng vấn của tôi, từ chỉ 14 phần trăm những người trả lời về giao thông vận tải của tôi thảo luận về vấn đề này một cách nổi bật vào năm 1976 lên 65 phần trăm vào năm 1979. Mối quan tâm ngày càng tăng này phản ánh khá thẳng thắn việc Amtrak không có khả năng thay đổi góc độ lợi nhuận . Ngay cả Bộ trưởng Giao thông vận tải Brock Adams, một người ủng hộ lâu năm của Amtrak khi còn ở trong Quốc hội, vào cuối nhiệm kỳ của ông đã đề xuất cắt giảm 43% số dặm Amtrak đã đi. Nhiều nhà quan sát đặt sự thay đổi của anh ấy trước ngưỡng cửa của những con số ngân sách mạnh mẽ. Như một người đã nói, “Theo truyền thống, Adams là một trong những người ủng hộ Amtrak chống lại bộ phận . Bây giờ anh ấy vào đây với tư cách là thư ký, và anh ấy phải đối mặt với thực tế thâm hụt nửa tỷ đô la cho một tổ chức đang điều hành một

'Điều này tương tự như việc định lượng khối lượng công việc. Xem John w. Kingdon, “Tiểu ban phân bổ ngân sách nhà ở : Ảnh hưởng đến các quyết định về ngân sách,” Khoa học xã hội Tây Nam hàng quý số 47 (tháng 6 năm 1966): 68-78.

một loạt các chuyến tàu trống. Anh ấy vẫn có mong muốn mang tính xây dựng, nhưng điều đó không có nghĩa là anh ấy sẽ để Amtrak tiếp tục như họ đã và đang làm.” Một nhân viên quốc hội đã tóm tắt quan điểm một cách thú vị: “Như tôi đã quan sát những điều này trong nhiều năm, Quốc hội bất lực trước sự thật trong nhiều trường hợp.”

Giải thích các chỉ số

Các chỉ số không chỉ đơn giản là sự thừa nhận thẳng thắn các sự kiện. Chính vì các chỉ số có ý nghĩa mạnh mẽ như vậy nên phương pháp thu thập các sự kiện và cách diễn giải dựa trên các sự kiện này trở thành những chủ đề nổi bật cho cuộc tranh luận sôi nổi. Ví dụ, một cuộc tranh luận sôi nổi luôn xoay quanh câu hỏi liệu những người lái xe tải có trả phần đóng góp của họ trong việc xây dựng và bảo trì đường cao tốc hay không. Các nghiên cứu về chia sẻ công bằng thực sự là những bài toán phân bổ chi phí cực kỳ phức tạp, nó xoay chuyển đáng kể các giả định mà nhà nghiên cứu đưa ra về chi phí cận biên. Nếu bạn cho rằng đường cao tốc về cơ bản là dành cho xe chở khách, thì xe tải chỉ chịu trách nhiệm về hao mòn trên mức chở khách; nhưng nếu bạn cho rằng đường cao tốc là đường vận chuyển hàng hóa, thì những người lái xe tải sẽ buộc phải chịu một phần chi phí cao hơn nhiều. Câu hỏi đặt ra là đâu là sự cân bằng phù hợp giữa các giả định này. Các cuộc tranh luận thậm chí còn trở nên phức tạp hơn, đi sâu vào các lĩnh vực như liệu dặm hay tấn dặm đi được là thước đo thích hợp, và liệu trọng lượng xe tải hay trọng lượng trên mỗi trục xe có phù hợp hay không.

Các vấn đề giải thích tương tự cũng được thể hiện rõ trong lĩnh vực y tế. Chẳng hạn, tỷ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh được coi là một chỉ số về sức khỏe của một quốc gia. Tuy nhiên, hóa ra thành tích tương đối kém của Hoa Kỳ về chỉ số đó là do tỷ lệ mang thai ở thanh thiếu niên. Như một người được hỏi đã nói: “Nếu bạn chỉ lấy phụ nữ trên 19 tuổi, chúng tôi có tỷ lệ tốt nhất trên thế giới. Lý do khiến tỷ lệ này quá tệ là do phụ nữ trẻ mang thai trước thời hạn rất lâu, sau đó họ không được chăm sóc, chế độ dinh dưỡng của họ rất tệ, v.v. Việc sử dụng chỉ báo tổng thể một cách thiếu phê phán sẽ bỏ sót sự tinh tế đó. Ngay cả những thứ có vẻ đơn giản như chi phí chăm sóc y tế hóa ra cũng khó xác định là một vấn đề. Hãy xem xét sự tức giận và khóc lóc trước thực tế là dịch vụ chăm sóc y tế đã vượt quá 8% GNP vào năm 1976. Khi một người được hỏi trầm ngâm, “Mọi người nói rằng dịch vụ chăm sóc y tế ngày càng tiêu tốn nhiều GNP hơn. Nên nó là. Nhưng nó có quá nhiều không? Nếu 8% GNP là quá nhiều, thì tại sao nó lại như vậy, so với những gì chúng ta chi cho ô tô mỗi năm? Tại sao không nên là 10 phần trăm? Không có câu trả lời rõ ràng về lý do tại sao chi phí chúng tôi hiện đang phải chịu là quá cao.” Do đó, dữ liệu không nói cho chính họ. Diễn giải dữ liệu biến đổi chúng từ các tuyên bố về điều kiện thành các tuyên bố về các vấn đề chính sách. Chúng tôi sẽ sớm trở lại bản dịch như vậy.

TẬP TRUNG SỰ KIỆN, KHỦNG HOẢNG VÀ BIỂU TƯỢNG

Các vấn đề thường không hiển nhiên bởi các chỉ số. Họ cần một chút thúc đẩy để thu hút sự chú ý của những người trong và xung quanh chính phủ. Sự thúc đẩy đó đôi khi được cung cấp bởi một sự kiện tập trung như khủng hoảng hoặc thảm họa xảy ra

quan tâm đến vấn đề, một biểu tượng mạnh mẽ bắt kịp, hoặc kinh nghiệm cá nhân của một nhà hoạch định chính sách.

Các sự kiện thuộc loại này được thảo luận với tần suất nhất định trong các cuộc phỏng vấn, mặc dù không quá nhiều. 35% các cuộc phỏng vấn bao gồm đề cập nổi bật về khủng hoảng, thảm họa hoặc các sự kiện tương tự khác và chúng quan trọng trong 7 trong số 23 nghiên cứu tình huống. Nhưng có một sự khác biệt đáng kể giữa sức khỏe và giao thông vận tải. Toàn bộ 63 phần trăm các cuộc phỏng vấn giao thông vận tải bao gồm cuộc thảo luận nổi bật về các cuộc khủng hoảng, so với chỉ 11 phần trăm các cuộc phỏng vấn sức khỏe. Tương tự như vậy, không có trường hợp nghiên cứu về sức khỏe nào được mã hóa khủng hoảng là quan trọng cả; nhưng chúng rất quan trọng trong một nửa số trường hợp nghiên cứu về giao thông vận tải . Tai nạn máy bay gây lo ngại về an toàn hàng không; xác tàu Penn Central thúc giục chính phủ hành động về tài chính đường sắt; sập cầu tập trung sự chú ý vào sự xuống cấp của cơ sở hạ tầng đường cao tốc. Hãy xem xét các quan sát sau đây của những người được hỏi về giao thông vận tải:

Toàn bộ quá trình là khủng hoảng. Hệ thống này ứng phó với khủng hoảng. Đó là điều duy nhất mà nó đáp ứng. Đó là những gì chính trị là tất cả về. Trong hệ thống của Mỹ, bạn phải bị đánh vào một bên đầu trước khi làm điều gì đó.

Một vấn đề trở thành vấn đề nóng bỏng khi nó đạt đến tỷ lệ khủng hoảng. Cho đến khi có một cuộc khủng hoảng, đó chỉ là một trong nhiều vấn đề. Chính sách của chính phủ luôn luôn và sẽ luôn là một chức năng của khủng hoảng.

Bạn phải ra khỏi giường trước khi nhận được bất kỳ sự giúp đỡ nào.

Toàn bộ quy trình lập pháp là dập tắt các đám cháy, chứ không phải xây dựng một sở cứu hỏa tốt.

Có khá ít ví dụ về sức khỏe có thể so sánh được. Vì vậy, khi chúng ta nói về khủng hoảng và thảm họa, những tham chiếu như vậy hầu như chỉ áp dụng cho giao thông vận tải và rất ít liên quan đến sức khỏe.

Tại sao lại có sự khác biệt nổi bật như vậy? Một lời giải thích có thể là khả năng hiển thị sức khỏe công khai lớn hơn. Sức khỏe là phổ quát, ảnh hưởng đến tất cả chúng ta. Tin tức về căn bệnh mới nhất và cách chữa trị xuất hiện nổi bật trên các phương tiện truyền thông được in và phát sóng, trong khi tin tức về giao thông vận tải được chuyển xuống các trang kinh doanh. Marcus Welby và Trapper John biểu diễn phép lạ chữa bệnh trước mắt chúng ta mỗi tuần, nhưng chúng ta không xem một bộ phim truyền hình hấp dẫn về người quản lý giao thông đường sắt. Bằng cách nào đó, phẫu thuật tim hở có ý nghĩa hơn đối với hầu hết người dân Hoa Kỳ so với Alton, Illinois, Lock and Dam 26. Sức khỏe luôn nằm trong chương trình nghị sự của chúng ta. Để đưa một mục từ một đấu trường ít được chú ý hơn lên chương trình nghị sự của chính phủ, điều gì đó phải xảy ra và điều gì đó thường là một cuộc khủng hoảng thực sự—loại điều mà những người ra quyết định của chính phủ không thể bỏ qua. Các điều kiện phải xấu đi đến mức khủng hoảng trước khi chủ đề đạt được đủ khả năng hiển thị để trở thành một mục chương trình nghị sự tích cực. Vì vậy, như một đề xuất chung, chính sách càng rõ ràng thì càng ít quan trọng là khủng hoảng và thảm họa.

Một lời giải thích khác cho sự khác biệt giữa sức khỏe và giao thông liên quan đến cấu trúc của hai lĩnh vực. Các cuộc khủng hoảng có thể được tổng hợp nhiều hơn trong giao thông vận tải hơn là sức khỏe. Đơn vị cơ bản trong y tế là bệnh nhân-nhà cung cấp thay đổi cũ. Khi có điều gì đó không ổn, nó không xuất hiện như một cuộc khủng hoảng lớn. Nếu có một tác động theo kiểu khủng hoảng, thì nó phải xảy ra trong một loạt các thay đổi nhỏ, kiên nhẫn với từng bệnh nhân và cuối cùng dẫn đến một vấn đề có tỷ lệ lớn, hoặc các trường hợp riêng lẻ phải được tổng hợp thành một nghiên cứu hoặc thống kê chứng minh hấp dẫn. Nhưng trong giao thông vận tải, một cái gì đó không ổn thường được tổng hợp sẵn. Một chiếc máy bay rơi xuống, giết chết hàng trăm người cùng một lúc còn hơn là giết từng bệnh nhân một. Penn Central sụp đổ, và một thất bại nghiêm trọng như vậy có tác động ngay lập tức đến toàn bộ nền kinh tế của một khu vực. Sự tương tự về sức khỏe sẽ là sự sụp đổ của Blue Cross, một khả năng nhưng không có nhiều khả năng xảy ra. Người ta có thể mở rộng logic tương tự về tập hợp thành những khác biệt trong các lĩnh vực chính sách, như chúng ta sẽ thấy hiện nay.

Các biến thể trên Sự kiện tập trung

Đôi khi các cuộc khủng hoảng xảy ra chỉ đơn giản là vượt qua mọi thứ cản trở sự nổi bật trong chương trình nghị sự. Nhiều người được hỏi đã coi sự sụp đổ của tuyến đường sắt Penn Central theo cách đó. Như một người đã nói, “Đó là một mối đe dọa đối với nền kinh tế của quốc gia nói chung. Thật khủng khiếp và không thể tưởng tượng được khi cho phép dịch vụ dừng lại. Những sự kiện như vậy đòi hỏi một số loại hành động rõ ràng đến mức ngay cả việc không hành động cũng là một quyết định. Mặt khác, các mục tiềm năng trong chương trình nghị sự đôi khi bị lu mờ trong bối cảnh thiếu vắng một cuộc khủng hoảng có thể thúc đẩy chúng tiến lên.

Nhưng các sự kiện tập trung không phải lúc nào cũng đơn giản như vậy. Một vài biến thể về chủ đề là kinh nghiệm cá nhân của các nhà hoạch định chính sách và tác động của các biểu tượng mạnh mẽ. Đôi khi, các chủ đề trở thành các mục nổi bật trong chương trình nghị sự một phần vì các nhà hoạch định chính sách quan trọng có kinh nghiệm cá nhân khiến họ chú ý đến chủ đề này. Ví dụ, nghiên cứu y sinh học có một lợi thế như vậy. Các thành viên của Quốc hội và những người quan trọng khác đều đã từng mắc các chứng rối loạn sức khỏe, bản thân họ hoặc giữa gia đình hoặc bạn bè của họ. Như một người được hỏi đã nói, những người vận động hành lang cho nghiên cứu y sinh học “biết rõ căn bệnh thời nay, họ biết mẹ của nghị sĩ nào chết vì căn bệnh nào và vợ của người đó mắc bệnh gì, và họ chơi trò đó.” Ví dụ khác, mô hình chú ý đến các phương thức vận chuyển khác nhau có thể bị ảnh hưởng bởi việc đi lại cá nhân của các nhà hoạch định chính sách. Như một người được hỏi đã nói về ngành hàng không, “Đối với các nhà hoạch định chính sách, việc đi lại bằng đường hàng không là rất dễ thấy. Bản thân họ đi du lịch bằng máy bay rất nhiều , và họ làm điều đó vì niềm vui cũng như vì công việc. Bởi vì họ di chuyển bằng đường hàng không rất nhiều nên họ rất nhanh chóng phát hiện ra những điều bất thường.” Ngược lại, họ không nhìn thấy nhiều xe buýt và dẫn đến sự thiên vị về tầng lớp xã hội trong sự chú ý. Một người trả lời đã cáu kỉnh twited các chuyên gia chính sách giao thông đồng nghiệp của mình:

Xe buýt được sử dụng bởi những người nghèo, và những người nghèo không có ảnh hưởng. Một điều buồn cười đã xảy ra với tôi một thời gian trước đây. Tôi đã đi đến một hội nghị, và tôi đã đi trên xe buýt. Tôi đến hội nghị với tất cả các chuyên gia về giao thông vận tải này, và ngay khi tôi nói với họ rằng tôi đã đến bằng xe buýt, tất cả họ đều vây quanh tôi, họ hỏi chuyện gì đã xảy ra với tôi và việc đi trên xe buýt thế nào.

Mặc dù nhiều người tin rằng kinh nghiệm cá nhân là lực lượng ảnh hưởng đến chương trình nghị sự, nhưng hóa ra chúng không quan trọng lắm trong các chỉ số định lượng của chúng tôi. Kinh nghiệm cá nhân chỉ quan trọng trong 13 phần trăm các cuộc phỏng vấn, quan trọng hơn một chút đối với sức khỏe so với phương tiện đi lại. Chúng tôi đã mã hóa chúng là rất quan trọng trong không trường hợp nào trong số 23 nghiên cứu điển hình, và có phần quan trọng trong ba trường hợp, tất cả chúng đều liên quan đến sức khỏe. Do đó, sức khỏe có xu hướng phản ánh trải nghiệm cá nhân của các nhà hoạch định chính sách hơn một chút, có lẽ vì nó ảnh hưởng đến họ nhiều hơn là việc di chuyển từ nơi này sang nơi khác. Tóm lại, kinh nghiệm cá nhân của các nhà hoạch định chính sách đôi khi rất quan trọng, nhưng chúng không nằm trong số những ảnh hưởng chính đến tình trạng chương trình nghị sự. Chúng hoạt động nhiều hơn với vai trò là lực lượng tiếp viện cho một số thứ khác, hoặc như những yếu tố có thể làm trầm trọng thêm một vấn đề ở bên lề, hơn là như những động lực chính.

Một biến thể khác của sự kiện tập trung là sự xuất hiện và phổ biến của một biểu tượng mạnh mẽ. 2 Dù sao thì một chủ đề cũng nằm trong tâm trí của những người quan trọng và một biểu tượng xuất hiện để tập trung sự chú ý của họ. Chẳng hạn, đóng góp của công nghệ vào chi phí chăm sóc y tế đã trở thành một phần ngôn ngữ chung của những người làm chính sách y tế trong những năm 1970. Khi thảo luận về vấn đề này, họ thường đề cập đến việc sử dụng rộng rãi máy quét CAT như cách viết tắt của họ cho sự phổ biến của một công nghệ đắt tiền mà lợi nhuận và cách sử dụng thích hợp vẫn chưa được xác định đầy đủ. Ví dụ, họ có thể đề cập đến “vấn đề máy quét CAT” giữa một cuộc thảo luận dài hơn. Thật vậy, trong suốt năm 1976 và 1977, ở đỉnh điểm của cuộc nói chuyện như vậy giữa những người được hỏi của tôi, gần một phần ba các cuộc phỏng vấn về sức khỏe có đề cập đến máy quét CAT theo tên mà không có bất kỳ sự nhắc nhở nào từ tôi. Washington METRO đã trở thành một biểu tượng cho các hệ thống vận chuyển đường sắt cố định có chi phí rất cao, và được nhắc đến ít nhất là thoáng qua trong gần một phần ba các cuộc phỏng vấn của tôi với những người liên quan đến giao thông vận tải .

Có thể có các biểu tượng cho các sự kiện chính trị và đề xuất chính sách cũng như cho các vấn đề. Chẳng hạn, việc thông qua Dự luật 13 ở California đã trở thành biểu tượng cho sự phản đối được nhận thức của những người nộp thuế, một sự thay đổi trong dư luận. Các chính trị gia đã cảm thấy điều gì đó giống như cuộc nổi dậy của người nộp thuế trong một thời gian, nhưng Dự luật 13 đã trở thành cách nói tắt của họ để đề cập đến nó. Họ sẽ đề cập một cách trực tiếp đến “tâm lý của Dự luật 13” hoặc “bầu không khí của Dự luật 13 ,” nghĩa là dư luận xã hội hạn chế nghiêm trọng đối với chi tiêu của chính phủ, thuế cao hơn và các chương trình mới, tốn kém. Thật vậy, biểu tượng này lan truyền rất nhanh, có lẽ bởi vì nó nắm bắt tâm trạng khá thuyết phục, ít nhất là theo cách nhìn của các chính trị gia. Dự luật 13 được thông qua vào giữa cuộc phỏng vấn năm 1978 của tôi. Nó đã được thảo luận theo tên là quan trọng chỉ trong 2 trong số 26 cuộc phỏng vấn được thực hiện trước khi nó được thông qua. Nhưng 15 trong số 38 cuộc phỏng vấn sau khi thông qua (39 phần trăm) có đề cập đích danh đến Dự luật 13 một cách tự phát, không chủ ý, một sự phổ biến đáng chú ý của một biểu tượng trong giới tinh hoa chính sách trong một khoảng thời gian ngắn.

Nói chung, một biểu tượng như vậy đóng vai trò (giống như trải nghiệm cá nhân) như một sự củng cố cho một điều gì đó đã diễn ra và là một điều gì đó có sức mạnh tập trung hoàn toàn sự chú ý, hơn là một động lực chính trong việc thiết lập chương trình nghị sự. Các biểu tượng bắt kịp và có các hiệu ứng lấy nét quan trọng vì chúng nắm bắt một cách ngắn gọn

2 Một cuộc thảo luận trọng tâm về các biểu tượng và chính trị là Murray Edelman, The Symbolic Uses of Politics (Urbana: University of Illinois Press, 1967). Một phương pháp điều trị gần đây hơn là Charles D. Elder và Roger w. Cobb, Công dụng chính trị của các biểu tượng (New York: Longman, 1983). một số loại thực tế mà mọi người đã cảm nhận được theo một cách mơ hồ hơn, lan tỏa hơn. Như một người được hỏi đã nói, "Đằng sau mỗi lời nói sáo rỗng đều có một số sự thật."

Sự kiện tập trung cần có sự đồng hành như thế nào

Khủng hoảng, thảm họa, biểu tượng và các sự kiện tiêu điểm khác hiếm khi tự chúng đưa một chủ đề nổi bật vào chương trình nghị sự chính sách. Họ cần phải được đi kèm với một cái gì đó khác. Đầu tiên, chúng tôi đã đưa ra quan điểm rằng chúng củng cố một số nhận thức đã có từ trước về một vấn đề, tập trung sự chú ý vào một vấn đề đã sẵn sàng “trong tâm trí mọi người”. Một người trả lời về giao thông vận tải, nhận xét về chi phí cao của các dự án giao thông công cộng đô thị, cho biết: “Hội chứng Dự luật 13 chỉ đơn giản là nhấn mạnh một số điều đã xuất hiện từ lâu. Đã có rất nhiều người đặt câu hỏi không phải là những kẻ phản động tiêu chuẩn về việc liệu đầu tư công vào giao thông công cộng đô thị có phải là quá mức hay không.” Hoặc như một người cung cấp thông tin khác đã quan sát rất sắc sảo về tác động của Lock and Dam 26 đối với sự chuyển dịch đối với phí sử dụng đường thủy, “Một chất xúc tác tình cờ đã được đưa vào một môi trường hiện có.”

Thứ hai, đôi khi một thảm họa hoặc khủng hoảng được coi là một cảnh báo sớm; sự chú ý được gọi đến một cái gì đó có thể được coi là một vấn đề nếu sự xem xét tiếp theo thực sự xác định rằng có một tình trạng phổ biến cần được chú ý. Cầu xuống cấp là một trường hợp điển hình. Năm 1967, cây cầu Bạc bắc qua sông Ohio giữa Ohio và Tây Virginia bị sập khiến hàng chục người thiệt mạng. Một sự kiện như vậy có thể là một sự cố ngẫu nhiên riêng lẻ hoặc nó có thể là dấu hiệu của một vấn đề phổ biến hơn. Nếu đó là một sự cố đơn lẻ, thì một phản ứng chính sách chung có thể không được đảm bảo. Nhưng như một người trả lời đã tóm tắt tiến trình của vấn đề:

Năm 1967, một cây cầu rơi xuống sông Ohio mà không có bất kỳ cảnh báo trước nào. Điều đó khiến Quốc hội thành lập một chương trình kiểm tra cầu. Chương trình đó và các nghiên cứu bắt nguồn từ nó đã dẫn đến kết luận rằng có khoảng 80.000 cây cầu bị thiếu. Khi sự thật đó được biết đến, Quốc hội bắt đầu một chương trình riêng cho những cây cầu. Đó là một ví dụ hay về tiến trình của một vấn đề. Đầu tiên vấn đề đến với sự chú ý của họ. Sau đó, bạn phải định lượng vấn đề để xem mức độ phổ biến của nó. Sau đó, việc định lượng đó dẫn đến một chương trình.

Ngay cả khi ước tính 80.000 của Cục quản lý đường cao tốc liên bang bị thổi phồng, vẫn có một vấn đề mà các chính trị gia có những cây cầu ở quận của họ khó có thể bỏ qua. Nhưng nói chung, bản thân một thảm họa không đủ để tạo ra một định nghĩa về một vấn đề chính sách. Thảm họa hoạt động như một cảnh báo sớm, nhưng sau đó cần được kết hợp với dấu hiệu chắc chắn hơn rằng vấn đề đang lan rộng.

Thứ ba, các sự kiện tập trung này có thể ảnh hưởng đến việc xác định vấn đề kết hợp với các sự kiện tương tự khác. Nếu một vụ sập cầu, một vụ tai nạn hàng không, hoặc một vụ phá sản đường sắt không đủ để tạo ra cảm giác về một vấn đề chung, thì một vài trong số chúng xảy ra gần nhau có thể là đủ. Nhận thức về một vấn đề đôi khi chỉ đến với cuộc khủng hoảng thứ hai, không phải cuộc khủng hoảng đầu tiên, bởi vì cuộc khủng hoảng thứ hai không thể bị coi là một sự ngẫu nhiên đơn lẻ, như cuộc khủng hoảng đầu tiên. Sự chú ý đến chủ đề năng lượng của các chuyên gia vận tải minh họa hiện tượng này

khá độc đáo. Sau lệnh cấm vận dầu mỏ của Ả Rập năm 1973, đã có một loạt quan tâm đến năng lượng và một số hành động quan trọng của chính phủ, chẳng hạn như tiêu chuẩn nền kinh tế đội xe ô tô mật. Nhưng như Hình 5-2 cho thấy, từ giữa đến cuối những năm 1970, những nhân vật quan trọng trong cộng đồng hoạch định chính sách giao thông vận tải không thảo luận nhiều về chủ đề này. Các nhà hoạch định chính sách đã khẳng định vào năm 1979 (khi nhìn lại) rằng năng lượng rất cao trong chương trình nghị sự của họ trước năm 1979, nhưng các câu trả lời phỏng vấn thực tế của họ lại chỉ ra điều ngược lại. Đơn giản là họ đã không chú ý nhiều đến chủ đề này từ năm 1976 đến năm 1978. Như một người đã nói vào năm 1976, “Năng lượng là một vấn đề cách đây hai năm, nhưng nó không còn là vấn đề nữa vì không có hàng đợi trước các trạm xăng. Sự nổi bật của vấn đề đó gắn liền với độ dài của hàng dài trước các trạm xăng.”

Sau đó là các đường dẫn khí đốt vào mùa xuân năm 1979. Các chỉ báo về sự chú ý đột ngột tăng vọt, như Hình 5-2 cho thấy. Như một người trả lời đã nói khi trả lời câu hỏi đầu tiên của tôi về những vấn đề chính mà anh ta đang bận tâm,

Hình 5-2

Thảo luận về Cung cấp, Chi phí và Vận chuyển Năng lượng “Nếu tôi nói bất cứ điều gì khác ngoài năng lượng, tôi cá là bạn sẽ rất ngạc nhiên.” Các cuộc thảo luận của riêng anh ấy trong ba năm trước đó đã khiến năng lượng bị hạ xuống một vị trí rất nhỏ trong danh sách các chủ đề tranh giành sự chú ý của anh ấy. Nhiều người được hỏi đối xử với sự thiếu hụt thứ hai này khác với lần đầu tiên. Như một người đã nói, “Tôi không thể xem nó biến mất như một mối lo ngại về chính sách. Nó đã xảy ra vào năm 1973, nhưng sau đó nó lại quay trở lại, và sau một vài lần, tôi nghĩ mọi người sẽ bắt đầu kết luận rằng đó là một vấn đề sẽ không tự biến mất.” Như một người trả lời khác đã tóm tắt ngắn gọn quan điểm, “Ngay cả một con la cũng chú ý đến bạn khi bạn đập vào đầu nó lần thứ hai.”

Spring gas li

\

les

V

/ / / / / / / / / /

//’

A      .

// .•

Prices rise

\

/ / / / t / t /      /

Carter push

\J

X

X ** X x'

Supply —

Cost      

'

Tr

ansportation of

energy

1976

1979

1977      1978

Year

Sự tổng hợp của các thảm họa có tác dụng tương tự. Trước đó, chúng tôi đã lập luận rằng việc đề cập đến khủng hoảng trong giao thông vận tải nhiều hơn là về sức khỏe có thể là do sự tổng hợp của các thảm họa lớn hơn. Điều tương tự cũng xảy ra trong một lĩnh vực như giao thông vận tải. Hãy xem xét sự khác biệt giữa đường cao tốc và an toàn hàng không. Sự chú ý đến an toàn hàng không được gây ra khá trực tiếp bởi các vụ tai nạn. Tất cả những đề cập ngẫu nhiên nổi bật về tai nạn máy bay trong các cuộc phỏng vấn của tôi trong suốt 4 năm đều là vào năm 1979, sau vụ tai nạn DC-10 ở Chicago và vụ va chạm trên không ở San Diego. Tuy nhiên, có nhiều trường hợp tử vong trên đường cao tốc hơn, cả trên mỗi dặm hành khách và tổng số. Như một nhà báo đã nêu tầm quan trọng của sự tổng hợp:

Có 50.000 đến 60.000 người thiệt mạng trong giao thông vận tải hàng năm. Nhưng nó không phải là một vấn đề khủng hoảng; nó không phải là rất dễ thấy. Phần lớn nó xảy ra trên đường cao tốc, và nó diễn ra liên tục, tai nạn chỗ này và tai nạn chỗ kia. Không có một thảm họa lớn phe. An toàn giao thông sẽ nhận được nhiều hành động hơn nếu có một số loại thảm họa đường cao tốc lớn. Trong lĩnh vực hàng không, tôi nghĩ công bằng mà nói rằng tất cả những tiến bộ trong lĩnh vực an toàn hàng không đều là kết quả của một vụ tai nạn. Nhưng điều đó là không thể trong an toàn đường cao tốc.

Một số tổng hợp các trường hợp tử vong trên đường cao tốc khiến chính phủ phải chú ý. Chẳng hạn, ai đó đã đếm chúng và khi chúng đạt đến một ngưỡng kỳ diệu nào đó (ví dụ: 50.000 mỗi năm) thì đó có thể được gọi là khủng hoảng. Thảm họa tổng hợp có tác động chính sách công đáng chú ý. Hệ thống kiểm soát không lưu đã được phát triển để đối phó với một vụ tai nạn trên không ở Grand Canyon. Vụ tai nạn ở San Diego dẫn đến sự kiểm soát lớn hơn của Cục Hàng không Liên bang (FAA) đối với ngành hàng không nói chung. Thật vậy, theo cách giải thích hơi hoài nghi nhưng có thể thực tế , một số nhà quan sát hàng không cáo buộc rằng FAA đã phát minh ra một thước đo mới về “báo cáo cận nguy” khi không có đủ tai nạn thực tế để biện minh cho việc gia tăng chi phí an toàn.

NHẬN XÉT

Trong diễn biến bình thường của các sự kiện, các quan chức chính phủ nhận được phản hồi về hoạt động của các chương trình hiện có. Họ giám sát các khoản chi tiêu, có kinh nghiệm quản lý các chương trình, đánh giá và giám sát việc thực hiện, và tiếp nhận các khiếu nại. Phản hồi này thường khiến họ chú ý đến các vấn đề: các chương trình không hoạt động theo kế hoạch, việc triển khai không phù hợp với cách giải thích của họ về nhiệm vụ lập pháp, các vấn đề mới có

phát sinh do việc ban hành một chương trình, hoặc những hậu quả không lường trước được phải được khắc phục. Chúng tôi đã mã hóa phản hồi từ hoạt động của các chương trình hiện có là quan trọng trong 18 trong số 23 nghiên cứu điển hình. Nó cũng được thảo luận nổi bật trong 26 phần trăm các cuộc phỏng vấn.

Đôi khi, thông tin phản hồi đến với các quan chức dưới dạng các nghiên cứu đánh giá và giám sát khá hệ thống. Ví dụ, các quan chức giao thông giám sát hoạt động của Amtrak và các hệ thống giao thông công cộng đô thị bằng cách thường xuyên theo dõi các chỉ số như lượng hành khách, hệ số tải, hoạt động đúng giờ, lạm phát chi phí xây dựng và thâm hụt hoạt động. Và các quan chức y tế thường xuyên thu thập dữ liệu về tỷ lệ các loại phẫu thuật, tỷ lệ mắc các bệnh khác nhau, việc sử dụng bệnh viện và thời gian nằm viện cũng như phân bổ nhân lực theo vị trí địa lý và theo chuyên khoa.

Khá thường xuyên, thông tin phản hồi đến với các quan chức chính phủ một cách không chính thức. Đối với một điều, khiếu nại và casework dẫn đến nhận thức về các vấn đề. Như John Johannes đã chỉ ra, những lời phàn nàn của công dân với các nhà lập pháp của họ và yêu cầu Quốc hội can thiệp vào bộ máy quan liêu để giải quyết các vấn đề cá nhân của họ đã dẫn các thành viên Quốc hội vào các hoạt động giám sát mà lẽ ra họ đã không tham gia. ⁵⁸Kết quả là, họ trở nên nhận thức sâu sắc hơn về những vấn đề chung chung hơn là những phàn nàn của cá nhân. Khách du lịch và các quan chức đường cao tốc tiểu bang phàn nàn về việc mặt đường xuống cấp và thiếu kinh phí ở cấp tiểu bang để sửa chữa chúng. Các doanh nhân phàn nàn về quy định, dẫn đến mối quan tâm tổng quát hơn với bàn tay nặng nề của chính phủ.

Ngoài phản hồi từ công chúng, bản thân các quan chức cũng nhận thức được các vấn đề thông qua việc quản lý một chương trình hàng ngày. Một người trả lời cho biết: “Các quan chức đang quản lý chương trình nhận thấy rằng nó không hoạt động và phải được sửa chữa.” Ví dụ, Cơ quan Quản lý Thực phẩm và Dược phẩm (FDA) nhận thấy sửa đổi Delaney cấm tuyệt đối bất kỳ chất gây ung thư nào, bất kể chất gây ung thư yếu đến mức nào hoặc mức độ tích tụ của chất đó là cần thiết để tạo ra tác dụng, khó quản lý nhất trong một trường hợp. như saccarin. Thật vậy, đã có nhiều suy đoán về thị trấn rằng FDA đã công bố lệnh cấm một phần của họ đối với saccharin một phần để đặt ra câu hỏi chính sách về tính cứng nhắc của luật định. Tất nhiên, các quan chức cũng quan tâm đến việc ngăn chặn phản hồi đến các nhà hoạch định chính sách, đặc biệt nếu phản hồi đó có thể phản ánh tiêu cực về công việc quản lý của họ hoặc có thể đặt ra những câu hỏi nghiêm túc về việc liệu chương trình của họ có nên được tiếp tục hay không. Tuy nhiên, một trong những đóng góp quan trọng nhất của công chức đối với chương trình nghị sự, trong phạm vi ảnh hưởng đến chương trình nghị sự, là nhận thức của họ về các vấn đề xuất phát từ kinh nghiệm của họ trong việc quảng cáo cho một chương trình .

Nội dung Tin nhắn Phản hồi

Chúng tôi đã thảo luận về các kênh phản hồi—giám sát có hệ thống, khiếu nại và công tác xã hội, và kinh nghiệm quan liêu. Nhưng thông tin nào chảy qua các kênh này được hiểu là có vấn đề? Loại vấn đề đầu tiên là việc triển khai không phù hợp với mục đích lập pháp hoặc hành chính cao hơn. Một số thiếu phù hợp dường như không thể tránh khỏi. Một người quan sát cho biết: “Quá trình soạn thảo các quy định cực kỳ quan trọng. Đó là một chức năng gần như lập pháp, và nó hoàn toàn không được công chúng biết đến.”

Dù là do thiết kế hay không, những người thực hiện đôi khi diễn giải các nhiệm vụ lập pháp hoặc hành chính cấp cao hơn theo cách mà các tác giả sau đó lập luận rằng đó không phải là ý định của họ. Cách giải thích của Ủy ban Thương mại Liên bang (ICC) về các điều khoản bãi bỏ quy định của đạo luật đường sắt năm 1975 đã được các nhà phê bình trích dẫn rộng rãi như một trường hợp điển hình. Đạo luật này cho phép ICC cung cấp cho các tuyến đường sắt sự linh hoạt hơn một chút trong việc thiết lập mức giá và loại bỏ các tuyến không có lợi, ngoại trừ trong một số trường hợp cụ thể, chẳng hạn như sự thống trị của đường sắt đối với một thị trường nhất định. Theo các nhà phê bình, ICC giải thích sự thống trị thị trường một cách rộng rãi đến mức khả năng bãi bỏ quy định đáng kể đã bị hạn chế một cách hiệu quả. Cơn bão chỉ trích này nhanh chóng đến với các nhà lập pháp và quan chức hành chính. Thật vậy, gần một nửa số người được hỏi về giao thông vận tải của tôi vào năm 1979 đã thảo luận một cách tự nhiên việc thực hiện đạo luật đường sắt như một mục chương trình nghị sự nổi bật. Sau đó, phản hồi đã đóng góp cho cả luật pháp bổ sung và việc bổ nhiệm Carter mới, có đầu óc bãi bỏ quy định hơn vào ICC. Không rõ trong trường hợp như vậy, việc “đổ lỗi” có thể nằm ở đâu. Đó có thể dễ dàng là lỗi của Quốc hội vì đã không xác định chính xác ý định của mình trong một tình huống xung đột—“ném củ khoai tây nóng hổi cho một cơ quan,” như một người được hỏi đã nói. Nhưng quá trình phản hồi cuối cùng dẫn đến thay đổi hơn nữa.

Một loại thông tin khác chỉ ra vấn đề là việc không đạt được các mục tiêu đã đề ra. Nếu các quản trị viên của một chương trình tự đặt ra các mục tiêu mà sau đó họ không đạt được, thì nhiều giám thị sẽ tự hỏi liệu có vấn đề nào mà họ nên chú ý đến không. Nhiều người được hỏi về giao thông vận tải đã lấy Amtrak làm ví dụ của họ. Amtrak dự đoán nhiều xu hướng về số lượng hành khách và giảm thâm hụt mà nhiều năm trôi qua không diễn ra theo dự báo. Ngay cả khi đó không phải là lỗi của ban quản lý Amtrak, thì việc không đạt được các mục tiêu đã khiến những người chỉ trích họ phẫn nộ và ngay cả những người ủng hộ họ cũng khó chịu. Một nhân viên quốc hội có thiện cảm đã nói vào năm 1977, “Amtrak đang đi đến điểm mà họ đã kinh doanh được sáu năm, Quốc hội đã đầu tư một tỷ rưỡi đô la vào đó và hàng năm họ đều nói, 'Hãy đợi đến năm sau. ' Amtrak mãi mãi hứa rằng họ sẽ xoay chuyển tình thế vào năm tới.” Tất nhiên, những kinh nghiệm như vậy tạo ra động lực cho các nhà quản lý tránh đặt mục tiêu quá chính xác bất cứ khi nào họ có thể, và động cơ đối kháng cho các nhà phê bình và đánh giá để thiết lập các mục tiêu như vậy càng chính xác càng tốt.

Một loại phản hồi rõ ràng khác là chi phí của chương trình. Đôi khi các chương trình trở nên tốn kém đến mức các nhà hoạch định chính sách phải cân nhắc lại các sáng kiến trong tương lai và thậm chí có thể cắt giảm các chương trình hiện tại để tiết kiệm tiền. Như một người trả lời về giao thông vận tải đã nói vào năm 1979, “Mặc dù Conrad không phải là một cái hố không đáy, nhưng nó là một cái hố sâu hơn nhiều so với bất kỳ ai nghĩ ba hoặc bốn năm trước.” Chi phí ngày càng tăng này dẫn đến việc Conrad phải cắt giảm chi phí và dẫn đến các động thái tiếp theo nhằm bãi bỏ quy định đối với đường sắt, nhằm cung cấp cho chúng nguồn vốn lớn hơn thông qua việc giảm các hoạt động thua lỗ. Nó cũng tạm thời gác lại bất kỳ cuộc nói chuyện nghiêm túc nào về quốc hữu hóa hoặc về các khoản trợ cấp nặng nề hơn nữa. Tương tự, chi phí của Medicare tăng nhanh khiến các nhà hoạch định chính sách y tế trước tiên áp dụng một loạt các chương trình quản lý (Tổ chức Đánh giá Tiêu chuẩn Chuyên nghiệp, Cơ quan Hệ thống Y tế, v.v.), sau đó xem xét cải cách hoàn trả, sau đó đề xuất các kế hoạch ngăn chặn chi phí khác nhau một mình hoặc là một phần của các đề xuất bảo hiểm y tế quốc gia, và sau đó cuối cùng tạm gác bảo hiểm y tế quốc gia vào thời điểm hiện tại.

Cuối cùng, những hậu quả không lường trước được của một chính sách công thu hút sự chú ý của những người ra quyết định. Hậu quả tiêu cực được dự đoán sẽ tạo ra đủ vấn đề. Nhưng những hậu quả có một số tác động lớn và không được dự đoán trước sẽ tạo ra cảm giác rõ ràng hơn rằng có điều gì đó không ổn và cần được kiểm tra . Ví dụ, khi xem xét việc xây dựng đường cao tốc liên bang, rất ít người liên quan lường trước được nhiều hậu quả phụ xảy ra sau đó: sự xuống cấp của đường sắt do cạnh tranh vận chuyển hàng hóa bằng xe tải, sự xáo trộn và sự mở rộng không có kế hoạch trong khu vực đô thị,4 và chi phí bảo trì tăng mạnh đã áp đặt những gánh nặng to lớn đối với chính quyền các bang. Rất ít nhà hoạch định chính sách y tế dự đoán được một loạt các chương trình quản lý sẽ phát sinh từ việc ban hành Medicare và Medicaid. Đôi khi, những hậu quả không lường trước được là tích cực. Giới hạn tốc độ 55 dặm một giờ, được ban hành vì lý do tiết kiệm nhiên liệu, mang lại sự an toàn hơn trên đường cao tốc, do đó, trở thành một lý lẽ mạnh mẽ để duy trì giới hạn tốc độ thấp hơn. Ngay cả đối với những kế hoạch tốt nhất được đặt ra bởi những người thông minh nhất, một số hậu quả không lường trước được dường như là không thể tránh khỏi.⁵⁹

TẠI SAO VẤN ĐỀ TẠM THỜI

Tại sao các vấn đề giảm từ chương trình nghị sự nổi bật? Đôi khi những người trong chính phủ cảm thấy họ đã giải quyết được một vấn đề. Ví dụ, hệ thống đường cao tốc liên bang được xây dựng đã giúp ô tô và xe tải di chuyển dễ dàng hơn từ thành phố này sang thành phố khác. Và sự thông qua của Medicare đã dẫn đến việc thanh toán phần lớn hóa đơn y tế của người cao tuổi. Tất nhiên, không phải tất cả các vấn đề đều được giải quyết bằng những ban hành như vậy, và những vấn đề mới lại nảy sinh trong quá trình thực hiện những sáng kiến như vậy. Nhưng trong quá trình tập trung vào những vấn đề mới này , chúng ta không nên đánh mất sự thật rằng các chương trình của chính phủ đôi khi thực sự hoàn thành phần lớn các mục tiêu của chúng.

Ngay cả khi người ta đặt câu hỏi liệu các quan chức chính phủ có giải quyết được vấn đề hay không, đôi khi họ cảm thấy rằng họ đã giải quyết vấn đề đó bằng cách thông qua luật hoặc đưa ra quyết định hành chính. Nếu có, họ sẽ chuyển sự chú ý của mình sang nơi khác, và sau đó chủ đề đó sẽ bị loại khỏi chương trình nghị sự của họ. Phí sử dụng đường thủy hầu như vô hình trong các cuộc phỏng vấn của tôi, ví dụ, một năm ngắn ngủi

4 Để biết thêm về tác động đối với các khu vực đô thị, xem Alan Altshuler, “Changing Patterns of Policy,” Public lic Policy 25 (Mùa xuân 1977): 176; và Donald Haider, When Governments Come to Washington (New York: Free Press, 1974), tr. 154.

sau khi nó được thông qua. Đối với các chiến lược gia đang thúc đẩy một giải pháp đầy đủ hơn, một kết quả như vậy có thể gây đau khổ hơn là không có lối đi nào cả. Một nhân viên y tế cho biết:

Mọi người đã nói với tôi trước khi tôi đến đây, và điều đó hoàn toàn đúng, rằng Quốc hội đã thông qua một điều gì đó, và sau đó có xu hướng nói rằng điều đó đã giải quyết được vấn đề. Điều đó có nghĩa là họ không chú ý đến nó sau đó. Đôi khi bạn có thể không muốn có luật, vì khi đó nó sẽ khiến sự chú ý tập trung vào vấn đề.

Các vấn đề khác, mặc dù không được giải quyết hoặc giải quyết bởi chính phủ liên bang , cũng không được chú ý. Ví dụ, hành vi sai trái là một mục chính trong chương trình nghị sự vào đầu những năm 1970, do các cuộc đình công của bác sĩ và các vụ dàn xếp pháp lý lớn. Tuy nhiên, vào thời điểm tôi phỏng vấn, nó đã gần như biến mất hoàn toàn khỏi tầm nhìn, phần lớn là do hành động đầy đủ của nhà nước khiến những hậu quả nghiêm trọng hơn ít xảy ra hơn. Và cuộc hạ cánh của Concorde đã chiếm nhiều thời gian của Bộ Giao thông Vận tải, nhưng lại mờ dần khi mọi người trở nên quen với tiếng ồn và những bất lợi khác của việc hạ cánh xung quanh các sân bay Dulles và Kennedy.

Một hệ quả tất yếu của việc giải quyết một vấn đề là tăng trưởng chắc chắn sẽ chững lại. Jack Walker cho thấy rằng Quốc hội đã thông qua tất cả các luật an toàn mà họ có thể nghĩ ra—ô tô, khai thác mỏ, nghề nghiệp—và dừng lại khi họ chỉ đơn giản là chơi hết dây.⁶⁰ ⁶¹Các chương trình cũng có thể phát triển cho đến khi có phản hồi tiêu cực, giống như quy định về an toàn lao động. Và đôi khi việc mở rộng chững lại chỉ vì nó không bền vững. Như một người được hỏi đã chỉ ra, nếu chi phí nghiên cứu y sinh tiếp tục tăng với tốc độ của những năm 1960, thì “Đến năm 1985, bạn sẽ có một tỷ lệ đáng kinh ngạc trong tổng sản phẩm quốc gia dành cho nghiên cứu y sinh. Bạn không thể tiếp tục duy trì đà tăng trưởng đó.”

Không giải quyết được hoặc thậm chí không giải quyết được một vấn đề, cũng như thành công, có thể dẫn đến việc nó không còn là một mục nổi bật trong chương trình nghị sự. Cần có thời gian, nỗ lực, huy động nhiều bên tham gia và tiêu tốn các nguồn lực chính trị để giữ cho một vấn đề nổi bật trong chương trình nghị sự. Nếu có vẻ như, ngay cả sau một thời gian ngắn, chủ đề sẽ không dẫn đến luật pháp hoặc một hình thức quyết định có thẩm quyền khác, những người tham gia sẽ nhanh chóng ngừng đầu tư vào nó. Như một người được hỏi đã nói một cách khéo léo, “Quốc hội rất dễ mệt mỏi. Sau một thời gian, sau khi mọi người đã làm phiền họ và có vẻ như không có chuyện gì sẽ qua đi, họ nói: 'Đi đi, đừng làm phiền tôi.'”. vấn đề cũng được giải quyết. Vào năm 1976, sau khi đạo luật đường sắt được thông qua, một nhân viên quốc hội có liên quan mật thiết đã nói: “Ngay bây giờ, tất cả chúng ta đều đang kiệt sức vì việc tổ chức lại đường sắt , và chúng ta không còn nhiều năng lượng để bắt đầu một điều gì đó mới.” Trong cả hai trường hợp, giải quyết hoặc không giải quyết vấn đề, chủ đề sẽ mờ dần: mọi người cho rằng họ đã giải quyết vấn đề đó hoặc họ đã làm hết sức có thể và vấn đề phải bị bỏ hoang một thời gian cho đến khi họ thực hiện một lần thử khác.

Nếu Anthony Downs đúng, các vấn đề thường mờ dần khỏi tầm nhìn của công chúng bởi vì một thời gian ngắn nhận thức và sự lạc quan nhường chỗ cho việc nhận thức về tài chính.

chi phí xã hội và xã hội của hành động. 7 Khi mọi người trở nên ấn tượng với sự hy sinh , trật khớp và chi phí phải chịu, họ sẽ mất đi sự nhiệt tình trong việc giải quyết vấn đề. Ví dụ, hệ sinh thái vi phạm nhận thức rằng tính di động bằng ô tô, việc làm hoặc sự tiện lợi của nguồn năng lượng dồi dào có thể bị ảnh hưởng.

Những người được hỏi thậm chí đôi khi miêu tả sự tăng giảm hứng thú đối với một vấn đề hoặc ý tưởng là điều điên rồ. Một chủ đề được chú ý khi nó mới lạ. Khi nó không còn mới lạ, sự chú ý của mọi người có thể quay lưng lại với chủ đề mặc dù nó vẫn có giá trị hoặc quan trọng, phần lớn là vì nó nhàm chán. Không có giải pháp, ý tưởng vẫn có thể hữu ích, nhưng mốt nhất thời đã qua. Một người trả lời cho biết:

Ở Washington, thế giới ý tưởng giống như thế giới thời trang. Ý tưởng không kéo dài hơn bốn hoặc năm năm. Họ bắt kịp, trở nên rất nổi tiếng, và vì thế, họ tự chuốc lấy thất bại trong quá trình phát triển bùng nổ, và những người khác thế chỗ họ. Nó giống như một cơn sốt hula hoop. Làm thế nào để bạn bắt đầu một cơn sốt hula hoop? Tôi không thể trả lời điều đó. Có một anh chàng ở New York đi khắp nơi mặc quần áo cho động vật. Anh ấy đã làm điều đó trong nhiều năm và cứ sau vài năm, anh ấy lại xuất hiện trên các phương tiện truyền thông. Một ngày nào đó, ý tưởng của anh ấy sẽ trở nên phổ biến và tất cả chúng ta sẽ thay tã cho ngựa của mình.

NGÂN SÁCH: VẤN ĐỀ ĐẶC BIỆT

Ngân sách tạo thành một loại vấn đề cụ thể xứng đáng có một phần của riêng nó. Tiền làm cho thế giới quay vòng, như người ta vẫn nói. Ngay cả khi nó không hoàn toàn làm được điều đó, ngân sách là một phần trung tâm của hoạt động chính phủ. Các chương trình, cơ quan và sự nghiệp chuyên nghiệp tăng và giảm theo phần ngân sách của họ. Sự thắt chặt ngân sách ảnh hưởng rất trực tiếp đến cả các quan chức và các nhà lập pháp vì các chương trình mà họ có lợi ích trong sự nghiệp cá nhân đều bị ảnh hưởng. Những cân nhắc về ngân sách đôi khi buộc các hạng mục phải cao hơn trong chương trình nghị sự của chính phủ, đóng vai trò như một người quảng bá. Vào những thời điểm khác, ngân sách đóng vai trò hạn chế, giữ một số hạng mục ở mức thấp (hoặc thậm chí ngoài) chương trình nghị sự vì hạng mục đó sẽ tốn kém hơn mức mà những người ra quyết định sẵn sàng dự tính.

Các cân nhắc về ngân sách chắc chắn xuất hiện rất nhiều trong dữ liệu được tạo ra cho nghiên cứu này. Trong các cuộc phỏng vấn, ngân sách đóng vai trò quan trọng trong 70% số lượt phỏng vấn và 15 trong số 23 nghiên cứu điển hình. Họ nổi bật hơn một chút về sức khỏe so với phương tiện đi lại ⁶²vì hai lý do. Đầu tiên, các khoản chi tiêu của chính phủ liên bang cho y tế đơn giản là cao hơn nhiều. Khi chương trình đường cao tốc được

'Anthony Downs, “Up and Down with Ecology—The 'Issue-Attention Cycle,”' The Public Interest 28 (Mùa hè 1972): 38-50.

trị giá khoảng 6 tỷ đô la, Medicare và Medicaid trị giá 40 tỷ đô la. Không chỉ mức độ khác nhau rất nhiều, mà tỷ lệ lạm phát trong chăm sóc y tế, bao gồm cả trong các chương trình của chính phủ, cũng rõ rệt hơn nhiều. Trong vòng hai năm kể từ khi Medicare được thông qua, các nhà hoạch định chính sách đã rất ngạc nhiên trước sự gia tăng chóng mặt của chi phí. Đôi khi hạn chế về ngân sách có thể nghiêm trọng đến mức gần như khiến mọi người tê liệt. Khi một người trả lời về sức khỏe tuyệt vọng về bất kỳ hành động nào, “Không có gì ở phía trước. Tất cả mọi người chỉ là cản trở. Họ đang ngồi đó nhìn chi phí tăng lên, nhìn đồng hồ màu đỏ tăng vọt.”

Chúng ta hãy phân biệt giữa ngân sách với tư cách là một ràng buộc, buộc những người quan trọng phải giảm chi phí của các đề xuất hoặc bỏ qua một số lựa chọn hoàn toàn vì chi phí được cho là quá cao, và ngân sách với tư cách là người thúc đẩy, đẩy một số hạng mục lên cao hơn trong chương trình nghị sự của chính phủ . Một ví dụ tuyệt vời về ngân sách với tư cách là người thúc đẩy là mối quan tâm về chi phí chăm sóc y tế. Trong thời gian tôi phỏng vấn, chi phí rõ ràng là vấn đề số một trong tâm trí của những người trả lời về sức khỏe. Như một người đã nói, “Từ 'bận tâm' quá nhẹ. Đó là một nỗi ám ảnh. Nó chỉ tràn ngập mọi thứ. Việc xem xét chi phí đã được đưa vào mọi chương trình.” Khi được hỏi liệu các nhà hoạch định chính sách của chính phủ có quan tâm đến chi phí đối với chính phủ hoặc đối với các thực thể khác như công ty bảo hiểm tư nhân hoặc cá nhân hay không, câu trả lời áp đảo của họ là chính ngân sách liên bang đã khiến vấn đề này được xếp hạng cao hơn nhiều vấn đề khác. Như một nhà phân tích đã nói, “Người ta ước tính rằng chi phí y tế trong ngân sách liên bang sẽ tăng gấp đôi sau mỗi 5 năm. Áp lực ngân sách là không thể tin được.” Trong quá trình lo lắng về chi phí, các vấn đề khác, chẳng hạn như khả năng tiếp cận hoặc chất lượng chăm sóc y tế, đã bị gạt sang một bên. Như một cựu quan chức đã diễn đạt khá đăm chiêu, “Chúng tôi đã có chương trình cải cách lớn này trong Dịch vụ Y tế Công cộng, nhưng không thể kiếm được tiền cho nó vì Medicare và Medicaid. Cứ như thể chúng tôi đang ném những chiếc lá xuống dòng nước, và những chiếc lá trôi đi, cuốn theo dòng nước cực mạnh đó là Medicare và Medicaid.”

Tuy nhiên, có lẽ mối quan tâm hàng đầu về ngân sách là một hạn chế. Những cân nhắc về ngân sách ngăn cản các nhà hoạch định chính sách và những người thân cận của họ suy nghĩ nghiêm túc về một số giải pháp thay thế, sáng kiến hoặc đề xuất, hoặc ít nhất buộc họ phải sửa đổi đề xuất của mình để giảm chi tiêu ước tính. Một số tùy chọn bị bỏ qua hoàn toàn. Ví dụ, các nhà hoạch định giao thông vận tải đã đi đến chỗ loại trừ các chi phí liên bang trong tương lai cho các hệ thống đường tàu điện ngầm cố định quy mô lớn vì chi phí cao của BART của San Francisco và METRO của Washington. Trong lĩnh vực y tế, dịch vụ chăm sóc dài hạn không được thảo luận nhiều trong các cuộc phỏng vấn của tôi, mặc dù nhân khẩu học cho thấy nhu cầu về dịch vụ này ngày càng tăng. Tỷ lệ cao nhất những người được hỏi thảo luận về bất kỳ mục nào liên quan đến chăm sóc dài hạn chỉ là 13 phần trăm. Khi được hỏi tại sao một vấn đề rõ ràng như vậy lại không nổi bật trong chương trình nghị sự, hầu hết những người được hỏi ngay lập tức tập trung vào hạn chế ngân sách. Một người nói: “Đây là chuỗi logic: Vấn đề là sự chăm sóc không đầy đủ. Giải pháp là tiêu tiền. Chúng ta có tiền không? Không. Zip, để ổ ghi phía sau.

Vì vậy, một số hạng mục tiềm năng trong chương trình nghị sự không bao giờ được đưa vào trạng thái chương trình nghị sự vì chúng không vượt qua rào cản của giới hạn ngân sách. Các hạng mục khác đạt được một số điểm nổi bật trong chương trình nghị sự bị ảnh hưởng rất nhiều bởi các cân nhắc về ngân sách . Những đề xuất về bảo hiểm y tế quốc gia vào cuối những năm 1970 là một ví dụ điển hình. Khi những người ủng hộ các kế hoạch khác nhau triển khai các sản phẩm của họ trong suốt thời gian từ 1977 đến 1979, tất cả họ đều phải đối mặt với sự thật - và nó được coi như một sự thật đơn giản - rằng ngân sách liên bang không thể đáp ứng một kế hoạch toàn diện, điều mà một đối thủ gọi là “sự ham muốn”. kế hoạch thành cát bụi”. Như một nhân viên quốc hội đã tóm tắt, “Bạn đang phải đối mặt ngay lập tức với hạn chế ngân sách khốc liệt này. Đó là một yếu tố rất, rất quan trọng. Tôi không thể nhấn mạnh nó quá mạnh được.” Vì vậy, mọi người đua nhau xem họ có thể lấy được bao nhiêu từ ngân sách cho các kế hoạch của mình. Ngay cả những người ủng hộ bảo hiểm toàn diện cũng đề xuất tuổi bảo hiểm tư nhân bắt buộc như một phần quan trọng trong gói bảo hiểm của họ. Những người khác cắt giảm phạm vi bảo hiểm hoặc phù hợp với lợi ích , rút lui khỏi một kế hoạch hoàn toàn toàn diện. Một người trả lời đã tóm tắt sự vận hành của giới hạn ngân sách một cách rất độc đáo:

Kể từ khi tôi giải quyết những vấn đề này, tôi có ấn tượng rằng vấn đề quan trọng nhất là tác động đối với ngân sách liên bang. Bạn có thể đưa tất cả các nhà phân tích vào phòng, và họ sẽ nói chuyện, nói chuyện và nói chuyện, nhưng khi bạn tham gia vào một cuộc thảo luận nghiêm túc với chủ tịch hoặc chủ tịch ủy ban, điều đầu tiên họ bắt đầu là, “Tôi nghĩ rằng chúng ta có thể tiêu X đô la.” Và X đô la là những gì bạn nghĩ ra. Điều đó đã xảy ra với cải cách phúc lợi. Tôi đoán rằng nếu bạn hỏi bất kỳ ai đề xuất cải cách phúc lợi, “Tại sao lại là năm tỷ,” họ sẽ nói, “Đó là những gì chúng ta có thể mua ngay bây giờ.” Họ có thể nói rằng đó là điều sai trái, nhưng đó là những gì chúng ta có thể mua được.

Trong thời điểm ngân sách hạn chế nghiêm trọng, các chương trình rẻ tiền được ưu tiên. Chúng có ba loại chung. Đầu tiên, một số trong số họ cố gắng điều chỉnh, kiểm soát sự gia tăng chi phí. Ví dụ, sự gia tăng đáng báo động về chi tiêu của Medicare và Medicaid đã dẫn đến một số chương trình và đề xuất theo quy định. Pháp luật về kế hoạch y tế được thiết kế để làm chậm tốc độ tăng chi tiêu vốn với giả định rằng một số chi phí chăm sóc y tế tăng là do dư thừa giường bệnh và tăng khả năng cung cấp dịch vụ chăm sóc công nghệ cao. Chương trình Tổ chức Đánh giá Tiêu chuẩn Chuyên nghiệp, một nỗ lực nhằm điều chỉnh việc sử dụng không cần thiết, đã ra đời. Luật gian lận và lạm dụng đã được thông qua, và việc ngăn chặn chi phí bệnh viện đã được đề xuất. Những chương trình này, khi được triển khai, đã đạt được những mức độ thành công khác nhau, nhưng mục đích chính của chúng tôi là tìm hiểu lý do tại sao ngay từ đầu sự chú ý lại đổ dồn vào chúng. Chúng trở thành những mục trong chương trình nghị sự vì chúng có hai ưu điểm trong thời kỳ áp lực ngân sách: Chúng có chi phí thấp theo cách riêng của chúng và chúng hứa hẹn sẽ kiểm soát chi phí gia tăng.

Loại chương trình rẻ tiền thứ hai không trực tiếp chịu sự quản lý, nhưng các nhà hoạch định chính sách tin chắc rằng nó sẽ tiết kiệm tiền. Chẳng hạn, các Tổ chức Bảo trì Sức khỏe đã thành công một phần do lập luận rằng sự ra đời của họ sẽ tạo ra sự cạnh tranh đối với hoạt động y tế trả phí theo dịch vụ truyền thống , tiết kiệm tiền trong thời gian dài cho cả người tiêu dùng và chính phủ. Trong những năm 1970, các nhà hoạch định chính sách y tế ngày càng chuyển sang thúc đẩy các thói quen sức khỏe tốt vì đó là một ý tưởng tốt, nhưng cũng vì giữ cho mọi người khỏe mạnh sẽ khiến họ không phải đến hệ thống chăm sóc y tế, do đó tiết kiệm được tiền. Tỷ lệ các cuộc phỏng vấn về sức khỏe của tôi bao gồm đề cập nổi bật về phòng ngừa đã tăng từ 13% năm 1976 lên 42% năm 1979. Về phía giao thông vận tải, việc bãi bỏ quy định về đường sắt được thúc đẩy bởi lập luận rằng chính phủ liên bang đã đi đến một bước ngoặt: Hoặc là nó sẽ buộc phải giảm ngày càng nhiều trợ cấp cho các thực thể như Conrail, hoặc chính phủ nên bãi bỏ quy định, cho phép các tuyến đường sắt thành công hoặc thất bại trên thị trường.

Thứ ba, vào thời điểm không thể thực hiện được các sáng kiến chi tiêu lớn (chẳng hạn như bảo hiểm y tế quốc gia hoặc hệ thống tàu điện ngầm sang trọng), thì sự chú ý chuyển sang các sáng kiến tốn ít chi phí, ngay cả khi chúng không nhất thiết góp phần tiết kiệm chi phí thực tế. Trong Chương 6 và 8, chúng tôi sẽ mô tả chi tiết các hoạt động của doanh nhân chính sách . Chỉ cần nói ở đây rằng họ đang tham gia vào một cuộc tìm kiếm ít nghỉ ngơi hơn cho một cái gì đó để cầu hôn. Nếu họ không thể đề xuất các hạng mục có giá trị lớn, họ sẽ tìm kiếm các đề xuất ít tốn kém hơn. Ví dụ, trong lĩnh vực y tế, sự chú ý có thể chuyển sang cải cách của FDA hoặc các phòng thí nghiệm lâm sàng, và trong giao thông vận tải, chuyển sang những cải tiến vốn thấp như làn đường xe buýt, xe van gộp, quản lý giao thông và khu mua sắm dành cho người đi bộ. Một người trả lời về sức khỏe, trong khi thảo luận về mối quan tâm hiện tại đối với sức khỏe trẻ em, đã đánh giá rất cao việc tìm kiếm các mặt hàng rẻ tiền trong thời kỳ ngân sách eo hẹp: “Với đồ dùng cho trẻ em nói chung, đồ trẻ em rất rẻ. Bạn có thể làm những gì bạn phải làm với trẻ em trong khu vực y tế mà không tốn nhiều tiền vì về cơ bản, trẻ em đều khỏe mạnh. Vì vậy, nếu bạn đang tìm kiếm một thứ gì đó để rèn luyện sức khỏe và không muốn tốn kém quá nhiều, thì hãy làm theo những đứa trẻ.”

Giới hạn ngân sách nói chung liên quan nhiều hơn đến tình trạng của nền kinh tế. Hạn chế không hoàn toàn là do hình dạng của nền kinh tế lớn hơn, nhưng khi nền kinh tế không tăng trưởng nhanh, khi nguồn thu của chính phủ giảm và các khoản chi tiêu được hưởng khác nhau tăng lên , thì hạn chế ngân sách trở nên nghiêm trọng. Mặt khác, khi nền kinh tế đang tăng trưởng, chính phủ sẽ có nhiều nguồn lực hơn để đổi mới. Chẳng hạn, một lý do cho việc mở rộng chính phủ trong những năm 1960 là nền kinh tế tương đối mạnh. Mối bận tâm của các quan chức với các điều kiện kinh tế quốc gia cũng ảnh hưởng gián tiếp đến các chương trình nghị sự. Chẳng hạn, khi Tổng thống Carter quan tâm đến lạm phát, ông thường không dễ tiếp thu những đề xuất có thể gắn liền với cuộc chiến cụ thể đó. Việc ông tiếp tục quan tâm đến việc ngăn chặn chi phí bệnh viện, vượt xa thời điểm mà đề xuất có bất kỳ cơ hội thực tế nào ở Hill, phần lớn là do ông mong muốn chỉ ra một số sáng kiến mà ông đã thực hiện trong cuộc chiến chung chống lạm phát, hơn là bất kỳ động lực nào trong chính lĩnh vực y tế.

Một số ràng buộc ngân sách là cảm tính. Có những sự thật khách quan về những thứ như tình trạng doanh thu hoặc nghĩa vụ tài chính của các quyền lợi , nhưng giới hạn ngân sách cũng có thể được giải thích. Ví dụ, một số nhà hoạch định chính sách có thể coi mức thâm hụt ở một quy mô nhất định là có thể chấp nhận được, trong khi những người khác lại thấy điều đó là quá đáng. Ràng buộc ngân sách có thể được trích dẫn như một lập luận chống lại một đề xuất mà người ta không ủng hộ trên cơ sở khác, và có thể đứng về phía những đề xuất mà người ta ủng hộ, bằng cách đánh giá thấp chi phí của chúng hoặc bỏ qua chi phí tầm xa của chúng. Ngay cả khi ước tính chi phí một cách khó khăn, các quan chức chính phủ vẫn có thể tùy ý sử dụng, ít nhất là về mặt khái niệm nếu không muốn nói là về mặt chính trị, lựa chọn tăng doanh thu cho các chương trình mà họ rất ủng hộ. Như một quan chức ngân sách đã nói: “Ngân sách luôn có chỗ trống nếu bạn sẵn sàng tăng thuế hoặc nếu bạn sẵn sàng cắt giảm các chương trình khác. Ràng buộc ngân sách không quá nhiều ở đó, mà là vấn đề bạn xử lý các tác động ngân sách như thế nào.”

Thông thường, ngân sách tạo thành một hạn chế thực sự: Các nhà hoạch định chính sách dự đoán chi phí và doanh thu, và nếu cần thiết, cắt giảm các sáng kiến để giúp chúng có thể quản lý được về mặt tài chính . Có thể có những bất đồng về tính thực tế của các ước tính, nhưng ít nhất họ đã cố gắng. Tuy nhiên, đôi khi, nếu họ thấy hoàn cảnh đủ hấp dẫn, các nhà hoạch định chính sách chỉ đơn giản bỏ qua ngân sách. Chẳng hạn, chương trình tài trợ cho việc chạy thận nhân tạo đã được thêm vào như một động lực thúc đẩy trên sàn của Thượng viện, dường như không hề nghĩ đến những chi phí sẽ xảy ra sau đó. Các chính trị gia nhận thấy rằng sự bất bình đẳng về đạo đức được tạo ra bằng cách áp dụng liệu pháp mang lại sự sống đầy kịch tính này cho một số người chứ không phải tất cả là không thể chấp nhận được. Chương trình đã phát triển trong vòng hai hoặc ba năm với chi phí hàng tỷ đô la. Một người trả lời am hiểu đã tuyên bố: “Những người bỏ phiếu cho nó không biết gì về cái giá phải trả sẽ xảy ra sau đó. Ngay cả khi họ biết về cái giá phải trả, thì cũng chẳng có gì khác biệt cả.”

Cuối cùng, những nhận xét về hạn chế ngân sách này có thể áp dụng ở nhiều khía cạnh đối với tình trạng thiếu nguồn lực nói chung. Chúng tôi đã lập luận rằng sự sẵn có của tiền giúp cho sự đổi mới của chính phủ có thể xảy ra, điều không thể thực hiện được trong thời kỳ hạn chế ngân sách nghiêm trọng. Như một người được hỏi đã nói: “Khi bạn đang xem xét một khoản thâm hụt lớn mà bạn phải bù đắp bằng cách nào đó, bạn sẽ không có nhiều ý tưởng mới.” Lập luận tương tự có thể được áp dụng cho sự sẵn có của các nguồn tài nguyên khác ngoài tiền. Thời gian eo hẹp khiến con người trở nên bảo thủ, bảo vệ những gì mình có, tránh những thay đổi lớn. Tài nguyên chùng giải phóng các tổ chức. Họ có nhiều không gian hơn để thử nghiệm và nhiều nguồn lực hơn để bắt tay vào sản xuất những đổi mới. Ví dụ, các vấn đề liên quan đến chất lượng phòng thí nghiệm lâm sàng không phù hợp và các xét nghiệm không cần thiết đã được biết đến từ lâu. Quốc hội đã xúc tiến các dự luật điều chỉnh các phòng thí nghiệm lâm sàng vào giữa đến cuối những năm 1970 khi một thành viên của Quỹ Robert Wood Johnson vào làm nhân viên của tiểu ban y tế Thượng viện, và người đứng đầu tiểu ban thiểu số coi đây là cơ hội để làm điều gì đó . phòng thí nghiệm lâm sàng. Sự chậm trễ có sẵn dưới dạng một nhân viên mới và chưa được chỉ định đã tạo điều kiện cho tiểu ban, sau đó là tiểu ban của Hạ viện , và cuối cùng là bộ máy quan liêu của HEW phản ứng trước áp lực lập pháp để thực hiện những thay đổi đáng kể trong các thủ tục quy định của họ.

ĐỊNH NGHĨA VẤN ĐỀ

Có một sự khác biệt giữa một điều kiện và một vấn đề. ⁶³Chúng ta chịu đựng mọi hoàn cảnh hàng ngày: thời tiết xấu, bệnh tật không thể tránh khỏi và không thể chữa khỏi , dịch bệnh, nghèo đói, cuồng tín. Như một nhà vận động hành lang đã nói: “Nếu bạn chỉ có bốn ngón tay trên một bàn tay, thì đó không phải là vấn đề; đó là một tình huống.” Các điều kiện được định nghĩa là vấn đề khi chúng ta tin rằng chúng ta nên làm gì đó với chúng. ⁶⁴Các vấn đề không chỉ đơn giản là các điều kiện hoặc sự kiện bên ngoài; còn có yếu tố cảm thụ, diễn giải. Như một người được hỏi đã trả lời, khi tôi hỏi anh ta tại sao một sáng kiến mới về hút thuốc nên đến từ HEW vào thời điểm đó:

Tôi không biết. Tôi không biết liệu có bất kỳ câu trả lời nào cho loại câu hỏi đó hay không, ngay cả trong phần tóm tắt. Mọi người cuối cùng chỉ quyết định rằng họ phải làm điều đó. Điều đó đã xảy ra với rất nhiều vấn đề xã hội. Chúng ta sống chung với những vấn đề xã hội này một thời gian, rồi cuối cùng chúng ta quyết định rằng nếu chúng ta nghiêm túc với chúng thì chúng ta nên làm. Vấn đề không nhất thiết phải trở nên tồi tệ hơn hay tốt hơn. Nó không phải là một số thay đổi lớn trong vấn đề. Nghèo đói. Nghèo đói không trở nên tồi tệ hơn. Lyndon Johnson vừa quyết định thực hiện cuộc chiến chống đói nghèo này. Tại sao khoảnh khắc này có vẻ tốt hơn khoảnh khắc khác mà tôi không biết.

Có những lợi ích chính trị lớn trong việc xác định vấn đề. Một số được giúp đỡ và những người khác bị tổn thương, tùy thuộc vào cách các vấn đề được xác định. Ví dụ, nếu mọi thứ về cơ bản đang diễn ra theo cách của bạn, bạn muốn thuyết phục người khác rằng không có vấn đề gì ngoài kia. Một người được hỏi có liên quan đến các chủ hàng nói với tôi rằng tất cả những thay đổi về luật pháp và thực thi gần đây “đã đi theo hướng mà các chủ hàng mong muốn. Về cơ bản, chúng tôi không gặp nhiều vấn đề với những gì đang xảy ra.” Nhưng khi những thay đổi ít thoải mái hơn đến với bạn, như Robert Walters đã chỉ ra, bạn cố gắng xác định vấn đề theo cách đặt gánh nặng điều chỉnh ở nơi khác và tránh thay đổi khuôn mẫu của chính bạn.⁶⁵ ⁶⁶Ví dụ, các công ty ô tô đã xác định vấn đề thị phần của họ trong những năm 1970 là sự cạnh tranh không lành mạnh của nước ngoài và quy định đàn áp của chính phủ. Nếu những người khác đồng ý với định nghĩa của họ về vấn đề , thì những điều chỉnh phải được thực hiện ở nơi khác, đặc biệt là bởi chính phủ liên bang . Nhưng vấn đề của họ có thể dễ dàng được xác định là hợp đồng liên minh sang trọng, kiểm soát chất lượng kém và ra quyết định quản lý không phù hợp (ví dụ: quyết định sản xuất ô tô lớn). Tuy nhiên, các nhà sản xuất ô tô không muốn định nghĩa các vấn đề theo những cách này, bởi vì gánh nặng phải làm gì đó với chúng khi đó sẽ đè lên vai của chính họ. Do đó, định nghĩa vấn đề và đấu tranh về định nghĩa hóa ra lại có những hệ quả quan trọng.

Làm thế nào để điều kiện được xác định là vấn đề? Các giá trị, so sánh và phạm trù đóng góp vào bản dịch.

Vị trí của các giá trị trong định nghĩa vấn đề

Các giá trị mà một người mang lại cho một quan sát đóng một vai trò quan trọng trong việc xác định vấn đề . Sự không phù hợp giữa các điều kiện quan sát được và quan niệm của một người về trạng thái lý tưởng trở thành một vấn đề. Ví dụ, những người bảo thủ và tự do có thể đồng ý rằng có một sự phân bổ thu nhập nhất định trong dân số, và thậm chí có thể đồng ý rằng một số người nghèo theo bất kỳ phân loại nào. Nhưng những người tin vào việc sử dụng chính phủ để giải quyết nghèo đói sẽ coi sự hiện diện của người nghèo là một vấn đề; những người không tin vào việc sử dụng chính phủ cho như vậy

Định nghĩa vấn đề Mục đích 111 sẽ định nghĩa nghèo đói là một điều kiện. Xu hướng đó được nhấn mạnh nếu người ta thêm cụm từ, “thích hợp cho hành động của chính phủ.” Một số người bảo thủ có thể cho rằng nghèo đói là một vấn đề, nhưng không phải là vấn đề “phù hợp với hành động của chính phủ”.

việc tiếp cận dịch vụ chăm sóc y tế có phải là quyền hay không - xoay quanh khá độc đáo xung quanh các yếu tố ý thức hệ như vậy. Nếu một người coi quyền truy cập là một quyền, thì có lẽ chính phủ nên bảo đảm quyền đó trước. Nếu một số người không được tiếp cận với dịch vụ chăm sóc y tế, tình trạng đó được coi là một vấn đề, và đặc biệt là một vấn đề phù hợp với hành động của chính phủ. Mặt khác, nếu một người coi chăm sóc y tế là một thứ có thể tốt nếu có, nhưng không phải là một quyền, thì sự khác biệt trong khả năng tiếp cận được coi là một điều kiện hơn là một vấn đề. Trong chừng mực mà định nghĩa về chăm sóc y tế như một quyền trở nên phổ biến cả trong dân chúng và giữa các chuyên gia về chính sách y tế, thì áp lực buộc chính phủ phải hành động như bảo hiểm y tế quốc gia toàn diện sẽ trở nên lớn hơn nhiều.

So sánh và định nghĩa vấn đề

Các vấn đề đôi khi liên quan đến so sánh. Nếu một người không đạt được những gì người khác đang đạt được, và nếu một người tin vào sự bình đẳng, thì bất lợi tương đối sẽ tạo thành một vấn đề. Nếu niềm tin của Alexis de Tocqueville rằng người Mỹ đặc biệt chú trọng đến bình đẳng là đúng, thì sự so sánh bất lợi sẽ tạo ra nhiều vấn đề ở Hoa Kỳ. Do đó, thực tế là một số người nhận được dịch vụ chăm sóc y tế chất lượng cao và những người khác thì không được coi là một vấn đề do có những so sánh liên quan. Đôi khi mọi người thực hiện những so sánh giữa các quốc gia. Nó thường có thể là một lập luận mạnh mẽ rằng người Pháp có tàu cao tốc hay người Canada có bảo hiểm y tế quốc gia. Việc Liên Xô phóng vệ tinh Sputnik đầu tiên đã khởi đầu cho một chuỗi sáng kiến ấn tượng—bao gồm các sáng kiến về hàng không vũ trụ nhưng còn mở rộng ra cả lĩnh vực nghiên cứu, phát triển và giáo dục—được thiết kế để bắt kịp. Chỉ riêng việc bị tụt lại phía sau ở “quốc gia vĩ đại nhất trên trái đất” cũng đủ tạo thành vấn đề đối với một số người.

Thể loại

Bước đầu tiên khi phân tích bất cứ thứ gì là đặt nó vào danh mục phù hợp. Mọi người sẽ nhìn nhận một vấn đề hoàn toàn khác nếu nó được xếp vào một loại chứ không phải một loại khác. Do đó, phần lớn cuộc đấu tranh về định nghĩa vấn đề tập trung vào các loại sẽ được sử dụng và cách chúng sẽ được sử dụng. Bạn có thể không đánh giá được một vấn đề theo phạm trù của nó, nhưng phạm trù của nó cấu trúc nhận thức của mọi người về vấn đề ở nhiều khía cạnh quan trọng.

Ví dụ, một trong những người được hỏi của tôi cho rằng việc thông qua phí sử dụng đường thủy một phần là do sự thay đổi về danh mục. Như anh ấy đã nói, “Hàng hải luôn được coi là một phần của chính sách tài nguyên nước. Chỉ gần đây nó mới được coi là phương tiện giao thông.” Sự thay đổi này đã có một hiệu quả quan trọng

bàn chân. Nếu các tuyến đường thủy được phân loại là tài nguyên nước, thì các dự án giao thông thủy như âu thuyền và đập, kênh đào và nạo vét sẽ được so sánh với các dự án như khai hoang và tưới tiêu. Nhưng nếu các tuyến đường thủy được coi là hành lang vận tải, thì việc sà lan sử dụng âu thuyền và luồng lạch mà không trả bất kỳ khoản phí nào cho người sử dụng là không công bằng khi so sánh với thuế nhiên liệu mà người sử dụng phải trả để tài trợ cho việc xây dựng và bảo trì đường cao tốc, thuế vé máy bay đi lại. tài chính xây dựng sân bay, và các chi phí riêng của ngành đường sắt cho việc xây dựng và bảo trì quyền ưu tiên.

Ví dụ thứ hai và cũng là ví dụ thú vị nhất về tầm quan trọng của các hạng mục là việc vận chuyển người khuyết tật. Trong những năm 1970, các nhà hoạt động vì người khuyết tật đã kích động và cuối cùng giành được ngôn ngữ pháp lý và cách giải thích quy định bắt buộc phải trang bị thêm thang máy và các thiết bị khác cho hệ thống tàu điện ngầm hiện có để có thể tiếp cận phương tiện công cộng. Các nhà khai thác vận tải và thậm chí nhiều người khuyết tật lập luận rằng người khuyết tật có thể được vận chuyển rẻ hơn và thuận tiện hơn xung quanh các khu vực đô thị với dịch vụ gọi xe hoặc taxi được trợ giá. Vấn đề bật lên cách người ta phân loại vấn đề. Nếu nó được định nghĩa là một vấn đề về quyền công dân, thì quyền tiếp cận bình đẳng đối với tàu điện ngầm được yêu cầu vì riêng biệt không bình đẳng. Mặt khác, nếu đó là vấn đề giao thông vận tải thì không cần thiết phải tiếp cận bình đẳng và các giải pháp khác là phù hợp. Thể loại mà vấn đề được đặt vào đã tạo ra một sự khác biệt lớn.

Các phạm trù cũ và các phương tiện cũ để phân loại các đối tượng vào các phạm trù đó có xu hướng tồn tại. Nhưng hoàn cảnh đã thay đổi thì sao? Khi đối mặt với những nhu cầu đã thay đổi hoặc những vấn đề mới, bản năng đầu tiên của chính phủ là bảo tồn những hạng mục cũ càng lâu càng tốt. Một sự thay đổi trong các danh mục thể hiện mối đe dọa đối với lợi ích của một số cơ quan và các chính trị gia muốn trì hoãn ngày tính toán đó càng lâu càng tốt. Do đó, lý thuyết được chấp nhận là chương trình đường cao tốc liên bang sẽ giúp xây dựng đường cao tốc, nhưng các bang và địa phương sẽ chịu trách nhiệm bảo trì chúng sau khi được xây dựng. Khi những năm 1960 và 1970 trôi qua, hầu hết những người hiểu biết đều thấy rõ rằng các bang đơn giản là không thể hoặc sẽ không theo kịp các yêu cầu bảo trì. Tuy nhiên, nếu chính phủ liên bang chỉ đơn giản đồng ý trả tiền bảo trì, chi phí sẽ rất lớn và sự khác biệt giữa trách nhiệm địa phương (ví dụ: đường nông thôn) và trách nhiệm liên bang (ví dụ: đường cao tốc liên bang) sẽ ngày càng khó phân biệt. vẽ tranh. Gánh nặng điều chỉnh, để quay trở lại khái niệm đã được thảo luận trước đó, sẽ đặt lên vai chính phủ liên bang. Vì vậy, bước đầu tiên là xác định một số hoạt động bảo trì là xây dựng. Chính phủ thời kỳ liên bang có thể không trả tiền cho việc lấp ổ gà, nhưng họ sẽ coi việc xây dựng lại giống như xây dựng mới. Tái tạo bề mặt, trải một tấm nhựa đường hoàn toàn mới trên một con đường hiện có, sẽ được gọi là xây dựng và được chính phủ liên bang chi trả. Do đó, một nhân viên của ủy ban quốc hội nói rằng sự khác biệt giữa xây dựng và bảo trì “vẫn là lý thuyết, nhưng định nghĩa về những gì cấu thành xây dựng đã được thay đổi trong những năm qua. Có một số thứ hiện đang được đưa vào mà trước đây được coi là bảo trì.

