Nền kinh tế chính trị của cải cách

BÀI HỌC TỪ LƯƠNG HƯU, THỊ TRƯỜNG SẢN PHẨM

VÀ THỊ TRƯỜNG LAO ĐỘNG

TẠI MƯỜI NƯỚC OECD

Nền kinh tế chính trị
của cải cách

BÀI HỌC TỪ LƯƠNG HƯU, THỊ TRƯỜNG SẢN PHẨM
VÀ THỊ TRƯỜNG LAO ĐỘNG
Ở MƯỜI NƯỚC OECD

Bởi William Tompson
Cộng tác với Robert Price

OECD

TỔ CHỨC HỢP TÁC
VÀ PHÁT TRIỂN KINH TẾ

OECD là một diễn đàn duy nhất nơi chính phủ của 30 nền dân chủ làm việc cùng nhau để giải quyết các thách thức về kinh tế, xã hội và môi trường của quá trình toàn cầu hóa. OECD cũng đi đầu trong nỗ lực tìm hiểu và giúp các chính phủ đối phó với những phát triển và mối quan tâm mới, chẳng hạn như quản trị doanh nghiệp, nền kinh tế thông tin và những thách thức của dân số già. Tổ chức cung cấp một môi trường nơi các chính phủ có thể so sánh kinh nghiệm chính sách, tìm kiếm câu trả lời cho các vấn đề chung, xác định thông lệ tốt và làm việc để điều phối các chính sách trong nước và quốc tế.

Các quốc gia thành viên của OECD là: Úc, Áo, Bỉ, Canada, Cộng hòa Séc, Đan Mạch, Phần Lan, Pháp, Đức, Hy Lạp, Hungary, Iceland, Ireland, Ý, Nhật Bản, Hàn Quốc, Luxembourg, Mexico, Hà Lan, New Zealand, Na Uy, Ba Lan, Bồ Đào Nha, Cộng hòa Slovak, Tây Ban Nha, Thụy Điển, Thụy Sĩ, Thổ Nhĩ Kỳ, Vương quốc Anh và Hoa Kỳ. Ủy ban Cộng đồng Châu Âu tham gia vào công việc của OECD.

Nhà xuất bản OECD phổ biến rộng rãi kết quả thu thập số liệu thống kê và nghiên cứu của Tổ chức về các vấn đề kinh tế, xã hội và môi trường, cũng như các quy ước, hướng dẫn và tiêu chuẩn được các thành viên nhất trí.

Công trình này được xuất bản với trách nhiệm của Tổng thư ký của OECD. Các quan điểm được bày tỏ và lập luận được sử dụng ở đây không nhất thiết phản ánh quan điểm chính thức của Tổ chức hoặc của chính phủ các nước thành viên.

Cũng có bản tiếng Pháp với nhan đề:
L'économie politique de la réforme
SYSTÈMES DE RETRAITE ET MARCHÉS DU TRAVAIL ET DES PRODUITS DANS DIX PAYS DE L'OCDE

Bạn có thể tìm thấy các ấn phẩm Corrigenda cho các ấn phẩm của OECD trực tuyến tại: www.oecd.org/publishing/corrigenda .

© OECD 2009

Lời tựa

Nhiều phân tích của OECD nhằm mục đích xác định các thiết lập chính sách kinh tế sẽ tạo ra mức sống cao. Trong nhiều trường hợp, những định hướng chính sách như vậy đã nhận được sự đồng thuận ở mức độ đáng kể giữa các nhà kinh tế học. Tuy nhiên, trên thực tế thường gặp khó khăn trong việc đưa ra các chính sách phù hợp. Đây là điều nằm đằng sau sự quan tâm đến kinh tế chính trị của cả cải cách chính sách kinh tế vĩ mô và cơ cấu. Về cơ bản, mục đích của dòng nghiên cứu này là để hiểu rõ hơn về các điều kiện có lợi - hay nói cách khác - để thực hiện các chính sách tốt hơn.

Một biểu hiện ban đầu của loại phân tích này là ấn phẩm năm 1988 Tại sao các chính sách kinh tế thay đổi khóa học: Mười một nghiên cứu trường hợp , đã xem xét các yếu tố đằng sau những thay đổi trong chính sách kinh tế vĩ mô dựa trên một số nghiên cứu trường hợp được rút ra từ các nước OECD. Sau đó, trọng tâm của nghiên cứu chuyển sang hiểu rõ hơn về các yếu tố thúc đẩy cải cách chính sách cơ cấu. Một số nghiên cứu kinh tế lượng nhằm mục đích giải thích tiến độ chính sách được đo bằng những thay đổi trong các chỉ số khác nhau về thiết lập chính sách cơ cấu. Ưu điểm chính của phương pháp này là tính chặt chẽ có thể được áp dụng để kiểm tra xem liệu một số yếu tố quyết định tiềm năng có được liên kết theo cách có ý nghĩa thống kê với một chỉ số cải cách chính sách hay không. Một nhược điểm chính là phương pháp kinh tế lượng chỉ cho phép theo dõi tác động của các yếu tố quyết định có thể định lượng được.

Nhận thấy cả điểm mạnh và điểm yếu của phương pháp kinh tế lượng, Ủy ban Chính sách Kinh tế của OECD năm 2006 đã quyết định bắt tay vào dự án nằm sau ấn phẩm này. Nó sử dụng cách tiếp cận nghiên cứu tình huống để xem xét các yếu tố quyết định cải cách cơ cấu, dựa trên “các giai đoạn” cải cách cụ thể ở mười quốc gia OECD. Việc nghiên cứu từng giai đoạn không chỉ liên quan đến việc tham khảo các tài liệu liên quan mà còn bao gồm các cuộc phỏng vấn trên phạm vi rộng với các chủ thể chính tham gia với tư cách là người ủng hộ hoặc phản đối cải cách. Để cho phép các trường hợp có khả năng so sánh cao hơn, chúng được giới hạn trong các nỗ lực cải cách thị trường sản phẩm, thị trường lao động và hệ thống lương hưu.

Các giai đoạn khác nhau ở chỗ một số dẫn đến những thay đổi đáng kể và lâu dài trong chính sách, trong khi những giai đoạn khác dẫn đến không có hoặc chỉ đạt được tiến bộ hạn chế hoặc thậm chí đảo ngược chính sách sau đó. Tuy nhiên, một kết luận đã trở nên rõ ràng ngay từ đầu trong dự án là rất khó để phân loại các giai đoạn thành công hay thất bại. Những gì ban đầu có vẻ giống như một sự thất bại trong cải cách có thể tạo ra động lực cần thiết cho một sự thay đổi chính sách lớn tiếp theo. Và những gì trông giống như một cải cách thành công cuối cùng có thể bị đảo ngược. Nghiên cứu cũng đưa ra một loạt kết luận khác về các vấn đề như vai trò của nhiệm vụ bầu cử, chính sách truyền thông phù hợp, vai trò của phân tích kinh tế, lợi ích và phạm vi phối hợp với các đối tác xã hội.

Nghiên cứu được thực hiện tại Khoa Kinh tế bởi William Tompson với sự cộng tác của Robert Price, với sự hỗ trợ thống kê từ Đặng Thái Thanh và hỗ trợ thư ký từ Susan Gascard, Veronica Humi, Sandra Raymond và Paula Simonin. Xin chân thành cảm ơn sự hỗ trợ tài chính cho nghiên cứu từ Ủy ban Châu Âu, Hy Lạp, Ý, Hà Lan và Thụy Sĩ.

J0rgen Elmeskov

Quyền trưởng phòng kinh tế OECD

Mục lục

tóm tắt điều hành................................................. 9

Phần I Cải cách chính sách cơ cấu: Học hỏi từ quá khứ

Chương 1  Mở đầu: Tại sao quá khứ có thể là mở đầu ....................15

Phụ lục 1.A1  Phương pháp thống kê và nguồn số liệu .......................27

Chương 2  Các yếu tố chính quyết định thành công cải cách cơ cấu ..........35

Phần II Các nghiên cứu điển hình về cải cách hệ thống hưu trí

Chương 3  Pháp: Cải cách hưu trí năm 2003 ............................81

Chương 4  Ý: Các đề xuất cải cách hưu trí năm 1994 ....................103

Chương 5 Mexico: Cải cách hệ thống lương hưu của nhân viên liên bang,

2001-07 ............................................123

Chương 6  Ba Lan: Cải cách hệ thống hưu trí chung, 1996-99 ..............139

Chương 7  Ba Lan: Cải cách hệ thống an sinh xã hội cho nông dân, 2003-05 ....161

Chương 8  Hoa Kỳ: Tranh luận về cải cách An sinh xã hội năm 2005 .........179

Phần III Các nghiên cứu điển hình về cải cách thị trường lao động

Chương 9  France: Contrat d'insertion Professionnelle , 1994 ..............203

Chương 10  Đức: Những cải cách của Hartz đối với thị trường lao động, 2002-05 .223

Chương 11  Ý: Cải cách Treu (1997) và Biagi (2002) .....................247

Chương 12  Mexico: Cải cách luật lao động, 2001-03 .....................269

Chương 13  Hà Lan: Cải cách bảo hiểm tàn tật, 2002-06 ...................289

Chương 14  Tây Ban Nha: Cải cách thị trường lao động, 1994 và 1997 ........311

Chương 15  Thụy Điển: Bảo hiểm ốm đau, 1990-2002 ....................331

Chương 16  Hoa Kỳ: Cải cách phúc lợi năm 1996 ........................351

Phần IV Các nghiên cứu điển hình về cải cách thị trường sản phẩm

Chương 17  Australia: Cải cách ngành điện, 1990-2004 ...................375

Chương 18  Australia: Cải cách nước, 1994-2004 ........................397

Chương 19  Đức: Giờ mở cửa bán lẻ, 1999-2003 .........................421

Chương 20  Hà Lan: Bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà, 2004-07 ..............439

Chương 21  Tây Ban Nha: Cửa hàng bán lẻ và giờ mở cửa, 1995-2004 ........459

Chương 22  Thụy Điển: Tự do hóa bưu chính, 1992-99 ....................477

hộp

1.1.               Nỗ lực cải cách “thành công” ngày càng ít ............................18

1.2.               Sàng lọc các giả thuyết nghiên cứu tình huống: xây dựng các  chỉ số .....21

3.1.               Hệ thống lương hưu của Pháp .....................................85

4.1.                 Hệ thống lương hưu trước cải cách của Ý ............................107

4.2.                 Cải cách lương hưu năm 1992 ....................................108

5.1.                 Viện an sinh xã hội và dịch vụ xã hội cho nhân viên nhà nước

(ISSSTE) ...............................................127

5.2.                 Kế hoạch cải cách ISSSTE .......................................130

6.1.                 Phương án cải cách lương hưu ....................................145

7.1.                 Kế hoạch Hausner .............................................170

8.1.                 Hệ thống an sinh xã hội .........................................183

10.1.              Thất nghiệp và phúc lợi xã hội trước cải cách Hartz ....................226

10.2.              “Luật Hartz” ................................................232

12.1.              Đặc điểm chính của các đề xuất cải cách pháp luật lao động ..............278

13.1.              Bảo hiểm tàn tật nghề nghiệp ở Hà Lan trước năm 2000 .................294

14.1.              Thương lượng tập thể theo Điều lệ ................315 của Người lao động

14.2.              Chi phí sa thải theo LET .......................................316

15.1.              Bảo hiểm ốm đau ở Thụy Điển ...................................336

16.1.              Các chương trình hỗ trợ xã hội liên bang trước PRWORA ...............355

17.1.              Ý nghĩa kinh tế của các tính chất vật lý của điện ......................377

17.2.              Chính sách Cạnh tranh Quốc gia (NCP) ............................378

17.3.              Tư nhân hóa ngành điện ở Nam Úc ................................385

18.1.              Đặc tính kinh tế của nước và việc hình thành thị trường nước .............404

20.1.              Quy định về tiền thuê nhà ở Hà Lan ...............................443

Những cái bàn

1.1.                 Kinh tế chính trị của nghiên cứu trường hợp cải cách cơ cấu ..............18

1.2.                 Tương quan xếp hạng Spearman ...................................22

     A1.1.  Tương quan xếp hạng Spearman ...............................33

3.1.                 Thời gian nghỉ hưu dự kiến ......................................86

3.2.                 Bài toán lương hưu của Pháp: “sự lựa chọn 2040” .......................89

6.1.                 Chi trợ cấp thương tật và hưu trí ...................................141

6.2.                 Tỷ lệ thay thế trung bình dự kiến theo hệ thống mới ....................146

7.1.                 Tăng trưởng, thâm hụt và nợ công .................................163

7.2.                 Nguồn thu nhập trang trại theo quy mô trang trại .......................164

7.3.                 Chi tiêu và doanh thu của KRUS ..................................166

9.1.                 Đặc điểm chính của hoạt động thanh niên Pháp, 1983-1994 ...............206

10.1.              Các khuyến nghị chính của Ủy ban Hartz ...........................229

II.         1.  Các chỉ số thị trường lao động, 1995, 2000 ..........................252

15.1.              Tình trạng không ốm đau của người lao động ở tám quốc gia, theo nhóm tuổi .334

15.2.              Lịch sử tỷ giá thay thế, 1987-2003 ................................338

16.1.              Các chỉ tiêu kinh tế và xã hội, 1989-96 .............................353

19.1.              Giờ mở cửa của cửa hàng tại một số quốc gia Châu Âu, 1999 .............425

20.1.              Trợ cấp nhà ở tại Hà Lan, 2001 ..................................445

20.2.              Các mục tiêu chỉ định cho việc sản xuất nhà ở của các hiệp hội nhà ở .......448

21.1.              Rào cản khu vực đối với cạnh tranh bán lẻ, 1997-2004 .................468

Số liệu

1.1.                 Điểm cải cách trên 20 trường hợp ..................................20

2.1.                 Nhiệm vụ cải cách và điểm số cải cách ...............................37

2.2.                 Điểm số cải cách và củng cố tài khóa ...............................41

2.3.                 Điểm cải cách và tốc độ cải cách ...................................46

2.4.                 Điểm cải cách và lịch sử cải cách ...................................47

2.5.                 Điểm cải cách và sự xuất hiện của những chủ thể mới ...................58

13.1.             Người hưởng trợ cấp tàn tật, 1970-2004 .............................292

13.2.             Cải cách trợ cấp tàn tật, 2000-04 ..................................296

15.1.             Số ca bệnh và số ngày mất, 1970-2002 .............................335

20.1.             Các giai đoạn trong cuộc tranh luận về cải cách tiền thuê nhà, 2003-07 ......448

22.1.             Sự phát triển của CityMail ......................................485

Tóm tắt điều hành

Mục đích của nghiên cứu này là xác định các bài học kinh tế chính trị có thể được sử dụng cho các nhà hoạch định chính sách đang tìm cách thiết kế, thông qua và thực hiện cải cách cơ cấu. Nhiều yếu tố kinh tế chính trị tạo thuận lợi hoặc cản trở cải cách kinh tế đã được Phòng Kinh tế OECD xem xét trong công việc kinh tế lượng. Nghiên cứu hiện tại dựa trên nghiên cứu này, áp dụng phương pháp quy nạp, dựa trên 20 nghiên cứu điển hình về những nỗ lực áp dụng và thực hiện cải cách cơ cấu trong ba lĩnh vực, lương hưu, thị trường lao động và quy định thị trường sản phẩm, nhằm nỗ lực khám phá sâu hơn một số kết quả kinh tế lượng và ý nghĩa của chúng, đồng thời kiểm tra các yếu tố có thể cực kỳ khó định lượng hoặc mã hóa để đưa vào phân tích hồi quy. Nghiên cứu sử dụng cách tiếp cận “so sánh tập trung” đối với nghiên cứu tình huống, về cơ bản đòi hỏi phải đặt những câu hỏi giống nhau đối với một số lượng đáng kể các trường hợp nhằm phân biệt những điểm tương đồng giữa chúng để gợi ý những khái quát hóa có thể có. Phương pháp nghiên cứu trường hợp so sánh không cho phép mức độ xác minh chính thức giống như có thể đạt được với các phương pháp kinh tế lượng, nhưng nó tạo điều kiện nghiên cứu chi tiết hơn về bản chất phụ thuộc vào bối cảnh của các mối quan hệ nhất định giữa các biến và giúp dễ dàng tìm ra mối liên hệ giữa các nguyên nhân có thể và các kết quả quan sát được để đánh giá liệu các mối quan hệ nhân quả do một giả thuyết ngụ ý có hiển nhiên trong chuỗi các sự kiện khi chúng diễn ra hay không.

Các thông điệp chính của nghiên cứu có thể được tóm tắt như sau:

•            Điều quan trọng là phải có một nhiệm vụ bầu cử cho cải cách. Đây là một trong những phát hiện mạnh mẽ nhất xuất hiện từ nghiên cứu. Cải cách “bí mật” có những hạn chế nghiêm trọng, và những cải cách lớn mà trước đây các chính phủ chưa tìm kiếm sự chấp thuận của công chúng có xu hướng chỉ thành công khi chúng tạo ra những lợi ích rõ ràng rất nhanh, điều mà những cải cách cơ cấu lớn thường không làm được. Các cuộc khủng hoảng thường tạo cơ hội cho những “bất ngờ cải cách” như vậy, vì các chính phủ buộc phải đảo ngược hướng đi để đối phó với một tình huống mới nổi, nhưng trừ khi những kết quả được đền đáp rất nhanh chóng, tính bền vững của những cải cách đó có xu hướng phụ thuộc vào khả năng cải cách của các chính phủ để chứng minh mong muốn cải cách trên cơ sở cấu trúc, lâu dài. Những cải cách chủ yếu được biện minh là để đối phó với một cuộc khủng hoảng trước mắt có thể khó duy trì một khi cuộc khủng hoảng đã qua.

•            Tầm quan trọng của các nhiệm vụ có ý nghĩa làm cho giao tiếp hiệu quả trở nên quan trọng hơn. Những cải cách lớn thường đi kèm với những nỗ lực phối hợp nhất quán nhằm thuyết phục cử tri và các bên liên quan về nhu cầu cải cách và đặc biệt là thông báo về cái giá của việc không cải cách. Trong trường hợp, như thường lệ, chi phí của hiện trạng là chi phí cơ hội, chúng có xu hướng “vô hình” về mặt chính trị, và thách thức càng lớn hơn. Thông thường, khá rõ ràng ai sẽ trả giá cho một cuộc cải cách - doanh nghiệp nào có thể chịu áp lực và công việc nào có thể gặp rủi ro - trong khi không rõ ai là người trả giá cho hiện trạng: rất khó để xác định các công ty chưa bao giờ tham gia thị trường, các lĩnh vực chưa phát triển hoặc những người lao động mà họ sẽ sử dụng.

•            Điều này chỉ ra sự cần thiết của việc thiết kế chính sách dựa trên nghiên cứu và phân tích vững chắc . Một trường hợp cải cách dựa trên bằng chứng và phân tích hợp lý sẽ giúp cải thiện chất lượng của chính sách và nâng cao triển vọng áp dụng cải cách. Tác động của phân tích kinh tế cũng phụ thuộc vào nguồn: nghiên cứu được trình bày bởi một tổ chức có thẩm quyền, phi đảng phái, yêu cầu sự tin tưởng trên phạm vi chính trị dường như có tác động lớn hơn nhiều. Việc xây dựng các thể chế như vậy có thể mất thời gian, vì hiệu quả của chúng phụ thuộc rất nhiều vào danh tiếng của chúng, nhưng ở những quốc gia có chúng, phân tích trước đây của họ dường như đã nâng cao triển vọng cải cách trong các lĩnh vực cụ thể.

•            Một phần vì những lý do này, cải cách cơ cấu thành công cần có thời gian . Những cải cách thành công hơn trong nghiên cứu thường mất hơn hai năm để chuẩn bị và áp dụng - và điều này không bao gồm “công việc chuẩn bị” được thực hiện trong nhiều giai đoạn trong đó các vấn đề và đề xuất đã được tranh luận và nghiên cứu trong nhiều năm trước khi chính quyền bắt đầu thực hiện. xây dựng khung cải cách cụ thể. Ngược lại, nhiều nỗ lực cải cách kém thành công nhất đã được thực hiện một cách vội vàng, thường là để đối phó với những áp lực tức thời: khi nói đến cải cách chính sách, càng vội vàng thực sự có thể càng giảm tốc độ. Cải cách hưu trí, đặc biệt, thường có thời gian thai nghén tương đối dài, liên quan đến một khối lượng đáng kể nghiên cứu và tham vấn cẩn thận. Mặc dù các chính phủ nên sẵn sàng sử dụng “các cơ hội” chính trị khi họ mở ra, nhưng điều này có thể tạo ra vấn đề nếu nó dẫn đến sự vội vàng quá mức.

•            Sự gắn kết của chính phủ cũng rất quan trọng. Nếu chính phủ thực hiện một sáng kiến cải cách không thống nhất về chính sách, thì chính phủ đó sẽ gửi đi những thông điệp hỗn hợp, và những người chống đối sẽ lợi dụng sự chia rẽ của chính phủ đó; thất bại thường là kết quả. Các nghiên cứu điển hình cho thấy rằng sự gắn kết quan trọng hơn các yếu tố như sức mạnh hoặc sự thống nhất của các đảng đối lập hoặc sức mạnh nghị viện của chính phủ.