Cuối cùng, sự phù hợp giữa các phạm trù và thực tế trở nên yếu đến mức các phạm trù mới xuất hiện. Số lượng các trường hợp không phù hợp với các phân loại cũ tăng lên đáng kể đến mức mọi người phải sử dụng các phân loại mới chỉ đơn giản là để hiểu chính họ. Quay trở lại ví dụ trước, ít nhất một số người thừa nhận rằng chính phủ liên bang thực sự đang tài trợ cho việc bảo trì đường cao tốc. Nhưng trong những năm 1960 và 1970, các phương thức vận tải khác đang xuống cấp , bao gồm quyền ưu tiên đường sắt, âu thuyền và đập. Cuối cùng, những người làm công tác vận tải bắt đầu nghĩ về “ sự xuống cấp của cơ sở hạ tầng giao thông vận tải,” thay vì sự xuống cấp riêng lẻ của cơ sở hạ tầng của từng phương thức. Sự xuất hiện của phạm trù đó có ý nghĩa quan trọng đối với cách mọi người nhìn nhận vấn đề. Họ đưa ra mối liên hệ rõ ràng giữa kinh nghiệm của đường sắt và đường cao tốc, lập luận rằng nếu chúng ta trì hoãn việc bảo trì đường cao tốc và cầu như đường sắt đã làm với quyền ưu tiên, chúng ta sẽ rơi vào tình trạng lộn xộn tương tự. Danh mục mới cũng tạo ra cảm giác rằng có một vấn đề lớn hơn nhiều so với việc mọi người nhìn thấy từng phần riêng biệt. Đến lượt nó, điều đó lập luận cho sự tận tâm của nhiều nguồn lực hơn để xây dựng lại.

Sự xuất hiện của một hạng mục mới là một sự kiện chính sách công có tín hiệu. Ví dụ , khi mọi người bắt đầu nghĩ đến giao thông vận tải hoặc năng lượng, thay vì các thành phần riêng biệt của chúng được phân loại thành các loại khác, các định nghĩa hoàn toàn mới về vấn đề và khái niệm hóa giải pháp sẽ xuất hiện. Ở những khía cạnh quan trọng, các phạm trù xác định cách chúng ta nhìn nhận vấn đề.

PHẦN KẾT LUẬN

Chương này đã xem xét cách các quan chức chính phủ tập trung sự chú ý của họ vào một vấn đề hơn là vấn đề khác. Các cơ chế khác nhau—các chỉ báo, các sự kiện tập trung và phản hồi—khiến họ chú ý đến các vấn đề. Họ sử dụng các chỉ số để đánh giá cả mức độ và sự thay đổi trong một vấn đề. Việc giải thích các chỉ số của họ hóa ra lại là một quá trình phức tạp hơn so với việc đánh giá thực tế một cách đơn giản. Các sự kiện tiêu điểm, bao gồm các thảm họa, khủng hoảng, trải nghiệm cá nhân và các biểu tượng, đều quan trọng, nhưng cần có sự đi kèm dưới dạng các nhận thức có sẵn mà chúng củng cố, các chỉ báo vững chắc hơn hoặc kết hợp với các sự kiện tương tự khác. Phản hồi cung cấp thông tin về hiệu suất hiện tại có thể không phù hợp với mục đích lập pháp hoặc hành chính cao hơn, cho thấy việc không đạt được các mục tiêu đã nêu hoặc gợi ý những hậu quả không lường trước được. Giống như một vấn đề có thể nảy sinh trong chương trình nghị sự, nó cũng có thể mờ dần khỏi tầm nhìn. Chính phủ có thể giải quyết vấn đề, thậm chí có thể giải quyết nó theo mốt. Nếu không giải quyết được vấn đề, kết quả có thể là sự thất vọng và chuyển sang một điều gì đó dễ xử lý hơn. Các vấn đề cũng có thể biến mất đơn giản vì tốc độ tăng trưởng của chúng chững lại, vì mọi người đã quen với tình trạng này hoặc vì sự chú ý trở nên nhất thời.

Ngân sách cấu thành một loại vấn đề đặc biệt. Đôi khi các điều kiện về ngân sách đóng vai trò như một động lực thúc đẩy sự xuất hiện của một loạt các mối quan tâm hoặc đề xuất nổi bật. Thường xuyên hơn, ngân sách hoạt động như một hạn chế, làm giảm nhiệt tình đối với các đề xuất tốn kém hoặc để giải quyết các vấn đề mà giải pháp sẽ tốn kém. Sự hiện diện của các nguồn lực dư thừa trong nền kinh tế làm cho ràng buộc ngân sách ít nghiêm trọng hơn. Nói chung, nguồn lực dư thừa giúp đổi mới khả thi. Một lần nữa, giới hạn ngân sách không nhất thiết phải rõ ràng trên bề mặt của nó, nhưng có thể được hiểu theo nhiều cách khác nhau.

Nói chung, không phải mọi điều kiện đều được coi là một vấn đề. Để một điều kiện trở thành một vấn đề, mọi người phải tin rằng cần phải làm gì đó để thay đổi nó. Những người trong và xung quanh chính phủ đưa ra bản dịch đó bằng cách đánh giá các điều kiện theo giá trị của chúng, bằng cách so sánh giữa mọi người hoặc giữa Hoa Kỳ và các quốc gia khác, và bằng cách phân loại các điều kiện thành loại này hay loại khác.

Tầm quan trọng của việc nhận ra vấn đề

Đôi khi, việc nhận ra một vấn đề cấp bách là đủ để đạt được một vị trí nổi bật trong chương trình nghị sự chính sách. Ví dụ, sự sụp đổ của Đường sắt Trung tâm Penn là lý do đủ để chính phủ chú ý đến việc ngừng dịch vụ sắp xảy ra và hậu quả là sự mất trật tự kinh tế của nó, và hành động. Nhưng thông thường, bản thân việc nhận ra vấn đề không đủ để đưa một mục vào chương trình nghị sự. Có rất nhiều vấn đề xảy ra trong môi trường của chính phủ, và các quan chức chỉ chú ý nghiêm túc đến một phần nhỏ trong số đó.

Giải quyết vấn đề cũng không phải là lý do duy nhất khiến chính phủ đưa ra giải pháp. Một số cân nhắc độc lập với việc giải quyết vấn đề khiến chính phủ phải hành động. Các chính trị gia tìm mọi cách để ghi dấu ấn của họ. Các quan chức đề xuất các sáng kiến được thiết kế để giúp họ giữ được công việc hoặc mở rộng lĩnh vực của mình. Các giá trị phổ biến thay đổi, dẫn đến định nghĩa vấn đề mới. Áp lực nhóm lợi ích đơn giản hoặc các biểu hiện ưu tiên khác có thể làm nổi bật vấn đề, không phụ thuộc vào vấn đề đang được giải quyết. Có nhiều lý do dẫn đến tình trạng chương trình nghị sự, ngoài sự thúc đẩy thẳng thắn để xác định các vấn đề và giải quyết chúng.

Bảo hiểm y tế quốc gia minh họa khá độc đáo sự chú ý này đối với các giải pháp trước các vấn đề. Những người ủng hộ nó lập luận rằng có một số vấn đề trong hệ thống chăm sóc sức khỏe mà bảo hiểm y tế quốc gia phải giải quyết, bao gồm những khoảng trống trong phạm vi bảo hiểm tư nhân, giảm khả năng tiếp cận dịch vụ chăm sóc y tế cho những người có bảo hiểm không đầy đủ, gánh nặng tài chính nặng nề đối với một số bộ phận của dân số, và sự bất lực của chính phủ hoặc bất kỳ ai khác trong việc kiểm soát chi phí gia tăng nhanh chóng. Mặc dù tất cả những vấn đề này có thể đã tồn tại theo một nghĩa nào đó trong hầu hết những năm tôi phỏng vấn, nhưng hầu hết những người phản hồi về sức khỏe của tôi đều không nhấn mạnh đến chúng. Thay vào đó, họ dường như chia sẻ cảm nhận của một nhân viên quốc hội rằng các vấn đề không đặc biệt cấp bách:

Phần lớn những người đang làm việc hiện có mức độ phù hợp khá tốt. Những người có thu nhập thấp được Medicaid đài thọ, mặc dù họ có thể không được đài thọ tốt nhất có thể. Người già và người khuyết tật được bảo hiểm theo Medicare. Vì vậy, thực sự, có khá nhiều phạm vi bảo hiểm ngoài kia. Medicare rất dễ tạo ra trường hợp, bởi vì thực sự có rất nhiều người ngoài kia không có bảo hiểm, những người không nhận được loại hình chăm sóc sức khỏe phù hợp và những người thực sự cần nó. Vấn đề bảo hiểm y tế quốc gia này không giống Medicare chút nào.

Tuy nhiên, trong khoảng thời gian từ 1978 đến 1979, đã có sự gia tăng đáng kể tỷ lệ những người được hỏi nói rằng trên thực tế có nhu cầu hoặc cử tri về bảo hiểm y tế quốc gia. Năm 1978, chỉ có 3% trong số họ thảo luận rõ ràng về khả năng đó; vào năm 1979, 42 phần trăm trong số họ đã làm. Rất khó có khả năng các vấn đề trở nên nghiêm trọng hơn nhiều trong thời gian một năm. Điều đã xảy ra là Thượng nghị sĩ Russell Long bắt đầu thúc đẩy một dự luật trong Ủy ban Tài chính, và chính quyền Carter đưa ra đề xuất của họ. Mức độ nổi bật của những đề xuất này trong chương trình nghị sự đã ảnh hưởng đến mức độ nổi bật của các vấn đề mà các đề xuất đó được cho là sẽ giải quyết. Các sự kiện đã làm nổi bật tất cả các vấn đề và nhu cầu mà “mọi người đều biết là đã có từ lâu”.

Tuy nhiên, có vẻ như đúng là việc liên kết một đề xuất với một vấn đề được coi là thực tế và quan trọng sẽ nâng cao triển vọng của đề xuất đó trong việc đưa lên chương trình nghị sự. Mặc dù sự xuất hiện của một cảm giác phổ biến rằng một vấn đề tồn tại ngoài kia có thể không phải lúc nào cũng chịu trách nhiệm thu hút sự chú ý đến một chủ đề , nhưng những người trong và xung quanh chính phủ vẫn phải bị thuyết phục ở đâu đó rằng họ đang giải quyết một vấn đề thực sự. Ví dụ, người ta sẽ không xem xét bảo hiểm y tế quốc gia, trừ khi người ta tin chắc rằng nó sẽ giải quyết được những vấn đề thực sự. Hay như một người được hỏi nói về các động thái nhằm kiểm soát chi phí bệnh viện tăng cao, “Tất nhiên, các chỉ số về chi phí được sử dụng trong lập luận. Bạn sẽ không bắt đầu chương trình ngăn chặn chi phí nếu các chỉ số đang đi xuống. Bạn sẽ bị cười ra khỏi tòa án.

Tập trung sự chú ý vào một vấn đề hơn là vấn đề khác thường không phải là ngẫu nhiên. Các nhà hoạt động đầu tư thời gian và năng lượng đáng kể vào nỗ lực đưa các vấn đề ra trước sự chú ý của công chúng và chính phủ. Chúng tôi sẽ dành phần lớn cuộc thảo luận về các nhà khởi xướng chính sách—những người sẵn sàng đầu tư nguồn lực của họ để đổi lấy các chính sách trong tương lai mà họ chấp thuận—cho Chương 6 và 8. Nhưng ở đây, điều quan trọng là phải nhận ra rằng họ ảnh hưởng đến sự chú ý đến các vấn đề. Ví dụ, họ làm nổi bật các chỉ số bằng thông cáo báo chí, lời khai điều trần, bài phát biểu và các phương tiện khác. Họ cố gắng đưa các vấn đề vào kinh nghiệm cá nhân của những người quan trọng bằng cách trực tiếp cho họ xem xét. Bác sĩ nhi khoa ở Seattle , Abe Bergman, đã nhấn mạnh vấn đề quần áo dễ cháy của trẻ em bằng cách mời Thượng nghị sĩ Warren Magnuson đến xem các trường hợp bỏng khủng khiếp trong bệnh viện . Những doanh nhân này đưa ra quan điểm tạo ra phản hồi dưới dạng thư , các chuyến thăm tới những người ra quyết định và hoạt động phản đối. Họ cũng thúc đẩy một loại định nghĩa vấn đề hơn là một loại khác.

Làm cho mọi người nhìn nhận những vấn đề mới, hoặc nhìn nhận những vấn đề cũ theo cách này chứ không phải cách khác, là một thành tựu quan trọng về mặt khái niệm và chính trị. Một khi một vấn đề cụ thể thu hút được sự chú ý của những người quan trọng, thì một số loại phương pháp tiếp cận sẽ được ưa chuộng và những phương pháp khác không được ưa chuộng. Ví dụ, nếu chi phí chăm sóc y tế được coi là “vấn đề”, thì sự chú ý đến các sáng kiến tốn kém hơn sẽ bị giảm bớt, và tất cả các hoạt động hiện tại và đề xuất đều được xem xét kỹ lưỡng theo mức độ đóng góp của chúng vào chi phí. Hoặc nếu tính hiệu quả của nền kinh tế trở thành “vấn đề” quốc gia hơn là bất bình đẳng về thu nhập, thì việc ban hành các chương trình điều tiết và phúc lợi tham vọng hơn sẽ ít có khả năng xảy ra hơn là chuyển sang bãi bỏ quy định và cắt giảm chi tiêu. Quá trình tập trung sự chú ý vào một vấn đề này thay vì vấn đề khác là một phần trung tâm của việc thiết lập chương trình nghị sự.

CHƯƠNG 6

Súp nguyên thủy chính sách

Tôi đã đưa [dự thảo luật] đến gặp Thượng nghị sĩ — lúc đó tôi là một thanh niên háo hức — và chúng tôi đã vui vẻ với nhau. Sau khoảng hai mươi phút, anh ấy ra hiệu rằng tôi nên rời đi. Tôi nói với ông ấy: “Nhưng thưa Thượng nghị sĩ, ông không muốn hỏi tôi bất kỳ câu hỏi nào về vấn đề này, thảo luận về các tác động chính sách hay bất cứ điều gì?” “Không,” anh ấy nói, “Tôi sẽ giới thiệu nó vào ngày mai. ” “Nhưng Thượng nghị sĩ,” tôi nói, “ông thậm chí không định đọc dự luật sao?” “Không,” anh ấy nói, “Tôi sẽ giới thiệu nó vào ngày mai. ” Sau đó, anh ấy nói, “Hãy để tôi nói với bạn một điều. Chúng tôi sẽ giới thiệu điều này vào ngày mai, nhưng sẽ mất từ hai mươi đến hai mươi lăm năm để nó được đưa vào hiện thực. Nếu mất nhiều thời gian như vậy thì giờ tôi nhìn vào hóa đơn cũng chẳng ích gì, phải không?”

—một người trả lời đã làm việc với các cộng tác viên trong hơn một năm về một dự luật mang tính bước ngoặt

Hình dung một cộng đồng các chuyên gia: các nhà nghiên cứu, nhân viên quốc hội, những người trong văn phòng lập kế hoạch và đánh giá và trong văn phòng ngân sách, học giả, nhà phân tích nhóm lợi ích. Ý tưởng trôi nổi xung quanh trong các cộng đồng như vậy. Các chuyên gia có những quan niệm của họ, những ý niệm mơ hồ về những hướng đi trong tương lai và những đề xuất cụ thể hơn của họ. Họ thử nghiệm ý tưởng của mình với người khác bằng cách đi ăn trưa, phân phát báo chí, xuất bản các bài báo, tổ chức các phiên điều trần, trình bày lời khai, soạn thảo và thúc đẩy các đề xuất lập pháp. Quá trình này thường mất nhiều năm, như trích dẫn ở trên minh họa, và có thể kéo dài vô tận.

Tạo ra các giải pháp thay thế và đề xuất trong cộng đồng này giống như một quá trình chọn lọc tự nhiên sinh học. 1 Giống như các phân tử trôi nổi trong cái mà các nhà sinh vật học gọi là “món súp nguyên thủy” trước khi sự sống ra đời, ý tưởng cũng vậy.

■Công trình của Robert Axelrod là sự kết hợp tuyệt vời giữa chọn lọc tự nhiên sinh học và các mô hình toán học khoa học xã hội. Xem “Sự trỗi dậy của sự hợp tác giữa những người theo chủ nghĩa vị kỷ,” American Political Science Review 75 (tháng 6 năm 1981): 306-318; của ông Sự phát triển của sự hợp tác (New York: Basic Books, 1984); và bài báo của ông đồng tác giả với William Hamilton, “Sự tiến hóa của sự hợp tác,” Science 211 (27 tháng 3 năm 1981): 1390-1396. Về một ứng dụng khác của tiến hóa trong khoa học xã hội, xem Richard Nelson và Sidney Winter, An Evolutionary Theory of Economic Change (Cambridge: Belknap Press of Howard University Press, 1982).

Từ Chương 6 của Chương trình nghị sự, Giải pháp thay thế và Chính sách công, Phiên bản cập nhật, với Phần kết về Chăm sóc sức khỏe, Phiên bản thứ hai. John W.Kingdon. Bản quyền © 2011 của Pearson Education, Inc. Bảo lưu mọi quyền.

trôi nổi xung quanh trong các cộng đồng này. ⁶⁷Nhiều ý tưởng là có thể, càng nhiều phân tử càng tốt. Ý tưởng trở nên nổi bật và sau đó mờ dần. Có một quá trình dài “làm dịu”: các ý tưởng được đưa ra, các dự luật được giới thiệu, các bài phát biểu được thực hiện; các đề xuất được soạn thảo, sau đó được sửa đổi để đáp ứng với phản ứng và thả nổi trở lại. Các ý tưởng đối đầu với nhau (giống như các phân tử va vào nhau ) và kết hợp với nhau theo nhiều cách khác nhau. “Súp” thay đổi không chỉ thông qua sự xuất hiện của các yếu tố hoàn toàn mới, mà còn hơn thế nữa bởi sự kết hợp lại của các yếu tố đã tồn tại trước đó. Trong khi nhiều ý tưởng trôi nổi trong món súp nguyên thủy chính sách này, thì những ý tưởng tồn tại lâu dài, như trong một hệ thống chọn lọc tự nhiên, đáp ứng một số tiêu chí. Một số ý tưởng tồn tại và thịnh vượng; một số đề xuất được thực hiện nghiêm túc hơn những đề xuất khác.

Chương này mô tả món súp nguyên thủy của chính sách và quá trình lựa chọn. Chúng tôi bắt đầu bằng cách mô tả các cộng đồng chính sách; sau đó chúng tôi xem xét cách các ý tưởng lan truyền xung quanh và cộng đồng các chuyên gia cũng như công chúng được “làm dịu” như thế nào. Chúng tôi trình bày các tiêu chí khác nhau để tồn tại của một ý tưởng, phân tích cách một số ý tưởng trở nên nổi bật hơn những ý tưởng khác. Cuối cùng, sự hiện diện của một giải pháp thay thế sẵn có được mô tả như một yếu tố quan trọng khác giúp cho chủ đề có khả năng đạt được trạng thái cao lâu dài trong chương trình nghị sự.

CỘNG ĐỒNG CHÍNH SÁCH

Các cộng đồng chính sách bao gồm các chuyên gia trong một lĩnh vực chính sách nhất định—sức khỏe, nhà ở, bảo vệ môi trường, tư pháp hình sự, v.v. Trong bất kỳ một trong những lĩnh vực chính sách này, các chuyên gia nằm rải rác cả trong và ngoài chính phủ . Một số người trong số họ là nhân viên của ủy ban trong Quốc hội, hoặc trong các cơ quan nhân viên quốc hội như Văn phòng Ngân sách Quốc hội hoặc Văn phòng Đánh giá Công nghệ. Những người khác làm việc ở trung tâm thành phố, ở những nơi như văn phòng lập kế hoạch và đánh giá và văn phòng ngân sách. Vẫn còn những người khác là học giả, chuyên gia tư vấn hoặc nhà phân tích cho các nhóm lợi ích. Nhưng họ có chung mối quan tâm với một lĩnh vực của các vấn đề chính sách.

Họ cũng có điểm chung là tương tác với nhau. Mọi người trong cộng đồng y tế biết ý tưởng, đề xuất và nghiên cứu của nhau và thường biết rất rõ về nhau. Như một dấu hiệu không phô trương về những điều này trong các tương tác, tôi đã yêu cầu những người được hỏi nêu tên những người khác mà tôi nên nói chuyện. Những cái tên giống nhau sẽ nhanh chóng xuất hiện khi tôi đi từ người này sang người khác, cho thấy rằng nhóm các chuyên gia khá nhỏ và khá thân thiết. Đã hơn một lần, cuộc phỏng vấn bị gián đoạn bởi cú điện thoại từ một người cũng nằm trong danh sách những người trả lời phỏng vấn của tôi.

Cộng đồng các chuyên gia này hoạt động độc lập, không phụ thuộc vào các sự kiện chính trị như thay đổi chính quyền và áp lực từ các khu vực bầu cử của các nhà lập pháp. Chắc chắn là những chuyên gia này bị ảnh hưởng và phản ứng với các sự kiện chính trị . Nhưng các lực thúc đẩy dòng chảy chính trị và các lực lượng thúc đẩy dòng chính sách là hoàn toàn khác nhau: mỗi lực lượng có cuộc sống riêng, độc lập với nhau. Như một nhà báo sắc sảo đã nhận xét: “Có rất nhiều chuyên gia kỹ thuật trong chính sách y tế, và thế giới đó đi theo một con đường riêng biệt với chính trị . Cải cách phúc lợi là một ví dụ về điều đó. Việc xây dựng các đề xuất của chính quyền Nixon xuất phát từ cộng đồng các chuyên gia phúc lợi đó, và nó cũng đã tồn tại trong cộng đồng đó.”

sự phân mảnh

Từ lĩnh vực chính sách này sang lĩnh vực chính sách khác, các cộng đồng chuyên gia có liên quan khác nhau rất nhiều về mức độ phân mảnh. Một số cộng đồng cực kỳ khép kín và gắn bó chặt chẽ. Những người khác thì đa dạng và rời rạc hơn. Sức khỏe và giao thông vận tải cung cấp một sự tương phản mang tính hướng dẫn vì sức khỏe ít bị phân mảnh hơn nhiều. Cộng đồng y tế có các thành phần đa dạng, bao gồm các nhà nghiên cứu y sinh học, chuyên gia nhân lực, người ủng hộ bảo hiểm y tế và nhà hoạch định ngân sách. Nhưng hầu hết các chuyên gia y tế giải quyết các vấn đề liên quan đến việc làm cho con người khỏe mạnh và chi trả cho việc chăm sóc y tế của họ, và có một số tương tác khá lớn giữa các yếu tố được thừa nhận là đa dạng. Một nhà phân tích y tế có lẽ đã phóng đại vấn đề khi nói: “Mọi người đều biết mọi người. Hệ thống này rất bẩm sinh.” Trong những năm phỏng vấn của tôi, sự tương tác thậm chí còn bị sai lệch trong một truyền thống gọi là Hội thảo Nhân viên Y tế, được tài trợ chủ yếu từ các khoản tài trợ của quỹ, quy tụ các chuyên gia y tế làm việc trong chính phủ từ khắp thành phố để nghe thuyết trình, suy nghĩ về các vấn đề chung , và gặp gỡ nhau trong một bối cảnh gần như xã hội. Trong quá trình này, họ đã thay đổi thông tin, phát triển các cách nhìn nhận vấn đề phổ biến hơn và xây dựng các mối quan hệ không chính thức của họ trong mạng lưới y tế.

Cộng đồng giao thông bị phân mảnh hơn nhiều, một phần vì nó được chia thành các phương thức khác nhau. Chẳng hạn, tôi sẽ hỏi một nhân viên ủy ban quốc hội về những vấn đề chính trong giao thông vận tải, và anh ấy sẽ trả lời: “Ở đây chúng tôi là đường sắt.” Hoặc đó có thể là giao thông công cộng đô thị, đường cao tốc hoặc hàng không. Không có gì lạ khi những người được hỏi về sức khỏe nói ngay từ đầu rằng họ sẽ chỉ giải quyết vấn đề y sinh, nhân lực hoặc Medicare, nhưng tuyên bố từ chối trách nhiệm như vậy phổ biến hơn nhiều trong giao thông vận tải. Các công nghệ liên quan đến các chế độ là khác nhau, các ngành và các nhóm lợi ích có xu hướng không cắt ngang các chế độ, và quyền tài phán của cả các cơ quan hành chính và các ủy ban quốc hội được xác định theo chế độ. Vì vậy, có các cộng đồng chuyên gia về đường sắt, đường cao tốc, hàng không, giao thông đô thị và đường thủy, nhưng rất ít người quan tâm đến các vấn đề liên quan đến hai hoặc nhiều phương thức này.

Sự phân mảnh phương thức trong cộng đồng giao thông vận tải không phải là loại duy nhất. Ngoài ra còn có sự phân chia giữa những người liên quan đến quy định và những người liên quan đến các chương trình trợ cấp liên bang. Chẳng hạn, cả Ủy ban Thương mại Liên bang và Cơ quan Quản lý Đường cao tốc Liên bang đều xử lý các tài xế xe tải, nhưng thế giới quy định và tài trợ hoàn toàn khác nhau. Sau đó là thế giới vận chuyển hàng hóa so với thế giới hành khách. Cũng có thể có những khía cạnh khác của sự phân mảnh.

Một vài cấu trúc trong giao thông vận tải kết nối các nguồn phân mảnh khác nhau này . Bộ Giao thông vận tải hoạt động như một chiếc ô mà theo đó các chế độ khác nhau phải tập hợp lại. Phần lớn, Bộ chỉ là một tập hợp các lãnh thổ riêng biệt, nhưng ở một mức độ nào đó, việc lập kế hoạch và cạnh tranh đa phương thức sẽ diễn ra mà sẽ không xảy ra nếu không có Bộ. Văn phòng Bộ trưởng kiểm tra công việc của các cơ quan quản lý phương thức khác nhau, điều phối các phương pháp tiếp cận Nhà Trắng và Hill, đồng thời giới thiệu một số phương thức liên lạc giữa các phương thức. Như một nhà quan sát đã nói: “Bạn không thể để họ cùng nhau trong cùng một bộ phận quá lâu trước khi rõ ràng là những thứ này có liên quan đến nhau. Bạn có thể thấy ngay rằng đường cao tốc có liên quan đến giao thông công cộng, ví dụ như vậy .” Một cấu trúc phòng ban bắc cầu như vậy có thể khuyến khích ít nhất một số người nghĩ đến những đề xuất như nhà ga hành khách đa phương thức có thể tiếp nhận xe lửa, xe buýt và giao thông đi lại; vận tải hàng hóa đa phương thức thông qua container hóa; hoặc thậm chí là các thỏa thuận quỹ ủy thác đa phương thức, trong đó phí người dùng từ các chế độ khác nhau sẽ được tập hợp lại thành một quỹ duy nhất với sự phân bổ được coi là sự đánh đổi giữa các chế độ. Có những giới hạn đối với hiệu quả của một cấu trúc như vậy đan kết một hệ thống vốn đã bị phân mảnh lại với nhau, nhưng ít nhất một số sự tích hợp đã diễn ra.

Hậu quả của sự phân mảnh

Hậu quả đầu tiên của sự phân mảnh hệ thống là sự phân mảnh chính sách. Tay trái không biết tay phải đang làm gì, kết quả là đôi khi tay trái làm điều gì đó ảnh hưởng sâu sắc đến tay phải mà không ai nhìn thấy hệ lụy. Những người được hỏi về giao thông vận tải thường trích dẫn sự khởi đầu của chương trình đường cao tốc liên bang như trường hợp điển hình của họ. Về cơ bản, các cuộc tranh luận lúc đầu xoay quanh các vấn đề về đường cao tốc—cách thu xếp tài chính, quỹ tín thác so với doanh thu chung, phạm vi của hệ thống và vị trí của đường cao tốc. Tuy nhiên, việc xây dựng hệ thống , bên cạnh việc gặt hái tất cả những lợi ích của việc vận chuyển hành khách và hàng hóa đường dài thuận tiện, cũng tạo ra những vấn đề to lớn đối với đường sắt và các khu vực đô thị. Các tuyến đường sắt thấy mình vô cùng khó khăn trước sự cạnh tranh của vận tải đường dài, đây là một trong những yếu tố chính (trong số một số) dẫn đến sự xuống cấp của dịch vụ đường sắt. Các khu vực đô thị đã trải qua sự xáo trộn đáng kể khi các đường cao tốc nhiều làn được xây dựng: mô hình sử dụng đất mới, sự lan rộng của cả nhà ở và công nghiệp từ trung tâm thành phố, và san bằng toàn bộ các khu phố để nhường chỗ cho đường cao tốc. Người ta có thể tìm thấy sau khi siêng năng tìm kiếm rằng ai đó, ở đâu đó đã lường trước được những hậu quả này . Nhưng theo một số người được hỏi, những hậu quả như vậy chỉ nhận được rất ít sự chú ý vào thời điểm đó, do khá trực tiếp đến sự phân mảnh của cộng đồng chính sách giao thông vận tải.

Thứ hai, một cộng đồng gắn kết chặt chẽ hơn sẽ tạo ra những triển vọng, định hướng và cách suy nghĩ chung. Những đặc điểm chung này, là kết quả của sự hội nhập tương đối chặt chẽ của cộng đồng, đến lượt nó lại củng cố sự hội nhập đó. Khi mọi người có một ngôn ngữ chung, họ có thể giao tiếp với nhau tốt hơn. Một ví dụ hấp dẫn đã xảy ra trong các cuộc phỏng vấn về sức khỏe của tôi. Khi tôi hỏi những người trong ngành y tế về những vấn đề chính là gì, hết người này đến người khác đều đề cập đến cái mà một trong số họ gọi là “ba vấn đề lớn”: chi phí, khả năng tiếp cận và chất lượng. Họ thường bắt đầu với chi phí chăm sóc y tế cho người tiêu dùng, công ty bảo hiểm và chính phủ. Nhưng họ cũng sẽ thảo luận về những khoảng cách trong việc tiếp cận dịch vụ chăm sóc y tế và chất lượng chăm sóc mà mọi người nhận được. Nhiều lần, những người được hỏi về sức khỏe đã thảo luận về các khái niệm này một cách chung chung và sử dụng chính xác ba nhãn giống nhau để chỉ chúng. Có thể là bộ ba ma thuật này lần đầu tiên được đề cập trong một số báo cáo của ủy ban cổ xưa, hoặc nó đã trở thành một mô hình phổ biến trong hướng dẫn y tế công cộng trên khắp đất nước. Nhưng ngay cả đối với những người không được xã hội hóa trong các vòng kết nối này, bộ ba đã sử dụng ngôn ngữ chung trong giao dịch.

Không có gì giống như mô hình phổ biến này xuất hiện trong giao thông vận tải. Về nguyên tắc, có thể có một mô hình như vậy, vì những người được hỏi có thể phân loại thế giới thành hành khách so với hàng hóa, quy định so với tài chính, liên bang so với hành khách đi lại hoặc hàng không so với bề mặt. Thật vậy, mỗi hệ thống phân loại này sẽ được các chuyên gia giao thông vận tải nhận ra một cách mệt mỏi, hoàn toàn hợp lý và được sử dụng hàng ngày. Nhưng đặc điểm nổi bật trong các cuộc phỏng vấn là những người trả lời về sức khỏe đã tự nhiên đưa ra một mô hình chung rõ ràng, sử dụng chính xác cùng một thuật ngữ, trong khi những người trả lời về giao thông vận tải thì không. Một mô hình như vậy không chỉ chỉ ra một cộng đồng tích hợp mà còn tăng cường sự tích hợp.

Cuối cùng, sự phân mảnh gây ra sự mất ổn định. Trước đây đã có những gợi ý về sức khỏe ổn định hơn so với trong giao thông vận tải: Các sự kiện khủng hoảng quan trọng hơn nhiều trong giao thông vận tải; tương tự, sức khỏe ít hơn so với các biến số vận chuyển thể hiện sự thay đổi trong bốn năm (Bảng 4-3). Bây giờ chúng ta hãy quan sát trực tiếp sự ổn định của chương trình nghị sự trong hai lĩnh vực.

Bảng 6-1 cho thấy mối tương quan giữa các nhóm biến số trong 4 năm về sức khỏe và giao thông. Về cơ bản, mối tương quan cao giữa hai năm có nghĩa là có mức độ ổn định cao trong các nhóm . Chẳng hạn, chi phí chăm sóc sức khỏe được thảo luận nổi bật hàng năm, do đó giá trị chi phí vẫn ở mức cao trong suốt 4 năm. Mặt khác, sức khỏe tâm thần được đề cập khá ít trong mỗi bốn năm. Nhưng với cả chi phí và sức khỏe tâm thần đều có tính ổn định cao—chi phí vẫn nổi bật trong các cuộc phỏng vấn, sức khỏe tâm thần vẫn ở mức thấp—và các giá trị không dao động nhiều từ năm này sang năm khác. Ngược lại, đối với nhóm quy định trong giao thông vận tải, biến số có giá trị cao nhất đã tăng vọt đột ngột trong khoảng thời gian từ năm 1978 đến năm 1979. Nếu có nhiều thay đổi như vậy, các mối tương quan từ năm này sang năm khác sẽ giảm xuống, cho thấy tính ổn định kém hơn.

Lưu ý trong Bảng 6-1 rằng mối tương quan đối với sức khỏe cao hơn đáng kể so với đối với giao thông vận tải. Con số vận chuyển cao nhất thấp hơn con số sức khỏe thấp nhất và mối tương quan trung bình đối với sức khỏe cao hơn nhiều so với vận chuyển . Điều này chỉ ra rằng chương trình nghị sự đã thay đổi từ năm này sang năm khác trong lĩnh vực giao thông vận tải nhiều hơn một chút so với sức khỏe. Ví dụ, giữa năm 1978 và 1979 trong giao thông vận tải, mối tương quan thực sự khá thấp, do sự gia tăng nhanh chóng của việc bãi bỏ quy định và các biến số liên quan đến năng lượng và sự suy giảm mạnh ở những lĩnh vực khác (bao gồm cả đường cao tốc và đường thủy).

Tôi tin rằng sự ổn định của chương trình nghị sự là do cái mà chúng ta có thể gọi là “cấu trúc và dàn hợp xướng của chương trình nghị sự”. Giao thông vận tải, với sự phân mảnh lớn hơn, ít hơn

Bảng 6-1

Mối tương quan giữa các biến có giá trị cao trong năm

Sức khỏe (N= 17)

1976

1977

1978

1977

.81

1978

.83

.93

1979

.83

.83

.86

Tương quan trung bình cho sức khỏe = 0,85

Giao thông vận tải (N = 20)

1976

1977

1978

1977

.79

1978

.66

.72

1979

.60

.59

.39

Tương quan trung bình cho vận chuyển - .63

*1 lần đầu tiên xác định một "nhóm" các biến. Ví dụ, tất cả các biến liên quan đến chi phí chăm sóc y tế sẽ tạo thành một nhóm chi phí trong lĩnh vực y tế là chính. Sau đó, tôi ghi nhận biến số trong nhóm có giá trị cao nhất (tỷ lệ phần trăm cao nhất được mã hóa là “rất” hoặc “hơi” quan trọng) cho mỗi năm. Ví dụ, trong nhóm chi phí y tế, biến số có giá trị cao nhất vào năm 1976 là 83% , năm 1977 là 81%, năm 1978 là 82% và năm 1979 là 71%. Do đó, không có nhiều thay đổi trong nhóm chi phí y tế trong bốn năm, với chi phí luôn rất nổi bật. Nhưng đối với nhóm “điều tiết giao thông vận tải”, các giá trị có thể so sánh được là 43, 44, 45 và 83, cho thấy có sự thay đổi đột ngột đi lên vào năm 1979. Có 17 nhóm như vậy cho sức khỏe và 20 cho giao thông vận tải .

Sau đó, tôi lập một ma trận dữ liệu trong đó bốn biến là bốn năm (1976-1979), và các trường hợp trong mỗi biến là các nhóm. Do đó, các giá trị cho nhóm chi phí trong lĩnh vực y tế sẽ là 83, 81, 82, 71 (các giá trị phần trăm cho nhóm đó dao động trong bốn năm hoặc bốn biến). Tôi đã nhập các giá trị tương tự cho từng nhóm trong số 17 sức khỏe và từng nhóm trong số 20 nhóm vận chuyển. 1 sau đó có thể tương quan các giá trị giữa các năm. Một sự kết hợp cao sẽ cho thấy rằng có sự ổn định cao từ năm này sang năm khác, trong khi một mối tương quan thấp sẽ cho thấy rằng các giá trị dao động khá tốt từ năm này sang năm khác.

các mô hình đã được thống nhất, và tính nhạy cảm cao hơn đối với khủng hoảng, đơn giản là được cấu trúc kém hoàn thiện hơn. Sự thiếu cấu trúc tương đối đó khiến chương trình nghị sự có thể tự do chuyển từ thời điểm này sang thời điểm khác theo cách không ổn định hơn. Trong cộng đồng y tế gắn kết chặt chẽ hơn, với sự chia sẻ nhiều hơn về mô hình, sẽ có ít cơ hội hơn để chương trình y tế thay đổi đột ngột. Sự phân mảnh của một hệ thống chính sách ảnh hưởng đến sự ổn định của chương trình nghị sự trong hệ thống đó.

CỘNG ĐỒNG VÀ SÚP

Trong các cộng đồng chính sách mà chúng tôi vừa mô tả, rất nhiều ý tưởng được xem xét ở một số giai đoạn và theo một cách nào đó. Nhiều người có các đề xuất mà họ muốn xem xét một cách nghiêm túc, các phương án thay thế mà họ muốn thấy là một phần của tập hợp mà từ đó các lựa chọn cuối cùng được đưa ra. Họ thử nghiệm ý tưởng của mình với những người khác trong cộng đồng chính sách. Một số đề xuất khá nhanh chóng bị loại bỏ vì có phần lập dị; những người khác được coi trọng hơn và tồn tại, có lẽ ở một dạng thay đổi nào đó. Nhưng trong món súp nguyên thủy của chính sách, có thể có khá nhiều ý tưởng và được xem xét ở một mức độ nào đó. Phạm vi ở giai đoạn này bao gồm nhiều hơn đáng kể so với tập hợp các lựa chọn thay thế thực sự được cân nhắc trong giai đoạn ra quyết định cuối cùng ngắn hơn. Nhiều, rất nhiều điều có thể xảy ra ở đây.

Ví dụ, để đối phó với tình trạng xuống cấp của đường sắt, nhiều ý tưởng và đề xuất đã được đưa ra giữa những người hoạch định chính sách hoặc gần gũi với các nhà hoạch định chính sách trong lĩnh vực đường sắt. Trong một hoặc hai thập kỷ qua, những ý tưởng này bao gồm quốc hữu hóa hoàn toàn, chỉ quốc hữu hóa nền đường, quốc hữu hóa khu vực, trợ cấp cho thiết bị hoặc chi phí vận hành, bảo lãnh khoản vay , tự do hơn khỏi các quy định để cho phép đường sắt từ bỏ các hoạt động không sinh lợi và thu được nhiều lợi nhuận hơn. tính linh hoạt về giá cả, cải cách sáp nhập, dịch vụ hành khách do chính phủ điều hành, thị trường tự do cho phép các tuyến đường sắt yếu kém về mặt kinh tế hoạt động, và thậm chí cả một ống khí nén được đề xuất để hút hành khách trong các khoang con nhộng từ Washington đến New York. Để đối phó với chi phí chăm sóc y tế ngày càng tăng, các chuyên gia y tế đã dự tính bảo hiểm y tế quốc gia toàn diện , bảo hiểm thảm họa, các chương trình điều tiết khác nhau, cải cách bồi hoàn, cung cấp dịch vụ chăm sóc y tế trực tiếp của chính phủ, nhiều cách khác nhau để đưa sự cạnh tranh vào hệ thống, và về cơ bản là không làm gì cả.

Phạm vi của các khả năng thực sự khá ấn tượng. Các cuộc phỏng vấn chứa đầy những nhận xét như: “Có rất nhiều thứ mà mọi người đang nghiên cứu.” “Có rất nhiều ý tưởng hay xung quanh.” “Thành thật mà nói, tôi không nghĩ rằng có bất kỳ lựa chọn nào không xuất hiện ở đâu đó dọc theo đường dây.” “Những thứ này trôi nổi mọi lúc.” Một trong những người trả lời sắc sảo hơn của tôi đã nhận xét một cách khô khan khi được hỏi liệu việc quốc hữu hóa các tuyến đường sắt có đang được xem xét hay không, “Vâng, chắc chắn rồi, nó đang được xem xét . Hầu như không có một ý tưởng tồi nào không được xem xét. Nếu bạn nghĩ ra một ý tưởng tồi mà không được xem xét, hãy gọi cho tôi để thu thập. Tôi muốn nghe về nó.”

Khuyến khích và Chính sách Doanh nhân

Chúng tôi đã nói về những người ủng hộ cho các đề xuất hoặc cho sự nổi bật của một ý tưởng. Hãy để chúng tôi dán nhãn cho những người ủng hộ chính sách doanh nhân. ⁶⁸Những doanh nhân này không nhất thiết phải được tìm thấy ở bất kỳ địa điểm nào trong cộng đồng chính sách. Họ có thể ở trong hoặc ngoài chính phủ, ở các vị trí được bầu hoặc bổ nhiệm, trong các nhóm lợi ích hoặc tổ chức nghiên cứu. Nhưng đặc điểm nổi bật của họ, giống như trường hợp của một doanh nhân kinh doanh, là họ sẵn sàng đầu tư nguồn lực của mình—thời gian, năng lượng , danh tiếng và đôi khi là tiền bạc—với hy vọng thu được lợi nhuận trong tương lai. Sự đền đáp đó có thể đến với họ dưới hình thức các chính sách mà họ tán thành, làm hài lòng phe phái khi tham gia, hoặc thậm chí là sự thăng tiến cá nhân dưới hình thức đảm bảo công việc hoặc thăng tiến nghề nghiệp.

Tại sao họ biện hộ? Hay nói rộng hơn, động cơ nào thúc đẩy vận động chính sách? Một đề xuất nhất định có thể phục vụ những mục đích gì? Một khả năng khá đơn giản là mọi người cảm thấy có vấn đề và họ ủng hộ các giải pháp để giải quyết vấn đề. Đôi khi, việc giải quyết vấn đề như vậy diễn ra. Nhưng những người trong và xung quanh chính phủ đôi khi không giải quyết được vấn đề. Thay vào đó, họ trở thành những người ủng hộ các giải pháp và tìm kiếm các vấn đề hiện tại để đính kèm giải pháp thú vị của họ. Điều gì khiến giải pháp trở thành “con cưng”?

Một động cơ thúc đẩy biện hộ là thúc đẩy lợi ích cá nhân. Điều này có thể có nghĩa là bảo vệ lãnh thổ quan liêu—giữ công việc của một người, mở rộng cơ quan của một người, thúc đẩy sự nghiệp cá nhân của một người. Các trận chiến huyền thoại giữa Cục Quản lý Đường cao tốc Liên bang và Cục Quản lý Giao thông Công cộng Đô thị trong Bộ Giao thông Vận tải một phần là các trận chiến giành lãnh thổ quan liêu: bảo vệ và mở rộng ngân sách, nhân viên và các chương trình của họ . Trong trường hợp của một nhà vận động hành lang, việc ủng hộ một đề xuất có thể được thúc đẩy bởi lợi ích của nhóm. Chẳng hạn, Hiệp hội Y khoa Hoa Kỳ đã ủng hộ một phiên bản bảo hiểm y tế quốc gia vào giữa những năm 1970, không phải vì họ đặc biệt nhiệt tình mà vì họ cảm thấy mình nên tham gia vào các cuộc thảo luận để bảo vệ lợi ích của các thành viên. Trong trường hợp của một chính trị gia, vận động chính sách có lợi ích bầu cử. Các thành viên của Quốc hội trở nên tích cực để đòi công cho một số thành tích hoặc để được công khai. Các ứng cử viên tổng thống cần đề xuất chính sách để làm cho các chiến dịch của họ đáng tin cậy . Những cân nhắc này giống với điều mà James Q. Wilson gọi là “vật chất” trong các phần thưởng — lợi ích cụ thể, trực tiếp, cá nhân đang bị đe dọa.⁶⁹ ⁷⁰

Thứ hai, đôi khi mọi người ủng hộ các đề xuất vì họ muốn thúc đẩy các giá trị của chúng hoặc ảnh hưởng đến việc định hình chính sách công. Ví dụ, những người ủng hộ bảo hiểm y tế toàn diện quốc gia thường có tầm nhìn khá rõ ràng về một gói hoàn chỉnh các chương trình bảo hiểm xã hội. Hệ tư tưởng của họ về vai trò đúng đắn của chính phủ đối với bảo hiểm xã hội đã thúc đẩy họ ủng hộ bảo hiểm y tế quốc gia như một phần của gói đó. Các nhà hoạt động đánh giá cao chính quyền Reagan đầu tiên có tầm nhìn về một chính phủ nhỏ hơn, ngân sách cân bằng và thuế thấp hơn. Hệ tư tưởng của họ đã thúc đẩy họ ủng hộ việc cắt giảm chi tiêu trong nước, điều đã trở thành một dấu ấn chính trong năm đầu tiên tại vị của Reagan. Vận động chính sách đôi khi phục vụ động cơ “có mục đích” của Wilson .

Cuối cùng, một số doanh nhân này là những gì chúng ta có thể gọi là nhóm chính sách. Giống như những người tham gia và tham gia để nhận được các ưu đãi “đoàn kết”, một số doanh nhân chỉ đơn giản là thích trò chơi. Họ thích vận động chính sách, họ thích ở gần hoặc ở gần vị trí quyền lực, họ thích là một phần của hành động. Họ thực hiện cuộc gọi,

ăn trưa, viết bản ghi nhớ và soạn thảo các đề xuất, có lẽ vì những lý do khác mà chúng ta đã thảo luận, nhưng kết hợp với niềm vui đơn giản mà họ có được khi tham gia.

Nguồn gốc, đột biến và tái tổ hợp

Chúng ta vừa thảo luận về nhiều biện pháp khuyến khích khiến các doanh nhân ủng hộ các đề xuất yêu thích của họ. Tuy nhiên, như chúng ta đã tranh luận trong Chương 4, sự tập trung vào nguồn gốc chỉ nói lên một phần nhỏ của câu chuyện. Trên thực tế, rất nhiều đề xuất có thể thực hiện được - về mặt lý thuyết là vô số đề xuất. Món súp nguyên thủy về chính sách này không gần giống với một hệ thống ra quyết định hợp lý với một vài lựa chọn thay thế được xác định rõ ràng trong đó những người ra quyết định lựa chọn. Thay vào đó, vì những lý do vừa thảo luận, một số lượng rất lớn các đề xuất được xem xét ở đâu đó dọc theo dòng. Quá trình này mang tính tiến hóa, một quá trình chọn lọc trong đó một số ý tưởng này tồn tại và phát triển. Với lập luận này, nguồn gốc trở nên ít quan trọng hơn so với các quá trình đột biến và tái tổ hợp xảy ra khi các ý tưởng liên tục đối đầu với nhau và được tinh chỉnh cho đến khi chúng sẵn sàng bước vào giai đoạn quyết định nghiêm túc. Do đó, trật tự các ý tưởng được thử nghiệm đôi khi gần như ngẫu nhiên, nhưng chìa khóa để hiểu quá trình là biết các điều kiện mà các ý tưởng tồn tại.

Nhiều nhà lý thuyết tiến hóa đã đi đến phân biệt giữa đột biến và tái tổ hợp. 5 Theo một số suy nghĩ hiện nay, quá trình tiến hóa diễn ra không nhiều do đột biến, hoặc sự xuất hiện đột ngột của một cấu trúc hoàn toàn mới, mà bằng sự tái tổ hợp, hoặc sự đóng gói mới của các nguyên tố vốn đã quen thuộc. Tương tự như vậy, hoạt động sáng tạo thường liên quan đến việc kết hợp lại các yếu tố cũ hơn là phát minh ra những yếu tố mới.⁷¹ ⁷²Khi phân tích, các hình thức âm nhạc hoặc nghệ thuật mới được tìm thấy là sự kết hợp mới của các hình thức quen thuộc. Tương tự như vậy, những khám phá khoa học mang tính đột phá thường được xây dựng dựa trên rất nhiều nghiên cứu trước đó.

Sự phát triển của các ý tưởng chính sách công cũng vậy. Những ý tưởng hoàn toàn mới không đột nhiên xuất hiện. Thay vào đó, mọi người kết hợp lại các yếu tố quen thuộc thành một cấu trúc mới hoặc một đề xuất mới. Đây là lý do tại sao có thể lưu ý rằng, “Không có điều gì mới dưới ánh mặt trời,” cùng lúc đó sự thay đổi và đổi mới đang được quan sát. Thay đổi hóa ra là sự tái tổ hợp nhiều hơn là đột biến. Một trong những người được hỏi của tôi đã nắm bắt được quá trình thay đổi này theo một phép loại suy đặc biệt thích hợp,

5 Sự phân biệt này có tên gọi khác nhau với các tác giả khác nhau. Một số mô tả quá trình trao đổi chéo, chẳng hạn, không phải tái tổ hợp, để đánh dấu sự trao đổi vật chất di truyền đã tồn tại trước đó. Đảo đoạn là một hình thức thay đổi di truyền khác, trong đó các chuỗi tế bào tồn tại trước đó được biến đổi từ đầu đến cuối. Nhưng sự khác biệt chung giữa đột biến và tái tổ hợp được duy trì dưới một số hình thức. Để thảo luận chung, xem John Maynard Smith, The Theory of Evolution, tái bản lần thứ 3. (Baltimore: Penguin Books, 1975), Chương 3-5. Xem thêm Dawkins, The Selfish Gene, op. cit., Chương 3, đặc biệt là trang 32-33. Để biết cách xử lý kỹ thuật hơn, hãy xem John H. Holland, Adaptation in Natural and Artificial Systems (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1975), Chương 6, đặc biệt là tr. 110. cho rằng các yếu tố dẫn đến thay đổi chính sách có thể được hiểu rõ hơn là cách chúng tiếp xúc và được kết hợp với nhau:

Nó giống như sự kết hợp phù hợp của các loại khí khi tạo ra. Bạn không biết chính xác quá trình sáng tạo diễn ra như thế nào, ngoại trừ việc có sự kết hợp đúng đắn của các yếu tố. Các loại khí xoáy xung quanh cho đến khi những khí phù hợp tiếp xúc và tạo ra cấu trúc phân tử phù hợp.

Ý tưởng, không phải áp lực

Các nhà khoa học chính trị đã quen với những khái niệm như quyền lực, ảnh hưởng, áp lực và chiến lược. Tuy nhiên, nếu chúng ta cố gắng hiểu chính sách công chỉ dựa trên những khái niệm này, thì chúng ta đã bỏ lỡ rất nhiều. Bản thân nội dung của các ý tưởng, không chỉ đơn thuần là màn che hoặc sự hợp lý hóa, là những phần không thể thiếu trong quá trình ra quyết định trong và xung quanh chính phủ. 7 Khi các quan chức và những người thân cận của họ gặp phải các ý tưởng và đề xuất, họ đánh giá chúng, tranh luận với nhau, sắp xếp bằng chứng và lập luận ủng hộ hoặc phản đối, thuyết phục lẫn nhau, giải các câu đố trí tuệ và bị mắc kẹt trong các tình huống khó xử về trí tuệ. Phương thức giải quyết các vấn đề và đề xuất này, trái ngược với việc giải quyết chúng bằng cách vận động hành lang hoặc huy động nhiều người, đặc biệt đúng với cộng đồng chính sách mà chúng ta đang thảo luận trong chương này. Như John Maynard Keynes đã nói: “Ý tưởng của các nhà kinh tế học và triết gia chính trị , cả khi chúng đúng và sai, đều mạnh mẽ hơn những gì người ta thường hiểu. Thực tế trên thế giới được cai trị bởi ít người nào khác. ... Tôi chắc chắn rằng sức mạnh của các nhóm lợi ích đã được phóng đại rất nhiều so với sự lấn chiếm dần dần của các ý tưởng.”⁷³

Các quan chức chính phủ thường đánh giá giá trị của một vụ việc cũng như các chi phí và lợi ích chính trị của nó. Ví dụ, theo hầu hết các tài khoản được thông báo, lập luận của các nhà kinh tế hàn lâm ủng hộ việc bãi bỏ quy định hàng không thực sự đã đóng một vai trò quan trọng trong việc thông qua nó. Trên thực tế, một trong những người trả lời phỏng vấn của tôi đã đưa tôi xem qua các lập luận do các hãng hàng không đưa ra để chống lại việc bãi bỏ quy định, và chỉ cho tôi thấy các lập luận của họ “đơn giản là bị phá hủy” như thế nào trong suốt quá trình điều trần. Một người khác miêu tả các thượng nghị sĩ hoài nghi ban đầu bị thuyết phục bởi các lập luận và bằng chứng, hơn là bởi một số chiến dịch vận động hành lang hoặc dự đoán về hậu quả bầu cử. Sau đó, các cuộc tranh luận được chuyển sang các vụ vận tải đường bộ và đường sắt, sau khi bãi bỏ quy định hàng không đã được thông qua. Khi tôi hỏi một người trả lời tại sao lại có sự chuyển động trong trường hợp vận tải đường bộ, bất chấp vị thế chống đối ghê gớm của những người lái xe tải và Teamster được quản lý, anh ấy trả lời: “Chà, tôi ghét phải nói điều đó, nhưng Chúa ơi, thỉnh thoảng trong lĩnh vực này thị trấn, ai đó đứng lên và nói điều gì đó bởi vì nó đúng. Bạn phải chấp nhận khả năng có điều gì đó đang được nói đến vì đó là điều đúng đắn nên làm.” Đúng rồi-

7 Về phần thảo luận về sự khác biệt giữa chính trị với tư cách là học hỏi và với tư cách là quyền lực hoặc ảnh hưởng, xem Hugh Heclo, Modern Social Politics in Britain and Sweden (New Haven: Yale University Press, 1974), trang 304-322. ness” gây tranh cãi, nhưng quan điểm của ông đã được khẳng định rõ ràng: Mọi người thường ủng hộ các đề xuất hoặc trở nên bị thuyết phục “về giá trị”.⁷⁴

Hoạch định chính sách thường là một quá trình tạo ra các câu đố trí tuệ, đi vào các ràng buộc trí tuệ và sau đó giải phóng mọi người khỏi những tình huống khó xử này. Các mục có thể không được đưa vào chương trình nghị sự chính sách công trong một khoảng thời gian đáng kể trong khi những câu đố như vậy đang được giải quyết. Ví dụ, điểm mấu chốt trong tình trạng bế tắc đối với hệ thống đường cao tốc liên bang là một ý tưởng - khái niệm về việc phân bổ quỹ. Mọi người đều muốn làm điều gì đó để giải quyết tình trạng tắc nghẽn giao thông và đường cao tốc bị tắc nghẽn, nhưng không ai muốn trả hóa đơn. Khi Ủy ban Clay do Tổng thống Dwight Eisenhower chỉ định ủng hộ một quỹ tín thác dành riêng để hệ thống liên bang có thể được tài trợ từ phí sử dụng (thuế nhiên liệu), tình thế tiến thoái lưỡng nan biến mất và ý tưởng này nhanh chóng được đưa vào thực hiện.

Mối bận tâm về chi phí gia tăng tạo ra một ràng buộc tương tự đối với các nhà hoạch định chính sách y tế . Khi họ vật lộn với việc kiểm soát chi phí, họ đã phát triển các lý thuyết để giải thích sự dai dẳng của vấn đề. Những lý thuyết này tập trung vào thực tế là vì bảo hiểm trả tiền nên cả nhà cung cấp dịch vụ và bệnh nhân đều không có nhiều động lực để giảm chi phí. Sự chấp nhận rộng rãi của lý thuyết này sau đó ngụ ý rằng một số giải pháp được chấp nhận dễ dàng hơn những giải pháp khác. Chẳng hạn, các chương trình quản lý khác nhau và cho phép cạnh tranh thị trường lớn hơn đóng vai trò là cơ quan quản lý, dường như cho thấy một số hứa hẹn trong việc rút chính sách y tế ra khỏi tình trạng khó xử cơ bản của nó. Ngược lại, nhiều bảo hiểm hơn, mặc dù được xem xét nghiêm túc trong những năm Carter, nhưng cuối cùng lại không được ban hành. Thật vậy, một số nhà quan sát lập luận rằng việc chính quyền khăng khăng đòi cắt giảm chi phí bệnh viện như một tiền thân của bảo hiểm y tế quốc gia đã ràng buộc chính quyền vào một ràng buộc logic: Nếu các đề xuất ngăn chặn chi phí không được thông qua, như đã xảy ra, thì bộ hành chính không thể ủng hộ tốt cho y tế quốc gia . bảo hiểm sau khi lập luận rằng ngăn chặn chi phí là bước đầu tiên cần thiết.

Ngay cả khi lập luận không gì khác hơn là hợp lý hóa, nó vẫn quan trọng. Một số sự kiện có thể bị chi phối bởi ảnh hưởng vận động hành lang hoặc bởi những đánh giá về ảnh hưởng tại các cuộc thăm dò, nhưng các quan chức chính phủ vẫn cố gắng giải quyết các vấn đề theo cách của họ. Những người vận động hành lang sắp xếp các lập luận cũng như các con số của họ. Chẳng hạn, những người lái xe tải và Teamsters được quản lý, được biết đến trong truyền thuyết phổ biến về chiến thuật gây áp lực của họ, sử dụng nhiều chuyên gia và nhà phân tích, những người thường xuyên lo lắng về việc bác bỏ các tính toán và lập luận của đối thủ về những tác động có thể xảy ra của việc bãi bỏ quy định. Đại diện của các chủ sà lan cảm thấy sự nghiệp của họ thực sự bị tổn hại nghiêm trọng bởi những tranh luận về tác động môi trường của các dự án sông và bến cảng, vì vậy họ đã nỗ lực hết sức để chứng minh rằng giao thông đường thủy là lành mạnh với môi trường. Một quan chức đã nêu quan điểm một cách độc đáo sau khi đề cập đến một sảnh được tân trang lại dành cho xe buýt liên tỉnh là một “tổ chức hoặc rất năng động ”. Tôi hỏi làm thế nào anh ấy đánh giá sự năng động - dù là theo số lượng chữ cái hay theo cái gì:

Không, không có nhiều chữ cái. Chủ yếu là ở sự tinh tế trong cách nói chuyện của họ khi họ đến gặp bạn. Họ nói về số lượng người mà xe buýt chở, các loại vấn đề tài chính mà họ phải đối mặt. Họ thực sự làm cho một trường hợp tốt.

Chắc chắn là những lập luận cấp trên không phải lúc nào cũng thành công. Nhưng trong mối bận tâm của chúng ta về quyền lực và ảnh hưởng, các nhà khoa học chính trị đôi khi bỏ qua tầm quan trọng của nội dung. Cả bản chất của các ý tưởng và áp lực chính trị chắc chắn thường rất quan trọng trong việc đưa một số chủ đề trở nên nổi bật và giữ cho các chủ đề khác ở vị trí thấp trong các chương trình nghị sự của chính phủ.

Cuối cùng, đôi khi các ý tưởng không xuất hiện trong một cộng đồng chính sách, không phải vì mọi người phản đối chúng, không phải vì các ý tưởng không tương thích với các trào lưu tư tưởng đang thịnh hành, mà bởi vì mọi người chỉ đơn giản thấy các chủ đề này nhàm chán về mặt trí tuệ. Ví dụ, trong số những người trả lời về sức khỏe của tôi, chủ đề gian lận và lạm dụng không nhận được nhiều sự quan tâm. Trong bốn năm phỏng vấn của tôi, tỷ lệ cao nhất thảo luận về bất kỳ khía cạnh gian lận và lạm dụng nào như một mục nổi bật trong chương trình nghị sự là 11 phần trăm. Điều này xảy ra bất chấp thực tế là nó đã nhận được rất nhiều sự quan tâm của báo chí trong cùng thời kỳ, và bất chấp thực tế là luật đã được thông qua về chủ đề này. Đối với tôi, một lý do chính cho sự thiếu quan tâm này là các nhà hoạch định chính sách chỉ thấy chủ đề này nhàm chán: lộn xộn, khó có thể tiết kiệm được nhiều chi phí, và quan trọng nhất, không thực sự gắn liền với mối bận tâm trí tuệ của họ với những thứ như cấu trúc thị trường , thanh toán của bên thứ ba và sự đóng góp của công nghệ cao vào chi phí chăm sóc y tế ngày càng tăng. Các cộng đồng chính sách này hơi giống các bộ môn hàn lâm , mỗi bộ môn có lý thuyết, ý tưởng, mối bận tâm và mốt nhất thời của riêng mình.

Xu hướng tập trung vào các chủ đề thú vị và tránh những chủ đề nhàm chán có ý nghĩa quan trọng. Đầu tiên, một người ủng hộ một vị trí có xu hướng bán nó quá mức. Nếu một chuyên gia định tính phân tích của mình một cách thích hợp, những người khác sẽ mất hứng thú. Như một người quan sát đã nói:

Nếu bạn cố gắng bán một ý tưởng bằng cách nói: “À, ý tưởng này có thể hiệu quả nhưng mặt khác, có vấn đề với nó, nhưng dữ liệu cho thấy điều này, nhưng có vấn đề với dữ liệu, vì vậy chúng tôi phải đánh giá nó, nhưng tuy nhiên tôi nghĩ có lẽ chúng ta nên thử cái này,” bạn sẽ không đi đến đâu cả. Bạn phải đến đó và nói, "Đây là điều tuyệt vời nhất sẽ xuất hiện trong nhiều năm."

Thứ hai, trong chừng mực mà các cộng đồng làm chính sách bị cuốn theo các trào lưu tri thức nhất thời, thì sự chú ý đến các chủ đề sẽ tự nhiên suy giảm cũng như tăng lên. Một phần của sự teo tóp đơn giản là do chủ đề trở nên tầm thường, quen thuộc và nhàm chán. Sau đó, sự chú ý chuyển sang các chủ đề thú vị hơn. Vấn đề có thể không được giải quyết, mối quan tâm đến nó có thể vẫn quan trọng như vậy, các cách tiếp cận vấn đề có thể vẫn hợp lệ như trước đây, nhưng ý tưởng không còn mới lạ nữa.

làm mềm lên

Ở một mức độ nào đó, các ý tưởng trôi nổi tự do thông qua món súp nguyên thủy của chính sách. Nhưng những người ủng hộ họ không cho phép quá trình này diễn ra hoàn toàn tự do. Ngoài việc bắt đầu thảo luận về các đề xuất của mình, họ còn đưa ý tưởng của mình lên nhiều diễn đàn khác nhau. Những doanh nhân này cố gắng “làm dịu” cả cộng đồng chính sách, vốn có xu hướng bị ràng buộc theo quán tính và chống lại những thay đổi lớn, cũng như công chúng rộng lớn hơn, giúp họ làm quen với những ý tưởng mới và xây dựng sự chấp nhận đối với các đề xuất của họ . Sau đó, khi một cơ hội ngắn hạn để thúc đẩy các đề xuất của họ đến, con đường đã được mở ra, những người quan trọng sẽ dịu lại. Nếu không có công việc sơ bộ này, một đề xuất được đưa ra ngay cả vào thời điểm thuận lợi cũng có khả năng bị bỏ ngoài tai.

Người trả lời được trích dẫn ở đầu chương này đã bày tỏ quan điểm rất rõ ràng khi ông mô tả hàng năm trời thảo luận để đạt được sự xem xét nghiêm túc đối với đề xuất mang tính bước ngoặt của mình. Nhưng người trả lời này không đơn độc trong các cuộc phỏng vấn của tôi. Hãy xem xét các biểu thức sau đây của cùng một ý tưởng:

Phải mất một thời gian dài để giáo dục mọi người. Và sau khi bạn giáo dục họ, bạn phải xây dựng một số sức mạnh để làm điều gì đó. Giáo dục con người rất tốn thời gian và năng lượng.

Những gì bạn có trong những thứ này là một nhóm những người ủng hộ tận tâm, những người làm việc nhiều giờ và tiêu tốn rất nhiều năng lượng để khiến một ý tưởng được nói đến.

Một đề xuất như bãi bỏ quy định hàng không phải trải qua một thời gian thai nghén. Phải mất một số năm.

Tất cả các cuộc thảo luận trong vài năm qua tại các phiên điều trần của quốc hội và những nơi khác là một nỗ lực có chủ ý nhằm tạo ra một môi trường cho phép bạn đưa ra sự thay đổi.

Có nhiều cách diễn đạt bằng ngôn ngữ phổ biến cho cùng một ý tưởng, các cụm từ như “bôi mỡ vào ván trượt” và “làm cho vịt của bạn liên tiếp.”

Lịch sử trường hợp nhấn mạnh cùng một điểm. Ví dụ, việc thông qua Medicare là đỉnh điểm của nhiều năm kích động – công khai các vấn đề về sức khỏe và tài chính của người già, đưa ra các dự thảo luật, phát biểu và tổ chức các phiên điều trần. Thảo luận về một số phiên bản của dịch vụ đường sắt hành khách công cộng bắt đầu từ những năm 1950; mãi đến năm 1970 việc ban hành mới được ban hành. Tính dễ tiếp thu đối với luật Tổ chức Bảo trì Sức khỏe được xây dựng trong suốt những năm 1960 bởi một loạt cuộc thảo luận nổi bật về cuộc khủng hoảng chăm sóc sức khỏe, sau đó được chuyển thành cuộc tranh luận về HMO. Các đề xuất bãi bỏ quy định trong giao thông vận tải chỉ được ban hành sau nhiều năm các nhà kinh tế hàn lâm “giáo dục” nhiều nhà hoạch định chính sách và nhà hoạt động về vấn đề này, tiếp theo là nhiều năm sáng kiến của tổng thống “thất bại” nhưng đã mở đường cho thành công cuối cùng.

Các doanh nhân chính sách đang cố gắng làm mềm ai? Đôi khi, họ nói về việc giáo dục công chúng. Ví dụ, các bài phát biểu của tổng thống được sử dụng để “thu hút công chúng theo dõi”, theo lời của một quan chức. Việc nhắc đi nhắc lại về chi phí chăm sóc y tế giúp nâng cao mức độ nhạy cảm của công chúng đối với vấn đề này. Mục tiêu thứ hai là công chúng chuyên biệt hơn, đặc biệt đối với một vấn đề cụ thể. Đối với công chúng nói chung, mục đích của việc giảm nhẹ là để đảm bảo rằng công chúng có liên quan đã sẵn sàng cho một loại đề xuất nhất định khi đến lúc. Các nhóm ngành đường sắt cố gắng giáo dục các chủ hàng, để khiến họ nhạy cảm với những cách mà các quyết định chính sách công ảnh hưởng đến lợi ích của họ. Những người ủng hộ bảo hiểm y tế quốc gia cố gắng tạo ra hào quang không thể tránh khỏi để các bác sĩ sẽ quen với ý tưởng bảo hiểm ngay cả khi họ không thích nó. Mục tiêu cuối cùng là cộng đồng chính sách. Ngay cả các chuyên gia cũng có thể không nhạy cảm với một vấn đề hoặc nhận thức được một đề xuất nhất định, vì vậy các doanh nhân cố gắng giáo dục các chuyên gia đồng nghiệp của họ. Một nhà hoạt động chính sách y tế, lưu ý rằng ngay cả các chuyên gia cũng không làm việc trong lĩnh vực chăm sóc dài hạn, cho biết: “Thật khó để khiến mọi người tập trung vào và chúng tôi chưa khiến họ tập trung nhiều vào nó. Nhưng chúng tôi vẫn sẽ làm việc với nó. Chúng tôi sẽ cắm nó đi. Nó phải đến như một vấn đề.

Các doanh nhân sử dụng nhiều phương tiện giáo dục khác nhau, thường là một vài trong số chúng cùng một lúc. Trên ngọn đồi, việc giới thiệu một dự luật có thể “khiến mọi người nói chuyện” và “khiến mọi người đối mặt với vấn đề,” theo cách nói của một nhà vận động hành lang và một nhân viên quốc hội. Tổ chức các phiên điều trần trước quốc hội cũng có thể kịch tính hóa một vấn đề hoặc một đề xuất. Ví dụ, các phiên điều trần lặp đi lặp lại của Thượng nghị sĩ Kennedy về các vấn đề ma túy, trong khi không nhất thiết nhằm vào một kết quả lập pháp nhất định mỗi khi chúng được tổ chức, đã mở đường cho việc xem xét nghiêm túc về cải cách quy định về thực phẩm và dược phẩm. Hoặc như một phụ tá của ủy ban quốc hội nói với tôi về luật gian lận và lạm dụng y tế, “Các thành viên đã ngồi xem xét những phiên điều trần đó cho thấy những điều thực sự thú vị — những người dễ dàng lừa gạt công chúng nhất, những người trung gian không có năng lực hoặc đồng lõa. Đó là một nền giáo dục thực sự cho họ. Sau đó, khi liên quan đến luật gian lận và lạm dụng, họ sẽ không coi vấn đề là thứ gì đó không tồn tại.”

Các quan chức cũng có các kênh của họ. Những người được bổ nhiệm nổi bật và các công chức có nhiều bài phát biểu trên khắp đất nước. Như một người đã nói với tôi: “Tất cả chúng tôi đều có rất nhiều buổi diễn thuyết trên khắp đất nước—quản trị viên, phó giám đốc, tôi và những người khác ở đây. Nếu chúng tôi đang quảng bá điều gì đó, chúng tôi đảm bảo rằng điều đó sẽ xuất hiện trong tất cả các bài phát biểu của chúng tôi.” Các quan chức và nhà phân tích liên tục khởi kiện các nghiên cứu, báo cáo và các giấy tờ khác, một số do quy định bắt buộc và một số do họ tự thực hiện; những điều này có thể đóng một vai trò trong việc chuẩn bị cho cộng đồng chính sách về một số định hướng trong tương lai, mặc dù không có kết quả ngay lập tức. Các báo cáo về các ủy ban của tổng thống, các hội nghị của Nhà Trắng, và các ban tư vấn cho các tổng thống và thư ký có thể phục vụ cùng một mục đích. Một số nội dung làm mềm hóa khá chuyên biệt, nhưng một số nội dung đó nhắm đến đối tượng khá chung chung và được truyền tải qua các phương tiện thông tin đại chúng. Như một quan chức cấp cao đã tóm tắt nỗ lực này, “Bạn phải tạo ra môi trường phù hợp để khiến mọi người tập trung vào vấn đề và đối mặt với vấn đề. Thời gian dẫn đầu cho loại điều đó là từ hai đến sáu năm.

Làm mềm đôi khi bao gồm các quả bóng bay thử nổi. Một quan chức thử nghiệm một ý tưởng bằng cách đưa một đoạn vào bài phát biểu của thư ký để xem phản ứng là gì. Hoặc một thượng nghị sĩ giới thiệu một dự luật, không phải vì nó sẽ được thông qua trong năm đó mà vì ông ấy đang thử nước và đánh giá mức độ tiếp thu một ý tưởng. Nhiều quả bóng bay thử nghiệm này không tồn tại qua quá trình kiểm tra kỹ lưỡng. Như một nhà báo đã nói. “Bạn để một ý tưởng nổi lên và xem nó diễn ra như thế nào. Nếu nó bị bắn hạ, nó sẽ bị bắn hạ.” Vì vậy, ý tưởng của Thượng nghị sĩ Edward Kennedy về dự thảo bác sĩ và ý tưởng của Nghị sĩ James Howard về tài trợ cho giao thông công cộng thông qua thuế thu nhập doanh nghiệp không bao giờ tiến xa được. Nhưng dù sao thì việc vận động cũng có thể đáng để nỗ lực; sự chú ý đã tập trung vào sự phân phối sai đặc biệt và tài trợ quá cảnh, và vào bản thân họ. Một số quả bóng bay thử nghiệm được thực hiện nghiêm túc hơn; mọi người chú ý đến ý tưởng, tranh luận về nó, hoặc ít nhất là lưu giữ nó trong tâm trí họ để tham khảo trong tương lai. Một trong những người phản đối của tôi đã tóm tắt quá trình này một cách rất hay: “Có một ý tưởng được đưa ra và nó bị ném vào sọt rác. Sau đó, nó trở lại. Ai đó vớt nó ra khỏi sọt rác và cho nó nổi trở lại.”

Một số phần giới thiệu dự luật và phát biểu mà không có kết quả ngay lập tức nhằm mục đích giữ cho một vấn đề tồn tại trong thời điểm khó khăn. ⁷⁵Ví dụ, những người lâu năm ủng hộ bảo hiểm y tế quốc gia mô tả cuộc diễu hành của các dự luật, đề xuất và phân tích về những năm 1940, 1950 và đầu những năm 1960 theo những thuật ngữ đó—“trong đó chỉ nhằm mục đích duy trì sự sống,” như một người đặt nó. Phân tích của tôi về các chủ đề của các phiên điều trần trước quốc hội đã tiết lộ rất nhiều chủ đề không nổi bật trong các cuộc phỏng vấn, cho thấy rằng ai đó, ở đâu đó đang giữ cho các vấn đề tồn tại và thả nổi ý tưởng của họ, mặc dù chúng không phải là những chủ đề quá nóng vào lúc này. Như một nhân viên của ủy ban đã nói về một nỗ lực được thừa nhận là thất bại, “Chúng tôi có thể sẽ báo cáo điều đó ra khỏi ủy ban, và họ sẽ xé nát Hoa Kỳ trên sàn. Nhưng đó là điều được mong đợi.” Dù sao thì vấn đề cũng được chú ý, vấn đề được đưa ra và đề xuất được đưa ra một lần nữa với hy vọng rằng cuối cùng nó sẽ được thông qua. Một người trả lời khác nói: “Cố gắng và thua cuộc không phải là vô ích vì ít nhất nó cũng gây được sự chú ý cho một vấn đề.”

Làm dịu đi dường như là cần thiết trước khi một đề xuất được thực hiện nghiêm túc. Nhiều đề xuất tốt đã bị bỏ ngoài tai vì chúng đến trước công chúng, công chúng chuyên biệt hoặc cộng đồng chính sách sẵn sàng lắng nghe. Cuối cùng, một đề xuất như vậy có thể được hồi sinh, nhưng chỉ sau một thời gian mở đường. Một người được bổ nhiệm chính trị đã nói rất rõ tầm quan trọng của sự chuẩn bị này:

Rất nhiều điều kiện tiên quyết phải xảy ra. Thị trấn này không phản ứng ngay lập tức với một ý tưởng mới. Phải có rất nhiều điều kiện tiên quyết, rất nhiều thao tác ngay từ đầu. Có rất nhiều cuộc nói chuyện đang diễn ra ngay bây giờ về phòng ngừa , giới hạn của chăm sóc y tế, v.v. Không có gì cụ thể, không có đề xuất cụ thể, mà chỉ là một cảm giác mơ hồ. Đột nhiên, có thể là ngày mai, có thể là sáu tháng, có thể lâu hơn, một người nào đó sẽ nảy ra một ý tưởng bất ngờ. Nó không tạo ra nhiều sự khác biệt khi nó đến từ đâu. Điều quan trọng là điều kiện tiên quyết đã diễn ra.

Mặc dù thực tế là các ý tưởng lan tràn các cộng đồng làm chính sách như một mốt nhất thời, một hiện tượng mà chúng ta đã thảo luận trong Chương 5, chính phủ không hành động nhanh chóng theo các ý tưởng. Để trở thành cơ sở cho hành động, một ý tưởng phải vừa có sức ảnh hưởng lớn đến cộng đồng vừa phải có sức chịu đựng lâu dài. Tình huống này gây khó chịu cho những người thúc đẩy ý tưởng, nhưng lại trấn an những người coi trọng sự ổn định. Sử dụng việc bãi bỏ quy định về giao thông vận tải như một trường hợp điển hình, một người được chính quyền Carter bổ nhiệm đã cung cấp một bản tóm tắt phù hợp:

Chính quyền Ford xứng đáng được tín nhiệm. Chính quyền Ford đã đặt nền móng cho việc này, xoa dịu các ý kiến, khiến mọi người quan tâm đến các vấn đề. Sau đó, chúng tôi sên nó ra. Nhưng phải mất khoảng thời gian làm dịu đi trước. Bạn có thể đến Quốc hội và bạn có thể đánh vào đầu họ bằng gậy bóng chày

một lần, sau đó bạn phải cho chúng một khoảng thời gian để phục hồi sau đó trước khi bạn có thể đánh lại chúng. Nó sẽ mất một lúc.

TIÊU CHÍ ĐỂ SỐNG

Chúng tôi đã gợi lên một bức tranh về những ý tưởng trôi nổi trong món súp nguyên thủy của chính sách. Nhưng, như chúng tôi đã gợi ý, chúng không chỉ nổi. Chúng va vào nhau , chúng kết hợp với nhau; một số tồn tại, một số chết đi và một số tồn tại ở dạng hoàn toàn khác với nguồn gốc của chúng. Ngay cả khi sự khởi đầu có phần lộn xộn, sự sống còn thì không. Như trong bất kỳ hệ thống lựa chọn nào, có một khuôn mẫu cho các yếu tố tồn tại. Bây giờ chúng ta hãy suy nghĩ về những đặc điểm nâng cao khả năng sống sót của một ý tưởng.

Một số tiêu chí để tồn tại, chẳng hạn như tính khả thi về mặt kỹ thuật và khả năng chấp nhận giá trị, là nội bộ của chính cộng đồng chính sách. Các chuyên gia phát triển ý thức về loại định hướng chính sách “đúng đắn” và các đặc tính kỹ thuật khiến đề xuất trở nên khả thi. Các chuyên gia cũng phải dự đoán những gì có thể xảy ra nếu đề xuất được đưa ra trong lĩnh vực chính trị lớn hơn. Ví dụ, họ quan tâm đến chi phí của một đề xuất, với dự đoán về một hạn chế về ngân sách. Họ tự hỏi bản thân liệu đề xuất này có phù hợp với lời cầu nguyện thông qua trên Đồi hay không và liệu nó có đáp ứng được sự kiểm tra về sự chấp nhận của công chúng hay không. Các đề xuất không đáp ứng các tiêu chí này—tính khả thi về mặt kỹ thuật, khả năng chấp nhận giá trị trong cộng đồng chính sách, chi phí có thể chấp nhận được, dự kiến sẽ được công chúng chấp thuận và cơ hội hợp lý để những người ra quyết định được bầu chấp nhận —không có khả năng được coi là các đề xuất nghiêm túc, khả thi . Nếu một đề xuất ban đầu không đạt một hoặc nhiều thử nghiệm trong số này, thì đề xuất đó có thể được làm lại hoặc kết hợp với thứ gì đó khác, sau đó được thả nổi trở lại. Một đề xuất tồn tại thường đáp ứng các tiêu chí này.

Khả thi kỹ thuật

Ngay cả những ý tưởng sai lầm cũng có thể là những quả bóng thử nghiệm. Nhưng cuối cùng, những người ủng hộ một đề xuất phải đi sâu vào chi tiết và kỹ thuật, loại bỏ dần tính nhất quán, chú ý đến tính khả thi của việc thực hiện và chỉ định các cơ chế thực tế mà theo đó một ý tưởng sẽ được đưa vào sử dụng thực tế. Có một chút khó khăn để xác định chính xác ý nghĩa của tính khả thi kỹ thuật của các nhà hoạch định chính sách , nhưng tất cả họ đều cảm nhận được, khi họ phản ứng với một đề xuất, cho dù nó “đã được thực hiện”, “đã có nhân sự”, “đã được thông qua” hay “đã sẵn sàng”. đi." Nhiều ý tưởng hay bị gửi trở lại bàn vẽ, không phải vì nó không phải là ý tưởng hay, mà vì nó chưa “sẵn sàng” hoặc “tất cả đã được thực hiện”. Như một quan chức đã nói, “Bạn không muốn một số sai sót chết người ngu ngốc nào đó bị đưa ra ánh sáng vào ngày điều trần đầu tiên và khiến toàn bộ sự việc bị mất uy tín.” Hay như một nhà nghiên cứu đã nói: “Điều quan trọng là bạn phải làm bài tập về nhà, chuẩn bị sẵn sàng, nghiên cứu chuyên sâu và không bán cho mọi người thứ gì đó không hiệu quả.” Hoặc để trích lời một nhân viên quốc hội, người muốn giải quyết một vấn đề cụ thể, “Rất nhiều người ủng hộ nó. Chúng tôi đã cân nhắc nghiêm túc việc thực hiện nó trong dự luật, nhưng chúng tôi phải bỏ nó vì chúng tôi không có đủ thời gian để đưa ra đề xuất về nó trước báo chí của những thứ khác.”

Tính khả thi, như các chuyên gia chính sách nói về nó, liên quan rất nhiều đến việc thực hiện. Từ “thực sự” liên tục xuất hiện trong cuộc trò chuyện của họ khi họ thảo luận về tính khả thi. “Liệu nó có thực sự hoàn thành những gì chúng ta muốn đạt được không?” "Nó thực sự có thể được quản lý?" Đề xuất quốc hữu hóa nền đường sắt là một trường hợp điển hình. Một giải pháp cho vấn đề xuống cấp nền đường được thảo luận trong những năm 1970 là chỉ quốc hữu hóa nền đường, sau đó cho phép nhiều người dùng chạy tàu hỏa trên nền đường chung, giống như xe tải, xe buýt và ô tô sử dụng đường cao tốc. Đề xuất này đã bị loại bỏ vì một số lý do, bao gồm cả sự nghi ngờ nghiêm trọng trong tâm trí của nhiều chuyên gia đường sắt rằng việc tương tự như đường cao tốc là phù hợp, rằng ý tưởng này có thể được thực hiện về mặt kỹ thuật. Một số người được hỏi đã nói với tôi một số chi tiết về những khó khăn trong việc xây dựng thiết bị chuyển mạch và tín hiệu tương thích với đầu máy toa xe, nền đường và đầu máy toa xe phải đi cùng nhau như thế nào trong thời đại đóng gói tích hợp , và do đó, tại sao đề xuất tách nền đường khỏi tàu hỏa sẽ cực kỳ khó khăn và tốn kém để thực hiện.