•            Hòa nhạc có thể hữu ích nhưng không thể thay thế cho sự lãnh đạo của chính phủ . Tiến trình cải cách đôi khi có thể được hỗ trợ bằng các cuộc thảo luận ba bên chuyên sâu có sự tham gia của chính phủ và các đối tác xã hội trong một quy trình chính thức hóa cao. Tuy nhiên, mục đích kiên định của chính phủ dường như cũng là một yếu tố quan trọng dẫn đến thành công trong những tình huống như vậy. Một số trường hợp gợi ý rằng cách tiếp cận “người tổ chức hòa nhạc” khó có thể thành công trừ khi chính phủ ở vị thế khen thưởng cho sự hợp tác của các đối tác xã hội hoặc có thể đưa ra lời đe dọa đáng tin cậy để tiến hành đơn phương nếu việc phối hợp thất bại. Khi chính phủ quá yếu để lãnh đạo hoặc không sẵn sàng lãnh đạo, các đối tác xã hội sẽ có ít động lực để nhượng bộ. Ngược lại, các thỏa thuận nghiệp đoàn có thể hoạt động tốt khi chính phủ sẵn sàng lãnh đạo. Thật vậy, trong trường hợp các đối tác xã hội tham gia vào việc thực hiện cải cách, sẽ rất hữu ích nếu họ cũng tham gia vào quá trình thiết kế cải cách.

•            Điều kiện của cơ chế chính sách cần được cải cách dường như có ý nghĩa rất lớn: một số cơ chế chính sách “chín muồi” để cải cách hơn những cơ chế khác. Những cải cách thành công của các chế độ chính sách đã được thiết lập thường có vẻ như đã xảy ra trước sự “xói mòn” của hiện trạng thông qua các nỗ lực cải cách hoặc cải cách từng phần nhỏ hơn; nơi mà các thỏa thuận hiện tại được thể chế hóa tốt và phổ biến và dường như không có nguy cơ đổ vỡ sắp xảy ra, thì việc cải cách sẽ khó khăn hơn nhiều. Câu hỏi về “sự chín muồi của cải cách” không chỉ liên quan đến mức độ nghiêm trọng của vấn đề cần giải quyết mà còn liên quan đến mức độ nhận thức về cái giá phải trả của hiện trạng và sự đồng thuận về nhu cầu thay đổi - đó là một câu hỏi về truyền thông, cũng như phân tích kinh tế, và do đó ở một mức độ nào đó là nội sinh đối với quá trình cải cách.

• Cải cách thành công đòi hỏi sự kiên trì . Một hàm ý quan trọng nữa của phát hiện liên quan đến thời điểm chín muồi của cải cách là những cải cách ban đầu bị ngăn chặn, đảo ngược hoặc rất hạn chế không cần phải coi là thất bại: chúng có thể đóng vai trò phá hoại hiện trạng và tạo tiền đề cho một nỗ lực thành công hơn sau này. Tất cả các cải cách hưu trí và thị trường lao động thành công hơn được xem xét trong nghiên cứu này đều xảy ra sau những thất bại trước đó và nhiều nỗ lực cải cách kém thành công hơn trong cả ba lĩnh vực giờ đây có thể được coi là đã giúp tạo tiền đề cho các sáng kiến cải cách tiếp theo, đôi khi có ảnh hưởng sâu rộng.

Các nghiên cứu trường hợp cũng cung cấp thêm bằng chứng hỗ trợ cho một số phát hiện chính được xác định bởi công việc kinh tế lượng trước đó của Bộ, đặc biệt là về tác động của khủng hoảng và tầm quan trọng của tài chính công lành mạnh. Cuối cùng, các nghiên cứu điển hình đặt ra một số nghi ngờ về tuyên bố thường được lặp đi lặp lại rằng cử tri có xu hướng trừng phạt các chính phủ đang cải cách: khả năng tái đắc cử sau đó có chút khác biệt giữa các giai đoạn cải cách thành công hơn và ít hơn, cũng như tỷ lệ tái đắc cử của tất cả các chính phủ trong nghiên cứu gần với mức trung bình của tất cả các chính phủ tại tất cả các cuộc bầu cử quốc gia ở mười quốc gia được nghiên cứu trong giai đoạn 1992-2008. Mặc dù số lượng các trường hợp liên quan là quá ít để có thể khái quát hóa, nhưng cũng cần lưu ý rằng hầu hết tất cả các chính phủ đã áp dụng và thực hiện thành công các cải cách mà họ có nhiệm vụ bầu cử trước đó sau đó đều giành chiến thắng trong cuộc bầu cử lại.

phần tôi

Cải cách chính sách cơ cấu:
Học hỏi từ quá khứ

Chương 1

Giới thiệu: Tại sao quá khứ có thể là phần mở đầu

Giới thiệu

Mục đích chính của nghiên cứu này là xác định các bài học kinh tế chính trị có thể được sử dụng cho các nhà hoạch định chính sách đang tìm cách thiết kế, thông qua và thực hiện cải cách cơ cấu. Nhiều yếu tố kinh tế chính trị tạo thuận lợi hoặc cản trở cải cách kinh tế đã được xem xét trong nghiên cứu trước đây của Phòng Kinh tế 1 của OECD và nhiều tổ chức và nhà nghiên cứu khác. 2 Nghiên cứu hiện tại tìm cách xây dựng dựa trên công việc này, đặc biệt là công việc trước đây của Phòng Kinh tế, và cũng để đóng góp cho dự án OECD rộng lớn hơn về “Làm cho cải cách diễn ra”, tập trung vào những cách hiệu quả nhất để thực hiện cải cách cơ cấu trên một phạm vi rộng hơn của các lĩnh vực chính sách hơn được xem xét ở đây. Trái ngược với hầu hết các nghiên cứu về kinh tế chính trị trước đây của OECD, nghiên cứu này áp dụng cách tiếp cận quy nạp, dựa trên các nghiên cứu điển hình về những nỗ lực áp dụng và thực hiện cải cách cơ cấu. 3 Một cách tiếp cận tương đối cởi mở, nhằm mục đích rút ra kết luận chung từ việc phân tích các trường hợp cụ thể, có vẻ phù hợp, do thiếu bất kỳ mô hình chung nào được thiết lập tốt về kinh tế chính trị của cải cách cơ cấu có thể làm cơ sở lý thuyết cho một dự án bao trùm một loạt các cải cách như vậy.

Nghiên cứu này khác với hầu hết các nghiên cứu trước đây về kinh tế chính trị của cải cách ở một số khía cạnh. Đầu tiên, tài liệu học thuật về kinh tế chính trị của cải cách chính sách, cũng như phần lớn tài liệu do các tổ chức quốc tế sản xuất, cho đến gần đây có xu hướng tập trung vào các nước đang phát triển và vào các trường hợp tái định hướng chính sách kinh tế trên quy mô lớn, thường là để đáp ứng các cuộc khủng hoảng kinh tế. 4 Trong khi nghiên cứu hiện tại bao gồm một số giai đoạn liên quan đến khủng hoảng, trọng tâm của nó là cải cách cơ cấu ở các nước phát triển, thường là trong điều kiện chính trị “bình thường” hơn là “bất thường”. 5 Thứ hai, nghiên cứu ban đầu về cải cách kinh tế chính trị chủ yếu tập trung vào chính sách kinh tế vĩ mô và thương mại. 6 Cho đến gần đây, có khá ít công việc cải cách cơ cấu về kinh tế chính trị, đặc biệt là cải cách thị trường sản phẩm. 7

Thông điệp chính của nghiên cứu có thể được tóm tắt như sau. Đầu tiên, cần phải có một nhiệm vụ bầu cử để cải cách. Đây là một trong những phát hiện mạnh mẽ nhất xuất hiện từ nghiên cứu. Cải cách “bí mật” có những giới hạn nghiêm trọng, và cải cách bất ngờ có xu hướng chỉ thành công khi cải cách tạo ra những lợi ích rõ ràng rất nhanh, điều mà những cải cách cơ cấu lớn thường không làm được. Tầm quan trọng của các nhiệm vụ có ý nghĩa làm cho việc truyền thông hiệu quả trở nên quan trọng hơn: các cuộc cải cách lớn phải đi kèm với các nỗ lực phối hợp nhất quán để thuyết phục cử tri và các bên liên quan về sự cần thiết của cải cách và đặc biệt là truyền đạt các chi phí của việc không cải cách. Ở đâu, như thường xảy ra, chi phí của hiện trạng là chi phí cơ hội, chúng có xu hướng vô hình về mặt chính trị, và thách thức càng lớn hơn. Thách thức về truyền thông này chỉ ra nhu cầu thiết kế chính sách được củng cố bởi nghiên cứu và phân tích vững chắc, phục vụ cả việc cải thiện chất lượng của chính sách và nâng cao triển vọng áp dụng cải cách. Một phần vì những lý do này, các nghiên cứu điển hình cho thấy cải cách cơ cấu thành công cần có thời gian: những cải cách thành công hơn trong nghiên cứu này thường mất hơn hai năm để chuẩn bị và áp dụng, trong khi nhiều nỗ lực cải cách ít thành công nhất lại được thực hiện vội vàng, thường là để đáp lại những áp lực tức thời. Sự gắn kết của chính phủ cũng rất quan trọng: nếu chính phủ không thống nhất về chính sách, nó sẽ gửi đi những thông điệp trái chiều và những người chống đối sẽ lợi dụng sự chia rẽ của nó; thất bại thường là kết quả. Các nghiên cứu điển hình cho thấy rằng sự gắn kết quan trọng hơn các yếu tố như tình trạng của phe đối lập hoặc sức mạnh nghị viện của chính phủ. Cuối cùng, trong khi phần lớn các tài liệu về kinh tế chính trị tập trung vào quyền tự quyết và sự tác động lẫn nhau của các lợi ích, thì điều kiện của cơ chế chính sách cần được cải cách cũng có vấn đề: một số cơ chế “chín muồi” để cải cách hơn những cơ chế khác. Những cải cách thành công của các chế độ chính sách đã được thiết lập thường đi trước sự “xói mòn” của hiện trạng ; nơi mà các thỏa thuận hiện tại được thể chế hóa tốt và phổ biến và dường như không có nguy cơ đổ vỡ sắp xảy ra, thì việc cải cách sẽ khó khăn hơn nhiều.

Phạm vi, phương pháp và cấu trúc

Phương pháp so sánh tập trung

Nghiên cứu hiện tại sử dụng phương pháp “so sánh tập trung” vào nghiên cứu trường hợp nghiên cứu. 8 Về cơ bản, phương pháp này đòi hỏi phải đặt những câu hỏi giống nhau trong một số lượng đáng kể các trường hợp nhằm phân biệt những điểm tương đồng giữa chúng để gợi ý những khái quát hóa có thể có. Các phát hiện được tạo ra theo cách này không đạt được mức độ xác minh chính thức có thể đạt được thông qua các phân tích định lượng của một số lượng lớn các trường hợp. Tuy nhiên, phương pháp so sánh tập trung mang lại những lợi thế đáng kể, chủ yếu bằng cách tạo điều kiện nghiên cứu chi tiết hơn về bản chất phụ thuộc vào ngữ cảnh của các mối quan hệ nhất định giữa các biến. Đặc biệt, nó cho phép mức độ “theo dõi quá trình” cao hơn - tức là theo dõi các mối liên hệ giữa các nguyên nhân có thể xảy ra và các kết quả quan sát được để đánh giá liệu các mối quan hệ nhân quả do một giả thuyết ngụ ý có hiển nhiên trong chuỗi các sự kiện khi chúng diễn ra hay không. Bởi vì nó xem xét các trường hợp cụ thể một cách chuyên sâu, thay vì chỉ so sánh dữ liệu giữa các trường hợp, nên phương pháp nghiên cứu trường hợp tập trung có khả năng khám phá quy trình chính sách tốt hơn, tính đến sự phức tạp về thể chế và chính trị cũng như khám phá các mối quan hệ nhân quả phức tạp hơn, chẳng hạn như lộ trình sự phụ thuộc hoặc các vấn đề phát sinh khi, ví dụ, một yếu tố nhất định có thể ủng hộ việc áp dụng cải cách nhưng lại cản trở việc thực hiện cải cách đó. 9 Cách tiếp cận nghiên cứu trường hợp cũng cho phép khám phá các biến có thể cực kỳ khó định lượng hoặc mã hóa để đưa vào phân tích hồi quy. Các phương pháp tiếp cận kinh tế lượng có xu hướng gạt sang một bên các quá trình can thiệp và tập trung vào mối tương quan giữa các trạng thái trước và sau . Do đó, họ hiếm khi có thể đưa ra câu trả lời là tại sao lại quan sát thấy mối tương quan giữa kết quả cải cách và các yếu tố điều kiện cụ thể. Do đó, nghiên cứu hiện tại là sự tiếp nối tự nhiên đối với công việc kinh tế lượng trước đó của OECD, trong việc cung cấp một phương tiện để khám phá sâu hơn một số phát hiện kinh tế lượng và ý nghĩa của chúng.

lựa chọn trường hợp

Thuật ngữ “cải cách cơ cấu” ở đây được định nghĩa khá rộng là đề cập đến những thay đổi trong thiết lập chính sách cơ cấu nhằm cải thiện phân bổ nguồn lực tĩnh hoặc động trong nền kinh tế. 10 Khi lựa chọn các trường hợp để đưa vào nghiên cứu, phương pháp tiếp cận là xác định hai trường hợp cho mỗi quốc gia liên quan: một trường hợp thành công trên diện rộng và một trường hợp được đánh giá là kém thành công hơn. Đối với mục đích của nghiên cứu, các đánh giá về trường hợp nào thành công nhiều hơn và kém thành công hơn dựa trên việc chúng có được thông qua và thực hiện hay không, thay vì dựa trên bất kỳ phân tích hậu kỳ nào về tác động kinh tế của chúng. Mặc dù cách tiếp cận này giúp tránh sai lệch trong lựa chọn và đảm bảo rằng các trường hợp phản ánh một loạt các kết quả cải cách, nhưng bản thân việc chuẩn bị các nghiên cứu tình huống đã nhấn mạnh tính hợp lệ hạn chế của các nhãn như “thành công” và “thất bại” khi áp dụng cho các giai đoạn cải cách (Hộp 1.1) . Cả những bài học tích cực và tiêu cực đều xuất hiện từ những trường hợp thành công nhiều hơn và ít thành công hơn. Các trường hợp được đưa vào nghiên cứu đã được chọn nhằm đáp ứng một số tiêu chí khác:

•            Phạm vi địa lý . Các trường hợp bao gồm sự kết hợp của các quốc gia OECD, về quy mô, vị trí, mức thu nhập và cấu hình thể chế, nhằm nỗ lực rút ra bài học phù hợp với phạm vi rộng nhất có thể của các thành viên OECD.

•            Phạm vi của các lĩnh vực chính sách cấu trúc . Bởi vì các loại hình cải cách khác nhau có thể kéo theo các loại vấn đề kinh tế chính trị khác nhau, điều quan trọng là phải giải quyết các nỗ lực cải cách cơ cấu trong một số lĩnh vực chính sách khác nhau. Tuy nhiên, nhu cầu về độ sâu cũng như độ rộng của phạm vi bao hàm ngụ ý rằng phạm vi của các lĩnh vực đó nên bị hạn chế. Do đó, các tập được chọn liên quan đến ba lĩnh vực chính sách lớn: cải cách thị trường sản phẩm, cải cách thị trường lao động và cải cách hưu trí. Ba lĩnh vực được chọn đều là những lĩnh vực quan trọng, trong đó có rất nhiều hoạt động cải cách trong OECD trong những năm gần đây (bao gồm cả những nỗ lực cải cách thành công và không thành công). Chúng cũng vẫn còn, ở mức độ lớn hơn hoặc ít hơn, trong các chương trình nghị sự về chính sách kinh tế của hầu như tất cả các nước OECD. 11

•            Tầm quan trọng về kinh tế . Trong khi hầu hết các trường hợp được đề xuất liên quan đến những cải cách dự kiến sẽ có tác động kinh tế rộng lớn, một số cải cách tập trung hẹp hơn cũng được đưa vào, đặc biệt là trong lĩnh vực điều tiết thị trường sản phẩm. Những điều này có thể bị hạn chế về mặt tác động, đặc biệt khi chúng liên quan đến một lĩnh vực đơn lẻ, nhưng chúng là ví dụ điển hình cho một loạt vấn đề kinh tế chính trị cụ thể phát sinh khi các chính phủ cố gắng mở cửa thị trường cho cạnh tranh.

•            Sự cân bằng của các kết quả tương phản trong các lĩnh vực chính sách . Có một sự cân bằng sơ bộ, mặc dù không chính xác, giữa các trường hợp thành công nhiều hơn và ít thành công hơn trong mỗi lĩnh vực; kết quả có thể bị sai lệch do tập trung quá nhiều vào những thành công trong lĩnh vực này và làm thất bại những nỗ lực cải cách trong lĩnh vực khác.

•            Tính đương thời thô sơ . Các trường hợp liên quan đến các nỗ lực cải cách được thực hiện từ năm 1990, do đó, ở một mức độ nào đó, chúng có chung một “nền tảng” kinh tế và chính trị, xét về các xu hướng và áp lực quốc tế, cũng như mức độ phù hợp hiện nay đối với các nhà hoạch định chính sách. 12

Với những tiêu chí này, các điều khoản tham chiếu cho 20 trường hợp đã được thống nhất với các thành viên OECD có liên quan (Bảng 1.1). Danh sách cuối cùng cũng đã được phê duyệt bởi toàn thể Ủy ban Đánh giá Kinh tế và Phát triển (EDRC) của OECD. Nếu có thể, một số dấu hiệu về tác động của từng cải cách được cung cấp, nhưng trong một số trường hợp gần đây, vẫn còn quá sớm để đưa ra bất kỳ đánh giá chắc chắn nào. Tuy nhiên, nghiên cứu này dựa trên quan điểm rằng các cải cách được lựa chọn để kiểm tra có khả năng mang lại lợi ích: một số cải cách rõ ràng là không đầy đủ hoặc không hoàn hảo, và một số thay đổi quá nhiều trong quá trình thực hiện chính sách khiến ngay cả một số người ủng hộ ban đầu của chúng cũng nghi ngờ về giá trị. của “sản phẩm cuối cùng”, nhưng tất cả các sáng kiến được thực hiện đều thể hiện nỗ lực thay đổi các thiết lập chính sách cơ cấu theo cách có thể cải thiện hiệu quả phân bổ nguồn lực ở các nền kinh tế có liên quan.

Hộp 1.1. Ngày càng ít nỗ lực cải cách “thành công”

Mặc dù nghiên cứu này đề cập đến những trường hợp ngày càng nhiều và ít thành công, nhưng những nhãn hiệu này không đại diện cho sự phân đôi rõ ràng. Những trường hợp thành công hoàn toàn và thất bại hoàn toàn đều rất hiếm, và nhiều nỗ lực cải cách không thành công vẫn có thể mang lại một số tiến bộ hoặc giúp mở đường cho những cải cách thành công sau này. Do đó, ngay cả một sáng kiến cải cách không thành công cũng có thể là một bước tiến quan trọng. Tuy nhiên, việc xác định cả những trường hợp thành công nhiều hơn và kém thành công hơn là rất quan trọng để tránh sai lệch lựa chọn tiềm ẩn có thể phát sinh từ việc tập trung chủ yếu hoặc hoàn toàn vào trải nghiệm cải cách tích cực hoặc tiêu cực. “Thành công” ở đây được định nghĩa không phải theo bất kỳ đánh giá hậu kỳ nào về tác động kinh tế cuối cùng (trong nhiều trường hợp vẫn chưa rõ ràng) mà là việc thông qua và thực hiện một cải cách giúp một quốc gia đạt được các mục tiêu mong muốn nhất định, chẳng hạn như cải cách tài chính. bền vững, tăng cường cạnh tranh hoặc tăng việc làm. Một cuộc cải cách không thành công được hiểu không phải là một thất bại về chính sách ( tức là một nỗ lực làm điều sai trái ) mà là một nỗ lực để thực hiện một cuộc cải cách mong muốn nhưng không được thông qua hoặc được thông qua nhưng không được thực hiện.

Bảng 1.1. Kinh tế chính trị của nghiên cứu trường hợp cải cách cơ cấu

Hai điểm nên được thực hiện ngay từ đầu theo cách tiếp cận này để lựa chọn trường hợp.

•           Việc lựa chọn hai nghiên cứu điển hình với các kết quả tương phản ở mỗi quốc gia sẽ giới hạn phạm vi đưa ra các giả thuyết về tác động của các cấu hình thể chế như hệ thống bầu cử hoặc phân chia quyền lực. Theo định nghĩa, sẽ có thêm một trường hợp thành công và một trường hợp kém thành công hơn đối với mỗi quốc gia với một tập hợp các thể chế chính trị nhất định. Đây không phải là một vấn đề, vì nghiên cứu tập trung vào các yếu tố dễ bị ảnh hưởng bởi sự lựa chọn của các nhà hoạch định chính sách.