Chú ý đến các khía cạnh kỹ thuật của một đề xuất có thể trở nên cực kỳ chi tiết. Như một nhân viên của tổng thống đã nói:

Chỉ chú ý đến tất cả các chi tiết kỹ thuật để tập hợp một đề xuất thực sự đã mất rất nhiều thời gian. Có rất nhiều chi tiết trong công việc. Đưa ra một tuyên bố về các nguyên tắc hoặc một loại đề xuất chung là một chuyện, nhưng việc sắp xếp tất cả các công việc kỹ thuật cần thiết để thực sự đưa ra một đề xuất chi tiết thực sự lại là một chuyện khác.

Một đề xuất nghiêm túc cuối cùng sẽ nhận được sự chú ý chi tiết đó và được thực hiện cho đến khi các lỗi rõ ràng được giải quyết. Với tư cách là một người quan sát có hiểu biết, đã tóm tắt quá trình phát triển đề xuất của một chủ tịch ủy ban về tài trợ cho giao thông vận tải :

Đề xuất đầu tiên của anh ấy, như nó đã được báo cáo trong các thông cáo báo chí, v.v., tất cả đều bị cắt xén. Nó dường như chỉ là một mớ ý tưởng gây chấn động thế giới, và chúng tôi ngồi đây nhìn nó, cố gắng tìm ra nó, tự cười thầm và nhận ra rằng đó là một hộp giun. Dần dần, điều này đã phát triển thành ít nhất một gói mạch lạc. Tôi không chắc mình ủng hộ tất cả, nhưng ít nhất nó cũng mạch lạc.

Chú ý đến các chi tiết của việc triển khai không nhất thiết dẫn đến các chương trình thực tế hoạt động. Các nhà hoạch định chính sách không phải lúc nào cũng lường trước được tất cả các hậu quả sẽ phát sinh từ hành động của họ, các vấn đề thường cực kỳ phức tạp và khi nhìn lại, ngay cả những người ủng hộ một đề xuất cũng có thể kết luận rằng đó là một nỗ lực vô ích ngay từ đầu. Tuy nhiên, để được xem xét nghiêm túc, các nhà hoạch định chính sách tin rằng một đề xuất sẽ có hiệu quả nếu được ban hành, ngay cả khi ý tưởng đó có vẻ xa vời trong nhận thức muộn màng. Nếu không có niềm tin vào tính khả thi kỹ thuật của nó, đề xuất này khó có thể tồn tại đến mức được xem xét nghiêm túc.

Giá trị chấp nhận được

Các đề xuất tồn tại trong cộng đồng chính sách tương thích với các giá trị của các chuyên gia. Rõ ràng, tất cả các chuyên gia không có cùng những giá trị, và trong trường hợp có sự bất đồng giữa các chuyên gia, xung đột sẽ lan rộng ra vũ đài chính trị rộng lớn hơn. Nhưng ở một số khía cạnh, phần lớn các chuyên gia thậm chí cuối cùng cũng nhìn thế giới theo những cách tương tự, và tán thành hoặc không tán thành những cách tiếp cận tương tự đối với các vấn đề. Một người được hỏi nói với tôi rằng một đề xuất đã nhận được rất nhiều sự chú ý của báo chí đã không được những người theo chủ nghĩa đặc biệt coi trọng vì “nó không thực sự đại diện cho bất kỳ suy nghĩ chủ đạo nào”. Suy nghĩ của họ không chỉ bao gồm các khía cạnh tự do-bảo thủ thông thường, mà còn bao gồm các khái niệm như công bằng và hiệu quả. Những đề xuất không phù hợp với giá trị của những người theo chủ nghĩa đặc biệt có ít cơ hội sống sót hơn những đề xuất phù hợp.

Một số giá trị của những người tham gia bao gồm quan điểm của họ về vai trò hoặc quy mô phù hợp của chính phủ liên bang đối với các bang và địa phương, và quan điểm của họ về quy mô phù hợp của khu vực công so với khu vực tư nhân . Quan điểm của họ về những vấn đề này ảnh hưởng trực tiếp đến các giải pháp thay thế mà họ đề xuất hoặc phản đối . Những người mà chúng tôi thường phân loại là những người theo chủ nghĩa tự do ủng hộ các vai trò lớn hơn của chính phủ trong khi những người mà chúng tôi thường phân loại là những người bảo thủ phản đối chúng. Ví dụ, trong lĩnh vực y tế, một nhóm người theo tư tưởng tự do tin tưởng vào các chương trình phúc lợi xã hội nói chung và bảo hiểm y tế quốc gia tham vọng hơn nói riêng. Họ có quan điểm về gói bảo hiểm xã hội phù hợp mà mọi quốc gia tiên tiến nên cung cấp cho công dân của mình và họ làm việc để lấp đầy những khoảng trống trong gói bảo hiểm đó, từng phần một, khi có cơ hội thích hợp. Đầu tiên, họ ủng hộ lương hưu an sinh xã hội, sau đó là mở rộng bảo hiểm tử tuất và tàn tật, sau đó là ban hành Medicare và Medicaid, và sau đó chính những người ủng hộ tất cả những sáng kiến đó thúc đẩy ban hành bảo hiểm y tế toàn diện quốc gia . Như một trong số họ đã nói với tôi, “Việc của chúng tôi không thực sự là một phản ứng đối với một nhu cầu được nhận thức, mà nó là ý thức hệ, nếu bạn muốn. Những người như tôi có khái niệm này về những gì nên làm trong lĩnh vực bảo hiểm xã hội, và chúng tôi muốn lấp đầy những lỗ hổng hợp lý trong chương trình đó.”

Thành phần ý thức hệ này, dựa trên quan điểm của những người tham gia về quy mô phù hợp của chính phủ, có khía cạnh xuyên quốc gia. Một số tác giả lập luận rằng một hệ tư tưởng hoặc văn hóa chính trị riêng biệt đang thống trị nền chính trị Hoa Kỳ, một hệ tư tưởng nhấn mạnh nhiều hơn vào những ưu điểm của hoạt động khu vực tư nhân và những tệ nạn của chính phủ hơn là tư duy thống trị nền chính trị của các quốc gia công nghiệp hóa khác . 11 Các chương trình phổ biến ở các quốc gia khác, chẳng hạn như đường sắt quốc hữu hóa, bảo hiểm y tế quốc gia, quyền sở hữu công cộng và hoạt động của một phần lớn quỹ nhà ở, thậm chí không được coi là lựa chọn trực tiếp ở Hoa Kỳ, theo lập luận này. Một trong những người trả lời về dịch vụ vận chuyển của tôi đã minh họa bằng đồ họa cách suy nghĩ khác nhau:

Tôi vừa nói chuyện với ai đó từ Thụy Điển. Ở Thụy Điển, họ đã thiết kế hệ thống của mình sao cho các phương thức vận chuyển hành khách khác nhau đều đến cùng một nhà ga và các phương thức vận chuyển hàng hóa khác nhau đều đến cùng một nhà ga. Họ phối hợp những thứ này rất độc đáo. Khi tôi hỏi người đàn ông này họ làm điều đó như thế nào, anh ta trả lời: “Nếu không thì anh sẽ làm thế nào?”

■■Ví dụ, xem Samuel tr. Huntington, American Politics: The Promise of Disharmony (Cam bridge, MA: Harvard University Press, 1981), Chapter 2: Louis Hartz, The Liberal Tradition in America (New York: Harcourt Brace, 1955), Chapter 1: and Anthony King, “Ý tưởng, thể chế và chính sách của các chính phủ,” Tạp chí Khoa học Chính trị 3 của Anh (tháng 7 và tháng 10 năm 1973): 291-313 và 409^123.

Nếu có một nền văn hóa quốc gia hoặc hệ tư tưởng thống trị như vậy, thì nó sẽ ảnh hưởng khác nhau đến các lĩnh vực chính sách khác nhau. Trong nghiên cứu này, sức khỏe dường như bị ảnh hưởng bởi các thành kiến tư tưởng trong văn hóa chính trị Mỹ nhiều hơn là giao thông vận tải. Toàn bộ 36 phần trăm các cuộc phỏng vấn về sức khỏe của tôi có đề cập đến những thành kiến ý thức hệ như vậy một cách tự nhiên và nổi bật, so với chỉ 7 phần trăm các cuộc phỏng vấn về phương tiện giao thông. Các cuộc phỏng vấn về sức khỏe có nhiều đề cập đến sự ngờ vực đặc biệt của người Mỹ đối với các giải pháp của chính phủ, chẳng hạn như sau:

Có những giải pháp khả thi sẽ không bao giờ bay ở đây. Đất nước này được xây dựng dựa trên sáng kiến tư nhân, và điều đó ăn sâu vào suy nghĩ của chúng tôi.

Lối sống cá nhân là một vấn đề của sự lựa chọn cá nhân. Tôi hy vọng chính phủ liên bang sẽ không can thiệp vào việc cho tôi biết liệu tôi có thể hút thuốc, uống rượu hay ăn gì hay không.

Nhưng các cuộc phỏng vấn về giao thông vận tải có ít tài liệu tham khảo như vậy hơn nhiều, cho thấy rằng giao thông vận tải là một đấu trường ít ý thức hệ hơn. Một người được hỏi về giao thông vận tải đã xác nhận ấn tượng này theo kinh nghiệm của chính mình:

So với rất nhiều hoạt động của chính phủ, giao thông vận tải tương đối tách biệt với nội dung cảm xúc. Đúng là bạn nhận được rất nhiều phản đối về tình trạng ô nhiễm và bạn có phản đối về mặt cảm xúc đối với một số dự án đường cao tốc. Nhưng hầu hết mọi người đều thấy nhu cầu về phương tiện đi lại tốt và họ sẵn sàng bỏ tiền vào đó. Không có quan điểm của Đảng Cộng hòa hay Đảng Dân chủ về giao thông vận tải, không có quan điểm tự do hay bảo thủ. Bạn không bị trói buộc trong nhiều xung đột ý thức hệ . Tôi nói vậy vì tôi từ Bộ Quốc phòng đến đây. Ở đó, có một nội dung lớn về cảm xúc và đạo đức trong mọi việc bạn làm. Chúng ta sẽ có một nền quốc phòng vững mạnh, hòa bình, và tất cả những điều đó.

Các cuộc tranh luận về quốc hữu hóa minh họa cho điểm này. Quốc hữu hóa không có tình trạng nghiêm túc trong chương trình nghị sự về y tế hoặc giao thông vận tải. Chỉ có 7 phần trăm các cuộc phỏng vấn về giao thông vận tải có đề cập nổi bật đến việc liên minh hóa quốc gia đường sắt. Đã có một số người quan tâm, đặc biệt là ý tưởng quốc gia hóa lòng đường, trong cuộc khủng hoảng Penn Central, nhưng nó nhanh chóng lụi tàn. Tương tự, y học xã hội hóa, trong đó những người cung cấp dịch vụ sẽ là nhân viên của chính phủ , chỉ được thảo luận nổi bật trong 3% các cuộc phỏng vấn về sức khỏe.

Nhìn bề ngoài, những con số này có thể lập luận rằng một hệ tư tưởng thống trị quốc gia nhấn mạnh những ưu điểm của chính phủ hạn chế sẽ kiểm soát chương trình nghị sự về cả y tế và giao thông vận tải. Nhưng đào sâu hơn một chút, rõ ràng là các lập luận được sử dụng trong hai lĩnh vực chính sách là hoàn toàn khác nhau. Về y tế, đặc biệt là khi trả lời câu hỏi của tôi về lý do tại sao một số phiên bản của dịch vụ y tế quốc gia không được xem xét nghiêm túc, trái ngược với bảo hiểm y tế quốc gia được thảo luận rộng rãi, mọi người thường trả lời về hệ tư tưởng chính trị, văn hóa hoặc biểu tượng quốc gia:

Đạo đức của chúng tôi là sáng kiến cá nhân, và khi chính phủ cố gắng làm bất cứ điều gì, mọi người sẽ kêu gọi chủ nghĩa xã hội.

Nếu bạn nghĩ mọi thứ bây giờ đang tồi tệ, hãy xem điều gì sẽ xảy ra khi chính phủ kiểm soát mọi thứ. Tôi không nghĩ rằng một dịch vụ y tế sẽ được đa số người dân chấp nhận.

Tôi nghĩ rằng những từ này là quá đáng sợ.

Như một nguồn tin thân cận với Hiệp hội Y tế Công cộng Hoa Kỳ đã nhận xét một cách dí dỏm về sự ủng hộ của nhiều thành viên đối với dịch vụ y tế quốc gia, “Chà, đó không hẳn là phát súng đã được nghe thấy trên khắp thế giới.”

Có một phản ứng tương tự trong giao thông vận tải khi quốc hữu hóa được đề cập; những người được hỏi đã nói về “truyền thống dân tộc” và “sự phản đối chung đối với ý tưởng.” Nhưng những đề cập chung này đã bị lu mờ bởi một cuộc thảo luận thực dụng hơn nhiều về những nhược điểm của quốc hữu hóa: chi phí cao, những vấn đề như quốc hữu hóa nền đường như không tương thích với đầu máy toa xe, việc các tập đoàn lớn bỏ qua lưu lượng giao thông có lợi nhuận sẽ để lại cặn bã cho các hãng vận tải thông thường, và các vấn đề hành chính sẽ vượt qua hệ thống. Một câu trả lời điển hình như sau: “Không có tiếng kêu gọi chính trị lớn nào về việc quốc hữu hóa. Lý do chính là nó đắt tiền, và chúng tôi có thể thực hiện công việc với chi phí thấp hơn nhiều.” Khi được hỏi tại sao quốc hữu hóa không thắng trong cuộc khủng hoảng Penn Central, một người trả lời khác đã tóm tắt suy nghĩ chung:

Sự phản đối của chính quyền đối với quốc hữu hóa không phải vì triết lý quốc hữu hóa hay bất cứ điều gì tương tự. Đó không phải là một thứ ý thức hệ. Vấn đề đối với chính quyền là họ không muốn bỏ tiền vào đó. Những người quốc hữu hóa muốn có quỹ, và số lượng quỹ rất lớn. Câu hỏi thực sự là đồng minh về tiền, không phải ý thức hệ. Quốc hữu hóa không phải là điều không tưởng. Hoàn toàn không phải vậy. Nhưng nó sẽ không giải quyết được vấn đề cơ bản.

Vì vậy, trong phạm vi mà một hệ tư tưởng thống trị ảnh hưởng đến kết quả chính sách công ở Hoa Kỳ, nó không làm như vậy một cách đơn giản. Sự khác biệt giữa sức khỏe và giao thông vận tải cho thấy rằng hệ tư tưởng có thể hoạt động hiệu quả hơn trong một số lĩnh vực này so với những lĩnh vực khác, hoạt động nhiều hơn trong một số trường hợp so với những trường hợp khác. Trong một số trường hợp, chúng ta có thể bị cám dỗ gán sức mạnh vĩ đại cho một hệ tư tưởng thống trị quốc gia, trong khi nó có thể không thực sự hiệu quả chút nào.

Chúng ta đã thảo luận về hệ tư tưởng như thể nó hoàn toàn được coi là thái độ của mọi người đối với quy mô và vai trò của chính phủ liên bang, đối với các bang và địa phương cũng như đối với khu vực tư nhân. Nhưng hệ tư tưởng của các quan chức chính phủ hoặc những người thân cận của họ có các thành phần khác, bao gồm cả chủ đề công bằng. Các đề xuất đôi khi trở nên nổi bật trong các chương trình nghị sự của chính phủ vì chúng sẽ phục vụ cho việc khắc phục sự bất bình đẳng, mất cân bằng hoặc không công bằng. Các quan chức chính phủ và những người xung quanh họ đôi khi nhận thấy sự bất bình đẳng hấp dẫn đến mức nó thúc đẩy chương trình nghị sự. Ngay cả khi nguyên tắc công bằng không phải là động lực, thì sự công bằng hoặc khắc phục sự mất cân bằng là một lý lẽ mạnh mẽ được sử dụng trong các cuộc tranh luận ủng hộ hoặc phản đối các đề xuất.

Một ví dụ về nguyên tắc công bằng như một động lực là trường hợp của chương trình chạy thận nhân tạo của chính phủ. ⁷⁶Ngay sau khi công nghệ lọc máu thuận tiện được hoàn thiện, rõ ràng là một số người được điều trị bằng phương pháp mang lại sự sống này còn những người khác thì không. Việc lựa chọn bệnh nhân để được điều trị được thực hiện trên cơ sở khả năng chi trả, trình độ chuyên môn của các nhóm nghiên cứu thử nghiệm, khoảng cách gần với một số trung tâm thực hiện lọc máu và tình trạng bảo hiểm y tế cá nhân. Những câu chuyện hấp dẫn xuất hiện trên các phương tiện truyền thông đại chúng về “ủy ban tử thần” gồm các bác sĩ được giao nhiệm vụ quyết định nên cứu hay không cứu mạng sống của ai. Sự khác biệt cơ bản, đáng kể trong cách đối xử như vậy vượt quá khả năng chịu đựng của các giá trị của những người ra quyết định. Thượng viện đã thông qua một điều khoản ngắn hạn được giới thiệu ngay trên sàn, với điều kiện là Medicare tài trợ cho việc chạy thận và ghép thận, và Hạ viện nhanh chóng làm theo. Sự bất bình đẳng hấp dẫn đến mức đã đẩy mục này vào chương trình nghị sự đến nỗi Quốc hội thực sự không xem xét chi tiết chi phí của chương trình, một chi phí vượt quá một tỷ đô la trong vòng vài năm ngắn ngủi. Như một người trả lời am hiểu đã tóm tắt các nguyên nhân dẫn đến tình trạng và đoạn chương trình nghị sự đột ngột như vậy, “Khi có sự bất bình đẳng nghiêm trọng, điều đó có nghĩa là không ổn định về mặt chính trị và xã hội. Khi một công nghệ được phát triển, mọi người sẽ muốn có nó.” Áp lực đạo đức để tránh để mọi người chết, khi có sẵn một thủ tục để cứu họ nhưng phải trả giá, đơn giản là không thể cưỡng lại được.

Thậm chí còn có nhiều cuộc thảo luận về công bằng trong giao thông vận tải hơn là trong y tế. Nhìn chung, các cân nhắc về tính công bằng là quan trọng trong 28% các cuộc phỏng vấn. Nhưng chúng chỉ được thảo luận một cách nổi bật trong 13% các cuộc phỏng vấn về sức khỏe , so với 45% các cuộc phỏng vấn về giao thông vận tải. Ngoài ra, 20% các cuộc phỏng vấn về giao thông vận tải có một số đề cập bên lề về sự bình đẳng, so với chỉ 8% các cuộc phỏng vấn về sức khỏe.⁷⁷

Phần lớn các cuộc thảo luận về công bằng trong giao thông liên quan đến so sánh giữa các phương thức khác nhau. Đường sắt phàn nàn rằng đường thủy gặp bất lợi không công bằng do được sử dụng miễn phí các dự án điều hướng của Công binh , và họ cho rằng tài xế xe tải không trả phần công bằng cho việc xây dựng và bảo trì đường cao tốc. Xe buýt phàn nàn rằng số tiền khổng lồ của người nộp thuế đổ vào Amtrak đã chuyển hướng giao thông khỏi xe buýt một cách không công bằng. Ở đây, không cần quan tâm đến tính hợp lệ của các tuyên bố khác nhau, chúng tôi có thể chỉ ra rằng tần suất của các cuộc thảo luận như vậy là đáng chú ý. Các phương thức vận tải khác nhau hoạt động ở một mức độ nào đó trong các thị trường tương tự, đặt chúng vào thế cạnh tranh tiềm năng với nhau về lưu lượng. Tuy nhiên, công nghệ của họ khác nhau, các chương trình quản lý của chính phủ khác nhau và trợ cấp của chính phủ cũng khác nhau. Chắc chắn, những người cảm thấy bất lợi đặt ra câu hỏi về sự bất bình đẳng, lập luận rằng họ bị đặt vào thế bất lợi cạnh tranh không công bằng vì hành động của chính phủ.

Thành phần cuối cùng của các giá trị của các nhà hoạch định chính sách đã trở thành một nguyên tắc hiệu quả . Họ ngày càng quan tâm không chỉ đến chi phí của một chương trình mà còn đến những lợi ích thu được từ khoản chi tiêu đó, liệu những lợi ích này có biện minh được cho chi phí bỏ ra hay không và liệu những lợi ích có thể đạt được với chi phí thấp hơn hay không. Một số lo ngại này là do các vấn đề kinh tế và ngân sách ngắn hạn . Nhưng nó cũng có thể phản ánh một xu hướng lâu dài hướng tới nhiều nhà kinh tế học hơn (và những người dễ tiếp thu suy nghĩ của họ) hơn trong chính phủ . Ngôn ngữ của các nhà kinh tế ở khắp mọi nơi: đề cập đến hiệu quả chi phí, sự đánh đổi, hiệu quả, phân bổ chi phí và trợ cấp chéo. Như một người trả lời về sức khỏe đã nói về mối lo ngại về hiệu quả của dịch vụ chăm sóc y tế, “Vấn đề về hiệu quả đó đang xuất hiện, và đó là một bước phát triển quan trọng vì nó đặt vấn đề chi phí theo một cách nhìn mới. Mọi người đang bắt đầu hỏi những gì họ đang nhận được cho chi phí. Một phần của mối quan tâm về chi phí không thực sự là về bản thân chi phí, mà đúng hơn là chúng ta có nhận được gì cho tất cả số tiền chúng ta đang chi tiêu không?”

Đôi khi, mối quan tâm về tính hiệu quả được phản ánh trong các nghiên cứu đánh giá hiệu quả chi phí chính thức. Vào những thời điểm khác, mối quan tâm ít chính thức hơn. Chẳng hạn, những người được hỏi sẽ nói về Amtrak theo khía cạnh chi phí-lợi ích, chẳng hạn như trong đoạn văn sau: “Chi phí sẽ tăng cao ngất ngưởng và bạn sẽ không cung cấp dịch vụ công để đổi lại chi phí đó. Có những chuyến tàu chạy khắp nơi và không có ai trên đó. Bạn có chúng tại chỗ cho những người yêu thích đường sắt. Những người khác cũng áp dụng kiểu lập luận tương tự cho việc đề xuất xây dựng các hệ thống tàu điện ngầm mới: “Mọi người ngày càng có quan điểm rằng giao thông công cộng đô thị là một lỗ hổng mà tiền không nên tiêu nhiều hơn những gì nó có. Hãy sử dụng hệ thống METRO của Washington. Đó là một hệ thống tuyệt vời, nhưng Chúa ơi, nó có đắt không!”

Như một số trường hợp này minh họa, hiệu quả không phải lúc nào cũng đúng, đặc biệt khi một vấn đề chuyển từ cộng đồng các chuyên gia mà chúng ta đang thảo luận sang một lĩnh vực chính trị lớn hơn. Một số người được hỏi thậm chí còn lập luận rằng các quy trình chính trị ủng hộ sự kém hiệu quả một cách có hệ thống. Trong lĩnh vực y tế, về mặt lập trường, áp lực lựa chọn phương pháp điều trị anh dũng và những khoản chi anh dũng để cứu mạng người dường như gần như không thể cưỡng lại được. Như một người được hỏi về sức khỏe đã nói, “Sự tập trung vào chi phí của Medicare và Medicaid được phản ánh trong suy nghĩ của hầu hết mọi người trong HEW hiện nay. Đó là miễn là họ không bị bệnh. Tất nhiên khi họ bị ốm thì chết tiệt, tôi muốn được chăm sóc tốt nhất và hết tốc lực về phía trước ”. Hoặc như một người trả lời giao thông vận tải đã nói:

Các nhà kinh tế bằng cách nào đó nghĩ rằng chất thải là một vấn đề chính trị mạnh mẽ. Nhưng họ đến Hill, và họ phát hiện ra rằng các dân biểu ủng hộ sự lãng phí. Bạn biết đấy, “Ý bạn là gì, lãng phí? Bạn có nghĩa là dịch vụ thị trấn nhỏ là lãng phí? Ý bạn là phục vụ những người trồng củ cải đường ở quận của tôi là lãng phí à?” Chính nơi có sự lãng phí cũng là điều khó khăn nhất để xử lý về mặt chính trị.

Một người khác nói về hệ thống tàu điện ngầm đắt đỏ, quy mô lớn: “Tôi luôn thấy rõ rằng tàu điện ngầm không phải là con đường để đi. Nhưng họ lấy quá nhiều tiền, họ hoạt động kém hiệu quả, nên có rất nhiều hỗ trợ dành cho họ.” Sau đó, ông nói thêm, trong một bản tóm tắt tuyệt vời, tuyệt đối súc tích, "Đối với một chính trị gia, chi phí là lợi ích."

Dự đoán các ràng buộc trong tương lai

Các chuyên gia trong cộng đồng chính sách biết rằng khi câu chuyện về một sáng kiến mở ra, một số hạn chế sẽ được áp đặt đối với các đề xuất được thông qua hoặc thậm chí được xem xét nghiêm túc. Cuối cùng, những người ra quyết định cần được thuyết phục rằng chi phí ngân sách của chương trình có thể chấp nhận được, rằng có khả năng hợp lý là các chính trị gia sẽ chấp thuận và rằng công chúng ở các khía cạnh khác nhau—cả quần chúng và nhà hoạt động—sẽ chấp thuận. Dự đoán những hạn chế này trong cộng đồng chính sách sẽ hình thành một bộ tiêu chí cuối cùng để lựa chọn các ý tưởng và đề xuất. Một số ý tưởng không nhận được một phiên điều trần nghiêm túc, ngay cả giữa các chuyên gia, vì tương lai của chúng có vẻ ảm đạm, trong khi những ý tưởng khác tồn tại vì các chuyên gia tính toán muộn rằng chúng sẽ đáp ứng được những bài kiểm tra trong tương lai này.

Một trong những thử nghiệm này là hạn chế về ngân sách. Các thành viên của cộng đồng chính sách biết rằng ở đâu đó, một đề xuất phải được chứng minh là có chi phí có thể chấp nhận được, ít nhất là chi phí có thể chấp nhận được đối với ngân sách liên bang. Vì vậy, họ dành hàng giờ không kể xiết để tính toán các đề xuất, cắt giảm chúng xuống các tỷ lệ có thể quản lý được và thả nổi phiên bản rút gọn một lần nữa. Nếu họ không thể đưa ra một đề xuất có thể chấp nhận được về mặt tài chính, thì ý tưởng đó có thể bị loại bỏ. Như một người trả lời đã nói về một đề xuất quản lý, “Họ quay lại và tính toán chi phí đúng đắn, và phát hiện ra rằng nó sẽ tiêu tốn nhiều tiền hơn so với những gì họ tính toán để thực hiện đúng. Khi họ phát hiện ra điều đó, họ trở nên ít quan tâm đến nó hơn.” Một số đề xuất không bao giờ thực sự nhìn thấy ánh sáng trong ngày vì chi phí dự kiến. Nhiều người được hỏi về sức khỏe đã trích dẫn dịch vụ chăm sóc dài hạn làm ví dụ. Như một người đã nói:

Chăm sóc dài hạn là một mục đốt trở lại. Tôi đã nghe mọi người nói về nó trong nhiều năm, nhưng không ai có thể quyết định phải làm gì. Không có đề xuất bảo hiểm y tế nào chấp nhận nó. Có một lý do đơn giản cho điều đó. Không ai có thể tìm ra cách xử lý nó, và họ sợ chết khiếp khi thử. Các con số tăng quá nhanh khi bạn tính đến các dữ kiện nhân khẩu học cộng với chi phí chăm sóc dài hạn, nó thực sự làm bạn bối rối khi nghĩ đến việc thực hiện cam kết tài chính bổ sung này. Vì vậy, mọi người chơi xung quanh với các lựa chọn thay thế và họ lo lắng về việc làm gì đó về chăm sóc tại nhà, nhưng đó là về nó.

Bài kiểm tra thứ hai là sự chấp thuận của công chúng. Các chuyên gia trong cộng đồng chính sách biết rằng cuối cùng các đề xuất của họ phải được công chúng chấp nhận. Họ có thể coi công chúng là phần lớn người dân trong nước, là một nhóm hẹp hơn các nhà hoạt động có lợi ích đặc biệt trong kết quả, hoặc cả hai. Sẽ là một sai lầm nếu lập luận rằng các đề xuất ít nhiều tốt từ công chúng , nhưng cũng sẽ sai lầm không kém nếu lập luận rằng những người ủng hộ phớt lờ phản ứng của công chúng khi họ thiết kế các đề xuất của mình. Trường hợp thói quen sức khỏe là một ví dụ thích hợp. Các nhà hoạch định chính sách y tế biết rằng thói quen của mọi người - hút thuốc, ăn kiêng, ngủ, tập thể dục - có liên quan rất nhiều đến cả sức khỏe và hóa đơn chăm sóc y tế của người dân. Nhiều người trong số họ khá muốn làm nhiều hơn nữa trong lĩnh vực thói quen, nhưng kinh nghiệm của họ với phản ứng của công chúng đã thuyết phục họ rằng ngoài giáo dục và cảnh báo, không thể làm được gì nhiều hơn nữa. Ví dụ, sự phẫn nộ của công chúng đối với khóa liên động của dây an toàn thường được coi là nguyên nhân chính của việc hủy bỏ rất nhanh một đề xuất đã thực sự được ban hành.

Đôi khi, một lượng lớn công chúng đang được xem xét; vào những thời điểm khác, nó là một công chúng chuyên biệt hơn. Đề xuất yêu cầu bác sĩ làm việc ở nông thôn,

ví dụ, vấp phải sự phản đối của bác sĩ dự kiến. Như một người được hỏi đã nhận xét: “Các bác sĩ không muốn đến Horse's Ass, Idaho, để hành nghề, và bạn không có cách nào ép buộc họ được.”

Các chuyên gia chính sách thường giải thích sự ủng hộ hoặc phản đối của các quan chức dân cử gắn liền với hoặc biểu thị tình cảm của công chúng. Phản ứng của các thượng nghị sĩ và thành viên Hạ viện, nhân viên quốc hội, tổng thống và các cố vấn của tổng thống được dự đoán trước khi các đề xuất được hình thành và tranh luận trong cộng đồng chính sách . Nhiều ý tưởng bị loại bỏ bởi vì các chuyên gia không thể hình dung ra bất kỳ hoàn cảnh hợp lý nào mà theo đó chúng có thể được các chính trị gia dân cử và những người được bổ nhiệm của họ chấp thuận. Một số ý tưởng được duy trì với hy vọng rằng bầu không khí chính trị rộng lớn hơn sẽ thay đổi, mặc dù những ý tưởng đó hiện có thể không được ủng hộ. Các ý tưởng khác được tích cực đẩy lên hàng đầu với dự đoán về sự chấp thuận của các chính trị gia được bầu. Một nhân viên ủy ban y tế đã tóm tắt vấn đề của mình: “Đó là vấn đề về số học. Bạn cần tám phiếu trong tiểu ban, mười lăm phiếu trong ủy ban đầy đủ và năm mươi mốt trên sàn.” Khi được hỏi liệu anh ấy có bỏ ý tưởng khi cảm thấy mình không có phiếu bầu hay không, anh ấy trả lời: “Có, thường xuyên.”

DANH SÁCH NGẮN Ý TƯỞNG

Một cộng đồng chính sách tạo ra một danh sách ngắn các ý tưởng. Thông qua quá trình lựa chọn mà chúng tôi đã mô tả, một số ý tưởng được hình thành, tồn tại trong quá trình làm mềm và đáp ứng phần lớn các tiêu chí mà các chuyên gia đánh giá các đề xuất . Có thể có hoặc không có một đề xuất nào mà tất cả các chuyên gia đều đồng ý, nhưng ít nhất một tập hợp một số phương án thay thế nổi bật đã nổi lên hàng đầu trong món súp sơ khai về chính sách, sẵn sàng để các nhà hoạch định chính sách xem xét. Các ý tưởng đã được mài giũa và thay đổi, các sự kết hợp đã xuất hiện nhằm phục vụ mục đích tốt hơn so với các đề xuất ban đầu, mọi người đã quen với việc suy nghĩ theo những hướng nhất định, danh sách các lựa chọn thay thế đang được thảo luận đã bị thu hẹp và một vài ý tưởng đã nổi lên như những ứng cử viên hàng đầu để xem xét nghiêm túc hơn nữa .

Trong phần còn lại của chương này, chúng ta thảo luận về sự đồng thuận mới xuất hiện, kiến thức chung dẫn đến và tầm quan trọng của một giải pháp thay thế sẵn có.

Sự đồng thuận mới nổi: Của đoàn xe và tiền boa

Thông qua các quy trình mà chúng tôi đã mô tả trong chương này, sự đồng thuận lan rộng trong cộng đồng chính sách. Sự phổ biến này giữa các chuyên gia liên quan đến hai loại vấn đề khác nhau: nhận thức về các vấn đề và thỏa thuận về các giải pháp hoặc đề xuất. Chúng ta đã thảo luận về việc nhận thức các vấn đề trong Chương 5. Chẳng hạn, những người nhận thức được các câu hỏi về chính sách y tế đã đi đến một thỏa thuận sơ bộ rằng chi phí Medicare tăng cao, kê giường quá mức, thặng dư bác sĩ hoặc phân phối sai giữa các chuyên gia và sự phổ biến của công nghệ chi phí cao là những vấn đề nghiêm trọng. Một số thỏa thuận về danh sách ngắn các lựa chọn thay thế cũng phổ biến trong cộng đồng chính sách. Các chuyên gia y tế bắt đầu đồng ý rằng việc tăng cường nhấn mạnh vào việc phòng ngừa và tăng cường sức khỏe tốt thông qua thay đổi thói quen cá nhân sẽ là một ý tưởng hay. Các chuyên gia giao thông vận tải bắt đầu đạt được sự đồng thuận về mức phí người dùng mong muốn và về sự cần thiết phải cắt giảm tài trợ cho Amtrak và Conrail. Nếu hầu hết các chuyên gia không đạt được thỏa thuận về một phương án thay thế trong một lĩnh vực vấn đề nhất định, thì ít nhất họ cũng đạt được một số hiểu biết về tập hợp các phương án khá hẹp mà từ đó có thể đưa ra một số lựa chọn có thẩm quyền.

Trong cộng đồng chính sách, và theo các nguyên tắc phổ biến và chấp nhận mà chúng ta đã thảo luận trong chương này, một điều gì đó tương tự như hiệu ứng đoàn xe thường xảy ra. Như hai người trả lời đã nói:

Đó là một quá trình rất phức tạp, gần giống như một quả cầu tuyết. Nó bắt đầu bằng một hoặc hai giọng nói trong vùng hoang dã. Giọng nói đó trong vùng hoang dã tuyển dụng người khác. Bạn nói chuyện với mọi người và tiếp tục rèn luyện nó.

Tôi biết rất nhiều người quan trọng. Những người này gặp nhau ở nhiều nơi khác nhau—hội nghị, tiệc tùng, v.v.—và tất cả họ đều trò chuyện với nhau. Có một cây nho. Nếu bạn có ý tưởng mới, bạn có thể nhập ý tưởng đó vào trang nho. Nếu nó có bất cứ điều gì xảy ra với nó, nó sẽ lan rộng.

Dần dần, ý tưởng bắt kịp. Những người trong và xung quanh chính phủ nói về "sự nhận thức ngày càng tăng", "cảm giác ngày càng tăng", "rất nhiều lời bàn tán" và "đi đến kết luận". Sau một mức độ phổ biến nào đó, dường như có một điểm cất cánh: Nhiều người đang thảo luận về đề xuất hoặc ý tưởng. Tại thời điểm đó, những người hiểu biết đề cập đến một “cảm giác phổ biến,” hoặc, như một người trả lời khác đã nói, “hiện tại, đây là suy nghĩ chính thống.” Quá trình cất cánh này trông tương tự như mô hình “tipping” của Thomas Schelling, mô hình này được sử dụng để mô tả quá trình thay đổi trong sự pha trộn chủng tộc ở các khu vực lân cận. 14 Một số gia đình thiểu số chuyển đến sống trong khu dân cư trước đây toàn người da trắng cho đến khi đạt đến điểm “nguy cơ”, sau đó khu dân cư này tiến triển rất nhanh thành khu dân cư có rất ít người da trắng sinh sống. Trong trường hợp này, một ý tưởng bắt đầu với một số ít người, và sự lan tỏa của nó tăng nhanh chóng từ số ít đó cho đến khi ý tưởng đó trở nên phổ biến. Một đề xuất càng được thảo luận nhiều thì nó càng được thực hiện nghiêm túc. Như Robert Axelrod nói:

Những vấn đề chỉ được nêu ra một lần có lẽ thường không được coi là nghiêm trọng và có vẻ như những đề xuất do chỉ một người đề xuất thường không được giữ lại như những lựa chọn nổi bật. Vì vậy, các vấn đề và đề xuất được coi là quan trọng nhất đã được thu hút sự chú ý của người trả lời theo nhiều cách khác nhau và do đó hiếm khi có các nguồn riêng biệt. ¹⁵

14 Thô-ma c. Schelling, Micromotives and Macrobehavior (New York: ww Norton, 1978), trang 99-102.

■SRobert Axelrod, “Quyết định quan liêu trong Chương trình Hỗ trợ Quân sự: Một số Phát hiện Thực nghiệm ,” trong Morton Halperin và Arnold Ranter, eds., Readings in American Foreign Policy (Boston: Little, Brown, 1973), tr. 160.

Khi những người được hỏi thảo luận về quá trình phổ biến này, đôi khi không rõ chính xác họ đề cập đến nhóm dân cư nào. Khi họ đề cập đến một “ sự nhận thức ngày càng tăng” hoặc một “cảm giác lan rộng”, người ta thường có rất ít nhưng một cảm giác trực quan mà nhận thức hoặc cảm giác đó đang lan rộng. Tuy nhiên, thông thường, họ đề cập đến các chuyên gia mà chúng tôi đã mô tả trong chương này—các nhà nghiên cứu, quan chức chính phủ, học giả, nhân viên quốc hội—tất cả đều chuyên về một lĩnh vực chính sách như y tế hoặc giao thông vận tải. Trong nhóm người đó, hiện tượng đoàn xe hoặc tiền boa hoàn toàn khác với một hiện tượng tương tự mà người ta có thể tìm thấy trong một lĩnh vực chính trị hơn. Như chúng tôi sẽ mô tả trong Chương 7, tiền boa trong chính trị là một quá trình xây dựng liên minh; các cuộc mặc cả được thực hiện, những nhượng bộ được đưa ra để đổi lấy việc tham gia vào một liên minh, và khi đoàn tàu đạt được động lực, mọi người tham gia vì sợ bị loại khỏi việc tham gia vào những điều tốt đẹp sẽ đạt được. Ở đây, quá trình nhấn mạnh vào thuyết phục và phổ biến: Một ý tưởng với một cái gì đó để giới thiệu nó, theo các tiêu chí để tồn tại, sẽ được chấp nhận bởi số lượng lớn hơn bao giờ hết những người theo chủ nghĩa đặc biệt. Sự lan tỏa có thể hoàn toàn bùng nổ như trong dòng chảy chính trị, nhưng quá trình mà sự phát triển diễn ra lại hoàn toàn khác.

“Không có điều gì mới dưới ánh mặt trời. ” (Truyền đạo 1:9)

Những người trong và xung quanh chính phủ thích bình tĩnh và kiên nhẫn chỉ ra cho người mới rằng không có gì mới. Nhiều người được hỏi đã mô tả một đề xuất nhất định với các phiên bản của phản ứng đó: “Mọi người đều biết về điều đó.” "Nó đã đá xung quanh trong một thời gian dài." “Cái đó lâu đời như những ngọn đồi.” “Mọi thứ dường như giống như những thứ cũ kỹ đối với tôi.” Có lẽ chuyên môn được thể hiện bằng cách thể hiện sự quen thuộc với một ý tưởng, sự quen thuộc đến mức nhàm chán. Trong một số khía cạnh, trên thực tế, không có điều gì mới dưới ánh mặt trời. Như chúng tôi đã chỉ ra trong Chương 4, mọi thứ đều có tiền đề của nó, bẫy kẻ cố gắng truy tìm nguồn gốc cuối cùng vào một quy luật hồi quy vô hạn. Và như chúng tôi đã chỉ ra trong cùng chương đó , chương trình nghị sự có thể cho thấy sự biến động lớn đồng thời với việc các lựa chọn thay thế đang được xem xét nghiêm túc có thể khá quen thuộc với những người tham gia.

Sự quen thuộc này là kết quả hợp lý của các quá trình mà chúng ta đã mô tả trong chương này. Nếu các lựa chọn thay thế thay đổi không phải do đột biến mà do quốc gia tái tổ hợp, thì sẽ luôn có các yếu tố quen thuộc trong các tổ hợp mới. Và nếu quá trình làm mềm hóa là quan trọng như chúng tôi đã tuyên bố, thì sẽ vô cùng ngạc nhiên nếu những ý tưởng hoàn toàn mới đột nhiên xuất hiện trong bối cảnh chính sách ban đầu và ngay lập tức nhận được một phiên điều trần nghiêm túc. Khi thời điểm hành động đến, khi cửa sổ chính sách được mô tả trong Chương 8 mở ra, thì đã quá muộn để phát triển một đề xuất mới từ đầu. Nó phải trải qua quá trình cân nhắc lâu dài này, nổi lên, thảo luận, sửa đổi và thử lại.

Đôi khi, các ý tưởng, đề xuất hoặc vấn đề có thể nảy sinh hoặc không được ủng hộ. Một người được hỏi mô tả chúng là cây lâu năm—ra hoa vào một mùa, sau đó nằm im lìm, chỉ để ra hoa lần nữa. Hay như một người khác nói, “Các vấn đề mờ dần rồi mờ dần, nhưng chúng không bao giờ biến mất. Họ luôn quay lại – luôn luôn.” Các đề xuất có thể không trở lại trong cùng một hình thức; đúng hơn, chúng được đúc kết lại, kết hợp với một thứ khác, hoặc gắn liền với một vấn đề khác với vấn đề mà chúng đã bắt đầu. Sau khi một chủ đề đã trải qua giai đoạn thai nghén kéo dài của hầu hết các vấn đề chính, các lựa chọn thay thế trở nên quen thuộc, các lựa chọn thu hẹp lại ở một số khả năng đã được hiểu rõ và khả năng giới thiệu tài liệu mới đạt đến giới hạn . Một sự kết hợp mới, một bước ngoặt mới—đúng vậy—nhưng không phải chất liệu hoàn toàn mới. Những người ủng hộ lôi những đề xuất cũ ra khỏi ngăn kéo, cắt và dán chúng, làm lại những ý tưởng cũ để đáp ứng những yêu cầu mới. ⁷⁸Hãy xem xét và thông cảm với sự bực tức của một người được hỏi, người đã loại trừ phản ứng của giới thân cận Carter đối với vấn đề bảo hiểm y tế quốc gia cũ kỹ: “HEW đã gửi một gói hàng đến Nhà Trắng, và Nhà Trắng phàn nàn rằng họ đã làm việc lên cùng một hàm băm cũ. Chà, không có gì xung quanh ngoại trừ cùng một hàm băm cũ.

Tầm quan trọng của giải pháp thay thế có sẵn

Trong Chương 1, chúng ta đã phân biệt giữa các chương trình nghị sự của chính phủ và các quyết định. Các chương trình nghị sự của chính phủ bao gồm các chủ đề mà những người trong và xung quanh chính phủ đang hết sức chú ý. Chương trình quyết định chỉ bao gồm những chủ đề đang chuyển sang vị trí cho một số loại quyết định có thẩm quyền, chẳng hạn như ban hành luật hoặc hành động của tổng thống. Các mục đôi khi được tìm thấy trong chương trình nghị sự của chính phủ mà không có giải pháp kèm theo. Ví dụ, mọi người có thể lo lắng về một vấn đề cụ thể mà không có giải pháp cho nó, và các lực lượng trong dòng chính trị có thể thu hút sự chú ý đến một mục mặc dù không có đề xuất khả thi nào liên quan đến nó.

Nhưng thông thường, trước khi một chủ đề có thể đạt được một vị trí vững chắc trong chương trình ra quyết định, một giải pháp thay thế khả thi đã có sẵn để những người ra quyết định xem xét. Nó không đủ để có một vấn đề, thậm chí là một vấn đề khá cấp bách. Nói chung cũng có một giải pháp đã sẵn sàng để thực hiện, đã được làm dịu đi, đã được giải quyết. Như Paul Light đã nói trong nghiên cứu của ông về chương trình nghị sự của tổng thống, chủ đề có “phương án thay thế sẵn có” là chủ đề xuất hiện trong chương trình nghị sự, lấn át các chủ đề xứng đáng không có đề xuất khả thi, khả thi đi kèm. ⁷⁹Một nhân viên của ủy ban quốc hội nói với tôi, khi được hỏi làm thế nào họ chọn các hạng mục mà họ làm từ danh sách dài các hạng mục mà họ có thể xem xét:

Đó là một phần vấn đề của những gì đã sẵn sàng. Nếu một dự luật đã được soạn thảo, chúng ta có thể tiếp tục với nó khá dễ dàng—sửa lại, sửa đổi, v.v. Nếu chúng ta phải soạn thảo một dự luật, thì đôi khi nó phải chờ đợi, và bị gạt sang một bên trước báo chí về những thứ đã sẵn sàng.

Sự sẵn có của một giải pháp thay thế khả thi không phải là điều kiện đủ để đạt được vị trí cao trong chương trình nghị sự ra quyết định, vì nhiều đề xuất tốt đã xoay quanh hệ thống trong một thời gian dài trước khi sét đánh. Nhưng cơ hội cho một vấn đề nảy sinh trong chương trình nghị sự của chính phủ sẽ tăng lên nếu một giải pháp được gắn liền với

vấn đề. Cơ hội cho một vấn đề nảy sinh trong chương trình nghị sự quyết định sẽ tăng lên đáng kể nếu một giải pháp được đính kèm.

Ví dụ, trong lĩnh vực y tế, chăm sóc dài hạn, mong muốn khiến mọi người thay đổi thói quen chăm sóc sức khỏe của chính họ và thuyết phục các bác sĩ ổn định ở những khu vực không được phục vụ là ba chủ đề có thể được coi là nổi bật trong chương trình nghị sự của chính phủ. Nhưng khi được hỏi tại sao những vấn đề lớn như vậy không được chú ý nhiều hơn, một quan chức trả lời: “Bởi vì chúng tôi không biết phải làm gì với chúng”. Như một người trả lời về sức khỏe khác đã nói, “Thật khó để đạt được số dặm từ một thứ mà chúng tôi không có bất kỳ cách tiếp cận nào để giải quyết.” Việc thiếu một đề xuất đồng thuận về bảo hiểm y tế quốc gia vào thời kỳ đầu của chính quyền Carter là lý do chính dẫn đến tình trạng đình trệ trong vài năm đầu tiên. Ngay cả những người ủng hộ thực sự cũng không đồng ý về cơ bản về mức độ toàn diện của các lợi ích, mức độ bắt buộc của tư nhân so với bảo hiểm của chính phủ, khả năng chấp nhận các khoản khấu trừ và đồng thanh toán, và một loạt các vấn đề khác. Nói cách khác, đề xuất chưa sẵn sàng để thực hiện. Ngược lại, việc bãi bỏ quy định hàng không ngay lập tức được thực hiện. Các đề xuất của chính quyền Ford đã đặt nền móng, Thượng nghị sĩ Howard Cannon và Edward Kennedy đã đồng ý về một đề xuất, và chính quyền chỉ đơn giản là chấp nhận bán buôn dự luật đó như của riêng họ. Giải pháp thay thế đã có sẵn, đã được hoàn thiện và sẵn sàng hoạt động.

PHẦN KẾT LUẬN

Chương này đã xem xét các quy trình mà các đề xuất được tạo ra, tranh luận, soạn thảo lại và được chấp nhận để xem xét nghiêm túc. Phần lớn quá trình này diễn ra trong các cộng đồng chuyên gia. Các cộng đồng này có thể khá chặt chẽ hoặc khá rời rạc. Trong số các hậu quả của sự phân mảnh là chính sách rời rạc, thiếu định hướng chung và chương trình nghị sự không ổn định.

Chúng tôi đã miêu tả tiến trình của các ý tưởng và đề xuất chính sách như một quá trình lựa chọn trong đó một số lượng lớn các sáng kiến chính sách khả thi được thu hẹp vào một danh sách ngắn các đề xuất được xem xét nghiêm túc. Để cộng đồng chính sách tiếp nhận một ý tưởng mới cần một thời gian dài xoa dịu. Các nhà kinh doanh chính sách —những người sẵn sàng đầu tư các nguồn lực khác nhau với hy vọng thu được lợi nhuận trong tương lai dưới hình thức chính sách mà họ ủng hộ—thúc đẩy ý tưởng của họ theo nhiều cách. Chúng nhằm mục đích xoa dịu công chúng nói chung, công chúng chuyên biệt hơn và chính cộng đồng chính sách. Chỉ sau nhiều năm nỗ lực, các đề xuất mới được đưa đến điểm mà chúng có thể được xem xét nghiêm túc. Trong quá trình xem xét này, việc kết hợp lại các yếu tố vốn đã quen thuộc cũng quan trọng như những sáng kiến mới: Không có gì mới dưới ánh mặt trời đồng thời có sự thay đổi đáng kể. Bản thân các ý tưởng hóa ra cũng quan trọng như áp lực chính trị.

Các đề xuất đáp ứng một số tiêu chí sẽ nâng cao cơ hội sống sót của chúng. Chúng khả thi về mặt kỹ thuật—đã được tính toán và có khả năng thực hiện được. Chúng được chấp nhận dưới ánh sáng của các giá trị được nắm giữ bởi các thành viên của cộng đồng chính sách . Những giá trị này không chỉ bao gồm các khái niệm về vai trò và quy mô phù hợp của chính phủ , mà còn bao gồm các khái niệm về công bằng và hiệu quả. Các chuyên gia trong cộng đồng chính sách cũng lường trước những hạn chế mà đề xuất của họ sẽ gặp phải. Họ điều chỉnh các đề xuất của mình cho phù hợp với một hạn chế ngân sách dự kiến, họ xem xét liệu các đề xuất của họ có nhận được sự đồng tình của đại chúng và công chúng chuyên môn hay không, và họ thay đổi các đề xuất của mình để được các quan chức dân cử chấp thuận.

Do đó, luồng chính sách tạo ra một danh sách ngắn các đề xuất. Danh sách ngắn này không nhất thiết phải là sự đồng thuận trong cộng đồng chính sách về một đề xuất đáp ứng các tiêu chí của họ; đúng hơn, đó là một thỏa thuận rằng một số đề xuất nổi bật . Có sẵn một giải pháp thay thế khả thi để áp dụng sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc đưa một chủ đề vào chương trình nghị sự của chính phủ và tăng đáng kể cơ hội được đưa vào chương trình nghị sự quyết định.

CHƯƠNG 7

Luồng chính trị

Chảy độc lập với các vấn đề và các luồng chính sách là luồng chính trị, bao gồm những thứ như tâm trạng của công chúng, các chiến dịch của nhóm gây áp lực, kết quả bầu cử, sự phân chia đảng phái hoặc ý thức hệ trong Quốc hội và những thay đổi của chính quyền. Hoàn toàn khác với những gì xảy ra trong cộng đồng những người theo chủ nghĩa đặc biệt, và hoàn toàn khác với việc thu hút sự chú ý của những người trong và xung quanh chính phủ về các vấn đề, những sự kiện như thế đa số mới trong Quốc hội hay chính quyền mới xảy ra. Những bước phát triển này trong dòng chảy chính trị có tác động mạnh mẽ đến các chương trình nghị sự, khi các mục chương trình nghị sự mới trở nên nổi bật và những mục khác bị gác lại cho đến một thời điểm thuận lợi hơn. Ví dụ, chính quyền mới của Reagan đã thiết lập các chương trình nghị sự trên khắp thành phố, biến một số điều có thể thành hiện thực mà trước đây không thể thực hiện được, biến những điều khác thành vấn đề và tạo ra khả năng tiếp thu một số ý tưởng nhưng không phải đối với những ý tưởng khác.

Hãy để chúng tôi rõ ràng về ngôn ngữ của chúng tôi. Khi tôi sử dụng từ “chính trị” trong văn bản đối lập này, tôi sử dụng từ này theo nghĩa thông tục của nó ở Washington. Khoa học chính trị định nghĩa “chính trị” rất rộng, chỉ bao gồm bất kỳ hoạt động nào liên quan đến việc tác giả phân bổ giá trị lặp đi lặp lại, 1 hoặc phân bổ lợi ích và chi phí. 2 Định nghĩa trong tra-Washington, mặc nhiên, hẹp hơn. Các yếu tố “chính trị” theo cách nói như vậy là các yếu tố bầu cử, đảng phái hoặc nhóm áp lực. Ví dụ, khi nói chuyện với những người thực hành nghệ thuật này, họ sử dụng các động cơ “chính trị” để ám chỉ sự chú ý của các chính trị gia đối với phản ứng của cử tri, việc họ đánh lạc hướng các thành viên của đảng chính trị đối lập và những nỗ lực của họ để giành được sự ủng hộ của các tổ chức quan trọng. lãnh đạo nhóm est. Tôi sử dụng cách sử dụng hẹp hơn này ở đây.

■David Easton, Hệ thống chính trị, tái bản lần 2. (New York: Knopf, 1971), tr. 129.

2 Ví dụ, Harold Lasswell, Politico: Who Gets What, When, How (Cleveland: Meridian Books, 1958).

Từ Chương 7 của Chương trình nghị sự, Giải pháp thay thế và Chính sách công, Phiên bản cập nhật, với Phần kết về Chăm sóc sức khỏe, Phiên bản thứ hai. John W.Kingdon. Bản quyền © 2011 của Pearson Education, Inc. Bảo lưu mọi quyền.

Phân tích chính sách công có thể coi những sự kiện chính trị này bằng cách nào đó nằm ngoài quy trình hoạch định chính sách. Việc hoạch định chính sách công, một khái niệm như vậy sẽ diễn ra, là lĩnh vực của các chuyên gia, đặc biệt là giữa các quan chức, nhân viên quốc hội và các nhà nghiên cứu. Quan niệm đó, theo quan điểm của tôi, về cơ bản là sai lầm. Sẽ là sai lầm khi quan niệm về hoạch định chính sách như thể nó thực chất là một quy trình như quy trình được mô tả trong chương trước. Để chắc chắn, phát triển chương trình chuyên biệt là một phần quan trọng của quá trình. Nhưng dòng chảy chính trị mà chúng ta sắp mô tả cũng là một phần quan trọng, không thể thiếu, hoàn toàn không ngoại sinh đối với việc hoạch định chính sách.

Trong chương này, chúng ta sẽ bắt đầu với công chúng và hướng tới chính phủ. Đầu tiên chúng ta thảo luận về tâm trạng dân tộc được xác định một cách mơ hồ nhưng vẫn quan trọng, và xem xét vị trí của các phong trào xã hội trong tâm trạng quốc gia đó. Sau đó, chúng tôi chuyển sang các lực lượng chính trị có tổ chức, các mô hình ủng hộ hoặc phản đối sự nổi bật của một số mục trong chương trình nghị sự, trong các nhóm lợi ích hoặc các cấu trúc ngoài chính phủ khác. Hiện tượng chính phủ thu hút sự chú ý của chúng tôi sau cùng, khi chúng tôi xem xét các yếu tố như bảo vệ lãnh thổ quan liêu và thay đổi nhân sự chủ chốt do kết quả bầu cử mang lại. Chúng tôi sẽ kết thúc bằng cách mô tả việc xây dựng sự đồng thuận trong dòng chảy chính trị. Xuyên suốt, thay đổi sẽ được coi là một chức năng của sự thay đổi của những người tham gia quan trọng (ví dụ: thay đổi chính quyền hoặc sự gia nhập của các nhà lập pháp mới), hoặc như một phản ứng đối với những thay đổi trong tâm trạng quốc gia hoặc cấu hình nhóm lợi ích.

TÌNH CẢM QUỐC GIA

Những người trong và xung quanh chính phủ cảm thấy một tâm trạng quốc gia. Họ cảm thấy thoải mái khi thảo luận về nội dung của nó và tin rằng họ biết khi tâm trạng thay đổi. Ý tưởng này có nhiều tên gọi khác nhau—tâm trạng dân tộc, ⁸⁰khí hậu trong nước,⁸¹ những thay đổi trong dư luận, hoặc các phong trào xã hội rộng lớn. Nhưng điểm chung của tất cả các nhãn hiệu này là quan điểm cho rằng một số lượng khá lớn người dân ở trong nước đang suy nghĩ theo những dòng chung nhất định, rằng tâm trạng quốc gia này thay đổi từ lúc này sang lúc khác theo những cách rõ ràng, và rằng những thay đổi về tâm trạng hoặc tâm trạng này. bạn đời có tác động quan trọng đến các chương trình nghị sự chính sách và kết quả chính sách. Theo quan điểm của những người quan sát chặt chẽ, những thay đổi này trong dư luận không chỉ giới hạn trong các cộng đồng chính sách mà chúng ta đã thảo luận trong chương trước, cũng như các chủ đề nổi cộm trong các cộng đồng đó. Thay vào đó, nói về “sự nghiêng về bên phải” hoặc “tâm trạng chống chính phủ” trong nước có ý nghĩa chung chung hơn nhiều. Như một người trả lời trong lĩnh vực y tế khi được hỏi tại sao lại có sự thay đổi theo hướng nhấn mạnh các ưu điểm của thị trường tư nhân, “Tôi nghĩ nó thực sự không liên quan đến lĩnh vực y tế. Có cả một môi trường ngoài kia đang di chuyển theo hướng đó.”

Ý thức về tâm trạng quốc gia của những người tham gia chính phủ phục vụ để thúc đẩy một số mục trong chương trình nghị sự chính sách của họ và hạn chế những mục khác vươn lên nổi bật . Đối với sự thăng tiến, ý thức về tâm trạng dân tộc của họ là một điều tạo ra “mảnh đất màu mỡ” mà chúng ta đã thảo luận trong Chương 4. Ở đó, chúng tôi đã chỉ ra rằng hạt giống có thể đến từ bất cứ đâu, nhưng chìa khóa để hiểu được sự nảy mầm và phát triển của nó là liệu có ở đó hay không. là mảnh đất màu mỡ hoặc khả năng tiếp thu ban đầu đối với các ý tưởng. Nhiều người được hỏi đã chỉ ra bầu không khí thù địch chung đối với các quy định của chính phủ là một yếu tố khiến các đề xuất bãi bỏ quy định trong giao thông vận tải có thể nhận được sự đồng cảm trong suốt những năm 1970. Như một người đã nói, “Những thay đổi này liên quan đến toàn bộ thái độ đối với chính phủ, điều này ảnh hưởng đến sự thành công của chính quyền trong việc đưa ra các đề xuất mới. Đã có một tâm trạng thích hợp cho việc bãi bỏ quy định. Nó có thể đến sớm hơn, nhưng không phải vì tâm trạng đó không có ở đó. Những tác động tương tự cũng rõ ràng đối với sức khỏe, khi các cuộc thảo luận nổi bật về các đề xuất nhằm tăng cường cạnh tranh trên thị trường đã tăng từ gần 0% trong ba đợt phỏng vấn đầu tiên lên 38% vào năm 1979, và khi các Tổ chức Bảo trì Sức khỏe, một yếu tố then chốt của phương pháp tiếp cận mang tính cạnh tranh này, đã tăng lên 63 phần trăm.

Ngược lại với khả năng này của tâm trạng quốc gia để thúc đẩy vị thế chương trình nghị sự cao hơn đối với một số mặt hàng, nhận thức của các nhà hoạch định chính sách về tâm trạng quốc gia cũng đóng vai trò hạn chế, đẩy các mặt hàng khác vào tình trạng mù mờ tương đối. Trong những năm 1970, cùng thời điểm mà môi trường chống chính phủ được nhận thức này đã thúc đẩy các kế hoạch bãi bỏ quy định, nó đã hạ bệ các đề xuất chi tiêu mới đầy tham vọng và quy định bổ sung của chính phủ. Như một nhân viên của ủy ban quốc hội đã nói, “Thêm vào [giới hạn ngân sách] là sự hoang mang của Dự luật 13, và mối lo ngại quá lớn về lạm phát và chính phủ lớn lãng phí. Những điều này ảnh hưởng đến cuộc tranh luận ở mọi khía cạnh và ảnh hưởng đến tất cả các hành động mà bạn muốn dự tính.” Hoặc như một người khác đã nói khi mô tả chính phủ quan tâm đến việc thúc đẩy các thói quen sức khỏe tốt và phản ứng của công chúng đối với các sáng kiến như cấm saccharin và yêu cầu thắt dây an toàn, “Năm ngoái, phía y tế đã thúc đẩy vấn đề về lối sống này. Năm nay, xã hội đang đẩy lùi. Vấn đề thực sự là giới hạn trong việc chính phủ nói với mọi người điều gì tốt cho họ.” Thật vậy, bình luận nổi bật trong số những người trả lời về sức khỏe của tôi về chủ đề quy định quá mức của chính phủ đã tăng từ 23 phần trăm những người trả lời về sức khỏe vào năm 1976 lên 71 phần trăm vào năm 1979.

Những người tham gia không chỉ cảm thấy rằng họ có thể cảm nhận chính xác tâm trạng quốc gia tại bất kỳ thời điểm nào, mà họ còn cảm thấy rằng họ có thể cảm nhận được những thay đổi trong tâm trạng. Ví dụ, hầu hết những người trả lời phỏng vấn của tôi từ giữa đến cuối những năm 1970 đều tin tưởng vào đặc điểm tâm lý quốc gia của họ là bảo thủ - chống lại các chương trình mới đầy tham vọng của liên bang, ủng hộ việc cắt giảm quy mô chính phủ, chống lại các khoản chi tiêu lớn, và chống lại quy định trong điều kiện chung. Trong các cuộc phỏng vấn của tôi, điều này được gọi là “làn sóng bảo thủ mà tất cả chúng ta đều bị nhấn chìm” và “một xu hướng xã hội chung”. Một người được hỏi cho biết: “Hiện tại có một ác cảm chung đối với chính phủ. Tôi không biết tại sao lại như vậy, nhưng mọi người đều cảm thấy điều đó và nó có tác dụng.” Các nhà nghiên cứu về dư luận sẽ còn tranh luận về giá trị của những nhận thức này, nhưng đối với mục đích của chúng tôi, sự thật quan trọng là những người quan trọng đã ủng hộ chúng một cách mạnh mẽ.

Ở một mức độ nào đó, những dao động như vậy trong tâm trạng quốc gia được coi là không thể tránh khỏi giống như dao động của con lắc. Chính trị di chuyển sang trái tại một thời điểm, và chắc chắn như một con lắc phải quay trở lại, chính trị sẽ di chuyển sang phải. Ví dụ, những năm 1970 được coi là phản ứng đối với việc ban hành chính sách của Hiệp hội Vĩ đại vào những năm 1960. Như một người trả lời đã tuyên bố khá trực tiếp, “Những ý tưởng của những năm 60 đã bị dập tắt. Có một cảm giác khó chịu, không chắc chắn về việc phải làm, thiếu phương hướng.” Một người khác nói, “Bảo hiểm y tế quốc gia sẽ là chương trình xã hội lớn nhất trong tất cả, và có một sự hoài nghi lành mạnh về các chương trình xã hội của những năm 1960.” Một số dao động của con lắc này có thể tuân theo sự sắp xếp lại của các đảng phái . 5 Những thứ khác có thể là chu kỳ phản hồi; một chương trình được ban hành, các vấn đề với việc thực hiện nó xuất hiện, các hiệu chỉnh được thực hiện và các vấn đề mới xuất hiện từ các hiệu chỉnh.

Chúng ta đã nói về tâm trạng dân tộc như một sự hiện diện khá mơ hồ mà những người trong và xung quanh chính phủ cảm nhận được, một cái gì đó có thể cảm nhận được đối với họ nhưng hầu như không cụ thể hoặc cụ thể. Tâm trạng này thực sự nằm ở đâu và làm thế nào để những người này cảm nhận được nội dung của nó? Một câu trả lời khá rõ ràng là tâm trạng đó không nhất thiết phải có ở đại chúng. Về mặt vận hành, chúng tôi có thể thực hiện các cuộc khảo sát mẫu đối với công chúng để phân biệt các sở thích phổ biến tạo nên tâm trạng hoặc khí hậu quốc gia, và các học giả thường làm như vậy. Nhưng đối với các chuyên gia chính sách và thậm chí cả các chính trị gia, việc lấy mẫu như vậy là hơi sai. Chẳng hạn, đề cập đến tâm trạng phản đối quy định chung, một người được hỏi lập luận, “Tôi không nghĩ rằng có một làn sóng công chúng ủng hộ chất béo trong thịt của họ, hoặc ủng hộ các món đặc biệt vào tối thứ Bảy, hoặc ủng hộ rượu hắc ín cao. thuốc lá. Trên thực tế, các cuộc thăm dò cho thấy phần lớn mọi người muốn kiểm soát súng và một số thứ khác.” Ví dụ, ngay cả khi những người được hỏi của tôi mô tả tâm trạng quốc gia là phản đối mạnh mẽ các quy định, thì cuộc thăm dò của Gallup năm 1977 thực sự cho thấy công chúng ủng hộ yêu cầu của chính phủ đối với túi khí trên tất cả các ô tô mới.

Tương tự như vậy, những thay đổi mà chúng ta gọi là phong trào xã hội có thể không phổ biến rộng rãi trong công chúng. Thông thường, các phong trào xã hội cần tổ chức và lãnh đạo để có tác động chính sách. 6 Thật vậy, họ có thể chỉ được lãnh đạo bởi một vài người rất tích cực, và có ít tín đồ một cách đáng ngạc nhiên. Ví dụ, phong trào người tiêu dùng đã bắt đầu, phát triển và thịnh vượng nhờ những nỗ lực của Ralph Nader, một số nhà hoạt động khác và các đồng minh của họ trong Quốc hội. Tất nhiên, các phong trào xã hội ⁸²thành công sẽ thu hút được đông đảo công chúng hơn và

5 Xem Benjamin Ginsberg, “Elections and Public Policy,” American Political Science Review 70 (tháng 3 năm 1976): 41-49; Barbara Deckard Sinclair, “Party Realignment and the Transformation of the Polit ical Agenda,” Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ (tháng 9 năm 1977): 940-953; và David Brady, “Congressional Party Realignment and Transformations of Public Policy in Three Realignment Eras,” Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ 26 (tháng 5 năm 1982): 333-360.

6 Về tuyên bố về quan điểm “huy động nguồn lực” đối với các phong trào xã hội, trong đó nhấn mạnh tầm quan trọng của việc các nhà lãnh đạo huy động nguồn lực, xem John D. McCarthy và Mayer N. Zald, “Resource Huy động và các phong trào xã hội,” American Journal of Sociology 82 ( tháng 5 1977): 1212-1241. cuối cùng có tác động bầu cử. Các chính trị gia, nhìn thấy kết quả bầu cử, leo lên đoàn xe. Những phong trào như vậy cuối cùng tạo thành một loại thay đổi trong tâm trạng quốc gia mà chúng ta đang thảo luận ở đây. Nhưng về mặt tổ chức, chúng có thể không phải là những phong trào rộng khắp mà chúng ta có xu hướng cho rằng chúng là như vậy.

Tinh thần dân tộc nếu không ở trong quần chúng nhân dân thì biết tìm ở đâu? Và cụ thể là những người trong chính phủ cảm nhận được điều đó như thế nào? Tôi thấy thật khó để đưa ra những câu trả lời thật chính xác. Nói chung, các quan chức chính phủ và những người thân cận của họ có nhiều kinh nghiệm với các nhóm công chúng chu đáo, các nhà hoạt động và giới tinh hoa chính trị trong nước. Họ nghe từ các nhà lãnh đạo của các nhóm lợi ích cả ở Washington và trong các cuộc đua; họ đọc các bài xã luận trên báo; họ phát biểu và lắng nghe các câu hỏi và ý kiến tại các cuộc họp; họ xem các sự kiện công cộng đang được đưa tin như thế nào trên cả phương tiện truyền thông nói chung và chuyên ngành; và họ nói chuyện với các nhà hoạt động của đảng và các chính trị gia khác, những người có lẽ đã chú ý lắng nghe.

Quá trình cảm nhận tâm trạng quốc gia hoạt động theo hai cách. Đầu tiên, các chính trị gia được bầu đánh giá tâm trạng của các cử tri của họ từ các thông tin liên lạc như thư từ, các cuộc họp ở thành phố, các cuộc tụ họp nhỏ hơn và các đoàn người hoặc thậm chí các cá nhân đến gặp họ trong giờ làm việc của họ ở quận. Thứ hai, các quan chức không qua bầu cử có xu hướng cảm nhận được tâm trạng quốc gia từ những gì họ nghe được từ các chính trị gia. Ví dụ, khá phổ biến đối với các quan chức sự nghiệp thảo luận về bầu không khí chính trị hoặc tâm trạng quốc gia một cách chi tiết, với những tuyên bố hiện tại được đưa ra trên Hill như bằng chứng duy nhất cho kết luận của họ. Họ chỉ đơn giản cho rằng các chính trị gia nắm bắt nhịp đập quốc gia bởi vì đó là công việc kinh doanh và sinh kế của họ để làm như vậy.

Sự lan tỏa ấn tượng về tâm trạng dân tộc không hoạt động độc quyền trong phiên bản này của dòng chảy hai bước từ các chính trị gia đến các quan chức không qua bầu cử. Chẳng hạn, cả hai nhóm người đều theo dõi các phương tiện truyền thông, vốn chứa đầy những bình luận và ấn tượng về bản chất của thời đại. Và tâm trạng quốc gia, trong một số khía cạnh quan trọng, có thể là tiếng vang của các sự kiện ở cấp chính phủ. Reagan đắc cử, và mọi người đều cho rằng tâm trạng quốc gia đã chuyển sang hướng bảo thủ. Các chuyên mục hàng đầu viết rằng khí hậu là như vậy và điều này lại ảnh hưởng đến tâm trạng quốc gia. Một tổng thống truyền đạt ý thức của mình về các ưu tiên đối với quốc gia, ảnh hưởng đến các quan điểm mà công chúng chuyển tiếp tới các đại diện được bầu của họ.

Những người trong và xung quanh chính phủ tin tưởng khá chắc chắn rằng điều gì đó giống như tâm trạng quốc gia có những hậu quả chính sách quan trọng. Nó có tác động đến kết quả bầu cử, đến vận may của đảng, và đến khả năng tiếp thu của các nhà ra quyết định của chính phủ đối với vận động hành lang của nhóm lợi ích. Theo những người tích cực tham gia hoạch định hoặc tác động đến chính sách công, sự thay đổi khí hậu khiến một số đề xuất trở nên khả thi mà trước đây không khả thi và khiến các đề xuất khác đơn giản là chết chìm trong nước. Những người ủng hộ các đề xuất khả thi mới tìm được đối tượng dễ tiếp thu, một cơ hội để thúc đẩy ý tưởng của họ. Những người ủng hộ các đề xuất hiện không được ủng hộ phải thích nghi với tình huống không may của họ, trình bày ý tưởng của họ để được xem xét càng nhiều càng tốt trong các tình huống đó và chờ đợi tâm trạng một lần nữa thay đổi theo hướng của họ.

TỔ CHỨC LỰC LƯỢNG CHÍNH TRỊ

Đấu trường của các lực lượng chính trị có tổ chức là một nguồn dự trữ tiêu chuẩn hơn cho các nhà khoa học chính trị so với nhiều chủ đề được thảo luận trong cuốn sách này. Các sinh viên chính trị cảm thấy thoải mái với các khái niệm về áp lực nhóm lợi ích, vận động chính trị và hành vi của giới tinh hoa chính trị. Các lực lượng chính trị có tổ chức này tạo thành thành phần thứ hai của dòng chính trị.

Trong Chương 3, chúng ta đã xem xét vị trí của các nhóm lợi ích trong quá trình thiết lập chương trình nghị sự và đặc điểm kỹ thuật thay thế. Sau đó, chúng tôi có dịp thảo luận về các nguồn lực của nhóm lợi ích, tần suất ngăn chặn và thúc đẩy các hoạt động, và vị trí của các lực lượng có tổ chức khác như các đảng phái chính trị. Do đó, vẫn còn ở đây để xem xét cách các lực lượng được mô tả trong Chương 3 được đưa vào dòng chảy chính trị, cách những người trong và xung quanh chính phủ nhận thức và phản ứng với các hoạt động khác nhau hoặc có tổ chức.

Trọng tâm của sự hiểu biết về những nhận thức và tính toán này là một số khái niệm về sự đồng thuận và xung đột giữa các nhóm lợi ích có tổ chức. Nếu những người quan trọng nhìn xung quanh và thấy rằng tất cả các nhóm lợi ích và lợi ích có tổ chức khác đều hướng họ theo cùng một hướng, thì toàn bộ môi trường sẽ cung cấp cho họ động lực mạnh mẽ để di chuyển theo hướng đó.⁸³ ⁸⁴ ⁸⁵ ⁸⁶Nhưng nếu có một số xung đột giữa các lực lượng có tổ chức, thì các nhà lãnh đạo chính trị ngầm hiểu được một hình ảnh về môi trường của họ tạo ra sự cân bằng giữa những người ủng hộ và những người phản đối một đề xuất nhất định, hoặc ủng hộ và chống lại sự xuất hiện của một mục nổi bật trong chương trình nghị sự. Nhận thức của họ rằng cán cân hỗ trợ đang nghiêng về một đề xuất có thể không nhất thiết ngăn cản mục đó được xem xét nghiêm túc, nhưng nó chỉ ra cái giá phải trả khi cố gắng thúc đẩy ý tưởng đó. Mặt khác, hỗ trợ cho một mặt hàng cho phép mặt hàng đó được đẩy đi và trong một số trường hợp, mặt hàng đó có thể tự chịu trách nhiệm về việc mặt hàng đó nổi bật trong chương trình nghị sự, như trong câu, “Bánh xe kêu cót két sẽ bôi trơn”.

Có rất nhiều ví dụ về loại đánh giá này trong các cuộc phỏng vấn. Về khía cạnh đồng thuận, một người được hỏi nói về đề xuất đánh giá sức khỏe trẻ em của chính quyền, “Nó không đe dọa bất kỳ ai, không điều chỉnh bất kỳ ai và chúng tôi đang làm điều gì đó cho những người mẹ và những đứa trẻ quý giá của chúng tôi.” Để minh họa cho trường hợp xung đột, hãy xem xét đề xuất của chính quyền Carter về việc hạn chế chi phí bệnh viện. Một người trả lời có hiểu biết đã mô tả sự thiếu hỗ trợ của nó : “Đối với một chính trị gia, đó không phải là một dự luật phổ biến. Họ không nghe thấy bất cứ điều gì tích cực từ bất kỳ ai, và họ nghe thấy rất nhiều điều tiêu cực.” Hoặc như một nhân viên của Hill đã xây dựng:

Sự ủng hộ đối với loại luật này là khá yếu so với phe đối lập
bởi những lợi ích bị ảnh hưởng trực tiếp bởi nó và có lợi ích thực sự lớn trong đó.

Các bệnh viện, nhà cung cấp và những đối thủ tự nhiên của dự luật đã ra ngoài và tranh thủ các đồng minh như nhà cung cấp. Sự phản đối không những không thay đổi mà còn gia tăng. Và các bệnh viện vẫn nằm trong số những người tốt, bạn biết đấy, những người lãnh đạo cộng đồng. Thật khó để chống lại họ.

Thật khó để miêu tả chính xác làm thế nào những người trong và xung quanh chính phủ đi đến quan niệm của họ về sự cân bằng giữa ủng hộ và phản đối nằm ở đâu. Một phần, tính toán của họ liên quan đến nhận thức của họ về các luồng giao tiếp. Nếu họ nghe nhiều từ bên này mà không phải từ bên kia, họ cho rằng sự cân bằng nằm ở bên thứ nhất. Họ đưa ra giả định này một phần vì cường độ thực sự được tính cho một thứ gì đó và họ coi giao tiếp là một chỉ số về cường độ . 9 Mặc dù vậy, một phần nào đó, việc đánh giá sự cân bằng của họ phụ thuộc vào tính toán ngầm định của họ đối với các nguồn lực của các nhóm khác nhau. Ngay cả khi thông tin liên lạc gần như ngang nhau về tần suất và mức độ mạnh mẽ, có thể nói như vậy thì một bên có thể chiếm thế thượng phong, bởi vì những người quan trọng tin rằng bên chiếm ưu thế có các nguồn lực chính trị vượt trội, chẳng hạn như sự gắn kết nhóm, lợi thế của họ trong vận động bầu cử, và khả năng tác động đến nền kinh tế. 10 Mặc dù việc xác định cán cân ủng hộ và phản đối có phần không chính xác, nhưng thực tế là những người ra quyết định có đánh giá được cán cân đó không. Trong hầu hết các trường hợp, người trả lời có thể khá cụ thể về việc ai ở bên nào và bên nào có sức mạnh lớn hơn, tuy nhiên họ xác định thế mạnh đó.

Phần lớn thời gian, sự cân bằng của các lực lượng có tổ chức sẽ giảm thiểu mọi thay đổi. Các nhóm lợi ích quan trọng với các nguồn lực cần thiết thường có khả năng ngăn chặn không chỉ việc thông qua các đề xuất không phù hợp với sở thích của họ mà thậm chí cả việc xem xét nghiêm túc. Những người ủng hộ những đề xuất như vậy, nhìn qua địa hình mà họ sẽ phải đi qua và những quả mìn nằm rải rác trên đường đi của họ, đôi khi quyết định không đưa ra một vấn đề nào hơn là thấy năng lượng và vốn của họ bị lãng phí vì một lý do thua cuộc. Chi phí cho tài nguyên và danh tiếng của họ sẽ là quá lớn. 11 Họ dường như trải qua quá trình tính toán cường độ liên quan đến việc thiết lập chương trình nghị sự tương tự như những gì các nhà lập pháp thực hiện khi họ quyết định cách bỏ phiếu trên sàn. ⁸⁷Nếu có sự phản đối gay gắt đối với một đề xuất, người ủng hộ thường sẽ rút lui giống như một chính trị gia đối mặt với sự phản đối gay gắt đối với một cuộc bỏ phiếu bị coi thường. Như một người được hỏi đã nêu ra một lý do khiến không thể thúc đẩy một sáng kiến cụ thể, “Nếu có quá nhiều người tức giận thì điều đó thật không đáng.”

'Đối với lập luận về tầm quan trọng của cường độ trong một hệ thống dân chủ, thậm chí là một hệ thống quy tắc đa số , xem Robert A. Dahl, Lời nói đầu cho Lý thuyết Dân chủ (Chicago: Nhà xuất bản Đại học Chicago, 1956), Chương 4. Để biết ứng dụng, xem Kingdon, Congressmen's Voting Decisions, op. đã dẫn, Chương 2.

l0 Để có cách xử lý đầy đủ hơn về các nguồn lực quan trọng đối với quy trình thiết lập chương trình nghị sự, hãy xem Chương 3 của cuốn sách này.

'■Xem phần thảo luận của Light về cách chương trình nghị sự được cấu trúc theo lợi ích và các lựa chọn thay thế theo chi phí. Phaolô c. Light, The President's Agenda (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1982), tr. 11.

Một lý do chính cho sự trì trệ của chính phủ là việc xây dựng một nhóm khách hàng ủng hộ một chương trình hiện có gần như không thể tránh khỏi. Sau khi một chương trình của chính phủ được thiết lập, nhóm khách hàng mà chương trình đó mang lại lợi ích sẽ tổ chức thành một tập hợp ấn tượng gồm các nhóm lợi ích với mục đích chính là bảo vệ chương trình mà từ đó họ kiếm sống. Nhóm khách hàng này không chỉ chống lại các cuộc tấn công vào chương trình mà còn khiến việc xem xét các đề xuất có thể thay đổi chương trình trở nên khó khăn. Quỹ ủy thác đường cao tốc, ban đầu được thành lập để xây dựng hệ thống đường cao tốc liên bang, là một trường hợp thú vị. Các khoản chi tiêu từ chương trình đó mang lại lợi ích cho nhiều nhóm khá lớn, bao gồm các sở đường cao tốc của tiểu bang, nhà thầu, người xây dựng và bảo trì, người lái xe tải và chủ hàng. Cái gọi là “vận động hành lang trên đường cao tốc” này ủng hộ việc tiếp tục duy trì quỹ ủy thác, phản đối các đề xuất thay đổi quỹ và ủng hộ việc xác định lại mục đích của quỹ để duy trì dòng lợi ích nếu định nghĩa ban đầu tỏ ra không phù hợp với mục đích đó. mục đích. Do đó, khi việc xây dựng đường cao tốc liên bang mới dần dần kết thúc, ngày càng có nhiều sự chú ý đến việc sử dụng các khoản tiền liên bang để xây dựng lại và duy trì những con đường cao tốc hiện có. Sự thay đổi trọng tâm này một phần bắt nguồn từ nhu cầu bảo trì, nhưng sự thay đổi này cũng nhằm giữ cho đô la liên bang chảy đến các khách hàng của chương trình. Như một người được hỏi đã nói về việc sắp kết thúc công trình xây dựng mới, “Họ phải tìm ra một số cách khác để tiếp tục đổ bê tông.”

Để chống lại sức ỳ mạnh mẽ này, thông thường những người cung cấp thông tin có kiến thức sẽ viện dẫn sự cần thiết của một sự thay đổi có lợi cho khu vực bầu cử và chứng minh quan điểm của họ bằng cách trích dẫn các ví dụ trong đó các ý tưởng không được xem xét nghiêm túc vì thiếu khu vực bầu cử như vậy. Như một trong số họ đã nói với tôi, “Có rất nhiều nguyên nhân ở thị trấn này, nhưng họ không có cơ bắp cần thiết.” Nhiều người được hỏi đã sử dụng đề xuất ngăn chặn chi phí bệnh viện của chính quyền Carter làm ví dụ hàng đầu cho một nguyên nhân không có người ủng hộ. Như một người đã nói, “Rõ ràng là ngành công nghiệp có thái độ thù địch, các bác sĩ có thái độ thù địch, các bệnh viện có thái độ thù địch và thậm chí cả các liên đoàn lao động cũng không hài lòng về điều đó. Đây là một biện pháp không có cử tri tự nhiên.” Các chủ đề liên quan đến xe buýt chỉ được đề cập thoáng qua trong các cuộc phỏng vấn của tôi vì thiếu một khu vực bầu cử thuộc tầng lớp trung lưu đến thượng lưu có vị trí tốt, có tiếng nói, đi xe buýt, như chúng tôi đã chỉ ra trong Chương 3. Có một loạt lý do phức tạp vì tầm quan trọng thấp trong chương trình nghị sự của các hạng mục như vậy, nhưng một trong những lý do chính là sự thiếu hụt những người hưởng lợi và những người ủng hộ rõ ràng.

Tuy nhiên, sự phản đối thay đổi đôi khi bị vượt qua. Một phiên bản bãi bỏ quy định vận tải đường bộ cuối cùng đã trở nên nổi bật trong chương trình nghị sự của chính phủ và đã được thông qua, bất chấp sự phản đối ghê gớm của những người lái xe tải và Teamsters được quản lý. Như chúng ta đã nhận thấy trong Chương 3, việc sử dụng các nguồn lực của các nhóm lợi ích lớn để chống lại một đề xuất không nhất thiết phải thành công. Sự dao động của tâm trạng quốc gia và sự thay đổi của chính quyền và các ghế trong Quốc hội do kết quả bầu cử mang lại có thể đủ để vượt qua phe đối lập có tổ chức và để xác định xu hướng chính trị đang nghiêng về sự thay đổi. Trong những trường hợp khác, bản thân tập hợp các lợi ích có tổ chức cũng thay đổi. Ví dụ, vận động hành lang trên đường cao tốc đôi khi bị cản trở bởi tổ chức của các nhóm chống đối như những người phản đối đường cao tốc khu vực lân cận và những người bảo vệ môi trường. Trong những trường hợp khác, các chính trị gia đối đầu với những đối thủ có tổ chức với hy vọng kích thích sự ủng hộ cho lập trường của họ. Vì vậy, sự cân bằng của các lực lượng có tổ chức này, còn lâu mới tạo thành một lời giải thích toàn diện cho các kết quả của chính sách công, nhưng chỉ là một yếu tố—mặc dù là một yếu tố quan trọng—trong một sự hiểu biết đầy đủ hơn. Những người ra quyết định thực sự quan tâm đến lợi ích có tổ chức và họ lường trước được cái giá mà họ sẽ phải trả nếu họ phải đối mặt với sự phản đối có tổ chức tốt và có tiếng nói.

CHÍNH PHỦ TRONG DÒNG CHÍNH TRỊ

Thành phần chính thứ ba của dòng chảy chính trị—ngoài sự thay đổi tâm trạng quốc gia và sự cân bằng của các lực lượng chính trị có tổ chức—bao gồm các sự kiện trong chính chính phủ. Chính quyền thay đổi, kéo theo những thay đổi rõ rệt trong chương trình nghị sự chính sách. Các ghế đổi chủ trong Quốc hội, tạo cơ hội để thúc đẩy một số đề xuất và chôn vùi những đề xuất khác. Các cơ quan quan liêu và các ủy ban quốc hội tranh giành phần của họ trong lĩnh vực chính sách, ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự trong quá trình này. Chúng ta đã xem xét riêng tầm quan trọng của từng chủ thể chính phủ trong Chương 2. Bây giờ là lúc giới thiệu họ vào dòng chảy chính trị. Thay vì tập trung vào từng tác nhân riêng lẻ như chúng ta đã làm trước đó, bây giờ chúng ta sẽ xem xét hai quy trình chính mà theo đó các tác nhân này ảnh hưởng đến chương trình nghị sự chính sách, doanh thu và quyền tài phán. Các chương trình nghị sự bị thay đổi do một số bên tham gia chính thay đổi, và các chương trình nghị sự bị ảnh hưởng rõ rệt bởi việc vạch ra ranh giới quyền tài phán và bởi các cuộc tranh giành lãnh thổ.

Luân chuyển nhân sự chủ chốt

Khi có sự tham gia của các chủ thể chính phủ, thay đổi chương trình nghị sự xảy ra theo một trong hai cách. Hoặc là những người đương nhiệm ở các vị trí có thẩm quyền thay đổi các ưu tiên của họ và thúc đẩy các mục chương trình nghị sự mới; hoặc nhân sự ở các vị trí đó thay đổi, đưa các ưu tiên mới vào chương trình nghị sự do luân chuyển. Trong Chương 2, chúng ta đã xem xét phần đầu tiên trong số này ở một mức độ nào đó. Chẳng hạn, chúng tôi đã thảo luận về tầm quan trọng của các ưu tiên của tổng thống hoặc chủ tịch ủy ban và nhận thấy rằng việc ngăn chặn chi phí bệnh viện nằm ở vị trí cao trong chương trình nghị sự về y tế phần lớn là do chính quyền Carter nhất quyết giữ nguyên như vậy. Chúng tôi cũng nhận thấy rằng bảo hiểm y tế thảm họa tăng đột ngột trong chương trình nghị sự về sức khỏe từ năm 1978 đến năm 1979 do Thượng nghị sĩ Long quyết định đưa Ủy ban Tài chính Thượng viện của mình vào các phiên họp đánh dấu. Hãy để Hoa Kỳ tập trung vào doanh thu ở đây.

Các cuộc phỏng vấn và nghiên cứu điển hình chứa đầy các ví dụ về tác động mạnh mẽ của doanh thu đối với các chương trình nghị sự chính sách. Ví dụ, cuộc bầu cử năm 1964 đã tạo ra sự luân chuyển các ghế trong quốc hội, cho phép chính quyền Johnson thúc đẩy và ban hành một loạt các sáng kiến trong nước, bao gồm Medicare, Medicaid, hỗ trợ giáo dục, chương trình xóa đói giảm nghèo, các dự luật về quyền công dân, và một loạt những người khác. Lấy một ví dụ khác, cuộc bầu cử năm 1980 đã tạo ra chính quyền Reagan và Thượng viện của Đảng Cộng hòa, đã tạo ra một sự thay đổi đáng kể về phương hướng, chắc chắn là về các mục trong chương trình nghị sự của chính phủ và thậm chí về các sáng kiến ngân sách và các chương trình khác được ban hành. . Như một nhân viên ủy ban Hạ viện đã nói, “Những gương mặt mới có nghĩa là những vấn đề mới sẽ được nêu ra.”

Doanh thu không chỉ tạo ra các mục chương trình nghị sự mới mà còn khiến bạn không thể xem xét các mục khác có thể được cho là xứng đáng vào một thời điểm khác. Ví dụ, chính quyền mới của Reagan đã cấu trúc chương trình nghị sự chính sách của chính phủ để bao gồm các hạng mục mà họ đặt ưu tiên cao, nhưng trong quá trình đó, hầu như không thể xem xét nghiêm túc các sáng kiến tiềm năng khác. Vì vậy, những người trong và xung quanh chính phủ đã làm việc về các chủ đề như cắt giảm chi tiêu trong nước và cầu nguyện ở trường học, nhưng lại không dành sự quan tâm nghiêm túc cho các chủ đề như bảo hiểm y tế toàn diện quốc gia. Trong số các sản phẩm dễ dàng nhận thấy của một chính quyền mới hoặc sự thay đổi trong cân bằng hệ tư tưởng hoặc đảng phái trong Quốc hội là sự nổi lên trong chương trình nghị sự của một số mục trong chương trình nghị sự. Thực tế là các mặt hàng khác không tăng giá nhưng ít được công nhận hơn nhưng cũng quan trọng không kém vì chính quyền mới không thể xem xét các mặt hàng này.

Như đã đề cập ở trên, một trong những tác động luân chuyển mạnh mẽ nhất là thay đổi chính quyền. Như chúng ta đã lưu ý trong Chương 2, chính quyền đứng đầu danh sách các tác nhân trong lĩnh vực hoạch định chính sách. Năm đầu tiên của chính quyền mới rõ ràng là thời điểm quan trọng nhất để bận tâm đến chủ đề thay đổi. Toàn bộ 83 phần trăm các cuộc phỏng vấn về sức khỏe của tôi và 81 phần trăm các cuộc phỏng vấn về giao thông vận tải của tôi vào năm 1977 có nội dung thảo luận nổi bật về thay đổi chính quyền. Vào thời điểm thay đổi chính quyền, người dân cả thành phố đều nín thở chờ đợi xem ưu tiên của chính quyền mới sẽ là gì, chương trình chính sách của nó sẽ như thế nào.

Chúng tôi chủ yếu nói về sự thay đổi trong Quốc hội và sự thay đổi của các cơ quan hành chính. Điểm tương tự áp dụng ở các địa điểm khác. Ví dụ, trong các cơ quan quản lý như Ban Hàng không Dân dụng và Ủy ban Thương mại Liên bang, nhiều nhà quan sát đã chỉ ra tầm quan trọng của doanh thu. Ví dụ, CAB đã thúc đẩy các đề xuất bãi bỏ quy định hàng không, một phần do sự xuất hiện của một chủ tịch dễ tiếp thu hơn trong chính quyền Ford (John Robson), một phần do sự ủng hộ mạnh mẽ của người được Carter bổ nhiệm vào cùng một vị trí (Alfred Kahn), và một phần vì doanh thu của các thành viên hội đồng quản trị. ICC cũng đi theo hướng bãi bỏ quy định , mặc dù chậm hơn, phần lớn là do sự từ chức hoặc nghỉ hưu của một số thành viên ủy ban, những người đã từng ủng hộ trung thành các quy định của chính phủ, và sau đó là việc bổ sung các thành viên mới, ủng hộ quy định hơn trong thời kỳ Carter. sự quản lý. Những sự kiện như vậy khiến cho việc quy sự thay đổi chính sách cho hành động của một số cá nhân nổi bật nhất định là rất hấp dẫn, do đó áp dụng một loại mô hình cá tính của sự thay đổi chương trình nghị sự. Alfred Kahn, chẳng hạn, một người ủng hộ bãi bỏ quy định rất năng động và cá tính, có thể được coi là “lý do” cho sự thay đổi của CAB. Tuy nhiên, các động lực có tính cấu trúc hơn thế. Chúng liên quan đến sự thay đổi chung hơn về thái độ đối với quy định và quy trình đề cử sẽ khiến tổng thống đề xuất và Thượng viện xác nhận một người như Kahn đứng đầu một cơ quan như CAB.

Câu hỏi về thẩm quyền

Ngoài doanh thu, quy trình chính quyền trung ương thứ hai liên quan đến luật pháp . Nhìn chung, tác động chính của hiến pháp, điều lệ, quy chế và quy định là thiết lập quyền tài phán. Trong trường hợp của chính phủ liên bang, các cơ quan hành chính và các ủy ban của quốc hội có yêu sách của họ. Vị trí của họ bị ảnh hưởng bởi quyền tài phán của họ, việc thiết lập chương trình nghị sự bị ảnh hưởng bởi các cuộc chiến tranh giành địa bàn và một số mục bị bỏ qua vì chúng được “xác định rõ ràng” bởi bản vẽ ranh giới quyền tài phán.

Có nhiều bằng chứng trong nghiên cứu này cho câu châm ngôn, “Bạn đứng ở đâu phụ thuộc vào việc bạn ngồi ở đâu.” ⁸⁸Các vị trí được đảm nhận trong các cuộc chiến về định hướng chính sách thường phản ánh quyền tài phán và lợi ích của các cơ quan liên quan. Ví dụ, Văn phòng Quản lý và Ngân sách có một số định hướng lâu dài vẫn tồn tại, bất kể luân chuyển nhân sự trong OMB hay sự đến và đi của các cơ quan hành chính. Bởi vì người quản lý ngân sách quan tâm đến việc kiểm soát càng nhiều ngân sách càng tốt, những người vận chuyển luôn có thể tin tưởng vào OMB để phản đối các thỏa thuận quỹ ủy thác và cố gắng làm xói mòn các quỹ ủy thác hiện có. Ngoài ra, mọi người trong chính phủ có thể tin tưởng vào 0MB sẽ quan tâm đến việc cắt giảm ngân sách và, trong trường hợp có các sáng kiến mới, chọn chương trình ít tốn kém nhất có thể. Ví dụ, trong các cuộc tranh cãi về nhiều đặc điểm của các đề xuất bảo hiểm y tế quốc gia dưới thời chính quyền Carter , một người trả lời am hiểu đã giải thích: “HEW sẽ đứng về phía tự do và OMB sẽ đứng về phía bảo thủ. Họ được mong đợi bởi những người trong các tổ chức đó.”

Có những trận chiến tương tự để tranh giành lãnh thổ trong các phòng ban của chi nhánh hành pháp. Ví dụ, nhiều người được hỏi trong lĩnh vực y tế đã chứng thực sự khác biệt sâu sắc và lâu dài trong định hướng giữa Cơ quan An sinh Xã hội (SSA) và Dịch vụ Y tế Công cộng (PHS). SSA, có thẩm quyền đối với Medicare và do đó có nguồn tiền lớn nhất cho y tế, dường như chủ yếu quan tâm đến các câu hỏi về bảo hiểm xã hội: thanh toán các hóa đơn, tài trợ cho hệ thống và mở rộng phúc lợi . Ngược lại, PHS dường như quan tâm nhiều hơn đến cấu trúc của hệ thống cung cấp dịch vụ chăm sóc y tế, cải cách hệ thống đó và tránh các ưu đãi cho dịch vụ chăm sóc chi phí cao hơn được tạo ra bởi các thỏa thuận thanh toán của bên thứ ba như Medicare. Những khác biệt về định hướng này đôi khi lên đến cấp thư ký HEW. Ví dụ , trong cuộc chiến về các quy định liên quan đến chương trình lọc máu thận, PHS đã thúc đẩy và cuối cùng giành được một hệ thống đáng kể về mạng lưới, quy định và phí thương lượng mà SSA phản đối. Thật vậy, những cuộc tranh cãi như vậy đã tạo ra một động lực chính cho việc thành lập Cơ quan Quản lý Tài chính Chăm sóc Sức khỏe, cơ quan này được cho là sẽ thu thập các hoạt động tài chính y tế khác nhau—Medicare, Medicaid và đánh giá ngang hàng—vào một cơ quan.

Tranh chấp tương tự có rất nhiều trong Bộ Giao thông Vận tải. Các phương thức khác nhau —đường cao tốc, đường sắt, hàng không, giao thông đô thị—mỗi phương thức đều có cơ quan quản lý hành chính riêng và do đó có những người ủng hộ riêng trong Bộ. một số

chẳng hạn, các trận chiến giữa đường cao tốc và những người quá cảnh đô thị đã trở nên khá huyền thoại. Như một người cung cấp thông tin đã mô tả các cuộc họp giữa hai người về việc chuyển tiền hạn chế từ đường cao tốc sang giao thông công cộng:

Bạn phải mời những người từ cơ quan quản lý đường cao tốc và Cơ quan Quản lý Giao thông Công cộng Đô thị để đàm phán về các quy định. Họ không nói chuyện với nhau trong hai tháng. Họ tham gia các cuộc họp và họ ngồi đối diện nhau trên bàn và hét vào mặt nhau. Người dân trên đường cao tốc không quan tâm một chút nào đến các vấn đề của UMTA và người dân UMTA không quan tâm một chút nào đến các vấn đề của người dân trên đường cao tốc. Phải mất tám tháng trước khi họ nhận được đăng ký.

Nói chung, chúng tôi mong đợi các quan chức bảo vệ lãnh thổ của họ. Khi họ không làm như vậy, sự kiện chắc chắn được chú ý và có thể trở nên rất quan trọng. Ví dụ, trong việc bãi bỏ quy định hàng không, lời khai của CAB ủng hộ việc ít quy định hơn là một sự kiện rất quan trọng, như một nhân viên của Hill đã nói:

Ủy ban đã tổ chức ba tuần điều trần, những phiên điều trần nhàm chán nhất mà bạn có thể tưởng tượng. Hết chủ tịch hãng hàng không này đến chủ tịch hãng hàng không khác đưa ra tất cả những câu chuyện kinh dị này và nói rằng những chiếc máy bay sẽ rơi từ trên trời xuống. Đó là một sự lãng phí thời gian. Sau đó, người đứng đầu CAB, Robson, bước vào. Anh ta làm chứng rằng cơ quan của chính anh ta nên có ít quyền lực hơn hiện tại. Ồ! Bản thân người quản lý đại lý nói rằng đại lý của chính anh ta nên ngừng kinh doanh. Nó chỉ gửi sóng xung kích qua toàn bộ hệ thống. Sóng xung kích trong ngành, sóng xung kích trên Đồi.

Dưới sự chủ trì tiếp theo của Alfred Kahn, được hỗ trợ bởi các thành viên mới do chính quyền Carter bổ nhiệm, CAB thực sự đã tự mình thực hiện một biện pháp bãi bỏ quy định đáng kể mà không cần đến sự thay đổi luật định. Một số luật được thông qua sau đó đã phê chuẩn những gì CAB đã đưa vào thực tế. Thậm chí, Ủy ban Thương mại Liên bang đã lựa chọn một số biện pháp bãi bỏ quy định vào đầu năm 1979—bãi bỏ quy định vận chuyển trái cây và rau quả tươi bằng đường sắt, bãi bỏ quy định vận chuyển xe buýt liên tỉnh vào mùa hè năm 1979, trao quyền hợp đồng hạn chế cho đường sắt và nới lỏng các yêu cầu đầu vào đối với vận tải đường bộ. Những động thái này cũng “gửi sóng xung kích” qua hệ thống, nếu các cuộc phỏng vấn của tôi là bất kỳ dấu hiệu nào. Khả năng ICC có thể tự áp dụng một số cải cách quy định mà không cần luật mới chỉ được 19% trong số những người được hỏi về giao thông vận tải năm 1978 của tôi đề cập đến như một khả năng nổi bật. Con số đó đã tăng lên 74% vào năm 1979.

Chúng ta thường coi các tranh chấp về lãnh địa làm cản trở các khả năng hành động của chính phủ. Ví dụ, nhiều người được hỏi về sức khỏe tin rằng các tranh chấp về quyền tài phán giữa các ủy ban và tiểu ban y tế của quốc hội thường làm giảm cơ hội ban hành các sáng kiến quan trọng, và thậm chí làm giảm cơ hội xét xử nghiêm túc các đề xuất này. Y tế được phân chia giữa các ủy ban Tài chính và Nhân sự tại Thượng viện, giữa Cách thức và Phương tiện và tiểu ban y tế của Thương mại Liên bang tại Hạ viện. Một số nhà quan sát lập luận rằng các đề xuất bảo hiểm y tế quốc gia

được phát triển trong những năm 1970 đã bị cản trở bởi các cuộc chiến giữa các hiệu trưởng. Như một nhân viên quốc hội đã quan sát:

Đầu tiên, thật tệ khi phải đối phó với hai ủy ban của Quốc hội. Nếu bạn nghĩ điều đó là xấu, thì việc đối phó với bốn ủy ban sẽ tạo ra những vấn đề thực sự. Và sau đó dàn nhân vật tham gia thậm chí còn khó đối phó hơn. Bạn có Long, Talmadge, Kennedy, Paul Rogers, Tim Lee Carter, Barber Conable. Những cái tôi liên quan ở đó và xung đột quyền tài phán đủ để khiến nền cộng hòa bận rộn trong 150 năm.

Những nhận xét tương tự trong các cuộc phỏng vấn về giao thông vận tải xoay quanh các đề xuất phát triển một số loại quỹ ủy thác tích hợp có thể kết hợp nhiều phương thức khác nhau. Những đề xuất như vậy đã vi phạm nhiều thứ, nhưng nổi bật trong số đó là thực tế là mỗi chế độ đều giải quyết với ủy ban quốc hội và cơ quan hành chính của chính nó. Tất cả những người tham gia đều có lợi ích trong việc duy trì các nguồn tài trợ hiện tại và các khu vực pháp lý hiện tại, điều này khiến cơ hội ban hành một cách tiếp cận tích hợp hơn khá xa vời. ¹⁴

Tuy nhiên, bên cạnh những tranh chấp về quyền tài phán dẫn đến bế tắc, còn có một tác động khác, cả hai đều tinh tế hơn và ít nhất có lẽ là thường xuyên hơn. Các trận chiến tranh giành lãnh thổ, không dẫn đến bế tắc, thường thực sự thúc đẩy sự trỗi dậy của một mục trong chương trình nghị sự của chính phủ. Ví dụ, các chủ tịch ủy ban của Quốc hội cạnh tranh với nhau để giành được sự tín nhiệm đối với một sáng kiến nào đó mà họ cảm thấy sẽ được lòng dân.⁸⁹ ⁹⁰Trong lúc vội vã đánh nhau tới tấp, một đối tượng có thể trở nên nổi bật nhanh hơn nhiều so với khi không có sự cạnh tranh này.

Các cuộc phỏng vấn của tôi bao gồm nhiều ví dụ về tác động tích cực này, thay vì ức chế , của sự phân mảnh quyền tài phán và cạnh tranh. Ví dụ, trong trường hợp bãi bỏ quy định về đường hàng không, Thượng nghị sĩ Edward Kennedy đã tổ chức các phiên điều trần trong tiểu ban tư pháp chống độc quyền của mình. Yêu cầu về quyền tài phán của ông thực sự hơi lung lay, quyền tài phán chính thuộc về tiểu ban hàng không của Thượng nghị sĩ Howard Cannon. Theo một nhà quan sát có kinh nghiệm, Cannon “hoàn toàn vô cùng tức giận,” và để đánh bại Kennedy và bảo vệ yêu sách về quyền tài phán của chính mình, ông đã tự mình tổ chức các phiên điều trần. Do đó, sự chồng chéo và cạnh tranh về quyền tài phán thực sự đã thúc đẩy, thay vì làm chậm lại, phong trào của chính phủ về vấn đề này . Các sự kiện tương tự xảy ra vào năm 1979 đối với bảo hiểm y tế quốc gia. Đã có sự cạnh tranh lâu dài về quyền tài phán trong lĩnh vực y tế giữa Kennedy và Thượng nghị sĩ Russell Long, Chủ tịch Ủy ban Tài chính. Long có một số động cơ để chống lại Kennedy và tự mình ghi công cho phong trào. Khi các phiên đánh dấu theo lịch trình dài, chính quyền Carter đã chuyển kế hoạch của mình

14 Các vấn đề liên quan đến thẩm quyền phân tán của các ủy ban và đấu đá nội bộ trong bộ máy quan liêu được thảo luận khá thường xuyên trong các cuộc phỏng vấn, nhưng không thường xuyên đến mức cho thấy rằng chúng tạo thành mối bận tâm chính của những người gần gũi với việc hoạch định chính sách. Có một số biến trong mã có liên quan đến các chủ đề này. Tỷ lệ những người được hỏi thảo luận về xung đột quyền tài phán nằm trong khoảng từ khoảng một phần năm đến khoảng một phần ba, một tỷ lệ đáng nể nhưng không quá thường xuyên. Những vấn đề như vậy được mã hóa là hơi quan trọng trong 4 trong số 23 trường hợp nghiên cứu, không thường xuyên lắm. cũng nhanh hơn. Do đó, các khu vực pháp lý chồng chéo thực sự đã nâng cao cơ hội được xem xét nghiêm túc, khi các bên tham gia khác nhau cạnh tranh với nhau để giành được tín nhiệm và yêu cầu về quyền tài phán.

Khía cạnh thúc đẩy cạnh tranh này cũng xuyên suốt các ngành lập pháp và hành pháp. Khi các quan chức nhìn thấy một vấn đề đang chuyển động trên Hill, vì theo lập trường, họ thường sẽ hành động trước, để có một số quyền kiểm soát đối với các sự kiện, thay vì chỉ đơn giản là phản hồi và thực thi luật pháp không phải do chính họ tạo ra. Chẳng hạn, mối đe dọa về luật điều chỉnh các phòng thí nghiệm lâm sàng đã khiến HEW thắt chặt quy định của chính họ, điều này đã làm mất đi phần nào động lực của phong trào xây dựng luật mới. Một người trả lời cho biết: “Một phản ứng tự nhiên của bộ máy quan liêu là tự bảo vệ mình, và một cách để làm điều đó là thuận theo chiều gió.”

Vì vậy, đôi khi sự cạnh tranh về quyền tài phán dẫn đến sự bế tắc, trong khi những lúc khác lại dẫn đến sự chuyển động lớn hơn. Với điều kiện nào thì mỗi kết quả thu được? Sự khác biệt chính dường như là mức độ phổ biến được nhận thức hoặc tiềm năng của vấn đề. Nếu những người tham gia khác nhau nhìn thấy một khu vực bầu cử hiện tại hoặc tiềm năng để hành động ngoài kia, hoặc nếu họ thấy một số lợi ích bầu cử hoặc quảng bá trong đó, thì sự cạnh tranh sẽ nâng cao cơ hội đưa vấn đề lên chương trình nghị sự. Nếu vấn đề không có cử tri như vậy hoặc một số phe đối lập, hoặc nếu nó không được lòng dân, thì sự cạnh tranh sẽ góp phần làm cho nó sụp đổ. Nói cách khác, cạnh tranh quyền tài phán chỉ đơn giản củng cố các lực lượng khác đang hoạt động. Nếu tổ hợp các lực lượng chính trị và chính sách đã được cân bằng để giải quyết một vấn đề, thì sự cạnh tranh để giành lấy lãnh thổ sẽ đóng chiếc đinh cuối cùng vào quan tài. Nhưng nếu sự cân bằng đó nghiêng về phía giải quyết vấn đề, thì sự cạnh tranh sẽ đóng góp phần của mình vào việc giải quyết vấn đề. ¹⁶

Cuối cùng, nhiều hạng mục tiềm năng trong chương trình nghị sự không bao giờ là chủ đề thu hút sự chú ý của một nhà hoạch định chính sách nhất định, phần lớn là do chúng thuộc thẩm quyền của người khác. Chúng có thể là các mục trong chương trình nghị sự ở đâu đó trong chính phủ, nhưng không phải là nơi có vị trí của một quan chức nhất định. Vì vậy, một mặt hàng có thể bị bỏ qua với lý do là nó đang được chăm sóc ở một nơi khác. Như Tom Lehrer sẽ nói, “Đó không phải là phòng của tôi.”⁹¹

Có những chương trình nghị sự chuyên biệt trong các lĩnh vực chính sách lớn hơn như y tế và giao thông vận tải. Ví dụ, trong lĩnh vực y tế, có các chuyên gia trực tiếp cung cấp các dịch vụ y tế, quản lý thực phẩm và dược phẩm, và nghiên cứu y sinh học . Những chủ đề này chưa bao giờ chiếm vị trí cao trong chương trình nghị sự về chính sách y tế chung trong suốt những năm tôi nghiên cứu. Ví dụ, bất chấp sự phản đối dữ dội về nghiên cứu DNA tái tổ hợp trong cộng đồng nghiên cứu y sinh, chủ đề này chưa bao giờ nổi bật trong hơn 8% các cuộc phỏng vấn về sức khỏe của tôi. Tương tự, biến số được đánh giá cao nhất trong lĩnh vực thực phẩm và dược phẩm là 9% và không có

16 Ngẫu nhiên, cạnh tranh với tư cách là chất ức chế và cạnh tranh với tư cách là người thúc đẩy được đề cập với tần suất ngang nhau trong các cuộc phỏng vấn, và được mã hóa là quan trọng với tần suất ngang nhau trong các nghiên cứu điển hình, mặc dù tần suất của yếu tố thúc đẩy lớn hơn một chút so với tần suất của ức chế. mặt hàng giao hàng đã từng tăng trên 11 phần trăm. Theo một nghĩa nào đó, các mục này nằm trong chương trình nghị sự của chính phủ, nhưng nhóm người sử dụng chúng bị giới hạn ở một địa điểm cụ thể trong phạm vi toàn cảnh của các khu vực pháp lý trong chính sách lớn hơn, và những chủ đề này không phổ biến rộng rãi vào cộng đồng lớn hơn của các miền .

Ngoài tầm quan trọng của các chương trình nghị sự chuyên biệt trong các lĩnh vực chính sách, một số mục không nằm trong chương trình nghị sự của các chuyên gia y tế hoặc giao thông vận tải, mặc dù chúng có thể dễ dàng theo một nghĩa khái niệm nào đó, bởi vì chúng có vị trí chính ở nơi khác trong cơ quan hành pháp hoặc quốc hội. cấu trúc com mittee. Ví dụ, những người được hỏi về giao thông vận tải có thể đã nói về năng lượng từ rất lâu trước khi cuộc khủng hoảng do các đường ống dẫn khí đốt năm 1979 gây ra, nhưng họ đã không làm như vậy. Khi được hỏi tại sao không, họ thường trả lời bằng cách nói rằng năng lượng là lĩnh vực của Bộ Năng lượng hoặc của các ủy ban khác của Quốc hội chứ không phải của chính họ. Vào năm 1978, khi được hỏi tại sao năng lượng không được đề cao trong chương trình nghị sự về giao thông vận tải, một nhân viên cấp cao của Bộ Giao thông vận tải đã nói với tôi: “Tôi không biết câu trả lời cho điều đó. Tôi đã tự hỏi về nó bản thân mình. Có khá nhiều sự tập trung vào nó trong Bộ Giao thông Vận tải trước khi Bộ Năng lượng được thành lập. Bây giờ có một số khuynh hướng nghĩ rằng hoạt động khác này được cho là đáng lo ngại về điều đó, vì vậy chúng ta không cần phải làm gì nhiều với nó.” Tương tự, bảo vệ môi trường là trách nhiệm của Cơ quan Bảo vệ Môi trường (EPA) hơn là của cơ quan y tế, bất chấp tác động rõ ràng của ô nhiễm đối với sức khỏe. Thật vậy, chỉ có 4 phần trăm các cuộc phỏng vấn về sức khỏe của tôi bao gồm cuộc thảo luận nổi bật về tình trạng ô nhiễm mà câu hỏi của tôi không gợi ý. Sự tham gia to lớn của chính phủ vào sức khỏe dưới hình thức hệ thống chăm sóc sức khỏe cựu chiến binh cũng được đề cập rất ít. Như một người trả lời đã nói, “Đó là một vũ trụ hoàn toàn khác.”

XÂY DỰNG SỰ ĐỒNG thuận TRONG LÒNG CHÍNH TRỊ

Trong luồng chính sách, chúng ta đã khám phá ra ở Chương 6, sự đồng thuận được xây dựng chủ yếu thông qua quá trình thuyết phục và phổ biến. Nếu một ý tưởng tồn tại sau khi xem xét kỹ lưỡng theo một tập hợp các tiêu chí để tồn tại, nó sẽ lan truyền trong cộng đồng chính sách .

Cũng có sự xây dựng đồng thuận trong dòng chảy chính trị. Tuy nhiên, các quy trình thiết lập các đoàn tàu chuyển động hoàn toàn khác nhau trong hai luồng. Trái ngược với sự nhấn mạnh của dòng chính sách vào tính thuyết phục, việc xây dựng sự đồng thuận của dòng chính trị được điều chỉnh bởi thương lượng. ⁹²Ở đây, các liên minh đang được xây dựng thông qua việc đưa ra các nhượng bộ để đổi lấy sự ủng hộ của liên minh, hoặc khi các thành viên thực tế hoặc tiềm năng của liên minh đưa ra các thỏa thuận. Việc tham gia liên minh xảy ra không phải vì một người đơn giản bị thuyết phục về giá trị của quá trình hành động đó, mà bởi vì một người lo sợ rằng việc không tham gia sẽ dẫn đến việc bị loại khỏi những lợi ích của việc tham gia. Các đề xuất đã được thảo luận và mài giũa trong luồng chính trị. Các tác nhân hiện đang cố gắng hướng tới một liên minh chiến thắng. Do đó, cuộc thảo luận có nhiều khả năng là: “Bạn cung cấp cho tôi khoản cung cấp của tôi và tôi sẽ cung cấp cho bạn khoản cung cấp của bạn” hơn là “Hãy để tôi thuyết phục bạn về giá trị của khoản cung cấp của tôi”.

Một lần nữa chúng ta hãy làm rõ rằng các quy trình khác với quần thể người tham gia và chúng ta đang thảo luận về các quy trình ở đây. Trên thực tế, các chuyên gia chính sách không có độc quyền thuyết phục; các chính trị gia cũng không có độc quyền về việc đạt được thanh. Người ta thường quan sát các chính trị gia thuyết phục và các chuyên gia mặc cả. Chúng tôi đang phân biệt giữa hai loại hình xây dựng liên minh khác nhau để thu hút sự chú ý đến sự khác biệt giữa các quy trình trong các luồng chính sách và chính trị, chứ không phải để tranh luận rằng một quy trình là đặc quyền riêng của một loại chủ thể.

Minh họa về các quá trình thương lượng này, và sự tương phản của chúng với các quá trình thuyết phục, có rất nhiều trong các cuộc phỏng vấn và nghiên cứu điển hình. Ví dụ, trong lĩnh vực giao thông vận tải, một cuộc mặc cả đã phát triển giữa những người ủng hộ đường cao tốc và giao thông công cộng dẫn đến lợi ích cho cả hai bên. Khi các đường cao tốc liên bang được xây dựng, các nhà lập pháp đô thị ngày càng không hài lòng, bởi vì đường cao tốc đang bóp méo việc sử dụng đất ở khu vực thành thị và vì một chương trình quan trọng đang được tiến hành mang lại lợi ích cho thị trấn nhỏ và vùng nông thôn chứ không phải thành phố. Đầu tiên, họ thúc giục việc đột kích vào quỹ tín thác đường cao tốc dành cho phương tiện giao thông công cộng và nhận thấy có thể cân nhắc khả năng phản đối — ít nhất là — đối với ý tưởng đó. Tuy nhiên, tranh cãi về chiến thuật đó đã lắng xuống do có một sự hiểu biết không ngầm hiểu rằng những người ủng hộ quảng cáo đường cao tốc sẽ hỗ trợ việc phân bổ phương tiện giao thông công cộng từ các quỹ chung nếu những người ủng hộ phương tiện giao thông công cộng sẽ để yên cho quỹ ủy thác đường cao tốc. Mỗi bên đều có quỹ của mình, và trong khi vẫn còn những bất đồng xung quanh các khía cạnh, một liên minh hùng mạnh đã được xây dựng vì lợi ích chung của họ. Họ đã không thuyết phục nhau nhiều như họ đã tạo ra một cuộc trao đổi đăng nhập.

Những nỗ lực xây dựng sự hỗ trợ cho bảo hiểm y tế quốc gia trong thời gian Carter còn cầm quyền cung cấp một minh họa khác cho quá trình xây dựng liên minh như vậy thông qua thương lượng. Các lập luận, sự kiện và đề xuất đã thực sự được phát sóng trong nhiều năm. Do đó, việc xây dựng đề xuất của chính quyền không chỉ liên quan đến sự thuyết phục mà còn cần sự chú ý tích cực đến việc cung cấp cho mọi người những điều khoản thú cưng của họ để đổi lấy sự hỗ trợ. Một nguồn tin gần gũi với tư duy quản lý nói rằng bằng cách đưa các lợi ích sức khỏe bà mẹ và trẻ em và nhiều viện trợ thu nhập thấp hơn vào đề xuất của họ, họ có thể thu hút một số hỗ trợ tự do, điều này sẽ thuận tiện trong việc từ chối yêu sách không thể tranh cãi của Thượng nghị sĩ Kennedy đối với những người theo chủ nghĩa tự do. Tất nhiên, sự cân nhắc chiến lược này không phải là lý do duy nhất để đưa vào các điều khoản này. Chính quyền luôn thể hiện rõ mối quan tâm của họ đối với thời đại gói phúc lợi rộng hơn là bảo hiểm thảm họa đơn giản. Chiến lược của họ cuối cùng cũng không thành công. Nhưng trường hợp này minh họa quá trình thương lượng tốt.

Trong dòng chảy chính trị, nếu một người không chú ý đầy đủ đến việc xây dựng liên minh thông qua thương lượng, thì người đó sẽ phải trả giá đắt, như chính quyền Carter đã phát hiện ra. Nhiều người được hỏi về sức khỏe, những người hiểu rõ về cả vấn đề và thực tế chính trị, đã chỉ trích gay gắt cách xử lý của chính quyền trong việc ngăn chặn chi phí bệnh viện. Các quan chức hành chính nói với tôi rằng họ đã tham khảo ý kiến của những người quan trọng ở Hill và những nơi khác trước khi gửi đề xuất. Nhưng những người tiếp nhận cuộc tham vấn đã phân biệt giữa một bên là việc được thông báo về các kế hoạch quản lý hoặc các đề xuất nổi, và bên kia là một cuộc tham vấn thực sự. Khi một nhân viên của ủy ban quốc hội miêu tả sự khác biệt giữa ngăn chặn chi phí bệnh viện và cải cách thực phẩm và dược phẩm:

Về vấn đề ngăn chặn chi phí, ý nghĩa của chính quyền khi tham vấn là thông báo cho Hoa Kỳ về những gì họ muốn làm. Vì vậy, thái độ của chúng tôi là, “Được rồi, nếu đó là cách bạn muốn làm, hãy tiêu diệt bạn. Đi đi và viết hóa đơn của riêng bạn, và sau đó chúng tôi sẽ làm với nó những gì chúng tôi muốn làm. Và chúng tôi đã thắng. Về dự luật mua thuốc, họ đồng ý để chúng tôi tập hợp lại trên Hill, và chúng tôi sẽ không chấp nhận một dự luật nào trừ khi chúng tôi hài lòng với nó, theo nghĩa là về bản chất chúng tôi thích dự luật đó và nghĩ rằng nó sẽ được thông qua. Vì cách chúng tôi đã vượt qua nó, tên của mọi người đều có trong hóa đơn và chúng tôi thực sự có cơ hội vượt qua nó.

Của Bandwagons và Tipping, Một lần nữa

Chúng ta đã nói ở Chương 6 về sự phổ biến bùng nổ các ý tưởng trong các cộng đồng chính sách. Một ý tưởng hay sẽ được chú ý, lăn cầu tuyết khi nó thu hút được những người ủng hộ. Đôi khi một ý tưởng tồi cũng làm như vậy. Chúng ta cũng có thể quan sát thấy sự phát triển bùng nổ của các liên minh trong dòng chảy chính trị, nhưng được thúc đẩy bởi những động lực rất khác nhau. Ở đây, một quá trình thương lượng đang được thực hiện; những người ủng hộ liên minh tiềm năng bị lôi kéo vào sự hỗ trợ bởi những lời hứa hẹn về một số lợi ích, và những người khác leo lên đoàn xe vì sợ rằng họ sẽ bị bỏ lại mà không được chia sẻ lợi ích, trong trường hợp điều gì đó sẽ xảy ra.

Ban đầu, những người tham gia đưa ra quan điểm của họ hơi cứng nhắc, từ chối thỏa hiệp với các nguyên tắc của họ. Ví dụ, về bảo hiểm y tế quốc gia, Thượng nghị sĩ Kennedy và các đồng bào lao động có tổ chức của ông đã kiên trì ủng hộ một kế hoạch bảo hiểm toàn diện, với gói phúc lợi phong phú, bao phủ toàn bộ dân số và không có khoản khấu trừ. Nhiều năm sau khi rõ ràng là cách tiếp cận như vậy sẽ không khả thi, họ vẫn giữ nguyên. Khi một nhân viên quốc hội thân cận với hành động nói với tôi, “Bạn đặt ra một vị trí, bởi vì nếu không, bạn sẽ không có gì để thỏa hiệp.” Kennedy đã cố gắng vào năm 1973-1974 cùng với Wilbur Mills để thông qua một chương trình khiêm tốn hơn, nhưng sự kiên quyết của giới lao động đối với toàn bộ đề xuất toàn diện đã làm hỏng nỗ lực. Như một người quan sát đã nói, “Đôi khi bạn cần một cái gì đó ở bên trái của trung tâm, để khiến mọi người di chuyển qua.”

Sẽ đến lúc người ta phải trả giá đắt cho việc tuân thủ cứng nhắc quan điểm ban đầu của mình. Những thời điểm này là những cơ hội thực sự để thông qua, chính sách giành chiến thắng mà chúng ta sẽ thảo luận trong chương tiếp theo, khi sự thỏa hiệp đang diễn ra. Vào những thời điểm này, những người tham gia thuộc mọi loại kết luận rằng đoàn xe đang lăn bánh và họ nên tích cực định hình kết quả. Những người ủng hộ sự thay đổi thúc đẩy mạnh mẽ các đề xuất của họ. Ngay cả những kẻ thù của sự thay đổi cũng đưa ra các đề xuất của riêng họ nhằm cố gắng bẻ cong kết quả nhiều nhất có thể theo mục đích của họ . Những người quan sát có hiểu biết mô tả những sự kiện như vậy bằng những cụm từ như “muốn tham gia trò chơi”, “cố gắng tham gia” và “hãy tiếp tục trước khi quá muộn”. Sự đồng thuận được xây dựng, đôi khi rất nhanh chóng, bằng cách cắt giảm nhiều và đa dạng về lợi ích.

Tiến bộ của bảo hiểm y tế quốc gia trong những năm 1970 cung cấp một minh họa thuyết phục. Cho đến những năm đầu tiên của chính quyền Carter, Kennedy và lao động đã thực sự kiên trì với đề xuất toàn diện của họ. Vào thời điểm đó, nhận thấy chính quyền mới và một Quốc hội Dân chủ là cơ hội của mình, họ đã thực hiện điều mà nhiều người được hỏi gọi là một động thái ấn tượng. Như một trong số họ đã nói với tôi, “Chúng tôi quyết định không giữ tư thế nữa” với đề xuất toàn diện. Thay vào đó, họ quyết định ủng hộ một kế hoạch ít tham vọng hơn nhằm cung cấp chỗ đứng cho các công ty bảo hiểm tư nhân và giữ phần lớn chi phí khỏi ngân sách liên bang. Như một nhà quan sát hiểu biết đã mô tả sự thay đổi này, “Kennedy muốn tham gia vào trận bóng. Nếu có một chiếc bàn có nhiều người ngồi xung quanh và mọi người chia nhau những món quà, thì Kennedy muốn ngồi ở chiếc bàn đó.”

Khi một vấn đề dường như đang chuyển động, mọi người quan tâm đến chủ đề này sẽ lao vào, vì sợ rằng họ sẽ bị bỏ rơi. Trong trường hợp bảo hiểm y tế quốc gia, Thượng nghị sĩ Russell Long, Chủ tịch Ủy ban Tài chính, đã đưa ra một số đề xuất của riêng mình, bao gồm một đề xuất chỉ cung cấp bảo hiểm thảm họa và thậm chí còn tổ chức các phiên đánh giá về chủ đề này. Nhiều lý do cho hành động của anh ta đã được đưa ra bởi những người cung cấp thông tin am hiểu, nhưng trong số đó là mong muốn của anh ta được đóng một phần trong kết quả, trong trường hợp chiếc xe lăn đang di chuyển. Như một người đã nói, “Anh ấy muốn giới thiệu điều này như một cách để lừa nó ra ngoài trong trường hợp có bất kỳ mối đe dọa lớn hơn nào sắp xảy ra. Đây là cách của anh ấy để phá hỏng một kế hoạch toàn diện bất cứ khi nào nó có vẻ trở nên nghiêm trọng.” Ngay cả Hiệp hội Y khoa Hoa Kỳ cũng cân nhắc với đề xuất của chính họ. Vào thời của Kennedy-Mills vào đầu những năm 1970, AMA đã gấp rút chuẩn bị một thứ gì đó đến mức một nguồn tin thân cận với AMA đã nói với tôi: “Dự luật ban đầu của chúng tôi thật buồn cười—tôi sẵn sàng thừa nhận điều đó.” Nhưng như một mant thông tin khác đã nói, “Họ phải đưa ra những hóa đơn này chỉ để có thể tham gia trò chơi trong trường hợp có điều gì đó sắp xảy ra.” Vì vậy, chúng ta có thể phân biệt giữa những người ủng hộ chân chính và những người ủng hộ giả. Những người ủng hộ giả, chẳng hạn như AMA trong trường hợp bảo hiểm y tế quốc gia, không thực sự quan tâm đến việc thúc đẩy nguyên nhân. Họ biện hộ cho các kế hoạch của riêng mình trong trường hợp, có khả năng hoặc không chắc xảy ra, rằng một vấn đề họ quan tâm trở thành mối đe dọa nghiêm trọng đối với lợi ích của họ.

PHẦN KẾT LUẬN

Không phụ thuộc vào các vấn đề và các luồng chính sách, luồng chính trị chảy dọc theo các động lực và quy tắc riêng của nó. Nó bao gồm các yếu tố như sự thay đổi tâm trạng quốc gia, kết quả bầu cử, thay đổi chính quyền, thay đổi về ý thức hệ hoặc đảng phái trong Quốc hội, và các chiến dịch gây áp lực của nhóm lợi ích.

Các chính trị gia và những người tham gia khác tin rằng họ có thể cảm nhận được cả tâm trạng quốc gia và những thay đổi trong tâm trạng đó. Tâm trạng quốc gia không nhất thiết nằm trong quần chúng, mà thay vào đó được cảm nhận trong thái độ của nhiều lĩnh vực tích cực hơn, của công chúng. Các chính trị gia cảm nhận được tâm trạng từ các thông tin liên lạc khác nhau đến với họ, bao gồm thư từ, các chuyến thăm, các chuyến đi về nhà, bìa báo

tuổi, và cuộc trò chuyện với các cử tri. Các quan chức không được bầu đọc tâm trạng quốc gia từ các chính trị gia. Nhận thức về tâm trạng quốc gia ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự của chính phủ, cả bằng cách thúc đẩy các mặt hàng phù hợp với tâm trạng đó và bằng cách hạn chế sự chú ý đến các mặt hàng không phù hợp.

Các quan chức chính phủ đánh giá mức độ đồng thuận giữa các lực lượng chính trị có tổ chức. Nếu có sự nhất trí rộng rãi giữa các lực lượng đó, thì các quan chức hoặc là cố gắng đi theo họ, hoặc ít nhất là biết họ đang chống lại điều gì. Nếu có xung đột giữa các lực lượng đó, các quan chức sẽ đánh giá sự cân bằng về sức mạnh giữa chúng. Sức mạnh được cảm nhận một phần về tần suất hoặc cường độ giao tiếp, và một phần về nguồn lực của các nhóm khác nhau. Thông thường, sự cân bằng của các lực lượng có tổ chức sẽ giảm nhẹ khả năng chống lại sự thay đổi, vì những người hưởng lợi từ các chương trình hiện tại cố gắng bảo vệ lợi ích hiện tại của họ. Thay đổi được hỗ trợ bởi một nhóm ủng hộ nó, và bị cản trở bởi sự vắng mặt của một nhóm như vậy hoặc bởi sự phản đối tích cực của các lợi ích có tổ chức. Tuy nhiên, sự cân bằng hoặc tổ chức các lực lượng không phải lúc nào cũng quyết định kết quả. Thật vậy, những lợi ích mạnh mẽ đôi khi bị vượt qua, và thay đổi xảy ra bất chấp sự phản đối của họ.

Trong chính phủ, doanh thu có tác động mạnh mẽ đến các chương trình nghị sự. Một sự thay đổi bộ máy hành chính, một sự luân chuyển đáng kể các ghế trong quốc hội, hoặc một sự thay đổi nhân sự cấp cao trong một cơ quan hành chính, tất cả đều làm thay đổi đáng kể các chương trình nghị sự. Chương trình nghị sự cũng bị ảnh hưởng bởi ranh giới quyền tài phán. Cạnh tranh cho sân cỏ không nhất thiết tạo ra bế tắc. Thật vậy, nếu có liên quan đến một vấn đề phổ biến, cạnh tranh sẽ thúc đẩy hơn là làm chậm hành động. Một hiệu ứng pháp lý khác là việc bỏ qua một số mục chương trình nghị sự tiềm năng vì chúng được cho là đang được xử lý ở nơi khác trong chính phủ. Một số chủ đề rất nổi bật trong các chương trình nghị sự chuyên biệt mà không nổi bật trong các chương trình nghị sự chung hơn.

Xây dựng sự đồng thuận trong lĩnh vực chính trị, trái ngược với việc xây dựng sự đồng thuận giữa các chuyên gia chính sách, diễn ra thông qua quá trình thương lượng hơn là thuyết phục. Một khi những người tham gia cảm thấy rằng có một số chuyển động, họ sẽ lao vào để bảo vệ lợi ích của mình. Việc tham gia trò chơi này, đôi khi là sự tham gia đột ngột, góp phần tạo ra sự thay đổi mạnh mẽ trong chương trình nghị sự, bởi vì các lợi ích khác nhau nhận được một số lợi ích từ sự tham gia của họ, và bởi vì một hình ảnh tổng quát về chuyển động được tạo ra.

Luồng chính trị trong sơ đồ lớn hơn của sự vật

Luồng chính trị là một yếu tố thúc đẩy hoặc hạn chế quan trọng đối với tình trạng chương trình nghị sự cao. Tất cả các tác nhân quan trọng trong hệ thống, không chỉ các chính trị gia, đánh giá liệu cán cân lực lượng trong dòng chính trị có ủng hộ hành động hay không. Họ cũng đánh giá liệu công chúng ít nhất có chấp nhận những định hướng mà giới tinh hoa theo đuổi hay không. Nếu không có sự khoan dung đó, khả năng bị trừng phạt tại các cuộc thăm dò có thể sẽ phá hỏng ý tưởng này tại Quốc hội.

Chúng tôi đã đánh đồng các lực lượng chính trị khác nhau—tâm trạng quốc gia, lợi ích tổ chức, tác động bầu cử, định hướng của các quan chức được bầu—với nhau, và lập luận rằng những người tham gia bằng cách nào đó tổng hợp chúng lại và đạt được sự cân bằng, hoặc một khái niệm về ưu thế. của áp lực trong Luồng chính trị. Nhưng như chúng ta đã thấy nhiều lần, các lực lượng không bằng nhau trong thực tế. Đặc biệt, tâm trạng phức tạp của quốc gia và các cuộc bầu cử dường như tạo ra những tác động cực kỳ mạnh mẽ đối với các chương trình nghị sự chính sách, những tác động có khả năng lấn át cán cân lực lượng có tổ chức. Ví dụ, họ đã đánh bại các ngành vận tải được quản lý trong trường hợp bãi bỏ quy định, và tâm trạng “chính phủ nhỏ hơn” của người nộp thuế cũng dẫn đến kết quả tương tự là Tổng thống Reagan sớm giành chiến thắng về ngân sách trước các nhóm lợi ích có tổ chức được hưởng lợi từ các chương trình liên bang.

Tuy nhiên, một lần nữa, sự phân biệt của chúng ta giữa chương trình nghị sự và các lựa chọn thay thế là hữu ích. Sự kết hợp tâm trạng-bầu chọn này có tác động đặc biệt mạnh mẽ đến chương trình nghị sự. Nó có thể buộc một số chủ đề phải ưu tiên trong chương trình nghị sự, và cũng có thể khiến chính phủ hầu như không thể quan tâm nghiêm túc đến những chủ đề khác. Nhưng một khi vấn đề đã được đưa vào chương trình nghị sự, các lực lượng có tổ chức sẽ tham gia vào bức tranh , cố gắng hết sức có thể để bẻ cong các kết quả có lợi cho họ, bằng cách tác động đến các thỏa hiệp cuối cùng đối với các lựa chọn thay thế sẽ được xem xét hoặc, trong một số trường hợp, bằng cách đánh bại đề xuất hoàn toàn. Một lần nữa, tác động lên chương trình nghị sự khác với việc kiểm soát các phương án hoặc kết quả.

CHƯƠNG 8

Cửa sổ chính sách và tham gia
các luồng

Khi bạn vận động hành lang cho một điều gì đó, điều bạn phải làm là tập hợp liên minh của mình, bạn phải chuẩn bị, bạn phải sắp xếp các lực lượng chính trị của mình, và sau đó bạn ngồi đó và chờ đợi sự kiện ngẫu nhiên. Ví dụ, những người đang cố gắng làm điều gì đó về quy định của đường sắt đã cố gắng vượt qua môi trường một lúc, nhưng làn sóng đó đã không cuốn họ vào bờ. Vì vậy, họ chộp lấy ván lướt sóng của mình và cố gắng lái thứ gì đó khác, nhưng điều đó không hiệu quả. Sự sụp đổ của Penn Central là cơn sóng lớn đã đưa họ vào. Theo tôi thấy, những người đang cố gắng ủng hộ sự thay đổi giống như những người lướt sóng chờ đợi cơn sóng lớn. Bạn ra khỏi đó, bạn phải sẵn sàng để đi, bạn phải sẵn sàng để chèo. Nếu bạn chưa sẵn sàng để chèo khi cơn sóng lớn ập đến, bạn sẽ không thể vượt qua nó.

—Một nhà phân tích cho một nhóm lợi ích

Cửa sổ chính sách là cơ hội để những người ủng hộ các đề xuất thúc đẩy các giải pháp thú vị của họ hoặc thu hút sự chú ý đến các vấn đề đặc biệt của họ. Thật vậy, như đoạn trích dẫn trên minh họa, những người ủng hộ nằm chờ trong và xung quanh chính phủ với các giải pháp của họ trong tay, chờ đợi các vấn đề nổi lên để họ có thể đưa ra các giải pháp của mình, chờ đợi một sự phát triển trong dòng chảy chính trị mà họ có thể sử dụng để lợi thế của họ. Đôi khi, cửa sổ mở ra khá dễ đoán. Ví dụ, việc gia hạn theo lịch trình của một chương trình sẽ tạo cơ hội cho nhiều người tham gia thúc đẩy dự án hoặc mối quan tâm thú vị của họ. Vào những thời điểm khác, nó xảy ra khá khó lường. Các nhà khởi nghiệp chính sách phải được chuẩn bị sẵn sàng, đề xuất thú vị của họ luôn sẵn sàng, vấn đề đặc biệt của họ được ghi chép đầy đủ, kẻo cơ hội vụt qua họ.

Chúng ta vừa hoàn thành một loạt các chương xem xét riêng biệt các luồng khác nhau chảy qua hệ thống. Các luồng riêng biệt đến với nhau vào những thời điểm quan trọng. Một vấn đề được nhận ra, một giải pháp được phát triển và sẵn có trong cộng đồng hoạch định chính sách, một sự thay đổi chính trị khiến đây là thời điểm thích hợp để thay đổi chính sách và những trở ngại tiềm tàng không nghiêm trọng. Chương này đề cập đến các quy trình mà theo đó các luồng riêng biệt được nối với nhau. Chúng tôi bắt đầu bằng cách thảo luận về các cửa sổ chính sách là gì và tại sao chúng mở ra, sau đó tiến hành mô tả sự kết hợp của các luồng diễn ra. Doanh nhân chính sách đóng vai trò quan trọng

Từ Chương 8 của Chương trình nghị sự, Giải pháp thay thế và Chính sách công, Phiên bản cập nhật, với Phần kết về Chăm sóc sức khỏe, Phiên bản thứ hai. John W.Kingdon. Bản quyền © 2011 của Pearson Education, Inc. Bảo lưu mọi quyền.

trong việc kết nối tại cửa sổ chính sách mở, gắn các giải pháp cho các vấn đề, vượt qua các ràng buộc bằng cách soạn thảo lại các đề xuất và tận dụng các sự kiện thuận lợi về mặt chính trị. Sau đó, chúng tôi thảo luận về sự xuất hiện của các cửa sổ đang mở: tần suất, thời lượng và khả năng dự đoán của chúng. Cuối cùng, chúng tôi thảo luận về tác động lan tỏa, một quá trình trong đó sự xuất hiện của một mục trong chương trình nghị sự của chính phủ thiết lập sự nổi bật tiếp theo của các mục liền kề về mặt khái niệm.

CỬA SỔ CHÍNH SÁCH LÀ GÌ VÀ TẠI SAO CHÚNG MỞ

Trong các cảnh quay ngoài không gian, cửa sổ tạo cơ hội cho một vụ phóng. Các hành tinh mục tiêu đang thẳng hàng, nhưng sẽ không duy trì như vậy lâu. Do đó, việc ra mắt phải diễn ra khi cửa sổ đang mở, kẻo cơ hội vụt mất. Sau khi mất đi, cơ hội có thể tái diễn, nhưng trong thời gian tạm thời, các phi hành gia và kỹ sư không gian phải đợi cho đến khi cửa sổ mở lại.

Tương tự, các cửa sổ mở trong các hệ thống chính sách. Các cửa sổ chính sách này, các cơ hội hành động đối với các sáng kiến nhất định, tự xuất hiện và chỉ mở trong thời gian ngắn. Nếu những người tham gia không thể hoặc không tận dụng được những cơ hội này, họ phải chờ đợi cơ hội tiếp theo đến. Như một nhân viên ủy ban quốc hội đã nói về một cơ hội như vậy, “Bạn có thể nói rằng các ngôi sao đã đúng.” Các luồng riêng biệt mà chúng ta đã thảo luận trong ba chương trước kết hợp với nhau và được kết hợp vào những thời điểm này. Những người tham gia đưa quan niệm của họ về các vấn đề, các đề xuất của họ và các lực lượng chính trị vào cơ hội lựa chọn, 1 và kết quả phụ thuộc vào sự kết hợp của các yếu tố hiện có và cách các yếu tố khác nhau được kết hợp với nhau.

Một cửa sổ mở ảnh hưởng đến loại chương trình nghị sự mà chúng tôi đã gọi là chương trình nghị sự quyết định trong Chương 1. Như chúng ta đã thảo luận về các chương trình nghị sự, chương trình nghị sự của chính phủ là danh sách các chủ đề mà những người trong và xung quanh chính phủ đang chú ý nghiêm túc tại bất kỳ thời điểm nào. . Về cơ bản, chúng tôi đã đo lường chương trình nghị sự đó trong nghiên cứu này bằng cách hỏi những người tham gia danh sách đó là gì. Trong chương trình nghị sự chính phủ đó, có một tập hợp nhỏ hơn các mục đang được quyết định, một chương trình nghị sự quyết định. Chẳng hạn, các đề xuất đang được chuyển sang vị trí để ban hành luật , hoặc các chủ đề đang được chủ tịch hoặc thư ký bộ phận xem xét để đưa ra quyết định sắp xảy ra. Theo ngôn ngữ bản địa của những người tham gia, vấn đề là “thực sự đang trở nên nóng bỏng”, đây là một bước tiến so với việc nói rằng những người tham gia đang quan tâm nghiêm túc đến vấn đề đó. Tất nhiên, nằm trong chương trình nghị sự quyết định này không đảm bảo việc ban hành hoặc quyết định thuận lợi của bộ máy quan liêu, nhưng nó là một trạng thái tích cực hơn là nằm trong chương trình nghị sự của chính phủ.

Cửa sổ chính sách mở không thường xuyên và không mở lâu. Mặc dù hiếm có, những thay đổi lớn trong chính sách công là kết quả của sự xuất hiện của những cơ hội này. Ví dụ, vào năm 1965-66, sự xuất hiện ngẫu nhiên của các ghế Dân chủ tự do hơn trong Quốc hội do sự thất bại của Goldwater mang lại.

■Hiện tượng này được ghi lại một cách độc đáo trong Michael D. Cohen, James G. March, và Johan p. Olsen, “A Garbage Can Model of Organisational Choice,” Khoa học hành chính hàng quý ngày 17 (tháng 3 năm 1972): 1-25.

đã mở ra cơ hội cho chính quyền Johnson dẫn đến việc ban hành Medicare, Medicaid, chương trình giảm nghèo, hỗ trợ giáo dục và tất cả các chương trình khác được thu thập vào các sáng kiến của Hiệp hội Vĩ đại của Johnson.

Hãy nghĩ về một hàng dài các mục đang chờ đến lượt trong chương trình nghị sự quyết định. Bằng cách nào đó, các mặt hàng phải được sắp xếp trong hàng đợi. Việc mở một cửa sổ thường thiết lập mức độ ưu tiên trong hàng đợi. Những người tham gia di chuyển một số mục trước những mục khác, về cơ bản là vì họ tin rằng các đề xuất có cơ hội được ban hành. Ví dụ, vào cuối những năm 1970, nhiều đề xuất bãi bỏ quy định về giao thông vận tải đã được xếp hàng đợi. Chính quyền Carter đã chọn đưa ngành hàng không đi trước các ngành khác, không phải vì nó là tốt nhất về mặt khái niệm mà vì nó có cơ hội tốt nhất để đi qua. Các thượng nghị sĩ Edward Kennedy và Howard Cannon đã đồng ý về một dự luật, Hill đã dịu lại sau một loạt các phiên điều trần kéo dài, cơ quan quản lý (Ủy ban Hàng không Dân dụng) ủng hộ việc bãi bỏ quy định và các nhóm ngành không nhất trí phản đối. Mặt khác, việc bãi bỏ quy định về vận tải đường bộ phải đối mặt với lập trường chống đối thống nhất và ghê gớm của những người lái xe tải được quản lý và Teamsters. Sự thay đổi trong Ủy ban Thương mại Liên bang lớn hơn nhiều và có quán tính, cơ quan xử lý cả vận tải đường bộ và đường sắt, dường như cũng khó xảy ra. Trong các trường hợp, ngành hàng không đại diện cho cái mà nhiều người được hỏi gọi là “mục tiêu mềm” hoặc “đòn tấn công nhanh”, ít nhất là khi so sánh với các lựa chọn thay thế.

Những người trả lời về sức khỏe đã nói tương tự về Medicare. Là một trong những người ủng hộ nổi bật của Medicare đã tóm tắt một cách hay về ưu tiên dành cho người cao tuổi từ đầu đến giữa những năm 1960:

Nếu bạn dừng lại để nghĩ về điều này, thì đó là một cách làm điên rồ, xét từ quan điểm hợp lý. Ở đây chúng tôi lấy một nhóm dân số, người cao tuổi, nhóm đắt đỏ nhất , cần được chăm sóc sức khỏe nhiều nhất , đối với họ, chăm sóc y tế sẽ mang lại ít lợi ích nhất, đối với họ ít được đền đáp nhất theo quan điểm xã hội . Nhưng chúng tôi đã làm điều đó bởi vì đó là những gì chúng tôi có thể làm về mặt chính trị vào thời điểm đó. Thật không hợp lý khi bắt đầu một chương trình bảo hiểm y tế với bộ phận dân số này, nhưng dù sao đó cũng là nơi chúng tôi bắt đầu.

Để đạt được khía cạnh khác của cài đặt ưu tiên, không có triển vọng về một cửa sổ mở, những người tham gia sẽ bỏ qua. Họ không sẵn sàng đầu tư thời gian, vốn liếng chính trị, năng lượng và các nguồn lực khác vào một nỗ lực khó có thể mang lại kết quả. Nhiều mục tiềm năng không bao giờ xuất hiện trong chương trình nghị sự vì những người ủng hộ chúng kết luận rằng không đáng để họ nỗ lực thúc đẩy chúng. Chúng còn cách rất xa so với hành động thực sự—ban hành luật pháp hoặc quyết định có thẩm quyền khác—đến nỗi chúng không bao giờ được đưa ra. Như một nhân viên quốc hội đã nói: “Chúng tôi tập trung vào các vấn đề mà chúng tôi nghĩ sẽ mang lại hiệu quả. Nếu chúng không hiệu quả, thì chúng ta không có thời gian vô hạn ở đây, và chúng ta sẽ không đi sâu vào chúng.” Ví dụ, nếu bãi bỏ quy định vận tải đường bộ không phải là một lựa chọn trực tiếp, thì hầu hết những người tham gia tập trung vào một thứ: hàng không.

Lý do tương tự áp dụng cho thương lượng. Khi vấn đề không thực sự nóng bỏng, những người ủng hộ sẽ giữ vững quan điểm cực đoan của họ. Nhưng khi vấn đề có cơ hội được lập pháp hoặc hành động khác, thì những người ủng hộ trở nên linh hoạt hơn, mặc cả từ những quan điểm cứng nhắc trước đây của họ, thỏa hiệp để được tham gia cuộc chơi, như chúng ta đã nói trong chương trước. Như một nhân viên quốc hội khác đã nói, khi đề cập đến quan điểm của đảng lao động Kennedy về việc bám sát kế hoạch bảo hiểm y tế quốc gia toàn diện của họ và sau đó đưa ra các thỏa hiệp khi vào cuối những năm 1970, có vẻ như một số phiên bản bảo hiểm y tế có thể có cơ hội được thông qua, “Tại sao bạn có nên mặc cả nếu không có cơ hội thực tế nào để nhận được hóa đơn không?” Vì vậy, một người sớm đặt cược vào một vị trí cực đoan, sau đó thỏa hiệp khi cửa sổ mở ra.

Tại sao Windows mở và đóng

Quay trở lại sự phân biệt của chúng ta giữa chương trình nghị sự và các giải pháp thay thế, và nói chung về ba luồng quy trình của chúng tôi, chương trình nghị sự bị ảnh hưởng nhiều hơn bởi các vấn đề và luồng chính trị, còn các giải pháp thay thế bị ảnh hưởng nhiều hơn bởi luồng chính sách. Về cơ bản, một cơ hội mở ra do sự thay đổi trong dòng chính trị (ví dụ: thay đổi chính quyền, thay đổi cách phân bổ ghế theo đảng phái hoặc hệ tư tưởng trong Quốc hội, hoặc thay đổi tâm trạng quốc gia); hoặc nó mở ra vì một vấn đề mới thu hút sự chú ý của các quan chức chính phủ và những người thân cận với họ. Thay đổi chính quyền có lẽ là cửa sổ rõ ràng nhất trong hệ thống chính sách. Theo lời của một người được bổ nhiệm chính trị, “Một chính quyền mới đến thị trấn, và họ hỏi, 'Chúng ta nên làm gì trước?' Một cái gì đó ngay lập tức. Chính quyền mới trao cho một số nhóm, nhà lập pháp và cơ quan cơ hội của họ—một cửa sổ chính sách mở—để thúc đẩy các lập trường và đề xuất mà họ không có cơ hội thúc đẩy với chính quyền trước đó, và điều đó gây bất lợi cho những người chơi khác .

Điều này cũng đúng với doanh thu của bất kỳ chủ thể chính trị nào. Sự gia tăng của một chủ tịch ủy ban quốc hội mới, một sự thay đổi lớn về thành viên quốc hội (như năm 1966 hoặc 1974), và các thành viên mới trong một cơ quan quản lý, tất cả đều mở ra cơ hội cho những người ủng hộ các đề xuất có thể nhận được sự đồng tình của phiên điều trần với dàn diễn viên mới. của các nhân vật. Vì vậy, chính quyền mới của Reagan đã mở ra cơ hội cho nhiều người chơi trước đây bị thiệt thòi: những người cân bằng ngân sách, những người ủng hộ, những người có quyền được sống, những người ủng hộ việc cầu nguyện ở trường học, và những người khác. Tương tự như vậy, những người mới được bổ nhiệm vào Ban Hàng không Dân dụng và Ủy ban Thương mại Liên bang dưới thời chính quyền Carter đã tạo ra sự tiếp thu đối với các sáng kiến bãi bỏ quy định mà trước đây không được chú ý.

Không có sự kiện chính trị nào trong số này - thay đổi hành chính, phân bổ lại số ghế trong Quốc hội, tâm trạng quốc gia thay đổi - chỉ định chi tiết những gì phải làm. Tất cả đều đặt ra các chủ đề chung cần được điền vào bằng các đề xuất cụ thể . Về lập trường, chính quyền Carter muốn “đẩy chính phủ ra khỏi lưng chúng ta,” và tìm mọi cách để thực hiện điều đó. Hoặc một cuộc nổi dậy của người nộp thuế khiến các thành viên Quốc hội cảnh giác với các sáng kiến tốn kém, nhưng lại không xác định chính xác nơi nào nên cắt giảm ngân sách. Những người ủng hộ các đề xuất chi tiết hơn sử dụng các sự kiện và chủ đề chung này để đẩy ý tưởng của họ lên hàng đầu. Nói cách khác, những sự kiện và chủ đề chính trị này mở ra cơ hội cho những người ủng hộ này.

Cũng có những trường hợp một vấn đề trở nên cấp bách, tạo cơ hội cho những người ủng hộ đề xuất đưa ra giải pháp của mình cho vấn đề đó. Vì ở Stance, các tuyến khí đốt thu hút sự chú ý của chính phủ đối với tình trạng thiếu năng lượng và nhiều lợi ích trong lĩnh vực giao thông vận tải—vận tải công cộng, đường sắt và các ngành khác—tranh luận rằng các chương trình của họ ít nhất nên được coi là giải pháp một phần cho vấn đề nổi cộm. Như một nhân viên quốc hội đã nói, “Năng lượng là chủ đề của năm. Nó từng là môi trường. Nếu một cái gì đó được kết nối với môi trường, mọi người sẽ quỳ xuống. Bây giờ là năng lượng.” Hoặc chi phí chăm sóc y tế trở thành một vấn đề cấp bách đến mức mọi người phải liên hệ các đề xuất với việc tìm kiếm giải pháp. Các sự kiện tập trung cũng hoạt động theo cách này. Ví dụ, một vụ tai nạn máy bay mở ra cơ hội cho những người ủng hộ các sáng kiến về an toàn hàng không. Nếu họ đã chuẩn bị sẵn các đề xuất, sự cố sẽ tạo cơ hội để tranh luận rằng đề xuất đó nên được ban hành.

Khi cửa sổ mở ra, nó sẽ không mở lâu. Thời điểm của một ý tưởng đến, nhưng nó cũng qua đi. Không có động lực không thể cưỡng lại được xây dựng cho một sáng kiến nhất định. Cửa sổ đóng lại vì nhiều lý do. Đầu tiên, những người tham gia có thể cảm thấy họ đã giải quyết được vấn đề thông qua quyết định hoặc ban hành. Ngay cả khi họ không làm, thì thực tế là một số hành động đã được thực hiện sẽ hạ màn về chủ đề này vào lúc này. 2 Thứ hai, và có liên quan chặt chẽ, những người tham gia có thể không thực hiện được hành động. Nếu họ thất bại, họ sẽ không muốn đầu tư thêm thời gian, năng lượng, vốn chính trị hoặc các nguồn lực khác vào nỗ lực đó. Như một quan chức đã nói về nỗ lực của chính quyền Carter trong việc thông qua dự luật ngăn chặn chi phí bệnh viện, “Khi họ không thể thông qua dự luật đó, tự nhiên sự chú ý sẽ chuyển sang một số thứ khác.”

Thứ ba, các sự kiện khiến cửa sổ mở có thể chuyển từ hiện trường. Ví dụ, một cuộc khủng hoảng hoặc sự kiện tập trung về bản chất là diễn ra trong thời gian ngắn. Mọi người chỉ có thể phấn khích về một vụ tai nạn hàng không hoặc một vụ sụp đổ đường sắt trong một thời gian dài. Hoặc việc sắp xếp các tài nguyên theo kim tự tháp khiến cửa sổ mở ra có thể không tồn tại lâu. Ví dụ, một chính quyền mới chỉ tận hưởng tuần trăng mật trong vài tháng và sự ra đi của nó là điều không thể tránh khỏi. Thời điểm tổng thống mới bắt đầu đưa ra quyết định dưới bất kỳ hình thức nào - bổ nhiệm, ngân sách, đề xuất lập pháp - ông ta bắt đầu làm một số người thất vọng và làm hài lòng những người khác. Trước những quyết định đầu tiên đó, mọi người đều hướng về tổng thống với sự háo hức chờ đợi. Nhưng cửa sổ do tuần trăng mật mang lại chỉ là thoáng qua.⁹³

Thứ tư, nếu thay đổi nhân sự mở ra một cửa sổ, nhân sự có thể thay đổi lại. Những người ở vị trí chủ chốt đến rồi đi, và những cơ hội mà sự hiện diện của họ mang lại cũng vậy. Khi một nhân viên của ủy ban giao thông trầm ngâm về mối quan tâm của anh ấy trong việc thay đổi các thỏa thuận tài trợ cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng , “Các nhân viên trong ủy ban này đã suy nghĩ rất nhiều về các vấn đề này. Có thể là chúng tôi có thể, trong thời gian hơn bốn năm hoặc lâu hơn, thuyết phục các thành viên về quan điểm của chúng tôi và theo đuổi điều này một cách tích cực. Nhưng rất có khả năng là chúng ta sẽ rời khỏi đây trước. Tôi không nói rằng chúng tôi sẽ đi ngay lập tức, nhưng đó là bản chất của doanh thu.” Và trên thực tế, họ đã biến mất trong hai năm.

2 Murray Edelman, Sử dụng biểu tượng của chính trị (Urbana: Nhà xuất bản Đại học Illinois, 1964), Chương 2.

Cuối cùng, cửa sổ đôi khi đóng lại vì không có giải pháp thay thế khả dụng . Trong chương về luồng chính sách, chúng tôi đã nói về sự cần thiết phải làm mềm hệ thống, để một đề xuất nhất định được thảo luận, thảo luận, sửa đổi và sẵn sàng thực hiện, rất lâu trước khi cơ hội mở ra. Cơ hội trôi qua nếu không có giải pháp thay thế sẵn sàng.

Khoảng thời gian ngắn ngủi của cửa sổ mở đã tạo nên sự tin tưởng mạnh mẽ cho câu nói cũ, "Hãy đánh khi bàn là còn nóng". Chu kỳ chú ý đến vấn đề của Anthony Downs kêu gọi hành động nhanh chóng khi có cơ hội. ⁹⁴Ông lập luận rằng trong mong muốn hành động căng thẳng nhường chỗ cho việc nhận ra các chi phí tài chính và xã hội của hành động. Như một nhà báo phản ánh đã nói: “Tôi có giả thuyết cho rằng các bước thực sự lớn luôn được thực hiện rất nhanh hoặc thậm chí không thực hiện được. Chương trình xóa đói giảm nghèo nhanh chóng trôi qua và chỉ sau khi nó được thông qua, mọi người mới bắt đầu có suy nghĩ thứ hai về nó. Cho đến khi bảo hiểm y tế quốc gia có thể được thực hiện một cách nhanh chóng, nó sẽ không được thực hiện.” Do đó, Bộ trưởng HEW Joseph Califano đã nắm bắt cơ hội trong những tháng đầu tiên tại vị để thông qua việc tổ chức lại bộ phận đã tạo ra Cơ quan Quản lý Tài chính Chăm sóc Sức khỏe. Anh ấy đã làm điều đó nhanh chóng và bí mật đến mức chỉ một số ít người biết chuyện gì đã xảy ra trước khi thông báo. Để tránh rò rỉ, ngay cả đồ họa được sử dụng trong buổi họp báo thông báo về động thái này cũng do một người bạn ở bộ phận khác tạo ra.

Nếu cửa sổ trôi qua mà không có hành động nào, nó có thể không mở lại trong một thời gian dài. Hãy xem xét sự thất vọng tột độ của viên chức muốn cắt bỏ lợi tức của Amtrak , chỉ để rồi chứng kiến nỗ lực đó bị nuốt chửng bởi cuộc khủng hoảng năng lượng năm 1979:

Vào tháng Tư và tháng Năm, chúng tôi nghĩ rằng mình đang ở trong tình trạng thực sự tốt. Sau đó, tình trạng thiếu xăng đã xoay chuyển toàn bộ. Các tờ báo đã vào cuộc, và có tất cả các bài báo này về các yêu cầu đối với Amtrak. Nếu cuộc khủng hoảng năng lượng vừa diễn ra trong năm tháng, chúng tôi đã có thể chấp thuận đề xuất của mình. Nhưng nó đã không.

Như với trường hợp của Amtrak, những người phản đối sự thay đổi cũng biết rằng lợi nhuận sẽ sớm kết thúc. Do đó, thành ngữ phổ biến ra đời, “Vượt qua cơn bão.” Nếu một người có thể trì hoãn, bằng cách nghiên cứu vấn đề hoặc bằng một phương tiện khác, thì áp lực thay đổi sẽ giảm bớt. Mọi người càng sống lâu với một vấn đề, nó càng có vẻ ít cấp bách hơn. Vấn đề có thể không thay đổi chút nào, nhưng nếu mọi người có thể chung sống với nó, thì có vẻ như nó sẽ bớt khẩn cấp hơn. Nó trở thành một vấn đề ít hơn và nhiều điều kiện hơn so với lúc đầu.

Nhận thức, ước tính và đánh giá sai

Chúng tôi đã nói chuyện như thể người ta có thể nói chắc chắn khi nào một chiến thắng chính sách mở ra. Đáng buồn thay cho các chiến lược gia đang cố gắng thao túng quá trình này, thế giới không hoàn toàn đơn giản như vậy. Một số đặc điểm khách quan xác định cửa sổ chính sách, chẳng hạn như thay đổi chính quyền, đổi mới hoặc sự sụp đổ sắp xảy ra của một khu vực chính của nền kinh tế. Nhưng cửa sổ cũng tồn tại trong nhận thức của những người tham gia. Họ nhận thức được sự hiện diện hay vắng mặt của nó, họ ước tính khả năng xảy ra trong tương lai của nó và đôi khi họ đánh giá sai hoặc nhận thức sai. Ngoài việc hiểu sai, ngay cả những người hiểu biết và có kỹ năng cao cũng có thể không đồng ý về việc một cửa sổ đang mở hay sẽ mở vì bản chất của con thú rất phức tạp và hơi mờ đục.

Trường hợp đề xuất bảo hiểm y tế quốc gia trong những năm đầu tiên của chính quyền Carter minh họa độc đáo những khác biệt trong nhận thức này. Những người ủng hộ bảo hiểm y tế quốc gia toàn diện, đặc biệt là liên minh của Thượng nghị sĩ Kennedy và tổ chức lao động, đã xem những năm 1977 và 1978 như một cơ hội chính sách rộng mở khó có thể xuất hiện trở lại trong một thời gian, một cơ hội để đẩy các đề xuất của họ vào chương trình nghị sự nổi bật và thậm chí vào ban hành. Do đó, họ đã tham gia vào một loạt các cuộc đàm phán với người của Carter, và thậm chí từ bỏ ý kiến trước đây của họ rằng kế hoạch được tài trợ thông qua chính phủ chứ không phải thông qua bảo hiểm tư nhân bắt buộc. Một trong số họ nói với tôi: “Bạn có một tổng thống đương nhiệm cam kết mạnh mẽ và công khai về bảo hiểm y tế quốc gia, và một Quốc hội Dân chủ áp đảo. Bạn chỉ không thấy những cơ hội này xuất hiện thường xuyên thôi.” Một người khác nói một cách kịch tính hơn: “Cảm giác của chúng tôi là nếu điều này không được thực hiện trong Đại hội tiếp theo, nó sẽ chết trong một thập kỷ, và thậm chí có thể là chết trong một thế hệ. Tất cả chúng tôi cảm thấy rằng đây là thời gian. Nếu bây giờ chúng ta không thể tập hợp các lợi ích lại với nhau, chúng ta sẽ không thể làm lại điều đó trong một thời gian dài.”

Những người khác hoài nghi rằng cửa sổ thực sự đã được mở. Một nhà hoạt động vì sức khỏe nổi tiếng nói với tôi: “Tôi không nghĩ nó sẽ đi đến đâu, và nếu nó không đi đến đâu, thì đó không phải là điều tôi muốn dành thời gian cho nó.” Một nhân viên quan trọng của ủy ban quốc hội cũng bày tỏ sự hoài nghi sâu sắc của mình: “Những gì bạn sẽ thấy là rất nhiều ca hát và nhảy múa, rất nhiều âm thanh và sự giận dữ, rất nhiều việc chơi quốc ca, và không nhiều hơn thế. Thực tế là không có cách nào để tài trợ cho nó, thứ nhất và thứ hai, không có nhu cầu của công chúng đối với nó. [Ngay cả bảo hiểm thảm họa] hiện đã được định giá ngoài thị trường.” Những người ủng hộ các kế hoạch toàn diện có thể không đồng ý với những đánh giá này về thực tế chính trị và ngân sách, nhưng đó chính xác là vấn đề. Khi đánh giá độ rộng của cửa sổ, có nhiều chỗ cho sự bất đồng ngay cả giữa những người hợp lý.

Hóa ra cửa sổ đã đóng, nếu nó đã từng mở. Lạm phát và thâm hụt ngân sách, kết hợp với các dấu hiệu phản đối của người nộp thuế như Dự luật 13 của California, đã khiến các quan chức chính quyền và thành viên Quốc hội lo lắng về các khoản chi lớn mới của liên bang. Những người ủng hộ cũng không thể đi đến thống nhất, điều đó có nghĩa là không có giải pháp thay thế. Do đó, dự án đã bị phá hủy trên các rạn san hô về chi phí tài chính, sự bất đồng giữa những người ủng hộ các kế hoạch khác nhau và thiếu thời gian để tìm ra tất cả các chi tiết thực chất và các cuộc mặc cả chính trị.