•           Các trường hợp chỉ liên quan đến các sáng kiến cải cách mà các chính phủ đã thực sự thực hiện; các trường hợp trong đó có cơ sở để tin rằng cải cách là cần thiết nhưng không có hành động nào được thực hiện đã không được xem xét và điều này có thể tương đối hóa ở một mức độ nào đó các kết luận có thể rút ra từ nghiên cứu. Nhiều trong số những thất bại kinh tế chính trị nghiêm trọng nhất xảy ra khi khả năng chống lại sự thay đổi lớn đến mức người ta thậm chí không nỗ lực cải cách. Điều quan trọng cần ghi nhớ khi so sánh những phát hiện được trình bày ở đây với các công việc khác.

Khi chuẩn bị cho từng nghiên cứu điển hình, một tập hợp ban đầu các giả thuyết khả thi về những gì đã xảy ra và tại sao, được xây dựng trên cơ sở dữ liệu có sẵn và các nguồn sơ cấp và thứ cấp đã công bố. Những ý tưởng sơ bộ này sau đó đã được thảo luận với các quan chức, chuyên gia, đại diện của các đối tác xã hội và các bên liên quan khác ở quốc gia có liên quan, bao gồm, bất cứ khi nào có thể, các cá nhân trực tiếp tham gia vào quá trình chính sách trong giai đoạn nghiên cứu. Phân tích ban đầu sau đó đã được sửa đổi dựa trên các cuộc thảo luận này và được viết ra theo một khuôn mẫu chung để tạo điều kiện so sánh. Các nghiên cứu trường hợp dự thảo này sau đó đã được thảo luận bởi EDRC, tạo cơ hội cho các phản hồi bổ sung, đặc biệt là từ các quốc gia liên quan; các trường hợp sau đó đã được sửa đổi một lần nữa theo đầu vào này. Mặc dù các nghiên cứu điển hình không thể được chuẩn bị nếu không có sự trợ giúp của các cơ quan có thẩm quyền quốc gia trong việc làm rõ các vấn đề và sự thật, nhưng các diễn giải và đánh giá là của Ban Kinh tế OECD.

Sàng lọc kết quả: kiểm tra thống kê

Mặc dù bằng chứng của nghiên cứu điển hình không cho phép đánh giá thống kê chặt chẽ về mối liên hệ tiềm năng giữa kết quả cải cách và các yếu tố được phân tích trong nghiên cứu điển hình, nhưng có thể kiểm tra chéo các bài học được xác định trong phân tích định tính bằng cách sử dụng một tập hợp các mối tương quan tương đối đơn giản được xây dựng trên cơ sở của các trường hợp (Hộp 1.2). Để đạt được mục tiêu này, một chỉ số tổng hợp về kết quả cải cách đã được xây dựng trong suốt 20 giai đoạn và các mối tương quan xếp hạng Spearman đã được tính toán để đo lường sức mạnh và hướng của các mối liên hệ giữa kết quả cải cách và các yếu tố điều hòa cá nhân. Phương pháp tương quan xếp hạng rất phù hợp để sử dụng với các mẫu nhỏ.

Các kết quả cải cách theo chỉ số đã được phát triển trên cơ sở bằng chứng được trình bày trong các nghiên cứu điển hình, cho điểm các sáng kiến cải cách được kiểm tra trong các nghiên cứu điển hình theo thang điểm từ 0 đến 5 bằng cách cộng điểm của chúng theo ba tiêu chí:

• Việc thông qua đề xuất cải cách được cho điểm từ 0 đến 2, trong đó 0 có nghĩa là không thông qua, 2 phản ánh việc thông qua tất cả hoặc gần như tất cả đề xuất, ngay cả khi có những sửa đổi và nhượng bộ nhỏ, và 1 là trường hợp trung gian, nơi việc áp dụng là rất một phần.

• Thành công trong thực hiện cũng được cho điểm từ 0 đến 2, một lần nữa phản ánh phạm vi từ thất bại trong thực hiện (hoặc đảo ngược cải cách) cho đến thực hiện một phần đến thực hiện đầy đủ các biện pháp đã thông qua.

• Việc theo dõi cải cách được chấm điểm, với 0 nghĩa là không có tiến triển cải cách nào nữa do tình tiết đó và điểm 1 được áp dụng trong những trường hợp có bằng chứng cho thấy đề xuất cải cách (dù được thông qua và thực hiện hay không) đã đóng góp đến tiến trình cải cách tiếp theo trong cùng một lĩnh vực.

Chỉ số này rõ ràng là khá thô, nhưng nó có ưu điểm là được mã hóa trên cơ sở các tiêu chí khá rõ ràng và đơn giản. Việc xây dựng một chỉ số phức tạp hơn sẽ đòi hỏi những đánh giá phức tạp và tinh tế hơn và do đó sẽ đưa mức độ chủ quan cao hơn vào quá trình mã hóa. Hình 1.1 cho thấy điểm kết quả cải cách của 20 trường hợp.

Nhìn chung, dấu của các hệ số tương quan đối với các chỉ tiêu tổng hợp là như mong đợi và có ý nghĩa thống kê qua 20 trường hợp. Nhiều biến quy trình/thiết kế cụ thể cũng có ý nghĩa ở mức 5 hoặc 10% trong toàn bộ các trường hợp, mặc dù không phải tất cả đều có ý nghĩa đối với các lĩnh vực chính sách riêng lẻ. Các kết quả quan trọng nhất được tóm tắt trong Bảng 1.2, và ý nghĩa của chúng được xem xét trong suốt cuộc thảo luận tiếp theo. Các kết quả đầy đủ được trình bày trong Bảng A1.1 trong Phụ lục. Như Bảng A1.1 cho thấy, một số biến số không được thảo luận trong phần phân tích trước đây đã được kiểm định để đảm bảo rằng không thể bác bỏ giả thuyết khống về việc không có mối liên hệ nào với kết quả cải cách. Điều quan trọng cần nhấn mạnh là dữ liệu được sử dụng trong các mối tương quan không thêm thông tin “mới” nào vào quá trình tổng hợp: bài tập thống kê không nhằm mục đích mở rộng nghiên cứu mà là một phương tiện để sàng lọc các kết luận chính của nó.

Các mối tương quan rất cao được báo cáo trong Bảng 1.2 chắc chắn phản ánh phần lớn thực tế là nhiều yếu tố riêng lẻ được khám phá có liên quan chặt chẽ và có mối tương quan cao với nhau. Nếu dữ liệu phù hợp cho phân tích hồi quy hoặc các kỹ thuật phức tạp khác, thì có thể gỡ rối các mối quan hệ này và tác động rõ ràng của các biến riêng lẻ có thể sẽ giảm trong nhiều trường hợp. Vì điều này là không thể, nên người ta chỉ có thể lưu ý các mối tương quan chéo như vậy giữa các biến độc lập và quan sát thấy rằng nhiều biến trong số chúng khai thác rõ ràng cùng một thông tin cơ bản.

Hộp 1.2. Sàng lọc các giả thuyết nghiên cứu tình huống: xây dựng các chỉ số

Các yếu tố riêng lẻ ảnh hưởng đến kết quả cải cách và được thảo luận trong nghiên cứu này đã được mã hóa, sử dụng các giá trị nhị phân (0/1) hoặc thứ tự đơn giản (0-2) để chấm điểm từng giai đoạn đối với yếu tố đã cho. Ví dụ, đối với các nhiệm vụ bầu cử, điểm 2 được ấn định khi chính phủ có thể yêu cầu nhiệm vụ cải cách rõ ràng; điểm 0 biểu thị một cải cách không có nhiệm vụ; và điểm 1 được áp dụng cho các trường hợp trung gian, trong đó yêu cầu của chính phủ đối với nhiệm vụ là đáng tin cậy nhưng theo một cách nào đó vẫn còn đủ điều kiện hoặc gây tranh cãi. Mặc dù các nghiên cứu điển hình cung cấp bằng chứng làm cơ sở cho việc mã hóa, nhưng chúng liên quan đến một mức độ phán đoán chủ quan. Do đó, các biến đã được cố ý giữ càng đơn giản càng tốt (nhị phân hoặc 0-2), một lần nữa để giảm thiểu bất kỳ sai lệch tiềm ẩn nào mà các phán đoán đó có thể đưa ra. [1]Tất cả các yếu tố riêng lẻ đã được mã hóa theo cách mà điểm số cao hơn dự kiến sẽ tương quan với xác suất thành công cao hơn. Các định nghĩa và chi tiết có thể được tìm thấy trong Phụ lục.

Các chỉ số tổng hợp cũng đã được xây dựng để tóm tắt tác động của một số yếu tố liên quan theo các lĩnh vực rộng lớn: chu kỳ chính trị, chu kỳ kinh tế vĩ mô, v.v. Chúng được tính toán đơn giản bằng cách tổng hợp các điểm số riêng lẻ trên các yếu tố riêng lẻ có liên quan được vận hành như được mô tả trong đoạn trước. Xem Phụ lục để biết thêm chi tiết.

Cuối cùng, các chỉ số chung về cải cách chính sách (những thay đổi trong thiết lập chính sách cơ cấu tổng thể) trong từng lĩnh vực trong số ba lĩnh vực được xây dựng nhằm nỗ lực nắm bắt “môi trường” cải cách lớn hơn trong đó các sáng kiến cải cách cụ thể được thực hiện. Các chỉ số này dựa trên các chỉ số tổng hợp về thiết lập chính sách do Ban Kinh tế OECD xây dựng (xem Phụ lục để biết chi tiết về cách xây dựng các chỉ số này) và chúng nhằm phản ánh cường độ cải cách trong từng lĩnh vực. [2]Chúng cung cấp cơ sở để xem xét sự tương tác giữa các cuộc cải cách trong các lĩnh vực khác nhau và cũng để đánh giá liệu một cuộc cải cách nhất định có được thực hiện trong bối cảnh của một nỗ lực cải cách rộng lớn hơn hay chỉ diễn ra một lần.

Dữ liệu được sử dụng để chấm điểm các chỉ số chủ yếu đến từ các nghiên cứu điển hình. Tuy nhiên, khi các biến có thể định lượng dễ dàng (ví dụ: dữ liệu về tăng trưởng, thất nghiệp và cân bằng tài chính), dữ liệu khác của OECD và Ngân hàng Thế giới cũng được sử dụng. Các nguồn dữ liệu được thảo luận chi tiết hơn trong Phụ lục. Mặc dù những dữ liệu bổ sung này đã được sử dụng, nhưng điều quan trọng cần nhấn mạnh là tất cả dữ liệu được sử dụng chỉ liên quan đến các giai đoạn đang được nghiên cứu: tương quan Spearman không phải là một phương pháp để đánh giá liệu các kết quả nghiên cứu điển hình có thể khái quát hóa cho các giai đoạn khác hay không mà là một sàng lọc và kiểm tra chéo. kiểm tra thiết bị để đảm bảo rằng các nghiên cứu điển hình thực sự hỗ trợ cho các giả thuyết bắt nguồn từ chúng.

Bảng 1.2. Tương quan xếp hạng Spearman

Thị trường lao động Hưu trí Cải cách thị trường sản phẩm trong tất cả

cải cách

cải cách

cải cách

tên miền

điều kiện chính trị

Nhiệm vụ cải cách rõ ràng

0,786

**

0,783[3]

0,539

0,597

**

Chính phủ gắn kết

0,675

*

0,906[4]

0,420

0,680

**

Chu kỳ kinh tế

Kích hoạt kinh tế (tổng hợp)

-0,644

**

0,487

-0,039

Hợp nhất tài khóa đang diễn ra 1

0,068

-0,533

-0,630

-0,379

*

Tương tác chính sách

Cải cách thị trường lao động

0,060

-0,544

0.000

-0,114

Cải cách lương hưu

-0,834

**

0,889 *

0,258

0,284

Cải cách thị trường sản phẩm

-0,423

0,866

0,894

** 0,381

quá trình cải cách

Phạm vi và thời gian (tổng hợp)

0,427

0,188

0,970

** 0,554

**

Thời gian chuẩn bị cải cách

0,447

0,763 *

0,399

0,553

**

Sự kiện ngoại sinh như ngòi nổ cho cải cách

-0,410

-0,429

0,840

** -0,032

“Độ chín” của thể chế chính sách để cải cách

0,900

**

0,853 **

0,105

0,599

**

Truyền thông (tổng hợp)

0,842

**

0,429

0,493

0,592

**

Truyền thông chi phí của hiện trạng

0,907

**

0,533

0,539

0,614

**

lãnh đạo chính phủ

0,907

**

0,539

0,853

** 0,699

**

Xóa "quyền sở hữu" của cải cách

0,761

*

0,320

0,379

Đối phó với đối thủ (tổng hợp)

0,722

*

0,627

0,682

0,702

**

Sự xuất hiện của các chủ thể mới như lực lượng cải cách

0,665

0,426

0,804

0,636

**

Vai trò mới cho những người phản đối cải cách

0,363

0,905 **

0,539

0,578

**

Kích hoạt người chiến thắng để hỗ trợ cải cách

0,617

0,544

0.000

0,360

*

ghi chú

Đặc biệt, xem Duval và Elmeskov (2005) và H0j et al. (2006). Một bản tóm tắt sau này xuất hiện trong chương 7 của OECD (2007).

Để biết tổng quan về tài liệu này, đặc biệt, xem Alesina và Perotti (1994); Williamson (1994); Rodrik (1996); Điên cuồng (2000); và IMF (2004).

                Bộ đã sử dụng phương pháp nghiên cứu trường hợp trước đây; xem OECD (1988).

Sự nhấn mạnh này là rõ ràng trong phần tổng quan được cung cấp trong Alesina và Perotti (1994); Williamson (1994); và Rodrik (1996).

Sự khác biệt bắt nguồn từ Balcerowicz (1995), người coi các giai đoạn “chính trị phi thường”, gắn liền với các sự kiện như sự sụp đổ của chủ nghĩa cộng sản, là rất quan trọng trong việc tạo điều kiện cho những cải cách triệt để, nhanh chóng và toàn diện.

Grindle và Thomas (1991); Nelson (1990a, 1990b; 1994); Rodrik (1994); Tommasi và Velasco (1995).

Đối với một số trường hợp ngoại lệ quan trọng, xem Nelson (1997); James (1986, 1993). Cải cách hưu trí đã tạo ra một tài liệu quan trọng; đặc biệt xem Myles và Pierson (2001); James và Brooks (2001); OECD (2004); Immergut và cộng sự . (2007); và Bonoli và Palier (2007). Về thị trường lao động, xem Saint-Paul (1996, 1998), Elmeskov et al . (1998); Samek Lodovici (2000) và Ochel (2008).

Xem George và Bennett (2005) để biết chi tiết. Đây là cách tiếp cận rộng rãi được thực hiện bởi các tác giả đóng góp cho Williamson (1994) và Immergut et al . (2007).

Để biết thêm về những lợi ích và hạn chế của phương pháp này, xem George và Bennett (2005:17-32).

            Điều này theo Koromzay (2004).

Một quyết định có cân nhắc đã được đưa ra để tránh các lĩnh vực như chăm sóc sức khỏe, nơi có rất ít hoặc không có sự đồng thuận về “thực tiễn tốt nhất” của OECD.

Ví dụ, một nghiên cứu tập trung vào những năm 1960 hoặc 1970 có thể sẽ chú ý nhiều hơn đến các vấn đề như tự do hóa tài chính và thương mại. Nó cũng sẽ đối mặt với một vấn đề trong chừng mực hệ thống chính trị và quy trình chính sách của nhiều thành viên đã thay đổi cơ bản kể từ đó, đặt ra câu hỏi về mức độ liên quan của kết quả nghiên cứu.

Thư mục

Alesina, A. và R. Perotti (1994), “Nền kinh tế chính trị của tăng trưởng: Khảo sát quan trọng về các tài liệu gần đây”, Tạp chí Kinh tế của Ngân hàng Thế giới 8:3, tháng 9.

Balcerowicz, L. (1995), Chủ nghĩa xã hội, Chủ nghĩa tư bản, Sự chuyển đổi , Nhà xuất bản CEU, Budapest, London và New York.

Bonoli, G. và B. Palier (2007), “Khi những cải cách trong quá khứ mở ra những cơ hội mới”, Chính sách và Hành chính Xã hội 41:6, tháng 12.

Conway, P. và G. Nicoletti (2006), “Điều tiết thị trường sản phẩm trong các lĩnh vực phi sản xuất của các nước OECD: Đo lường và Điểm nổi bật”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD số 530, OECD, Paris. www.olis.oecd.org/olis/2006doc.nsf/LinkTo/NT000074B6/$FILE/JT03219400.PDF .

Drazen, A. (2000), Kinh tế chính trị trong Kinh tế vĩ mô , Nhà xuất bản Đại học Princeton, Princeton.

Duval, R. và J. Elmeskov (2005), “Tác động của EMU đối với Cải cách Cơ cấu trong Lao động và Thị trường Sản phẩm”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 438, OECD, Paris, www.olis.oecd.org/olis /2005doc.nsf/LinkTo/NT00002DF2/ $FILE/JT00187906.PDF .

Elmeskov, J., J. Martin và S. Scarpetta (1998), “Những bài học chính về cải cách thị trường lao động: Bằng chứng từ kinh nghiệm của các nước OECD”, Đánh giá chính sách kinh tế Thụy Điển 5:2, www.regeringen.se/content/1/ c6/09/52/20/832d3260.pdf .

George, A. và A. Bennett (2005), Nghiên cứu điển hình và phát triển lý thuyết trong khoa học xã hội , MIT Press, Cambridge, MA.

Grindle, M. và J. Thomas (eds) (1991), Lựa chọn công và thay đổi chính sách: Nền kinh tế chính trị của cải cách ở các nước đang phát triển , Nhà xuất bản Đại học Johns Hopkins, Baltimore, MD.

H0j, J., V. Galasso, G. Nicoletti và T. Dang (2006), “Kinh tế chính trị của cải cách cơ cấu: Bằng chứng thực nghiệm từ các quốc gia OECD”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD, Số 501, OECD , Paris, www .olis.oecd.org/olis/ 2006doc.nsf/LinkTo/NT00003AB6/$FILE/JT03212138.PDF .

IMF (2004), “Thúc đẩy cải cách cơ cấu ở các nước công nghiệp”, Chương III của

Triển vọng Kinh tế Thế giới: Thúc đẩy Cải cách Cơ cấu , Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Washington, DC, tháng 4, www.imf.org/External/Pubs/FT/weo/2004/01/ pdf/chapter3.pdf .

Immergut, E., K. Anderson và I. Schulze (eds.) (2007), Sổ tay Chính trị Hưu trí Tây Âu , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

James, E. (1986), “Việc cung cấp giáo dục tư nhân phi lợi nhuận: Mô hình lý thuyết và ứng dụng vào Nhật Bản”, Tạp chí Kinh tế học So sánh , tháng 9.

James, E. (1993), “Tại sao các quốc gia khác nhau lại chọn các dịch vụ giáo dục hỗn hợp công-tư khác nhau?”, Tạp chí Nguồn nhân lực , 28:3, Summer.

James, E. và S. Brooks (2001), “Kinh tế chính trị của cải cách hưu trí cơ cấu”, trong R. Holzmann và J. Stiglitz (eds.), Ý tưởng mới về an ninh tuổi già , Washington DC, Ngân hàng Thế giới.

Koromzay, V. (2004), “Một số phản ánh về nền kinh tế chính trị của cải cách”, Bình luận trình bày tại hội nghị quốc tế “Cải cách kinh tế cho châu Âu: Cơ hội tăng trưởng trong một Liên minh châu Âu mở rộng”, Bratislava, 18 tháng 3, www.oecd.org /dataoecd/41/59/31506532.pdf .

Myles, J. và P. Pierson (2001), “Nền kinh tế chính trị so sánh của cải cách lương hưu”, trong P. Pierson (ed.), Nền chính trị mới của nhà nước phúc lợi , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Nelson, J. (1990a), “Giới thiệu: Chính trị điều chỉnh kinh tế ở các quốc gia đang phát triển”, trong J. Nelson (ed.), Khủng hoảng kinh tế và lựa chọn chính sách: Chính trị điều chỉnh ở thế giới thứ ba , Nhà xuất bản Đại học Princeton, Princeton .

Nelson, J. (1990b), “Kết luận”, trong J. Nelson (ed.), Khủng hoảng kinh tế và lựa chọn chính sách: Chính trị của sự điều chỉnh trong thế giới thứ ba , Nhà xuất bản Đại học Princeton, Princeton.

Nelson, J. (1994), Những liên kết phức tạp: Dân chủ hóa và cải cách thị trường ở Mỹ Latinh và Đông Âu , Nhà xuất bản giao dịch, New Brunswick, NJ

Nelson, J. (1997), “Chi phí xã hội, cải cách khu vực xã hội và chính trị trong những chuyển đổi hậu cộng sản”, trong J. Nelson, C. Tilly, và L. Walker (eds), Chuyển đổi nền kinh tế chính trị hậu cộng sản , Học viện Quốc gia Báo chí, Washington, DC.

Ochel, W. (2008), “Kinh tế chính trị của các cải cách hai cấp về bảo vệ việc làm ở châu Âu”, Tài liệu làm việc của CESifo số 2461, tháng 11, www.ifo.de/pls/guestci/download/CESifo%20Working%20Papers %202008/CESifo %20Working%20Papers%20Nov1%202008%20/cesifo1_wp2461.pdf .

OECD (1988), Tại sao các chính sách kinh tế thay đổi hướng đi: Mười một nghiên cứu điển hình , OECD, Paris.

OECD (2004), Cải cách lương hưu công cộng: Chia sẻ kinh nghiệm của OECD và các nước chuyển đổi , OECD, Paris.

OECD (2007), Hướng tới tăng trưởng: Cải cách chính sách kinh tế , OECD, Paris.

OECD (2008a), Triển vọng kinh tế của OECD , Tập. 2008/2, Số 84, OECD, Paris.

OECD (2008b), Triển vọng việc làm của OECD , OECD, Paris.

OECD (2008c), Hướng tới tăng trưởng: Cải cách chính sách kinh tế , OECD, Paris.

Rodrik, D. (1994), “Vội vàng tiến tới thương mại tự do ở các nước đang phát triển: Tại sao lại quá muộn? Tại sao bây giờ? Nó có bền không?”, trong S. Haggard và S. Webb (eds), Bỏ phiếu cho Cải cách: Dân chủ, Tự do hóa Chính trị và Điều chỉnh Kinh tế , Nhà xuất bản Đại học Oxford, New York.

Rodrik, D. (1996), “Hiểu về Cải cách Chính sách Kinh tế”, Tạp chí Văn học Kinh tế 34:1, tháng Ba.

Saint-Paul, G. (1996), “Khám phá kinh tế chính trị của các thể chế thị trường lao động”, Chính sách kinh tế 11(23), tháng 10.

Saint-Paul, G. (1998), “Hậu quả chính trị của thất nghiệp”, Đánh giá chính sách kinh tế Thụy Điển 5:2, www.regeringen.se/content/1/c6/09/52/20/25499 df0.pdf .

Samek Lodovici, M. (2000), “Động lực của cải cách thị trường lao động ở các nước châu Âu”, trong G. Esping-Andersen và M. Regini (eds), Tại sao phi điều tiết thị trường lao động? , Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Tommasi, M., và A. Velasco, (1995), “Chúng ta đang ở đâu trong Nền kinh tế Chính trị của Cải cách?”, Tạp chí Cải cách Chính sách 1:2.

Williamson, J. (1994), “In Search of a Manual for Technopols”, trong J. Williamson (ed.), Nền kinh tế chính trị của cải cách chính sách , Viện Kinh tế Quốc tế, Washington, DC.

Ngân hàng Thế giới (2007), Cơ sở dữ liệu về các thể chế chính trị , Ngân hàng Thế giới, Washington, DC, Tháng 12, http://econ.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTDEC/EXTRESEAR CH/0,,contentMDK:20649465~pagePK:64214825~ piPK:64214943~theSitePK:469 382,00.html .

Phụ lục 1.A1

Phương pháp thống kê và nguồn số liệu

Giới thiệu

Công trình trước đây về kinh tế chính trị của Phòng Kinh tế đã sử dụng các phương pháp kinh tế lượng, dựa trên dữ liệu chuỗi thời gian bao gồm một mẫu lớn các nền kinh tế OECD trong một khoảng thời gian dài. Ngược lại, nghiên cứu hiện tại xem xét 20 giai đoạn cải cách cụ thể ở 10 quốc gia OECD tại các thời điểm khác nhau. 1 Mặc dù các nghiên cứu tình huống không phù hợp với phân tích kinh tế lượng, nhưng có thể sử dụng các kiểm định thống kê tương đối đơn giản để đảm bảo rằng các giả thuyết rút ra từ các nghiên cứu tình huống phù hợp với cách tiếp cận định lượng chặt chẽ hơn. Cuối cùng, một bộ dữ liệu đã được xây dựng trên cơ sở các nghiên cứu điển hình. Những dữ liệu này không thêm thông tin mới vào quá trình tổng hợp: bài tập thống kê được sử dụng không phải để mở rộng nghiên cứu mà như một phương tiện sàng lọc các kết luận chính của nó. Cũng cần thừa nhận rằng, vì hầu hết dữ liệu được mã hóa trên cơ sở chính các nghiên cứu điển hình chứ không phải được lấy từ các nguồn bên ngoài, nên có một yếu tố đánh giá chủ quan trong quá trình mã hóa. Để giảm thiểu bất kỳ sai lệch tiềm ẩn nào phát sinh từ những đánh giá như vậy, các biến được giữ càng đơn giản càng tốt: hầu hết là các giá trị thứ tự được xếp hạng nhị phân hoặc rất đơn giản, thay vì liên tục và tiêu chí mã hóa được giữ đơn giản nhất có thể. Do tính chất của dữ liệu, cách thích hợp nhất để khám phá các liên kết hoặc ảnh hưởng giữa các biến là sử dụng các phương pháp sàng lọc thống kê đơn giản, chẳng hạn như tương quan xếp hạng Spearman. Những chỉ số này đo lường chiều hướng và sức mạnh của mối quan hệ giữa các biến số theo cặp (kết quả của cải cách và các yếu tố chính trị cá nhân).

Phụ lục này mô tả các lựa chọn phương pháp liên quan đến việc sàng lọc các mối tương quan thống kê giữa kết quả cải cách và các yếu tố kinh tế chính trị được phân tích trong các nghiên cứu tình huống. Phần đầu tiên mô tả cách tiếp cận được sử dụng để mã hóa thông tin định tính rút ra từ các nghiên cứu điển hình để sử dụng trong các tương quan xếp hạng, cũng như mã hóa các biến số kinh tế và kinh tế chính trị được rút ra từ các nguồn khác. Phần thứ hai giải thích phương pháp - tương quan xếp hạng Spearman - được sử dụng để sàng lọc các liên kết qua các biến thứ tự được xếp hạng.

Xây dựng các chỉ số và nguồn dữ liệu

Các chỉ số sau đây đã được phát triển để dịch thông tin định tính thành dữ liệu định lượng dựa trên các giá trị thứ tự, nhị phân hoặc theo thứ tự. Trong một số trường hợp, dữ liệu chuỗi thời gian liên tục đã được chuyển đổi thành các giá trị thứ tự để xác định các giai đoạn cụ thể trong quá trình áp dụng/thực hiện cải cách, đồng thời đảm bảo tính đồng nhất giữa các biến. Các chỉ số đã được xây dựng để phản ánh các giả thuyết kinh tế chính trị được thảo luận trong phân tích.

Chỉ số tổng hợp về kết quả cải cách

Một chỉ số tổng hợp về kết quả chính sách đã được phát triển trên cơ sở các nghiên cứu điển hình, chấm điểm các sáng kiến cải cách được kiểm tra trong các nghiên cứu điển hình từ 0 đến 5 bằng cách cộng điểm của chúng theo ba khía cạnh:

• Việc thông qua đề xuất cải cách được cho điểm từ 0 đến 2, trong đó 0 có nghĩa là không thông qua, 2 phản ánh việc thông qua tất cả hoặc gần như tất cả đề xuất, ngay cả khi có những sửa đổi và nhượng bộ nhỏ, và 1 là trường hợp trung gian, nơi việc áp dụng được đánh giá là rất một phần.

• Điểm thực hiện phụ thuộc một phần vào điểm áp dụng cải cách. Đối với những cải cách có điểm áp dụng là 2, thành công trong việc thực hiện được cho điểm từ 0 đến 2, một lần nữa phản ánh phạm vi từ thất bại trong thực hiện (hoặc đảo ngược cải cách) cho đến thực hiện một phần đến thực hiện đầy đủ các biện pháp được thông qua. Tuy nhiên, khi việc áp dụng cải cách chỉ là một phần, việc thực hiện được cho điểm là 0 hoặc 1. 2

•            Việc theo dõi cải cách được chấm điểm, với 0 có nghĩa là không có tiến triển cải cách nào nữa do tình tiết đó và điểm 1 được áp dụng trong những trường hợp có bằng chứng cho thấy rằng một đề xuất cải cách (dù được thông qua và thực hiện hay không) đã góp phần vào tiến bộ cải cách tiếp theo trong cùng một lĩnh vực.

Các chỉ số chu kỳ chính trị

Các biến số sau đây liên quan đến các điều kiện chính trị mà cải cách được bắt đầu, bao gồm sức mạnh và sự gắn kết của chính phủ, nhiệm vụ của chính phủ và chu kỳ bầu cử.

•            Nhiệm vụ của chính phủ (0-2) . Điểm 2 được ấn định khi chính phủ có nhiệm vụ cải cách rõ ràng trong bầu cử, 1 được ấn định khi yêu cầu của chính phủ đối với nhiệm vụ không rõ ràng và 0 áp dụng trong trường hợp không có nhiệm vụ đó. Việc chấm điểm dựa trên các nghiên cứu điển hình.

•            Khung thời gian chính trị ổn định (0-4) . Biến cho biết số năm còn lại trong nhiệm kỳ hiện tại của chính phủ. Chỉ có năm đầy đủ được tính. “0” được ghi trong năm bầu cử và n-1 trong năm sau cuộc bầu cử với n= độ dài nhiệm kỳ. Dữ liệu được lấy từ Ngân hàng Thế giới (2007).

•            Chính phủ kiểm soát quốc hội (0-3) . Chỉ số này đo lường sức mạnh của chính phủ so với quốc hội và các đảng đối lập. Chỉ số tổng hợp này là tổng điểm của ba biến nhị phân được rút ra từ Ngân hàng Thế giới (2007), được mã hóa như sau. Điểm 1 được chỉ định nếu chính phủ giành được đa số (50%+1) số ghế trong hạ viện. Điểm thêm 1 được chỉ định nếu hành pháp chiếm đa số tuyệt đối trong tất cả các viện lập pháp có quyền làm luật liên quan đến cải cách. Yếu tố thứ ba được tính là 1 trừ khi phe đối lập chính chiếm đa số trong một hoặc nhiều viện lập pháp. 3

•            Chính quyền gắn kết (0/1) . Biến này được mã hóa 0 nếu nghiên cứu điển hình cho thấy bằng chứng rõ ràng về sự chia rẽ của chính phủ đối với cải cách và 1 nếu ngược lại.

•            Thành phần chính phủ (0-2) . Chỉ số này dựa trên các trường hợp khác nhau nhưng độc quyền. Một chính phủ độc đảng được mã hóa là 2. Một “liên minh đảng chiếm ưu thế”, trong đó một đảng nắm giữ 40% số ghế trong hạ viện, được mã hóa là 1. Một liên minh phân tán hơn được cho điểm là 0. Những dữ liệu này có được rút ra từ Ngân hàng Thế giới (2007) nhưng đã được Bộ Kinh tế sửa chữa trong một số trường hợp. 4

Các chỉ báo chu kỳ kinh tế vĩ mô

Bộ chỉ số này bao gồm những chỉ số được xây dựng liên quan đến công việc kinh tế lượng trước đó của Bộ, cũng như các chỉ số mới được phát triển để nắm bắt những yếu tố của chu kỳ kinh tế có thể ảnh hưởng đến việc áp dụng cải cách trong các trường hợp được nghiên cứu. Trừ khi có chỉ định khác, nguồn cho các biến này là H0j et al. (2006) và OECD (2008a).

•            Khủng hoảng kinh tế (0/1) . Nếu độ lớn của chênh lệch sản lượng ước tính vượt quá -3%, trường hợp này được gọi là khủng hoảng. Tất nhiên, chênh lệch sản lượng có thể tụt hậu so với nhận thức về sự suy giảm dựa trên tốc độ tăng trưởng hàng năm, vì chênh lệch sản lượng có thể mất một thời gian để chuyển sang âm sau khi tăng trưởng chững lại.

•            Suy thoái kinh tế (0/1) . Biến suy thoái được mã hóa là 1 khi năm cải cách chứng kiến ít nhất hai quý liên tiếp tăng trưởng kinh tế âm. Tương tự như vậy, biến suy thoái bị trễ cũng được mã hóa bằng 1 nếu năm trước có ít nhất hai phần tư suy thoái.

•            Kinh tế đi lên (0/1) . Giá trị 1 được ghi nhận cho cả hai năm đầu tiên tăng trưởng dương sau suy thoái.

•            Kích hoạt kinh tế (tổng hợp) . Chỉ số tổng hợp này là tổng của biến khủng hoảng kinh tế và biến suy thoái kinh tế cho năm hiện tại và các năm trước.

•            Tỷ lệ thất nghiệp tăng mạnh (0/1) . Biến này được đặt thành 1 nếu thay đổi về tỷ lệ thất nghiệp là dương và lớn hơn giá trị ngưỡng, được định nghĩa là thay đổi trung bình về tỷ lệ thất nghiệp từ năm 1975 đến năm 2007 trong mỗi quốc gia. Ngưỡng tham chiếu là dành riêng cho từng quốc gia, bởi vì sự phản đối hoặc ủng hộ chính trị đối với cải cách có nhiều khả năng nhạy cảm hơn với những thay đổi về tỷ lệ thất nghiệp lớn so với tiêu chuẩn trong quá khứ gần đây của quốc gia, cho dù chúng có được coi là lớn hay không ở các nền kinh tế khác của OECD. 5

•            Mức độ thất nghiệp cao (0/1) . Giá trị 1 được chỉ định nếu tỷ lệ thất nghiệp tại thời điểm cải cách lớn hơn 70% giá trị tối đa đạt được trong giai đoạn 1975-2007 đối với một quốc gia nhất định.

•            Thất nghiệp giảm (0/1) . Chỉ báo này được đặt thành 1 nếu tỷ lệ thất nghiệp đã giảm trong năm trước khi cải cách.

•            Áp lực tài khóa cao (0/1) . Áp lực tài khóa được quan sát thấy (điểm = 1) nếu tỷ lệ cho vay ròng của chính phủ (bao gồm cả các khoản trả lãi) trên GDP lớn hơn 80% mức thâm hụt tối đa được quan sát thấy trong giai đoạn 1975-2007 đối với quốc gia được đề cập.

•            Vị thế tài chính yếu (0/1) . Điểm 1 áp dụng nếu số dư chính là dương; mặt khác, giá trị này được mã hóa là 0, phản ánh phạm vi hạn chế của các biện pháp đền bù nhằm làm dịu đi sự phản đối cải cách.

•            Suy thoái trong thâm hụt chính . Điểm 1 được chỉ định nếu tỷ lệ cho vay ròng của chính phủ trên GDP (không bao gồm các khoản thanh toán lãi) đang tăng lên.

•            Hợp nhất tài khóa đang diễn ra . Nếu thâm hụt cơ bản (không bao gồm các khoản thanh toán lãi) theo tỷ lệ phần trăm của GDP đã giảm hơn 1 điểm phần trăm so với năm trước, thì điểm 1 được chỉ định

•            Thu hồi tài chính . Khi số dư chính dương trong hai năm liên tiếp, điểm 1 được ấn định.

Tương tác với các cải cách chính sách khác

Các chỉ số này tìm cách nắm bắt “môi trường” cải cách rộng lớn hơn trong đó các trường hợp được đặt ra. Như vậy, các chỉ số cải cách chính sách bao gồm (nếu có thể) các lĩnh vực/lĩnh vực khác nhau trong từng lĩnh vực chính sách và nhằm phản ánh mức độ nỗ lực cải cách hoặc “mức độ” cải cách trong từng lĩnh vực. Họ sử dụng các chỉ số tổng hợp về thiết lập chính sách do Phòng Kinh tế OECD phát triển. Cường độ cải cách được mã hóa như sau:

• Khi mức giảm (cải thiện) trong điểm chỉ số cải cách lớn hơn 80% mức chênh lệch lớn nhất quan sát được ở quốc gia đó, điểm 3 được ấn định, cho thấy nỗ lực cải cách lớn.

• Khi mức giảm (cải thiện) nằm trong khoảng từ 40% đến 80% của biến thể tối đa được quan sát, điểm 2 được ấn định.

•             Điểm 1 được chỉ định khi biến thể nằm trong khoảng từ 0% đến 40%.

•             Điểm 0 áp dụng khi biến thể là null hoặc âm.

Các chỉ số được sử dụng để tính điểm này được trình bày dưới đây.

Chỉ số chính sách lao động

Chỉ số chính sách này phản ánh những cải cách đối với hệ thống bảo hiểm thất nghiệp và luật bảo vệ việc làm hiện hành đã có hiệu lực. Chỉ số này được tính bằng giá trị trung bình của:

•            tỷ lệ thay thế trợ cấp thất nghiệp gộp cho người lao động có thu nhập thấp (67% thu nhập trung bình của công nhân sản xuất) trong năm đầu tiên thất nghiệp;

• mức độ hào phóng của trợ cấp thất nghiệp dài hạn (trong năm thứ tư và năm thất nghiệp) so với thời gian thất nghiệp trung bình; Và

• chỉ số tóm tắt hoặc tính nghiêm ngặt của luật bảo vệ việc làm đối với tất cả các loại hợp đồng (được đo bằng giá trị trung bình của các hợp đồng không xác định thời hạn và hợp đồng có thời hạn).

Dữ liệu cho các chỉ số này được lấy từ OECD (2008b).

Chỉ số thị trường sản phẩm

Chỉ số cải cách chính sách tổng thể về điều tiết thị trường sản phẩm là một chỉ số tóm tắt về các trở ngại pháp lý đối với cạnh tranh thị trường sản phẩm trong bảy lĩnh vực phi sản xuất (khí đốt, điện, bưu chính, viễn thông, vận tải hành khách bằng đường hàng không, đường sắt và vận tải đường bộ). Chỉ số bao gồm các quy định về rào cản gia nhập, sở hữu công, cấu trúc thị trường, hội nhập dọc và kiểm soát giá. Dữ liệu được lấy từ Conway và Nicoletti (2006).

Chỉ số chính sách hưu trí

Chỉ số cải cách chính sách hưu trí phản ánh những thay đổi trong cả hệ thống hưu trí tuổi già và chế độ hưu trí sớm. Nó là một trung bình đơn giản của:

• thuế suất ngầm đối với việc tiếp tục làm việc đối với người lao động ở độ tuổi 55-59 trong các chương trình nghỉ hưu sớm; Và

• thuế suất ngầm đối với việc tiếp tục làm việc đối với người lao động ở độ tuổi 60-64 trong cả hai chế độ hưu trí sớm và hệ thống hưu trí tuổi già.

Thuế suất ngầm định từ năm 2000, do Phòng Kinh tế OECD ước tính, được tính toán để phản ánh những cải cách trong các tham số chính sách đã được luật hóa. Phương pháp này loại trừ các hiệu ứng thuần tập trên thực tế và các hiệu ứng theo từng giai đoạn; tuy nhiên, dữ liệu đến năm 1999 phản ánh việc thực hiện các thay đổi trong luật hơn là việc áp dụng chúng, vì vậy các cải cách được áp dụng trong giai đoạn chuyển tiếp dài chỉ được phản ánh khi chúng có hiệu lực. Sự gián đoạn trong chuỗi thời gian là không đáng kể, vì hầu hết các cải cách lương hưu được thực hiện theo từng giai đoạn trong một thời gian dài. Dữ liệu ban đầu về thuế suất ngầm đối với công việc liên tục đối với các nhóm tuổi khác nhau được mô tả chi tiết trong Duval (2004); dữ liệu thực tế được lấy từ nguồn đó cho những năm trước và từ OECD (2008c) cho giai đoạn từ năm 2003.

Bởi vì các thông số của hệ thống hưu trí tuổi già chủ yếu quyết định giá trị của chỉ số này ở một mức độ lớn, nên một cuộc cải cách đáng kể đối với hệ thống đó sẽ tự nó tạo ra sự thay đổi đáng kể trong chỉ số này. Do đó, chỉ số chính sách hưu trí được sử dụng hạn chế trong việc xác định “bối cảnh cải cách” cho các cải cách hưu trí cụ thể được đề cập trong các nghiên cứu điển hình theo cách mà các chỉ số khác thực hiện. Tuy nhiên, nó cung cấp một chỉ số hữu ích để đánh giá sự tương tác giữa các quá trình cải cách trong các lĩnh vực khác nhau.

Các chỉ số về quy trình và ra quyết định

Các biến được mô tả trong phần này đều được mã hóa trên cơ sở các nghiên cứu điển hình. Các chỉ số tổng hợp được xây dựng để tóm tắt các lĩnh vực rộng lớn của quy trình hoặc thiết kế chính sách, chẳng hạn như khung thời gian, thông tin liên lạc và đàm phán với đối thủ. Đây chỉ đơn giản là tổng của các yếu tố cụ thể bên dưới chúng.

Thời gian và phạm vi cải cách

•            Thời gian chuẩn bị (0-2) . Biến số này đo lường thời gian từ thời điểm bắt đầu quá trình cải cách cho đến khi cải cách được thông qua hoặc từ chối: hơn một năm = 2; 3 tháng đến 1 năm = 1; dưới 3 tháng = 0.