Các chính trị gia hiểu biết thường nói về tầm quan trọng của thời gian. Như một quan chức đã nói, “Điều quan trọng là một đề xuất phải đến đúng thời điểm.” Điều họ muốn nói là đề xuất phải được vạch ra từ trước, phải xuất hiện và được thúc đẩy khi cửa sổ mở. Việc bỏ lỡ cửa sổ đó sẽ khiến bạn phải đợi cho đến khi cửa sổ mở lại. Nhiều người ủng hộ bảo hiểm y tế quốc gia đã miêu tả tình trạng lao động chuyển tiếp trong giai đoạn 1973-1974 như một ví dụ nổi bật. Trong khoảng thời gian ngắn ngủi đó, Thượng nghị sĩ Kennedy và Chủ tịch Ủy ban Cách thức và Phương tiện Hạ viện Wilbur Mills đã đưa ra một kế hoạch bảo hiểm y tế quốc gia thỏa hiệp. Vào thời điểm đó, nhiều người cảm thấy rằng chính phủ liên bang ít nhất có thể chi trả cho kế hoạch Kennedy-Mills trước sự tấn công dữ dội của cuộc nổi dậy của người nộp thuế và sự thắt chặt ngân sách. Bị suy yếu bởi Watergate, Nixon thậm chí có thể đã ký nó như một phần trong nỗ lực cứu vãn nhiệm kỳ tổng thống của mình. Nhưng lao động có tổ chức phản đối kế hoạch Kennedy-Mills, về cơ bản là vì họ không tán thành các khoản khấu trừ và phúc lợi kém toàn diện, và về mặt chính trị vì họ muốn chờ đợi những gì họ cho là thời điểm thuận lợi hơn, đặc biệt là với một tổng thống thuộc đảng Dân chủ. Hồi tưởng lại, một người ủng hộ đã nói với tôi vào năm 1978, “Đó là một sai lầm lớn của lao động. Họ phản đối vì nó chỉ là một tờ 40 tỷ đô la sư tử. Bây giờ họ sẽ may mắn kiếm được thứ gì đó cỡ 10 hay 15 tỷ.” Một người khác nói: “Theo tôi, đó là một sai lầm chiến lược nghiêm trọng. Bạn có thể đã chấp nhận [Kennedy-Mills], và dựa trên nó để đạt được mục tiêu mà bạn muốn.” Tuy nhiên, một người tham gia lao động đã từ chối chấp nhận đặc điểm như vậy, lập luận rằng Kennedy-Mills thực sự không thể chấp nhận được. Khi được hỏi liệu Kennedy có quá dễ bị thỏa hiệp theo sở thích của mình hay không, anh ấy trả lời: “Không, ngoại trừ sự tán tỉnh ngắn ngủi của anh ấy với Kennedy-Mills. Nhưng anh ấy đã quay trở lại sau đó. Trong mọi trường hợp, Kennedy-Mills có thể là cửa sổ mà những người ủng hộ bảo hiểm y tế quốc gia đã tìm kiếm trong nhiều năm, mặc dù có một số bất đồng về điều đó. Nếu đúng như vậy, thì thời gian để nắm bắt cơ hội đã trôi qua, và hóa ra, kinh nghiệm của chính quyền Carter và cuộc bầu cử sau đó của Ronald Reagan đã dẫn đến việc đóng cửa trong nhiều năm sau đó.

KHỚP NỐI

Trong luồng chính sách, các đề xuất, giải pháp thay thế và giải pháp nổi lên, được thảo luận, sửa đổi và thảo luận lại. Trái ngược với mô hình giải quyết vấn đề, trong đó mọi người nhận thức được một vấn đề và xem xét các giải pháp thay thế, các giải pháp trôi nổi trong và gần chính phủ, tìm kiếm các vấn đề để trở nên gắn bó hoặc các sự kiện chính trị làm tăng khả năng áp dụng chúng. Những đề xuất này liên tục nằm trong luồng chính sách, nhưng sau đó đột nhiên chúng trở nên nổi bật trong chương trình nghị sự của chính phủ vì chúng có thể được coi là giải pháp cho một vấn đề cấp bách hoặc vì các chính trị gia nhận thấy sự tài trợ của họ là phù hợp. Ví dụ, bảo hiểm y tế quốc gia đã được thảo luận liên tục trong phần tốt hơn của thế kỷ này. Các lập luận và thông tin

bây giờ đã được mài dũa khá tốt. Nhưng đề xuất này xuất hiện trong chương trình nghị sự khi dòng chảy chính trị, dưới hình thức các sự kiện như một chính quyền mới hoặc một sự thay đổi trong tâm trạng quốc gia, mở ra một cơ hội khiến thời điểm của nó trở nên thuận lợi .

Một ví dụ tuyệt vời về giải pháp liên tục thích ứng với sự thay đổi liên tục của các vấn đề và chính trị là trường hợp giao thông công cộng đô thị. Khi một chương trình liên bang về giao thông công cộng lần đầu tiên được đề xuất, nó chủ yếu được bán như một công cụ quản lý giao thông thẳng. 5 Nếu chúng ta có thể đưa mọi người ra khỏi ô tô cá nhân của họ, chúng ta sẽ di chuyển họ hiệu quả hơn và giảm tắc nghẽn giao thông trong các thành phố, khiến chúng trở nên dễ sống hơn. Khi các vấn đề về giao thông và tắc nghẽn tự diễn ra trong luồng vấn đề, những người ủng hộ phương tiện giao thông công cộng tìm kiếm vấn đề nổi cộm tiếp theo để gắn giải pháp của họ. Cùng với phong trào môi trường. 6 Vì ô nhiễm luôn ở trong tâm trí mọi người nên một phần nổi bật của giải pháp có thể là giao thông công cộng: Đưa mọi người ra khỏi ô tô của họ và ô nhiễm sẽ giảm bớt. Phong trào môi trường đã phai nhạt, và cú hích lớn tiếp theo là gì? Bạn đoán nó: năng lượng. Cách giải quyết vấn đề năng lượng của đất nước, theo lý luận của những người ủng hộ giao thông công cộng, là đưa mọi người ra khỏi ô tô khi đi lại. Tất nhiên, nhu cầu về tiền của các thành phố và sự quan tâm của họ trong việc chuyển một phần đáng kể chi phí cho người nộp thuế liên bang đã thúc đẩy họ ủng hộ phương tiện giao thông công cộng. Nhưng vì động lực thúc đẩy đó không thể phục vụ thành công như toàn bộ cơ sở lý luận, nên những người ủng hộ buộc phải đưa giải pháp của họ vào bất kỳ vấn đề nào có thể nổi cộm tại bất kỳ thời điểm nào. Như một người ủng hộ như vậy đã tóm tắt, “Có một mối quan tâm liên tục đối với vận tải công cộng. Các mục tiêu cơ bản tồn tại và tiếp tục cùng. Bạn muốn làm điều gì đó, và bạn hỏi, 'Điều gì sẽ hiệu quả trong năm nay? Năm nay có gì hấp dẫn mà tôi có thể treo cái này lên?”'

Do đó, các giải pháp đi đôi với các vấn đề, các đề xuất liên quan đến các yêu cầu cấp bách về chính trị và các giải pháp thay thế được đưa ra khi chương trình nghị sự thay đổi. Những người ủng hộ họ lôi kéo họ vào vấn đề của thời điểm này, hoặc đẩy họ vào thời điểm có vẻ thuận lợi trong dòng chảy chính trị. Đây là lý do tại sao, như một quan chức đã nói, “Các vấn đề tiếp tục xuất hiện trở lại dưới các hình thức khác. Bạn nghĩ rằng bạn đã chôn nó một năm, nhưng nó sẽ xuất hiện vào năm sau ở một nơi khác. Các vấn đề có độ tuổi khác nhau, nhưng chúng gần như giống nhau. Một trong những người ủng hộ việc đóng gói lại đã đồng ý: “Không có gì mới cả. Chúng tôi đang hồi sinh những con chó già đã chết, nhổ chúng lên và thả chúng lên trên cùng.

Windows có vấn đề và Windows chính trị

Một cửa sổ đang mở gọi để làm gì? Câu trả lời phụ thuộc vào điều gì đã mở cửa sổ ngay từ đầu, hay nói cách khác, điều gì đã khiến chương trình nghị sự thay đổi. Như đã lưu ý ở trên, sự thay đổi như vậy thường xảy ra để đáp ứng với sự phát triển

5 Xem Alan Altshuler, “Changing Patterns of Public Policy,” Public Policy 25 (Mùa xuân 1977): 186.

6 Xem William Lilley, “Transit Lobby Sights Victory,” National Journal (4 tháng 3 năm 1972): 39. Ông nói rằng phương tiện công cộng “có thể gánh vác vấn đề môi trường nóng bỏng về mặt chính trị.” ý kiến trong các vấn đề và luồng chính trị, không phải trong luồng chính sách. Vì vậy, hai loại cửa sổ — cửa sổ vấn đề và cửa sổ chính trị — yêu cầu các khoản vay mượn khác nhau từ dòng chính sách. Nếu những người ra quyết định bị thuyết phục rằng một vấn đề đang cấp bách, họ sẽ tiếp cận dòng chính sách để tìm một giải pháp thay thế có thể được coi là một giải pháp hợp lý. Nếu các chính trị gia áp dụng một chủ đề nhất định cho hoạt động quản lý hành chính của họ hoặc bắt đầu tìm kiếm các đề xuất sẽ phục vụ cho việc tái tranh cử của họ hoặc các mục đích khác, thì họ sẽ tiếp cận luồng chính sách cho các đề xuất.

Đôi khi cửa sổ được mở ra bởi một vấn đề gây sức ép lên chính phủ , hoặc ít nhất được coi là gây sức ép. Ví dụ, sự sụp đổ của Đường sắt Trung tâm Penn đòi hỏi một số phản ứng. Trong trường hợp không có hành động của chính phủ liên bang, dịch vụ cho các chủ hàng trên khắp vùng Đông Bắc sẽ bị đình trệ. Do đó, sự sụp đổ của Penn Central đã mở ra cơ hội cho những người ủng hộ tất cả các loại đề xuất liên quan đến điều kiện tài chính của ngành đường sắt quốc gia một cách tổng quát hơn: trợ cấp, bãi bỏ quy định, quốc hữu hóa, bảo lãnh khoản vay, cải tạo nền đường và nhiều vấn đề khác. Những người ủng hộ đã cố gắng kết hợp giải pháp thú vị của họ cho vấn đề hiện tại.

Sự nổi bật của vấn đề chi phí trong lĩnh vực y tế đã tạo ra những áp lực tương tự . Với việc thông qua Medicare và Medicaid, chi phí chăm sóc sức khỏe tăng lên đáng kể. Khi những người trong và xung quanh chính phủ coi chi phí là vấn đề của thời kỳ, thì mọi thứ phải được gắn với nó bằng cách nào đó. Các chương trình quản lý khác nhau—Tổ chức Đánh giá Tiêu chuẩn Chuyên nghiệp, Lập kế hoạch Y tế, gian lận và lạm dụng—đã được thông qua, một phần là do đóng góp được cho là tiết kiệm tiền của họ. Các Tổ chức Bảo trì Sức khỏe được thành lập với hy vọng rằng sự cạnh tranh giữa hành nghề trả trước và hành nghề trả phí theo dịch vụ sẽ tạo ra sự cạnh tranh trong thị trường y tế và giảm chi phí. Mọi người bắt đầu quan tâm đến việc hạn chế giới thiệu công nghệ chi phí cao và làm việc về phòng ngừa để góp phần giảm chi tiêu không cần thiết. Vấn đề tăng chi phí quá cấp bách và phổ biến trong suy nghĩ của các nhà hoạch định chính sách y tế đến mức nó dẫn đến việc cân nhắc và áp dụng một lượng lớn các chương trình liên quan đến vấn đề này.

Ngoài cánh cửa được mở ra bởi sự xuất hiện của một vấn đề cấp bách, một cánh cửa có thể được mở ra bởi một sự kiện trong dòng chảy chính trị—sự thay đổi chính quyền, sự thay đổi trong tâm trạng quốc gia, một loạt các thành viên mới của Quốc hội. Các chính trị gia quyết định thực hiện một số loại sáng kiến về một chủ đề cụ thể và tìm kiếm các ý tưởng. Đặt mình vào thị trường cho các đề xuất tạo ra một cơ hội cho những người ủng hộ và nhiều lựa chọn thay thế sau đó được các nhà tài trợ của họ đưa ra. Do đó, một hoặc nhiều đề xuất đã được thực hiện và có sẵn trong luồng chính sách sẽ được kết hợp với sự kiện trong luồng chính trị đã thay đổi chương trình nghị sự. Các vấn đề có thể không thay đổi chút nào; các giải pháp cũng không. Nhưng sự sẵn có của một giải pháp thay thế đáp ứng theo một cách nào đó đối với tình hình chính trị mới sẽ thay đổi chương trình nghị sự chính sách.

Ví dụ: các lựa chọn thay thế có sẵn được kết hợp với các chủ đề quản trị chung. Chính quyền Ford đưa ra lời kêu gọi chung trong ngành hành pháp về các đề xuất giảm tỷ lệ thất nghiệp. Họ nhận được đề nghị thuê những người thất nghiệp để bảo trì nền đường sắt. Các chuyên gia đường sắt đã quan tâm đến tình trạng xuống cấp của nền đường trong nhiều năm và coi việc chính quyền quan tâm đến việc làm là cơ hội để giải quyết vấn đề nền đường. Mong muốn thực hiện một sáng kiến đô thị của chính quyền Carter là một ví dụ khác . Đã có một số cuộc thảo luận trong giới giao thông vận tải về việc khuyến khích các nhà ga đa phương thức ở các thành phố, nơi sẽ kết hợp đường sắt và xe buýt, liên tỉnh và đi lại. Sự quan tâm của chính quyền đối với các chương trình dành cho thành phố đã mở ra cơ hội cho các chuyên gia giao thông vận tải. Như một quan chức đã nói với tôi, “Khi sáng kiến đô thị xuất hiện, chúng tôi quyết định rằng đó sẽ là một điều tốt để giải quyết nó.” Và đề xuất về các nhà ga đa phương thức đã thực sự trở thành một phần của sáng kiến đô thị.

Cửa sổ vấn đề và cửa sổ chính trị có liên quan với nhau. Khi một chiến thắng mở ra vì một vấn đề đang cấp bách, các giải pháp thay thế được tạo ra như là các giải pháp cho vấn đề sẽ tốt hơn nếu chúng cũng đáp ứng các bài kiểm tra về khả năng chấp nhận chính trị. Các đề xuất không thể tập hợp đủ sự ủng hộ của Hill hoặc vấp phải sự phản đối của chính quyền có xu hướng bị loại bỏ, mặc dù chúng có thể là giải pháp hợp lý hoàn hảo cho vấn đề hiện tại. Tương tự như vậy, khi một sự kiện chính trị mở ra cơ hội, những người tham gia sẽ cố gắng tìm ra một vấn đề có thể gắn liền với giải pháp được đề xuất. Sự kiện chính trị thậm chí còn dẫn đến vấn đề tiền chiếm đóng cao hơn. Chẳng hạn, khi Thượng nghị sĩ Long quyết định tổ chức các phiên đánh dấu về bảo hiểm y tế quốc gia vào năm 1979, các đề cập nổi bật về các vấn đề tạo ra nhu cầu hoặc cử tri đối với bảo hiểm y tế quốc gia đã tăng đột ngột trong các cuộc phỏng vấn, từ 3% năm 1978 lên 42% vào năm 1979. Năm 1979. Cuộc thảo luận về bảo hiểm y tế quốc gia diễn ra sôi nổi, đòi hỏi phải chú ý đến những vấn đề mà nó phải giải quyết, mặc dù những vấn đề này không thay đổi đột ngột trong cùng một khoảng thời gian.

nắm bắt cơ hội

Khi một cơ hội mở ra, những người ủng hộ các đề xuất sẽ cảm nhận được cơ hội của họ và vội vàng tận dụng nó. Ví dụ, khi một máy bay thương mại va chạm với một máy bay tư nhân ở San Diego, dư luận đã mở ra cơ hội cho những người ủng hộ quyền kiểm soát nhiều hơn đối với máy bay tư nhân. Một quan chức hiểu biết cho biết: “Vụ tai nạn đó đã cung cấp cho FAA một lý do tuyệt vời để mở rộng các khu vực kiểm soát giao thông . Dù sao thì họ cũng muốn thứ đó.” Một người phụ trách ngân sách đồng ý: “Tất nhiên là không may xảy ra tai nạn, nhưng bạn sẽ nhận được nhiều tiền hơn cho cơ sở vật chất khi chúng xảy ra . Các đề xuất hạn chế hoạt động hàng không chung đã được xem xét và bị từ chối, không phải vì lý do mà vì sợ bị phản đối. Sau đó, họ lại xuất hiện vì vụ tai nạn đã mở ra một cơ hội nhỏ, trong đó những người ủng hộ những đề xuất này cho rằng họ có thể làm được điều gì đó.”

Đôi khi việc vội vàng gắn lợi ích cá nhân vào vấn đề hoặc sự kiện chính trị nhất thời trở nên hơi cực đoan. Ví dụ, trong thời kỳ đỉnh cao của hành động tinh thần vì môi trường, những người quan tâm đến đường cao tốc cảm thấy khá bị tấn công bởi những lập luận rằng việc xây dựng đường cao tốc và khuyến khích sử dụng ô tô là không phù hợp với môi trường. Trong nỗ lực làm cho đường cao tốc tương thích với các mối quan tâm về môi trường, ban quản lý đường cao tốc đã nghiên cứu các vấn đề tinh thần môi trường khác nhau. Một quan chức chọn hành động:

Họ khiến người của họ bận rộn và thực hiện một cuộc nghiên cứu lớn để tính toán vấn đề lớn sẽ xảy ra với phân ngựa và phân la nếu chúng ta không phát minh ra ô tô. Đây là khi mọi người đang la hét về ô nhiễm. Vì vậy, họ muốn đưa ra lập luận rằng chiếc xe hơi đã thực sự giúp giải quyết vấn đề ô nhiễm bởi vì nếu không có nó thì cả đất nước sẽ có một lớp cứt la dày tới hai feet.

Khi có cơ hội, những người tham gia đưa vấn đề của họ đến các cuộc giải phóng, hy vọng rằng những người ra quyết định sẽ giải quyết chúng, đồng thời đưa ra các đề xuất của họ, hy vọng chúng sẽ được thông qua. Ví dụ, trong số các sáng kiến năng lượng được đưa ra trong những năm của Carter, có các đề xuất đánh thuế dầu thô cao, với hy vọng khuyến khích bảo tồn, và chính xác một khoản thuế lợi nhuận bất ngờ từ các công ty năng lượng để đổi lấy việc bãi bỏ quyền kiểm soát. Đối với những người tham gia giao thông vận tải, cả hai đề xuất hứa hẹn sẽ mang lại doanh thu lớn. Các sáng kiến về giao thông công cộng được đề xuất cho việc xây dựng và vận hành các hệ thống giao thông công cộng thông thường và độc đáo. Những người quan tâm đến đường cao tốc đã đề cập đến việc xây dựng “những con đường chở than” để vận chuyển than mà chính quyền đề xuất sử dụng ngày càng nhiều . Đường sắt cũng nói về trợ cấp để vận chuyển than. Nhiều dự án xây dựng cảng giao thông có thể được tài trợ: sân bay, âu thuyền và đập, đường cao tốc, nền đường sắt, cầu, tàu điện ngầm. Một nhà vận động hành lang nhận xét: “Có vẻ như đây là một cách giải quyết các vấn đề về tài chính cho giao thông vận tải dễ dàng hơn là tranh giành quỹ tín thác.” Trong làn sóng hoạt động, những đề cập nổi bật về các nguồn tài trợ mới cho vận tải đã tăng đột ngột từ 10% trong các cuộc phỏng vấn của tôi năm 1978 lên 44% vào năm 1979.

Một chuỗi sự kiện tương tự đã diễn ra khi chính quyền Nixon đề xuất luật Tổ chức Bảo trì Sức khỏe vào đầu những năm 1970. Khi nó đến Hill, những người theo chủ nghĩa tự do coi đây là cơ hội của họ để đưa vô số điều khoản không có trong luật ban đầu. Khi luật được Quốc hội đưa ra, để đủ điều kiện trở thành liên bang và hỗ trợ, các HMO được yêu cầu cung cấp gói phúc lợi phong phú hơn nhiều so với dự luật của chính quyền, bao gồm chăm sóc răng miệng và điều trị nghiện rượu; cho phép tuyển sinh mở; và dựa trên tư cách thành viên trên toàn bộ cộng đồng thay vì các nhóm được chọn. Giá trị của các điều khoản khác nhau này có thể được tranh luận trong thời gian dài, nhưng hiệu quả cuối cùng, theo nhiều người được hỏi của tôi, là tải HMO xuống với một loạt các yêu cầu bất khả thi khiến chương trình trở nên cực kỳ khó khăn.

Suy cho cùng, có vẻ như việc quá tải như vậy sẽ xảy ra là điều không thể tránh khỏi. Nhiều giải pháp có sẵn hơn cửa sổ để xử lý chúng. Vì vậy, khi một cửa sổ mở ra, các giải pháp sẽ đổ xô đến đó. Ngoài ra, các chiến lược gia đôi khi cố tình làm quá tải một chương trình nghị sự để cản trở mọi hành động. Nếu họ muốn ngăn hành động đối với một mặt hàng cụ thể, họ sẽ tải vào nhiều mặt hàng khác để cạnh tranh.

Điều gì sẽ xảy ra khi vô số vấn đề khó quản lý như vậy và những người bản địa thay đổi bị dồn vào các cuộc thảo luận? Một khả năng, quả thực không phải là hiếm gặp , là toàn bộ phức hợp các vấn đề đều rơi vào trọng lượng của chính nó. Hầu hết những người tham gia đều kết luận rằng chủ đề quá phức tạp, quá nhiều vấn đề và quá nhiều lựa chọn thay thế. Sự chú ý của họ trôi sang những chủ đề khác, dễ quản lý hơn. Tuy nhiên, nếu họ sẵn sàng đầu tư nguồn lực đáng kể vào các vấn đề, thì có thể có một số lựa chọn thay thế. Đôi khi, khoản đầu tư gọn gàng của cô ấy sẽ giải quyết hầu hết hoặc tất cả các vấn đề và loại bỏ hầu hết hoặc tất cả các giải pháp thay thế. Nhiều khả năng, một số vấn đề và giải pháp thay thế sẽ trôi xa khỏi lựa chọn cụ thể hiện có, để lại một tập hợp có thể quản lý được . ⁹⁵Những thứ có thể được xử lý mà không cần đầu tư nhiều nguồn lực được xử lý khá dễ dàng. Phần còn lại, các vấn đề được giải quyết và các quyết định được đưa ra theo mốt, theo các quy trình hiện đã quen thuộc trong tài liệu về việc ra quyết định: thương lượng, xây dựng liên minh đa số và xây dựng sự đồng thuận. Chìa khóa để hiểu kết quả đạt được là mức độ cam kết nguồn lực. Những người tham gia càng sẵn sàng cam kết nguồn lực của họ thì càng có nhiều vấn đề được giải quyết và càng có nhiều phương án thay thế được đưa ra.

Hoạt động của cam kết tài nguyên được minh họa độc đáo bằng trường hợp hóa chất nguy hiểm tràn ra từ các toa xe bồn trong khi đường sắt bị trật bánh. Đã có một loạt các vụ tai nạn như vậy xảy ra vào năm 1977-78, vụ nổi bật nhất là ở Waverly, Tennessee. Những tai nạn này đã mở ra một cơ hội và những người ủng hộ khá nhiều giải pháp khác nhau đã thúc đẩy việc áp dụng chúng. Một số, bao gồm cả thống đốc bang Tennessee, kêu gọi quốc hữu hóa nền đường sắt; những người khác kêu gọi sửa chữa nền đường ít tham vọng hơn để tránh trật bánh. Tại sao các vụ tai nạn không tạo cơ hội ban hành các chương trình sâu rộng nhằm cải tạo nền đường hoặc thậm chí quốc hữu hóa? Câu trả lời là một giải pháp thay thế ít tốn kém hơn đã được xem xét cùng lúc: đối phó với những chiếc xe tăng của chính họ . Chính phủ có thể yêu cầu các công ty hóa chất và xăng dầu làm cho xe tăng của họ ít bị đâm thủng hơn. Giải pháp đó sẽ không yêu cầu đầu tư các nguồn tài chính mà việc sửa chữa nền đường đòi hỏi, và sẽ tránh được sự phản đối không thể tránh khỏi đối với việc quốc hữu hóa và hỗ trợ các “ông trùm” đường sắt. Trong những điều kiện khác - chẳng hạn như nếu ý kiến quốc hữu hóa dịu đi - vụ tai nạn Waverly có thể là cơ hội để nâng cấp hoặc quốc hữu hóa nền đường.

Tuy nhiên, kết quả có thể khá khó lường. Một chuyên gia quản trị đưa ra một hóa đơn, sau đó không thể kiểm soát các diễn biến tiếp theo và dự đoán kết quả . Các giải pháp trở nên gắn liền với các vấn đề, mặc dù bản thân các vấn đề đó không nhất thiết quy định các giải pháp cụ thể đó. Do đó, một thảm họa bom mìn gây ra luật pháp không chỉ cho an toàn mỏ, mà còn cho bệnh phổi đen . Sự sụp đổ của tuyến đường sắt dẫn đến một biện pháp cải cách quy định mặc dù môi trường quy định có thể không đóng góp ở bất kỳ mức độ đáng kể nào vào tình trạng tài chính của tuyến đường sắt. Vì kết quả phụ thuộc vào sự kết hợp của các vấn đề và đề xuất đang được xem xét, nên chắc chắn sẽ có một số lập trường xảy ra, tùy thuộc vào những người tham gia nào có mặt, những lựa chọn thay thế nào có sẵn và thậm chí cả những gì thu hút sự chú ý của mọi người.

Tính không thể đoán trước và không có khả năng kiểm soát các sự kiện một khi chúng bắt đầu chuyển động sẽ tạo ra tình thế tiến thoái lưỡng nan cho những người tham gia vào quá trình này. Trong phạm vi mà họ có bất kỳ quyền quyết định nào đối với việc mở một cửa sổ, họ cần tự hỏi bản thân trước khi mở cửa sổ xem liệu họ có nguy cơ khởi động một chuỗi sự kiện không thể kiểm soát được có thể tạo ra kết quả không theo ý muốn của họ hay không. Chẳng hạn, một chính quyền phải quyết định xem việc thúc đẩy một đề xuất nhất định có thể tạo ra một đạo luật từ Quốc hội không giống với ý định ban đầu của họ hay không, hoặc có thể không tạo ra một đạo luật nào cả và để lại hậu quả của cuộc tranh cãi là một hình ảnh tổng quát về sự hỗn loạn phản ánh không tốt về quản trị. Việc đệ trình một đề xuất lập pháp trở thành một cái thùng rác mà những sửa đổi, bổ sung , những hướng đi hoàn toàn mới và thậm chí cả những mục không liên quan có thể bị đổ vào đó khi dự luật đi qua quy trình lập pháp. Sau khi lịch trình được thiết lập, quyền kiểm soát đối với quy trình sẽ bị mất. Các tài liệu tham khảo ngôn ngữ phổ biến cho một hiện tượng như vậy không bao gồm “mở hộp Pandora”, “tàu hỏa đi chệch đường ray” và “mở một hộp giun”. Đôi khi những người tham gia chọn hoàn toàn không mở một win dow hơn là mạo hiểm với một kết quả tồi tệ hơn hiện trạng.

Tầm quan trọng chung của khớp nối

Bản thân các vấn đề hoặc chính trị có thể cấu trúc chương trình nghị sự của chính phủ . Nhưng khả năng xuất hiện của một mục trong chương trình nghị sự quyết định sẽ tăng lên đáng kể nếu cả ba luồng—các vấn đề, chính sách và chính trị—được kết hợp với nhau. Chẳng hạn, một giải pháp thay thế trôi nổi trong dòng chính sách sẽ trở nên gắn liền với một vấn đề nổi cộm hoặc với các sự kiện trong dòng chính trị để được xem xét nghiêm túc trong bối cảnh rộng hơn là cộng đồng các chuyên gia. Nếu một giải pháp thay thế được kết hợp với một vấn đề như một giải pháp, thì sự kết hợp đó cũng nhận được sự ủng hộ trong dòng chảy chính trị. Tương tự như vậy, nếu một giải pháp thay thế được các chính trị gia nắm bắt, thì nó được chứng minh là một giải pháp cho một vấn đề thực sự. Bản thân không có luồng nào là đủ để đặt một mục chắc chắn vào chương trình nghị sự quyết định.

Nếu thiếu một trong ba yếu tố—nếu không có giải pháp, không thể tìm ra vấn đề hoặc không đủ thuyết phục, hoặc không nhận được sự ủng hộ từ dòng chính trị—thì vị trí của chủ thể trong chương trình ra quyết định chỉ là thoáng qua. Cửa sổ có thể mở trong một thời gian ngắn, nhưng nếu khớp nối không được thực hiện nhanh chóng, cửa sổ sẽ đóng lại. Một chủ đề có thể đột ngột xuất hiện trong chương trình nghị sự và chỉ xuất hiện trong một thời gian ngắn. Chẳng hạn, một tổng thống có thể đặt ưu tiên cao cho nó, hoặc một sự kiện trọng tâm như tai nạn máy bay có thể mở ra cơ hội. Nhưng mục này có thể nhanh chóng biến mất khỏi tầm nhìn nếu không có sự tham gia quan trọng của ba luồng. Vì nó không thể chuyển từ trạng thái chương trình nghị sự của chính phủ sang chương trình nghị sự quyết định, nên sự chú ý chuyển sang các chủ đề khác.

Ví dụ: nếu không có giải pháp thay thế khả dụng nào được tạo ra bởi luồng chính sách, thì đối tượng sẽ mờ dần khỏi chế độ xem hoặc không bao giờ xuất hiện ngay từ đầu. Trong trường hợp chăm sóc y tế dài hạn, cả vấn đề và dòng chảy chính trị đều được đặt ra một cách chắc chắn. Tình trạng già hóa dân số hiện tại và tương lai cho thấy một vấn đề sẽ trở nên cấp bách nhất, và “hành lang xám” đã cho thấy đủ sức mạnh chính trị để tạo ra nhiều động cơ khuyến khích các chính trị gia quan tâm. Nhưng những người ủng hộ đã không nghĩ ra các giải pháp có giá cả phải chăng và đã tìm ra các phương thức kết hợp bệnh nhân với cơ sở thích hợp hoặc loại hình chăm sóc khác. Như một người trả lời đã nói: “Mọi vấn đề đều không có giải pháp tốt. Trong trường hợp chăm sóc dài hạn, lần đầu tiên ai đó nghĩ ra một giải pháp khả thi như vậy, sau đó nó sẽ trở thành mục đốt trước trong thời gian ngắn.” Một lập luận tương tự

Có thể đề cập đến việc thiếu một giải pháp đã được thống nhất sẽ hiệu quả và không quá tốn kém về vấn đề cải thiện sức khỏe tâm thần của người dân. Thật vậy, trong các chỉ số định lượng của tôi kết hợp bốn năm phỏng vấn về sức khỏe, không có biến số chăm sóc dài hạn nào tăng trên 13% số người được hỏi thảo luận về nó một cách nổi bật và không có biến số sức khỏe tâm thần nào tăng trên 5%.

Mặt khác, nếu có thể tìm thấy một giải pháp thay thế, chủ đề sẽ thực sự thành công. Ví dụ, việc xây dựng hệ thống đường cao tốc liên bang đã bị đình trệ trong nhiều năm do bất đồng về nguồn tài chính phù hợp. Trong những năm 1950, khi Ủy ban Đất sét ủng hộ thuế nhiên liệu được đánh dấu trả theo mức sử dụng, việc lập kế hoạch đã tăng tốc nhanh chóng và việc xây dựng bắt đầu. Sự kết hợp của ba luồng đã được thực hiện: vấn đề tắc nghẽn là rõ ràng, có rất nhiều lý do chính trị để thực hiện dự án và giải pháp thay thế chấp nhận được đã xuất hiện.

Có rất ít lời giải thích đơn lẻ cho vị trí cao trong chương trình nghị sự. Nói chung, sự gia tăng của một mặt hàng là do tác động chung của một số yếu tố kết hợp với nhau tại một thời điểm nhất định, chứ không phải do tác động riêng lẻ của yếu tố này hay yếu tố khác. Khi tôi hỏi những người trả lời tại sao một chủ đề nhất định lại trở nên hot, họ thường trả lời về sự tương tác giữa các yếu tố, thay vì thảo luận về một yếu tố đơn lẻ hoặc thậm chí là sự bổ sung của một số yếu tố đơn lẻ với nhau. Đó là hiệu ứng chung của họ rất mạnh mẽ. Dưới đây là một số biểu hiện của ý tưởng đó:

Nhiều thứ đến với nhau cùng một lúc.

Có một hợp lưu của các dòng.

Đó là sự kết hợp của nhiều thứ.

Một nhóm các yếu tố đã được trộn lẫn vào hỗn hợp.

Đó là một hỗn hống.

Nói chung, không có yếu tố nào chiếm ưu thế hoặc đi trước các yếu tố khác. Mỗi người có cuộc sống riêng và động lực riêng của mình. Sự kết hợp của các luồng này, cũng như sự phát triển tỷ lệ riêng biệt của chúng, là chìa khóa để hiểu được sự thay đổi chương trình nghị sự.

DOANH NHÂN CHÍNH SÁCH

Và điều gì tạo nên sự kết hợp của các luồng? Nhập lại những người quen đã quá quen thuộc của chúng ta, những doanh nhân chính sách. Trong các chương về các vấn đề và món súp nguyên thủy của chính sách, chúng tôi đã mô tả các doanh nhân là những người ủng hộ sẵn sàng đầu tư nguồn lực của họ—thời gian, năng lượng, danh tiếng, tiền bạc—để thăng tiến một vị trí để đổi lấy lợi ích dự kiến trong tương lai dưới dạng vật chất, có mục đích. , hoặc lợi ích đoàn kết. Chúng tôi đã thảo luận về các biện pháp khuyến khích họ tích cực hoạt động và các hoạt động của họ trong quá trình giảm nhẹ quan trọng phải có trước tình trạng hoặc ban hành chương trình nghị sự cao.

Các doanh nhân được tìm thấy ở nhiều địa điểm. Không một vị trí chính thức hay thậm chí không chính thức nào trong hệ thống chính trị có độc quyền đối với họ. Đối với một nghiên cứu điển hình, doanh nhân chủ chốt có thể là thư ký nội các; đối với người khác, một thượng nghị sĩ hoặc thành viên của Hạ viện; đối với những người khác, một nhà vận động hành lang, học giả, luật sư ở Washington hoặc quan chức nghề nghiệp. Nhiều người có một số nguồn lực quan trọng, và Chương 2 và 3 của cuốn sách này đã mô tả các nguồn lực của mỗi người. Dù sao đi nữa, việc sắp xếp các doanh nhân gần như không liên quan đến việc hiểu các hoạt động hoặc thành công của họ. Một tay có kinh nghiệm đã mô tả sự khác biệt giữa các cơ quan hành chính bằng cách nói rằng những người đóng vai trò quan trọng nhất trong bộ phận của anh ta sẽ thay đổi từ lúc này sang lúc khác; vào những thời điểm khác nhau, thứ trưởng, trợ lý thư ký pháp chế, hoặc người đứng đầu kế hoạch và đánh giá sẽ rất quan trọng. Khi anh ấy tóm tắt quan điểm, “Tôi không chắc rằng vị trí của một người có tạo ra nhiều khác biệt hay không. Bạn có thể làm rất nhiều việc bên ngoài cấu trúc trang trọng. Bạn sẽ ngạc nhiên về điều đó.”

Khi nghiên cứu các nghiên cứu điển hình, người ta gần như luôn có thể xác định chính xác một người cụ thể, hoặc nhiều nhất là một vài người, những người đóng vai trò trung tâm trong việc đưa một chủ đề lên chương trình nghị sự và đưa vào vị trí ban hành. Thật vậy, trong 23 trường hợp nghiên cứu của mình, chúng tôi đã mã hóa các doanh nhân là rất quan trọng hoặc tương đối quan trọng ở 15 trường hợp và chỉ thấy họ không quan trọng ở 3 trường hợp. Đối với những người đã quen thuộc với các diễn biến khác nhau về sức khỏe và giao thông trong thập kỷ qua, danh sách những người này sẽ trở nên rất quen thuộc. Những điều sau đây phải đủ làm ví dụ:

• Paul Ellwood, người đứng đầu InterStudy, với tư cách là người thúc đẩy luật HMO.

• Abe Bergman, một bác sĩ ở Seattle, người đã thuyết phục Thượng nghị sĩ Warren Magnuson về những ưu điểm của Quân đoàn Dịch vụ Y tế, tài trợ cho nghiên cứu về hội chứng đột tử ở trẻ sơ sinh và luật điều chỉnh quần áo ngủ dễ cháy của trẻ em.

• Ralph Nader, người ủng hộ người tiêu dùng đã bắt đầu sự nghiệp của mình về vấn đề an toàn ô tô.

• Thượng nghị sĩ Pete Domenici, người đã thúc đẩy việc áp dụng phí sử dụng đường thủy vào năm 1977-78, một phiên bản cuối cùng đã được ban hành.

• Alfred Kahn, nhà kinh tế học đã trở thành người đứng đầu Ban Hàng không Dân dụng trong chính quyền Carter, và là người đã sử dụng vị trí đó để thực hiện chiến lược bãi bỏ quy định đối với các hãng hàng không cũng như thúc đẩy luật pháp.

Không có trường hợp nào trong số này là một cá nhân duy nhất chịu trách nhiệm duy nhất về tình trạng chương trình nghị sự cao của đối tượng, vì lý do của chúng tôi về nhiều nguồn sẽ phù hợp . Nhưng hầu hết các nhà quan sát cũng sẽ xác định những doanh nhân chính sách này là nhân vật trung tâm của vở kịch.

Phẩm chất doanh nhân

Những phẩm chất nào góp phần vào sự thành công của các doanh nhân chính sách? Để chắt lọc một danh sách từ những quan sát của người trả lời, phẩm chất được chia thành ba loại. Đầu tiên, người đó có một số yêu cầu đối với một phiên điều trần. Rất nhiều người có thể nổi xung quanh những người muốn được lắng nghe; của nhóm người đó, chỉ những người có yêu cầu điều trần mới thực sự được lắng nghe. Tuyên bố này có một trong ba nguồn: chuyên môn; khả năng nói thay cho người khác, như trong trường hợp thủ lĩnh của một nhóm lợi ích quyền lực; hoặc một vị trí ra quyết định có thẩm quyền, chẳng hạn như chức vụ tổng thống hoặc chủ tịch ủy ban quốc hội.

Thứ hai, người này được biết đến với các mối quan hệ chính trị hoặc kỹ năng đàm phán. Những người được hỏi thường đề cập đến một người nào đó như Wilbur Cohen (một chuyên gia nổi tiếng về an sinh xã hội và bảo hiểm y tế, và là cựu thư ký HEW), như một người kết hợp chuyên môn kỹ thuật với hiểu biết chính trị, và sự kết hợp này tạo ra nhiều ảnh hưởng hơn cả hai. hai phẩm chất được thực hiện riêng biệt.

Thứ ba, và có lẽ là điều quan trọng nhất, các doanh nhân thành công đều kiên trì. Nhiều người có khả năng ảnh hưởng có thể có chuyên môn và kỹ năng chính trị, nhưng sự kiên trì tuyệt đối sẽ được đền đáp. Hầu hết những người này dành rất nhiều thời gian để nói chuyện, viết báo cáo lập trường, gửi thư cho những người quan trọng, soạn thảo các dự luật, điều trần trước các ủy ban quốc hội và các cơ quan hành pháp, và ăn trưa, tất cả đều nhằm mục đích thúc đẩy ý tưởng của họ vào bất cứ việc gì . cách và diễn đàn có thể tiếp tục nguyên nhân. Một người cung cấp thông tin đã nói về một trong những doanh nhân nổi tiếng này, “Anh ấy có thể nói chuyện với một con chó khỏi một chiếc xe chở thịt.” Một lý thuyết khác đưa ra giả thuyết rằng có các thượng nghị sĩ mạnh và yếu, và các nhân viên mạnh và yếu. Khi được hỏi sức mạnh được xác định là gì, anh ấy trả lời, “Một thượng nghị sĩ mạnh mẽ là người luôn ở đó. Anh ấy sẵn sàng có mặt tại cuộc họp. Điều đó nghe có vẻ buồn cười, nhưng các thượng nghị sĩ được dàn trải mỏng đến mức một thượng nghị sĩ xuất hiện là người quan trọng. Và nhân viên mạnh mẽ là người có thể đưa thượng nghị sĩ của mình đến cuộc họp. Kiên trì một mình không mang lại thành công, nhưng kết hợp với các phẩm chất khác, nó vô cùng quan trọng. Theo khái niệm của chúng tôi về con tàu doanh nhân, sự kiên trì ngụ ý sẵn sàng đầu tư số lượng lớn và đôi khi đáng kể các nguồn lực của một người.

Doanh nhân và Khớp nối

Những phẩm chất của một nhà khởi xướng chính sách thành công rất hữu ích trong quá trình làm mềm hệ thống, mà chúng tôi đã mô tả trong chương về dòng chính sách. Nhưng các doanh nhân không chỉ thúc đẩy, thúc đẩy và thúc đẩy các đề xuất của họ hoặc quan niệm của họ về các vấn đề. Họ cũng nằm chờ đợi một cửa sổ mở ra. Trong quá trình tận dụng cơ hội của mình, họ đóng vai trò trung tâm trong việc kết nối các luồng tại cửa sổ. ⁹⁶Như trong hình ảnh người lướt sóng ở đầu chương này, các doanh nhân đã sẵn sàng chèo thuyền, và sự sẵn sàng của họ kết hợp với khả năng cưỡi sóng và sử dụng các lực nằm ngoài tầm kiểm soát của họ sẽ góp phần mang lại thành công.

Tuy nhiên, trước tiên, họ phải sẵn sàng. Các cửa sổ không gian có thể dự đoán một cách tinh xảo, trong khi các cửa sổ chính sách thì không. Do đó, các nhà khởi xướng chính sách phải phát triển ý tưởng, kiến thức chuyên môn và đề xuất của họ trước thời điểm cơ hội mở ra. Nếu không có sự cân nhắc trước đó và làm dịu đi, họ không thể tận dụng lợi thế của cửa sổ khi nó mở ra. Một quan chức, ủng hộ phong trào ủng hộ các phương thức giao thông tiết kiệm năng lượng và trừng phạt các phương thức không tiết kiệm năng lượng, đã chỉ ra sự cần thiết của kiểu dự đoán này: “Tôi nghĩ ở một nơi nào đó trong chính phủ nên có một nhóm nhỏ ở phòng sau có trách nhiệm đặt kế hoạch ngay bây giờ về cách xử lý lệnh cấm vận dầu tiếp theo của Ả Rập. Bạn muốn ở một vị trí để tận dụng những thời điểm như vậy. Một cái gì đó giống như lệnh cấm vận dầu mỏ của Ả Rập không xuất hiện quá thường xuyên và bạn muốn sẵn sàng đề xuất các thay đổi khi có cơ hội.” Chờ đợi để phát triển các đề xuất của một người cho đến khi cửa sổ mở ra là quá lâu.

Doanh nhân chính sách sẵn sàng cưỡi bất cứ thứ gì xảy ra. Bất kỳ cuộc khủng hoảng nào cũng được nắm bắt như một cơ hội. Như phần trích dẫn ở đầu chương này đã chỉ ra, những người ủng hộ bãi bỏ quy định ngành đường sắt đã lợi dụng sự sụp đổ của Penn Central để đưa ra một số biện pháp bãi bỏ quy định mà cuối cùng đã được thông qua. Một chính quyền mới lên nắm quyền, có lẽ sẽ tạo ra sự thay đổi trong tâm trạng quốc gia, và các nhà hoạch định chính sách cố gắng đưa các đề xuất của họ trở thành một phần trong chương trình của chính quyền. Một vấn đề thu hút sự chú ý của những người quan trọng, và những người tham gia lôi kéo các đề xuất của họ vào đó, lập luận rằng chúng đại diện cho các giải pháp, mặc dù ban đầu việc ủng hộ các đề xuất này không liên quan gì đến vấn đề mới. Một người tin tưởng vào sự nguy hiểm của công nghệ ngày càng cao hơn trong chăm sóc y tế đã mô tả một cách đặc biệt sắc sảo về cách ông giải quyết mối quan tâm chung về vấn đề chi phí:

Chi phí không quan trọng lắm, nhưng nó tạo ra áp lực chính trị để làm điều gì đó. Tôi là một trong những người cưỡi trên băng giá. Thực ra, tôi không quan tâm nhiều đến chi phí. Mối quan tâm của tôi là về hiệu quả, sự phù hợp và chất lượng chăm sóc. Nhưng tôi rất vui khi thấy khả năng hiển thị chính trị được trao cho công nghệ học vì bất kỳ lý do gì nó đang xảy ra và tôi rất vui khi tiếp tục phát triển nó.

Trong quá trình theo đuổi các mục đích cá nhân của mình, các doanh nhân thực hiện chức năng cho hệ thống kết nối các luồng riêng biệt trước đó. Chúng kết nối các giải pháp cho các vấn đề, các đề xuất cho động lực chính trị và các sự kiện chính trị cho các vấn đề chính sách. Ví dụ, nếu một nhà kinh doanh chính sách gắn một đề xuất với một sự thay đổi trong dòng chính trị, thì một vấn đề cũng được tìm thấy mà đề xuất là một giải pháp, do đó liên kết vấn đề, chính sách và chính trị. Hoặc nếu một giải pháp gắn liền với một vấn đề nổi cộm, doanh nhân cũng cố gắng tranh thủ các đồng minh chính trị, một lần nữa tham gia vào ba luồng. Nếu không có sự hiện diện của một doanh nghiệp , việc liên kết các luồng có thể không diễn ra. Những ý tưởng hay bị bỏ hoang vì thiếu người ủng hộ. Các vấn đề không được giải quyết vì thiếu giải pháp. Các sự kiện chính trị không được viết hoa vì thiếu các đề xuất sáng tạo và phát triển.

Hàm ý

Vai trò của các doanh nhân trong việc tham gia giải quyết các vấn đề, chính sách và chính trị có một số ý nghĩa quan trọng. Đầu tiên, nó tạo ra ý nghĩa của cuộc tranh luận về tính cách so với cấu trúc. Khi cố gắng hiểu sự thay đổi, các nhà khoa học xã hội có xu hướng xem xét những thay đổi về cấu trúc trong khi các nhà báo có xu hướng nhấn mạnh đúng người, đúng nơi, đúng thời điểm. Trên thực tế, cả hai đều đúng. Cơ hội mở ra vì một số yếu tố nằm ngoài lĩnh vực của cá nhân doanh nhân, nhưng cá nhân đó đã tận dụng cơ hội. Bên cạnh việc cho chúng ta biết rằng tính cách là quan trọng, công thức này cho chúng ta biết tại sao và khi nào chúng quan trọng.

Thứ hai, việc kêu gọi sự chú ý đến vai trò đặc biệt của các doanh nhân trong việc tham gia vào các luồng làm nổi bật hai loại hoạt động khá khác nhau. Vận động chính sách có liên quan, nhưng môi giới cũng vậy. Các doanh nhân ủng hộ các đề xuất của họ, như trong quá trình nới lỏng trong dòng chính sách, nhưng họ cũng đóng vai trò là người môi giới, đàm phán giữa mọi người và tạo ra các khớp nối quan trọng. Đôi khi, hai hoạt động được kết hợp trong một người duy nhất; vào những thời điểm khác, các doanh nhân chuyên môn hóa, chẳng hạn như trong trường hợp một người thúc đẩy từ một vị trí cực đoan và một người khác đàm phán các thỏa hiệp. Sự nhấn mạnh vào sự kết hợp này chuyển trọng tâm của chúng ta từ phát minh, hoặc nguồn gốc và thúc đẩy một ý tưởng, sang môi giới. Đột biến một lần nữa hóa ra lại ít quan trọng hơn tái tổ hợp. Các nhà phát minh ít quan trọng hơn các doanh nhân.

Thứ ba, một quy trình dạng tự do như vậy thúc đẩy sự sáng tạo. Theo định kỳ, các quan sát kêu gọi có nhiều cấu trúc hơn trong quá trình ra quyết định của chính phủ. Các cấu trúc không gọn gàng, sự kém hiệu quả của chính phủ tràn lan và mọi người không xác định chính xác mục tiêu của họ và sau đó áp dụng giải pháp hiệu quả nhất. Trái ngược với lý luận như vậy, có thể là các quy trình lộn xộn có những ưu điểm của chúng. Trong một hệ thống như hệ thống được mô tả ở đây, các doanh nhân phải tận dụng bất kỳ cơ hội nào xuất hiện, để họ uốn cong các vấn đề thành các giải pháp mà họ đang thúc đẩy. Nếu các mục tiêu được xác định quá chính xác, nhiều ý tưởng thú vị và sáng tạo sẽ bị bỏ ngỏ. Chắc chắn sẽ tốt hơn cho những doanh nhân này, và thậm chí có thể tốt hơn cho hệ thống, nếu các mục tiêu đủ mơ hồ và các sự kiện chính trị tiếp tục đủ thiếu chính xác và lộn xộn, để những ý tưởng mới và sáng tạo có cơ hội.

Cuối cùng, chúng ta không nên coi những doanh nhân này là những người thông minh siêu phàm. Có thể là chúng - chúng có ăng-ten tuyệt vời, đọc các cửa sổ cực kỳ tốt và di chuyển vào đúng thời điểm. Nhưng nó có thể dễ dàng là họ không. Họ luôn thúc đẩy các đề xuất của mình; rất lâu trước khi một cửa sổ mở ra, họ thử ghép nối sau khi ghép nối không thành công; và thật may mắn, họ tình cờ xuất hiện khi một cửa sổ đang mở. Thật vậy, sự ghép nối mà chúng ta đã mô tả không chỉ diễn ra khi một cửa sổ mở ra. Các doanh nhân cố gắng kéo dài tuổi thọ của liên kết trước khi cửa sổ mở ra để họ có thể mang đến sự kết hợp đóng gói sẵn của giải pháp, vấn đề và động lực chính trị cho cửa sổ khi nó mở ra. Họ liên tục nối các luồng này lại với nhau, gỡ chúng ra và sau đó nối chúng theo một cách khác. Nhưng các mục tăng đột ngột và đột ngột nhất trong chương trình nghị sự khi các cửa sổ được mở.

Một người được bổ nhiệm chính trị đã có một bản tóm tắt đặc biệt tuyệt vời về quá trình kết nối mà các doanh nhân tham gia:

Bất chấp bộ máy lập kế hoạch và đánh giá mà chúng tôi có ở đây, bạn vẫn phải có một khẩu súng đã nạp đạn và tìm kiếm các mục tiêu có cơ hội. Có những giai đoạn khi mọi thứ xảy ra, và nếu bạn bỏ lỡ chúng, bạn sẽ bỏ lỡ chúng. Bạn không thể dự đoán nó. Họ chỉ đi cùng. Các nhà khoa học chính trị lo lắng về các quy trình. Bạn muốn xây dựng một số lý thuyết để giải thích cho những gì đang diễn ra. Tôi không biết về quy trình. Tôi thực dụng hơn. Bạn tiếp tục nạp đạn và bạn tìm kiếm cơ hội để đi cùng. Có ý tưởng, sẽ bắn.

SỰ XUẤT HIỆN CỦA CỬA SỔ

Chúng ta đã thảo luận về khái niệm cửa sổ chính sách, sự kết hợp diễn ra khi một cơ hội mở ra, và những doanh nhân chịu trách nhiệm cho sự kết hợp đó. Ở đây, chúng tôi xem xét việc mở các cửa sổ: tần suất hoặc sự khan hiếm của nó; việc mở thường xuyên, theo chu kỳ, có thể đoán trước được của một số cửa sổ; và tính không thể đoán trước vẫn còn.

Cạnh tranh cho một vị trí trong chương trình nghị sự

Nhiều hạng mục tiềm năng trong chương trình nghị sự hoàn toàn xứng đáng được xem xét nghiêm túc, nhưng chúng không chiếm vị trí cao trong chương trình nghị sự chính sách của chính phủ phần lớn bởi vì chúng chỉ đơn giản là bị báo chí kinh doanh lấn át sang một bên. Có giới hạn về khả năng của hệ thống để xử lý vô số mục trong chương trình nghị sự. Nhiều chủ đề đã sẵn sàng, với tất cả các luồng: Một vấn đề nhận thức thực sự có sẵn một giải pháp và không có rào cản chính trị nào đối với hành động. Nhưng những đối tượng này xếp hàng chờ thời gian ra quyết định có sẵn, và các mục đang bức xúc sẽ lấn át những đối tượng ít bức xúc hơn trong hàng đợi. Khi các mục “lớn hơn” không thu hút sự chú ý của những người ra quyết định, thì các mục “nhỏ hơn” có thể tự do nổi lên trong chương trình nghị sự . Để nổi lên trong chương trình nghị sự, những hạng mục “nhỏ hơn” này—cải cách FDA, nghiên cứu y sinh hoặc quy định về phòng thí nghiệm lâm sàng, trái ngược với bảo hiểm y tế quốc gia hoặc ngăn chặn chi phí bệnh viện—không cần phải thay đổi chút nào về các mối quan hệ thích hợp của chính chúng . Việc loại bỏ cuộc thi là đủ để loại bỏ rào cản đối với sự cân nhắc nghiêm túc của họ.

Một phần của sự khan hiếm các cửa sổ đang mở là do khả năng đơn giản của hệ thống . Trong cả cơ quan hành pháp và Quốc hội, có những nút thắt cổ chai mà tất cả các hạng mục liên quan đều phải vượt qua. Như một người được hỏi đã trả lời, khi được hỏi tại sao cải cách phúc lợi và bảo hiểm y tế quốc gia không thể được xem xét đồng thời, “Cả hai đều phải thông qua cùng một ủy ban của Quốc hội, họ phải thông qua cùng một bộ, và họ phải đi qua chính những người trong bộ phận đó. Có một đường dẫn cho những thứ này, và chỉ có rất nhiều thứ mà bạn có thể đưa vào cùng một lúc.” Đơn giản là có một giới hạn về thời gian mà những người ở các vị trí trung tâm này có sẵn. Trong một bộ phận thuộc chi nhánh điều hành, các hạng mục chính phải đi lên thông qua một nút thắt cổ chai ngày càng thắt chặt. Một công chức cấp cao nhận xét: “Thư ký chỉ có thể tham gia vào rất nhiều việc và mọi thứ đều tranh giành thời gian của ông ấy. Một nhân viên của ủy ban quốc hội nói với tôi rằng hành động đã bị trì hoãn trong một năm đối với một chương trình thực sự được đổi mới vì họ không có sẵn nhân viên để làm việc đó.

Ngoài giới hạn đơn giản này về thời gian và khả năng xử lý, các cân nhắc chiến lược cũng hạn chế số lượng mục mà người tham gia xem xét tại bất kỳ thời điểm nào. Mỗi người trong số họ có một kho tài nguyên chính trị, và những người chồng có kho đó. Tài nguyên của họ là hữu hạn và họ không thể sử dụng chúng vào mọi thứ cùng một lúc. Ngay cả các tổng thống cũng thấy rằng họ có thể làm mất đi sự chào đón của mình, và do đó phải tiết kiệm nguồn lực của mình cho các chủ đề mà họ coi là ưu tiên cao nhất. Như một

quan chức quan sát nhận xét về một dự luật đã gặp rắc rối trên Hill, “Có những điều quan trọng hơn mà chính quyền sẽ sử dụng chip của nó. Không phải là nhiệt huyết của họ đã nguội lạnh. Chỉ là bạn chỉ có rất nhiều vốn hạn chế mà bạn có thể chi tiêu.”⁹⁷

Những hạn chế chiến lược khác liên quan đến những nguy hiểm trong quá tải. Ví dụ, nếu ban quản trị khăng khăng đòi hành động trên mọi thứ cùng một lúc, thì sự khăng khăng của họ có thể gây nguy hiểm cho những hạng mục mà họ có thể mong đợi hành động một cách hợp lý. Ví dụ, trong việc bãi bỏ quy định, chính quyền Carter trước hết tập trung vào ngành hàng không và tạm thời để cho vận tải đường bộ, đường sắt và xe buýt trượt dài. Nếu họ lấp đầy đĩa quá đầy, tranh cãi xung quanh các chế độ khác có thể gây nguy hiểm cho sáng kiến hàng không. Bằng cách hạn chế xem xét lĩnh vực hàng không, những người phản đối việc bãi bỏ quy định trong các phương thức khác có ít động lực để trở nên tích cực hơn và ít đòi hỏi quyền lợi hơn trong kết quả so với khi toàn bộ gói được xem xét cùng một lúc.

Ngoài những hạn chế về năng lực và chiến lược về số lượng các mục trong chương trình nghị sự có thể được xử lý cùng một lúc, cũng có thể có những hạn chế về logic. Một khi những người trong và xung quanh chính phủ trở nên bận rộn với một chủ đề, thì việc bận rộn trước này có thể ngăn cản việc xem xét những chủ đề khác một cách hợp lý. Ví dụ, vì lo ngại về chi phí chăm sóc y tế, các nhà hoạch định chính sách y tế có xu hướng áp đặt một hạn chế ngân sách lớn đối với mọi đề xuất. Theo nhiều nhà quan sát, vấn đề chi phí đã loại bỏ việc xem xét các đề xuất có thể tỏ ra tốn kém và kéo những đề xuất khác trở nên nổi bật nếu chúng hứa hẹn tiết kiệm chi phí hoặc ít nhất là tính trung lập về chi phí. Những hạn chế hợp lý này đặc biệt rõ ràng khi áp dụng cho ngân sách vì hạn chế ngân sách nghiêm trọng sẽ hạn chế cơ hội cho các sáng kiến mới và do đó hạn chế khả năng có nhiều cửa sổ. Như một quan chức đã nói, “Một tổ chức thực sự có phạm vi chú ý. Cái gì hữu hạn là tiền.”

Tuy nhiên, không nên phóng đại cuộc nói chuyện về sự cạnh tranh giành chỗ trong chương trình nghị sự này . Năng lực của hệ thống không phải là cố định từ thời điểm này sang thời điểm khác, cũng như không có sự cạnh tranh hoàn toàn bằng không để giành lấy không gian trong chương trình nghị sự. Chương trình nghị sự có thể và không mở rộng vào một số thời điểm và thu hẹp ở những thời điểm khác. Trong thời kỳ cải cách đang diễn ra, chẳng hạn như 1932-1936 hoặc 1965-66, hệ thống xử lý nhiều mục trong chương trình nghị sự hơn so với trong thời kỳ yên bình hơn. Có thể có một chu kỳ tương tự trong vòng đời của một chính quyền. Hệ thống có thể tiếp thu nhiều mục trong chương trình nghị sự hơn trong giai đoạn trăng mật của chính quyền, khi nhiều nguồn lực của nó đang ở đỉnh cao, so với giai đoạn sau trong nhiệm kỳ của nó. ⁹⁸Thật vậy, trong suốt ba năm tôi phỏng vấn trong chính quyền Carter, ngày càng có nhiều đề cập đến việc cạnh tranh để giành một vị trí trong chương trình nghị sự, như thể khả năng của hệ thống đang bị thu hẹp lại cùng lúc với việc chính quyền đang đề xuất một điều dường như chưa từng có. -Mở rộng danh mục pháp luật.

Một cơ chế khác giúp mở rộng chương trình nghị sự là chuyên môn hóa. Chương trình nghị sự bị hạn chế trong chừng mực các mục phải vượt qua các nút cổ chai, nhưng nhiều mục có thể bỏ qua chúng. Do chuyên môn hóa, một bộ máy quan liêu hoặc cơ quan lập pháp có thể tham gia vào một số hạng mục cùng một lúc, dẫn đến nhu cầu đặt ưu tiên giữa các hạng mục ít hơn. Tầm quan trọng của chuyên môn hóa này dẫn đến một công thức chung hơn về các điều kiện theo đó hệ thống tiếp thu nhiều hơn hoặc ít hơn các mục chương trình nghị sự. Về cơ bản, hệ thống có thể xử lý nhiều mục cụ thể, thông thường, nhưng ít mục chung, không thường xuyên tại bất kỳ thời điểm nào. Một chủ đề càng cụ thể thì càng có thể phân bổ cho các chuyên gia, nghĩa là toàn bộ các chuyên gia có thể xử lý nhiều vấn đề cùng một lúc. Tuy nhiên, nhiều chủ đề chung chung hơn phải thoát ra khỏi các nút cổ chai trong bộ máy quan liêu , hoặc phải được chuyển từ ủy ban sang tầng lập pháp, áp đặt giới hạn của nó đối với số lượng chủ đề chung có thể được xem xét tại bất kỳ thời điểm nào. Tương tự như vậy, đối tượng càng thường xuyên thì các chuyên gia càng có thể xử lý nó thông qua các quy trình vận hành tiêu chuẩn, nghĩa là có thể xử lý nhiều hạng mục thông thường cùng một lúc. Các hạng mục ít thường xuyên hơn được đưa lên đến các nút thắt cổ chai, đứng trong hàng chờ một thư ký hoặc một ủy ban quan trọng của quốc hội xử lý.

Windows dự đoán

Windows đôi khi mở với khả năng dự đoán tuyệt vời. Các chu kỳ thường xuyên của các loại mở và đóng cửa sổ theo lịch trình. Lịch trình đó khác nhau về độ chính xác và do đó có thể dự đoán được, nhưng bản chất chu kỳ của nhiều cửa sổ dù sao cũng là điều hiển nhiên.

Đầu tiên, một số yêu cầu chính thức tạo ra các cửa sổ mở theo lịch trình: các khoản mới, chu kỳ ngân sách, các báo cáo và địa chỉ thường xuyên. Nhiều chương trình của chính phủ hết hạn vào một ngày nhất định và phải được ủy quyền lại. Như một nhân viên của ủy ban Thượng viện đã nói, khi được hỏi tại sao ông ấy chú ý đến điều này hơn là điều khác, “Chín trong số mười lần, chúng tôi đang bận rộn với các đạo luật sắp hết hạn. Tôi biết điều đó nghe có vẻ không được truyền cảm hứng cho lắm, nhưng thẳng thắn mà nói, đó là sự thật.” Không chỉ Quốc hội, mà cả các cơ quan hành pháp quản lý các chương trình và những người bên ngoài chính phủ quan tâm đều thấy rằng các chương trình nghị sự của họ được cấu trúc theo chu kỳ đổi mới. Ví dụ, trong các chỉ số định lượng của tôi, cuộc thảo luận về các vấn đề nhân lực y tế - bản thân nhân lực, sự phân bổ không đúng chuyên khoa , sự phân bổ không đều về địa lý, dự thảo bác sĩ - đạt đỉnh điểm vào năm 1976, và sau đó giảm mạnh trong những năm tiếp theo. Cuộc thảo luận nổi bật về nhân lực đã tăng từ 43 phần trăm các cuộc phỏng vấn vào năm 1976 lên 11 phần trăm vào năm 1977. Tần suất cao hơn vào năm 1976 gần như hoàn toàn là do thực tế là khi đó luật pháp đã sẵn sàng để đổi mới. Sau khi hoàn thành đổi mới, mọi người đã cạn kiệt chủ đề đó trong thời gian này và sự chú ý của họ chuyển sang các vấn đề chính sách y tế khác.

Lúc đầu, có vẻ như việc đổi mới nằm trong một chương trình nghị sự thông thường hơn là một chương trình nghị sự tùy ý, như cách gọi của Jack Walker. 11 Đúng vậy, theo nghĩa là các chủ đề lên xuống trong chương trình nghị sự theo chu kỳ đổi mới. Nhưng những gì được thực hiện với việc đổi mới là khá tùy ý. Việc xem xét chương trình có thể không gì khác hơn là một phần mở rộng thông thường, hoặc nó có thể liên quan đến việc sửa đổi đáng kể,

"Jack L. Walker, “Thiết lập Chương trình nghị sự tại Thượng viện Hoa Kỳ," Tạp chí Khoa học Chính trị Anh 7 (tháng 10 năm 1977): 423^145.

đặt câu hỏi nghiêm túc, hoặc thậm chí bãi bỏ chương trình. Như một người được ủy quyền chính trị đã nói về nhân lực y tế , "Chúng tôi biết nó sẽ xảy ra. Điều đó có thể dự đoán được, nhưng những vấn đề sẽ phát sinh liên quan đến sự đổi mới đó không nhất thiết phải rất dễ đoán trước." Vì vậy, khi biết khi nào chủ đề sẽ xuất hiện, các nhân viên, nhóm lợi ích, quan chức và những người khác tích lũy các điều khoản, sửa đổi, thay đổi và đề xuất có thể có trong nhiều năm và chờ thời gian đổi mới để đưa ra chúng.

Vì vậy, đổi mới trở thành một cửa sổ mang đến cho các nhà hoạch định chính sách cơ hội phát triển ý tưởng, nêu vấn đề và thúc đẩy các đề xuất của họ. Họ không cần phải tác động đến chương trình nghị sự vì họ biết việc đổi mới sẽ thực hiện công việc cho họ. Thay vào đó, họ chỉ cần sẵn sàng khi đến thời điểm đổi mới. Một nhà phân tích đã mô tả việc hết hiệu lực của một bộ luật là “một bước đột phá lớn đối với chúng tôi. Chúng tôi muốn tham gia và hướng cuộc tranh luận theo những hướng nhất định.” Hãy xem Hình 8-1 để có một minh họa hấp dẫn . Lưu ý rằng cuộc thảo luận về sự xuống cấp của cầu đường tăng đột ngột vào năm 1978 và giảm đột ngột vào năm 1979. Chắc chắn, sự chú ý tăng đột biến này không phải do điều kiện khách quan của đường cao tốc và cầu. Họ không buồn

Hình 8-1

Thảo luận về đường cao tốc:

Quỹ ủy thác, sự xuống cấp của cây cầu và sự xuống cấp của đường xá

10

Renewal

z Ỉ

K      \

/ / z ! / ! /      t

/      Ỉ •

X      \

X      \

X      \

X      \

X      \

.      s \

/ / / / / .• /,»* r

’•      X \

•.      X      '

•      X

.      X

•.      X

•

Trust fund -

.7 ./ .* / / /

Bridge deteri-

.• / / /

/

oration

/

f

~— Road det

1

erioration

0

1976

1979

1977      1978

Year

dần xuống cấp vào năm 1978 và cũng không hồi phục nhanh chóng vào năm 1979. Thay vào đó, việc gia hạn cấp phép đường cao tốc vào năm 1978 đã mang đến cho những người quan tâm đến những vấn đề này cơ hội nêu bật chúng và thúc đẩy tài trợ để bắt đầu giải quyết chúng. Việc đổi mới là một cái thùng rác trong đó sự xuống cấp, cải cách quỹ ủy thác, nguồn tài chính, và nhiều vấn đề và đề xuất khác đã bị đổ vào đó.

Chu kỳ đổi mới đôi khi có những tác động khá tinh tế. Trong nhiều năm, các chuyên gia vận tải đã sống với quá trình ra quyết định trong đó các phương thức khác nhau được xem xét khá riêng biệt. Nhưng một số lượng nhỏ suy nghĩ giữa các chế độ vẫn được thực hiện bằng cách thay đổi lịch trình gia hạn. Cho dù do thiết kế hay ngẫu nhiên, các hóa đơn giao thông công cộng và đường cao tốc đã được đưa vào cùng một chu kỳ gia hạn. Mặc dù chúng là những dự luật riêng biệt, nhưng Quốc hội và Bộ Giao thông vận tải vẫn cảm thấy khó khăn - bởi vì chúng thu hút sự chú ý của họ cùng một lúc - để xem xét chúng mà không liên hệ chúng với nhau. Việc lập lịch trình này không chỉ khuyến khích so sánh giữa các chế độ mà còn giúp việc ghi nhật ký trao đổi trở nên khả thi hơn. Như một nhân viên của ủy ban đường cao tốc đã nói, “Khi họ xuất hiện vào những thời điểm khác nhau, bạn sẽ khiến những người quá cảnh nhảy lên những người trên đường cao tốc khi đường cao tốc xuất hiện, và sau đó đường cao tốc nhảy lên khi quá cảnh xuất hiện. Bằng cách đặt chúng vào cùng một chu kỳ, có lẽ bạn có thể tránh được một số xung đột đó, khi mỗi người đang nhận được một thứ gì đó trong hóa đơn.”

Ngoài gia hạn, còn có các cửa sổ được lên lịch thường xuyên khác. Ví dụ, chu trình ngân sách là một phương tiện cho tất cả những ai có liên quan đến nó để thực hiện cả việc tài trợ và thay đổi chương trình. Hàng năm, giống như kim đồng hồ, ngân sách cần được chú ý và các doanh nhân trong suốt quá trình này đều có cơ hội tác động đến nguồn tài trợ. Các báo cáo và địa chỉ theo lịch trình hoạt động theo cùng một cách. Ví dụ, bài diễn văn Thông điệp Liên bang của tổng thống là một thùng rác kinh điển. Các cơ quan trong chính phủ, các nhân viên trong Nhà Trắng, các nhóm lợi ích và những người khác đều tranh giành một vị trí trong thông điệp. Việc đề cập đến vấn đề hoặc đề xuất cụ thể của họ, mặc dù chỉ giới hạn trong một hoặc hai câu, sẽ thúc đẩy sự cân nhắc thêm.

Ngoài ra còn có các chu kỳ lớn hơn, ít được lên lịch chính xác hơn nhưng vẫn đáng chú ý về mức độ xuất hiện và tính đều đặn của chúng. Nhiều học giả đã viết về các chu kỳ cải cách trong nền chính trị Hoa Kỳ, trong đó một đợt bùng nổ năng lượng cải cách được theo sau bởi một giai đoạn mà hệ thống nghỉ ngơi, tiếp theo lại là một đợt bùng nổ khác. 12 Giai đoạn nghỉ ngơi cung cấp thời gian để đánh giá lại và củng cố, nhưng trong thời gian này, áp lực dần dần hình thành cho một giai đoạn hoạt động mạnh mẽ khác hướng tới thay đổi đáng kể. Quá trình chính trị không đứng im quá lâu vì có mọi động cơ để các chính trị gia đòi công cho một thành tích nào đó. ⁹⁹Yêu cầu tín dụng được thúc đẩy bởi sự thay đổi mạnh mẽ, không phải bởi sự tinh chỉnh thầm lặng của các chương trình hiện có. Do đó, các chính trị gia khó có thể chịu đựng được thời gian bỏ hoang quá lâu.

12 Xem James L. Sundquist, Chính trị và Chính sách (Washington, DC: Viện Brookings, 1968), trang 499-505; Thomas E. Cronin, Tình trạng của Tổng thống, tái bản lần 2. (Boston: Little, Brown, 1980), trang 18-19; và Arthur M. Schlesinger, Paths to the Present (Boston: Houghton Mifflin, 1964), Chương 5.

Sự chú ý đến bảo hiểm y tế quốc gia có thể hoạt động trên cơ sở chu kỳ như vậy. Rất nhiều sự quan tâm xoay quanh ý tưởng trong một thời gian, sau đó sự quan tâm giảm dần, chỉ để trở lại nổi bật. Có vẻ như những người ủng hộ phải chuẩn bị để thúc đẩy bảo hiểm y tế quốc gia, cả vì sự phản đối ghê gớm và vì sự phức tạp về mặt trí tuệ của các vấn đề. Họ chuẩn bị sẵn sàng, thậm chí họ có thể thành công một phần, như với Medicare, và sau đó họ kiệt sức cho đến khi có thể tập hợp lại và thử lại. Động lực thúc đẩy theo chu kỳ này, sau đó là cạn kiệt, rồi lại là lực đẩy mới, giải thích cho sự bùng nổ lợi ích thường xuyên trong khoảng thời gian từ năm tuổi thiếu niên đến hai mươi năm, bắt đầu với Teddy Roosevelt, tiếp theo là Thỏa thuận mới, đề xuất toàn diện của Harry Truman vào cuối những năm 1940, sau đó Medicare vào đầu đến giữa những năm 1960, và cuối cùng là các đề xuất của chính quyền Kennedy-Mills và Carter vào giữa đến cuối những năm 1970.

Các học giả cũng như các học viên thường nói về con lắc dao động. Một trong số đó là sự dao động giữa thời kỳ cải cách và thời kỳ im lặng. Một vấn đề khác là sự dao động giữa tâm trạng dân tộc tự do và bảo thủ. Nhiều người trong số những người trả lời tôi vào cuối những năm 1970 đã nói bằng những thuật ngữ này về sự khác biệt giữa sự bùng nổ của luật pháp Xã hội Vĩ đại tự do vào giữa những năm 1960 và chủ nghĩa bảo thủ tập hợp lên đến đỉnh điểm trong cuộc bầu cử Reagan năm 1980. Như một nhà quan sát đã mô tả, “Có niềm tin rằng chúng ta đang say sưa với chính sách xã hội, và rằng đã đến lúc phải nhìn lại, tìm lại, thu hút những đức tính ấm cúng và tự túc. ” Hay như một người khác đã nói, “Trong chính sách cũng như trong vật lý, mọi hành động đều thúc đẩy một phản ứng.”

Windows không thể đoán trước

Chúng tôi đã mô tả khá đầy đủ các động lực trong mỗi luồng và cách các luồng riêng biệt kết hợp với nhau. Đôi khi sự tham gia của họ là một phần tình cờ. Sự phát triển riêng biệt của các luồng đã tiến tới điểm mà chúng sẵn sàng để ghép nối cùng một lúc. Một vấn đề được nhận ra, một giải pháp có sẵn và bầu không khí chính trị diễn ra đúng đắn, tất cả cùng một lúc. Hoặc một trong các thành phần có thể bị thiếu dẫn đến không có hoặc chỉ xuất hiện thoáng qua trong chương trình nghị sự.

Nhiều người được hỏi đã nhận thấy sự ngẫu nhiên còn sót lại và chỉ ra nó một cách khá hùng hồn:

Chính phủ không đi đến kết luận. Nó vấp phải những tình huống nghịch lý buộc nó phải di chuyển theo cách này hay cách khác. Có những lực lượng xã hội mà bạn có thể xác định, nhưng những gì đến từ chúng chỉ là ngẫu nhiên.

Ý tưởng nào bị sét đánh, tôi không thể nói với bạn. Tôi đã theo dõi quá trình này trong hai mươi năm và tôi không thể nói cho bạn biết. Tôi không thể nói cho bạn biết tại sao một ý tưởng đã được ấp ủ trong 5 năm, được thúc đẩy bởi ai đó, và đột nhiên nó trở nên phổ biến. Sau đó, một ý tưởng khác với cùng loại người ủng hộ, được thúc đẩy trong năm năm đó, sẽ không bắt lửa. Bạn có một yếu tố may rủi.

Sự công nhận của chúng ta về tính ngẫu nhiên còn lại không ngụ ý rằng toàn bộ quá trình chẳng là gì ngoài việc tung xúc xắc. Nhiều ràng buộc khác nhau—ngân sách, sự chấp nhận của công chúng, phân bổ nguồn lực—tất cả cấu trúc hệ thống theo những cách có thể dự đoán được. Chúng tôi cũng có thể xác định các luồng và cách chúng kết hợp với nhau và chúng tôi có thể nói lý do tại sao một số mục không tăng hoặc kéo dài trong chương trình nghị sự. Chúng ta trở lại chủ đề về tính ngẫu nhiên trong chương kết luận.

Nhiều yếu tố thúc đẩy một chủ đề đến tình trạng chương trình nghị sự cao. Nếu chỉ thiếu một trong số chúng, thì chủ đề này khó có thể duy trì vị trí cao trong chương trình nghị sự, thậm chí có thể không nổi lên ngay từ đầu. Nói cách khác, nếu bất kỳ yếu tố nào phụ thuộc vào cơ hội, thì toàn bộ quá trình phụ thuộc vào nó. Ví dụ, trong phạm vi một số lĩnh vực chính sách bị ảnh hưởng bởi khủng hoảng, thời điểm xảy ra khủng hoảng - một vụ tai nạn máy bay, sự sụp đổ của Penn Central, một lệnh cấm vận dầu mỏ của Ả Rập - là không thể kiểm soát được và chỉ có thể dự đoán được một phần. Trong phạm vi quy trình phụ thuộc vào sự xuất hiện của một doanh nhân vào đúng thời điểm, việc đến và đi của nhân viên ảnh hưởng đến kết quả. Ví dụ, việc đưa một đề xuất tài trợ vào một dự luật phân bổ có thể phụ thuộc vào sự vắng mặt ngẫu nhiên của một đối tượng phản đối rõ ràng. Việc đưa một điều khoản vào đề xuất quản lý có thể dẫn đến sự hiện diện của một người biện hộ trong số những người được tổng thống bổ nhiệm. Lợi ích của một nhóm nhất định có thể không được đại diện đầy đủ tại Thượng viện vì thượng nghị sĩ ủng hộ chính nghĩa của họ có thể lười biếng, ăn nói không rõ ràng hoặc ngu ngốc so với đối thủ của ông ta.

Đôi khi, tất cả các luồng đã được phát triển và sẵn sàng, và một doanh nhân sẵn sàng và có khả năng sẽ bắt đầu, nhưng đối tượng vẫn cần một đòn bẩy để doanh nhân sử dụng. Đó là trường hợp với việc đưa phí sử dụng đường thủy vào chương trình vận tải vào cuối những năm 1970. Ý tưởng áp dụng phí đối với sà lan và các phương tiện giao thông đường thủy nội địa khác đã được khởi động trong nhiều năm. Điều khiến nó được xem xét nghiêm túc và cuối cùng có thể thông qua vào những năm 1970 là sự sẵn có của một con tin — Lock and Dam 26 đổ nát trên sông Mississippi ở Alton, Illinois. Lợi ích của sà lan muốn cơ sở đó được đặt ở vị trí tồi tệ đến mức những người đề xuất thu phí người sử dụng có thể bắt nó làm con tin: không thu phí người sử dụng, không có cơ sở mới. Thượng nghị sĩ Pete Domenici, người đề xuất thu phí người dùng hàng đầu, đã liên kết các vấn đề theo cách đó và Tổng thống Carter đe dọa sẽ phủ quyết mọi khoản tài trợ cho Lock and Dam 26 trừ khi nó đi kèm với điều khoản thu phí người dùng. Nếu không có sự sẵn có của con tin này, ngay cả những doanh nhân mạnh mẽ như Domenici, Bộ trưởng Brock Adams và Carter có lẽ cũng không thể thực hiện được việc thông qua phí người dùng.

TÁC DỤNG

Sự xuất hiện của một cửa sổ cho một chủ đề thường làm tăng khả năng một cửa sổ sẽ mở ra cho một chủ đề tương tự khác. Mượn từ thuật ngữ của Ernst Haas, chúng ta hãy dùng từ “lan tỏa” để mô tả một chuỗi sự kiện như vậy. ¹⁰⁰Việc tận dụng một khoảng thời gian nhất định đôi khi thiết lập một nguyên tắc sẽ hướng dẫn các quyết định trong tương lai trong lĩnh vực chính sách. Vào những thời điểm khác, tiền lệ tràn từ đấu trường này sang đấu trường liền kề.

Thiết lập một nguyên tắc

Trong một lĩnh vực chính sách nhất định, chẳng hạn như y tế hoặc giao thông vận tải hoặc bất kỳ lĩnh vực phụ nào của họ, những thay đổi chính sách thường diễn ra dần dần, tăng dần theo các bước nhỏ và gần như vô hình. Nhưng có những lúc, với việc thông qua luật mang tính bước ngoặt hoặc thông qua một quyết định tạo tiền lệ của tổng thống, khi một nguyên tắc mới được thiết lập. Một khi điều đó xảy ra, chính sách công trong lĩnh vực đó sẽ không bao giờ giống như cũ bởi vì các bước tăng trưởng thành công dựa trên nguyên tắc mới , mọi người trở nên quen với cách làm việc mới và việc đảo ngược hướng đi mới trở nên khó khăn như trước đây. thay đổi cái cũ. Trong những trường hợp này, mọi người nói về việc “thiết lập nguyên tắc”, “thay đổi hướng đi ”, “dòm mũi lạc đà dưới lều”, “đặt chân vào cửa” và “đặt tiền lệ”.

Việc thiết lập một nguyên tắc không nhất thiết ngụ ý rằng chính sách thực sự đã có một bước ngoặt mới đầy ấn tượng, ít nhất là trong ngắn hạn. Bước này có thể khá nhỏ hoặc không; tầm quan trọng của những sự kiện như vậy nằm ở bản chất thiết lập tiền lệ của chúng . Ví dụ, trong trường hợp áp đặt phí sử dụng đường thủy, khoản thanh toán thực tế áp dụng vào năm 1978 đối với sà lan để sử dụng các tuyến đường thủy có thể đi lại được là rất nhỏ và đã bị trì hoãn trong vài năm. Nhưng điều quan trọng đối với những người ủng hộ cũng như những người phản đối là chính phủ liên bang, lần đầu tiên, đã quyết định thu một số phí sử dụng đường thủy. Sau khi than thở về việc khoản phí đã giảm đi đáng kể trong suốt quá trình dự luật được thông qua, một người đề xuất vẫn kết luận: “Nhưng ngay cả trong trường hợp tồi tệ nhất, nó vẫn là một đầu mối quan trọng.” Sau khi một số phiên bản tính phí người dùng được ban hành, những người đề xuất tính phí cao hơn có thể dành vài năm tới để tăng dần mức phí đến mức họ có thể coi đó là công bằng và có ý nghĩa. Vì vậy, bất kỳ sự ban hành nào cũng hàm ý một tương lai hoàn toàn khác với chế độ cũ.

Một phần tầm quan trọng của việc thiết lập một nguyên tắc mới nằm ở logic của nó: Một tiền lệ đã được thiết lập, vì vậy những lập luận trong tương lai xung quanh chính sách được diễn đạt bằng những thuật ngữ khác nhau. Nhưng một phần của nó là chính trị: Một liên minh cũ ngăn chặn sự thay đổi đã bị đánh bại và cuộc sống không bao giờ hoàn toàn như cũ. Liên minh đó có thể chống lại một hành động bảo vệ phía sau trong nhiều năm, nhưng từ đó trở đi không thể lập luận rằng họ đang bất khả chiến bại. Là một người đề xuất bảo hiểm y tế quốc gia đã tuyên bố một cách hồ hởi:

Sức mạnh của AMA đã bị phá vỡ bởi Medicare. Tôi nghĩ đó thực sự là thành tựu lớn nhất của Medicare. Đó là một sự vượt qua thực sự của Rubicon. Tôi không nói rằng AMA không còn quan trọng nữa. Họ có thể làm mọi thứ chậm lại, họ có thể chuyển hướng mọi người. Nhưng họ không còn là nhà tài trợ hay đối thủ của pháp luật nữa. Medicare đã chứng minh rằng họ có thể bị đánh bại. Khi đã chứng minh được điều đó, nó sẽ mở đường cho các chương trình khác.