•            Sự kiện ngoại sinh như một yếu tố kích hoạt cải cách (0-2) . (Các) sự kiện ngoại sinh buộc chính phủ phải hành động = 2; (các) sự kiện ngoại sinh nới lỏng các ràng buộc đối với cải cách = 1; không kích hoạt ngoại sinh = 0.

•            Cải cách “độ chín” (0/1). Để đơn giản, khái niệm về “thời điểm chín muồi để cải cách” của một chế độ chính sách được mã hóa hoàn toàn dựa trên cơ sở những nỗ lực cải cách toàn diện hoặc bên lề trong quá khứ, cho dù những nỗ lực này bị cản trở, đảo ngược hay duy trì. Trường hợp cải cách đang được nghiên cứu đi trước các nỗ lực cải cách trước đó, điểm 1 được ấn định; mặt khác, giá trị là 0.

• Bề rộng (0/1). Vì một số tài liệu lập luận rằng những cải cách rộng lớn gặp phải sự phản đối gay gắt hơn những cải cách nhắm mục tiêu hẹp, nên điểm 1 được ấn định nếu

cải cách hướng vào một lĩnh vực hoặc một nhóm cụ thể; những cải cách có phạm vi rộng (ảnh hưởng đáng kể và trực tiếp đến cử tri trung bình) được chỉ định 0.

Truyền thông và tư vấn

•            Nhận thức về nhu cầu thay đổi (0/1) . Điểm 1 được chỉ định nếu bằng chứng cho thấy sự hiểu biết rộng rãi giữa các bên liên quan về chi phí của hiện trạng , cho dù có hay không có sự đồng thuận về những gì nên làm.

•            Lãnh đạo chính phủ (0/1) . Điểm 1 được gán cho các trường hợp trong đó chính phủ cam kết cải cách mạnh mẽ và công khai; mặt khác, biến này được mã hóa là 0.

•            Thể chế xây dựng sự đồng thuận (0/1) . Nếu chính phủ dựa vào các ủy ban chuyên trách hoặc các thể chế xây dựng sự đồng thuận khác để giành được sự chấp nhận cải cách, thì chỉ số này được cho điểm là 1.

•            “Quyền sở hữu” (0/1) . “Quyền sở hữu” rõ ràng về cải cách của một cá nhân, nhóm hoặc tổ chức có thể xác định được mã hóa là 1; ngược lại 0.

Đối phó với đối thủ

•            Các quy trình của công ty (0/1) . Nếu các cuộc đàm phán tập thể chính thức có sự tham gia của công đoàn và người sử dụng lao động là một phần của quy trình chính sách, thì biến này được mã hóa là 1; nếu không, nó là 0.

•            Có được quyền (0/1) . Biến này được cho điểm là 0 khi các quyền có được bị vi phạm và 1 khi chúng được tôn trọng.

•            Diễn viên mới (0/1) . Điểm 1 cho thấy tiến trình cải cách được tạo điều kiện thuận lợi nhờ sự xuất hiện của các chủ thể và/hoặc thể chế mới khi quá trình cải cách diễn ra.

•            Đối thủ (0/1) . Biến số này được cho điểm là 1 nếu cải cách mang lại cho đối thủ một vai trò mới hoặc cơ hội mới giúp bù đắp một phần chi phí cải cách cho họ.

•            Kích hoạt người chiến thắng (0/1) . Nếu những người chiến thắng tiềm năng từ một cuộc cải cách nhất định tích cực vận động hành lang để ủng hộ nó, biến số này được mã hóa là 1.

Tương quan xếp hạng Spearman

Sự định nghĩa

Phương pháp thích hợp nhất để đo mức độ tương quan giữa các giá trị thứ tự là tương quan hạng Spearman. Về nguyên tắc, tương quan Spearman (p) chỉ đơn giản là một trường hợp đặc biệt của hệ số tích-thời điểm Pearson, trong đó hai bộ dữ liệu ( X i và Y i ) được chuyển đổi thành thứ hạng x i và y i trước khi tính toán hệ số. Tuy nhiên, trong thực tế, một quy trình đơn giản hơn thường được sử dụng để tính p. Điểm số thô được chuyển đổi thành thứ hạng và sự khác biệt d i giữa thứ hạng của mỗi quan sát trên hai biến được tính toán.

thì p được cho bởi:

n = tôi _

Ở đâu:

d i = x i - y i = chênh lệch giữa thứ hạng của các giá trị tương ứng X i và Y i , và

n = số lượng giá trị trong mỗi bộ dữ liệu (giống nhau cho cả hai bộ).

Kiểm tra ý nghĩa

Để kiểm tra tầm quan trọng của mối tương quan xếp hạng Spearman, các giá trị ước tính đã được kiểm tra dựa trên giả thuyết khống (H0). Các thử nghiệm đã được thực hiện ở cả hai mức độ tin cậy 10% và 5% để đảm bảo rằng các mối tương quan ước tính khác nhau đáng kể so với 0.

Bảng 1.A1.1. Tương quan xếp hạng Spearman

Cải cách thị trường lao động

Cải cách lương hưu

Cải cách thị trường sản phẩm

Tất cả các cải cách

chu kỳ chính trị

Nhiệm vụ cải cách rõ ràng

0,7862[5]

0,7833

* 0,5394

0,5972

Chân trời chính trị ổn định

-0,4521

0,3752

-0,0758

-0.1038

Sức mạnh của chính phủ so với quốc hội và

Sự đối lập

0,3567

0,3947

-0,5523

0,0781

Chính phủ gắn kết

0,6751[6]

0,9058

** 0,4201

0,6797

thành phần chính phủ

-0,4826

0,3015

0,1112

-0,0257

Chu kỳ kinh tế

Yếu tố kinh tế (tổng hợp)

-0,644  **

0,487

-0,039

khủng hoảng lớn

0,177

0,123

Suy thoái kinh tế

-0,423

0,426

0.000

Tăng trưởng kinh tế sau khi áp dụng

-0,531

-0,135

0,539

-0,087

Yếu tố thất nghiệp (tổng hợp)

-0,303

-0,048

0,564

0,039

thất nghiệp giảm

0,363

-0,213

-0,405

0,010

Mức độ thất nghiệp cao

-0,531

-0,533

0,539

-0,245

Thất nghiệp gia tăng

0.000

0,426

0,320

0,223

Các yếu tố tài chính (tổng hợp)

-0,317

-0,091

0,379

-0,047

Áp lực tài khóa cao

-0,531

-0,539

0,426

-0,178

Thâm hụt gia tăng

-0,293

0,302

0,402

0,098

Vị thế tài chính yếu

0,060

0,302

0,426

0,254

hợp nhất tài chính

0,068

-0,533

-0,533

-0,379

thu hồi tài chính

0,270

-0,135

-0,405

-0,045

Tương tác chính sách

Cải cách thị trường lao động

0,060

-0,544

0.000

-0,114

Cải cách lương hưu

-0,834  **

0,889

**  0,258

0,284

Cải cách thị trường sản phẩm

-0,423

0,866

0,894  **

0,381

Quy trình và thiết kế cải cách

Phạm vi và thời gian (tổng hợp)

0,427

0,188

0,970  **

0,554

**

Thời gian chuẩn bị cải cách

0,447

0,763

*

0,399

0,553

**

Sự kiện ngoại sinh như ngòi nổ cho cải cách

-0,410

-0,429

0,840

**

-0,032

“Độ chín” của thể chế chính sách để cải cách

0,900

**

0,853

**

0,105

0,599

**

Truyền thông (tổng hợp)

0,842

**

0,429

0,493

0,592

**

Truyền thông chi phí của hiện trạng

0,907

**

0,533

0,539

0,614

**

lãnh đạo chính phủ

0,907

**

0,539

0,853

**

0,699

**

Sử dụng các thể chế xây dựng sự đồng thuận

0,423

0,302

-0,101

0,224

Xóa “quyền sở hữu” cải cách

0,761

*

0,320

0,379

Đối phó với đối thủ (tổng hợp)

0,722

*

0,627

0,682

0,702

**

Buổi hòa nhạc chính thức với các đối tác xã hội

0,423

0,533

0,320

0,438

Tôn trọng các quyền có được

0.000

0,533

1.000

0,260

Sự xuất hiện của các chủ thể mới như lực lượng cải cách

0,665

0,426

0,804

0,636

**

Vai trò mới cho những người phản đối cải cách

0,363

0,905

**

0,539

0,578

**

Kích hoạt người chiến thắng để hỗ trợ cải cách

0,617

0,544

0.000

0,360

*

ghi chú

Đặc biệt xem Duval và Elmeskov (2005); và H0j và cộng sự. (2006). IMF (2004) dựa trên cách tiếp cận tương tự với công việc trước đó của Ban thư ký.

Logic ở đây là một cuộc cải cách đã không được thực hiện đầy đủ nếu phần lớn các yếu tố của nó không được thông qua, ngay cả khi những biện pháp đã được thông qua đó cũng được thực hiện đầy đủ.

Rõ ràng, điểm 1 ở khía cạnh thứ hai loại trừ điểm 0 ở khía cạnh thứ ba; tuy nhiên, khía cạnh thứ ba phân biệt các trường hợp phân tán nghị viện với các trường hợp trong đó chính phủ phải đối mặt với ít nhất một viện do các đối thủ kiểm soát hiệu quả.

Trong các trường hợp của Thụy Điển (1991) và Tây Ban Nha (1994 và 1997), cơ sở dữ liệu của Ngân hàng ghi nhận các chính phủ thiểu số độc đảng là liên minh đa số, bởi vì họ được duy trì tại vị bởi sự ủng hộ của đảng thiểu số trong quốc hội. Tuy nhiên, những điều này không được mã hóa dưới dạng liên minh cho nghiên cứu hiện tại: không có chương trình liên minh nào được thống nhất, không có đảng nào khác tham gia vào các chính phủ đó và trên thực tế, sự kết hợp cụ thể của các đảng phi chính phủ mà nội các dựa vào đó để thông qua luật thay đổi theo thời gian và hết vấn đề này đến vấn đề khác. Các tài liệu thường coi đây là các chính phủ thiểu số độc đảng hơn là các liên minh đa số. Mexico đã được mã hóa lại là có chính phủ độc đảng trong cả hai trường hợp, bởi vì, mặc dù các thành viên của các đảng khác đã làm việc với chính quyền Fox và Calderón , nhưng không có liên minh nào giữa đảng PAN và các đối thủ của nó. Các chính phủ của Ý đã được mã hóa lại thành các liên minh cho mọi trường hợp, phản ánh tầm quan trọng liên tục của các đảng chính trị riêng biệt đã tạo nên hai liên minh rộng lớn tranh giành quyền lực trong các cuộc bầu cử 1994-2000; cơ sở dữ liệu của Ngân hàng Thế giới coi liên minh “Cây Ô-liu” và liên minh “Ngôi nhà Tự do” là các chính phủ độc đảng. Một lần nữa, cả các cuộc thảo luận phổ biến và tài liệu học thuật tiếp tục coi chúng là liên minh đa đảng. Cuối cùng, Pháp được coi là chính phủ độc đảng vào năm 2003, phản ánh việc thành lập Liên minh vì Đa số Nhân dân (ban đầu là Liên minh vì Đa số Tổng thống) vào năm 2002.

Trong nghiên cứu kinh tế lượng trước đây của Bộ, ngưỡng này được định nghĩa là gấp đôi độ lệch chuẩn quan sát được ở 20 quốc gia OECD.

chương 2

Các yếu tố quyết định chính của cải cách cơ cấu thành công

Giới thiệu

Chương này trình bày những bài học chính rút ra từ 20 nghiên cứu về các giai đoạn cải cách cơ cấu ở các nước thành viên được hoàn thành trong giai đoạn 2007-08. 1 Mặc dù hoạt động này không mang lại bất kỳ “bộ công cụ” chung nào phù hợp với tất cả các nhà cải cách, thậm chí cũng không gợi ý rằng có một bộ công cụ như vậy tồn tại, 2 nhưng nó chỉ ra một số quy luật nổi bật trong cách thức diễn ra các quá trình cải cách. Chương này diễn ra như sau. Phần tiếp theo xem xét vai trò của các yếu tố chính trị và kinh tế ngoại sinh đối với quá trình cải cách đang được nghiên cứu, mặc dù không nhất thiết đối với toàn bộ quá trình chính trị. Sau đó, cuộc thảo luận chuyển sang các vấn đề liên quan đến phạm vi và thời gian cải cách, đặc biệt là tốc độ và trình tự. Phần chính thứ ba đề cập đến các câu hỏi về tham vấn và giao tiếp với công chúng, và nhóm vấn đề thứ tư liên quan đến cách thức các nhà cải cách đối phó với những người phản đối cải cách thực tế hoặc tiềm tàng.

yếu tố ngoại sinh

Nhiều yếu tố ảnh hưởng đến triển vọng cải cách rõ ràng là ngoại sinh đối với chính quá trình cải cách. Chúng bao gồm cả các biến chính trị/thể chế và kinh tế. Một số, chẳng hạn như nhân khẩu học, phần lớn nằm ngoài tầm ảnh hưởng của các nhà hoạch định chính sách, ngoại trừ có thể trong thời gian rất dài, trong khi những thứ khác, chẳng hạn như các thỏa thuận liên minh của chính phủ, là sản phẩm của sự lựa chọn chính trị nhưng vẫn có thể được hiểu là ngoại sinh đối với cải cách, vì chúng không thể dễ dàng bị thay đổi trong ngắn hạn và do đó chúng xác định bối cảnh trong đó các đề xuất cải cách được đưa ra và tranh luận. Bằng chứng của các nghiên cứu điển hình được xem xét ở đây phần lớn ủng hộ quan điểm rằng các điều kiện khuôn khổ chính trị-thể chế và kinh tế là rất quan trọng đối với triển vọng cải cách. 3 Các nghiên cứu điển hình nhấn mạnh tầm quan trọng của các nhiệm vụ bầu cử và tài chính công lành mạnh trong việc tạo ra một bối cảnh thuận lợi cho cải cách cơ cấu. Tầm quan trọng của các biến điều kiện hóa như vậy ngụ ý rằng hoàn cảnh và thời điểm là quan trọng, nhưng cũng có nghĩa là, khi các điều kiện khuôn khổ không thuận lợi, thì hành động chuẩn bị có thể đặt nền móng cho cải cách sau này. Ví dụ, nếu sự yếu kém về tài khóa là một trở ngại đối với các cải cách thị trường lao động hoặc sản phẩm mong muốn, thì quyết tâm theo đuổi những cải cách đó có thể là một lý do khác để theo đuổi củng cố tài khóa trong ngắn hạn.

Bối cảnh chính trị

vấn đề bầu cử

Một trong những phát hiện mạnh mẽ nhất xuất hiện từ các nghiên cứu điển hình là các chính phủ có khả năng đạt được nhiều hơn, với chi phí thấp hơn, khi các kiến trúc sư cải cách có thể tuyên bố một cách đáng tin cậy rằng ủy quyền bầu cử cho cải cách và vấn đề này vẫn còn nổi bật trong tâm trí cử tri ( Pháp, Ba Lan và Mexico: lương hưu; Đức và Tây Ban Nha: thị trường lao động; Hoa Kỳ: cải cách phúc lợi; Hà Lan: bảo hiểm tàn tật ). Ở những nơi các chính phủ mới được bầu hoặc tái đắc cử4 hành động mà không có nhiệm vụ cải cách, hoặc chỉ dựa trên những cam kết mơ hồ để giải quyết các vấn đề cụ thể, thì cử tri và các chủ thể khác ít có khả năng chấp nhận những gì họ đề xuất (Pháp: thị trường lao động; Ý: lương hưu và thị trường lao động 5 ; Ba Lan: bảo hiểm xã hội của nông dân; Thụy Điển: bảo hiểm ốm đau; Hoa Kỳ: lương hưu; Mexico: luật lao động 6 ; Hà Lan: quy định về tiền thuê nhà ). Tuyên bố rằng các nhiệm vụ cải cách trong bầu cử là quan trọng trái ngược với một số nghiên cứu trước đây, điều này cho thấy rằng chúng không phải là một điều cần thiết. Chẳng hạn, Williamson và Haggard (1994) đã chỉ ra nhiều ví dụ về các chương trình cải cách thành công do các chính phủ thực hiện ngược lại với những gì họ đã hứa khi tranh cử - thường là các chính phủ được bầu trên nền tảng dân túy, sau đó theo đuổi củng cố tài chính và cải cách thị trường . Tuy nhiên, những trường hợp này thường liên quan đến những cải cách được thực hiện để đối phó với khủng hoảng, và những cải cách được đề cập thường tạo ra những lợi ích đáng kể một cách nhanh chóng, vì chúng thường nhằm mục đích ổn định kinh tế vĩ mô. 7 Những cải cách nhanh chóng tạo ra nhiều người chiến thắng có thể giành được sự chấp nhận ngay cả khi chúng vấp phải sự phản đối mạnh mẽ từ trước , nhưng vì hầu hết các cải cách cơ cấu không có khả năng tạo ra kết quả lớn nhanh như một sự ổn định thành công, đảm bảo sự chấp nhận của công chúng đối với những cải cách đó trước đó dường như là tất cả các quan trọng hơn.

Bằng chứng của các nghiên cứu điển hình cho thấy tầm quan trọng của các nhiệm vụ bầu cử có thể khác nhau giữa các lĩnh vực chính sách. Nhu cầu về một nhiệm vụ nổi bật nhất đối với cải cách lương hưu và thị trường lao động, nhưng bằng chứng về nó yếu hơn đối với cải cách thị trường sản phẩm, có thể do nhiều cải cách trong số đó tập trung vào ngành và một số khá phức tạp về mặt kỹ thuật . Tác động trực tiếp của chúng đối với hầu hết các hộ gia đình không rõ ràng ngay lập tức, vì đôi khi rất khó thuyết phục công chúng về những lợi ích cho người tiêu dùng phát sinh từ những cải cách sẽ loại bỏ tiền thuê của nhà sản xuất và xung đột lợi ích liên quan không phải lúc nào cũng được giải quyết theo quan điểm chính trị của đảng. dòng. 8 Ví dụ, quy định về việc gia nhập thị trường bán lẻ và giờ mở cửa ở Tây Ban Nha và Đức dường như không phải là vấn đề nổi bật trong các chiến dịch tổng tuyển cử, cũng như cải cách bưu chính ở Thụy Điển. Cải cách ngành điện đã thể hiện rõ nét trong một số cuộc bầu cử cấp bang ở Úc, nhưng các tranh cãi bầu cử hầu như tập trung hoàn toàn vào tư nhân hóa; các khía cạnh khác của cuộc cải cách rất phức tạp này đã không thu hút được sự chú ý của cử tri. Giai đoạn thị trường sản phẩm duy nhất trong đó các yếu tố bầu cử xuất hiện lớn là việc bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà ở Hà Lan, sáng kiến ít nhất có khả năng có tác động trực tiếp rộng rãi nhất đối với các cử tri của bất kỳ cuộc cải cách thị trường sản phẩm nào trong nghiên cứu này. Các mối tương quan về thứ hạng khẳng định cả tầm quan trọng của nhiệm vụ cải cách rõ ràng và sự khác biệt về mức độ phù hợp của yếu tố này đã nêu ở trên (Bảng 1.2 và Hình 2.1).

Các nghiên cứu điển hình cũng cho thấy rằng thời điểm của một cuộc cải cách trong chu kỳ bầu cử có thể rất quan trọng. Nhìn chung, các chính phủ dường như có cơ hội thực hiện cải cách sớm trong nhiệm kỳ của mình: trong các nghiên cứu điển hình, tám trong số mười cải cách vừa được thông qua vừa được duy trì đã được thông qua trong vòng hai năm đầu tiên của nhiệm kỳ chính phủ ( Pháp , Mexico: lương hưu; Ý, Đức và Tây Ban Nha: thị trường lao động; Hoa Kỳ: cải cách phúc lợi; Hà Lan: bảo hiểm tàn tật; Thụy Điển: cải cách bưu điện ). 9 Thực tế là sáu trong số tám trường hợp vừa nêu cũng được đề cập trong đoạn trước cho thấy rằng phát hiện này có mối liên hệ chặt chẽ với vấn đề về các nhiệm vụ bầu cử: bạn nên hành động khi những nhiệm vụ đó còn tương đối mới. Cải cách lương hưu của Mexico đặc biệt nổi bật: nỗ lực đầu tiên để thông qua nó đã thất bại phần lớn vì nó diễn ra ngay trước cuộc bầu cử tổng thống và quốc hội, trong khi nỗ lực thứ hai để thông qua biện pháp này, ngay sau cuộc bầu cử, đã thành công. 10 Tuy nhiên, ở những nơi mà chính phủ được cho là không có nhiệm vụ cải cách, hành động nhanh chóng có thể không giúp ích gì: trong cả ba trường hợp mà các chính phủ đã cố gắng áp dụng cải cách trong vòng vài tháng sau khi giành chiến thắng trong cuộc bầu cử và thất bại, họ gặp khó khăn khi yêu cầu ủy quyền cho chính phủ của mình. đề xuất ( Pháp: thị trường lao động; Ý và Hoa Kỳ: lương hưu ). Như đã lưu ý ở trên liên quan đến cải cách lương hưu ở Mexico, mọi thứ có thể trở nên khó khăn sau này: các cuộc bầu cử đang đến gần dường như khiến các nhà lập pháp sợ rủi ro hơn hoặc làm suy yếu sự gắn kết của chính phủ trong một số trường hợp khác ( Mexico: lương hưu; Pháp: thị trường lao động ; 11 Mexico: luật lao động; Ba Lan: bảo hiểm xã hội nông dân; Thụy Điển: bảo hiểm ốm đau, Hà Lan: bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà ). Mặc dù có hai trường hợp trong đó các cuộc bầu cử sắp tới thực sự thúc đẩy cải cách ( Ba Lan: lương hưu; Hoa Kỳ: cải cách phúc lợi ), đây là cả hai trường hợp trong đó các hoàn cảnh cụ thể đã thắng thế: bằng chứng cho thấy rằng trong mỗi trường hợp này, cử tri ủng hộ mạnh mẽ ủng hộ cải cách, và các đảng lớn khá thân thiết với nhau về vấn đề được đề cập.