Việc thiết lập một nguyên tắc là rất quan trọng vì mọi người trở nên quen với cách làm việc mới và xây dựng các chính sách mới thành quy trình hoạt động tiêu chuẩn của họ. Sau đó, quán tính bắt đầu hoạt động và việc chuyển hướng hệ thống khỏi hướng mới trở nên khó khăn. Ví dụ, bệnh nhân và bác sĩ đều thích nghi với Medicare. Các bệnh nhân lớn tuổi và con nhỏ của họ thích được thanh toán hóa đơn, và các bác sĩ cũng thích được hoàn trả. Với sự khởi đầu của Medicare, sự tham gia của chính phủ lớn vào việc tài trợ cho chăm sóc y tế đã trở nên chấp nhận được, cách kinh doanh quen thuộc. Khi đó, khó khăn nhất đối với những người phản đối là rút lui về khẩu hiệu “y học xã hội hóa”, hoặc tranh luận rằng về nguyên tắc nên chống lại sự tham gia của chính phủ.

Tác động lan tỏa đến các khu vực lân cận

Sau khi một tiền lệ được thiết lập trong một khu vực, nó có thể được sử dụng để tiếp tục thay đổi tương tự trong một khu vực giống như khu vực đầu tiên theo một cách nào đó. Ví dụ, sau khi bãi bỏ quy định đối với ngành hàng không, những người đề xuất bãi bỏ quy định trong các phương thức vận tải khác đã sử dụng kinh nghiệm của các hãng hàng không để tranh luận về các biện pháp đảm bảo tương tự đối với vận tải đường bộ và đường sắt. Như chúng ta đã thấy trong Chương 1 (Hình 1-2), sự nổi bật trong chương trình nghị sự đối với các phương thức khác chỉ đơn giản là bắt đầu từ năm 1978 đến 1979. Ngay cả các hãng hàng không cũng được nhắc đến nhiều hơn, mặc dù ban hành năm 1978, bởi vì những người trả lời chủ yếu liên quan đến các phương thức khác đã viện dẫn kinh nghiệm của việc bãi bỏ quy định hàng không trong các lập luận của họ cả ủng hộ và chống lại các biện pháp tương tự như được áp dụng cho họ. Tương tự như vậy, việc thông qua quy định về chân an toàn ô tô đầu tiên đã dẫn đến một cuộc diễu hành về luật an toàn đối với quần áo trẻ em dễ cháy, mỏ than và các lĩnh vực đa dạng khác, mà đỉnh cao là luật An toàn và Sức khỏe Nghề nghiệp. Thật vậy, thành công đầu tiên của Ralph Nader với mật ô tô đã lan rộng thành một phong trào bảo vệ người tiêu dùng rất sâu rộng.

Tại sao lại xảy ra những tác động lan tỏa như vậy? Một phần của câu trả lời được tìm thấy trong công trình của Jack Walker về thiết lập chương trình nghị sự tại Thượng viện Hoa Kỳ. ¹⁰¹Sau trường hợp an toàn, Walker chỉ ra rằng một số thượng nghị sĩ doanh nhân đưa ra rất nhiều luật và muốn công nhận sự đổi mới. Ví dụ, một khi họ nhìn thấy tính công khai và uy tín của an toàn ô tô, họ đã chọn các vấn đề an toàn khác vì họ nhìn thấy tiềm năng tương tự. Do đó, Quốc hội đã thông qua tất cả các vấn đề an toàn trong thời gian rất ngắn bởi vì vấn đề đầu tiên đã “đánh trúng” và là vận may chính trị cho các nhà tài trợ của nó. Tương tự như vậy, một khi các chính trị gia nhận thấy sức hấp dẫn của việc bãi bỏ quy định trong trường hợp hàng không, họ đã chuyển sang các phương thức khác với hy vọng kiếm được tiền từ một tình huống phổ biến tương tự.

Nhưng điều quan trọng là phải di chuyển rất nhanh. Cửa sổ ở khu vực đầu tiên mở ra các cửa sổ ở các khu vực liền kề, nhưng chúng cũng đóng lại nhanh chóng. Việc thực hiện chính sách đầu tiên cuối cùng sẽ làm mất đi sự nở rộ của nó. Trong khi việc bãi bỏ quy định hàng không tạo ra những lợi ích ngay lập tức, chẳng hạn như giá vé thấp hơn, hệ số tải cao hơn và lợi nhuận của hãng hàng không lớn hơn, thì các vấn đề chỉ sau đó mới trở nên rõ ràng. Vì việc thực hiện chính sách thường phát hiện ra những vấn đề không thể tránh khỏi, nên các ý tưởng thiết lập tiền lệ phải được mở rộng sang các lĩnh vực khác nhanh chóng vì lập luận để làm như vậy có thể bị xói mòn theo thời gian.

Sự lan tỏa cũng xảy ra do việc thông qua đạo luật thiết lập nguyên tắc đầu tiên làm thay đổi cấu trúc liên minh xung quanh các chính sách. Liên minh chống lại sự thay đổi bị đánh bại, và liên minh được xây dựng và nuôi dưỡng để thiết lập chính sách mới có thể chuyển sang các cuộc chiến khác. Ví dụ, một liên minh đã được xây dựng cho luật an toàn ô tô, có thể được chuyển sang các vấn đề an toàn và bảo vệ người tiêu dùng khác. 16 Chiến lược xây dựng liên minh cũng có thể được chuyển giao. Những người ủng hộ việc bãi bỏ quy định hàng không nhận thấy rằng nó đã giúp ích rất nhiều khi một số hãng hàng không phá vỡ mặt trận thống nhất chống đối và ủng hộ sự thay đổi. Rút kinh nghiệm từ sự thành công của chiến lược đó, họ cũng cố gắng loại bỏ một số tài xế xe tải được quản lý bằng cách viết các đề xuất của họ để mang lại lợi ích cho những tài xế xe tải đã đứng về phía họ.

Ngoài các khuyến khích cho các doanh nhân tìm kiếm các đấu trường liền kề và sự sẵn có của các liên minh để giúp đỡ họ, một quá trình tranh luận thúc đẩy sự lan tỏa. Sự thành công của trường hợp đầu tiên cung cấp một lập luận tương tự cho sự thành công trong trường hợp thứ hai. Ví dụ, trong trường hợp bãi bỏ quy định, những người đề xuất bãi bỏ quy định vận tải đường bộ chỉ ra tất cả các lợi ích của việc bãi bỏ quy định hàng không, lập luận rằng điều tương tự có thể xảy ra nếu luật được thông qua đối với vận tải đường bộ. Ví dụ, nếu giá vé thấp hơn, giá có thể thấp hơn đối với người gửi hàng vì cạnh tranh vận tải đường bộ cũng sẽ làm giảm giá. Như một nhà báo đã nói vào năm 1979, “Tôi có thể đưa con mình đi du lịch xuyên quốc gia tới Los Angeles với giá 99 đô la để thăm bà. Đó là một chuyến đi khá rẻ. Vì vậy, doanh nhân nói, 'Có lẽ chúng ta có thể đạt được điều tương tự với giá cước.'” Cũng khó đưa ra lập luận chống lại việc bãi bỏ quy định vận tải đường bộ bởi vì những dự đoán tương tự về hậu quả nghiêm trọng trong trường hợp hàng không đã không được đưa ra, ít nhất là trong thời gian ngắn sau khi ban hành. ¹⁷

Lập luận như vậy đòi hỏi xây dựng thể loại thích hợp. Cách duy nhất để bất kỳ vấn đề nào chuyển từ trường hợp này sang trường hợp khác là đặt hai vấn đề đó vào cùng một loại. Chẳng hạn, mọi người dễ dàng chuyển từ vấn đề an toàn này sang vấn đề tiếp theo, bởi vì tất cả chúng đều được xác định là thuộc loại “an toàn”. Nhưng nếu an toàn mỏ than được định nghĩa là thuộc phạm trù quan hệ lao động-quản lý, thì việc chuyển đổi lý luận về an toàn sẽ khó khăn hơn nhiều. Tương tự như vậy, khi các chuyên gia giao thông tranh luận về việc liên bang tài trợ nhiều hơn cho việc bảo trì cầu và đường cao tốc, họ thường viện dẫn những hậu quả tai hại của việc để cơ sở hạ tầng xuống cấp trong trường hợp nền đường sắt. Cách duy nhất người ta có thể rút ra một phép loại suy như vậy là có một hạng mục lớn hơn, được gọi là “sự xuống cấp của cơ sở hạ tầng”, có thể đáp ứng thoải mái cho cả trường hợp đường sắt và đường cao tốc.

Danh mục nào nên sử dụng không phải lúc nào cũng rõ ràng. Các nhà hoạt động vì người khuyết tật đã được ban hành luật yêu cầu các hệ thống giao thông công cộng cung cấp khả năng tiếp cận bình đẳng với tàu điện ngầm. Như được giải thích trong các quy định, luật này thực sự yêu cầu trang bị thêm thang máy cho các tàu điện ngầm hiện có, một đề xuất cực kỳ tốn kém. Phân loại có liên quan nhiều đến vấn đề này. Nếu nó được phân loại là một vấn đề về giao thông, thì có nhiều giải pháp ít tốn kém hơn (ví dụ: dịch vụ taxi tận nơi) sẽ thuận tiện hơn cho hầu hết những người khuyết tật. Nhưng nó đã được phân loại là một vấn đề dân quyền; "Chia cắt nhưng vẫn đồng đều"

"> giá thầu.

n Crenson thảo luận về cách mà sự chú ý đến một vấn đề tạo ra sự chú ý đến những vấn đề khác. Xem Matthew A. Crenson, The Un-Politics of Air Pollution (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1971), trang 170-176.

phương tiện trung chuyển không đủ. Phong trào dân quyền đã tràn sang lĩnh vực vận chuyển dành cho người khuyết tật.

Sức mạnh lan tỏa

Thành công đầu tiên tạo hiệu ứng lan tỏa cực kỳ mạnh mẽ. Các nhà kinh doanh được khuyến khích vội vàng chuyển sang vấn đề có sẵn tiếp theo, các liên minh được chuyển giao và các lập luận từ sự tương tự và tiền lệ được giữ vững. Ví dụ, trong trường hợp bãi bỏ quy định, vào cuối năm 1977 và 1978, những người được hỏi thường bác bỏ khả năng ban hành luật vận tải đường bộ, chỉ ra liên minh đối lập đáng gờm của những người lái xe tải và Teamsters được quản lý. Tuy nhiên, đến năm 1979, những đối thủ đó rõ ràng đã bỏ chạy và luật pháp đang được triển khai, phần lớn là do việc bãi bỏ quy định hàng không đã được thông qua và thành công rõ ràng. Ngay cả kiểu liên minh ngăn chặn đó cũng có thể bị đánh bại bởi hiệu ứng lan tỏa mạnh mẽ. Theo lời của một nhà phân tích, việc bãi bỏ quy định đã trở thành “Trò chơi trong thị trấn” và mở rộng sang các khu vực cách xa giao thông vận tải.

Sẽ đến một thời điểm khi các doanh nhân chạy qua chuỗi, khi không còn gì để đổ vào. Như một người được hỏi đã nói về sự an toàn của ô tô, “Họ đã làm tất cả những điều mà bạn nghĩ họ sẽ làm—thắt dây an toàn, cột lái có thể thu gọn, v.v.—và đang áp dụng các công nghệ mới với túi khí. Họ sắp hết việc để làm rồi.” Tương tự, phí sử dụng đường thủy thể hiện phí sử dụng phương tiện giao thông cuối cùng. Đã có thuế nhiên liệu đối với việc xây dựng đường cao tốc và thuế vé đối với việc xây dựng sân bay; “nơi trú ẩn cuối cùng là những người đi đường thủy,” theo lời của một người quan sát. Chúng tôi nhận thấy rằng các tài liệu tham khảo về việc bãi bỏ quy định của hãng hàng không thực sự đã tăng lên sau khi nó được thông qua, khi vấn đề lan sang các chế độ khác. Ngược lại, các tham chiếu đến phí sử dụng đường thủy đã giảm đáng kể từ năm 1978 đến năm 1979, từ 32 phần trăm xuống còn 4 phần trăm, bởi vì không còn gì cả. Chuỗi đề xuất tính phí người dùng đã được phát.

PHẦN KẾT LUẬN

Các luồng vấn đề, chính sách và chính trị riêng biệt kết hợp với nhau vào những thời điểm quan trọng nhất định. Các giải pháp gắn liền với các vấn đề, và cả hai đều liên kết với các lực lượng chính trị thuận lợi. Sự kết hợp này rất có thể xảy ra khi một cửa sổ chính sách—một cơ hội để thúc đẩy các đề xuất thú vị hoặc quan niệm của một người về các vấn đề —được mở ra.

Các cửa sổ chính sách được mở ra bởi sự xuất hiện của các vấn đề hấp dẫn hoặc bởi các diễn biến trong dòng chảy chính trị. Do đó, có “cửa sổ vấn đề” và “cửa sổ chính trị”. Để trở lại với sự khác biệt của chúng ta giữa chương trình nghị sự và các giải pháp thay thế, chương trình nghị sự của chính phủ được đặt trong các vấn đề hoặc các luồng chính trị, và các giải pháp thay thế được tạo ra trong luồng chính sách.

Một khớp nối quan trọng là một chính sách thay thế cho một cái gì đó khác. Các nhà kinh doanh ủng hộ các lựa chọn thay thế thú cưng của họ chịu trách nhiệm cho sự kết hợp này. Họ chuẩn bị sẵn đề xuất của mình, chờ đợi một trong hai điều sau: một vấn đề mà

có thể trôi nổi để họ có thể đính kèm giải pháp của mình hoặc một sự phát triển trong dòng chính trị, chẳng hạn như thay đổi chính quyền, tạo ra môi trường tiếp nhận cho đề xuất của họ. Một số cửa sổ mở phần lớn theo lịch trình; những người khác là khá khó đoán. Nhưng một cửa sổ đóng lại nhanh chóng. Cơ hội đến nhưng rồi cũng qua đi. Nếu một cơ hội bị bỏ lỡ, thì phải chờ đợi một cơ hội khác.

Trong khi chương trình nghị sự của chính phủ được thiết lập bởi các sự kiện trong các vấn đề hoặc các luồng chính trị, việc thiết lập các chương trình nghị sự quyết định nhấn mạnh, thêm vào đó, một giải pháp thay thế có sẵn. Một đề xuất khả thi, đã hoàn thiện, có sẵn trong luồng chính sách, nâng cao khả năng một vấn đề sẽ nảy sinh trong chương trình nghị sự quyết định. Nói cách khác, xác suất xuất hiện của một mục trong chương trình nghị sự quyết định sẽ tăng lên đáng kể nếu cả ba yếu tố—vấn đề, đề xuất và khả năng tiếp thu chính trị—được kết hợp trong một gói duy nhất.

Cuối cùng, thành công trong một lĩnh vực làm tăng khả năng thành công ở các khu vực liền kề. Các sự kiện lan sang các khu vực lân cận bởi vì các chính trị gia nhận thấy có phần thưởng cho việc cưỡi cùng một con ngựa đã mang lại lợi ích trước đó, bởi vì liên minh chiến thắng có thể được chuyển sang các vấn đề mới và bởi vì người ta có thể tranh luận từ tiền lệ.

CHƯƠNG 9

Kết thúc mọi thứ

Cuốn sách này đã xem xét lý do tại sao một số chủ đề nổi lên trong các chương trình nghị sự của chính phủ trong khi các chủ đề khác lại bị bỏ quên, và tại sao những người trong và xung quanh chính phủ lại quan tâm nghiêm túc đến một số giải pháp thay thế mà những chủ đề khác lại phải trả giá. Cuốn sách không nói về cách thức các tổng thống, thành viên Quốc hội hay những nhân vật có thẩm quyền khác đưa ra quyết định cuối cùng của họ. Thay vào đó, chúng tôi bận rộn với việc tìm hiểu lý do tại sao những người tham gia giải quyết một số vấn đề nhất định và bỏ qua những vấn đề khác. Chương này tổng kết và liên kết những gì chúng ta đã học được với nhau.

Hai quy trình quyết định trước chính đã chiếm lĩnh chúng tôi: thiết lập chương trình nghị sự và đặc điểm kỹ thuật thay thế. Một chương trình nghị sự của chính phủ là một danh sách các chủ đề mà các quan chức đang chú ý nghiêm túc tại bất kỳ thời điểm nào. Do đó, quy trình lập chương trình nghị sự thu hẹp tập hợp các chủ đề có thể thu hút sự chú ý của họ vào danh sách mà họ thực sự tập trung vào. Rõ ràng, có những chương trình nghị sự trong chương trình nghị sự. Chúng bao gồm từ các chương trình nghị sự chung chung, chẳng hạn như danh sách các hạng mục chiếm lĩnh của tổng thống và nhóm thân cận trực tiếp của ông, cho đến các chương trình nghị sự khá đặc biệt, bao gồm các chương trình nghị sự của các cộng đồng nhỏ như nghiên cứu y sinh hoặc giao thông đường thủy. Các chủ đề không xuất hiện trong chương trình nghị sự chung có thể rất sống động trong chương trình nghị sự chuyên biệt.

Quá trình đặc điểm kỹ thuật thay thế thu hẹp tập hợp lớn các lựa chọn thay thế có thể thành tập hợp mà từ đó các lựa chọn thực sự được thực hiện. Sự phân biệt giữa chương trình nghị sự và các lựa chọn thay thế này tỏ ra rất hữu ích về mặt phân tích và chúng tôi đã quay lại vấn đề này nhiều lần.

Tại sao một số chủ đề nổi lên trong chương trình nghị sự trong khi những chủ đề khác bị bỏ quên? Tại sao một số lựa chọn thay thế nhận được nhiều sự chú ý hơn những lựa chọn khác? Một số câu trả lời của chúng tôi cho những câu hỏi này tập trung vào những người tham gia: Chúng tôi khám phá ra ai là người ảnh hưởng đến chương trình nghị sự và các lựa chọn thay thế cũng như lý do tại sao họ lại làm như vậy. Các câu trả lời khác khám phá các quy trình mà qua đó những người tham gia này ảnh hưởng đến chương trình nghị sự và các lựa chọn thay thế. Chúng tôi đã quan niệm về

Từ Chương 9 của Chương trình nghị sự, Giải pháp thay thế và Chính sách công, Phiên bản cập nhật, với Phần kết về Chăm sóc sức khỏe, Phiên bản thứ hai. John W.Kingdon. Bản quyền © 2011 của Pearson Education, Inc. Bảo lưu mọi quyền. ba luồng quy trình: vấn đề, chính sách và chính trị. Mọi người nhận ra các vấn đề, họ đưa ra các đề xuất thay đổi chính sách công và họ tham gia vào các hoạt động chính trị như chiến dịch bầu cử và vận động hành lang theo nhóm gây áp lực. Mỗi người tham gia—tổng thống, thành viên Quốc hội, công chức, nhà vận động hành lang, nhà báo, học giả, v.v.—về nguyên tắc có thể tham gia vào từng quy trình (nhận diện vấn đề, hình thành đề xuất và chính trị). Ví dụ, chính sách không phải là lĩnh vực duy nhất của các nhà phân tích, chính trị cũng không phải là lĩnh vực duy nhất của các chính trị gia . Tuy nhiên, trên thực tế, những người tham gia thường chuyên môn hóa ở một mức độ nào đó trong quy trình này hay quy trình khác. Ví dụ, các học giả tham gia nhiều hơn vào việc hình thành chính sách hơn là chính trị, và các đảng tham gia nhiều hơn vào chính trị hơn là soạn thảo các đề xuất chi tiết. Nhưng về mặt khái niệm, những người tham gia có thể được coi là khác với các quy trình.

Mỗi bên tham gia và các quy trình có thể hoạt động như một động lực hoặc như một ràng buộc. Như một động lực, người tham gia hoặc quy trình nâng cao một chủ đề trong chương trình nghị sự hoặc đẩy một giải pháp thay thế vào trạng thái cân nhắc tích cực hơn. Chẳng hạn, chủ tịch hoặc chủ tịch ủy ban quốc hội quyết định nhấn mạnh một chủ đề. Hoặc một vấn đề được làm nổi bật vì một thảm họa xảy ra hoặc vì một thay đổi nổi tiếng trong bộ chỉ số. Như một ràng buộc, người tham gia hoặc quá trình làm giảm bớt sự cân nhắc về một chủ đề hoặc phương án thay thế. Ví dụ, sự phản đối mạnh mẽ của nhóm đối với một vấn đề sẽ đưa nó xuống danh sách ưu tiên hoặc thậm chí ra khỏi chương trình nghị sự. Ví dụ, khi một chính quyền nhấn mạnh các ưu tiên của mình, nó hạn chế khả năng tham gia các chủ đề khác của mọi người. Những lo ngại về chi phí ngân sách của một mặt hàng cũng có thể khiến việc cân nhắc nghiêm túc về mặt hàng đó trở nên khó xảy ra.

THIẾT LẬP CHƯƠNG TRÌNH NGHỊ SỰ

Các chương trình nghị sự của chính phủ được thiết lập như thế nào? Câu trả lời của chúng tôi tập trung vào ba giải thích: vấn đề, chính trị và những người tham gia hữu hình.

Các vấn đề

Tại sao một số vấn đề lại thu hút sự chú ý của các quan chức chính phủ hơn những vấn đề khác? Câu trả lời nằm ở cả phương tiện mà các quan chức đó tìm hiểu về các điều kiện và cách thức mà các điều kiện được coi là vấn đề. Về phương tiện, chúng tôi đã thảo luận về các chỉ số, sự kiện tập trung và phản hồi. Đôi khi, một chỉ số ít nhiều mang tính hệ thống chỉ đơn giản cho thấy rằng có một điều kiện tồn tại. Các chỉ số được sử dụng để đánh giá mức độ nghiêm trọng của tình trạng (ví dụ: tỷ lệ mắc bệnh hoặc chi phí của một chương trình) và để phân biệt những thay đổi trong tình trạng. Cả cường độ lớn và sự thay đổi đều thu hút sự chú ý của các quan chức. Thứ hai, một sự kiện tập trung—một thảm họa, khủng hoảng, trải nghiệm cá nhân hoặc biểu tượng mạnh mẽ—thu hút sự chú ý đến một số điều kiện hơn những điều kiện khác. Nhưng một sự kiện như vậy chỉ có tác dụng nhất thời trừ khi đi kèm với một dấu hiệu rõ ràng hơn về một vấn đề, bởi một nhận thức đã có từ trước, hoặc bởi sự kết hợp với các sự kiện tương tự khác. Thứ ba, các quan chức tìm hiểu về các điều kiện thông qua

phản hồi về hoạt động của các chương trình hiện có, hoặc chính thức (ví dụ: theo dõi định kỳ chi phí hoặc nghiên cứu đánh giá chương trình) hoặc không chính thức (ví dụ: các luồng khiếu nại đổ vào văn phòng quốc hội).

Có một sự khác biệt giữa một điều kiện và một vấn đề. Chúng tôi phải chịu đựng đủ loại điều kiện hàng ngày và điều kiện không tăng lên những vị trí nổi bật trong chương trình nghị sự chính sách. Các điều kiện được định nghĩa là vấn đề và có cơ hội tốt hơn để đưa ra chương trình nghị sự, khi chúng ta tin rằng chúng ta nên làm điều gì đó để thay đổi chúng. Những người trong và xung quanh chính phủ định nghĩa các điều kiện là vấn đề theo nhiều cách. Đầu tiên, các điều kiện vi phạm các giá trị quan trọng được chuyển thành các vấn đề. Thứ hai, các điều kiện trở thành vấn đề khi so sánh với các quốc gia khác hoặc các đơn vị liên quan khác. Thứ ba, việc phân loại một điều kiện thành một loại chứ không phải một loại khác có thể định nghĩa nó là một loại vấn đề này hay loại vấn đề khác. Ví dụ, việc thiếu phương tiện giao thông công cộng dành cho người khuyết tật có thể được phân loại là một vấn đề về giao thông vận tải hoặc là một vấn đề về quyền công dân, và cách đối xử với chủ đề này bị ảnh hưởng đáng kể bởi loại này.

Các vấn đề không chỉ nảy sinh trong các chương trình nghị sự của chính phủ, mà chúng còn mờ dần khỏi tầm nhìn. Tại sao chúng mờ dần? Đầu tiên, chính phủ có thể giải quyết vấn đề, hoặc không giải quyết được vấn đề. Trong cả hai trường hợp, sự chú ý chuyển sang một thứ khác, bởi vì một cái gì đó đã được thực hiện hoặc bởi vì mọi người thất vọng vì thất bại và từ chối đầu tư nhiều thời gian hơn vào một nguyên nhân thua cuộc. Thứ hai, những điều kiện làm sáng tỏ một vấn đề có thể thay đổi—các chỉ số giảm xuống thay vì tăng lên, hoặc các cuộc khủng hoảng qua đi. Thứ ba, mọi người có thể trở nên quen với một điều kiện hoặc dán nhãn lại cho một vấn đề . Thứ tư, các mặt hàng khác xuất hiện và đẩy các mặt hàng được đánh giá cao sang một bên. Cuối cùng, có thể đơn giản là có những chu kỳ không thể tránh khỏi trong sự chú ý; tốc độ tăng trưởng cao chững lại, và mốt nhất thời đến rồi đi.

Nhận thức vấn đề là rất quan trọng để thiết lập chương trình nghị sự. Khả năng một đề xuất hoặc chủ đề nhất định xuất hiện trong chương trình nghị sự sẽ tăng lên rõ rệt nếu nó liên quan đến một vấn đề quan trọng. Một số vấn đề được coi là cấp bách đến mức chúng tự đặt ra các chương trình nghị sự. Khi một vấn đề cụ thể được xác định là cấp bách, toàn bộ các loại phương pháp tiếp cận sẽ được ưa chuộng hơn những cách tiếp cận khác và một số cách tiếp cận bản địa thay đổi được làm nổi bật trong khi những cách tiếp cận khác không được quan tâm. Vì vậy, các nhà hoạch định chính sách được đầu tư những nguồn lực đáng kể để thu hút sự chú ý của quan chức về quan niệm của họ về các vấn đề và cố gắng thuyết phục họ nhìn nhận vấn đề theo cách của họ. Việc công nhận và định nghĩa các vấn đề ảnh hưởng đáng kể đến kết quả.

Chính trị

Nhóm giải thích thứ hai cho mức độ nổi bật trong chương trình nghị sự cao hay thấp là trong dòng chảy chính trị. Không phụ thuộc vào việc nhận thức vấn đề hay phát triển các đề xuất chính sách, các sự kiện chính trị diễn ra theo động lực và quy tắc riêng của chúng. Những người tham gia nhận thấy những thay đổi trong tâm trạng quốc gia, các cuộc bầu cử mang lại cho các chính quyền mới quyền lực và sự phân chia đảng phái hoặc ý thức hệ mới đối với Quốc hội, và các nhóm lợi ích thuộc nhiều mô tả khác nhau đã gây sức ép (hoặc không gây sức ép) những yêu cầu của họ đối với chính phủ.

Sự phát triển trong lĩnh vực chính trị này là những người thiết lập chương trình nghị sự mạnh mẽ. Ví dụ, một bộ máy hành chính mới thay đổi các chương trình nghị sự trên toàn thành phố vì nó làm nổi bật các quan niệm về các vấn đề và các đề xuất của nó, đồng thời ít có khả năng chú ý đến các chủ đề không nằm trong số các ưu tiên cao của nó. Tâm trạng quốc gia được coi là cực kỳ bảo thủ sẽ làm giảm sự chú ý đến các sáng kiến mới tốn kém , trong khi tâm trạng quốc gia khoan dung hơn sẽ cho phép chi tiêu nhiều hơn. Sự chống đối của một nhóm lợi ích hùng mạnh khiến cho việc dự tính một số sáng kiến trở nên khó khăn – không phải là không thể, nhưng rất khó khăn.

Sự đồng thuận được xây dựng trong dòng chảy chính trị bằng thương lượng nhiều hơn là thuyết phục . Khi những người tham gia nhận ra các vấn đề hoặc giải quyết các đề xuất nhất định trong luồng chính sách, họ làm như vậy chủ yếu bằng cách thuyết phục. Họ sắp xếp các chỉ số và lập luận rằng các điều kiện nhất định nên được xác định là vấn đề, hoặc họ lập luận rằng các đề xuất của họ đáp ứng các bài kiểm tra logic như tính khả thi về kỹ thuật hoặc khả năng chấp nhận giá trị . Nhưng trong dòng chảy chính trị, những người tham gia xây dựng sự đồng thuận bằng cách thương lượng —trao đổi các điều khoản để được hỗ trợ, thêm các quan chức được bầu vào liên minh bằng cách cho họ những nhượng bộ mà họ yêu cầu, hoặc thỏa hiệp từ các vị trí lý tưởng sẽ được chấp nhận rộng rãi hơn.

Sự kết hợp giữa tâm trạng quốc gia và các cuộc bầu cử là một chương trình nghị sự mạnh mẽ hơn so với các lợi ích có tổ chức. Các nhóm lợi ích thường có khả năng ngăn chặn việc xem xét các đề xuất mà họ không thích, hoặc thích nghi với một mục đã được đề cao trong chương trình nghị sự của chính phủ bằng cách thêm các yếu tố nhiều hơn một chút theo ý thích của họ. Họ ít khi bắt đầu cân nhắc hoặc tự đặt ra các chương trình nghị sự. Và khi các lợi ích có tổ chức xung đột với sự kết hợp giữa tâm trạng quốc gia và các chính trị gia được bầu, thì sự kết hợp thứ hai có khả năng thắng thế, ít nhất là về mặt thiết lập một chương trình nghị sự.

Người tham gia có thể nhìn thấy

Thứ ba, chúng tôi đã phân biệt giữa những người tham gia có thể nhìn thấy và những người tham gia ẩn. Nhóm các chủ thể có thể nhìn thấy được, những người nhận được sự chú ý đáng kể của báo chí và công chúng, bao gồm tổng thống và những người được bổ nhiệm cấp cao của ông, các thành viên nổi bật của Quốc hội, giới truyền thông và các chủ thể liên quan đến bầu cử như các đảng phái chính trị và các nhà vận động. Cụm tương đối ẩn bao gồm các chuyên gia học thuật, quan chức ca reer và nhân viên quốc hội. Chúng tôi đã phát hiện ra rằng cụm rõ ràng ảnh hưởng đến chương trình nghị sự và cụm ẩn ảnh hưởng đến các lựa chọn thay thế. Vì vậy, cơ hội để một chủ đề nổi lên trong chương trình nghị sự của chính phủ sẽ được nâng cao nếu chủ đề đó được thúc đẩy bởi những người tham gia trong cụm hữu hình và giảm bớt nếu nó bị những người tham gia đó bỏ quên. Chính quyền - tổng thống và những người được chỉ định - là người thiết lập chương trình nghị sự đặc biệt mạnh mẽ, cũng như các thành viên nổi bật của Quốc hội với tư cách là lãnh đạo đảng và chủ tịch ủy ban chủ chốt.

Ít nhất là về mặt thiết lập chương trình nghị sự, các quan chức được bầu và những người được chỉ định của họ hóa ra lại quan trọng hơn các công chức sự nghiệp hoặc những người tham gia bên ngoài chính phủ. Đối với những người tìm kiếm bằng chứng về dân chủ tại nơi làm việc, đây là một kết quả đáng khích lệ. Các quan chức được bầu này không nhất thiết phải có cách của họ trong việc chỉ định các lựa chọn thay thế hoặc thực hiện các quyết định, nhưng họ thực sự ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự. Để mô tả vai trò của những người tham gia khác nhau trong việc thiết lập chương trình nghị sự, một mô hình khá đơn giản từ trên xuống, với các quan chức được bầu ở cấp cao nhất, gần với sự thật một cách đáng ngạc nhiên.

THÔNG SỐ KỸ THUẬT THAY THẾ

Danh sách các lựa chọn thay thế tiềm năng cho các lựa chọn chính sách công được thu hẹp như thế nào đối với những lựa chọn thực sự nhận được sự cân nhắc nghiêm túc? Có hai nhóm câu trả lời: (1) Các lựa chọn thay thế được tạo ra và thu hẹp trong luồng chính sách; và (2) Những người tham gia tương đối ẩn, các chuyên gia trong lĩnh vực chính sách cụ thể, có liên quan.

Người tham gia ẩn: Chuyên gia

Các giải pháp thay thế, đề xuất và giải pháp được tạo ra trong cộng đồng của những người theo chủ nghĩa đặc biệt. Nhóm người tham gia tương đối ẩn này bao gồm các học giả, nhà nghiên cứu, chuyên gia tư vấn, quan chức nghề nghiệp, nhân viên quốc hội và nhà phân tích làm việc cho các nhóm lợi ích. Công việc của họ được thực hiện, ví dụ, trong việc lập kế hoạch và đánh giá hoặc các cửa hàng ngân sách trong bộ máy quan liêu hoặc trong các cơ quan nhân viên trên Hill.

Những người tham gia tương đối kín đáo này hình thành nên các cộng đồng chuyên gia gắn kết chặt chẽ với nhau . Chẳng hạn, có một cộng đồng vì sức khỏe, bao gồm các cộng đồng nhỏ tương tự cho các lĩnh vực chuyên biệt hơn như cung cấp trực tiếp các dịch vụ y tế và quy định về thực phẩm và thuốc. Một số trong những cộng đồng này, chẳng hạn như cộng đồng dành cho giao thông vận tải, rất rời rạc, trong khi những cộng đồng khác gắn kết chặt chẽ hơn. Mỗi cộng đồng bao gồm những người ở khắp hệ thống và có thể có những định hướng và lợi ích rất khác nhau , nhưng tất cả họ đều có chung một điểm: chuyên môn và sự hiểu biết của họ về các vấn đề trong lĩnh vực chính sách cụ thể đó.

Ý tưởng bong bóng xung quanh trong các cộng đồng này. Mọi người thử các đề xuất theo nhiều cách khác nhau: thông qua các bài phát biểu, giới thiệu dự luật, điều trần trước quốc hội, tiết lộ thông tin cho báo chí, lưu hành báo chí, trò chuyện và ăn trưa. Họ đưa ra ý tưởng của mình, chỉ trích công việc của nhau, trau dồi và sửa đổi ý tưởng của mình, đồng thời đưa ra các phiên bản mới. Một số trong những ý tưởng này là đáng trân trọng, trong khi những ý kiến khác thì không cần bàn cãi. Nhưng nhiều, rất nhiều ý tưởng có thể thực hiện được và đang được xem xét ở một nơi nào đó theo xu hướng thời trang.

Luồng chính sách

Việc tạo ra các giải pháp thay thế chính sách tốt nhất được coi là một quá trình chọn lọc, tương tự như chọn lọc tự nhiên sinh học. Trong cái mà chúng ta gọi là món súp nguyên thủy của chính sách, nhiều ý tưởng trôi nổi xung quanh, va vào nhau, bắt gặp những ý tưởng mới, và hình thành sự kết hợp và kết hợp lại. Nguồn gốc của chính sách có vẻ hơi mơ hồ, khó dự đoán và khó hiểu hoặc cấu trúc.

Mặc dù nguồn gốc có phần lộn xộn, nhưng việc lựa chọn thì không. Thông qua việc áp đặt các tiêu chí theo đó một số ý tưởng được chọn ra để tồn tại trong khi những ý tưởng khác bị loại bỏ, trật tự được phát triển từ sự hỗn loạn, khuôn mẫu từ sự ngẫu nhiên. Các tiêu chí này bao gồm tính khả thi về mặt kỹ thuật, sự phù hợp với các giá trị của các thành viên cộng đồng và dự đoán các hạn chế trong tương lai, bao gồm hạn chế về ngân sách, khả năng chấp nhận của công chúng và khả năng tiếp thu của các chính trị gia. Những đề xuất

được đánh giá là không khả thi—không phù hợp với các giá trị chính sách của cộng đồng, sẽ tốn kém hơn mức ngân sách cho phép, vấp phải sự phản đối của quần chúng hoặc công chúng chuyên biệt, hoặc không tìm được khán giả dễ tiếp thu trong số các chính trị gia được bầu cử—ít hơn có khả năng tồn tại hơn các đề xuất đáp ứng các tiêu chuẩn này. Trong quá trình xem xét trong cộng đồng chính sách, bản thân các ý tưởng là quan trọng. Các mô hình áp suất không mô tả hoàn toàn quá trình. Chắc chắn, các đề xuất được đánh giá một phần dựa trên sự ủng hộ và phản đối chính trị của chúng, nhưng một phần cũng dựa trên các tiêu chí logic hoặc phân tích.

Có một quá trình dài để làm mềm hệ thống. Các doanh nhân chính sách không để việc xem xét các đề xuất thú cưng của họ là vô tình. Thay vào đó, họ thúc đẩy việc xem xét theo nhiều cách và trên nhiều diễn đàn. Trong quá trình xây dựng chính sách , sự tái tổ hợp (sự kết hợp của các yếu tố đã quen thuộc) quan trọng hơn sự đột biến (sự xuất hiện của các hình thức hoàn toàn mới). Do đó, các doanh nhân, những người môi giới con người và ý tưởng, quan trọng hơn các nhà phát minh. Bởi vì sự tái kết hợp quan trọng hơn phát minh, nên có thể “không có điều gì mới dưới ánh mặt trời” đồng thời có thể có sự thay đổi mạnh mẽ và sự đổi mới . Có sự thay đổi, nhưng nó liên quan đến sự kết hợp lại của các yếu tố vốn đã quen thuộc.

Quá trình làm dịu kéo dài là rất quan trọng để thay đổi chính sách. Cơ hội cho các phiên điều trần nghiêm túc, các cửa sổ chính sách mà chúng ta đã khám phá trong Chương 8, trôi qua nhanh chóng và bị bỏ lỡ nếu các đề xuất chưa trải qua quá trình thai nghén lâu dài trước khi cửa sổ mở ra. Công việc đưa ra và hoàn thiện các đề xuất sẽ không lãng phí nếu nó không mang lại kết quả trong thời gian ngắn. Thật vậy, điều cực kỳ quan trọng là liệu đề xuất đó có được lắng nghe vào đúng thời điểm hay không.

KHỚP NỐI VÀ CỬA SỔ

Mỗi dòng vấn đề, chính sách và chính trị riêng biệt đều có đời sống riêng. Các vấn đề được nhận ra và xác định theo các quy trình khác với cách phát triển các chính sách hoặc các sự kiện chính trị diễn ra. Các đề xuất chính sách được phát triển theo các khuyến khích và tiêu chí lựa chọn riêng của chúng , cho dù chúng có phải là giải pháp cho các vấn đề hoặc đáp ứng các cân nhắc chính trị hay không . Các sự kiện chính trị diễn ra theo lịch trình riêng và theo các quy tắc riêng của chúng, cho dù chúng có liên quan đến các vấn đề hoặc đề xuất hay không.

Nhưng có những lúc khi ba luồng được kết hợp. Ví dụ, một vấn đề cấp bách đòi hỏi sự chú ý, và một đề xuất chính sách được kết hợp với vấn đề đó như một giải pháp. Hoặc một sự kiện trong dòng chảy chính trị, chẳng hạn như thay đổi bộ máy hành chính , đòi hỏi những hướng đi khác nhau. Tại thời điểm đó, các đề xuất phù hợp với sự kiện chính trị đó, chẳng hạn như các sáng kiến phù hợp với triết lý của chính quyền mới , sẽ được ưu tiên và đi đôi với bầu không khí chính trị chín muồi. Tương tự như vậy, các vấn đề phù hợp được đánh dấu và những vấn đề khác bị bỏ qua.

Quyết định chương trình nghị sự

Một liên kết hoàn chỉnh kết hợp cả ba luồng—vấn đề, chính sách và chính trị —vào một gói duy nhất. Những người ủng hộ sáng kiến chính sách mới không chỉ tận dụng những thời điểm thuận lợi về mặt chính trị mà còn tuyên bố rằng đề xuất của họ là một giải pháp cho một vấn đề cấp bách. Tương tự như vậy, các doanh nhân quan tâm đến một vấn đề cụ thể sẽ tìm kiếm các giải pháp trong dòng chính sách để giải quyết vấn đề của họ, sau đó cố gắng tận dụng khả năng tiếp thu chính trị tại một số thời điểm nhất định để thúc đẩy gói vấn đề và giải pháp. Tại các điểm trên đường đi, có những mối liên kết cục bộ: giải pháp cho các vấn đề, nhưng không có bầu không khí chính trị dễ tiếp thu; chính trị đối với các đề xuất, nhưng không có cảm giác rằng một vấn đề hấp dẫn đang được giải quyết; chính trị và các vấn đề đều kêu gọi hành động, nhưng không có giải pháp thay thế sẵn có để ủng hộ. Nhưng sự tham gia hoàn toàn của cả ba luồng này làm tăng đáng kể khả năng một chủ đề sẽ trở nên cố định chắc chắn trong một chương trình nghị sự quyết định.

Các chương trình nghị sự của chính phủ, danh sách các chủ đề mà các quan chức chính phủ đang chú ý nghiêm túc, chỉ có thể được đặt trong các vấn đề hoặc các luồng chính trị và chỉ bởi các tác nhân hữu hình. Ví dụ, các quan chức có thể chú ý đến một vấn đề quan trọng mà không có giải pháp cho nó. Hoặc chính trị có thể làm nổi bật một chủ đề, ngay cả khi không có vấn đề hoặc giải pháp. Một chương trình quyết định, một danh sách các chủ đề đang chuyển sang vị trí cho một quyết định có thẩm quyền , chẳng hạn như ban hành luật hoặc lựa chọn của tổng thống, được thiết lập hơi khác . Khả năng một mục xuất hiện trong chương trình ra quyết định sẽ tăng lên đáng kể nếu cả ba yếu tố—vấn đề, đề xuất chính sách và khả năng tiếp thu chính trị —được liên kết trong một gói duy nhất. Ngược lại, các khớp nối một phần ít có khả năng tăng lên trong các chương trình nghị sự quyết định. Chẳng hạn , những vấn đề đi đến quyết định mà không kèm theo giải pháp sẽ không có khả năng chuyển sang vị trí cho một lựa chọn có thẩm quyền như thể chúng có kèm theo giải pháp. Và các đề xuất thiếu sự ủng hộ chính trị ít có khả năng chuyển sang vị trí quyết định hơn những đề xuất có sự ủng hộ đó.

Việc quay trở lại các nghiên cứu điển hình của chúng ta trong Chương 1 sẽ minh họa những điểm này. Với việc bãi bỏ quy định hàng không, nhận thức về các vấn đề, phát triển các đề xuất và sự thay đổi tâm trạng quốc gia, tất cả đều diễn ra riêng rẽ theo các luồng riêng của chúng. Càng về cuối những năm 1960 và đầu những năm 1970, người ta càng tin rằng nền kinh tế chứa đựng sự kém hiệu quả đáng kể mà gánh nặng điều tiết của chính phủ góp phần vào. Các đề xuất bãi bỏ quy định đã được hình thành giữa các học giả và các chuyên gia khác, thông qua một quá trình nới lỏng bao gồm các bài báo, lời khai, hội nghị và các diễn đàn khác. Vào những năm 1970, các chính trị gia đã cảm nhận được sự thay đổi trong tâm trạng quốc gia theo hướng gia tăng sự thù địch đối với quy mô và sự xâm phạm của chính phủ. Do đó, cả ba thành phần này đến với nhau gần như cùng một lúc. Chìa khóa của phong trào là sự kết hợp các tài liệu của dòng chính sách về bãi bỏ quy định với động cơ chính trị để kiềm chế sự phát triển của chính phủ, và hai yếu tố đó với ý nghĩa rằng có một vấn đề thực sự, quan trọng và ngày càng tăng với sự kém hiệu quả của nền kinh tế.

Trường hợp thu phí người sử dụng đường thủy minh họa một khớp nối tương tự. Một đề xuất, một số hình thức thu phí người dùng, đã được các chuyên gia giao thông tranh luận trong nhiều năm. Luồng chính trị đã tạo ra một chính quyền dễ tiếp thu việc áp đặt phí người dùng. Sự kết hợp giữa chính sách và chính trị này đi đôi với một vấn đề—sự cần thiết, trong thời điểm ngân sách eo hẹp, phải sửa chữa hoặc thay thế các công trình cũ kỹ như Âu thuyền và Đập 26. Do đó, sự kết hợp giữa vấn đề, chính sách và chính trị đã thúc đẩy người sử dụng đường thủy bổ nhiệm vào vị trí trong một chương trình nghị sự quyết định.

Ngược lại, bảo hiểm y tế quốc gia trong những năm Carter không có cả ba thành phần tham gia. Những người ủng hộ có thể lập luận rằng có những vấn đề thực sự trong việc tiếp cận y tế, mặc dù những người phản đối phản bác rằng nhiều vấn đề nghiêm trọng nhất đã được giải quyết thông qua Medicare, Medicaid và bảo hiểm tư nhân. Luồng chính trị đã tạo ra một Quốc hội Dân chủ nặng nề và một chính quyền ủng hộ một số loại sáng kiến bảo hiểm y tế. Có vẻ như trong một thời gian, phong trào nghiêm túc đang được tiến hành. Nhưng dòng chính sách đã không giải quyết được một giải pháp thay thế duy nhất, hiệu quả, khả thi trong số nhiều đề xuất nổi xung quanh. Hạn chế về ngân sách, bản thân nó là một vấn đề nghiêm trọng, và việc các chính trị gia đọc được tâm trạng quốc gia, dường như chống lại các sáng kiến mới tốn kém, cũng tỏ ra là quá nhiều để khắc phục. Sự kết hợp đã hoàn tất, và sự gia tăng của bảo hiểm y tế quốc gia trong chương trình nghị sự đã chứng tỏ sự nhanh chóng . Sau đó, cuộc bầu cử của Ronald Reagan đã định đoạt số phận của nó, ít nhất là trong thời điểm hiện tại .

Thành công trong một lĩnh vực góp phần thành công trong các lĩnh vực lân cận. Ví dụ, một khi việc bãi bỏ quy định hàng không được thông qua, chính phủ quay sang phản đối các đề xuất bãi bỏ quy định khác và thông qua một số đề xuất trong thời gian ngắn. Những tác động lan tỏa này, như chúng tôi đã gọi, xảy ra bởi vì các chính trị gia cảm nhận được lợi ích khi lặp lại một công thức thành công trong một lĩnh vực tương tự, bởi vì liên minh chiến thắng có thể được chuyển giao và bởi vì những người ủng hộ có thể tranh luận từ tiền lệ thành công. Những tác động lan tỏa này là những yếu tố thiết lập chương trình nghị sự cực kỳ mạnh mẽ, dường như vượt qua cả những đối thủ đáng gờm đang cản đường.

Cửa sổ chính sách

Một cửa sổ chính sách mở là cơ hội để những người ủng hộ thúc đẩy các giải pháp ưa thích của họ hoặc thu hút sự chú ý đến các vấn đề đặc biệt của họ. Thật vậy, những người ủng hộ trong và xung quanh chính phủ luôn giữ sẵn các đề xuất và vấn đề của họ, chờ đợi những cơ hội này xảy ra. Chẳng hạn, họ có những giải pháp thú vị và chờ đợi các vấn đề nảy sinh để họ có thể đưa ra các giải pháp của mình, hoặc chờ đợi những bước phát triển trong dòng chảy chính trị mà họ có thể sử dụng để làm lợi cho mình. Hoặc họ chờ đợi những cơ hội tương tự để đưa những vấn đề đặc biệt của họ lên hàng đầu, chẳng hạn như sự xuất hiện của một chính quyền mới sẽ quan tâm đến những vấn đề này . Chính quyền đó mở ra một cơ hội để họ chú ý nhiều hơn đến các vấn đề mà họ quan tâm.

Windows được mở bởi các sự kiện trong các vấn đề hoặc luồng chính trị. Do đó, có vấn đề về cửa sổ và cửa sổ chính trị. Ví dụ, một vấn đề mới xuất hiện, tạo cơ hội để đính kèm một giải pháp cho nó. Hoặc những sự kiện như vậy trong dòng chảy chính trị như thay đổi quan chức được bầu, tâm trạng quốc gia thay đổi thất thường, hoặc vận động hành lang mạnh mẽ có thể tạo cơ hội để đẩy một số vấn đề và đề xuất lên hàng đầu và làm giảm cơ hội nêu bật các vấn đề và đề xuất khác.

Đôi khi, các cửa sổ mở khá dễ đoán. Ví dụ , luật được đưa ra để làm mới theo lịch trình, tạo cơ hội để thay đổi, mở rộng hoặc bãi bỏ một số chương trình nhất định. Vào những thời điểm khác, các cơ hội mở ra khá khó đoán, chẳng hạn như khi một chiếc máy bay gặp sự cố hoặc một cuộc bầu cử thất bại tạo ra sự thay đổi bất ngờ trong những người ra quyết định quan trọng. Có thể dự đoán hoặc không thể đoán trước, các cửa sổ mở nhỏ và khan hiếm. Cơ hội đến nhưng rồi cũng qua đi. Windows không mở lâu. Nếu một cơ hội bị bỏ lỡ, thì phải chờ đợi một cơ hội khác.

Sự khan hiếm và thời gian ngắn mở cửa sổ chính sách tạo ra một lực hút mạnh mẽ cho các vấn đề và đề xuất. Khi một cửa sổ mở ra, các vấn đề và đề xuất đổ xô đến đó. Những người quan tâm đến các vấn đề cụ thể coi cửa sổ đang mở là cơ hội của họ để giải quyết hoặc thậm chí giải quyết những vấn đề này. Những người ủng hộ các đề xuất cụ thể coi cửa sổ mở là cơ hội để ban hành chúng. Kết quả là, hệ thống được tải xuống với các vấn đề và đề xuất. Nếu những người tham gia sẵn sàng đầu tư đủ nguồn lực, một số vấn đề có thể được giải quyết và một số đề xuất được ban hành. Các vấn đề và đề xuất khác trôi đi do huy động không đủ nguồn lực.

Các cơ hội mở mang đến cơ hội liên kết hoàn chỉnh các vấn đề, đề xuất và chính trị, và do đó có cơ hội đưa các gói của ba yếu tố liên kết vào chương trình nghị sự quyết định. Một khớp nối đặc biệt quan trọng là liên kết của một giải pháp với một thứ khác. Những người ủng hộ các đề xuất thú cưng theo dõi các diễn biến trong luồng chính trị mà họ có thể tận dụng hoặc cố gắng kết hợp giải pháp của họ cho bất kỳ vấn đề nào đang diễn ra vào lúc này. Khi họ đã ghép nối một phần đề xuất với vấn đề hoặc chính trị, họ cố gắng kết hợp cả ba yếu tố, biết rằng cơ hội ban hành sẽ được nâng cao đáng kể nếu họ có thể hoàn thành vòng tròn. Do đó, họ cố gắng móc các gói vấn đề và giải pháp cho các lực lượng chính trị, các gói đề xuất và khuyến khích chính trị cho các vấn đề nhận thức được, hoặc các gói vấn đề và chính trị cho một số đề xuất lấy từ dòng chính sách.

DOANH NHÂN

Các doanh nhân chính sách là những người sẵn sàng đầu tư nguồn lực của họ để đổi lấy các chính sách trong tương lai mà họ ủng hộ. Họ được thúc đẩy bởi sự kết hợp của một số điều: mối quan tâm thẳng thắn của họ về một số vấn đề nhất định, việc họ theo đuổi những lợi ích tư lợi như bảo vệ hoặc mở rộng thu nhập của bộ máy quan liêu hoặc yêu cầu tín dụng cho thành tích, việc quảng bá các giá trị chính sách của họ và niềm vui đơn giản của họ trong việc tham gia. Chúng tôi đã gặp họ ở ba thời điểm: đẩy mối quan tâm của họ về một số vấn đề nhất định lên cao hơn trong chương trình nghị sự, đẩy các đề xuất thú vị của họ trong quá trình làm mềm hệ thống và tạo ra các mối liên hệ mà chúng ta vừa thảo luận. Những doanh nhân này được tìm thấy ở nhiều địa điểm; họ có thể là quan chức được bầu, công chức sự nghiệp, nhà vận động hành lang, học giả hoặc nhà báo. Không một loại người tham gia nào thống trị nhóm doanh nhân.

Đối với các vấn đề, các doanh nhân cố gắng làm nổi bật các chỉ số làm trầm trọng hóa các vấn đề của họ. Họ thúc đẩy một loại định nghĩa vấn đề hơn là một loại khác. Bởi vì họ biết rằng các sự kiện tập trung có thể đưa các chủ đề lên cao hơn trong chương trình nghị sự, các doanh nhân cố gắng tạo ra những thứ như quan điểm cá nhân về các vấn đề của các nhà hoạch định chính sách và phổ biến một biểu tượng tóm tắt vấn đề của họ một cách ngắn gọn . Họ cũng có thể gợi ý các loại phản hồi

về hoạt động của chính phủ hiện tại có ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự: thư từ, khiếu nại và các chuyến thăm quan chức.

Đối với các đề xuất, các doanh nhân là trung tâm của quá trình làm mềm. Họ viết báo, đưa ra lời khai, tổ chức các phiên điều trần, cố gắng được báo chí đưa tin và gặp gỡ không ngừng với những người quan trọng và không quá quan trọng. Họ thả nổi ý tưởng của mình như những quả bóng bay thử nghiệm, nhận được phản hồi, sửa đổi đề xuất của họ dưới ánh sáng của phản ứng và thả chúng trở lại. Chúng nhằm mục đích xoa dịu công chúng đại chúng, công chúng chuyên biệt và chính cộng đồng chính sách. Quá trình này mất nhiều năm nỗ lực.

Đối với khớp nối, các doanh nhân một lần nữa xuất hiện khi các cửa sổ mở ra. Họ chuẩn bị sẵn những đề xuất thú vị hoặc mối quan tâm của họ về các vấn đề và thúc đẩy chúng vào những thời điểm thuận lợi. Trong quá trình theo đuổi các mục tiêu của riêng mình, họ thực hiện chức năng của hệ thống liên kết các giải pháp cho các vấn đề, các vấn đề đối với các lực lượng chính trị và các lực lượng chính trị đối với các đề xuất. Sự tham gia của các luồng riêng biệt được mô tả trước đó phụ thuộc rất nhiều vào sự xuất hiện của một doanh nhân phù hợp vào đúng thời điểm. Trong trường hợp nghiên cứu về Tổ chức Bảo trì Sức khỏe của chúng ta ở Chương 1, Paul Ellwood đã xuất hiện tại hiện trường để liên kết đề xuất thú cưng (HMO) của mình với vấn đề chi phí chăm sóc y tế và với sự tiếp thu chính trị do chính quyền Nixon tạo ra đối với các sáng kiến về sức khỏe. Các vấn đề và luồng chính trị đã mở ra một cơ hội, và Ellwood đã khéo léo tận dụng cơ hội đó để thúc đẩy đề xuất HMO của mình, tham gia cả ba luồng trong quá trình này.

Sự xuất hiện của các doanh nhân khi cửa sổ mở ra, cũng như các hoạt động lâu dài hơn của họ trong việc cố gắng đẩy các vấn đề và đề xuất của họ trở nên nổi bật, là trung tâm của câu chuyện của chúng tôi. Họ đưa một số nguồn lực chính vào cuộc cạnh tranh: yêu cầu điều trần của họ, các mối quan hệ chính trị và kỹ năng đàm phán cũng như sự kiên trì tuyệt đối của họ. Cơ hội của một mặt hàng để đưa lên chương trình nghị sự được tăng lên đáng kể khi có sự hiện diện của một doanh nhân khéo léo, và giảm đi đáng kể nếu không có doanh nhân nào đảm nhận nguyên nhân, thúc đẩy nó và tạo ra các khớp nối quan trọng khi cửa sổ chính sách mở ra.

PHẦN KẾT LUẬN

Những ý tưởng mà chúng ta đã khám phá trong các trang của cuốn sách này có một số thuộc tính quan trọng cần được làm nổi bật khi chúng ta sắp kết thúc. Các thuộc tính này thuộc hai loại chung: sự khác biệt giữa mô hình của chúng ta về các quá trình này và các khái niệm khác, và vị trí của tính ngẫu nhiên và khuôn mẫu.

quan niệm khác

Những ý tưởng được phát triển trong cuốn sách này hoàn toàn không giống như nhiều lý thuyết khác có thể thu hút sự chú ý của chúng ta. Ví dụ: các sự kiện không diễn ra gọn gàng theo giai đoạn, bước hoặc giai đoạn. Thay vào đó, các luồng độc lập chảy qua hệ thống cùng một lúc, mỗi luồng có tuổi thọ riêng và bình đẳng với nhau, trở thành cặp khi một cửa sổ mở ra. Vì vậy, những người tham gia không phải là người đầu tiên xác định các vấn đề và sau đó tìm kiếm các giải pháp cho chúng; thật vậy, việc ủng hộ các giải pháp thường đi trước việc nêu bật các vấn đề mà chúng gắn bó. Chương trình nghị sự không phải được thiết lập đầu tiên và sau đó các lựa chọn thay thế được tạo ra; thay vào đó, các giải pháp thay thế phải được ủng hộ trong một thời gian dài trước khi một cơ hội ngắn hạn xuất hiện trong chương trình nghị sự. Các sự kiện không nhất thiết phải diễn ra theo thứ tự tương tự trong một số nghiên cứu trường hợp khác nhau; thay vào đó, nhiều điều xảy ra riêng biệt trong mỗi trường hợp và trở nên kết hợp với nhau ở những điểm quan trọng.

Các khái niệm khác có các yếu tố của sự thật và mô tả các phần của quy trình, nhưng chúng không đầy đủ. Ví dụ, một mô hình áp lực mô tả các phần của dòng chảy chính trị, nhưng các ý tưởng cũng quan trọng như áp lực trong các phần khác của quy trình. Các mục trong chương trình nghị sự không nhất thiết phải bắt đầu trong một đấu trường công cộng hoặc hệ thống lớn hơn và chuyển sang một chương trình nghị sự chính thức hoặc của chính phủ; thật vậy, dòng chảy thường xuyên theo hướng ngược lại. Như chúng ta đã tranh luận trong Chương 4, việc tập trung vào nguồn gốc không đưa chúng ta đi xa lắm bởi vì các ý tưởng đến từ nhiều nơi, không cơ quan nào có độc quyền về lãnh đạo hoặc khả năng tiên tri, và việc truy tìm nguồn gốc liên quan đến một quá trình hồi quy vô hạn. Chúng tôi bị thu hút bởi tầm quan trọng của sự kết hợp hơn là những nguồn gốc đơn lẻ và bầu không khí dễ tiếp thu cho phép các ý tưởng cất cánh. Cũng trong Chương 4, chúng tôi đã miêu tả các mô hình toàn diện-duy lý và gia tăng là chưa đầy đủ. Những người tham gia đôi khi tiếp cận các quyết định của họ khá toàn diện và quyết định khá hợp lý, nhưng quy trình lớn hơn thì kém gọn gàng hơn. Chủ nghĩa gia tăng mô tả quá trình tạo ra các giải pháp thay thế diễn ra chậm chạp và thường mô tả những thay đổi nhỏ về luật pháp và bộ máy quan liêu kéo dài trong nhiều năm, nhưng không mô tả chính xác sự thay đổi trong chương trình nghị sự. Do đó, bên cạnh việc tranh luận về một cách nhìn thế giới hình thành chính sách, chúng tôi đã tranh luận về thế giới không giống như thế nào.

Về tính ngẫu nhiên và mẫu

Chúng ta vẫn gặp phải vô số sự lộn xộn, tai nạn, sự ăn khớp ngẫu nhiên và sự may mắn ngớ ngẩn. Các chủ đề đôi khi xuất hiện trong chương trình nghị sự mà chúng tôi không hiểu rõ lý do tại sao. Đôi khi chúng tôi ngạc nhiên bởi các khớp nối diễn ra. Sự xuất hiện hoặc vắng mặt ngẫu nhiên của những người tham gia chính ảnh hưởng đến kết quả . Vẫn còn một số mức độ không thể đoán trước.

Tuy nhiên, sẽ là một sai lầm nghiêm trọng nếu kết luận rằng các quá trình được khám phá trong cuốn sách này về cơ bản là ngẫu nhiên. Một số mức độ của khuôn mẫu được thể hiện rõ ràng trong ba nguồn cơ bản: các quy trình trong mỗi luồng, các quy trình cấu trúc các khớp nối và các ràng buộc chung trên hệ thống.

Đầu tiên, các quy trình hoạt động trong mỗi luồng giới hạn tính ngẫu nhiên. Trong dòng vấn đề, không phải vấn đề nào cũng có cơ hội xuất hiện như nhau. Những điều kiện không được làm nổi bật bởi các chỉ số, sự kiện tập trung hoặc phản hồi ít có khả năng được các quan chức chính phủ chú ý hơn so với những điều kiện có những lợi thế đó. Hơn nữa, không phải tất cả các điều kiện đều được coi là vấn đề. Các điều kiện không xung đột với các giá trị quan trọng hoặc được đặt trong danh mục không phù hợp sẽ ít có khả năng chuyển thành vấn đề hơn các điều kiện được đánh giá hoặc phân loại phù hợp. Trong luồng chính sách, không phải mọi đề xuất đều xuất hiện. Tiêu chí lựa chọn làm cho các mẫu thoát khỏi tiếng ồn ban đầu. Các đề xuất đáp ứng các tiêu chuẩn như tính khả thi về mặt kỹ thuật, khả năng chấp nhận giá trị, sự chấp thuận của công chúng, khả năng tiếp thu của các chính trị gia và mức độ chặt chẽ về ngân sách có nhiều khả năng tồn tại hơn những đề xuất không đáp ứng được các tiêu chuẩn đó . Trong dòng chảy chính trị, không phải mọi môi trường hoặc sự kiện đều có khả năng xảy ra như nhau. Một số nhóm thiếu các nguồn lực mà những nhóm khác có, một số thay đổi tâm trạng quốc gia (ví dụ: theo chủ nghĩa xã hội) khó có thể xảy ra và một số loại quan chức được bầu có nhiều khả năng bị thay thế hơn những nhóm khác.

Thứ hai, một số khớp nối có nhiều khả năng hơn những khớp nối khác. Mọi thứ không thể tương tác với mọi thứ khác. Đối với một điều, thời điểm xuất hiện của một mục trong luồng của nó ảnh hưởng đến khả năng được kết hợp với các mục trong các luồng khác. Ví dụ, một cửa sổ có thể mở nhưng giải pháp có thể không có sẵn tại thời điểm đó trong luồng chính sách, vì vậy cửa sổ đóng lại mà không có sự kết hợp giữa giải pháp cho vấn đề hoặc chính trị . Hoặc một đề xuất có thể đã sẵn sàng trong dòng chính sách, nhưng các điều kiện chính trị không phù hợp để thúc đẩy nó, một lần nữa hạn chế khả năng kết nối. Ngoài thời gian, độ chính xác giới hạn khả năng ghép nối. Không phải tất cả các giải pháp đều có khả năng được thảo luận như nhau với mọi vấn đề. Thay vào đó, những người tham gia có một số ý thức về những gì sẽ tạo thành một giải pháp thích hợp cho một vấn đề. Có một số chỗ cho các giải pháp khác nhau được kết nối với một vấn đề nhất định hoặc các vấn đề khác nhau được kết nối với một giải pháp nhất định, nhưng những người tham gia cũng đặt ra một số giới hạn đối với các kết nối thích hợp. Cuối cùng, sự xuất hiện của một doanh nhân khéo léo làm tăng khả năng kết hợp. Các mối quan hệ tiềm năng không có doanh nhân ít có khả năng xảy ra hơn vì chúng thất bại vì thiếu người sẵn sàng đầu tư nguồn lực vào chúng.

Thứ ba, có nhiều ràng buộc khác nhau trong hệ thống, những giới hạn cung cấp một cấu trúc cơ bản trong đó những người tham gia chơi các trò chơi mà chúng tôi đã mô tả. 1 Luồng chính trị cung cấp nhiều ràng buộc này. Những người tham gia cảm nhận được một số ranh giới được thiết lập cho hành động của họ theo tâm trạng của đại chúng, và những ranh giới hẹp hơn được thiết lập bởi sở thích của công chúng chuyên biệt và các chính trị gia được bầu chọn. Như tôi đã lập luận ở nơi khác, các quan chức chính phủ cảm nhận được những giới hạn này và tin rằng họ phải vận hành bên trong chúng. ¹⁰²Ngân sách cũng áp đặt những hạn chế. Các đề xuất tốn kém không có khả năng được giải quyết trong thời kỳ kinh tế bị thu hẹp hoặc ngân sách thắt chặt, nhưng có nhiều khả năng nhận được sự chú ý hơn trong thời kỳ mạnh mẽ hơn. Các quy tắc thủ tục khác nhau, bao gồm hiến pháp, đạo luật, quyền tài phán theo quy định, tiền lệ, phương thức ra quyết định theo thông lệ và các yêu cầu pháp lý khác, tất cả đều áp đặt cấu trúc đối với những người tham gia. Cuối cùng, sự khan hiếm của các cửa sổ mở hạn chế những người tham gia. Họ cạnh tranh để giành được không gian hạn chế trong các chương trình nghị sự và xếp hàng để đến lượt mình. Ngay cả tiêu chí lựa chọn ria được sử dụng bởi các chuyên gia trong luồng chính sách cũng lường trước được những ràng buộc này.

Các loại mô hình khác nhau này—động lực bên trong mỗi luồng, giới hạn về khả năng ghép nối và các ràng buộc chung hơn—giúp Hoa Kỳ hiểu tại sao một số hạng mục không bao giờ xuất hiện trong chương trình nghị sự chính sách. Chương 1 đặt ra một số mục như vậy

■Để biết thêm về các ràng buộc, hãy xem Roger w. Cobb và Charles D. Elder, “Truyền thông và chính sách công,” trong Dan Nimmo và Keith Sanders, eds., Handbook of Political Communications (Beverly Hills: Sage, 1981), trang 402-408. về y tế và giao thông vận tải vào cuối những năm 1970. Một số trong số đó, chẳng hạn như chăm sóc dài hạn và sức khỏe tâm thần, vẫn ở mức thấp, không phải vì những người tham gia không nhận ra những vấn đề thực sự ở đó mà vì họ có ít ý thức về các giải pháp thay thế có thể có sẵn. Một số hạng mục trong chương trình nghị sự, chẳng hạn như xe buýt, không có các cử tri có quyền lực đằng sau họ trong dòng chảy chính trị và không nhận được sự chú ý vì thiếu những người ủng hộ như vậy. Các hạng mục như quốc hữu hóa đường sắt đã thất bại vì sự phản đối mạnh mẽ. Những người khác không nổi bật trong các chương trình nghị sự về sức khỏe và giao thông vận tải vì các hệ thống chuyên môn hóa và quyền tài phán đã hạn chế sự di chuyển của họ. Các hạng mục như cung cấp dịch vụ chăm sóc y tế trực tiếp và quy định về thực phẩm và dược phẩm thực sự chiếm vị trí cao trong một số chương trình nghị sự chuyên biệt, nhưng không nằm trong chương trình nghị sự về sức khỏe lớn hơn. Cuối cùng, một số hạng mục như tác động môi trường và an toàn giao thông vận tải đã nổi bật trước đó, nhưng đã bị loại bỏ vào thời điểm thực hiện các cuộc phỏng vấn này, theo các động lực mà chúng tôi đã khám phá khi xem xét lý do tại sao các vấn đề giảm dần. Do đó, nghiên cứu này giúp hiểu được không chỉ sự xuất hiện của một số mục trong chương trình nghị sự, mà còn cả sự thất bại của các mục khác.

Cuối cùng, cần lưu ý rằng tất cả các ý tưởng của chúng tôi đều mang tính xác suất. Tôi đã cố gắng tuân thủ các công thức như “cơ hội được cải thiện hoặc giảm bớt” và “những sự kiện này có nhiều khả năng xảy ra hơn những sự kiện khác”. Khi mô tả các quy trình này, các quy tắc cứng và nhanh và đặc điểm kỹ thuật của các điều kiện phải được đáp ứng dường như kém hiệu quả hơn so với trích dẫn tỷ lệ cược. Ví dụ, các ràng buộc không phải là tuyệt đối. Thay vào đó, chúng là những điều kiện làm cho một số sự kiện rất khó xảy ra và những sự kiện khác có nhiều khả năng xảy ra hơn. Họ áp đặt cấu trúc lên hệ thống, nhưng chính cấu trúc đó vẫn cho phép có chỗ cho một số vùng xám và một số điều không thể đoán trước. Ví dụ, một ràng buộc về ngân sách có thể được diễn giải theo một số cách hiểu dựa trên lỗ hổng kiến thức và giá trị của những người tham gia, nhưng hoạt động của nó vẫn khiến việc chú ý đến một số đề xuất tại một số thời điểm rất khó xảy ra.

Vì vậy, chúng tôi đã đạt được một số tiến bộ trong việc hiểu các hiện tượng mơ hồ và không chính xác mà chúng tôi muốn hiểu khi bắt đầu cuộc hành trình của mình. Trong phạm vi tầm nhìn của chúng ta vẫn còn bị che khuất, thế giới có thể hơi mờ đục. Nhưng nghiên cứu sâu hơn và suy nghĩ xa hơn những gì được trình bày trong cuốn sách này cũng có thể cho phép Hoa Kỳ nhìn rõ hơn.

CHƯƠNG 10

Một số phản ánh thêm

Bây giờ chúng ta đã tóm tắt những lập luận trọng tâm trong cuốn sách, hãy cùng chúng tôi xem những lập luận đó đứng vững trước thử thách của thời gian như thế nào. Chương này, được thêm vào cho lần xuất bản thứ hai, thực hiện hai việc. Đầu tiên, tôi mô tả một số sự kiện trong những năm 1980 và 1990 để chỉ ra rằng các khái niệm được phát triển để hiểu việc thiết lập chương trình nghị sự và các đặc điểm kỹ thuật thay thế không chỉ liên quan đến khoảng thời gian tôi nghiên cứu ban đầu, nhưng vẫn hữu ích trong việc hiểu việc hình thành chính sách. Thứ hai, tôi thảo luận về các lập luận và lý thuyết ban đầu dưới ánh sáng của các tài liệu và bình luận về cuốn sách kể từ khi nó xuất hiện lần đầu tiên, đồng thời trình bày một số suy nghĩ của tôi về bức tranh sắp đặt chương trình nghị sự được trình bày ở đây và về công việc chung hơn là lập mô hình cho những loại này . của các quy trình.

NGHIÊN CỨU TÌNH HUỐNG MỚI

Cuốn sách này bắt đầu với bốn nghiên cứu tình huống ngắn gọn—các tổ chức bảo trì sức khỏe ; bảo hiểm y tế quốc gia dưới thời chính quyền Carter; bãi bỏ quy định trong ngành hàng không, vận tải đường bộ và đường sắt; và phí sử dụng đường thủy. Xuyên suốt cuốn sách, chúng tôi đã quay trở lại những nghiên cứu điển hình đó để chỉ ra cách có thể sử dụng các khái niệm và lý thuyết chung để hiểu các sự kiện cụ thể trong thế giới thực. Bây giờ chúng ta đến vòng tròn đầy đủ, bằng cách trình bày ba nghiên cứu trường hợp mới được rút ra từ giai đoạn kể từ khi nghiên cứu ban đầu được hoàn thành.

Ở đây chúng tôi tập trung vào “cuộc cách mạng Reagan” trong ngân sách liên bang diễn ra trong mười tháng đầu năm 1981, đạo luật cải cách thuế năm 1986 và sáng kiến chăm sóc sức khỏe của chính quyền Clinton năm 1993. Hầu hết các nhà quan sát sẽ nhận ra ba trường hợp này như một trong những sự kiện chính sách công lớn của những năm quản lý sau Carter. Tôi sẽ không kể lại những câu chuyện quen thuộc này một cách chi tiết. Thay vào đó, tôi dự định phác họa các sự kiện trong từng trường hợp bằng cách sử dụng

Từ Chương 10 của Chương trình nghị sự, Giải pháp thay thế và Chính sách công, Phiên bản cập nhật, với Phần kết về Chăm sóc sức khỏe, Phiên bản thứ hai. John W.Kingdon. Bản quyền © 2011 của Pearson Education, Inc. Bảo lưu mọi quyền. các khái niệm được phát triển trong cuốn sách này để hiểu những diễn biến đương đại hơn này. Những trường hợp mới này cho phép Hoa Kỳ vừa minh họa khả năng ứng dụng liên tục của các khái niệm đó, vừa sử dụng các khái niệm đó trong các lĩnh vực chính sách khác ngoài y tế và giao thông vận tải, các lĩnh vực của nghiên cứu ban đầu.

Ngân sách Reagan năm 1981

Cuộc bầu cử năm 1980 đã tạo ra một sự thay đổi lớn trong nền chính trị Hoa Kỳ sau Thế chiến thứ hai. 1 Ronald Reagan, người bảo thủ hơn nhiều so với những người tiền nhiệm thuộc Đảng Cộng hòa, đã đánh bại ứng cử viên đương nhiệm của Đảng Dân chủ, Jimmy Carter. Cùng với chiến thắng tổng thống của Reagan, Đảng Cộng hòa đã giành được quyền kiểm soát đa số Thượng viện lần đầu tiên kể từ những năm 1950 và giành được 33 ghế trong Hạ viện. Vẫn chưa rõ liệu đây có phải là sự tái tổ chức của các đảng lớn mà các nhà quan sát đã dự đoán trong ít nhất một thập kỷ hay không. Nhưng ít nhất là ở thủ đô của quốc gia, có vẻ như chính quyền mới và quyền kiểm soát của Đảng Cộng hòa đối với Thượng viện đã báo trước một kỷ nguyên mới, chắc chắn là bảo thủ hơn.

Theo thuật ngữ mà chúng tôi sử dụng trong cuốn sách này, dòng chảy chính trị đã thay đổi rõ rệt, theo ít nhất hai nghĩa. Đầu tiên, chính quyền mới đại diện đã chuyển hẳn sang cánh hữu, và sức mạnh lớn hơn của Đảng Cộng hòa trong Quốc hội kết hợp với chính quyền mới đó đã tạo cơ hội (mở ra một cửa sổ chính sách) cho các đề xuất bảo thủ rõ rệt hơn được xem xét một cách nghiêm túc . Thứ hai, nhiều nhà quan sát nghĩ rằng họ đã phát hiện ra trong kết quả bầu cử một tâm trạng quốc gia bảo thủ hơn. Tất nhiên, chính quyền mới đã tuyên bố một nhiệm vụ phổ biến, giống như tất cả các chính quyền khác. Tuy nhiên, không rõ kết quả bầu cử là do cử tri tán thành cương lĩnh Reagan hay do cử tri không hài lòng với màn trình diễn của Carter trong các sự kiện như vụ bắt giữ con tin người Mỹ ở Iran. Tranh chấp về các nhiệm vụ có thể diễn ra gay gắt, nhưng có một điều rõ ràng: Dòng chảy chính trị đã tạo ra một chính quyền mới và quyền lực lớn hơn của Đảng Cộng hòa trong Quốc hội, mở ra cơ hội cho các định hướng chính sách bảo thủ hơn.

Trong khi đó, trong suốt thập niên 1970, nhiều nhà phân tích chính sách bảo thủ và các nhà hoạt động đã phát triển và mài dũa các ý tưởng của họ và biến chúng thành các đề xuất có thể được nâng cao khi thời điểm thích hợp. Một số công việc diễn ra trong giới học thuật, một số trong các nhóm chuyên gia cố vấn như Heritage Foundation, một số trong các trang của các ấn phẩm như National Review, một số trên đài nói chuyện, và một số trong các phiên điều trần của ủy ban, các bài phát biểu tại sàn và các dự luật được giới thiệu trên Đồi Capitol . Những ý tưởng này bao gồm công việc về bãi bỏ quy định, phía cung

■Để xem xét các sự kiện đầy đủ hơn mức có thể ở đây, hãy xem Allen Schick, “How the Budget Was Won and Lost,” trong Norman Omstein, ed., President and Congress: Assessmenting Reagan's First Year (Washington: American Enterprise Institute , 1982 ); Paul Peterson, “Chính trị mới của thâm hụt,” trong John Chubb và Paul Peterson, ed., Hướng đi mới trong chính trị Mỹ (Washington: Viện Brookings, 1985); và Douglas Arnold, The Logic of Congressional Action (New Haven: Yale University Press, 1990), Chương 7.

kinh tế, thay đổi ưu tiên ngân sách, chính sách tiền tệ và tư nhân hóa các chương trình của chính phủ, đồng thời xử lý các đường nét chung của quỹ liên bang cũng như các chương trình liên bang cụ thể. “Món súp nguyên thủy về chính sách” bảo thủ này, để sử dụng thuật ngữ của chúng ta trong Chương 6, đang sôi sục, phát triển các đề xuất có thể thực sự được ban hành vào đúng thời điểm và làm mềm hệ thống. Quá trình này dẫn đến các đề xuất cụ thể đã sẵn sàng để thực hiện.

Chìa khóa của “cuộc cách mạng Reagan” năm 1981 là sự hợp lưu (chúng tôi gọi là “sự kết hợp”) của hai luồng chính trị và chính sách này. Chính quyền bước vào trạng thái sẵn sàng đề xuất các sáng kiến, và dòng chính sách đã tạo ra các sáng kiến để họ đề xuất. Nhưng còn vấn đề thì sao? Chỉ riêng những phát triển trong dòng chảy chính trị đã có thể đặt các vấn đề ngân sách vào chương trình nghị sự của chính phủ, nhưng để đưa vào chương trình nghị sự quyết định, chúng tôi cũng mong đợi sự công nhận về (các) vấn đề đang được giải quyết. Trong trường hợp này, vấn đề được coi là tình trạng của nền kinh tế. Bắt đầu từ đầu những năm 1970 đến giữa những năm 1970, nền kinh tế đã rơi vào tình trạng trì trệ dài hạn mà nó không thực sự nổi lên trong hai thập kỷ. Ngoài ra, lạm phát cao vào cuối những năm 1970, và thâm hụt ngân sách thời kỳ liên bang, mặc dù rất nhỏ so với tiêu chuẩn của những năm 1980, dường như rất lớn. Vì vậy, sân khấu đã được thiết lập để hai luồng chính trong câu chuyện này, chính trị và chính sách, được kết hợp với luồng vấn đề. Liệu “Reagonomics” có phải là giải pháp chính xác cho những vấn đề này hay không đã được tranh luận sôi nổi, nhưng những người ủng hộ nó đã nhìn nhận nó theo cách đó.

Các quan chức của chính quyền Reagan nhận thức sâu sắc tầm quan trọng của việc đình công khi sắt còn nóng. Như Paul Light đã nói, các nguồn lực của tổng thống không bao giờ lớn hơn ngay từ khi bắt đầu một chính quyền. ¹⁰³Nếu cơ hội đó không được nắm bắt, giống như chúng ta đã lập luận trong Chương 8 về thời lượng chính sách, thì cơ hội đó sẽ biến mất và những người ủng hộ phải đợi thời cơ mở tiếp theo.

Vì vậy, các quan chức chính quyền và các đồng minh của họ trên Hill chuẩn bị xây dựng một gói ngân sách. Thật khó để xác định một doanh nhân chính sách duy nhất trong một câu chuyện lớn và phức tạp như vậy, nhưng có lẽ người gần nhất là David Stockman. Stockman từng là thành viên Quốc hội của Đảng Cộng hòa từ Michigan, tích cực trong chiến dịch tranh cử của Reagan năm 1980, và trở thành Giám đốc Văn phòng Quản lý và Ngân sách trong chính quyền Reagan. Anh ấy đã tham gia vào các cuộc chiến ngân sách khi còn ở trong Quốc hội, và biết khá nhiều về cả bản chất và chiến lược lập ngân sách.

Gói mà các quan chức chính quyền và các đồng minh của họ trên Hill thu thập được thể hiện một sự khác biệt đáng kể so với công việc kinh doanh như thường lệ. Mặc dù phần lớn để riêng các chương trình quyền lợi, nhưng nó đã cắt giảm thuế đáng kể, tăng chi tiêu quốc phòng và giảm chi tiêu nội địa tùy ý. Trong một màn thể hiện đáng chú ý về sự thống nhất của đảng trên một số phiếu bầu khác nhau vào năm 1981, các đảng viên Cộng hòa ở cả Hạ viện và Thượng viện đã bỏ phiếu gần như nhất trí cho gói này và tại Hạ viện, đủ số đảng viên Dân chủ đã bỏ phiếu để nó được thông qua. Sự thống nhất đó được duy trì cho cả phiếu bầu theo thủ tục và nội dung đối với cả dự luật thu và chi.

Một yếu tố thể chế rất quan trọng giúp tạo nên thành công này: cơ chế hòa giải. Không cần thảo luận dài dòng về cải cách ngân sách quốc hội năm 1974, chúng ta chỉ cần lưu ý ở đây rằng trước cải cách đó, Quốc hội không có cách thức chính thức nào để lập ngân sách. Quốc hội không có cách thức chính thức nào để so sánh chi tiêu với doanh thu, quyết định quy mô thâm hụt hoặc thặng dư trong năm tài chính sắp tới, hoặc đặt ưu tiên giữa các hạng mục chi tiêu . Một phần trong cuộc cải cách năm 1974 của họ là một thiết bị gọi là “hòa giải”, cho phép chính quyền vào năm 1981 gộp tất cả các khoản chi tiêu vào một dự luật, với việc bỏ phiếu ủng hộ hoặc phản đối dự luật đó. Khó có thể phóng đại tầm quan trọng của việc có sẵn cơ chế này. Nếu không có nó, các khoản chi tiêu sẽ được chia thành các dự luật phân bổ riêng biệt, và vấn đề trong mỗi trường hợp sẽ là, “Chúng ta có nên cắt đường cao tốc, hoặc y tế công cộng, sông và bến cảng, hoặc giáo dục không?”, hoặc bất cứ chương trình nào tại tay có thể được. Các khu vực bầu cử ủng hộ từng chương trình này sẽ có thể đánh bại các khoản cắt giảm nếu các dự luật được đưa ra hàng loạt. Nhưng bằng cách gộp tất cả các khoản chi tiêu vào một dự luật, như chính quyền và những người ủng hộ ở Hill đã làm, vấn đề là, “Chúng ta sẽ có chính phủ lớn hơn hay nhỏ hơn?” Một khi cơ chế này cho phép đóng khung vấn đề theo cách đó, thì chính trị đã thay đổi đáng kể, bởi vì các khu vực bầu cử khác nhau cho các chương trình riêng biệt không thể xác định sự kiện là một trong những hỗ trợ cho đường cao tốc, y tế, bến cảng, giáo dục, v.v.

Mặc dù nó không phải là trọng tâm câu chuyện của chúng tôi, nhưng hậu quả thật đáng chú ý. Việc thông qua các dự luật chi tiêu và thu nhập năm 1981 đã ảnh hưởng đến các chương trình nghị sự của chính phủ liên bang cho đến tận ngày nay. Thâm hụt ngân sách liên bang hàng năm tăng vọt. Tổng số nợ quốc gia tăng gấp bốn lần trong mười hai năm. Một kết quả là tầm quan trọng vượt trội của thâm hụt trong mọi cuộc tranh luận sau đó về mọi chương trình. Nếu những người trả lời trong nghiên cứu ban đầu của tôi vào cuối những năm 1970 chỉ ra tầm quan trọng của giới hạn ngân sách, như chúng ta đã nhận thấy trong Chương 5, thì họ vẫn chưa thấy gì cả. Hạn chế đó đã trở thành mối bận tâm thường xuyên ở Washington, thúc đẩy hết kế hoạch này đến kế hoạch khác nhằm kiểm soát thâm hụt và thực hiện những đổi mới táo bạo đòi hỏi những khoản chi mới đáng kể . Không rõ kết quả này là ý định của những người lập ngân sách ban đầu của Reagan nhằm gây áp lực nặng nề lên chi tiêu trong nước hay là sản phẩm của quy luật đáng kính về những hậu quả không lường trước được. Nhưng kết quả của một ràng buộc ngân sách nghiêm ngặt hơn đáng kể là không thể nhầm lẫn.

Những phác thảo chung của mô hình mà chúng tôi đã phát triển trong cuốn sách này là hiển nhiên trong trường hợp này. Dòng chảy chính trị đã tạo ra một sự thay đổi mạnh mẽ về chính quyền và sức mạnh của đảng ở Hill, mở ra một cơ hội chính sách. Luồng chính sách đã phát triển các đề xuất thận trọng trong nhiều lĩnh vực trong một số năm, có thể được đưa vào một gói ngân sách. Những đề xuất đó có thể liên quan đến một số vấn đề kinh tế mà mọi người nhận thấy đang phát triển trong những năm 1970. Các doanh nhân trong trường hợp này đã khéo léo tận dụng cơ hội mở và tính năng hòa giải có sẵn của thể chế để thúc đẩy sự thay đổi đáng kể, không tăng dần trong các ưu tiên ngân sách.

Đạo luật cải cách thuế năm 1986

Khiếu nại về thuế là vấn đề lâu năm khó giải quyết trong chính trị Hoa Kỳ. ¹⁰⁴Xét cho cùng, đất nước này đã được sinh ra trong một cuộc nổi dậy của người đóng thuế, và đã tham gia cuộc nổi dậy đó kể từ đó. Nhưng cuộc nổi dậy của người nộp thuế đương thời đã thực sự bùng nổ với việc thông qua Dự luật 13 ở California vào năm 1978. Khi phong trào giận dữ của người nộp thuế lan nhanh như cháy rừng trên khắp đất nước, hết bang này đến bang khác và hết địa phương này đến địa phương khác đã thông qua hoặc vật lộn với các sáng kiến giảm thuế tương tự . Hơn nữa, sự tức giận đó càng được thúc đẩy bởi sự công khai dành cho các triệu phú, những người đã lợi dụng các kẽ hở trong mã số thuế để tránh phải trả phần công bằng của họ. Vì vậy, trong khi sự tức giận nhắm vào các mức thuế, nó cũng hướng đến một mức độ nào đó về sự công bằng và công bằng.

Dù sao đi nữa, tâm trạng quốc gia, như chúng tôi đã gọi nó trong cuốn sách này, dường như chuyển sang hướng chống chính phủ, chống thuế một cách dứt khoát. Xu hướng này, kết hợp với những thay đổi về chính quyền và quốc hội mà chúng ta đã thảo luận ở phần đầu của nghiên cứu tình huống trước, có nghĩa là dòng chảy chính trị đã sẵn sàng cho những thay đổi trong mã số thuế liên bang. Chính trị bầu cử và đảng phái của tình hình thậm chí còn dẫn đến kết quả, khi các sự kiện diễn ra, trong một cuộc đấu thầu giữa các bên, không bên nào muốn cho phép bên kia đòi tín dụng cải cách thuế.

Còn về dòng sự cố thì sao? Vào giữa những năm 1980, một số vấn đề liên quan đến thuế được công nhận là cấp bách. Như chúng tôi đã lưu ý trong nghiên cứu điển hình trước đây, thâm hụt ngân sách là rất lớn. Sự thâm hụt đó ảnh hưởng đến suy nghĩ về thuế theo một trong hai cách. Một số lập luận rằng có sự thiếu hụt doanh thu và do đó chính phủ nên tăng thuế. Những người khác lập luận rằng nền kinh tế không tăng trưởng với tốc độ đủ mạnh, và cải cách thuế là cần thiết hoặc để thay đổi các động cơ kích thích tăng trưởng, hoặc để giảm thuế nhiều hơn nữa để kích hoạt máy bơm.

Một quan niệm khá khác về các vấn đề cũng có sẵn. Nhiều người hiểu biết đã tin rằng luật thuế liên bang quá phức tạp, và những lỗ hổng thuế ngày càng được bổ sung trong những năm qua vừa làm giảm doanh thu vừa tạo ra sự sụt giảm nghiêm trọng đối với cổ phiếu. Quan niệm này về vấn đề thuế cũng gây được tiếng vang trong công chúng, và mọi người trở nên tức giận về sự công bằng cũng như về các mức thuế .

Cuối cùng, khi tình hình phát triển, những người tham gia bỏ qua các vấn đề ngân sách, lý luận rằng cải cách mã số thuế không phải là nơi để cân bằng ngân sách. Một số người tham gia khăng khăng rằng thuế không được tăng lên dưới danh nghĩa cải cách; những người khác khẳng định rằng thâm hụt ngân sách không thể chịu thêm bất kỳ khoản thất thu nào nữa. Kết quả là một thỏa thuận chung rằng bất kỳ cải cách nào cũng phải “trung lập về doanh thu”, không tăng cũng không giảm doanh thu. Vì vậy, những người tham gia đã chuyển từ cải cách thuế như một cách để cân bằng ngân sách sang tập trung vào các vấn đề về tính công bằng và hiệu quả trong hệ thống thuế. Trong bất kỳ trường hợp nào, bất kể các quan niệm về các vấn đề đã đưa mọi người đến vấn đề này như thế nào, đều có một cảm giác rộng rãi rằng đất nước có một số vấn đề nghiêm trọng về thuế.

Đối với dòng chính sách, rất nhiều công việc trước đây đã được thực hiện. Nhiều nhà phân tích kinh tế đã dành nhiều năm để phát triển các đề xuất cải cách thuế. Những ý tưởng này bao gồm các đề xuất về “thuế cố định”, điều này sẽ làm giảm cơ hội khấu trừ để đổi lấy một mức thuế cố định duy nhất và thấp hơn đối với thu nhập. Những người ủng hộ nó thậm chí còn lập luận rằng thuế cố định sẽ ít lũy thoái hơn so với sự hỗn hợp hiện tại của các khoản khấu trừ và chi tiêu thuế. Nhiều ý tưởng khác đã được đưa ra giữa các chuyên gia nghiên cứu về tác động và hậu quả của hệ thống thuế. Trong số các tác nhân mà chúng tôi gọi là “các doanh nhân chính sách”, Thượng nghị sĩ Bill Bradley (D-NJ) đã biến cải cách thuế thành một dự án lớn trong vài năm và đã đưa ra một gói cải cách toàn diện vào năm 1982 mà ông gọi là “Thuế công bằng”, đồng -được tài trợ bởi Dân biểu Richard Gephardt (D-MO). Về phía Đảng Cộng hòa, Đại diện Jack Kemp (R-NY) cũng đã giới thiệu các dự luật cải cách, được Thượng nghị sĩ William Roth (R-DE) và sau đó là Thượng nghị sĩ Robert Kasten (R-WI) đồng bảo trợ.

Rất nhiều công việc mà chúng tôi gọi là “làm mềm” đã diễn ra trong vài năm - phát triển các đề xuất, tạo ra cuộc thảo luận công khai về sự bất bình đẳng và hiệu quả của hệ thống thuế, giới thiệu các dự luật, tổ chức các phiên điều trần, phát biểu, viết sách và báo. Bất chấp những khác biệt còn tồn tại giữa các kế hoạch khác nhau, quá trình nới lỏng này đã tạo ra một số thỏa thuận trung tâm về các phương pháp mong muốn. Hầu hết những người ủng hộ cải cách ủng hộ việc mở rộng cơ sở thuế thu nhập, bao gồm việc loại bỏ hoặc giảm bớt tác động của nhiều khoản khấu trừ và tạo ra nhiều nguồn thu nhập chịu thuế hơn. Cùng với cơ sở mở rộng này, thuế suất sẽ được giảm xuống và cả cơ cấu thuế suất cũng như hệ thống khấu trừ, tín dụng và miễn trừ sẽ được đơn giản hóa. Tất cả những điều này sẽ diễn ra trong giới hạn của tính trung lập về doanh thu. Một lần nữa, bất chấp những khác biệt còn tồn tại, tất cả các cách tiếp cận do các chuyên gia và các doanh nhân nghĩ ra đều được kết nối với các mục tiêu đơn giản hóa, công bằng/bình đẳng và hiệu quả hơn.

Trong chuỗi sự kiện này, chính quyền của Tổng thống Reagan đã thực sự đến vấn đề khá muộn, vào năm 1984-85. Bản thân Tổng thống Reagan dường như quan tâm nhất đến việc giảm thuế suất thuế thu nhập cá nhân, và triển vọng cắt giảm một nửa thuế suất cận biên cao nhất trong thời gian cầm quyền của ông có thể hấp dẫn ông. Về mặt bầu cử, các chiến lược gia trong chính quyền của ông lo ngại rằng Đảng Dân chủ sẽ đưa ra vấn đề cải cách thuế trong chiến dịch tranh cử năm 1984 và muốn phản đối bằng một thứ gì đó của riêng họ. Sau cuộc bầu cử năm 1984, họ hy vọng rằng cải cách thuế của Đảng Cộng hòa sẽ củng cố sự tái tổ chức đảng phái đã được chờ đợi từ lâu.

Vì vậy, sau khi thông báo công khai về ý định của Tổng thống Reagan, Bộ trưởng Tài chính Donald Regan và một nhóm rất nhỏ các chuyên gia tại Bộ Tài chính đã làm việc bí mật trong hầu hết năm 1984 về một đề xuất cải cách. Kết quả , được đặt tên là “Kho bạc I,” đã loại bỏ nhiều khoản khấu trừ, giảm số lượng khung thuế và giảm thuế suất. Đó là giấc mơ của một nhà kinh tế về sự đơn giản hóa, công bằng và hiệu quả. Thật không may, theo quan điểm đảng phái, nó cũng húc đầu vào rất nhiều khu vực bầu cử của Đảng Cộng hòa, những người đã treo cờ đỏ trong đội ngũ nhân viên Nhà Trắng, đặc biệt là với Tham mưu trưởng James Baker. Sau sự thay đổi công việc đầy kịch tính vào đầu năm 1985, trong đó Regan trở thành Chánh văn phòng Nhà Trắng và Baker trở thành Bộ trưởng Tài chính, Baker và nhóm mới của ông đã sản xuất “Treasury II”, một bộ phim không hoàn toàn trong sáng và dễ chấp nhận hơn về mặt chính trị. Cả Kho bạc I và Kho bạc II, mặc dù khác nhau và khác biệt với Bradley-Gephardt và Kemp-Kasten ở nhiều điểm đặc biệt quan trọng, nhưng vẫn chia sẻ các cách tiếp cận chung về mở rộng cơ sở thuế, giảm thuế suất cận biên, đơn giản hóa mã số thuế và chia sẻ các mục tiêu chung về tính công bằng và hiệu quả cao hơn.

Khi đó, vào giữa những năm 1980, cả ba luồng - chính trị, các vấn đề và chính sách - đã sẵn sàng tham gia. Chính trị liên quan đến sự tức giận của người nộp thuế đối với những gì mọi người coi là thuế cao và sự không công bằng của những người giàu thu lợi từ sơ hở. Các vấn đề bao gồm mối quan tâm về ngân sách và về cái giá ngày càng lớn hơn mà đất nước phải trả cho hiệu quả và công bằng do sự phức tạp gia tăng của mã số thuế. Và quan trọng là, sự phát triển của các đề xuất trong luồng chính sách đã đạt đến điểm nhất trí quan trọng ít nhất là về các phương pháp tiếp cận chung và thậm chí về các chi tiết cụ thể quan trọng. Nếu lý thuyết của chúng tôi đúng, tình huống hợp lưu giữa ba luồng sẽ khiến vấn đề có khả năng được đưa vào chương trình nghị sự quyết định, không chỉ đơn giản là chương trình nghị sự của chính phủ, và luật quan trọng đó thực sự được thông qua.

Thật vậy, Quốc hội đã thực hiện một quy trình điều trần ấn tượng, các cuộc họp ủy ban và xây dựng liên minh, và đã thông qua Đạo luật Cải cách Thuế năm 1986. Nhưng mặc dù chúng tôi trích dẫn tỷ lệ cược tốt cho kết quả đó, nhưng dựa trên lý thuyết của chúng tôi, không có gì về việc thông qua là tự động. . Thật vậy, cải cách thuế đã bị tuyên bố là đã chết bởi các nhà quan sát hiểu biết tại một số thời điểm trên đường đi, chỉ để trỗi dậy từ cái chết của nó và đấu tranh để được thông qua. Các mô tả chính xác về các sự kiện chứa đầy sự thất vọng của những người ủng hộ cải cách tại một số điểm trên đường đi, sự hân hoan của những người phản đối, niềm hân hoan của những người vận động hành lang nghĩ rằng các điều khoản đặc biệt của họ trong bộ luật thuế được miễn thay đổi, làm sáng tỏ các liên minh đằng sau cải cách, và cuộc giải cứu kéo dài 11 giờ của hai chủ tịch ủy ban, Daniel Rostenkowski (D-IL) của Ủy ban Cách thức và Phương tiện Hạ viện và Robert Packwood (R-OR) của Ủy ban Tài chính Thượng viện. Dòng chảy đầy nguy hiểm của cải cách, với những tảng đá sắc nhọn sẵn sàng đập nát con tàu mỏng manh ở mọi ngã rẽ, nhắc nhở chúng ta về tính linh hoạt và không thể đoán trước của quá trình và khiến Hoa Kỳ hài lòng với xác suất hơn là sự chắc chắn trong các dự đoán, giải thích của mình. và những hiểu biết.

Chuỗi sự kiện này cũng tạo cơ hội để suy ngẫm về những mô hình nào của quá trình chính sách hoạt động không hiệu quả. Những người trong cuộc hiểu biết dự đoán sự sụp đổ của cải cách thuế, trước tiên, bởi vì họ phụ thuộc vào mô hình áp lực nhóm lợi ích. Hãy nghĩ về các nhóm lợi ích đặc biệt xếp hàng để hủy bỏ cải cách dưới danh nghĩa hoàn thiện nó, được thúc đẩy bởi yêu cầu cấp thiết phải bảo vệ các ưu đãi về thuế của họ . Một mô hình nhóm áp lực chắc chắn sẽ dự đoán được sự sụp đổ của cải cách thuế, nhưng hóa ra nó lại sai. Mô hình quy trình chính sách phổ biến thứ hai, chủ nghĩa gia tăng, sẽ lập luận rằng sự thay đổi diễn ra từng phần một, tăng dần, chứ không phải trong những bước nhảy vọt. Nỗ lực thành công cuối cùng này rõ ràng là nhằm tạo ra một sự thay đổi đầy tham vọng, không gia tăng. Mô hình thứ ba, chính trị đa số theo kiểu đảng phái, cũng không thành công, bởi vì các liên minh cắt ngang đường lối của đảng và được hình thành và tái hình thành theo cách linh hoạt hơn nhiều so với mô hình đảng mà người ta mong đợi. Mô hình thứ tư, sức mạnh của ý tưởng, có một số tiếng vang, vì các nhà kinh tế học và luật sư, những người đã ấp ủ các đề xuất ban đầu và tham khảo ý kiến của các nhà kinh doanh chính sách hàng đầu, đã suy luận thông qua các đề xuất của họ và đạt được sự đồng thuận khá cao về những gì nên làm. Tuy nhiên, bản thân các ý tưởng vẫn chưa đủ để thúc đẩy quá trình. Các ý tưởng trong luồng chính sách cần được kết hợp với các sự kiện trong luồng chính trị, giống như động lực bãi bỏ quy định mà chúng tôi đã kể lại trước đó trong cuốn sách này, kết hợp các ý tưởng về độc quyền tự nhiên và sự kém hiệu quả của quy định với động lực chính trị nhằm “loại bỏ chính phủ”. lưng của chúng tôi.” Hóa ra mô hình được trình bày trong cuốn sách này, nhấn mạnh đến sự hợp lưu của các dòng vấn đề, chính sách và chính trị riêng biệt ở những thời điểm quan trọng, được hỗ trợ bởi các doanh nhân cảnh giác với triển vọng kết hợp các lực lượng khác nhau, giúp chúng ta hiểu được những điều này rất nhiều. sự kiện. Mô hình này cũng tốt hơn đáng kể so với một số mô hình thay thế hợp lý khác.¹⁰⁵ ¹⁰⁶

Sự hiểu biết về thiết lập chương trình nghị sự và hình thành chính sách này cũng chỉ ra một số thay đổi thú vị đối với cách suy nghĩ thông thường về hoạch định chính sách. Quá trình mà các chính sách được kết hợp với các vấn đề và chính trị trong nghiên cứu trường hợp này hóa ra lại rất hấp dẫn. Độc giả sẽ nhớ lại tính chất chính trị của vấn đề, chủ yếu tập trung vào việc giảm thuế và chỉ ở một mức độ nào đó về cải cách thuế. Nhưng một khi cửa sổ được mở ra, rất nhiều lựa chọn thay thế khác cũng trở nên khả thi. Dự luật cuối cùng đã giảm một số loại thuế, nhưng để phù hợp với cách tiếp cận của cả bộ hành chính và Thượng nghị sĩ Bradley, toàn bộ các cuộc thảo luận và thương lượng được đặt ra trên quan điểm rằng dự luật sẽ “trung lập về doanh thu ”, nghĩa là nó sẽ không tăng cũng như không doanh thu liên bang thấp hơn. Vì vậy, mỗi lần giảm thuế phải phù hợp với một lỗ hổng bị đóng hoặc tăng thuế ở một nơi khác. Nói chung, gói cuối cùng đã loại bỏ hoặc giảm một số ưu đãi về thuế đối với cả lợi nhuận cá nhân và doanh nghiệp và giảm thuế suất cá nhân, và khi mất doanh thu từ phía cá nhân, nó đã tăng doanh thu từ phía doanh nghiệp.

Điều quan trọng cần lưu ý là các điều khoản của dự luật đến từ cộng đồng chính sách và từ hoạt động của dòng chính sách, vốn nhấn mạnh vào việc đơn giản hóa thuế ở quy mô lớn, giảm bớt kẽ hở, đồng thời nâng cao tính công bằng và hiệu quả. Những người ủng hộ những mục tiêu đó đã tìm cách lôi kéo các đề xuất của họ vào sự tức giận của dòng chính trị đối với thuế, mặc dù đạo luật cải cách cuối cùng chỉ liên quan một phần đến sự tức giận đó. Áp lực giảm thuế được chuyển thành luật cải cách thuế. Khi cửa sổ chính sách mở ra vào giữa những năm 1980, thời đại gói thuế đã trở thành một thùng rác khổng lồ, theo ngôn ngữ của cuốn sách này. Nhiều đề xuất đã được xem xét, sự đồng thuận đã phát triển trong dòng chính sách xung quanh việc đơn giản hóa thuế và tính công bằng có ảnh hưởng đặc biệt, và kết quả chỉ là một phản ứng không chính xác đối với các dòng chính trị và vấn đề.

Các khái niệm được phát triển trong lần xuất bản đầu tiên của cuốn sách này giúp Hoa Kỳ hiểu được hai đặc điểm chính của Nghiên cứu tình huống này. Đầu tiên, chúng ta có thể thấy tại sao chương trình nghị sự lại thay đổi và tại sao có thể thực hiện được cuộc cải cách đầy tham vọng. Cả ba luồng đều kết hợp với nhau vào thời điểm đó, điều này khiến cho loại hành động này rất có thể xảy ra. Thứ hai, lý thuyết cảnh báo chúng ta về những sự kết hợp có thể xảy ra. Các đề xuất được ban hành không phải lúc nào cũng phản hồi chính xác các vấn đề được nhận thức hoặc nội dung của các sự kiện chính trị. Trong trường hợp này, chính phủ không chỉ đơn giản đáp lại sự tức giận của người nộp thuế bằng cách giảm thuế, hoặc giải quyết vấn đề thâm hụt bằng cách tăng doanh thu. Thay vào đó, dòng chính sách đã tạo ra sự đồng thuận sơ bộ về hình thức mà cải cách thuế nên thực hiện, tập trung vào sự đơn giản hóa và công bằng, và các doanh nhân trong dòng đó đã tận dụng cơ hội do chính trị và các vấn đề đặt ra để thúc đẩy và cuối cùng thông qua các đề xuất của họ.

Cải cách Chăm sóc Sức khỏe dưới thời Chính quyền Clinton năm 1993

Thuế không phải là cây lâu năm khỏe mạnh duy nhất; chăm sóc sức khỏe cũng vậy. 5 Các đề xuất nghiêm túc về bảo hiểm y tế quốc gia toàn diện ở Hoa Kỳ đã có từ thời trước Medicare, qua Harry Truman, qua Thỏa thuận Mới, ít nhất là với Teddy Roosevelt. Chúng tôi bắt đầu cuốn sách này với một nghiên cứu điển hình về một trong nhiều lần mà mọi người thực sự nghĩ rằng họ sẽ hành động nhưng lại không hành động, đó là bảo hiểm y tế quốc gia trong những năm của chính quyền Carter. Vấn đề lại nóng lên vào đầu nhiệm kỳ của chính quyền Clinton.

Trong trường hợp này, chương trình nghị sự của chính phủ đã được định hướng theo vấn đề. Quay trở lại với “ba vấn đề lớn” mà các chuyên gia chính sách y tế có—chi phí, khả năng tiếp cận và chất lượng —rất ít người lo ngại nghiêm trọng về chất lượng, nhưng họ lại rất quan tâm đến hai vấn đề còn lại. ¹⁰⁷Chi phí chăm sóc sức khỏe đã tăng mạnh kể từ cuối những năm 1960. Cả chi phí cho chính phủ (đặc biệt là với Medicare và Medicaid) và chi phí chăm sóc sức khỏe nói chung đều vượt xa mức tăng chi phí sinh hoạt. Hậu quả rất rõ ràng: những hạn chế lớn đối với phần còn lại của ngân sách chính phủ liên bang, các vấn đề tài chính nghiêm trọng đối với chính quyền các bang , những sai lệch lớn trong nền kinh tế nói chung, rắc rối lớn về các phúc lợi phụ tại các bàn thương lượng trên toàn quốc, và mối quan tâm thực sự về sức khỏe chăm sóc đã hấp thụ nhiều hơn phần của nó trong cả chi tiêu của chính phủ và tư nhân.

Nhưng chi phí không phải là vấn đề duy nhất. Khả năng tiếp cận dịch vụ chăm sóc sức khỏe không đồng đều, mặc dù có chất lượng cao , cũng được coi là một vấn đề nghiêm trọng. Vào đầu những năm 1990, con số 37 triệu người Mỹ không có bảo hiểm y tế đã được các phương tiện truyền thông đưa tin về các nghiên cứu liên quan. Vấn đề thiếu hụt trong phạm vi bảo hiểm càng trở nên trầm trọng hơn do tình trạng thất nghiệp trong thời kỳ suy thoái dai dẳng vào thời điểm đó, do đó mọi người

'Các mô tả về các sự kiện trong trường hợp này được rút ra từ các tài khoản báo chí đương thời và từ một số cuộc trò chuyện với những người liên quan và hiểu biết về các sự kiện đó. mất bảo hiểm do bị đuổi việc hoặc do thay đổi công việc. Bản thân ngành bảo hiểm, đang vật lộn với các vấn đề về chi phí của chính mình, cũng đã bắt đầu thực hiện các biện pháp như xếp hạng kinh nghiệm và từ chối bảo hiểm cho các tình trạng bệnh đã có từ trước , khiến các cá nhân khác không thể hoặc rất tốn kém để mua bảo hiểm. Các bệnh viện đang chuyển chi phí chăm sóc từ thiện cho bệnh nhân có bảo hiểm. Các phiên điều trần của Quốc hội và các phương tiện truyền thông đại chúng tràn ngập những câu chuyện đau lòng về những người không thể nhận được sự chăm sóc mà họ cần, nhận được sự chăm sóc đó quá muộn hoặc phải đối mặt với những hóa đơn khủng khiếp mà không có bảo hiểm.

Các nhà quan sát khác nhau đưa ra những ý kiến khác nhau về việc liệu chi phí hay khả năng tiếp cận có phải là “vấn đề” hay không. Nhưng dường như có đủ vấn đề ngoài kia để khiến các quan chức chính phủ phải chú ý đến việc chăm sóc sức khỏe. Vì vậy, dòng vấn đề đã tạo ra một vị trí trong chương trình nghị sự của chính phủ.

Luồng chính trị không rõ ràng. Một mặt, sự chú ý đến những vấn đề mà tôi vừa thảo luận đã tạo ra một động lực chính trị để quan tâm đến việc chăm sóc sức khỏe. Một trong những sự kiện báo hiệu khiến các chính trị gia phải ngồi dậy và chú ý là cuộc bầu cử Thượng nghị sĩ đảng Dân chủ Harris Wofford năm 1991 ở Pennsylvania. Wofford đã được bổ nhiệm để thay thế John Heinz, một người đương nhiệm của Đảng Cộng hòa đã thiệt mạng trong một vụ tai nạn máy bay vào tháng Tư. Wofford phải đối mặt với một thách thức rất gay gắt của Đảng Cộng hòa trong cuộc bầu cử đặc biệt vào tháng 11 từ cựu thống đốc và tổng chưởng lý Hoa Kỳ Dick Thornburgh. Nhiều nhà quan sát cho rằng chiến thắng của Wofford trong cuộc bầu cử đặc biệt là nhờ các quảng cáo vận động tranh cử của anh ấy có hình ảnh anh ấy nhìn thẳng vào camera và nói: “Nếu bọn tội phạm có quyền có luật sư, tôi nghĩ những người Mỹ đang đi làm nên có quyền có bác sĩ.” Bill Clinton đã lấy một trang trong chiến dịch đó, biến cải cách chăm sóc sức khỏe thành một chủ đề chính vào năm 1992.

Nhưng chính trị không phải là tất cả về phía hành động. Trước hết, cuộc nổi dậy của người nộp thuế mà chúng ta đã thảo luận ở trên đã gây cản trở lớn cho bất kỳ chương trình liên bang đắt đỏ mới nào. Thứ hai, vì hầu hết người Mỹ đều có bảo hiểm y tế nên họ không rõ họ sẽ được lợi như thế nào từ cải cách. Họ cũng nghi ngờ các sáng kiến của chính phủ, một phần là kết quả của thái độ hoài nghi phổ quát về chính phủ đã lan rộng trong giới chính trị từ giữa những năm 1960. Thứ ba, đấu đá nội bộ giữa các nhóm lợi ích trong lĩnh vực này đặc biệt gay gắt. Các chính trị gia không đảm nhận các vấn đề chăm sóc sức khỏe mà không gặp rủi ro nghiêm trọng khi vượt qua các lợi ích mạnh mẽ như ngành bảo hiểm, bác sĩ, bệnh viện, liên đoàn lao động, doanh nghiệp nhỏ và doanh nghiệp lớn, mỗi doanh nghiệp đều có hành lang được tổ chức rất tốt và các khu vực bầu cử được bố trí hợp lý . Khi cố gắng xây dựng một chương trình trong môi trường nhóm lợi ích đó, thật dễ dàng để bước vào bãi cát lún và trả một giá bầu cử đắt đỏ.

Mặt khác, hầu hết các nhóm lợi ích đã đồng ý vào cuối những năm 1980 rằng cần phải làm một số việc. Các doanh nghiệp lớn nói riêng dường như ngày càng quan tâm đến cải cách. Vì vậy, dòng chảy chính trị ít nhất là chấp nhận hành động.

Tuy nhiên, vào đầu những năm 1990, dòng chính sách đã bị xáo trộn. Vẫn tồn tại những khác biệt cơ bản và sâu sắc về cách tiếp cận nào sẽ được thực hiện, ngay cả giữa những người ủng hộ cải cách mạnh mẽ. Một số người trong số những người ủng hộ đó ưa thích hệ thống bảo hiểm y tế quốc gia do một bên chi trả, trong đó chính phủ sẽ là nhà bảo hiểm y tế duy nhất cho toàn bộ người dân. Họ lập luận rằng một hệ thống như vậy , được mô phỏng theo các chương trình ở nhiều nước Tây Âu và Canada, sẽ là cách hiệu quả duy nhất để đảm bảo quyền tiếp cận cho tất cả mọi người và kiểm soát được chi phí gia tăng.

Nhóm ủng hộ thứ hai ưa thích “cạnh tranh được quản lý”. Trong vài năm, một nhóm các nhà phân tích, doanh nhân, giám đốc điều hành bảo hiểm và nhà cung cấp đã gặp nhau ở Jackson Hole, Wyoming tại nhà của Paul Ellwood—cũng chính là Paul Ellwood, nhà kinh doanh chính sách hàng đầu trong trường hợp Tổ chức Bảo trì Sức khỏe mà chúng tôi được mô tả trong Chương 1. Nhóm Jackson Hole, nhóm nổi bật nhất trong số những người ủng hộ cạnh tranh có quản lý , đã đề xuất một hệ thống trong đó các tổ chức lớn của người tiêu dùng—người sử dụng lao động và cá nhân—sẽ tập hợp lại để mua các chương trình chăm sóc sức khỏe từ các nhà cung cấp, hầu hết họ sẽ được tổ chức thành các HMO hoặc các thực thể giống HMO. Họ tin rằng một hệ thống như vậy sẽ điều chỉnh chi phí bằng cách cạnh tranh giữa các nhà cung cấp tìm kiếm hoạt động kinh doanh của các tổ chức người tiêu dùng và sẽ cung cấp khả năng tiếp cận toàn cầu bằng cách bao gồm những người hiện không được bảo hiểm trong các liên minh theo đuổi mục tiêu . Hệ thống này sẽ dựa trên hầu hết bảo hiểm dựa trên các kế hoạch của người sử dụng lao động, giống như hệ thống hiện tại, thay vì thay thế bảo hiểm dựa trên người sử dụng lao động bằng một chương trình của chính phủ.

Tuy nhiên, cách tiếp cận thứ ba vẫn đang được áp dụng mang lại nhiều thay đổi gia tăng hơn trong các sắp xếp hiện tại so với hai cách tiếp cận đầu tiên. Một số phiên bản của phương pháp tiếp cận này sẽ yêu cầu hoặc khuyến khích các cá nhân mua các loại bảo hiểm cụ thể và cung cấp cho những người không có khả năng mua bảo hiểm các chứng từ của chính phủ (hoặc các khoản bồi hoàn hoặc thanh toán) mà sau đó họ có thể sử dụng trong thị trường chăm sóc y tế thông thường . Một cách tiếp cận khác sẽ mở rộng Medicare cho những người không có bảo hiểm, nhưng không phải cho toàn bộ dân số.

Đối với mỗi phương pháp, cũng có những giống lai đang được xem xét tích cực. Ví dụ, có một cuộc tranh luận sôi nổi giữa những người muốn kết hợp cạnh tranh có quản lý với quy định chi phí dưới hình thức giới hạn phí bảo hiểm hoặc ngân sách toàn cầu và những người muốn để việc kiểm soát chi phí một cách nghiêm ngặt cho các lực lượng cạnh tranh thị trường. Vì vậy, có một loạt các kế hoạch đang được xem xét tích cực, một số hướng tới mục tiêu điều tiết của chính phủ, một số khác hướng tới mục tiêu cạnh tranh thị trường, một số hình thức khá thuần túy của ba phương pháp tiếp cận và những hình thức hỗn hợp khác.

Điều quan trọng cần nhấn mạnh là những cách tiếp cận này đều được những người ủng hộ thay đổi ưa thích chứ không phải những người phản đối. Nói cách khác, có sự khác biệt sâu sắc, cơ bản về tinh thần giữa những người ủng hộ, và không có sự đồng thuận trong cộng đồng chính sách về việc ủng hộ đề xuất nào. Chẳng hạn, điều này hoàn toàn không giống với trường hợp bãi bỏ quy định về hàng không vào thời kỳ đầu của chính quyền Carter, khi những người ủng hộ ở Quốc hội và các nơi khác đã giải quyết những khác biệt của họ và đồng ý về một kế hoạch. Trong trường hợp đó, như chúng tôi đã mô tả trong Chương 1, đề xuất đã sẵn sàng được thực hiện khi Carter nhậm chức, và chính quyền của ông chỉ đơn giản là chiếm đoạt nó như là của riêng họ. Vào thời kỳ đầu của chính quyền Clinton, không có sự đồng thuận như vậy giữa những người ủng hộ về hình thức của một kế hoạch chăm sóc sức khỏe quốc gia. Thậm chí không có nhiều sự đồng thuận như đã phát triển về các cách tiếp cận chung đối với cải cách thuế trước khi có đạo luật năm 1986, được mô tả trong nghiên cứu điển hình trước đó.

Nếu lý thuyết được trình bày trong cuốn sách này là đúng, thì tình hình đó lẽ ra phải đặt vấn đề chăm sóc sức khỏe lên hàng đầu trong chương trình nghị sự của chính phủ vào năm 1993, vì có sự nhất trí chung về tính cấp bách của các vấn đề. Nhưng vị trí của nó trong chương trình nghị sự quyết định sẽ phụ thuộc vào sự đồng thuận lớn hơn trong dòng chính sách, ít nhất là về cách tiếp cận chung đối với một đề xuất cải cách mới. Nếu không có sự đồng thuận đó, người ta có thể mong đợi nhiều sự quan tâm của chính phủ đối với việc chăm sóc sức khỏe, nhưng không có nhiều hành động cụ thể và không có vị trí trong chương trình nghị sự quyết định. Kể từ lễ nhậm chức của Tổng thống Clinton vào tháng 1 năm 1993, mọi thứ vẫn như vậy.

Khi bắt đầu cầm quyền, Clinton đã bổ nhiệm vợ mình, Hillary Rodham Clinton, đứng đầu một lực lượng đặc nhiệm về chăm sóc sức khỏe. Lực lượng đặc nhiệm đó, bao gồm những người được bổ nhiệm trong bộ máy hành chính, các quan chức sự nghiệp cấp cao, nhân viên quốc hội và các chuyên gia từ bên ngoài chính phủ, có nhiệm vụ phát triển đề xuất của bộ máy hành chính và trong quá trình đó, cố gắng tạo ra sự đồng thuận giữa những người ủng hộ cải cách. Việc chỉ định bà Clinton, người trước đây không được biết đến như một chuyên gia về các vấn đề chăm sóc sức khỏe, là một động thái đặc biệt nguy hiểm. Nó cho thấy rõ ràng ưu tiên mà chính quyền đặt ra cho vấn đề này, uy tín và sự tín nhiệm mà họ đang tạo ra, chi phí chính trị nếu nỗ lực thất bại và lợi ích nếu nỗ lực đó thành công. Nó đặt vấn đề ngay lên phía trước.

Khi viết bài này vào cuối năm 1993, lực lượng đặc nhiệm đã hoàn thành công việc của mình và chính quyền đã công bố đề xuất của mình. Chăm sóc sức khỏe theo kế hoạch của cơ quan quản lý sẽ là sự kết hợp của nhiều cách tiếp cận khác nhau, sẽ giữ nguyên Medicare, nhưng chủ yếu sẽ dựa trên người sử dụng lao động. Tất cả người Mỹ và cư dân hợp pháp sẽ được đảm bảo gói phúc lợi tiêu chuẩn, bất kể tuổi tác, tình trạng sức khỏe có sẵn, thu nhập hoặc tình trạng việc làm. Người sử dụng lao động sẽ được yêu cầu cung cấp bảo hiểm y tế cho nhân viên và gia đình của họ với gói phúc lợi tối thiểu, trong đó người sử dụng lao động trả 80% và nhân viên trả 20% phí bảo hiểm. Đề xuất dựa trên việc tiết kiệm chi phí lớn bằng cách dựa vào sự cạnh tranh giữa các nhà cung cấp để kinh doanh các liên minh mua hàng khu vực rộng lớn bao gồm người sử dụng lao động và người tiêu dùng, bằng cách thực hiện tiết kiệm trong Medicare và bằng cách hợp lý hóa việc quản lý bảo hiểm y tế , ví dụ bằng cách cung cấp một bộ biểu mẫu và thủ tục bồi hoàn cho tất cả các doanh nghiệp bảo hiểm. Như một phương án dự phòng, các nhà cung cấp sẽ được yêu cầu sống trong mức thu nhập bình quân, được quy định bởi các mức giới hạn về việc tăng phí bảo hiểm gắn liền với lạm phát. Những người thất nghiệp và người nghèo cũng sẽ được bảo hiểm, và chi phí của các doanh nghiệp nhỏ sẽ được giới hạn theo tỷ lệ phần trăm trong bảng lương. Những điều khoản này dành cho các cá nhân và doanh nghiệp nhỏ có thu nhập thấp sẽ được chi trả một phần bằng khoản tiết kiệm do cạnh tranh giữa các nhà cung cấp và những thay đổi trong chính quyền và Medicare, và một phần bằng các loại thuế mới đối với thuốc lá và rượu . Trong khi chính phủ liên bang sẽ yêu cầu quyền truy cập phổ cập, lợi ích tiêu chuẩn và kiểm soát chi phí, các bang sẽ được tự do điều hành các chương trình trong phạm vi biên giới của họ theo nhiều cách khác nhau. Sự linh hoạt này của các quốc gia có thể hình dung là một cách để giải quyết bất đồng cơ bản giữa những người ủng hộ đơn kiện nộp đơn và được quản lý : Một số bang có thể áp dụng một, các bang khác có thể áp dụng cái kia, và những bang khác nữa có thể đưa ra các hỗn hợp hoặc các thỏa thuận thay thế.

Vào cuối năm 1993, vẫn chưa rõ liệu đề xuất này có đủ để đưa dòng chính sách vào hoạt động và đưa vấn đề vào chương trình nghị sự quyết định hay không. Một khả năng là kế hoạch của Clinton sẽ bị coi là một cách tiếp cận quá phức tạp, đầy tham vọng và chưa được thử nghiệm, và sẽ phải hứng chịu một cuộc tấn công tàn khốc từ các doanh nghiệp nhỏ, bảo hiểm và các đối thủ khác mà nó sẽ không bao giờ phục hồi được. Một kịch bản hợp lý khác là đất nước về cơ bản sẽ sử dụng một hệ thống dựa trên người sử dụng lao động, có lẽ với một số phiên bản mua các công ty liên kết, nhưng không có một số tính năng bắt buộc của kế hoạch Clinton. Một tình tiết phụ trong câu chuyện đó suy đoán rằng Tổng thống Clinton thậm chí sẽ bẻ cong sự khăng khăng của mình về việc đưa tin toàn cầu, có thể dưới vỏ bọc của một kế hoạch từng bước, để thông qua một dự luật. Một suy đoán khác là mặc dù đã nỗ lực hết sức để phát triển một kế hoạch và cố gắng đạt được sự đồng thuận, nhưng gói này sẽ bị phá vỡ do sự bất đồng liên tục về phương pháp tiếp cận cơ bản và sẽ không có gì nghiêm trọng xảy ra. Hầu hết những gì có thể xảy ra trong câu chuyện này sẽ là một số điều chỉnh gia tăng trong quy định về bảo hiểm y tế tư nhân hiện tại và có thể là một số phần mở rộng của các chương trình hiện tại của chính phủ. Nhưng có một cơ hội tốt là sẽ không có gì xảy ra cả, do khả năng xảy ra sự phản đối gay gắt và triển vọng đàm phán một thỏa thuận mờ mịt ngay cả đối với một kế hoạch thu hẹp quy mô. Một số kịch bản khác có thể xảy ra và tình hình dường như rất linh hoạt khi chúng ta bước vào năm 1994.

Các khái niệm được trình bày trong cuốn sách này, mặc dù không đưa ra dự đoán khó và nhanh về kết quả trong trường hợp này, nhưng vẫn xác định được một số lực lượng chính đang hoạt động và cho thấy lực lượng nào trong số đó thúc đẩy tình trạng chương trình nghị sự cao hơn và lực lượng nào vẫn cần được đưa vào dòng để di chuyển vấn đề xa hơn về phía trước. Nói tóm lại, vào năm 1993, các vấn đề đã được nhận ra, chính trị ít nhất cũng chấp nhận hành động, nhưng điều bế tắc là dòng chính sách. Do đó , một vị trí nổi bật trong chương trình nghị sự của chính phủ đã được đảm bảo, một cửa sổ chính sách đã được mở, nhưng việc chuyển sang chương trình nghị sự quyết định và việc ban hành cuối cùng phụ thuộc vào quá trình xây dựng sự đồng thuận giữa những người ủng hộ và các chuyên gia xung quanh một gói chính sách cụ thể. Tuy nhiên , sự đồng thuận như vậy được xây dựng tốt hơn trước khi chiến thắng mở ra, và cơ hội có thể đã trôi qua trước khi có thể đạt được thỏa thuận.

Nghiên cứu tình huống mới cho chúng ta biết điều gì

Đây không phải là nơi để trình bày lại lý thuyết đã được phát triển trong phần nội dung của cuốn sách này. Chúng tôi đã làm điều đó trong Chương 9. Nhưng những nghiên cứu điển hình về ngân sách Reagan, đạo luật cải cách thuế năm 1986 và sáng kiến chăm sóc sức khỏe của Clinton cho Hoa Kỳ biết rằng các khái niệm của chúng tôi hoạt động khá hiệu quả trong việc giúp Hoa Kỳ hiểu và giải thích các sự kiện vượt ra ngoài những điều đó. ban đầu được nghiên cứu vào những năm 1970. Ba trường hợp này không chỉ được rút ra từ những năm 1980 và 1990, mà chúng còn vượt ra ngoài các lĩnh vực y tế và giao thông đã hình thành nên cơ sở thực nghiệm của nghiên cứu ban đầu. Vì vậy, có vẻ như chúng ta có một lý thuyết chung khá hữu ích về thiết lập chương trình nghị sự , đặc điểm kỹ thuật thay thế và hoạch định chính sách.

SUY NGHĨ VỀ MÔ HÌNH

Khoảng thời gian kể từ năm 1984, khi cuốn sách này xuất hiện lần đầu tiên, đã cho phép tôi suy ngẫm về các khái niệm đã được phát triển trong lần xuất bản đầu tiên, và đã cho phép nhiều độc giả của cuốn sách bình luận trên bản in và trực tiếp. Tôi sử dụng phần cuối cùng của chương này để trình bày một số suy nghĩ về những khái niệm đó và về doanh nghiệp mô hình hóa nói chung có liên quan.

Các yếu tố của cấu trúc

Các quy trình được mô tả trong cuốn sách này được miêu tả là rất trôi chảy. Việc hình thành các chương trình nghị sự chính sách và việc xác định các phương án để từ đó đưa ra các lựa chọn cuối cùng chưa gọn gàng và chặt chẽ. Cả các học giả lẫn các nhà thực hành đều không thể tiên đoán một cách chắc chắn điều gì sẽ xảy ra, và họ thường cảm thấy ngạc nhiên. Họ thấy rằng điều tốt nhất họ có thể làm là báo giá tỷ lệ cược, đôi khi khá đáng tin cậy và đôi khi kém hơn.

Tính trôi chảy này đã khiến một số độc giả của cuốn sách này kết luận rằng các quá trình về cơ bản là ngẫu nhiên, rằng các luồng riêng biệt chạy qua hệ thống được nối với nhau một cách tình cờ và rằng kết quả đạt được hoàn toàn là do sự may rủi ngớ ngẩn. 7 Kết luận đó không tương ứng với lập luận mà tôi đã trình bày và diễn đạt sai cách thức hoạt động thực sự của các quy trình. Như đã chỉ ra ở cuối Chương 9, thực tế có khá nhiều cấu trúc trong quá trình này. ¹⁰⁸Tôi thảo luận ở đó các cấu trúc bên trong mỗi luồng, cấu trúc mà các luồng được nối với nhau và các ràng buộc chung đối với hệ thống.

Theo quan điểm của tôi, mô hình được phát triển trong cuốn sách này là có cấu trúc, nhưng cũng có chỗ cho sự ngẫu nhiên còn sót lại, điều này đúng với thế giới thực. Nhưng mô hình được phát triển trong cuốn sách này miêu tả các quá trình về cơ bản là ngẫu nhiên hoặc ngẫu nhiên là không đúng. Chẳng hạn, không có yếu tố nào sau đây là ngẫu nhiên: những người tham gia nào được mời tham dự cuộc họp, giải pháp nào đang chờ đợi với thời gian nào, giải pháp có khả dụng vào thời điểm vấn đề đang được giải quyết hay không, điều gì khiến một số vấn đề trở nên cấp bách hơn hơn những đề xuất khác, đề xuất nào tồn tại trong món súp nguyên thủy của chính sách và đề xuất nào chết đi, và đề xuất nào liên quan đến vấn đề nào. Tôi có thể trích dẫn một số ví dụ bổ sung. Vấn đề là không phải động lực học trong mỗi luồng cũng như các kết nối giữa các luồng về cơ bản là ngẫu nhiên hoặc ngẫu nhiên. Mọi thứ không thể được kết nối với mọi thứ khác.

7 Để có bài phê bình sâu rộng và sâu sắc về mô hình được sử dụng trong cuốn sách này, đề cập đến sự thống trị lâu dài cũng như một số vấn đề khác, hãy xem Gary Mucciaroni, “The Garbage Can Model and the Study of Policy Making: A Critique,” Polity, tập XXIV, Số 3 (Mùa xuân, 1992) trang 459-482.1 không phải lúc nào cũng đồng ý với Mucciaroni, như thể hiện rõ trong các trang này, nhưng bài báo của ông nêu khá rõ một số lo ngại thông thường về mô hình thùng rác.

Các quy trình cũng bị hạn chế theo một số cách đã được thảo luận , cung cấp nhiều cấu trúc hơn. Cái mà chúng ta gọi là tâm trạng quốc gia, và nội dung lâu dài hơn của văn hóa chính trị và truyền thống, làm cho một số chính sách có thể thực hiện được và các chính sách khác là không thể. Ngân sách hạn chế kết quả, đôi khi khá nghiêm trọng và đôi khi không nghiêm trọng bằng. Tình trạng của nền kinh tế đôi khi cho phép các chương trình liên bang mở rộng hơn so với những thời điểm khác. Một số nhóm và tầng lớp kinh tế xã hội có nhiều nguồn lực chính trị hơn những nhóm khác, điều này đưa các khuynh hướng giai cấp và nhóm vào hệ thống và hạn chế các lựa chọn thay thế khả thi và các mục trong chương trình nghị sự. Vì vậy, mô hình bị hạn chế bởi nhiều thứ. Nó được cấu trúc giống như một dòng sông chảy, nhưng bờ của nó thường hạn chế chuyển động của nó. Quá trình không thể diễn ra ở bất cứ đâu.

Một lý do mà một số độc giả cảm thấy khó đánh giá cấu trúc trong một thứ như mô hình thùng rác là cấu trúc của nó không quen thuộc. Ví dụ, cấu trúc giai cấp theo kiểu Mác-xít, hệ thống cấp bậc quan liêu, hoặc trật tự hiến pháp đều quen thuộc hơn. Nhưng điều đó không có nghĩa là loại mô hình được phát triển trong cuốn sách này không có cấu trúc; nó chỉ là một kiểu cấu trúc không quen thuộc và không chính thống.

Một số phát triển hấp dẫn trong việc xây dựng lý thuyết đương đại về các mẫu trong sự phức tạp có điểm tương đồng với phong cách lý thuyết hóa thùng rác. Gabriel Almond và Steven Genco đã viết cách đây một thời gian rằng để nắm bắt được nhiều hiện tượng chính trị, chúng ta phải coi chúng là những đám mây chứ không phải đồng hồ; chúng ta sẽ thích những phép ẩn dụ linh hoạt hơn những phép ẩn dụ máy móc. 9 Khi nó xảy ra, một trong những phát triển quan trọng gần đây trong khoa học tự nhiên, lý thuyết hỗn độn, chỉ tập trung vào các quá trình chất lỏng như vậy. 10 Các nhà khoa học mũi nhọn như các nhà vật lý và toán học đang lập mô hình các quá trình như sự hình thành mây, các xoáy nước và xoáy nước, các cuộn khói bốc lên và các dạng nhiễu loạn để lại trong không khí phía sau máy bay và xe tải. Và trong lời kể của họ, có một khuôn mẫu trong những hiện tượng như vậy, khuôn mẫu có thể được quy về công thức toán học.

Ngoài lý thuyết hỗn loạn, các nhà khoa học thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau—nhà vật lý, nhà sinh vật học, nhà hóa học, nhà khoa học máy tính, nhà kinh tế học, nhà khoa học chính trị, nhà tâm lý học—đã và đang nghiên cứu các mô hình về sự phức tạp và tiến hóa có những điểm tương đồng thú vị. 11 Các học giả từ tất cả các ngành này có chung mối quan tâm là cố gắng hiểu các quy trình động và mô hình hóa các thay đổi trong hệ thống theo thời gian. Hóa ra các quá trình đa dạng này có rất nhiều trong CO1Ĩ1-

'Gabriel Almond và Stephen Genco, “Mây, Đồng hồ và Nghiên cứu Chính trị,” Chính trị Thế giới 29 (1977)1489-522.

i0 Để biết cách giải thích phổ biến về lý thuyết hỗn loạn, xem James Gleick, Chaos. Tạo ra một khoa học mới (New York: Penguin, 1987). Đối với cách xử lý trong sách giáo khoa, xem Pierre Berge, Yves Pomeau, và Christian Vidal, Or der Inside Chaos (New York: Wiley, 1984); và Gregory Baker và J. p. Gollub, Chaotic Dynamics: An Introduction (New York: Cambridge University Press, 1990).

]1 Để có cách xử lý xuất sắc và dễ đọc về những phát triển này, xem Mitchell Waldrop, Complex ity: The Emerging Science at the Edge of Order and Chaos (New York: Simon and Schuster, 1992). Wal drop mô tả công việc xung quanh Viện Santa Fe, bao gồm công việc về các hệ thống thích ứng phức tạp do John Holland thực hiện. mon, và các mô hình khác nhau được phát triển để hiểu chúng cũng giống nhau ở nhiều khía cạnh. Trong “các hệ thống thích ứng phức tạp” này, như John Holland gọi chúng, các tác nhân tương tác với nhau khi chúng liên tục thích nghi với môi trường thay đổi và cũng dự đoán trước sự thay đổi, quyền kiểm soát được phân phối thay vì tập trung và có sự lựa chọn liên tục theo thuyết Darwin. Những nguyên tắc tiến hóa và thích ứng này đang được áp dụng trong rất nhiều bối cảnh và lĩnh vực khác nhau.

Theo tôi thấy, các lý thuyết về độ phức tạp, lý thuyết hỗn loạn và mô hình thùng rác này có chung một số thuộc tính. Đầu tiên, tất cả chúng đều tìm thấy khuôn mẫu và cấu trúc trong các hiện tượng rất phức tạp, trôi chảy và dường như không thể đoán trước. Người ta thậm chí có thể chỉ định toán học cho các mẫu đó trong một số trường hợp. Các cấu trúc xuất hiện từ các quy tắc địa phương, thay vì được áp đặt từ trên cao theo một nghĩa nào đó. Thứ hai, có một sự ngẫu nhiên còn sót lại sau khi người ta xác định được càng nhiều cấu trúc càng tốt, do đó có sự bất ngờ và không thể đoán trước. Tại các thời điểm khác nhau trong quá trình phát triển của chúng, các quy trình này về cơ bản gọi là các số ngẫu nhiên, đôi khi có hiệu ứng lớn và đôi khi có hiệu ứng nhỏ. Thông thường các lỗi ngẫu nhiên triệt tiêu lẫn nhau hoặc tính trung bình dưới ảnh hưởng của chọn lọc tự nhiên, nhưng đôi khi chúng không như vậy.

Thứ ba, những mô hình này mang tính ngẫu nhiên về mặt lịch sử. Điều gì xảy ra tại một thời điểm phụ thuộc vào những gì đã xảy ra trước đó. Không đúng khi cho rằng tiếng vỗ cánh của một con ruồi nhưng xác định các kiểu thời tiết tiếp theo ở nửa vòng trái đất, như một minh họa nổi tiếng của thuyết hỗn độn sẽ nói, bởi vì có rất nhiều thứ khác đang diễn ra cùng một lúc. Nhưng các hướng của hệ thống vẫn phụ thuộc nhiều vào các điều kiện ban đầu và phát triển theo những cách khác nhau tùy thuộc vào cách chúng bắt đầu. Nếu một người có thể xác định các điều kiện ban đầu trong một quy trình là gì và nếu một người có thông tin tốt về các điều kiện đó, thì người đó có thể dự đoán kết quả một cách đáng tin cậy hơn so với việc không biết các điều kiện ban đầu . Tuy nhiên, trong phạm vi các lựa chọn ban đầu là ngẫu nhiên, thì có một điều không thể dự đoán cố hữu, ngoại trừ việc một khi hệ thống bắt đầu theo một hướng này chứ không phải hướng khác, nó sẽ không thể tự đảo ngược và bắt đầu đi theo con đường đã định trước .

Các quy trình như thiết lập chương trình nghị sự dường như hơi khó đoán. Ngay cả những người trong cuộc hiểu biết đôi khi cũng ngạc nhiên trước những diễn biến lớn. Những lý do cho sự không thể đoán trước này có thể được tìm thấy trong các thuộc tính của những hệ thống này mà tôi vừa thảo luận. Việc lựa chọn các điều kiện ban đầu có thể là ngẫu nhiên. Có một sự ngẫu nhiên còn sót lại trong các bước tiếp theo, ngay cả sau khi một bước đã chiếm nhiều cấu trúc nhất có thể. Ngoài tính ngẫu nhiên, quá trình tiến hóa bao gồm sự thích ứng liên tục với các điều kiện môi trường thay đổi và các tác nhân liên tục dự đoán khi chúng thích ứng với nhau, dẫn đến sự ngạc nhiên và mới lạ liên tục. Nhưng không có điều gì trong số những điều không thể đoán trước này ngụ ý rằng chúng ta không thể mô hình hóa các quy trình một cách chặt chẽ hoặc hiểu được nhiều điều xảy ra. Thật vậy, kinh nghiệm của nhiều loại hình xây dựng lý thuyết đương đại về sự phức tạp và hỗn loạn lại cho thấy điều hoàn toàn ngược lại.

Một nguồn ngẫu nhiên được cho là khác đôi khi được cho là tầm quan trọng của các cá thể khổng lồ. Những “ông lớn” tình cờ xuất hiện và thống trị các sự kiện. Nhưng sự tập trung vào các cá nhân này mang phong cách riêng một cách khó chịu và bỏ qua các khuôn mẫu trong các sự kiện. Cách xử lý của chúng tôi đối với các nhà hoạch định chính sách trong cuốn sách này lập luận rằng phần lớn quá trình này bị chi phối bởi các sự kiện và cấu trúc lớn không nằm dưới sự kiểm soát của bất kỳ cá nhân nào. Nhưng các doanh nhân tận dụng những sự kiện đó và làm việc trong những cấu trúc đó, đó là cách chúng tôi đánh giá tầm quan trọng của cả cá nhân và cấu trúc. Đoạn trích dẫn ở phần đầu của Chương 8 mô tả các doanh nhân là “những người lướt sóng chờ đợi con sóng lớn” đã tóm tắt quan điểm này một cách tuyệt vời. Các cá nhân không kiểm soát sóng, nhưng có thể cưỡi chúng. Các cá nhân không kiểm soát các sự kiện hoặc cấu trúc, nhưng có thể đoán trước chúng và điều chỉnh chúng theo mục đích của mình ở một mức độ nào đó.

Có lẽ cách tốt nhất để phát biểu vấn đề về cấu trúc và tính ngẫu nhiên là như sau: trong cấu trúc, chúng ta có thể xác định trong mô hình và quan sát trong thế giới thực, các quy trình như thiết lập chương trình nghị sự và đặc điểm kỹ thuật thay thế giữ lại một mức độ ngẫu nhiên. Thực sự có rất nhiều sự phức tạp và linh hoạt trong thế giới thực này, và một mô hình của thế giới đó sẽ nắm bắt được sự phức tạp đó. Một lý do khiến mô hình xác suất, chẳng hạn như mô hình được sử dụng trong cuốn sách này, mang tính thỏa mãn hơn mô hình tất định là nó thừa nhận tính ngẫu nhiên còn lại đó. Trên thực tế, tôi đã cố gắng hết sức trong suốt quá trình để xác định điều kiện cần và đủ cũng như tìm ra một số quy luật nhân quả chặt chẽ. Tôi nhận thấy rằng có quá nhiều trường hợp ngoại lệ và các thông số kỹ thuật trở nên quá phức tạp. Tôi kết luận rằng chúng tôi làm tốt hơn để trích dẫn tỷ lệ cược.

Cuối cùng, một số độc giả của cuốn sách này đã quan tâm đến mức độ mà mô hình có thể kiểm chứng bằng thực nghiệm. Tôi cảm thấy yên tâm về điểm đó khi lưu ý rằng có một số mô hình thay thế hợp lý trong tài liệu học thuật , mỗi mô hình đều có những tín đồ thông minh và tràn đầy năng lượng. Tôi đã thảo luận một số trong số chúng trong cuốn sách này, ở Chương 4 và 9. ¹⁰⁹Những mô hình thay thế này không có các đặc tính giống như mô hình thùng rác, và như chúng ta đã thấy, chúng không hoạt động tốt ở một số khía cạnh . Ví dụ, quá trình này dường như không gia tăng về mặt tinh thần, hoặc thứ bậc, hoặc lý trí chặt chẽ, hoặc được thúc đẩy đơn giản bởi quyền lực và áp lực chính trị, hoặc được theo dõi thành các giai đoạn thời gian đơn giản. Ví dụ, chúng tôi đã nhận thấy với nghiên cứu tình huống về Đạo luật cải cách thuế năm 1986, rằng các mô hình thay thế nổi bật và hợp lý dường như không phù hợp với các sự kiện thực tế cũng như mô hình được phát triển trong cuốn sách này. Nhưng sự hiện diện của các mô hình thay thế đáng tin cậy trong tài liệu, và khả năng áp dụng của chúng đối với một số phần của quy trình nếu không phải là toàn bộ quy trình, chỉ ra rằng cấu trúc thùng rác không chỉ đơn giản là đúng hoặc lặp đi lặp lại.

Ngoài khả năng có thể kiểm tra nghiêm ngặt, điều đáng mừng là nhiều nhà nghiên cứu và sinh viên đã thấy cuốn sách này thú vị và hữu ích, đồng thời các học viên đã thấy rằng những mô tả này “đúng như thật”. Ngoài những giả thuyết có thể kiểm chứng , cuốn sách này còn cung cấp những phạm trù hữu ích, những mô tả thực tế về những hiện tượng này , và những khái niệm giúp hiểu và giải thích các sự kiện. Có vẻ hiệu quả ở một số khía cạnh khi nhìn vào thế giới chính sách theo cách này.

Thay đổi đột ngột, sắc nét

Chương 6 của cuốn sách này về “Món súp nguyên thủy của chính sách” miêu tả sự phát triển của các đề xuất chính sách là quá trình tiến hóa, giống như sự chọn lọc tự nhiên về mặt sinh học. Thời gian dài thai nghén diễn ra trước khi các đề xuất xuất hiện từ luồng chính sách này. Các ý tưởng được thả nổi, được chuyển thành các đề xuất, được thảo luận trong nhiều diễn đàn khác nhau , được sửa đổi và mài giũa, rồi lại được thả nổi. Dần dần, một số ý tưởng không đáp ứng các tiêu chí nhất định để tồn tại sẽ chết đi và những ý tưởng khác phát triển. Điều này dường như tương tự như một quá trình tiến hóa dần dần của Darwin. Một ưu điểm của việc hình dung quá trình phát triển đề xuất theo cách này là chúng ta tránh được sự hồi quy vô hạn. Chúng tôi tập trung vào mối bận tâm lý thuyết hiệu quả hơn: không phải ý tưởng đến từ đâu, mà là điều gì khiến chúng bắt kịp và tồn tại trong một số cộng đồng nhất định vào những thời điểm nhất định.

Nhưng chúng tôi cũng đã nhận thấy sự thay đổi đột ngột và mạnh mẽ. Các chỉ báo về sự thay đổi mà chúng tôi đã sử dụng thường thể hiện những đợt tăng đột biến và những đợt giảm mạnh, thay vì những thay đổi gia tăng dần dần. Các nghiên cứu điển hình cho thấy những thay đổi đột ngột và đôi khi không lường trước được. Ngay cả những người trong cuộc rất am hiểu đôi khi cũng phải ngạc nhiên. Chính sách công thay đổi theo những bước nhảy vọt rất lớn, như trong Chính sách kinh tế mới của những năm 1930, Hiệp hội vĩ đại giữa những năm 1960 và cuộc cách mạng Reagan năm 1981. Những đợt cải cách co thắt này xen kẽ với các giai đoạn nghỉ ngơi và đình trệ, như thể những người tham gia kiệt sức vì gắng sức và lấy lại hơi thở. Nhưng trong mọi trường hợp, điều này không giống như sự tiến hóa dần dần của Darwin.

Có thể là các mô hình tiến hóa khác nhau áp dụng cho các phần khác nhau của quy trình. Sự phát triển trong dòng chính sách có thể giống với quá trình chọn lọc tự nhiên lâu dài, trong đó các ý tưởng được thử nghiệm, sửa đổi, thử lại và dần dần nổi lên hoặc lụi tàn. Nhưng quá trình thiết lập chương trình nghị sự có thể ít dần dần hơn nhiều, vì những lý do mà chúng ta đã thảo luận trong cuốn sách này.

Một thay đổi lớn gần đây trong thuyết tiến hóa là sự phát triển của khái niệm “cân bằng chấm câu”. 13 Theo khái niệm này, sự tiến hóa sinh học đã thực sự diễn ra từng đợt và bắt đầu, chứ không phải dần dần như Darwin nghĩ ban đầu. Các hệ thống dường như ổn định ở trạng thái cân bằng trong một thời gian, sau đó đột ngột thay đổi, rồi ổn định ở trạng thái cân bằng mới. Không có một trạng thái cân bằng ổn định nào mà các hệ thống này tìm kiếm; đúng hơn, có một số trạng thái cân bằng có thể xảy ra và các hệ thống chuyển từ trạng thái này sang trạng thái cân bằng khác.

Như Frank Baumgartner và Bryan Jones đã chỉ ra trong phần thảo luận xuất sắc của họ về vấn đề này, việc thiết lập chương trình nghị sự giống như trạng thái cân bằng ngắt quãng.¹¹⁰ ¹¹¹Như chúng ta đã nhận thấy trong cuốn sách này, các chủ đề “đánh” đột ngột. Sự chú ý được tập trung đầu tiên vào vấn đề này rồi đến vấn đề kia, nhưng sự chú ý chỉ thoáng qua. Một chính sách thắng lợi mở ra, cơ hội hành động chỉ xuất hiện trong một thời gian ngắn, và sau đó cửa sổ đóng lại. Quá trình phát triển lịch sử của một vấn đề diễn ra theo các bước nhảy vọt và các thay đổi ở cấp độ từng bước, không theo kiểu tăng dần và tăng dần.

13 Niles Eldredge và Stephen Jay Gould, “Punctuated Equilibria: An Alternative to Phyletic Gradu alism,” trong Thomas Schopf, ed., Models in Paleobiology (San Francisco: Freeman Cooper, 1972).

Theo quan điểm của tôi, cả quá trình tiến hóa dần dần và trạng thái cân bằng chấm câu dường như đang hoạt động trong các phần khác nhau của quy trình. Chương trình nghị sự thay đổi đột ngột và không tăng dần, điều này làm cho việc thiết lập chương trình nghị sự giống như trạng thái cân bằng ngắt quãng. Nhưng các lựa chọn thay thế được phát triển dần dần và một khái niệm tiến hóa của Darwin hơn có thể hữu ích để mô tả phần đó của quá trình. Vì vậy, chúng tôi có thể giải quyết vấn đề nan giải do sự thay đổi đột ngột và đáng kể, đồng thời “không có điều gì mới dưới ánh mặt trời”. Thay đổi chương trình nghị sự là có, nhưng các chuyên gia dần dần kết hợp lại các yếu tố quen thuộc vào các đề xuất mới. Hơn nữa, sự phát triển dần dần trong dòng chính sách là một trong những lý do mà các doanh nhân phải làm việc với các đề xuất của họ trong một thời gian dài chứ không chỉ đơn giản là phát minh ra chúng ngay lập tức. Khi cửa sổ mở ra, đã quá muộn để lập các đề xuất từ đầu; đề xuất phải sẵn sàng từ lâu trước đó. ¹⁵

Để phiêu lưu hơn một chút về mặt khái niệm, có lẽ các hệ thống này tiến hóa hoặc phát triển và không nhất thiết phải ổn định ở trạng thái cân bằng. Có lẽ sự thay đổi liên tục, chứ không phải trạng thái cân bằng, là đặc điểm nổi bật của việc thiết lập chương trình nghị sự. Nếu đó hóa ra là một cách hiệu quả để xem xét các quá trình này, thì chúng ta cần các mô hình sử dụng các giải pháp thay thế để tìm kiếm trạng thái cân bằng làm giả định cốt lõi của chúng. Những mô hình này sẽ nhấn mạnh đến sự phát triển và thích ứng, chứ không phải quán tính và trì trệ. Những phát triển lý thuyết gần đây về độ phức tạp mà tôi đã mô tả ở trên có thể mở ra cho cô ấy một cách suy nghĩ hoàn toàn mới về các sự kiện giống như những sự kiện được thảo luận trong cuốn sách này. Những mô hình hệ thống thích nghi phức tạp này không nhất thiết phải tìm kiếm sự cân bằng . Có sự phát triển, thích ứng và tiến hóa, và theo cách nói của Hà Lan là “sự mới lạ vĩnh viễn”. Thích ứng là chìa khóa để hiểu những mô hình này , không phải trạng thái cân bằng. Và một trong những tính chất hấp dẫn của những cách tiếp cận gần đây này là chúng có thể hoàn toàn chặt chẽ và thậm chí mang tính toán học như nhiều mô hình thông thường của chúng ta.

Sự độc lập của các dòng

Mô hình được phát triển trong cuốn sách này mô tả các dòng vấn đề, chính sách và hoạt động chính trị phần lớn độc lập chạy xuyên suốt hệ thống. Mỗi luồng này có một cuộc sống riêng và chạy dọc theo mà không quan tâm nhiều đến những gì đang xảy ra trong các luồng khác. Các đề xuất được đưa ra trong luồng chính sách cho dù chúng có đang giải quyết một vấn đề nhất định hay không; chính trị có những động lực riêng của nó không phụ thuộc vào các đề xuất chính sách do các chuyên gia xây dựng. Sau đó, các luồng được tham gia vào các thời điểm quan trọng, đó là thời điểm xảy ra thay đổi lớn nhất trong chương trình nghị sự.

Nhưng những luồng này thực sự độc lập như thế nào? Rốt cuộc, trên thực tế, mọi người thường cố gắng “giải quyết vấn đề”, điều đó có nghĩa là các vấn đề và luồng chính sách được kết nối với nhau. Hay như tôi đã nói ở Chương 6, ¹¹²trong số các tiêu chí giúp một số đề xuất tồn tại và những đề xuất khác bị loại bỏ là dự đoán của

15 Trong chính sách đối ngoại, các giải pháp thay thế có thể được phát triển đột ngột trong các cuộc khủng hoảng. Xem Robert Durant và Paul Diehl, “Agendas, Alternatives, and Public Policy: Lessons from the US Foreign Policy Arena,” Journal of Public Policy, 1989, 9:179-205.

chuyên gia chính sách về các sự kiện có khả năng xảy ra trong dòng chính trị, điều này chỉ ra rằng chính sách và dòng chính trị có liên quan ở một mức độ nào đó. Khuôn khổ liên minh vận động chính sách của Paul Sabatier một phần là nỗ lực để xem các luồng này, đặc biệt là các luồng chính sách và chính trị, có liên quan chặt chẽ hơn những gì tôi đã trình bày ở đây.¹¹³

Ngay cả khi suy ngẫm lại, tôi vẫn nghĩ rằng các luồng này phần lớn tự chảy dọc theo chúng, mỗi luồng tuân theo các động lực không liên quan nhiều đến các luồng khác và rằng sự kiện quan trọng cần hiểu là làm thế nào các luồng phần lớn độc lập này lại tập hợp lại với nhau . Đầu tiên, đối với mối liên hệ giữa các vấn đề và các luồng chính sách, những người tham gia chắc chắn đôi khi cố gắng giải quyết các vấn đề, và sự phát triển cũng như nội dung của các đề xuất được thúc đẩy bởi quan niệm của họ về mức độ nghiêm trọng và loại vấn đề. Nhưng các đề xuất chính sách cũng được phát triển vì những lý do khác ngoài việc giải quyết một vấn đề nhất định. Ví dụ, các quan chức phát triển các đề xuất để bảo vệ hoặc mở rộng lãnh thổ của họ; các nhóm lợi ích làm như vậy để thúc đẩy lợi ích kinh tế của họ; mọi người đưa ra các đề xuất để tiếp tục ý thức hệ của họ; và kể từ đó trở đi. Hơn nữa, ngay cả khi những người tham gia phát triển các đề xuất để giải quyết một vấn đề nhất định , thì thường có một vấn đề khác đang trở nên cấp bách và đề xuất ban đầu được phát triển để giải quyết Vấn đề A được chuyển sang giải quyết Vấn đề B. Vận chuyển hàng loạt lần lượt được nâng cao để giải quyết vấn đề tắc nghẽn giao thông, ô nhiễm và tiêu thụ năng lượng, hoặc cải cách thuế được thay thế cho giảm thuế. Nếu chúng ta không phân biệt giữa các vấn đề và các luồng chính sách, đồng thời nhận ra rằng mỗi vấn đề đều có nguồn gốc và động lực riêng, chúng ta sẽ không thể hiểu điều gì xảy ra trong những trường hợp như vậy và tại sao lại có thể có nhiều sự kết hợp khác nhau.

Đối với các luồng chính sách và chính trị, tôi vẫn thấy hữu ích khi mô tả chúng độc lập với nhau, nhưng sau đó đôi khi lại kết hợp với nhau. Đầu tiên, chúng độc lập theo nghĩa là chúng có xu hướng liên quan đến những người khác nhau. Các cộng đồng chính sách bao gồm các chuyên gia trong các lĩnh vực cụ thể, có kiến thức chi tiết và chuyên môn kỹ thuật; cộng đồng chính trị bao gồm các chính trị gia được bầu và những người xung quanh họ. Thứ hai, những nhóm người khác nhau này có những mối bận tâm khác nhau. Cộng đồng chính sách tập trung vào các vấn đề như chi tiết kỹ thuật, phân tích lợi ích chi phí, thu thập dữ liệu, tiến hành nghiên cứu và hoàn thiện các đề xuất. Ngược lại, những người làm chính trị, vẽ bằng bút lông rộng, tham gia vào nhiều lĩnh vực vấn đề hơn những người làm chính sách, và tập trung vào việc giành chiến thắng trong các cuộc bầu cử, thúc đẩy các đảng phái và huy động sự ủng hộ trong chính thể lớn hơn. Thậm chí còn có sự ngờ vực giữa hai loại người tham gia. Những người làm chính sách thường coi chính trị là làm hỏng công việc của họ và bỏ qua “giá trị” của một vấn đề; các chính trị gia coi những người làm chính sách không đủ quan tâm đến thực tế bầu cử và lập pháp thực dụng.

Đây không phải là sự phân biệt hoàn toàn khó và nhanh. Các chính trị gia thường lưu thông trong thế giới ý tưởng và chìm đắm trong chi tiết chính sách; và các chuyên gia chính sách thường hoạch định chiến lược tranh cử và lập pháp cùng với các chính trị gia. Nhưng về cơ bản, tôi đã quan sát thấy sự khác biệt. Hai luồng liên quan đến những người khác nhau với nền tảng và sự đào tạo khác nhau, những định hướng khác nhau và những mối bận tâm khác nhau. Và các sự kiện tín hiệu trong hai luồng là khác nhau. Với chính trị, những sự kiện đó là bầu cử, phong trào quần chúng, tổ chức lại đảng, v.v.; với các chuyên gia chính sách, họ có nhiều khả năng tham gia vào các hội nghị quan trọng, các nghiên cứu trực quan, một vị trí mới và bất ngờ do một chuyên gia nổi tiếng đảm nhận, các phiên điều trần trước quốc hội do các nhân viên dàn dựng và các bài báo phân tích mang tính đột phá về khái niệm.

Nhưng chúng ta cần phải hiểu làm thế nào các luồng độc lập được tham gia. Trong cuốn sách này, tôi đã miêu tả họ tham gia vào thời kỳ các chính sách mở cửa. Tôi nghĩ rằng một sửa đổi đối với công thức đó là hợp lý: Có một số liên kết giữa các luồng này vào những thời điểm khác với các cửa sổ đang mở và các khớp nối cuối cùng. Ví dụ, các nhà kinh doanh chính sách lường trước những hạn chế chính trị khi họ phát triển các đề xuất, hoặc các chính trị gia tìm kiếm lời khuyên của các chuyên gia chính sách khi họ xây dựng các chủ đề chiến dịch. Các khớp nối được cố gắng thường xuyên và không chỉ gần với thời điểm ban hành cuối cùng. Nhưng tính độc lập của các luồng vẫn đáng chú ý trong thế giới thực, và giả định rằng tính độc lập trong việc xây dựng các lý thuyết vẫn có tác dụng của nó. Tôi tiếp tục thích cụm từ “liên kết lỏng lẻo” để mô tả các loại hệ thống này.

Tầm quan trọng của các thể chế

Nhiều phiên bản khác nhau của “chủ nghĩa thể chế mới” đã nổi bật trong khoa học chính trị trong vài thập kỷ qua. 18 Quan điểm cho rằng chính phủ không chỉ đơn giản là bị thúc đẩy và lôi kéo bởi các lực lượng kinh tế hoặc xã hội, mà còn có quyền tự chủ của chính mình. Chẳng hạn, chính phủ không chỉ đơn giản là sản phẩm của cấu trúc giai cấp, hay tay sai của dư luận hoặc các nhóm gây áp lực. Theo cách nói này, các thể chế, hiến pháp, thủ tục, cấu trúc chính phủ và bản thân các quan chức chính phủ ảnh hưởng đến các hệ thống chính trị, xã hội và kinh tế cũng như ngược lại. Người ta không cần phải giả định rằng nhà nước là một loại chủ thể đơn nhất thống nhất nào đó để đánh giá cao tầm quan trọng của chính các chủ thể và thể chế chính phủ trong việc thiết lập các chương trình nghị sự chính sách.

Chúng tôi đã nhận thấy một số biểu hiện về tầm quan trọng này của các thể chế trong các nghiên cứu điển hình. Chẳng hạn , việc thông qua ngân sách Reagan năm 1981 phụ thuộc chủ yếu vào thủ tục hòa giải. Cuộc cải cách thuế năm 1986 sẽ không thể thực hiện được nếu không có khả năng tổ chức một số phiên thương lượng trong bí mật và sự sẵn có của các quy tắc sàn hạn chế. Thêm vào những ví dụ này, Frank Baumgartner và Bryan Jones lưu ý rằng có nhiều “địa điểm” thể chế khác nhau, trong đó những người ủng hộ chính sách có thể thúc đẩy các đề xuất của họ.¹¹⁴

i8 Để biết bài tiểu luận đánh giá, xem James March và Johan Olsen, “The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life,” American Political Science Review, 78 (1984): 734-749.

Một số trong những địa điểm này là những ngóc ngách trong chính phủ liên bang, nhưng nhiều địa điểm trong số đó là ở các tiểu bang và địa phương. Đặc điểm thể chế của chủ nghĩa liên bang làm phức tạp thêm việc phân tích thiết lập chương trình nghị sự, bởi vì có thể có nhiều chương trình nghị sự cho cùng một chủ đề tại một thời điểm nhất định. Nhưng chủ nghĩa liên bang cũng nâng cao khả năng đổi mới – nếu một ý tưởng mới không khả thi ở một địa điểm này thì nó có thể khả thi ở một địa điểm khác và các doanh nhân có thể tìm kiếm địa điểm thuận lợi nhất.

Tầm quan trọng của các sắp xếp thể chế và quyền tự chủ của chính phủ tạo ra một khuynh hướng đặc biệt đối với việc thiết lập chương trình nghị sự. Trong một bức tranh ban đầu và có ảnh hưởng về các chương trình nghị sự, Roger Cobb và Charles Elder mặc nhiên công nhận rằng có một chương trình nghị sự “có hệ thống” trong công chúng và một chương trình nghị sự “chính thức” hoặc của chính phủ. 20 Thiết lập chương trình nghị sự theo quan điểm này là một quá trình trong đó các hạng mục bắt đầu được phổ biến rộng rãi, trong chương trình nghị sự của hệ thống và chuyển đến chính phủ. Đôi khi đó có thể là cách mà quá trình này hoạt động. Nhưng quan điểm cho rằng chính phủ ít nhất là một phần nào đó tự chủ cảnh báo Hoa Kỳ về khả năng một chương trình nghị sự của chính phủ có thể không chỉ bao gồm các mục trước đó trong một chương trình nghị sự có hệ thống. Thay vào đó, chính phủ có thể tạo ra chương trình nghị sự của riêng mình thông qua các quy trình của chính mình, và sự tương tác của chính phủ với công chúng có thể liên quan đến việc huy động sự ủng hộ, thay vì phản ứng với dư luận, các nhóm lợi ích hoặc các phong trào xã hội.

Các thể chế ít nhất tạo thành những hạn chế quan trọng đối với việc hoạch định chính sách. Các hình thức chính phủ và các yêu cầu về thủ tục làm cho một số kết quả có thể xảy ra và những kết quả khác khó xảy ra. Hơn nữa, các mô hình tập trung vào phản ứng của chính phủ đối với các lực lượng chính trị, xã hội hoặc kinh tế có thể không hoàn chỉnh. Các cấu trúc chính phủ và các chủ thể chính phủ có thể đủ tự chủ để họ tự hành động và ảnh hưởng đến môi trường của họ nhiều như họ bị ảnh hưởng bởi nó. Trên thực tế, có thể tìm thấy các ví dụ về cả quyền tự chủ của nhà nước và nhà nước với tư cách là sự phản ánh của xã hội trong các trường hợp thiết lập chương trình nghị sự. Các học giả cần tránh chọn quan điểm này hay quan điểm khác, và làm nhiều việc hơn trong việc xác định các điều kiện theo đó và cách thức mà việc hoạch định chính sách hoạt động từ trên xuống hoặc từ dưới lên.

hình thành chính sách

Quá trình hình thành các chính sách công cực kỳ phức tạp. Việc thiết lập chương trình nghị sự, sự phát triển của các giải pháp thay thế và sự lựa chọn giữa các giải pháp thay thế đó dường như bị chi phối bởi các lực lượng khác nhau. Bản thân mỗi người trong số họ đều phức tạp và mối quan hệ giữa họ càng thêm phức tạp. Các quá trình này là năng động, trôi chảy và liên kết lỏng lẻo.

Cuốn sách này cố gắng dệt nên một tấm thảm phong phú về một số thế giới này, trong đó các chi tiết được phơi bày cùng lúc với bức tranh lớn hơn được làm sáng tỏ. Tôi hy vọng rằng độc giả thấy tấm thảm đó vừa thú vị vừa hữu ích, rằng cuốn sách sẽ nâng cao hiểu biết của chúng ta về những hiện tượng quan trọng này, và nó sẽ tiếp tục như vậy trong một thập kỷ và hơn thế nữa sau khi nó được xuất bản lần đầu tiên.

2,, Roger Cobb và Charles Elder, Tham gia Chính trị Mỹ: Động lực xây dựng Chương trình nghị sự (Boston: Allyn và Bacon, 1972).

Mục lục

Các trang tham khảo theo sau bởi "f" cho biết các số liệu hoặc hình ảnh minh họa; theo sau là "t" chỉ ra một bảng.