Điều quan trọng là các trường hợp không chỉ ra mối quan hệ chặt chẽ giữa thành công của cải cách lương hưu và thời điểm bầu cử, trong khi các giai đoạn cải cách thị trường lao động đã cung cấp sự ủng hộ mạnh mẽ nhất cho giả thuyết rằng hành động nhanh chóng sau bầu cử sẽ có lợi. 12 Mặc dù số lượng các trường hợp còn quá ít để có thể khái quát phát hiện này một cách chắc chắn, nhưng những khác biệt này thực sự có ý nghĩa trực quan: cải cách lương hưu có xu hướng tập trung vào các câu hỏi về tính bền vững lâu dài và chỉ được thông qua sau khi tham vấn rộng rãi. Do đó, chúng mất nhiều thời gian hơn để chuẩn bị và áp dụng, và trong mọi trường hợp, chúng không có khả năng tạo ra những khoản chi đáng kể trong một chu kỳ bầu cử. Hơn nữa, mặc dù sự hợp tác giữa các bên trong cải cách lương hưu được chứng minh là ngoại lệ hơn là quy tắc, trục xung đột chính trong hầu hết các trường hợp không phải là chính trị-đảng phái. 13 Ngược lại, cải cách thị trường lao động thường gây nhiều tranh cãi nhưng nếu được áp dụng đủ sớm trong chu kỳ, có thể bắt đầu tạo ra lợi ích thực sự kịp thời cho cuộc bầu cử tiếp theo, vì vậy triển vọng thành công có vẻ tốt hơn khi chính phủ hành động ngay lập tức. thời kỳ hậu bầu cử.

Hình 2.1. Nhiệm vụ cải cách và điểm số cải cách

Mặc dù tất cả các trường hợp được xem xét ở đây đều liên quan đến những cải cách ít nhất đã được cố gắng thực hiện , nhưng chu kỳ bầu cử cũng có thể ảnh hưởng đến sự sẵn sàng của các chính phủ trong việc cố gắng cải cách ngay từ đầu. Đơn giản là họ có thể thực hiện ít sáng kiến cải cách hơn khi các cuộc bầu cử đang đến gần. Tuy nhiên, bằng chứng kinh tế lượng gần đây liên quan đến “sự chậm lại của cải cách” trước bầu cử như vậy là không rõ ràng. 14 Mặc dù rõ ràng là các chính phủ đang phải đối mặt với cuộc chiến bầu cử lại cận kề có thể không muốn tiến hành các cải cách có khả năng không được lòng dân quá gần ngày bầu cử, nhưng cũng có trường hợp các chính phủ sắp tái tranh cử sẽ muốn được chứng kiến thực hiện trong cuộc bầu cử trước đó của họ lời hứa ( Hoa Kỳ: phúc lợi 15 ). Nếu đối mặt với thất bại có thể xảy ra, họ có thể thúc đẩy những cải cách vào phút cuối nhằm hạn chế ở một mức độ nào đó quyền tự do hành động của người kế nhiệm ( Ba Lan: lương hưu ). 16

Các điều kiện chính trị khác quan trọng nhưng dường như ít quan trọng hơn

Ít quan trọng hơn nhưng vẫn có liên quan là tình trạng của phe đối lập chính trị. Trong một số trường hợp, các chính phủ có thể theo đuổi những cải cách gây tranh cãi khi các đảng đối lập chính bị chia rẽ hoặc bất hòa ( Pháp và Mexico: lương hưu; Ý: thị trường lao động; Úc: điện 17 ). Trong một số giai đoạn của thị trường lao động, khả năng chống lại cải cách bị yếu đi do sự chia rẽ giữa các bên hoặc các vấn đề trong các tổ chức công đoàn lớn ( Ý 18 , Đức và Tây Ban Nha: thị trường lao động ). Tuy nhiên, một phe đối lập yếu hoặc bị chia rẽ rõ ràng không phải là điều kiện đủ để thành công, vì một số nỗ lực cải cách đã bị cản trở ngay cả khi các đảng đối lập đã bị suy yếu do thất bại bầu cử gần đây và xung đột nội bộ (Pháp: thị trường lao động; Ý: lương hưu ) . Phát hiện này phù hợp với nghiên cứu trước đây ở nơi khác. 19 Xem xét sự cân bằng giữa chính phủ và phe đối lập cũng cho thấy rằng “sức mạnh” của chính phủ, được đo bằng đa số lập pháp hoặc thiếu đa số, không phải lúc nào cũng quan trọng: các trường hợp thành công hơn được phân chia gần như đồng đều giữa các cải cách do chính phủ thiểu số áp dụng và các chính phủ chỉ huy. đa số nghị viện. Tương tự như vậy, một nửa số cải cách bị ngăn chặn đã được đề xuất bởi các chính phủ chỉ huy đôi khi chiếm đa số nặng nề trong quốc hội hoặc quốc hội. 20 Mặc dù cải cách có thể đòi hỏi nhiều đàm phán hơn dưới một chính phủ thiểu số, nhưng nó cũng ít có khả năng bị đảo ngược trong trường hợp phe đối lập đã hợp tác trong việc thông qua. Các mối tương quan về cấp bậc có xu hướng củng cố ý nghĩa rằng các yếu tố như quyền kiểm soát của chính phủ đối với đa số trong quốc hội, sự hiện diện của một chính phủ độc đảng hoặc liên minh với một đảng chiếm ưu thế mạnh và sức mạnh của các đảng đối lập còn lâu mới mang tính quyết định: các chỉ số liên quan không gắn kết đáng kể với kết quả cải cách và đôi khi tạo ra dấu hiệu sai (Bảng A1.1).

Các trường hợp được xem xét ở đây cung cấp rất ít bằng chứng cho quan điểm cho rằng tình hình chính trị phức tạp của chính phủ là một yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến triển vọng thành công của cải cách nói chung. 21 Như đã lưu ý ở trên, cải cách lương hưu nói chung không phải là một vấn đề rõ ràng giữa cánh tả và khuynh hướng chính trị có thể đóng một vai trò nhỏ đối với các cải cách trong thị trường sản phẩm, vì các nhóm lợi ích liên quan thường liên kết với nhiều đảng phái chính trị. 22 Tuy nhiên, bản thân các trường hợp cho thấy rằng có thể có “hiệu ứng Nixon đối với Trung Quốc” 23 đối với các cải cách thị trường lao động: các cải cách thị trường lao động thành công thường không được bắt đầu dưới các chính phủ trung tả, ngay cả khi chúng đôi khi được thông qua với sự hợp tác của, hoặc tiếp tục dưới sự điều hành của phe trung hữu ( Ý, Đức và Tây Ban Nha: thị trường lao động; Hoa Kỳ: cải cách phúc lợi ). Thoạt nhìn, điều này có vẻ mâu thuẫn với nghiên cứu kinh tế lượng trước đó cho thấy rằng các chính phủ cánh tả thực hiện ít cải cách hơn, đặc biệt là đối với thị trường lao động. 24 Tuy nhiên, vì các giai đoạn ở đây chỉ liên quan đến các nỗ lực cải cách do chính phủ thực hiện , nên có thể các chính phủ cánh tả đều ít có khả năng theo đuổi cải cách thị trường lao động và có nhiều khả năng thành công hơn khi họ theo đuổi chúng. Đầu tiên, có thể là các chính phủ trung tả có xu hướng chỉ theo đuổi cải cách thị trường lao động khi nhu cầu cải cách là cấp bách nhất. 25 Thứ hai, bởi vì các chính phủ cánh tả thường có quan hệ gần gũi hơn với lao động có tổ chức, nên họ có thể dễ dàng đạt được thỏa thuận với các công đoàn về các đề xuất cải cách. 26 Thứ ba, khi các chính phủ trung tả lựa chọn cải cách, các công đoàn có thể có ít đồng minh để ủng hộ phe đối lập của họ. Trong hai trường hợp, các chính phủ trung tả theo đuổi cải cách thị trường lao động sau khi trở nên mất kiên nhẫn trước sự phản kháng của công đoàn và đã làm như vậy với sự hỗ trợ, hoặc ít nhất là sự chấp nhận, của các đảng khác ( Tây Ban Nha và Đức: thị trường lao động ). Điều này khiến các công đoàn bị cô lập. 27

Lời giải thích cho “hiệu ứng Nixon đối với Trung Quốc” dường như nằm ở sự bất cân xứng thông tin về mối quan hệ giữa các công cụ chính sách và kết quả: đối mặt với một đề xuất cải cách của chính phủ, cử tri không phải lúc nào cũng chắc chắn liệu nó được thúc đẩy bởi mong muốn tăng phúc lợi xã hội hay bởi mong muốn của chính phủ là theo đuổi các mục tiêu đảng phái và phục vụ lợi ích cụ thể của các thành phần cốt lõi của chính họ. Với sự tồn tại của những bất đối xứng như vậy, sự thay đổi chính sách quan trọng theo một hướng nhất định có thể dễ dàng duy trì hơn nếu được thực hiện bởi các bên có vẻ như trước đây là đối lập về mặt ý thức hệ với nó. 28 Sự nghi ngờ về các chính sách do ý thức hệ thúc đẩy dường như là một yếu tố trong một số trường hợp đang được nghiên cứu, trong đó những người phản đối cải cách có thể sử dụng các thuật ngữ mang tính ý thức hệ và chính trị để đóng khung các cải cách được đề xuất theo cách sẽ tăng cường sự phản kháng đối với họ, một phần bằng cách làm cho chúng có vẻ cấp tiến hơn nhiều so với thực tế ( Hoa Kỳ: lương hưu; Hà Lan: bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà; Úc: điện ).

Sự tham gia của các cấp chính quyền khác nhau có thể định hình cải cách

Sáu trong số các trường hợp được xem xét có khía cạnh “liên bang” đáng kể ( Hoa Kỳ: cải cách phúc lợi; Đức: thị trường lao động và bán lẻ; Úc: điện và nước; Tây Ban Nha: bán lẻ) . 29 Các trường hợp của Hoa Kỳ và Úc cho thấy khả năng hợp tác liên chính phủ trong hoạch định chính sách có thể là một điều kiện khung quan trọng cho các cải cách có tầm vóc liên bang quan trọng; nếu năng lực này còn yếu, thì việc tăng cường năng lực này có thể phải là một phần của chương trình cải cách, giống như ở Úc vào đầu những năm 1990. Mặt khác, các nghiên cứu điển hình không chỉ ra những bài học đơn giản, rõ ràng về sự tương tác giữa hoạch định chính sách liên chính phủ và cải cách. Trong ba trường hợp ( Đức: bán lẻ; Hoa Kỳ: cải cách phúc lợi; Úc: điện ), chính quyền địa phương đã có ảnh hưởng quan trọng trong cả việc thúc đẩy và định hình các cải cách cuối cùng được thông qua. Những trường hợp này cũng nêu bật tiềm năng đổi mới chính sách và thử nghiệm của chính quyền địa phương để tác động đến các cuộc tranh luận cải cách cấp quốc gia. Tuy nhiên, trong trường hợp thứ tư ( Đức: thị trường lao động ), khía cạnh liên bang đã chứng tỏ là một yếu tố phức tạp khi thực hiện cải cách và sự phản kháng từ chính quyền địa phương nổi lên như một trở ngại quan trọng đối với cải cách ở hai trường hợp khác ( Tây Ban Nha: bán lẻ; Úc : nước ). Năng lực của chính quyền cấp tỉnh và thành phố trong việc tác động đến việc thực hiện cải cách cũng khiến chính phủ khó theo đuổi cải cách tiền thuê nhà ở Hà Lan. Trong khi chính quyền trung ương kiểm soát hầu hết các chính sách liên quan đến phía cầu của thị trường (chủ yếu là trợ cấp tiền thuê nhà và xử lý thuế đối với người sở hữu nhà ở), những hạn chế về nguồn cung phần lớn là kết quả của các hành động của chính quyền địa phương (quy hoạch và các quyết định sử dụng đất khác).

Ở một số khía cạnh, cuộc cải cách về nước ở Úc là giai đoạn nghịch lý nhất: phần lớn động lực cải cách đến từ các bang, nhưng đó là xung đột giữa các bang và sự miễn cưỡng của bang trong việc trao quyền quản lý chính sách về nước cho các cơ quan cấp quốc gia kiểm tra phần lớn các tiến bộ của cải cách. Trong hai trường hợp quy định bán lẻ ( Đức và Tây Ban Nha ) , chính sách cải cách ở cấp địa phương thực sự hơi khác so với cấp quốc gia - nhưng theo những cách ngược lại: ở Đức, chính Lander thúc đẩy cải cách và chính quyền trung ương điều đó là miễn cưỡng, trong khi ở Tây Ban Nha, chính các khu vực ( Comunidades Autónomas ) đã chống lại việc mở cửa thị trường. Do đó, vấn đề không phải là liệu phân cấp có hỗ trợ cải cách hay không, mà là khi nào và ở đâu nó có khả năng tạo điều kiện cho cải cách. Như các tập phim bán lẻ của Đức và Tây Ban Nha gợi ý, điều này có thể phụ thuộc nhiều vào ngữ cảnh. 30

Bối cảnh kinh tế

Chu kỳ kinh doanh có thể không quan trọng lắm đối với số phận của những nỗ lực cải cách

Mặc dù nhiều cải cách được khởi xướng trong bối cảnh hoạt động kém hiệu quả, nhưng các trường hợp này không chỉ ra mối liên hệ chặt chẽ giữa hiệu quả tăng trưởng hiện tại và khả năng đảm bảo việc áp dụng các cải cách của chính phủ . Một lần nữa, kết quả này phải được xem xét dựa trên trọng tâm của nghiên cứu này là các sáng kiến cải cách mà các chính phủ đã thực hiện. 31 Điều mà các nghiên cứu điển hình gợi ý là, với điều kiện một chính phủ sẵn sàng đưa ra một đề xuất cải cách, thì triển vọng đảm bảo việc thông qua đề xuất đó dường như không có mối liên hệ chặt chẽ với chu kỳ kinh doanh: các cải cách gần như có khả năng được thông qua hoặc bị chặn trong các đợt tăng giá theo chu kỳ cũng như trong các đợt suy thoái. Các mối tương quan về thứ hạng có xu hướng củng cố ấn tượng này: không có yếu tố kinh tế ngoại sinh nào được thử nghiệm có mối liên hệ chặt chẽ với kết quả cải cách, ngoại trừ biến số tổng hợp cho “các yếu tố kích hoạt kinh tế”, dấu hiệu tiêu cực cho thấy cải cách thị trường lao động đặc biệt khó khăn trong giữa một cuộc suy thoái hoặc khủng hoảng nghiêm trọng, và biến củng cố tài chính, sẽ được thảo luận dưới đây. Nhìn chung, các hệ số yếu đối với các biến số kinh tế phù hợp với kết luận rằng hiệu quả kinh tế vĩ mô, mặc dù có thể quan trọng trong việc xác định liệu và khi nào các sáng kiến cải cách được thực hiện, nhưng có tác động hạn chế đến thành công của chính phủ trong việc áp dụng và thực hiện các sáng kiến mà họ cố gắng thực hiện.

Điều đó nói rằng, các nghiên cứu trường hợp đề xuất một số dòng phân tích liên quan đến mối quan hệ giữa hiệu suất tăng trưởng và cải cách trong các lĩnh vực khác nhau đáng để khám phá thêm. Đầu tiên, trong khi cải cách lao động và thị trường sản phẩm thường được bắt đầu trong thời kỳ tăng trưởng kém, nếu không muốn nói là khủng hoảng, cải cách lương hưu được chính phủ thực hiện trong các điều kiện kinh tế từ suy thoái nghiêm trọng đến tăng trưởng mạnh. Vì chi phí và lợi ích của cải cách lương hưu sẽ được cảm nhận trong thời gian rất dài, nên những biến động theo chu kỳ sẽ không định hình nhiều chính sách cải cách lương hưu. Ngược lại, cải cách lao động và thị trường sản phẩm là nhằm cải thiện kết quả hoạt động hiện tại. Thứ hai, mặc dù việc áp dụng các cải cách thị trường lao động dường như không được xác định bởi chu kỳ, nhưng việc thực hiện dường như dễ dàng hơn khi nó trùng với thời kỳ phục hồi ( Tây Ban Nha: thị trường lao động; Hoa Kỳ: cải cách phúc lợi; Hà Lan: bảo hiểm khuyết tật ) . Quan sát này phù hợp với nghiên cứu kinh tế lượng trước đó, cho thấy thời điểm hứa hẹn nhất để cải cách là ngay sau suy thoái. 32 Cải cách Hartz của Đức mang tính hướng dẫn: tác động tích cực đến việc làm là đáng kể nhưng không thành hiện thực cho đến một thời điểm sau khi cải cách được thông qua; các biện pháp của Hartz vẫn không được ưa chuộng và vai trò của chúng trong việc cải thiện tình hình việc làm không được hiểu rộng rãi. 33

Các vấn đề tài khóa có thể tạo ra áp lực cải cách và làm cho cải cách trở nên khó khăn hơn

Áp lực đối với tài chính công, đặc biệt khi liên quan đến một số ràng buộc khá ràng buộc, như tiêu chí gia nhập Liên minh Kinh tế và Tiền tệ Châu Âu (EMU) hoặc các hạn chế hiến pháp đối với nợ công, có thể tạo động lực để theo đuổi cải cách cơ cấu (Ý, Ba Lan và Mexico: lương hưu ; Ba Lan: bảo hiểm xã hội của nông dân ). Tuy nhiên, nhiều cải cách cơ cấu - đặc biệt là cải cách lương hưu - liên quan đến chi phí tài chính trả trước, trong khi lợi ích chỉ được thực hiện sau đó. Do đó, việc thắt chặt tài khóa nghiêm trọng có thể khiến cải cách khó được thông qua và thực hiện hơn. Thật vậy, một trong những phát hiện mạnh mẽ nhất xuất hiện từ nghiên cứu kinh tế lượng gần đây về kinh tế chính trị của cải cách cơ cấu là nền tài chính công lành mạnh có xu hướng gắn liền với nhiều cải cách hơn. 34 Vị thế tài khóa yếu kém cũng khiến việc tìm kiếm các nguồn lực cần thiết để cung cấp các thỏa thuận đền bù hoặc chuyển đổi phù hợp cho những người chịu thiệt hại từ cải cách cơ cấu trở nên khó khăn hơn, và các chính phủ có vốn chính trị hạn chế có thể lựa chọn “chi tiêu” cho việc củng cố tài khóa hơn là cải cách cơ cấu. Các nghiên cứu điển hình được xem xét ở đây có xu hướng phù hợp với những phát hiện này, như rõ ràng từ dấu hiệu tiêu cực trên mối tương quan xếp hạng có ý nghĩa (yếu) đối với biến số củng cố tài chính (Bảng 1.2 và Hình 2.2). Các tài liệu kinh tế lượng gợi ý rằng chính phủ ở các vị trí tài khóa yếu kém có thể khởi xướng ít cải cách hơn, do đó có thể có tác động kép của căng thẳng tài khóa - các nỗ lực cải cách ít có khả năng được khởi xướng và ít có khả năng thành công hơn.

Hình 2.2. Điểm số cải cách và củng cố tài chính

Không hợp nhất tài chính

đang tiến hành  hợp nhất tài chính đang tiến hành

Mặc dù các nghiên cứu điển hình không cung cấp cơ sở để khái quát hóa việc liệu chính phủ có thực hiện nhiều hay ít cải cách với cân bằng tài khóa lành mạnh hơn hay không, nhưng chúng gợi ý rằng tình hình tài khóa thực sự có thể ảnh hưởng đến triển vọng thành công nếu chính phủ thực hiện một sáng kiến cải cách lớn:

•            Trong một số trường hợp, có thể có những nhượng bộ tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng cải cách do những cải thiện trước đây về tình hình tài chính công ( Mexico và Ba Lan: lương hưu; 35 Tây Ban Nha: thị trường lao động ). Ở những quốc gia khác, những khó khăn trong việc giành được sự chấp nhận có liên quan trực tiếp đến tình hình tài chính yếu kém ( Hoa Kỳ: lương hưu; Ý: thị trường lao động ).

•            Sự khẩn cấp của tình hình tài chính quan trọng. Nếu những mối quan tâm về tài chính trước mắt hơn là các mục tiêu cơ cấu dài hạn là ưu tiên hàng đầu trong tâm trí của các nhà hoạch định chính sách, thì thiết kế của cuộc cải cách có thể bị bóp méo bởi nhu cầu tiết kiệm nhanh chóng (Ý: lương hưu; Ba Lan: bảo hiểm xã hội cho nông dân; Thụy Điển: bảo hiểm ốm đau) . ; Hoa Kỳ: cải cách phúc lợi ).

• Các cải cách do nhu cầu tài khóa trước mắt cũng có thể khó duy trì hơn một khi áp lực tài khóa đã giảm bớt, đặc biệt là vì chúng thường được coi là phản ứng cần thiết đối với tình trạng siết chặt tài chính hơn là những thay đổi mong muốn trong thiết lập chính sách cơ cấu (Ba Lan: bảo hiểm xã hội của nông dân ; Thụy Điển: bảo hiểm ốm đau ). Các tài liệu học thuật về kinh tế chính trị của cải cách chính sách gợi ý rằng đây thường là một vấn đề với các cuộc cải cách do khủng hoảng gây ra, cho dù chúng được thúc đẩy bởi căng thẳng tài chính hay các áp lực khác. 36

Sự tương phản giữa cải cách bảo hiểm ốm đau (SI) ở Thụy Điển vào đầu những năm 1990 và cải cách bảo hiểm tàn tật của Hà Lan vào đầu những năm 2000 mang tính hướng dẫn: cân nhắc tài chính là những yếu tố quan trọng trong cả hai cuộc cải cách, nhưng tác động của chúng đối với quá trình cải cách là không giống nhau . Nhu cầu tiết kiệm tài chính ngay lập tức là tối quan trọng ở Thụy Điển khi cải cách SI đầu tiên được thông qua vào năm 1991, và cải cách được coi là một nhu cầu tài chính cần thiết. Khi tình hình tài chính được cải thiện, áp lực đảo ngược nó ngày càng tăng. Ngược lại, ở Hà Lan, áp lực tài chính không phải là động lực chính và cải cách được tranh luận nhiều hơn về các mục tiêu kích hoạt và thị trường lao động hơn là các mục tiêu tài chính. Những cải cách gần đây hơn của Thụy Điển đối với SI, cho đến nay dường như rất thành công, cũng phù hợp với giả thuyết này: bởi vì chúng được áp dụng vào thời điểm tình hình tài chính khá lành mạnh, chúng không áp đặt những chi phí ban đầu nặng nề như vậy đối tượng thụ hưởng như cải cách năm 1991, và chúng được thiết kế tập trung vào kích hoạt và chi phí xã hội của việc không hoạt động hơn là các mối quan tâm về tài chính.

Mối liên hệ giữa cải cách cơ cấu và tình trạng tài chính công có thể đặc biệt rõ ràng đối với cải cách luật bảo vệ việc làm (EPL). EPL và bảo hiểm thất nghiệp (UI) có thể được coi là những cách thay thế để bảo vệ người lao động trước rủi ro thất nghiệp. Nhìn chung, dường như có sự đánh đổi giữa chúng, bởi vì các quốc gia có EPL nghiêm ngặt thường có hệ thống bảo hiểm thất nghiệp kém hào phóng hơn và ngược lại. 37 Do đó, một lộ trình cải cách rõ ràng dành cho những người đang tìm cách hạ thấp EPL và giảm thiểu thuyết nhị nguyên thị trường lao động sẽ là kết hợp việc nới lỏng EPL với việc tăng phạm vi bảo hiểm UI. Khả năng này thực sự đã được thảo luận ở Ý trong suốt thời gian nghiên cứu tình huống đề cập, nhưng áp lực đối với tài chính công đã hạn chế khả năng của các chính phủ kế tiếp theo đuổi một thỏa hiệp như vậy. Một cách tiếp cận tương tự cũng có thể tạo điều kiện cải cách ở Tây Ban Nha, nhưng ở đó, tình hình ngân sách cũng eo hẹp. Tuy nhiên, một lý do khiến cải cách thị trường lao động ở Tây Ban Nha năm 1997 dễ dàng hơn so với năm 1993-94 là do tài chính công lành mạnh hơn trong trường hợp sau. Mặc dù kỷ luật tài khóa vẫn là điều tối quan trọng, nhưng để đảm bảo việc tham gia làn sóng EMU đầu tiên diễn ra suôn sẻ, chính phủ có thể chi trả một số khoản thuế và các nhượng bộ khác để khuyến khích sử dụng các hợp đồng dài hạn mới và giảm sự phụ thuộc vào các hợp đồng có thời hạn cố định và các hợp đồng phi tiêu chuẩn khác.

Hiệu suất thị trường lao động ảnh hưởng đến bản chất của cải cách thị trường lao động

Các tài liệu về kinh tế chính trị cho thấy rằng, mặc dù tỷ lệ thất nghiệp cao có xu hướng làm tăng áp lực cải cách thị trường lao động, nhưng tỷ lệ thất nghiệp tăng mạnh sẽ làm tăng khả năng xảy ra “cải cách hai cấp”. 38 Vì giá trị của việc bảo vệ việc làm tăng lên cùng với tỷ lệ thất nghiệp, nên những người lao động thường xuyên, những người có xu hướng là bộ phận có tổ chức nhất của lực lượng lao động, thậm chí còn có lý do lớn hơn để chống lại bất kỳ sự suy yếu nào của EPL trong thời kỳ suy thoái theo chu kỳ. Đồng thời, do EPL có xu hướng cản trở quá trình phá hủy việc làm cũng như tạo việc làm, nên các chính phủ có thể ngần ngại nới lỏng các biện pháp bảo vệ EPL trong bối cảnh suy thoái kinh tế, vì sợ mất việc làm thậm chí còn lớn hơn. Do đó, cải cách trong những trường hợp như vậy có xu hướng tập trung vào “những người bên ngoài” thị trường lao động - những người mới tham gia, những người có hợp đồng không thường xuyên, những người thất nghiệp và những người khác đang được hưởng lợi. Các trường hợp thị trường lao động đang được xem xét phần lớn phù hợp với giả thuyết này ( Pháp, Ý và Đức: thị trường lao động; Thụy Điển: bảo hiểm ốm đau; Hà Lan: bảo hiểm tàn tật ). 39

Ngoại lệ đối với sự khái quát hóa này là Tây Ban Nha: đây là trường hợp duy nhất trong nghiên cứu mà chính phủ nới lỏng các điều kiện để sa thải những người trong cuộc trên thị trường lao động vào thời điểm tỷ lệ thất nghiệp gia tăng. 40 Năm 1994, với tình trạng thất nghiệp vẫn gia tăng, chính phủ đã tiến hành cơ cấu lại các thủ tục thôi việc nhằm nỗ lực giảm chi phí cũng như mở rộng và làm rõ các căn cứ cho việc sa thải cá nhân và tập thể “chính đáng”. Các quy định về trợ cấp thôi việc vẫn không thay đổi, nhưng ngay cả cải cách hạn chế này cũng đánh dấu một bước ngoặt quan trọng. 41 Hơn nữa, nó đã giúp dọn đường cho các bước tiếp theo vào năm 1997, bao gồm cả việc đưa ra một hợp đồng vô thời hạn mới với mức trợ cấp thôi việc thấp hơn. Trong khi nghiên cứu trường hợp xác định nhiều yếu tố khác nhau tại nơi làm việc định hình quá trình cải cách, đặc điểm nổi bật nhất của tình hình Tây Ban Nha là vào năm 1993-1994, tính hai mặt của thị trường lao động đã đi xa đến mức những người thất nghiệp và những người có hợp đồng phi tiêu chuẩn đông hơn những người lao động bình thường. , vì vậy đã có những khuyến khích bầu cử mạnh mẽ để giúp nhiều người bên ngoài có được việc làm ổn định hơn, ngay cả khi điều này khiến những người trong cuộc được tuyển dụng phải trả giá. 42 Trường hợp của Tây Ban Nha cho thấy rằng cải cách ở bên lề thị trường lao động thực sự có thể làm suy yếu quyền lực bên trong và tạo cơ hội cho những cải cách sâu hơn tiếp theo, nhưng kinh nghiệm của các quốc gia được nghiên cứu, cũng như các thành viên OECD khác, cho thấy quá trình này là không dễ dàng, tự động hay nhanh chóng.

Áp lực bên ngoài có xu hướng được cảm nhận trực tiếp nhất trên thị trường sản phẩm

Có thể khó đánh giá vai trò của các yếu tố bên ngoài trong việc định hình quá trình cải cách bằng cách sử dụng phương pháp nghiên cứu tình huống, vì nhiều yếu tố tác động, chẳng hạn như tự do hóa thương mại, xây dựng Thị trường chung EU hoặc thay đổi chính sách ở các nền kinh tế khác, đang mạnh mẽ nhưng từ từ. Chúng định hình toàn bộ bối cảnh diễn ra các cuộc tranh luận về chính sách kinh tế. Do đó, rất khó xác định tác động của chúng đối với bất kỳ cuộc tranh luận cải cách cụ thể nào, mặc dù nghiên cứu kinh tế lượng gần đây luôn chỉ ra tầm quan trọng của những ảnh hưởng quốc tế như vậy, đặc biệt là đối với tự do hóa thị trường sản phẩm. 43 Bằng chứng xuất hiện từ các nghiên cứu điển hình phù hợp với những phát hiện này và, đáng kể, cung cấp hỗ trợ cho một số cơ chế nhân quả được cho là nền tảng của các mối quan hệ này. Nhìn chung, ảnh hưởng của các yếu tố quốc tế có thể thấy rõ nhất cùng với các cải cách thị trường sản phẩm. Những yếu tố này bao gồm tự do hóa thương mại và cạnh tranh quốc tế ( Úc: điện; Đức: bán lẻ 44 ), cũng như thay đổi quy định quốc tế, phát triển công nghệ và chính sách của EU ( Thụy Điển: cải cách bưu chính ). Nghiên cứu và đổi mới chính sách ở những nơi khác cũng thúc đẩy các nhà hoạch định chính sách xem xét những cách làm mới ( Úc: điện lực; Thụy Điển: cải cách bưu chính ). Trong hai giai đoạn cải cách lương hưu, áp lực từ thị trường tài chính quốc tế đóng vai trò thúc đẩy các sáng kiến cải cách ( Ba Lan và Ý: lương hưu ), và trong một số trường hợp, các chính phủ đã liên kết các đề xuất cải cách với EMU hoặc gia nhập EU ( Ý: lương hưu và thị trường lao động; Tây Ban Nha: thị trường lao động; Ba Lan: bảo hiểm xã hội cho nông dân ). Ảnh hưởng của EU rõ ràng nhất liên quan đến các công cụ chính sách tương đối “cứng rắn”, như EMU, gia nhập EU và phán quyết của Tòa án Công lý Châu Âu. Các hình thức phối hợp chính sách nhẹ nhàng hơn, như quy trình Lisbon, có xu hướng được sử dụng một cách công cụ - chúng cung cấp các công cụ cho các nhà hoạch định chính sách đang cố gắng hợp pháp hóa những thay đổi trong chính sách sản phẩm hoặc thị trường lao động mà họ tin là mong muốn.

Thời gian, phạm vi và trình tự

Các nghiên cứu điển hình đề xuất một số vấn đề cần khám phá liên quan đến thời gian và tốc độ cải cách, hoàn toàn khác với các vấn đề đã thảo luận ở trên liên quan đến chu kỳ bầu cử. Một tài liệu quan trọng tập trung vào trình tự hoặc “gộp” các cải cách, đặc biệt là ở các nước đang phát triển hoặc đang chuyển đổi. Vì việc gộp chung có xu hướng phổ biến hơn trong các trường hợp chuyển đổi hệ thống, khi các gói cải cách “vụ nổ lớn” được thông qua ( ví dụ : bắt đầu quá trình chuyển đổi hậu cộng sản), hoặc để đối phó với các cuộc khủng hoảng nghiêm trọng, nên hầu hết các cải cách thuộc nhóm này nghiên cứu đã không được thông qua như là một phần của một gói lớn duy nhất. 45 Thay vào đó, chúng có xu hướng được sắp xếp theo trình tự, một vấn đề mà một số nghiên cứu điển hình đã làm sáng tỏ. Khi thực hiện gộp các biện pháp này, nó thường liên quan đến nhiều biện pháp cải cách có liên quan chặt chẽ với nhau trong một lĩnh vực đơn lẻ hơn là sự kết hợp của các cải cách trên một số lĩnh vực chính sách riêng biệt.

Một “bầu không khí cải cách” có thể tạo điều kiện thuận lợi cho tiến bộ trong các vấn đề cụ thể, đặc biệt là trong các thị trường sản phẩm

Các nghiên cứu điển hình gợi ý rằng các cải cách riêng lẻ có thể dễ dàng theo đuổi hơn khi chúng tạo thành một phần của sự thay đổi lớn hơn trong các thiết lập chính sách cơ cấu; những cải cách như vậy phù hợp với bản chất của chính sách kinh tế hơn là đi ngược lại ( Thụy Điển: cải cách bưu điện; Hoa Kỳ: cải cách phúc lợi; Úc: điện và nước; Hà Lan: bảo hiểm tàn tật; Pháp, Mexico và Ba Lan: lương hưu) . Do đó, khi cải cách bưu chính của Thụy Điển xuất hiện trong chương trình nghị sự chính trị, quốc gia này đã trải qua một sự thay đổi lớn theo hướng mở cửa các lĩnh vực mạng lưới. 46 Cả cải cách về năng lượng và nước ở Úc đều được khởi động trong bối cảnh và phần lớn được định hình bởi chương trình cải cách kinh tế vi mô rộng lớn hơn, chương trình này cuối cùng đã được định hình thể chế chính thức trong Chính sách Cạnh tranh Quốc gia. Hà Lan đã giải quyết vấn đề cải cách bảo hiểm khuyết tật vào thời điểm mà một số cải cách bảo hiểm xã hội và thị trường lao động khác đang được đưa vào chương trình nghị sự. 47 Điểm số rất cao và có ý nghĩa đối với sự tương tác giữa cải cách thị trường sản phẩm nhất định và “môi trường cải cách PMR” tổng thể, được đo bằng sự thay đổi trong các chỉ số của OECD về quy định thị trường sản phẩm (PMR) đối với bảy lĩnh vực phi sản xuất xung quanh thời điểm cải cách, củng cố ấn tượng này: nó gợi ý rằng các cải cách thị trường sản phẩm đơn lẻ có nhiều khả năng được chấp nhận như một phần của quá trình cải cách trên diện rộng.

Có thể khó theo đuổi đồng thời cải cách lương hưu và thị trường lao động

Tương tác chính sách giữa các lĩnh vực dường như yếu, với một ngoại lệ: hệ số tương quan cho thấy một dấu hiệu tiêu cực và đáng kể đối với mối quan hệ giữa kết quả cải cách thị trường lao động và chỉ báo về những thay đổi đang diễn ra trong chính sách lương hưu. Nói tóm lại, có vẻ như những cải cách lớn về lương hưu có thể khiến cho những cải cách thị trường lao động thành công trở nên khó khăn hơn đáng kể. Với những tác động đối với thị trường lao động của nhiều cải cách hưu trí, các sáng kiến lớn trong cả hai lĩnh vực cùng một lúc có thể được coi là đánh vào người lao động bằng “quả đấm kép”: các công đoàn, với lợi ích ở cả hai lĩnh vực, sẽ khó chấp nhận những cải cách lớn trong cả hai lĩnh vực. và các chính phủ có thể chấp nhận rằng cái giá chính trị của việc theo đuổi chúng cùng nhau sẽ quá cao. Điều này làm cho kinh nghiệm của Ý vào giữa những năm 1990 trở nên đáng chú ý hơn, vì nước này đã cố gắng theo đuổi cải cách trong cả hai lĩnh vực, mặc dù chỉ sau khi nhượng bộ đáng kể cho các công đoàn về cả hai lĩnh vực.

Các sự kiện có thể mở ra “cửa sổ cơ hội”...

Ngay cả khi không có nhiệm vụ bầu cử gần đây, các sự kiện xảy ra một lần, chẳng hạn như khủng hoảng hoặc bê bối, có thể phơi bày những điểm yếu của hiện trạng và tạo cơ hội cho cải cách. Chúng thậm chí có thể dẫn đến việc một chính phủ có nhiệm vụ cải cách rõ ràng trong trường hợp không có các cuộc bầu cử mới. Khủng hoảng hoặc các sự kiện “bắt buộc phải hành động” khác có thể nâng cao nhận thức về nhu cầu thay đổi, làm lung lay các liên minh lợi ích đã được thiết lập hoặc khiến các tác nhân chấp nhận cải cách bất chấp mức độ không chắc chắn cao về môi trường sau cải cách (Ý: lương hưu; Ba Lan: xã hội của nông dân bảo hiểm; Thụy Điển: bảo hiểm ốm đau và cải cách bưu chính; 48 Tây Ban Nha: thị trường lao động ). 49 Ngoài ra, có thể có những diễn biến không buộc chính phủ phải hành động mà làm giảm các trở ngại đối với cải cách bằng cách làm suy yếu các đối thủ của chính phủ hoặc làm lung lay các liên minh lợi ích đã được thiết lập ( Ý 50 và Đức: thị trường lao động; Mexico: cải cách lương hưu và luật lao động; 51 Úc: điện 52 ). Tuy nhiên, những cải cách như vậy, nếu được thông qua, có thể khó duy trì một khi hoàn cảnh bất thường qua đi, trừ khi chúng dựa trên những thay đổi lâu dài hơn trong hiểu biết của các đại lý về những gì khả thi hoặc mong muốn ( Đức: thị trường lao động; Ba Lan: bảo hiểm xã hội cho nông dân ). 53 Đáng chú ý là các sự kiện ngoại sinh dường như có ít tác động nhất đối với các cải cách về hưu trí, đây có lẽ là điều được mong đợi: do chúng giải quyết tính bền vững lâu dài của các chế độ chính sách phức tạp bao trùm phần lớn dân số, nên chúng có xu hướng đòi hỏi thời gian dài chuẩn bị và tham vấn rộng rãi, làm cho chúng ít có khả năng bị thúc đẩy bởi sự phát triển kinh tế hoặc chính trị hiện tại. Thật vậy, cả hai cuộc cải cách lương hưu do khủng hoảng gây ra trong nghiên cứu này đều bị cản trở ( Ý: lương hưu; Ba Lan: bảo hiểm xã hội của nông dân ). 54 Các hệ số tương quan cho biến số “kích hoạt ngoại sinh” cung cấp một số hỗ trợ cho những ấn tượng này: hệ số vừa mạnh vừa có ý nghĩa đối với các cải cách trong thị trường sản phẩm (Bảng 1.2).