MỘT

Bãi bỏ, 187

Truy cập, 41-42, 52, 61, 87, 106, 111-112, 114, 120, 193, 203, 217-220

Trách nhiệm giải trình, 45

các nhà hoạt động, 1, 48, 52, 66, 88, 112, 115, 123, 128, 138, 148-149, 193, 210

Hành chính, 5-13, 15, 17-18, 20, 21-38, 40-42, 44, 46, 51, 54, 62-64, 68-69, 72-73, 76-77, 79, 82- 83, 87-88, 98, 100-102, 115, 117-118, 123, 126, 130, 135, 138, 143, 145-147, 150,

152- 157, 160-163, 167-178, 180, 182, 185, 189-190, 195, 197-199, 201-203, 205,

209- 214, 216-217, 219-220 quan liêu và, 32, 37 được xác định, 17, 22-23, 118, 146, 155, 197-199, 201 tùy ý, 177

Cơ quan hành chính, 38, 54, 118, 155 hành động khẳng định, 85 tuổi, 163, 220

Thiết lập chương trình nghị sự, 4, 14-17, 19, 21, 23-24, 27, 30-32, 34, 39, 42-44, 49, 51, 60, 62, 66-70, 71, 78, 86-87 , 97, 115, 122, 150-151, 155, 192,

196- 199, 209, 216, 221, 230

theo phương tiện truyền thông, 60, 67

Chương trình nghị sự, 1-5, 16-17, 20, 21, 23-25, 28-29, 31-32, 34-35, 39, 41, 44, 45-46, 48, 51-52, 55, 59- 65, 67-70, 71, 80, 83, 90, 93, 95, 99, 103, 108-109, 116, 127, 135, 142, 145-147,

153- 154, 158-159, 163-164, 165-166, 186, 195, 196-199, 201-202, 204-208, 209, 212, 222, 226-227, 229-230

quốc hội, 3-5, 16-17, 23-25, 32, 34-35, 39, 41, 45, 48, 51, 55, 59-60, 62, 68-69, 80, 116, 142, 146- 147, 153, 159, 163, 166, 186,

197- 199, 212, 229

chính chủ, 1-4, 16-17, 20, 25, 45-46, 48, 51-52, 55, 59, 62, 65, 67-68, 70, 90, 95, 103, 108-109, 127, 135, 142, 146-147, 153-154, 163, 166, 186, 195, 196-199, 202, 205-207, 229-230

Nông nghiệp, 40

viện trợ, 13, 153, 160, 167 Ô nhiễm không khí, 193 Bãi bỏ quy định của hãng hàng không, 52, 125, 128, 143, 156-157, 192-194, 219

Almond, Gabriel, 223 Năng lượng thay thế, 50 Sửa đổi, 3, 51, 178, 187 tranh luận, 187 danh sách, 3 quy trình, 3, 51, 178 đề xuất, 51, 178

Mỹ, 43, 53, 110, 133

Viện Doanh nghiệp Hoa Kỳ, 17, 45, 50, 210 Hiệp hội Bệnh viện Hoa Kỳ, 47

Hiệp hội Y khoa Hoa Kỳ, 47, 50, 53, 123, 162 AMA, 47, 50, 162

Hiệp hội Khoa học Chính trị Hoa Kỳ, 9, 55 Người Mỹ, 111, 217-218, 220

Amtrak, 37, 39, 49, 93-94, 101-102, 136-137, 140, 170 Khiếu nại, 42

Kháng cáo, 70 cuộc hẹn, 102, 169 Chiếm đoạt, 190

Phân bổ, 37, 93, 160, 212

hóa đơn, 37, 212

Hóa đơn phân bổ, 37 Hóa đơn phân bổ, 212 Quân đội, 13

Công binh Lục quân, 13

Tổng chưởng lý, 218

Chính quyền, 28-29, 36-37, 42-43, 45, 62, 153, 156 Quyền tự chủ, 229-230

b

Baker, James, 215 hiệu ứng đoàn tàu, 140 ngân hàng, 72, 223 mặc cả, 18, 27, 48, 159-161, 163, 167-168, 177, 199, 217, 229

Baumgartner, Frank, 226, 229 thiên vị, 53, 96 doanh nghiệp lớn, 218 Chính phủ lớn, 77, 147 Hóa đơn, 10, 12, 23, 35-38, 40, 54-55, 103, 109, 117, 128, 130, 153, 155, 162, 181, 188, 191, 210-212, 214, 218

phân bổ, 37, 212 ủy quyền, 188 trong ủy ban, 38 giới thiệu, 130 Bismarck, 73 hội đồng, 36 Biên giới, 220 vay mượn, 190 Ranh giới, 65, 84-85, 153, 155, 163, 207 Bradley, Bill, 214 Anh, 31 , 64, 83, 125 Truyền thông phát thanh, 95 Viện Brookings, 5, 9, 31, 55, 126, 188, 210 Ngân sách, 7-9, 17-18, 26, 33, 40, 79, 87-88, 91, 93,

105- 109, 113-114, 116-118, 138, 144, 147, 155, 162, 164, 168, 170, 185-186, 188, 200-204, 207-208, 209-215, 217, 220-221, 229

quốc phòng, 79, 211 chính trị của, 79, 210, 213 Thâm hụt ngân sách, 211-213 ngân sách, 91, 105-109, 113, 123, 155, 169, 185, 189, 212, 219, 223

quan liêu, 123, 223 vốn, 107-108, 169, 185 thâm hụt, 108-109, 212 thặng dư, 107, 212 Bục giảng bắt nạt, 25 quan liêu, 36 Quan liêu, 5, 19, 32-34, 37, 39-40, 44 , 56, 60, 85, 101, 109, 159, 186, 200, 204

hành chính, 5, 32-34, 37, 40, 44, 101 Mỹ, 60 đổi ở, 33 công chức ở, 32 công chức, 32

Văn phòng Ngân sách Quốc hội, 40 ràng buộc, 109, 200 kiểm soát, 33-34 xác định, 85 tiến hóa, 5, 19 chính phủ và, 56, 85 lý tưởng, 19 thực hiện, 32, 34, 44 thực hiện và, 32 cơ quan độc lập, 40 tổ chức, 85 người được bổ nhiệm chính trị, 32-33 chủ tịch và, 19, 44 quy định, 101, 200 chuyên môn, 186, 200 cơ cấu, 60, 159, 200

Quan liêu, 36, 54, 59, 106, 126, 128-129, 131, 143, 159, 169, 172-173, 175, 180-181, 185 Quan liêu, 15-16, 19, 30-34, 37, 44 , 48, 54, 68-70, 87, 101, 105, 114, 129, 141, 146, 149, 156, 158, 187, 199-200, 220, 228

Kinh doanh, 46-48, 53, 55-56, 65-66, 80, 84, 95-96, 102, 122, 134, 149, 156, 184, 192, 211, 218-221 Nhóm kinh doanh, 65 xe buýt, 10 , 53

C

tủ, 27, 29-30, 67, 70, 180 Califano, Joseph, 28-29, 170 California, 8, 10, 43, 97, 171, 213

Dự luật, 8, 97, 171, 213

Vận động, 64

chiến dịch, 20, 47, 61-62, 68-69, 87, 93, 123, 145, 162, 197

quốc hội, 62, 68-69, 197 tác động của, 61-62 tổng thống, 62, 123

Ca-na-đa, 219

Thí sinh 37, 57, 62-64, 85, 123, 139

Carter, Jimmy, 7, 11, 210

Trường hợp, 101

Chuỗi mệnh lệnh, 28

Người thách thức, 5

Chương, 1-3, 18-20, 21, 24, 38-39, 42-44, 45, 53, 59,

61-67, 70, 71-72, 77-79, 81, 83, 87-89, 90,

93, 113, 116-117, 123-126, 128, 130, 133, 139-143, 145-148, 150-154, 159, 161, 165-166, 168-170, 181-182, 185, 188, 190, 192, 196, 201-202, 205-207, 209-212, 216, 219, 221-222, 225-227

Chánh văn phòng, 215

Trẻ em, 67, 115, 150, 180, 191-192

Thành phố, 47-48, 160, 173, 175 Công dân, 66, 101, 133 Thành phố, 103, 119

Ban Hàng không Dân dụng, 11-10, 54, 154, 167-168, 180 CAB, 11-10, 54, 154

quyền công dân, 112, 153, 193-194, 198

phong trào dân quyền, 194

hiểu biết, 153

Phong trào dân quyền, 194

Công chức, 30, 36, 52, 184 Công chức, 4, 16, 21, 28, 30-33, 38, 40, 42, 44, 69,

72-74, 101, 129, 197, 199, 204

Công vụ, 32, 72, 76 Clinton, Bill, 218 than, 13, 15, 176, 192-193 liên minh, 7-8, 63, 78, 141, 159-161, 165, 177, 191-195, 203, 215, 228

Liên minh, 18, 20, 65, 159, 161, 193-194, 199,

215- 216

Ép buộc, 50

Cohen, Jeffrey, 24

Hành động tập thể, 46 thương lượng tập thể, 48 hàng hóa tập thể, 50

Thương mại, 11-10, 52, 102, 118, 154, 156, 167-168 liên bang, 10, 102, 118, 154, 156, 167-168 hoa hồng, 129, 181

quy định, 129 chủ tịch ủy ban, 17, 25, 157, 199, 215 Phiên điều trần của ủy ban, 210 ủy ban, 3, 23-24, 33, 38, 40, 45, 48, 54, 56-57, 118, 136, 153, 155 -157, 159, 181, 184 hội nghị, 56-57

lập pháp, 3, 38, 54

Hành động chính trị, 54

quy tắc, 45

Tài chính Thượng viện, 40, 153

đứng, 157

hệ thống của, 155

Các chất mang phổ biến, 135

Giá trị chung, 45 thông tin liên lạc, 12, 18, 37, 78, 146, 149, 151,

162-163, 207

Cộng đồng, 6, 15, 26, 33, 37, 51, 53, 55, 58-59, 70,

72-73, 87-88, 99, 116-122, 125, 127, 129-132, 137-140, 143-144, 145, 151, 158-159, 165, 178, 200-201, 205, 216, 219, 228

tiêu chuẩn, 72, 99, 201

cạnh tranh, 6, 10, 18, 55, 103, 107, 110, 119, 122,

126, 136, 147, 157-158, 163, 174, 184-185, 193, 219-220 và, 6

Độ phức tạp, 50, 189, 223-225, 227 điều kiện, 8, 16, 19-20, 83, 88, 94-95, 108-110,

113-114, 124, 158, 177, 186, 197-199, 206-208, 218, 220, 224-225, 230 xã hội, 83, 110, 230

Xác nhận, 23

Đại hội, 1-2, 4-5, 7, 11-12, 15-19, 21, 23-25, 30,

32-41, 43-44, 45-46, 54, 58-60, 62-63, 66,

68-70, 80, 87-88, 93-94, 96, 98, 101-102, 104, 109, 117, 123, 130, 136, 145, 148, 152-154, 157, 159, 162-163, 166, 168, 171, 174, 176, 178, 184, 186, 188, 192, 196-199, 203, 210-212, 215, 219 ủy ban trong, 33 ủy ban của, 40, 157, 159, 184 cạnh tranh, 11 , 54, 136 Đầu tiên, 1-2, 4, 11, 18-19, 23-25, 36, 46, 59, 68,

87-88, 98, 102, 123, 130, 153-154, 157, 162, 168, 171, 178, 186, 192, 198, 210, 215, 219 hệ thống đường cao tốc liên bang, 152 lãnh đạo, 63, 148 tổ chức, 5 , 40, 93, 123, 148, 152, 176 giám sát, 101 quyền lực và, 198 Chủ tịch nước và, 24 dư luận viên và, 68 cán bộ, 109 chiến lược, 184 sức mạnh, 163, 210, 212

Chương trình nghị sự của Quốc hội, 4, 25, 40, 42 Văn phòng Ngân sách Quốc hội, 40, 117 ủy ban của Quốc hội, 3, 23-24, 33, 38, 40, 45,

48, 54, 118, 153, 155, 181 Khu vực Quốc hội, 51 Bầu cử Quốc hội, 7 phiên điều trần của Quốc hội, 5, 128-130, 200, 218, 229 Nhân viên Quốc hội, 4, 40-41, 74, 76, 117 Bảo thủ, 189 bảo thủ, 110-111, 133 Khu vực bầu cử, 34, 39, 41, 117, 208, 212, 215, 218 Khu vực bầu cử, 37, 39, 63-64, 114, 152, 158, 163, 175 đảng phái, 64 khu vực bầu cử, 10, 37-39, 41, 58, 87, 149, 163 quốc hội, 10, 37-39, 41, 163 Hiến pháp, 45, 207 Hiến pháp, 155, 229 Xây dựng, 13, 112 Bảo vệ người tiêu dùng, 50, 148, 192-193 người tiêu dùng , 4, 10-11, 48, 50, 53, 55, 87, 107, 120, 219-220 Tiêu thụ, 228 Ngăn, 23-25, 39, 51, 91, 103, 107-108, 115,

126, 150, 152-153, 160-161, 169, 184, 219 nhà thầu, 152 tranh cãi, 28, 38, 79, 160, 178, 185 Phối hợp, 34, 42 Thuế thu nhập doanh nghiệp, 129 tổng công ty, 53, 135 Quân đoàn Kỹ sư, 13, 136 Sửa chữa, 148 chi phí sinh hoạt, 217 chi phí, 4, 10, 13, 17, 23, 48, 53, 55, 62, 66, 73, 76-79,

88, 90-91, 94, 101, 103, 105-107, 109, 114-115, 122, 125-128, 136-137, 139, 145, 151, 169-170, 174, 185, 197-198, 205, 219-220 về chăm sóc sức khỏe, 114 về Medicare, 53, 91, 103, 106, 128, 137, 174 Hội đồng Cố vấn Kinh tế, 54, 56 Hội đồng Cố vấn Kinh tế, 26 khiếu nại tín dụng, 157 Tội phạm, 109 Tư pháp hình sự, 117 khủng hoảng, 16, 59, 83, 94-96, 98, 100, 110, 120-121, 128, 134-135, 159, 169-170, 182, 190, 197 Dầu thô, 176 Cực điểm, 128 văn hóa, 133 -134, 223 Hoài nghi, 218

Đ.

Tranh luận, 94, 119, 134-135 Nợ nần, 212

Ra quyết định, 4, 71, 77, 84-86, 110, 122, 125, 177,

Ra quyết định, 3, 24, 45, 78, 124, 180, 184, 188,

207

giai đoạn, 78

Quyết định, 1-3, 31, 43, 51-52, 58, 60-61, 65, 85, 93, 110, 128, 150-151, 169, 177, 190, 196, 199, 202, 206-207

Khấu trừ, 143, 161, 172 Quốc phòng, 79, 134, 211 chi tiêu quốc phòng, 211

Thiếu, 92-93, 102, 108-109, 211-213, 217 thiếu, 48, 101, 171, 210

ngân sách, 210 được xác định, 17, 19, 22-23, 74, 84, 109-112, 118, 121, 124,

146, 155, 181, 183, 193, 197-199, 201, 206 dân chủ, 65, 199

xác định, 199

trực tiếp, 65 chính đảng và, 199 Đảng Dân chủ, 64-65, 211, 214 Nhân khẩu học, 14, 138 nhân khẩu học, 106 Bộ Quốc phòng, 134 Bộ Năng lượng, 159 Bộ Giao thông vận tải, 11, 13, 28, 32, 56, 91 ,

104, 119, 123, 155, 159, 188 Cục, 4, 22-23, 26-28, 30, 69, 152, 155 trầm cảm, 23 bãi bỏ quy định, 9-12, 23, 26, 29, 35, 39, 48 -49, 52-56,

65-66, 77, 80, 102, 107, 115, 120, 125-126, 128, 130, 143, 147, 152, 154, 156-157, 164, 167-168, 174, 180, 182, 185, 192-194, 202-203, 209-210, 216, 219 khuyết tật, 133

bảo hiểm, 133 Tùy ý, 177 Phân phối, 39, 110, 145, 168, 189 Đa dạng, 7

Chính phủ bị chia rẽ, 25 đô la, 5, 93, 109, 172 chính sách đối nội, 8, 23, 26, 36 Downs, Anthony, 59, 104, 170

e

Đánh dấu, 126 Easton, David, 3

Điều tiết kinh tế, 3, 10, 17, 54

Tiết kiệm, 3, 52, 67, 88, 96, 99, 108, 113, 115, 151,

171, 202, 211, 213, 217, 223 lạm phát, 108, 171, 211 vấn đề, 67, 211 quản lý, 108, 211 thúc đẩy, 67 suy thoái, 217 giáo dục, 1, 5, 21-22, 28-29, 45, 71, 90, 116, 129,

138, 145, 153, 165, 167, 196, 209, 212 Hiệu quả, 119, 137 hiệu quả, 17, 48, 115, 133, 136-137, 143, 214-216 người già, 7, 52, 80, 103, 167 , 191 người cao tuổi, 103 bầu cử, 17, 44, 51, 61, 63, 83, 87-88, 145-146, 149,

152-153, 162-163, 172, 189, 197, 203, 210, 214, 218

quốc hội, 17, 51, 146, 153, 163, 197, 210, 218 năm 1964, 153

của 1980, 153, 189

của năm 1984, 214

tổng thống, 63, 210 Kết quả bầu cử, 17, 44, 61, 87, 145-146, 149, 152,

162, 210 Cuộc bầu cử, 7-8, 16, 43-44, 45, 61-65, 68-69, 148, 164,

198- 199, 228-229

quan trọng, 16, 61, 63, 198, 228 sáng kiến, 8, 199 duy trì, 7 giá, 65 quy định, 45

Cử tri, 61

Ưu tú, 43, 53, 163

Tinh hoa, 16, 25, 43, 97, 149-150 tinh hoa, 46

Việc làm, 91, 125, 175, 220 năng lượng, 13, 17, 23, 50, 57, 90, 98-100, 104-105, 113,

115, 120, 122, 128, 151, 159, 167, 169-170,

173, 176, 179, 181, 188, 228

nguồn, 176 khủng hoảng năng lượng, 170 Bộ Năng lượng, 159 Anh, 60 Chương trình quyền lợi, 90, 211

Quyền lợi, 108

Doanh nhân, 20, 88, 108, 115, 122-124, 128-129, 143, 165, 179-184, 187-188, 190, 193-194, 198, 201-202, 204-205, 207, 212, 214,

216- 217, 225, 227, 229-230 nhóm lợi ích, 20, 165, 180 chính sách, 20, 88, 108, 115, 122-124, 128-129, 143, 165, 179-184, 187-188, 190, 194 , 198, 201-202, 204-205, 207, 212, 214, 216-217, 225, 227, 229-230 Môi trường, 98, 114, 146, 150, 159, 165, 169, 207, 218, 230 của, 146

Phong trào môi trường, 173 Cục Bảo vệ Môi trường, 159

EPA, 159 nhà bảo vệ môi trường, 48, 50, 53, 152 Bình đẳng, 111 Cơ sở, 17, 45, 155 Điều hành, 2, 4, 8, 15-17, 22-28, 30-31, 34, 36-37, 41, 45, 56, 68, 72, 76, 85, 101, 155, 158-159, 174, 181, 184, 186 mạnh và yếu, 181

Nhánh điều hành, 2, 4, 15-16, 23-25, 27-28, 30-31, 34, 36-37, 41, 56, 72, 76, 85, 155, 159, 174, 181, 184, 186

chi nhánh hành pháp, 158 Văn phòng điều hành, 8, 22, 26, 28 Văn phòng điều hành của Tổng thống, 22, 28 Mở rộng, 30, 33, 60, 104, 108, 133 chi, 6, 13, 24, 48, 91, 100, 104-108, 112, 137, 147, 152, 171, 174, 212, 214, 217 sức khỏe, 6, 24, 48, 91, 100, 104-108, 137, 147, 171, 174, 212, 217

Medicare và, 91, 106-107, 137, 174, 217 khác, 6, 48, 100, 104-106, 108, 112, 137, 147, 152, 174, 214, 217 thuế, 13, 112, 214, 217 giao thông, 13, 24, 91, 100, 104-108, 112, 137, 147

chuyên môn, 26, 30, 33-34, 37, 40, 43, 54, 70, 76, 141, 180-181, 228

kỹ thuật, 37, 43, 70, 181, 228

F

phe phái, 8 Công bằng, 135, 213-214 Ngân sách liên bang, 7-8, 106-107, 138, 162, 209, 211-212 chính trị, 211-212

chi tiêu liên bang, 91, 106, 171

Tài trợ liên bang, 13, 193 chính phủ liên bang, 4, 6, 48, 80, 83, 85-87, 89, 104-105, 107, 110, 112-113, 133-135, 155, 172, 174, 191, 212 , 217, 220, 230 lũy thừa của, 191

thông hiểu, 80, 83, 107, 230

Trợ cấp liên bang, 118

Cục quản lý đường cao tốc liên bang, 98, 118, 123

Doanh thu liên bang, 216 Chủ nghĩa liên bang, 230 mới, 230

Lãnh thổ, 119 tài chính, 95, 112 Cờ, 215 Thuế cố định, 214 Sự kiện tập trung, 19, 94-99, 113, 169, 197, 204, 206 Cục Quản lý Thực phẩm và Dược phẩm, 22, 101

FDA, 101

Ford, Gerald, 10

Chính sách đối ngoại, 59, 140, 227 báo chí và, 59 hiểu biết, 140, 227

Phân mảnh, 76, 118-121, 143, 157 lừa đảo, 15, 40, 58, 60, 107, 127, 129, 174 tự do báo chí, 40, 103 tự do, 122

g

Cuộc thăm dò của Gallup, 148

Mô hình thùng rác, 19, 84, 87, 166, 177, 222-225 Gephardt, Richard, 214

Ginsberg, Benjamin, 16, 62, 148

Chính phủ, 1, 3-11, 13, 15, 17, 19, 21-26, 28-36, 38, 40, 42-44, 45-46, 48-50, 52, 54-56, 58-62, 64-70, 72, 77, 80, 83, 85-89, 90-91, 94-95, 97, 99-101, 103-108, 110-115, 117-118, 120, 122-123, 125, 130, 133-137, 140-143, 145-155, 157-159, 163-164, 165-166, 168,

171-172, 174, 177, 182-183, 185-186,

188-189, 191-192, 196, 198-199, 202-203, 212-213, 216-221, 229-230

liên minh, 7-8, 141, 159, 165, 177, 191-192, 203 tổng công ty, 135 hội đồng thành phố, 26, 54, 56

dân chủ, 7, 25, 43, 64, 134, 151, 166, 171-172, 203, 218

không tin tưởng, 134 chia rẽ, 25, 118 vận động hành lang, 4, 45, 54, 69, 77 thị trường và, 10 tàu điện ngầm, 97, 106, 137 bản chất của, 38, 149, 171, 186 cần thiết, 140 nhất thể, 24, 229 chất thải, 137

Quy định của chính phủ, 6, 9-10, 65, 72, 110, 147, 154, 202, 219

bãi bỏ quy định, 9-10, 65, 147, 154, 202, 219 Chi tiêu chính phủ, 97

Chương trình nghị sự của chính phủ, 1, 3-4, 49-50, 52, 57-58, 65,

67, 88, 95, 105-106, 142-144, 152-153, 157, 166, 172, 178, 194-195, 196, 199, 206, 211, 215, 217-218, 220-221, 230 , 177, 218 đốc, 38, 43

Dân chủ, 43 trợ cấp, 13, 118

liên bang, 13, 118 dự án, 13 Great Society, 10, 148, 167, 189, 226 Chương trình Great Society, 10 tăng trưởng, 104-105, 107, 113, 141, 147, 161, 198, 202,

213 Kiểm soát súng, 148

h

Hartz, Louis, 133 Đại học Harvard, 46, 133 Sức khỏe, 1, 3-9, 12, 14-15, 21-30, 32-36, 40, 45-51,

53-58, 60, 62-67, 71-75, 77, 80-82, 87,

90-91, 93-97, 100-101, 103-109, 111, 114-115, 116-123, 126-130, 133-143, 145-148, 150, 153-162, 165, 167-168, 170-172, 174-176, 179-181, 184-187, 189, 191-192, 196, 200, 203, 205, 208, 209-210, 212, 217-221

Chăm sóc sức khỏe, 1, 5, 21, 29, 45, 71, 73, 90, 114, 116, 120, 128, 145, 155, 165, 167, 170, 174, 196, 209,

217- 221

Cải cách chăm sóc sức khỏe, bảo hiểm y tế 217-218, 4, 6-9, 24-27, 35-36, 40, 48-51, 53,

57, 63, 66-67, 73, 80, 91, 103, 107-108, 111, 114-115, 118, 122-123, 126, 128, 130, 133-134, 136, 138, 142-143, 148, 153-157, 160-162, 167-168, 170-172, 175, 181, 184, 189, 191, 203, 209, 217-218, 220-221 thiếu, 143, 148, 171 tổ chức bảo trì sức khỏe , 5, 82, 128, 176 HMO, 5, 128 tổ chức duy trì sức khỏe, 5-6, 28, 72, 107, 147, 174, 209, 219

HMO, 5-6, 28, 219 Thính giác, 21, 24, 32-34, 41, 59, 64, 115, 138, 141, 147, 156, 168, 180, 205

Heclo, Hugh, 17, 31, 48, 53, 64, 83, 125 Quỹ di sản, 210 đường cao tốc, 12, 91, 94, 100, 112-113, 118-120, 126,

132, 152, 155, 160, 175-176, 187-188, 212 Đồi, Cái, 8, 11, 13, 23-24, 27, 32, 34-39, 42, 44, 56,

60-61, 65-66, 72, 108, 119, 129, 131, 137, 149, 156, 158, 161, 167, 176, 185, 200, 211-212

HMO, 5-6, 28, 30, 73, 76, 176, 205, 219 tổ chức duy trì sức khỏe, 5-6, 28, 219 Giữ, 11, 34, 37, 62-63, 72, 77, 154, 167, 175, 190, 194, 205, 229

Hà Lan, 124, 223-224, 227 Kỳ trăng mật, 26, 185 Hạ viện, 210 Ủy ban Cách thức và Phương tiện Hạ viện, 7, 172, 215 Hộ gia đình, 91

Nhà ở, 117, 133 Đại học Howard, 116

TÔI

Idaho, 139

Chủ nghĩa duy tâm, 48 hệ tư tưởng, 40 Hệ tư tưởng, 6, 48, 123, 133-135 179, 193, 201, 204, 213

Hòa Nhập, 190

thu nhập, 110, 115, 129, 160, 214, 220 quốc hội, 129, 220 phân phối, 110

Phân phối thu nhập, 110 Thuế thu nhập, 129, 214 chủ nghĩa gia tăng, 19, 71-72, 76, 78-84, 86, 88, 206, 215 ngân sách, 79-80, 88

Người đương nhiệm, 153 Độc lập, 227, 229 Độc lập, 17, 19, 22, 33, 38, 40, 45, 59, 66, 88, 114, 117-118, 205, 227-229

Các cơ quan độc lập, 40

Cá nhân, 2, 34, 40, 78, 84, 96, 101, 180, 182, 214, 216, 225

Thuế thu nhập cá nhân, 214 Tử vong trẻ sơ sinh, 90, 94 lạm phát, 8, 24, 77, 101, 106, 108, 147, 171, 211, 220 ảnh hưởng, 16-17, 42, 50, 68, 76, 125-127, 181, 224 Thông tin, 4-5, 13, 27, 30, 33-34, 37-38, 43, 45, 60, 76-79, 101-102, 113, 118, 224 Cơ sở hạ tầng, 113

Sáng kiến, 2-3, 6, 8, 29, 33, 38, 49, 71-72, 102-103, 106, 108-109, 111, 114-115, 128, 133, 143, 147, 153-156, 166-169, 176, 185, 199, 201, 203, 205, 211, 213, 218 thành công, 3, 128, 147, 203

bảo hiểm, 4, 6-9, 24-27, 34-36, 40, 48-51, 53, 55, 57, 63, 66-67, 73-74, 80, 91, 103, 107-108, 111, 114-115, 118, 122-123, 126, 128-130, 133-134, 136, 138, 142-143, 148, 153-157, 160-162, 167-168, 170-172, 175, 181, 184, 189, 191, 203, 209, 217-221 khuyết tật, 133

công ty bảo hiểm, 7, 162 Hội nhập, 83, 119-120 cường độ, 66, 151, 163 chủ nghĩa tự do nhóm lợi ích, 46 nhóm lợi ích, 15-16, 21, 27, 30, 33-34, 37, 43-44, 45- 51, 53-54, 58, 67-70, 87, 117-118, 122, 146, 149-150, 152, 187-188, 198-200, 218, 228, 230 hoạt động của, 67 kinh tế, 54, 58 , 228, 230 môi trường, 15, 47, 117 chăm sóc sức khỏe, 21, 45, 218 vận động hành lang bởi, 48 tiềm năng, 30, 49-50, 67, 70, 200 quy định của, 200 vai trò của, 50, 228

thương mại giữa các tiểu bang, 10, 102, 118, 154, 156, 167-168 Ủy ban thương mại giữa các tiểu bang, 10, 102, 118, 154, 156, 167-168

ICC, 10, 102, 154, 156 đường cao tốc liên bang, 160 tham gia, 25-26, 29, 34, 47, 55, 84, 159, 192 Iran, 23, 210 Tam giác sắt, 33 tam giác sắt, 53 mạng phát hành, 17, 45, 48, 53 Chu kỳ chú ý vấn đề, 59, 105, 170 vấn đề, 1-2, 8, 15-17, 27-29, 35-36, 38, 40, 46-47, 49-50, 53, 56 -60, 62-63, 66-67, 69, 73, 85, 90, 95, 103, 118-119, 130, 132-133, 141-143, 150, 154, 160, 167, 169, 173,

175- 177, 181, 186-187, 189-190, 192-193, 195, 196, 200, 211, 218, 220, 222 bênh vực, 38, 62, 154, 173

J

Việc làm, 48, 84, 105, 114, 215, 218 Nhà báo, 4, 59, 74-75, 182, 197, 204 thẩm phán, 126

bổ nhiệm, 126 Tư pháp, 11, 157 Thẩm quyền, 3, 11, 35, 153, 155, 157-158, 208 Tư pháp, 29, 117

K

Kemp, Jack, 214

Kennedy, Edward, 5, 7, 11, 35, 129, 143, 157, 167 Kennedy, Paul, 157

Vua, Anthony, 17, 45, 133

L

LĐ, 7-9, 27, 47-51, 63, 65, 152, 161-162, 168, 171-172, 193, 218

liên đoàn lao động, 152, 218

Mỏ đất, 151

Ngôn ngữ, 29, 36, 42, 84, 112, 119, 128, 137, 145, 178, 216, 227

Lasswell, Harold, 145

Luật, 38, 225

dân sự, 38

Luật sư, 54, 216

lãnh đạo, 63, 148, 206 quốc hội, 148 đảng, 148 tổng thống, 63

Trái, 6, 15, 23, 31, 33, 35, 40, 58, 81, 85, 102, 104, 119, 148, 161-162, 171, 183, 194, 211, 220, 223-224

Pháp luật, 1, 3, 24, 29, 31, 35-36, 40-41, 49-50, 52, 58-59, 66, 77, 88, 102-104, 107, 127-129, 150, 156, 158, 176-178, 180, 185-187, 189, 191-194, 203, 215-216 chương trình nghị sự quốc hội, 40 thúc đẩy, 1, 31, 88, 178 tốc độ, 103 phủ quyết, 24 cải cách phúc lợi, 107

Quy trình lập pháp, 27, 95, 178

Các nhà lập pháp, 7, 33, 37, 51, 58, 62, 69, 87-88, 101-102, 105, 117, 146, 150-151, 160, 168

Lập pháp, 85, 186

Cơ quan lập pháp, 2 Chủ nghĩa tự do, 46 người theo chủ nghĩa tự do, 8, 110, 133, 176 Light, Paul, 26, 79, 142, 211 Chính phủ hạn chế, 134 Lipsky, Michael, 61 vận động hành lang, 35, 48, 50, 87, 125-126, 149 , 197, 203 bên ngoài, 35, 48, 50 chiến thuật, 126

Người vận động hành lang, 4, 41, 45, 47, 54, 69, 74, 77, 96, 126, 197, 204, 215

truy cập, 41 lợi ích công cộng, 47

Đăng nhập, 160, 188

Dài, Russell, 8, 13, 35, 115, 157, 162

Lousiana, 13

m

Magnuson, Warren, 35, 115, 180

Đa số, 7, 66, 82, 145, 151, 177, 210

ý kiến, 66

quy tắc, 151

nguyên tắc đa số, 151

Ủy nhiệm, 62, 100, 210 ủy nhiệm, 61, 91, 102, 210

Markup, 24, 35, 69, 153, 157, 162, 175 Truyền thông đại chúng, 16, 43-44, 57-61, 67-69, 129, 218 Đại chúng, 25, 45, 57, 63, 66, 69, 144, 148-149, 162, 205, 207

Mayhew, David, 39 thị trưởng, 47-48

McFarland, Andrew, 50 phương tiện, 15-16, 21, 26, 34, 43-44, 45, 57-61, 67-70, 77, 95, 105, 129, 136, 149, 199, 217-218

Trợ cấp y tế, 5, 7, 29, 36, 48, 58, 60, 72, 80, 91, 93, 103,

106- 107, 114, 133, 137, 153, 155, 167, 174, 203, 217

Chi phí y tế, 17

Medicare, 5, 7, 17, 29, 53, 58, 72, 80, 91, 93, 103, 106-107, 114, 118, 128, 133, 136-137, 139, 153, 155, 167, 174, 189, 191-192, 203, 217, 219-220

người già và, 7, 80

sức khỏe tâm thần, 15, 64, 120, 179, 208

Mexico, 13

Michigan, 3, 24, 124, 150, 207, 211 quân sự, 140 khai thác mỏ, 104

Mississippi, 13, 24, 190 huy động, 1, 16, 104, 125, 148, 150-151 Huy động, 51, 67

CSTT, 211 money, 13, 25, 37, 56, 92, 102, 105-109, 122, 125, 134-138, 155, 173-175, 179, 185

Độc quyền, 10

Độc quyền, 10, 33, 72, 160, 179, 206, 216 Chuyển động, 159, 177-178

N Nader, Ralph, 47, 50, 148, 180, 192 Quốc gia, 32, 57, 65, 94, 96, 149, 174, 210 quốc gia, 4, 6-9, 11-12, 17-18, 20, 24 -25, 27, 33, 35-36,

41, 48-51, 57, 60, 63, 66-69, 73, 76-77, 80, 87, 103-104, 107-108, 111, 114-115, 122-123, 126, 128, 130, 133-135, 142-143, 146-149, 152-157, 160-164, 168, 170-175, 182, 184, 189, 191, 198-199, 202-203, 207, 209-210, 212- 213, 217-219, 223 nợ quốc gia, 212 quốc phòng, 134 chăm sóc sức khỏe quốc gia, 219 Tạp chí Quốc gia, 60, 173 Tạp chí Quốc gia, 210 Độc quyền tự nhiên, 10, 216 Thỏa thuận mới, 6, 189, 217, 226 Chủ nghĩa thể chế mới, 229 New Mexico, 13 New York, 2, 24, 38-40, 43, 46, 52-53, 58, 64-65, 67,

73, 77, 97, 103, 105, 116-117, 122-123, 125, 130, 133, 140, 145, 159, 181, 213, 223 Thời báo New York, 52 Tin tức, 25, 57, 60-61, 95 tờ báo, 57, 59-60, 63 Nimmo, Dan, 18, 78, 146, 207 đề cử, 154 Quá trình đề cử, 154

O An toàn lao động, 12, 104, 192 Văn phòng Quản lý và Ngân sách, 8, 26, 155, 211 Ohio, 98 Oil, 99, 176, 182, 190 Olson, Mancur, 46, 50 ý kiến, 41, 130, 218 Phản đối, 11, 13, 18, 20, 29, 36, 48-52, 88, 125, 135,

139, 146, 150-153, 158, 163, 167, 175, 177,

189, 193-194, 197, 199, 201, 203, 208, 221 theo thứ tự, 17, 20, 29, 42-43, 80, 110, 123-124, 157-158,

168, 174, 176, 178, 192, 200, 203, 206, 221, 223

Lao động có tổ chức, 7, 27, 47, 49-51, 161, 171-172 Ornstein, Norman, 210 Giám sát, 101, 177

P Packwood, Robert, 215 Bên, 16, 29, 41, 45, 48, 61, 63-65, 68-70, 87, 140,

150, 197, 199, 213, 228 chính trị, 16, 29, 41, 45, 61, 63-64, 68-70, 87, 150, 197, 199, 213, 228 Đảng phái, 214 Đảng phái, 47, 64 Đảng phái , 5, 16, 25, 62, 64, 68, 70, 127, 145, 148-149,

155, 199, 210-212, 216, 229 lãnh đạo đảng, 199 cương lĩnh của đảng, 5, 64, 68 tổ chức lại đảng, 16, 62, 68, 148, 210 tổ chức lại đảng, 62, 229 Đoàn kết đảng, 211 Trả theo mức bạn -go, 179 Pennsylvania, 218 Người, 1-5, 7-8, 16-20, 21, 23-25, 27-36, 38, 40-41,

43-44, 45-47, 50, 52-67, 69-70, 72-73,

76-80, 83-88, 90-94, 96-100, 103-107, 109-115, 116-131, 133-143, 145-152,

154- 157, 159-162, 165-166, 169-174,

176- 177, 180-186, 188, 191, 193-194, 196-198, 200-202, 204-205, 212-215, 217-218, 220, 227-229 Cương lĩnh, 64, 70, 210 Đa nguyên, 46 chính sách , 1, 16, 19-20, 21, 23, 39, 45, 71, 87, 90, 115, 116, 123, 133, 143, 145, 165, 178, 182, 191-192, 194, 196-197 , 201, 204, 209, 211, 215-216, 221, 223, 227, 230 phúc lợi xã hội, 133

Chính sách, 1-8, 10-11, 13, 15-20, 21-33, 35-41, 43-44,

47-49, 51-70, 71-73, 76-79, 81-83, 87-89, 91-103, 106-109, 111, 113-115, 116-132, 134-144, 145-149, 153-155, 157-164, 165-174, 176, 178-192, 194-195, 197-207, 209-212, 214-222, 225-230 loại, 3, 15, 22, 73, 76, 81 , 111, 113, 174,

180, 205, 212, 217, 225

doanh nhân, 20, 88, 108, 115, 122-124, 128-129, 143, 165, 179-184, 187-188, 190, 194, 198, 201-202, 204-205, 207, 212, 214, 216-217, 225, 227, 229-230

chương trình chính sách, 3, 21, 23, 25, 32-33, 35, 51, 54, 58, 63, 69-70, 88, 98, 114, 126, 154, 158, 174, 184 Giới tinh hoa chính sách, 16, 97 doanh nhân chính sách, 20, 88, 108, 115, 122, 128, 143, 165, 179-183, 187, 198, 201, 204, 214, 216, 225, 229

tác động chính sách, 100 thực thi chính sách, 43, 192 Nhà hoạch định chính sách, 7, 11, 13, 15, 17, 23, 28, 48, 55-56, 58,

64, 77, 82-83, 88, 91-92, 96-97, 99, 101-103, 106-109, 122, 126-128, 131-132, 136, 138-139, 147, 174, 185, 204

Làm chính sách, 2, 16, 19, 21, 24, 37-38, 44, 52, 64, 79, 126, 146, 157, 221-222, 230

Kết quả chính sách, 2, 135, 146, 153 Hoạch định chính sách, 130 Quá trình hoạch định chính sách, 59, 146 Người được bổ nhiệm chính trị, 4, 6, 16, 22, 26-33, 42, 69 Văn hóa chính trị, 133-134, 223

tư tưởng chính trị, 134 Tinh hoa chính trị, 149-150 doanh nhân chính trị, 122 Tư tưởng chính trị, 134 Tổ chức chính trị, 46, 123 đảng phái chính trị, 61, 63-64, 68, 87, 150, 199 Khoa học chính trị, 9, 16-17, 38 -39, 50, 55, 57, 61-62, 64, 78-79, 104, 116, 145, 148, 186, 229 chính khách, 1, 10, 18-19, 44, 55, 57, 61-63, 65, 67-68, 77, 80, 87-88, 97-98, 109, 112, 114, 138-139, 145, 148-149, 152, 160, 162-163, 172, 174, 178, 188, 192, 195, 197, 199-203, 207, 218, 228-229

Chính trị, 1, 5, 9, 16, 18-20, 24, 26, 31, 33, 37, 39, 43, 50, 53, 55, 57, 60-61, 63-64, 67, 77, 79, 83, 87, 95, 97, 125-126, 133, 141, 145, 148, 150, 159, 169, 173, 178, 182, 188, 193-194, 197-198, 201-202, 204, 207, 210-213, 215-218, 221, 223, 225-230

ngân sách, 5, 20, 77, 79, 197, 207

của chủ nghĩa liên bang, 230

chính sách và, 79, 202, 228 thăm dò ý kiến, 18, 66, 126, 148, 163 ô nhiễm, 134, 159, 173, 176, 193, 228 nghèo, 7-8, 61, 80, 94, 96, 110, 220 Kém người, 8, 96, 110, 220 Dân số, 7, 14, 39, 60, 62, 80, 87, 91, 110-111, 114, 134, 138, 141, 161, 167, 178-179, 218-219

chuyển nhà, 218 Thùng thịt lợn, 39 Nghèo đói, 85, 109-111, 153, 167, 170

chiến trên, sức mạnh 110, 2, 24, 30-31, 38-39, 41, 43, 47, 53-54, 59, 64, 69, 87, 93, 103, 109, 123, 125, 127-128, 135, 156, 182, 191, 194, 198, 216, 225 thương mại, 156 bày tỏ, 128 ngụ ý, 191 đặc quyền, 24 bầu cử lại và, 39, 87

chuyển giao, 156 Quyền lực tinh hoa, 43, 53 quyền lực, 26, 53, 85 Tiền lệ, 81, 190-192, 194-195, 203 Tiền lệ, 207 tổng thống, 5, 24-25, 31, 37, 43, 172, 180 , 188

bầu cử, 172

sức mạnh của, 31, 43

Tổng thống, 2-3, 7-8, 10-13, 15-16, 19, 21-33, 36-38, 42-44, 45, 50, 59, 62-63, 68-69, 76, 79, 87,

107- 108, 126, 139, 142, 149, 151, 153-154, 156, 164, 166, 169, 171-172, 178, 185, 188, 190, 196-197, 199, 210-211, 214, 220- 221 người và, 59, 169 phủ quyết và, 24, 42

Các sáng kiến của tổng thống, 128 Quyền lực của tổng thống, 24, 31

phủ quyết, 24 Tổng thống, 2, 4, 26, 43, 62, 67, 69-70, 129, 184, 196 người được bổ nhiệm, 4, 26, 69, 129

phán xét, 26

nhấn, 3, 5-6, 26-27, 31, 37, 39-41, 43-44, 46, 50-51, 57-60, 63-64, 66, 68, 78-79, 83, 97, 103, 115, 116-117, 122, 124-125, 127, 132-133, 142, 150-151, 157, 169-170, 184, 188, 190,

193, 198-200, 205, 207, 210-211, 213, 217, 223, 226, 228 giá, 90, 99, 193 Tư nhân hóa, 211 vấn đề, 3-5, 16-20, 31, 49, 53, 55 -56, 58-59, 62, 64,

69, 71, 76, 78, 85-88, 90-94, 96-104, 106,

108- 115, 117-120, 123, 125-129, 133, 135, 137, 139-140, 143, 145, 148, 156-157, 162, 165-166, 168, 172-179, 181-183, 186- 188, 192, 194-195, 197-199, 201-208, 211-218, 220-222, 227-228 Nhóm chuyên môn, 47 Cấm, 101 đề xuất, 2-3, 5-10, 12-13, 17- 20, 24, 27-32, 34-37,

39-42, 44, 49-51, 55-57, 62-63, 67, 69-70, 72-73, 78, 82-83, 87-88, 97, 103, 106-108, 113, 115, 116-119, 121-128, 130-133, 135, 137-144, 147, 149, 151-157, 160-162, 164, 165-169, 171-177, 181-183, 185, 187-189, 193-194, 197-208, 210-212, 214-217, 222, 226-229

Dự luật 13, 8, 97-98, 147, 171, 213

Kiến nghị, 225 phản đối, 61, 115, 134

Công khai, 1-2, 4-6, 10, 13, 15-19, 21, 25-26, 28-29, 31-32, 34, 37-40, 43, 45-50, 52-53, 56- 70, 71, 73, 76-79, 87-88, 90, 95, 97-98, 100-106, 112-113, 115, 116-117, 120, 123-126, 128-131, 133, 135, 137-139, 143-144, 145-149, 153, 155, 162-163, 165-166, 170-171, 173, 181, 189, 191, 196-200, 205-207, 209, 212-214, 226-227, 229-230 đi, 25, 31, 57, 59, 100, 104, 115, 116, 129-130, 137-138, 162, 165, 171 hàng, 50

Chương trình công khai, 67

Niềm tin của công chúng, 57

Y tế công cộng, 15, 32, 106, 120, 135, 155, 212

Dịch vụ Y tế Công cộng, 15, 32, 106, 155

PHS, 155

Lợi ích công cộng, 47-48, 50, 53, 59, 105, 170

Các nhóm lợi ích công cộng, 47-48, 53 ví dụ, 53

hành lang lợi ích công cộng, 50

dư luận, 1, 5, 16-17, 21, 38, 57, 60-61, 65-69, 87, 97, 146-147, 229-230 vận động của, 1, 16

chính sách công, 1, 19, 21, 45, 71, 90, 116, 145, 165, 196, 209, 230

kinh tế, 230 năng lượng, 90 chăm sóc sức khỏe, 1, 21, 45, 71, 90, 116, 145, 165, 196, 209

Chính sách công, 2, 4, 10, 16, 18, 31, 37, 39-40, 43, 48-49, 62-63, 67-69, 71, 73, 76, 78, 87, 100, 103, 113 , 123-126, 128, 135, 146, 148-149, 153, 166, 173, 181, 191, 197, 200, 207, 209, 226-227

trong nước, 123, 153

thực hiện chính sách, 43 chương trình nghị sự công và, 67 hỗ trợ công, 70 mua, 52, 219-221

r

Radio, 210 Đột kích, 160

Ngành đường sắt, 91 Rangel, Charles, 8 bọn phản động, 98

Reagan, Ronald, 61, 172, 203, 210 cuộc bầu cử của, 61, 172, 203

Sắp xếp lại, 16, 62, 68, 148, 210, 214 Sắp xếp lại, 16, 62, 148, 229

Nhớ lại, 216 Suy thoái, 217 hòa giải, 212 Tái thiết, 112 Băng đỏ, 10

Phân phối lại, 168

cải cách, 5, 9, 11, 22-23, 27, 35, 40, 55, 103, 106-108, 118, 122, 129, 156, 161, 177, 184-185, 188-189, 209, 212- 221, 225-226, 228-229 Cải cách, 24, 214

Quy định, 3-4, 6, 9-10, 17, 36, 54-55, 65, 72, 90, 101, 104, 110, 118, 120-122, 147, 154, 156, 158, 165, 184, 200, 202, 208, 216, 219, 221 của doanh nghiệp, 55, 156, 184

Quy định, 10, 52, 102, 155, 193

Cơ quan quản lý, 154 Cứu trợ, 48 đại diện, 68 quốc hội, 68

Đại diện, 38, 214 Đại diện, 25, 27, 34-35, 37, 39-42, 48, 70, 126, 149, 210

Cộng hòa, 157 hạn chế, 25 doanh thu, 13, 108, 176, 211-214, 216-217 nguồn, 176, 214

Doanh thu, 63, 108-109, 119, 212-213, 216 Người lái, 109, 136

Đúng, 9-10, 14, 27, 34-36, 40, 49, 52, 57, 61-62, 85, 88, 94, 104, 107, 111-112, 114, 119, 125, 129-132, 136, 138, 146-147, 165-166, 168-169, 172, 179, 182-183, 189-190, 201, 205, 207, 210-211, 215, 218, 220 quyền, 1, 13, 21 , 45, 71, 90, 112-113, 116, 145, 153, 165, 193-194, 196, 198, 209 dân dụng, 21, 112, 153, 193-194, 198 tự nhiên, 116

Quỹ Robert Wood Johnson, 109 Rostenkowski, Dan, 8 Rule, 18, 26, 151

Nội quy, 19, 43, 45, 162, 198, 201, 207-208, 224, 229 trang trọng, 45, 198

S

An toàn, 9, 12, 15, 17, 50, 59, 90, 95, 100, 103-104, 169, 177, 180, 192-194, 208

Salisbury, Robert, 50 Mẫu, 148 Trường học cầu nguyện, 154, 168 trường học, 91 Seattle, 115, 180 Thư ký, 27, 29-30, 34, 67, 70, 129 an ninh, 25, 123, 133, 155, 181 Phúc lợi chọn lọc , 50 tư lợi, 85

Thượng viện, 8, 13-11, 35-37, 39-41, 50, 61, 69, 104, 109, 130, 136, 153-154, 156, 186, 190, 192,

210- 211, 215 ủy ban trong, 156 đương nhiệm trong, 153

Dự luật Thượng viện, 12 Ủy ban Tài chính Thượng viện, 8, 35, 40, 153, 215 Thượng viện, Hoa Kỳ, 39, 50, 104, 186

Thượng nghị sĩ, 5, 7-9, 11, 13-14, 27, 29, 35, 37-40, 63, 72-73, 115, 116, 129, 153, 157, 160-162, 171-172, 175, 180-181, 190, 214, 216, 218 Thượng nghị sĩ, 4, 13, 34-35, 37-42, 60, 67, 70, 125, 139, 143, 167, 181, 192 giật gân, 58 Riêng biệt nhưng bình đẳng, 193 Các khu định cư, 104 Smallwood, Frank, 43 Thay đổi xã hội, 38 Tầng lớp xã hội, 53, 96 Chi phí xã hội, 105, 170 Bảo hiểm xã hội, 123, 133, 155 Các chương trình bảo hiểm xã hội, 123 Các vấn đề xã hội, 56, 67, 181 Phong trào xã hội, 146, 148, 230 Chính sách xã hội, 56, 122, 189 Bảo hiểm xã hội, 25, 133, 155, 181 ban hành, 133

Cơ quan An sinh Xã hội, 155 SSA, 155

Chủ nghĩa xã hội, 134, 207 Y học xã hội hóa, 4, 134, 192 Lợi ích đoàn kết, 179 Lợi ích đặc biệt, 215 Chuyên môn, 87, 185-186, 200, 208 phát biểu, 8, 69, 129-130 chi tiêu, 65, 97, 108, 115 , 123, 137, 147, 154, 199,

211- 212 tùy ý, 211

Sputnik, 111 ổn định, 56, 120-121, 130 nhân viên, 4, 8, 11, 16, 21-22, 26-28, 31-32, 37, 40-42, 54, 59, 69, 74-76, 109, 117-118, 132, 200, 215 cơ quan, 4, 26, 28, 40-41, 54, 117-118, 200 chiến dịch, 11, 41 ủy ban, 4, 8, 37, 40-42, 59, 69 , 117-118, 132, 215

quốc hội, 4, 16, 26, 32, 37, 40-42, 54, 59, 69, 74, 76, 117-118, 200

cá nhân, 8, 11, 26, 28, 40

Nhà Trắng, 22, 26-28, 59, 69, 74-75, 215 quy trình vận hành tiêu chuẩn, 186, 191 Tiêu chuẩn, 35, 40, 72, 93, 99, 103, 107, 174, 201, 206-207, 211

Đứng, 53, 63, 96, 157, 186, 215 Đại học Stanford, 39, 190

BẮT ĐẦU, 21, 32, 35, 73, 91, 100, 104-105, 113, 115, 139-140, 146, 167, 170, 174, 206, 224, 230 trạng thái, 3, 5, 24-26, 31 , 37, 39, 43, 48, 65, 79, 91-92, 101, 103-104, 108, 110, 129, 152, 188, 211, 213, 217, 221-223, 225, 229-230 hiểu, 230

Hành động của bang, 104 chính quyền bang, 103, 217 bang, 2, 4, 6, 16-17, 19-20, 25, 37, 39, 48, 73, 94, 111-112, 114, 133, 135, 192, 217, 220, 230 Đạo luật, 155, 207 Stockman, David, 26, 211 đình công, 104, 142, 150 trợ cấp, 103, 122, 136, 174, 176 Thặng dư, 107, 139, 212 Khảo sát, 148

Thụy Điển, 31, 64, 83, 125, 133 Chương trình hệ thống, 230

t

Thuế, 13, 49, 112, 126, 129, 176, 179, 209, 213-217, 219, 221, 225, 228-229

thu nhập, 129, 214 lũy thoái, 214

Cơ sở tính thuế, 214-215 Mã số thuế, 213, 215 Chi tiêu thuế, 214 lỗ hổng thuế, 213 Ưu đãi thuế, 215-216 Cải cách thuế, 209, 213-217, 219, 221, 225, 228-229 Luật cải cách thuế, 209, 213, 215, 221, 225 1986, 209, 213, 215, 221, 225

Thuế, 97, 213-214 phẳng, 214

thuế, 12-13, 65, 108, 112, 123, 194, 211, 213, 215-217, 220

thu nhập, 220 BHXH, 123 Teamsters, 11, 47, 49, 125-126, 152, 167, 194 công nghệ, 17, 40, 77, 84-86, 97, 107, 117, 127, 135-136, 139, 174, 182, 194

Truyền hình, 38, 58, 60, 95 Mười Điều Răn, 24 Tennessee, 177 Điều khoản, 5, 23, 26, 36, 50, 58, 62, 67, 70, 86, 107, 113, 120, 125, 130, 134, 137, 147, 153, 160, 163, 174, 179, 181, 184, 189, 191, 201, 210, 216

Lãnh thổ, 1

The View, 43, 137, 146 Think tank, 210

Thời gian, 1-4, 6-14, 16, 18, 20, 21, 23-25, 28-29, 31-33, 35, 37-40, 42, 55-58, 62, 65, 69, 72- 73, 78-80, 83-86, 88, 90-91, 95-98, 100-104, 107-110, 115, 116, 119, 121-124, 126, 128-132, 141-143, 145- 148, 151, 153-154, 156, 161-162, 165-167, 169-173, 175,

177- 192, 196, 198, 201-203, 205, 207-208, 209-211, 217, 222-224, 226-227, 229-230 họp phố, 149 buôn bán, 52, 60, 120, 150 dư giả, 150 liên bang, 120 đào tạo, 56, 229

Giao thông, 3-5, 9-15, 23-24, 26, 28-30, 32, 35, 39-41, 46-47, 49-50, 52-56, 58, 60, 62-65, 74- 75, 77, 80-83, 90-91, 93, 95-102, 104-108, 111-113, 118-121, 123, 128, 130, 132-137, 140-141, 147, 154-160, 164, 167, 169, 175-176, 180-181, 188, 190-194, 196, 198, 200, 202, 208, 210, 221

Thử nghiệm, 84, 129, 131, 205 khinh khí cầu thử nghiệm, 129, 131, 205 Truman, David, 46 Ủy viên, 51

Doanh thu, 17-18, 20, 38, 68, 85, 146, 153-155, 163, 168-169, 203, 207

bạn

Thất nghiệp, 174, 217 Không có bảo hiểm, 219

Công đoàn, 47, 49, 52, 152, 218 Công nhân United Auto, 8, 48

Hoa Kỳ, 4, 6, 25, 37, 39, 73, 94, 111, 114, 133, 135, 192, 217

Đoàn kết, 211

Đại học, 56, 84

Khu đô thị, 32, 39, 64, 103, 112, 119, 160

Utah, 72

V

Các vấn đề về hóa trị, 150

giá trị, 6, 17, 19, 45, 110, 114, 120-121, 123, 132-133, 136, 143, 145, 198, 200-201, 204, 206, 208

Verba, Sidney, 53 Cựu chiến binh, 15, 159

Cơ quan Quản lý Cựu chiến binh, 15 Phủ quyết, 13, 24, 26, 42, 190 phủ quyết, 2

Chiến Tranh Việt Nam, 10 Virginia, 98

Biến động, 141

Bình chọn, 3, 24, 65, 151, 212 lựa chọn, 3 chi phí, 151 lý do cho, 24

biểu quyết, 3, 38, 42, 58, 60, 65, 150-151, 207 Phiếu, 219

W

Walker, Jack, 50, 104, 186, 192 Chiến tranh, 10, 28-29, 36, 110, 210, 213

Washington, DC, 5, 9, 17, 31, 45, 50, 55, 126, 188 Washington Post, 58-59

Watergate, 172 giàu có, 33, 51, 64

Phúc lợi, 5, 22, 27-28, 107, 115, 118, 133, 159, 184 Cải cách phúc lợi, 27, 107, 118, 184

Tây Virginia, 98

Nhà Trắng, 7, 22-29, 36, 59, 61, 69, 74-75, 79, 119, 129, 142, 188, 215

văn phòng, 22, 26, 28, 61, 119

Nhân viên Nhà Trắng, 27, 69, 215

Người da trắng, 140

Wildavsky, Aaron, 43, 77, 79, 103 CHÚC, 20

nữ, 94 Công nhân, 7-8, 48, 63

Chiến tranh thế giới thứ hai, 210

Wyoming, 219

Y

Đại học Yale, 31, 39, 44, 51, 64, 83, 125, 157, 188, 210

thanh niên, 80

Notes

[←1]

Khi thảo luận về các mô hình ra quyết định, Simon phân biệt giữa hướng sự chú ý, khám phá hoặc thiết kế các hướng hành động khả thi và lựa chọn một hướng hành động cụ thể. Những danh mục này gần như tương ứng với các chương trình nghị sự, các lựa chọn thay thế và sự lựa chọn. Xem Herbert Simon, “Political Research: The Decision-Making Framework,” trong David Easton, ed., Varieties of Political Theory (Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1966), tr. 19. Đối với cách sử dụng khác của sự phân biệt tương tự, xem John w. Kingdon, Quyết định bỏ phiếu của các nghị sĩ, tái bản lần thứ 3. (Ann Arbor: Nhà xuất bản Đại học Michigan, 1989), Chương 12.

[←2]

Để có những điều trị đầy đủ hơn về trường hợp HMO, xem Lawrence D. Brown, Tổ chức Chính trị và Chăm sóc Sức khỏe : Chính sách Liên bang của HMO (Washington, DC: Viện Brookings, 1983); Joseph L. Falkson, HMOs and the Politics of Health System Reform (Bowie, MD: Robert J. Brady, 1980); và Patricia Bauman, “The Formulation and Evolution of the Health Maintenance Organization Policy,” Social Science and Medicine 10 (Tháng 3-Tháng 4 năm 1976): 129-142.

[←3]

Hầu hết thông tin về nghiên cứu trường hợp này được rút ra từ các cuộc phỏng vấn của tôi và từ các tài khoản báo chí đương đại.

[←4]

Để biết thêm về sự phát triển của vấn đề vào cuối những năm 1970, xem TR Reid, Congres sional Odyssey: The Saga of a Shanghai Bill (San Francisco: w. H. Freeman, 1980).

[←5]

Để tìm hiểu về các tác động của tái tổ chức đối với các chương trình nghị sự về chính sách, xem Benjamin Ginsberg, “Elections and Public Policy,” American Political Science Review 70 (tháng 3 năm 1976): 41■-49; Barbara Deckard Sin clair, “Party Realignment and the Transformation of the Political Agenda,” American Politic Science Review 71 (Tháng 9 năm 1977): 940-953; và David Brady, “Congressional Party Realignment and Transformations of Public Policy in Three Realignment Eras,” Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ 26 (tháng 5 năm 1982: 333-360.

[←6]

Về phổ biến trong các cộng đồng chính sách, xem Walker, “Diffusion of Innovations,” op. trích dẫn.; và Hugh Heclo, “Mạng phát hành và Cơ sở điều hành,” trong Anthony King, ed. The New American Political System (Washington, DC: American Enterprise Institute, 1978), trang 87-124.

[←7]

Michael Cohen, James March, và Johan Olsen, “A Garbage Can Model of Organizational Choice,” Khoa học hành chính hàng quý ngày 17 (tháng 3 năm 1972): 1-25.

[←8]

Ví dụ, xem Richard E. Neustadt, Presidential Power (New York: Wiley, 1976), Chương 2; Thomas E. Cronin, Tình trạng của Tổng thống, tái bản lần 2. (Boston: Little, Brown, 1980). Chương 3; và Graham T. Allison Bản chất của Quyết định (Boston: Little, Brown, 1971), Chương 3 và 4.

[←9]

Cả nhân viên tổng thống và 0MB đều được mã hóa là rất hoặc hơi quan trọng trong 15%, riêng nhân viên là 29%, riêng 0MB là 11% và không phải là 45%. Một dịch vụ khác với các mức độ ưu tiên khác nhau có thể tạo ra mức độ nổi bật 0MB lớn hơn. Ví dụ, OMB của David Stockman trong năm đầu tiên của chính quyền Reagan rõ ràng là trung tâm.

[←10]

Đối với trường hợp nhân viên của tổng thống, các số liệu phải được giải thích một cách thận trọng vì những đề cập không phân biệt về “chính quyền” được mã hóa thành cả nhân viên tổng thống và những người được bổ nhiệm chính trị . Vì vậy, tầm quan trọng của từng phần được đánh giá quá cao bởi những con số này. Tuy nhiên, tần suất thảo luận về những người được bổ nhiệm chính trị cao hơn đáng kể cho thấy rằng những người được hỏi đã coi họ là quan trọng thường xuyên hơn so với nhân viên Nhà Trắng hoặc Văn phòng Điều hành.

[←11]

Xem cuộc thảo luận của Light về thiết lập ưu tiên trong Nhà Trắng, lập luận rằng ưu tiên cao nhất được chỉ định cho các dự luật có cơ hội thông qua tốt nhất. Light, The President's Agenda, op. đã trích dẫn, trang 161-162.

[←12]

Jack L. Walker, “Thiết lập chương trình nghị sự tại Thượng viện Hoa Kỳ,” Tạp chí Khoa học Chính trị Anh 7

[←13]

(10/1977): 423-445.

[←14]

Về nhân viên ủy ban, xem Samuel c. Patterson, “Professional Staffs of Congressional Committee tees,” Khoa học hành chính hàng quý ngày 15 (tháng 3 năm 1970).

[←15]

Xem Robert H. Salisbury và Kenneth A. Shepsle, “US Congressman as Enterprise,” Legislative

[←16]

Nghiên cứu quý 6 (tháng 11 năm 1981): 559-576.

[←17]

Đối với hai ví dụ nổi bật, xem c. Wright Mills, The Power Elite (New York: Nhà xuất bản Đại học Oxford, 1956); và G. William Domhoff, Ai thống trị nước Mỹ? (Vách đá Englewood, NJ: Prentice-Hall, 1967).

[←18]

Walker phân biệt giữa các mặt hàng bắt buộc và tùy ý. Xem Walker, “Setting the Agenda,” op. đã dẫn, tr. 425.

[←19]

Để có một tuyên bố khác về tầm quan trọng của các quan chức dân cử, xem Robert A. Dahl, Who Governs? (New Haven: Yale University Press, 1961), Chương 14 về thị trưởng ở New Haven.

[←20]

Heclo, “Issue Networks,” op. cit.

[←21]

Mark V. Nadel, Chính trị Bảo vệ Người tiêu dùng (Indianapolis: Bobbs-Merrill, 1971), Chương 5 và 7.

[←22]

'Olson, Logic của hành động tập thể, op. cit.

[←23]

'Jeffrey Berry. Vận động Hành lang cho Nhân dân (Princeton: Princeton University Press, 1977); Nadel, Chính trị Bảo vệ Người tiêu dùng, op. trích dẫn.; Robert Salisbury, “An Exchange Theory of Interest Groups,” Tạp chí Khoa học Chính trị Trung Tây 13 (tháng 2 năm 1969): 1-32; và Andrew McFarland, Hành lang công ích (Washington, DC: American Enterprise Institute, 1976).

[←24]

Ví dụ, xem Truman, The Governmental Process, op. trích dẫn.; và Robert A. Dahl, Who Governs? (New Haven: Nhà xuất bản Đại học Yale, 1961).

[←25]

Để biết tuyên bố về quan điểm như vậy, xem thư của Hugh Gallagher gửi cho New York Times, ngày 20 tháng 5

[←26]

1980.

[←27]

Heclo, “Issue Networks,” op. cit.

[←28]

Để có một cuộc thảo luận tuyệt vời về tầm quan trọng của tài liệu học thuật trong trường hợp bãi bỏ quy định, hãy xem Paul J. Quirk và Martha Derthick, “Congressional Support for Pro-Competition Regulation Reform,” bài viết cho cuộc họp thường niên của Hiệp hội Khoa học Chính trị Hoa Kỳ, 1981; và Martha Derthick và Paul J. Quirk, Chính trị của việc bãi bỏ quy định (Washington, DC: Viện Brookings, 1985).

[←29]

Xem Arthur H. Miller, Edie N. Goldenberg, và Lutz Erbring, “Type-Set Politics: Impact of News

[←30]

bài viết về Niềm tin của công chúng,” Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ 73 (tháng 3 năm 1979): 67-84; Erbring, Goldenberg, và Miller, “Tin tức trên trang nhất và các tín hiệu trong thế giới thực: Một cái nhìn mới về việc thiết lập chương trình nghị sự của giới truyền thông,” Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ 24 (Tháng 2 năm 1980): 16-49; và G. Ray Funkhouser, “The Issues of the Sixties: An Exploratory Study in the Dynamics of Public Opinion,” Public Opinion Quar terly 37 (Mùa xuân 1973): 62-75.

[←31]

Theo thuật ngữ của Walker, chúng không phải là những vấn đề được chọn, nhưng chúng đòi hỏi một số loại hành động bất kỳ.

[←32]

đường. Xem Walker, “Setting the Agenda,” op. cit.

[←33]

Xem Bernard c. Cohen, Báo chí và Chính sách đối ngoại (Princeton: Nhà xuất bản Đại học Princeton,

[←34]

1963), trang 39-45.

[←35]

Xem hai bài viết của Erbring, Goldenberg, và Miller, “Type-Set Politics” và “Front-Page News,” op. trích dẫn.; và Funkhouser, “The Issues of the Sixties,” op. cit.

[←36]

Điểm này giống với lập luận của Goldenberg rằng các nhóm nghèo tài nguyên cần truyền thông để tiếp cận chính phủ nhiều hơn các nhóm giàu tài nguyên chính trị hơn. Xem Edie N. Goldenberg, Mak ing the Papers (Lexington, MA: Dc Heath, 1975), tr. 1. Xem thêm Michael Lipsky, “Protest as a Political Resource,” American Political Science Review 62 (Tháng 12 năm 1968): 1144—1158.

[←37]

Đối với một cuộc thảo luận tranh luận như tôi có ở đây, xem Paul c. Light, Chương trình nghị sự của Tổng thống (Baltimore:

[←38]

Nhà xuất bản Đại học Johns Hopkins. 1982), trang 96-100.

[←39]

Trong số những tài liệu khác, xem Julius Turner, Party and Constituency, do Edward Schneier hiệu đính (Balti thêm: Johns Hopkins Press, 1970), Chương 3; Aage R. Clausen, How Congressmen Decision (New York: St. Martin's Press, 1973), Chương 5; Douglas A. Hibbs, “Các Đảng Chính trị và Chính sách Kinh tế Vĩ mô,” Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ 71 (Tháng 12 năm 1977): 1467-1487; và John W. Kingdon, Ứng cử viên cho chức vụ (New York: Random House, 1968), Chương 3.

[←40]

0n ranh giới dư luận, xem Kingdon, Congressmen's Voting Decisions, op. cit., Chương 12. Về quan điểm đê điều, xem V. o. Key, Public Opinion and American Democracy (New York: Knopf, 1961), p.552.

[←41]

Để có một cuộc thảo luận tuyệt vời về khái niệm cường độ, hãy xem Robert A. Dahl, A Preface to Demo

[←42]

Lý thuyết dân chủ (Chicago: Nhà xuất bản Đại học Chicago, 1956), Chương 4.

[←43]

Van der Eijk và Kok, sau một đánh giá thú vị nhất về mối quan hệ giữa các chương trình nghị sự của chính phủ và công chúng, phần lớn sử dụng mô hình cơ bản “đầu vào của công chúng và đầu ra của chính phủ”, kết thúc bằng cách đặt câu hỏi về giả định rằng công chúng ảnh hưởng đến chính phủ, chứ không phải theo cách khác xung quanh. Xem C. van der Eijk và w. J. p. Kok, “Nondecisions Reconsidered,” Acta Politico 10 (tháng 7 năm 1975): 277-301.

[←44]

Xem Carol McCarthy, “Planning for Health Care,” trong Steven Jonas, ed., Health Care Delivery in the United States (New York: Springer Publishing Co., 1977), tr. 352.

[←45]

Ví dụ, xem James G. March và Herbert A. Simon, Các tổ chức (New York: Wiley, 1958),

[←46]

Chương 6; Charles E. Lindblom, “The Science of Muddling Through,” Public Administration Review 14

[←47]

(Xuân 1959) 79-88; và Aaron Wildavsky, Chính trị của Quy trình Ngân sách, xuất bản lần thứ 3. (Boston: Sáng

[←48]

tle Brown, 1979), Chương 2 và 5.

[←49]

Cobb và Elder đồng ý. Xem Roger w. Cobb và Charles D. Elder, “Truyền thông và công chúng

[←50]

Chính sách,” trong Dan Nimmo và Keith Sanders, chủ biên, Sổ tay Truyền thông Chính trị (Beverly Hills:

[←51]

Hiền nhân, 1981), tr. 394.

[←52]

Wildavsky, Sđd., Chương 2; và Otto A. Davis, MAH Dempster, và Aaron Wildavsky, “A Theory of the Budgetary Process,” American Political Science Review 60 (Tháng 9 năm 1966): 529-547. Xem thêm một số bài báo sửa đổi hoặc chỉ trích mô hình gia tăng, bao gồm Peter B. Natchez và Irvin c. Bupp, “Chính sách và Ưu tiên trong Quy trình Ngân sách,” Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ 67 (tháng 9 năm 1973): 951-963; John Wanat, “Bases of Budgetary Incrementalism,” American Political Science Review 68 (Tháng 9 năm 1974): 1221-1228; và John F. Padgett, “Bounded Rationality in Budgetary Research,” American Political Science Review 74 (tháng 6 năm 1980): 354-372.

[←53]

Michael Cohen, James March, và Johan Olsen, “A Garbage Can Model of Organizational Choice,” Khoa học hành chính hàng quý ngày 17 (tháng 3 năm 1972): 1-25.

[←54]

Lindblom, “Khoa học về sự nhầm lẫn,” op. cit.

[←55]

Cohen, March, và Olsen, “Mô hình thùng rác,” op. đã dẫn, tr. 1.

[←56]

Sđd., tr. 2.

[←57]

Sđd.

[←58]

John R. Johannes, “Casework as a Technique of US Congressional Oversight of the Executive,” Nghiên cứu Lập pháp Quý 4 (Tháng 8 năm 1979): 325-352.

[←59]

Để biết phần thảo luận về những hậu quả không lường trước được, hãy xem Aaron Wildavsky, Speaking Truth to Power (Boston: Little, Brown, 1979), trang 69-71.

[←60]

Jack L. Walker, “Thiết lập chương trình nghị sự tại Thượng viện Hoa Kỳ,” Tạp chí Khoa học Chính trị Anh 7

[←61]

(10/1977): 423-445.

[←62]

Các số liệu như sau: 74% các cuộc phỏng vấn về sức khỏe đánh giá các cân nhắc về ngân sách là rất quan trọng hoặc tương đối quan trọng, so với 64% các cuộc phỏng vấn về thể thao ; 9 trong số 11 nghiên cứu tình huống về sức khỏe cho thấy ngân sách rất quan trọng hoặc có phần quan trọng, so với 6 trong số 12 nghiên cứu về giao thông vận tải. Trong năm cao nhất về mối quan tâm ngân sách, năm 1978, 94 phần trăm các cuộc phỏng vấn về sức khỏe bao gồm một cuộc thảo luận rất hoặc phần nào nổi bật về ngân sách, so với 81 phần trăm cho giao thông vận tải.

[←63]

Tôi xin cảm ơn James Q. Wilson đã nêu bật điểm này cho tôi.

[←64]

Wildavsky nói, “Khó khăn chỉ là vấn đề nếu có thể làm gì đó để giải quyết nó.” Xem Wildavsky, Speaking Truth to Power, op. đã dẫn, tr. 42. Theo cách sử dụng của tôi, một điều kiện là một vấn đề khi mọi người muốn thay đổi điều kiện, không nhất thiết là khi họ thực sự có giải pháp. Tôi muốn cảm ơn Herbert Jacob vì đã thu hút sự chú ý của tôi về một số vấn đề nổi cộm trong các chương trình nghị sự mà không có giải pháp cụ thể (ví dụ: tội phạm trên đường phố).

[←65]

'Robert S. Walters, “Cuộc khủng hoảng thép ở Mỹ,” trong HK Jacobson và D. Sidjanski, chủ biên, The

[←66]

Trật tự kinh tế quốc tế mới nổi (Beverly Hills: Sage, 1982), trang 101-128.

[←67]

Để có một cuộc thảo luận tuyệt vời về sự tiến hóa và những ý nghĩa khác nhau của nó, hãy xem Richard Dawkins, The Selfish Gene (New York: Oxford University Press, 1976). Mô tả của anh ấy về món súp nguyên thủy ở trên p. 16. Từ “nguyên thủy” cũng có thể được sử dụng, nhưng tôi đã chọn làm theo cách sử dụng của Dawkin. Một cuộc thảo luận khác là trong LE Orgel, The Origins of Life (London: Chapman và Hall, 1973).

[←68]

Đối với một vài cách sử dụng trước đây, trong số rất nhiều, về khái niệm doanh nhân chính sách, hãy xem Jack L. Walker, “Performance Gaps, Policy Research, and Political Entrepreneurs,” Policy Studies Journal 3 (Mùa thu 1974): 112-116; Walker, “Sự phổ biến kiến thức, cộng đồng chính sách và thiết lập chương trình nghị sự,” trong John E. Tropman, Milan J. Dluhy, và Robert M. Lind, chủ biên, Những quan điểm chiến lược mới về chính sách xã hội (New York: Pergamon Press, 1981 ) , trang 75-96; và Robert H. Salisbury, “An Exchange Theory of Inter est Groups,” Tạp chí Khoa học Chính trị Trung Tây 13 (Tháng 2 năm 1969): 1-32.

[←69]

James Q. Wilson, Các tổ chức chính trị (New York: Basic Books, 1973), Chương 3. Xem thêm Pe ter B. Clark và James Q. Wilson, “Incentive Systems: A Theory of Organization,” Administrative Sci

[←70]

ence Quý 6 (tháng 9 năm 1961): 219-266. Phần thảo luận của tôi về các biện pháp khuyến khích khá giống với loại hình vật chất-mục đích-đoàn kết của chúng.

[←71]

Ví dụ, Koestler lập luận rằng một hành động sáng tạo liên quan đến “sự phân đôi” hoặc sự kết hợp của

[←72]

các yếu tố đa dạng nhưng quen thuộc theo những cách bất ngờ. Xem Arthur Koestler, The Act of Creation (London: Hutchinson, Danube Edition, 1969), đặc biệt là Chương 1 và 23.

[←73]

John Maynard Keynes, Lý thuyết tổng quát về việc làm, lãi suất và tiền tệ (New York: Harcourt Brace, 1936), tr. 383.

[←74]

Để có một cuộc thảo luận tuyệt vời về việc dịch các lập luận của các nhà kinh tế hàn lâm thành các đề xuất bãi bỏ quy định, hãy xem Martha Derthick và Paul J. Quirk, Chính trị của việc bãi bỏ quy định (Washington, DC: Viện Brookings, 1985), Chương 2.

[←75]

Cuộc thảo luận của Polsby về Thượng viện với tư cách là lồng ấp cũng đưa ra quan điểm tương tự. Xem Nelson Polsby, “Tăng cường Quốc hội trong hoạch định chính sách quốc gia,” Yale Review (Mùa hè 1970): 481—497; in lại trong Polsby, ed., Congressional Behavior (New York: Random House, 1971), trang 3-13.

[←76]

Để biết thêm chi tiết về tiến trình của vấn đề, hãy xem Richard A. Rettig, “Cuộc tranh luận về chính sách về tài chính chăm sóc bệnh nhân cho các nạn nhân của bệnh thận giai đoạn cuối,” Luật và các vấn đề đương đại 40 (Mùa thu 1976): 196-230. Một bài tập thú vị trong lớp giải quyết các tình huống khó xử về chính sách là trong Ronald Brunner , Vấn đề thận (Boston: Intercollegiate Case Clearing House, 1977).

[←77]

Trong các trường hợp nghiên cứu, không có sự khác biệt đáng kể giữa sức khỏe và giao thông vận tải. Các cân nhắc về công bằng được mã hóa là rất hoặc phần nào quan trọng trong việc thúc đẩy chương trình nghị sự nổi bật trong 9 trong số 23 trường hợp.

[←78]

Xem Polsby, ed., Congressional Behavior, op. đã dẫn, tr. 7.

[←79]

Phaolô c. Light, The President's Agenda (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1982), trang 147-149.

[←80]

Nhờ John Campbell cho thuật ngữ này.

[←81]

Cobb và Elder thảo luận về “bầu không khí của thời đại.” Xem Roger w. Cobb và Charles D. Elder.,“Communications and Public Policy,” in Dan Nimmo and Keith Sanders, eds., Handbook of Political Communications ( Beverly Hills: Sage, 1981), tr. 405.

[←82]

Xem Mark V. Nadel, The Politico of Consumer Protection (Indianapolis: Bobbs-Merrill, 1971), Chương 5.

[←83]

Cuộc thảo luận này gợi nhớ đến cách các nhà lập pháp đưa ra quyết định trên sàn: bằng cách bỏ phiếu với một

[←84]

sự đồng thuận của các lực lượng quan trọng đối với họ. Xem John w. Kingdon, Quyết định bỏ phiếu của các nghị sĩ, lần thứ 3

[←85]

biên tập (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1989), Chương 10. Đối với một cuộc thảo luận khác về tầm quan trọng của sự đồng thuận, hãy xem phần nhấn mạnh của Nelson về các vấn đề giá trị. Barbara J. Nelson, Đưa ra một vấn đề về

[←86]

Lạm dụng trẻ em (Chicago: Nhà xuất bản Đại học Chicago, 1984), Chương 5.

[←87]

Kingdon, Quyết định bỏ phiếu của các nghị sĩ, op. đã dẫn, Chương 2.

[←88]

Xem Graham T. Allison, Bản chất của Quyết định (Boston: Little, Brown, 1971), tr. 176.

[←89]

Về khái niệm đòi tín nhiệm, xem David R. Mayhew, Congress: The Electoral Connection

[←90]

(New Haven: Nhà xuất bản Đại học Yale, 1974), trang 52-61.

[←91]

Cụm từ này xuất phát từ bài hát của Tom Lehrer, trong đó ông “trích lời” một nhà khoa học tên lửa rằng, “Một khi tên lửa được phóng lên, ai quan tâm chúng sẽ rơi xuống đâu—đó không phải là bộ phận của tôi.”

[←92]

Để thảo luận kỹ lưỡng về thương lượng, hãy xem Robert A. Dahl và Charles E. Lindblom, Politics, Economics, and Welfare (New York: Harper and Row, 1953), Chương 12 và 13.

[←93]

Xem Phao-lô c. Light, The President's Agenda (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1982), Chương 2.

[←94]

Anthony Downs, “Up and Down with Ecology—The 'Issue-Attention Cycle,'” The Public Interest 28 (Mùa hè 1972): 38-50.

[←95]

Phần thảo luận sau đây phản ánh phần thảo luận về độ phân giải, giám sát và chuyến bay của mô hình thùng rác. Xem Cohen, March, và Olsen, “A Garbage Can Model,” op. cit.

[←96]

Sự khác biệt giữa thúc đẩy và khớp nối tương tự như sự phân biệt của Eyestone giữa vai trò kinh doanh của người tạo ra và người môi giới. Xem Robert Eyestone, From Social Issues to Public Policy (New York: Wiley, 1978), tr. 89.

[←97]

Về nhu cầu bảo toàn vốn, xem Light, op. cit., Chương trình nghị sự của Tổng thống, Chương 1.

[←98]

"'Sđd., Chương 2.

[←99]

Xem David R. Mayhew, Congress: The Electoral Connection (New Haven: Yale University Press, 1974), trang 52-61.

[←100]

Ernst B. Haas, The Uniting of Europe (Stanford: Nhà xuất bản Đại học Stanford, 1968), trang 291-299.

[←101]

Walker, “Thiết lập Chương trình nghị sự,” op. cit.

[←102]

John w. Kingdon, Quyết định bỏ phiếu của các nghị sĩ, tái bản lần thứ 3. (Ann Arbor: Nhà xuất bản Đại học Michigan, 1989), Chương 12.

[←103]

Paul Light, The President's Agenda (Baltimore: Nhà xuất bản Đại học Johns Hopkins, 1982).

[←104]

Nghiên cứu điển hình về đạo luật cải cách thuế năm 1986 này dựa trên các mô tả về các sự kiện trong Timothy Conlan, Margaret Wrightson và David Beam, Taxing Choices: The Politics of Tax Reform (Washington: CQ Press, 1990); và trong Jeffrey Birnbaum và Alan Murray, Showdown at Gucci Gulch (New York: Random House, 1987).

[←105]

Conlon, et al, Ibid., Chương 9, thảo luận về các mô hình thay thế khác nhau có thể được áp dụng cho trường hợp này,

[←106]

và tìm thấy mỗi người trong số họ không đầy đủ hoặc muốn. Họ cũng đề cập rõ ràng (trang 15) đến tính hữu ích của mô hình được trình bày trong cuốn sách này.

[←107]

Các loại “ba lớn” đã được thảo luận ở trên, trang 119-120.

[←108]

Xem ở trên, trang 206-208.

[←109]

Trong Chương 9, xem cụ thể trang 205-206 ở trên.

[←110]

Frank Baumgartner và Bryan Jones, Chương trình nghị sự và sự bất ổn trong chính trị Mỹ (Chicago:

[←111]

Nhà xuất bản Đại học Chicago, 1993), Chương 1.

[←112]

Xem ở trên, trang 131-139.

[←113]

Xem Paul Sabatier, “Policy Change over a Decade or More,” trong Paul Sabatier và Hank Jenkins-Smith, eds., Policy Change and Learning. Phương pháp tiếp cận liên minh vận động chính sách (Boulder: Westview Press, 1993); và Paul Sabatier, “An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and Vai trò của Học tập Định hướng Chính sách trong đó,” Khoa học Chính sách 21 (1988): 129-168.

[←114]

Xem Baumgartner và Jones, op. cit.