... nhưng vội vàng hơn có thể làm giảm tốc độ

Mặc dù điều quan trọng là các nhà hoạch định chính sách phải nắm bắt các cơ hội cải cách khi những cơ hội này xuất hiện, nhưng điều quan trọng cần lưu ý là các cải cách thành công, đặc biệt là cải cách lương hưu, thường có thời gian thai nghén tương đối dài, bao gồm một lượng lớn nghiên cứu và tham vấn cẩn thận (Pháp, Ba Lan và Mexico: lương hưu; Ý: thị trường lao động; Hoa Kỳ: cải cách phúc lợi; Hà Lan: bảo hiểm tàn tật; Úc: điện ). Trung bình, việc xây dựng và thông qua các cải cách được xem xét trong các trường hợp thành công hơn mất hơn hai năm - và con số này không bao gồm “công việc chuẩn bị” được thực hiện trong nhiều giai đoạn trong đó các vấn đề và đề xuất đã được tranh luận và nghiên cứu trong nhiều năm. nhiều năm trước khi các nhà chức trách bắt tay vào xây dựng các cải cách cụ thể. 55 Ngược lại, nhiều nỗ lực cải cách ít thành công hơn đã được tiến hành mà không có sự chuẩn bị đầy đủ ( Thụy Điển: bảo hiểm ốm đau 56 ; Pháp: thị trường lao động; Ý: lương hưu ). 57 Mặc dù các chính phủ nên sẵn sàng sử dụng “các cơ hội” chính trị khi họ mở ra, nhưng điều này có thể gây ra vấn đề nếu nó dẫn đến sự vội vàng quá mức. Điều này áp dụng cho việc thực hiện cũng như áp dụng: thời gian biểu thực hiện quá tham vọng có thể dẫn đến những vấn đề có thể tránh được ( Ba Lan: lương hưu; Đức: thị trường lao động ). Do đó, sự trượt giá đối với lịch trình thực hiện đôi khi có thể chứng minh là cần thiết, để tránh những thất bại thực hiện có thể gây tốn kém ( Mexico: lương hưu ). Tuy nhiên, nếu sự vội vàng thường là điềm báo cho sự thất bại, thì sự cân nhắc kỹ càng không phải là sự đảm bảo cho sự thành công (Hình 2.3). Một số cải cách bị cản trở được đề cập trong các tập phim là trọng tâm của các quá trình tham vấn và nghiên cứu cẩn thận và lâu dài, mà cuối cùng tạo ra rất ít hoặc không cải cách ( Đức: giờ bán lẻ; Hà Lan: bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà; Ba Lan: bảo hiểm xã hội của nông dân; Mexico: luật lao động ). Đúng như dự đoán, mối tương quan thứ hạng về thời gian chuẩn bị trong 20 trường hợp là rất có ý nghĩa; ở cấp độ các lĩnh vực chính sách, nó cũng có ý nghĩa, mặc dù ít hơn một chút, đối với cải cách lương hưu, nhưng không phải đối với thị trường lao động hoặc thị trường sản phẩm, phản ánh các giai đoạn chuẩn bị và đàm phán lâu dài trước khi áp dụng hầu hết các cải cách lương hưu thành công. 58

Hình 2.3. Điểm cải cách và tốc độ cải cách

Chế độ chính sách có thể ít nhiều “chín muồi” để cải cách

Cải cách sớm, mặc dù về nguyên tắc là mong muốn, nhưng có thể rất khó khăn trong thực tế. Những cải cách thành công của các cơ chế chính sách đã được thiết lập thường đi trước sự “xói mòn” của hiện trạng , liên quan đến (1) quan niệm được chia sẻ rộng rãi rằng các chính sách và thể chế tại chỗ đang thất bại và (2) một loạt các quyết định gia tăng đã bắt đầu thay đổi. làm suy yếu thể chế chính sách hiện hành. 59 Trong khi mọi thứ không nhất thiết phải đạt đến điểm khủng hoảng, những cải cách triệt để thường theo sau những thay đổi từng phần đối với hệ thống cũ được cho là không phù hợp hoặc thậm chí làm cho mọi thứ trở nên tồi tệ hơn ( Ba Lan: lương hưu; Đức: giờ bán lẻ và Hartz; Hoa Kỳ: cải cách phúc lợi; Hà Lan: bảo hiểm tàn tật; Ý và Tây Ban Nha: thị trường lao động ). 60 Cải cách có thể sẽ khó khăn hơn khi các thỏa thuận hiện tại được thể chế hóa tốt và phổ biến, và khi dường như không có nguy cơ đổ vỡ sắp xảy ra nếu cải cách không được thực hiện ( Ba Lan : bảo hiểm xã hội cho nông dân; Thụy Điển: bảo hiểm ốm đau 61 ; Hoa Kỳ : lương hưu; Mexico: luật lao động; Hà Lan: bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà ). Trong những trường hợp như vậy, những người phản đối cải cách thậm chí có thể không cần đưa ra bất kỳ đề xuất thay thế nào của riêng họ; họ chỉ có thể bảo vệ hiện trạng . 62 Biến số “độ chín muồi của cải cách” được sử dụng trong các tương quan xếp hạng do đó được định nghĩa theo các nỗ lực cải cách trước đó, ngay cả khi những nỗ lực này là một phần, bị cản trở hoặc đảo ngược: các nỗ lực liên tiếp nhằm cải cách một chế độ cho thấy nhận thức ngày càng tăng về nhu cầu thay đổi. Kết quả cho thấy cải cách thực sự có nhiều khả năng tiến triển hơn ở những nơi mà những cải cách trước đó đã được thực hiện (Hình 2.4). “Sự chín muồi” dường như đặc biệt quan trọng đối với cải cách thị trường lao động và lương hưu, trong khi nó có ít tác động đối với cải cách thị trường sản phẩm. Điều này có thể phản ánh thực tế rằng những cải cách về lương hưu và các thể chế thị trường lao động ảnh hưởng trực tiếp đến phần lớn cử tri và làm thay đổi các sắp xếp mà trong một số trường hợp được coi là các thể chế nhà nước phúc lợi cốt lõi. Trong trường hợp cải cách thị trường sản phẩm, có vẻ như bối cảnh chính sách rộng lớn hơn mới là vấn đề, như được đề xuất bởi các biến số tương tác chính sách đã thảo luận ở trên: một thông điệp khả thi có thể là chính phủ có thể mở cửa một ngành ngay từ nỗ lực đầu tiên, nhưng nó có nhiều khả năng làm như vậy nếu nó cũng đang mở ra các lĩnh vực khác.

Hình 2.4. Điểm cải cách và lịch sử cải cách

Không có cải cách trước đó đã cố gắng

Những nỗ lực cải cách trước đây

Câu hỏi về “sự chín muồi của cải cách” không chỉ liên quan đến mức độ nghiêm trọng của vấn đề cần giải quyết mà còn liên quan đến mức độ nhận thức về cái giá phải trả của hiện trạng và sự đồng thuận về nhu cầu thay đổi - đó là một câu hỏi về giao tiếp (xem bên dưới) , cũng như phân tích kinh tế, và do đó ở một mức độ nào đó là nội sinh đối với quá trình cải cách. Do đó, kết luận được rút ra không phải là các nhà cải cách nên bỏ mặc các chế độ chính sách “chưa chín muồi”, mà việc thuyết phục các bên liên quan và công chúng về cái giá của việc không cải cách có thể là thách thức đầu tiên trong những trường hợp như vậy. Thật vậy, các mối tương quan xếp hạng của Spearman cho thấy mối liên hệ tích cực có ý nghĩa thống kê giữa “sự chín muồi của cải cách” và “sự truyền đạt về chi phí của hiện trạng ” , rõ ràng phản ánh mức độ mà những nỗ lực cải cách thậm chí một phần hoặc không thành công có thể tập trung sự chú ý vào một vấn đề. Một hàm ý quan trọng nữa của lập luận liên quan đến “thời điểm chín muồi để cải cách” là những cải cách ban đầu bị ngăn chặn, đảo ngược hoặc rất hạn chế không cần phải coi là thất bại: chúng có thể đóng vai trò phá hoại hiện trạng và tạo tiền đề cho một nỗ lực thành công hơn sau này . TRÊN. Tất cả những cải cách lương hưu và thị trường lao động thành công hơn được xem xét trong nghiên cứu này đều xảy ra sau những thất bại trước đó và nhiều nỗ lực cải cách kém thành công hơn trong cả ba lĩnh vực giờ đây có thể được coi là đã giúp tạo tiền đề cho những sáng kiến cải cách tiếp theo, đôi khi có ảnh hưởng sâu rộng ( Australia : nước; Thụy Điển: bảo hiểm ốm đau; Ý: lương hưu; Đức: bán lẻ ).

Nó thường có ý nghĩa để "lấy những gì bạn có thể nhận được" ...

Một số trường hợp nêu bật những cách thức mà việc giải quyết các vấn đề dễ dàng nhất trước tiên có thể tạo ra động lực cho cải cách, tạo điều kiện cho sự thay đổi tiếp theo. 63 Các bước ban đầu có thể tạo ra áp lực cải cách hơn nữa bằng cách thay đổi kỳ vọng của các đại lý và/hoặc kích hoạt các khu vực bầu cử mới ( Pháp, Ba Lan, Mexico: lương hưu; Đức: bán lẻ; Thụy Điển: bảo hiểm ốm đau và cải cách bưu chính; Úc: điện; Tây Ban Nha: thị trường lao động ; Hà Lan: bảo hiểm tàn tật ). Nếu các biện pháp ban đầu dẫn đến kỳ vọng cải cách hơn nữa, các tác nhân bắt đầu điều chỉnh hành vi của họ theo dự đoán và bản thân điều này có thể làm giảm khả năng chống lại các biện pháp tiếp theo. 64 Thật vậy, những kỳ vọng thay đổi và kích hoạt các mối quan tâm mới là một trong những cách mà những thất bại cải cách đôi khi tạo cơ sở cho thành công tiếp theo ( Ý: lương hưu; Thụy Điển: bảo hiểm ốm đau; Hà Lan: bảo hiểm tàn tật ). Khi quá trình cải cách mở ra, các đặc quyền và đặc lợi được giữ lại bởi những người không bị ảnh hưởng bởi các biện pháp cải cách đầu tiên có thể trở nên rõ ràng hơn bao giờ hết và do đó khó bảo vệ hơn. Do đó, trình tự cải cách lương hưu điển hình ở nhiều quốc gia bắt đầu với những người lao động trong khu vực tư nhân (tương đối ít đặc quyền hơn) trước khi chuyển sang chương trình chính của khu vực công và sau đó là các chương trình cụ thể hơn tồn tại ở những bộ phận có đặc quyền nhất của khu vực công. 65 Tương tự như vậy, như đã lưu ý ở trên, cải cách thị trường lao động thường bắt đầu bằng những cải cách nhắm vào những người bên ngoài thị trường lao động và để những người bên trong được bảo vệ - một chiến lược cổ điển “lấy những gì bạn có thể nhận được”.

Trong thị trường sản phẩm, quá trình này có phần phức tạp hơn, nhưng nói rộng ra, các ngành đã mở cửa để cạnh tranh (cho dù thông qua mở cửa quốc tế hay bãi bỏ quy định đối với thị trường sản phẩm trong nước) thường hỗ trợ các cải cách nâng cao hiệu quả trong các ngành mà họ dựa vào cho đầu vào và dịch vụ ( Úc: điện; Thụy Điển: cải cách bưu chính ). Các tài liệu gợi ý rằng đây là một mô hình tương đối phổ biến trong việc phổ biến các cải cách thị trường sản phẩm, với các ngành chịu áp lực cạnh tranh được hưởng lợi từ cải cách “thượng nguồn”. 66 Trong nghiên cứu này, đáng chú ý là những áp lực như vậy không có đối với những cải cách thị trường sản phẩm đã bị cản trở ( Đức và Tây Ban Nha: bán lẻ; Hà Lan: bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà; Úc: nước ). Trong ba trường hợp, các ngành được điều chỉnh hướng tới các hộ gia đình, do đó không có “các ngành hạ nguồn” để huy động. Các hộ gia đình trong những trường hợp này hoặc thấy cải cách không hấp dẫn (thuê nhà) hoặc đơn giản là thấy quá ít lợi ích tức thời từ cải cách để nó trở nên nổi bật về mặt bầu cử (bán lẻ). Trong trường hợp nước Úc, các cải cách theo định hướng thị trường đã đe dọa lợi ích của ngành nông nghiệp được tưới tiêu vốn đã phát triển chủ yếu để đáp ứng các chính sách về nước trong quá khứ.

... nhưng chiến lược như vậy cũng có rủi ro

Một chiến lược tập trung vào việc bắt đầu với “quả treo thấp” có những cạm bẫy của nó. Đầu tiên, nếu những đề xuất ban đầu rất khiêm tốn được coi là dấu hiệu báo trước những cải cách sâu sắc hơn sắp tới, thì một số cơ quan có thể áp dụng quan điểm không khoan nhượng để phản đối ngay cả những biện pháp tương đối nhỏ nhằm ngăn chặn rủi ro rằng quá trình sau đó sẽ tiến xa hơn ( Ý: thị trường lao động 67 ; Hoa Kỳ: lương hưu; Hà Lan: bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà ). Thứ hai, khó có thể đảm bảo rằng làn sóng cải cách đầu tiên thực sự dẫn đến cải cách tiếp theo. Giá trị của đặc lợi mà các nhóm được miễn trừ được hưởng có thể tăng lên do cải cách nhắm vào những người khác, do đó làm tăng động cơ của những người trong cuộc không được cải cách để bảo vệ đặc quyền của họ. Vấn đề làm sâu sắc thêm thuyết nhị nguyên thị trường lao động cho thấy việc chuyển từ tính linh hoạt bên lề sang cải cách “cốt lõi” của thị trường lao động khó khăn như thế nào. 68 Điều này trái ngược với con đường cải cách lương hưu được mô tả ở trên. Rất có thể, sự khác biệt giữa lương hưu điển hình và trình tự cải cách thị trường lao động phản ánh quy mô tương đối của các nhóm không được cải cách. Cải cách hưu trí có xu hướng bắt đầu với các nhóm lớn nhưng được tổ chức kém và ít đặc quyền hơn, trước khi tiến hành giải quyết các chế độ đặc quyền hơn. Khi cải cách tiến hành, các nhóm thiểu số chưa được cải cách vẫn bị cô lập và thấy khó khăn hơn bao giờ hết để bảo vệ quan điểm bất thường của họ. Trong thị trường lao động, tình hình thường bị đảo ngược: các cải cách thị trường lao động định hướng bên ngoài ban đầu thường nhắm vào các nhóm thiểu số, khiến phần lớn người lao động bị ảnh hưởng. Do đó, khu vực chưa cải cách lớn hơn khu vực đã cải cách.

Truyền thông, tư vấn và lãnh đạo

Từ lâu đã có những cuộc tranh luận về việc liệu và khi nào thì các nhà cải cách nên che giấu ý định của họ trước công chúng (“cải cách lén lút”) hay, thay vào đó, tối đa hóa tính minh bạch của quy trình chính sách nhằm nỗ lực giành được sự ủng hộ của các bên liên quan và công chúng đối với cải cách. Các nghiên cứu điển hình chỉ ra sự mong muốn của chiến lược thứ hai, đặc biệt là xét về tầm quan trọng của các nhiệm vụ bầu cử đã thảo luận ở trên. Ngoài việc tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng cải cách, cách tiếp cận như vậy có thể cải thiện chất lượng của thiết kế cải cách và giảm khả năng cải cách sẽ bị đảo ngược nếu tình hình chính trị thay đổi. 69 Trao đổi thông tin, tham vấn và nghiên cứu hiệu quả đều có thể góp phần tạo nên sự đồng thuận cho cải cách; Việc áp dụng cải cách có thể mất nhiều thời gian hơn khi áp dụng cách tiếp cận như vậy, nhưng chất lượng của chính sách có thể sẽ cao hơn và việc đảo ngược cải cách sau đó ít phổ biến hơn.

Những nỗ lực giao tiếp và tư vấn hiệu quả đã được đền đáp

Trong những giai đoạn thành công hơn, các chính phủ đã nỗ lực đáng kể ngay từ giai đoạn đầu để giải thích và thuyết phục các cải cách vì lợi ích của các bên liên quan và trong hầu hết các trường hợp là công chúng ( Pháp, Ý , 70 Ba Lan, Mexico: lương hưu; Đức 71 và Tây Ban Nha: thị trường lao động; Hà Lan: bảo hiểm tàn tật ). Quá trình này không chỉ phục vụ để tạo ra sự hỗ trợ cho cải cách mà còn, trong nhiều trường hợp, cho phép các cơ quan có thẩm quyền xác định các vấn đề tiềm ẩn và, khi cần thiết, cải thiện thiết kế cải cách để đáp ứng phản hồi từ các bên liên quan. Ngược lại, các chiến lược truyền thông yếu kém liên quan đến một số cải cách bị chặn ( Pháp: thị trường lao động; Ý: lương hưu; 72 Ba Lan: bảo hiểm xã hội cho nông dân ) hoặc gây ra sự phản đối đặc biệt mạnh mẽ ( Đức: thị trường lao động 73 ). Giao tiếp hiệu quả có liên quan chặt chẽ đến sự gắn kết của chính phủ trong nhiều nghiên cứu điển hình, vì các chính phủ bị chia rẽ có xu hướng gửi đi những thông điệp hỗn hợp ( Pháp: thị trường lao động; Ý: lương hưu; Hoa Kỳ: lương hưu; Hà Lan: bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà ). Nhắm mục tiêu đúng đối tượng cũng rất quan trọng: trong trường hợp cải cách thị trường lao động năm 1993 ở Pháp, giai đoạn áp dụng cải cách liên quan đến các cuộc thảo luận rộng rãi với các công đoàn, nhưng vấn đề thực sự là không giải thích được mâu thuẫn nghề nghiệp đối với những người trẻ tuổi sẽ bị ảnh hưởng trực tiếp nhất bởi nó. Một vấn đề tương tự đã nảy sinh ở Đức khi các cải cách phúc lợi đi kèm với Hartz IV đang được thực hiện. Trong những trường hợp cải cách được đề xuất có thể có tác động rất rộng khắp xã hội ( ví dụ : cải cách lương hưu và quyền lợi, hợp đồng lao động hoặc quy định về tiền thuê nhà), việc trao đổi và tham vấn hiệu quả dường như là điều cần thiết: chủ nghĩa đơn phương đã không chứng tỏ là một chiến lược hứa hẹn cho lương hưu cải cách nói riêng. 74 Ngược lại, bằng chứng nghiên cứu điển hình cho thấy rằng các nỗ lực truyền thông đại chúng có thể ít quan trọng hơn đối với cải cách ngành tương đối kỹ thuật hoặc tập trung hẹp ( Đức và Tây Ban Nha: bán lẻ; Thụy Điển: cải cách bưu chính; Úc: điện ); trong những trường hợp như vậy, sự hiểu biết của công chúng dường như không mang tính quyết định.

Truyền đạt các mục tiêu của cải cách có thể đặc biệt quan trọng, vì việc thiếu rõ ràng về các mục tiêu có thể làm tăng sự không chắc chắn, cho phép những người phản đối cải cách (thường gây nhầm lẫn) xác định điểm cuối của quá trình trong tâm trí công chúng (Hà Lan: bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà; Úc: nước ; Đức: thị trường lao động 75 ). Sự rõ ràng về các mục tiêu cũng có thể hỗ trợ thiết kế cải cách: khi các mục tiêu cải cách không rõ ràng và mạch lạc, rất khó để đảm bảo rằng các chính sách được lựa chọn sẽ đáp ứng các mục tiêu đó: trong một số trường hợp, sự phức tạp của các mục tiêu cải cách, đôi khi phát triển trong quá trình cải cách, gây khó khăn cho việc sắp xếp các công cụ đã chọn vào các kết quả mong muốn ( Pháp: thị trường lao động; Úc: nước; Hà Lan: bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà ). Hơn nữa, có một số bằng chứng cho thấy truyền thông tốt hơn làm giảm khả năng đảo ngược cải cách. Những cải cách được áp đặt trên cơ sở các điều kiện bất khả kháng hơn là sự thuyết phục trí tuệ có thể dễ dàng bị đảo ngược hơn một khi những điều kiện đó biến mất. 76 Việc đảo ngược cải cách bảo hiểm ốm đau của Thụy Điển vào những năm 1990 đã minh họa cho hiện tượng này, cũng như việc Ba Lan ngăn cản cải cách hệ thống an sinh xã hội của nông dân khi áp lực tài khóa giảm bớt trong năm 2004-2005.

Những kết luận này trái ngược với một số lập luận được đưa ra trong các tài liệu về kinh tế chính trị của cải cách, cho rằng các nhà cải cách nên tránh tuyên bố ý định của họ trước công chúng, vì điều này sẽ huy động sự phản đối đối với những cải cách được cho là sẽ gây đau đớn ; thay vào đó, họ nên nhắm đến tốc độ và sự lén lút, tìm cách thúc đẩy cải cách trước khi các đối thủ cải cách kịp phản ứng. 77 Theo quan điểm này, các chính phủ không nên e ngại đi trước dư luận; thay vì cảm thấy bị hạn chế bởi nhu cầu tạo ra sự đồng thuận xã hội, họ nên thể hiện vai trò lãnh đạo, tin tưởng rằng sự đồng thuận sẽ hình thành để hỗ trợ cho một cuộc cải cách thành công. 78 Tuy nhiên, như đã lưu ý ở trên, những chiến lược như vậy thường chiếm ưu thế khi cải cách được áp dụng trong điều kiện khủng hoảng và khi chúng mang lại kết quả nhanh chóng. Tình tiết duy nhất như vậy trong nghiên cứu hiện tại liên quan đến cuộc khủng hoảng tài chính ở bang Victoria của Úc, nơi đóng vai trò chính trong việc thúc đẩy cải cách thị trường của ngành điện. Tuy nhiên, ngay cả ở Victoria, những động thái ban đầu của chính phủ phải được phê chuẩn tại cuộc tổng tuyển cử tiếp theo, vì cải cách ngành điện quá phức tạp và tốn thời gian để áp dụng nhanh chóng và trình bày trước cử tri như một việc đã rồi .

Truyền thông về chi phí của việc không cải cách có thể rất quan trọng

Sự phản đối cải cách thường dựa trên các lập luận về sự cân bằng - và phân phối - chi phí và lợi ích của việc thay đổi chính sách. 79 Có thể khó thuyết phục công chúng cải cách vì cải cách cơ cấu thường liên quan đến chi phí ban đầu đáng kể, với lợi ích đến sau. 80 Ngay cả khi không có bất kỳ sự không chắc chắn hoặc xung đột nào về việc phân bổ chi phí và lợi ích, các tác nhân duy lý có thể đặt câu hỏi về sự cần thiết phải cải cách, vì họ sẽ đánh giá thấp tương lai. Hơn nữa, mối liên hệ giữa một cuộc cải cách và những lợi ích của nó có thể khó thiết lập hơn nhiều, thậm chí là sau đó , so với mối liên hệ giữa một cuộc cải cách và chi phí của nó. 81 Bỏ qua các vấn đề về phân phối (những vấn đề này được giải quyết dưới đây), các nhà cải cách tương lai thường phải đối mặt với thách thức trong việc thuyết phục các bên liên quan và công chúng rằng đánh giá tổng thể về chi phí và lợi ích sẽ ủng hộ cải cách. Bằng chứng nghiên cứu trường hợp cho thấy rằng điều này phần lớn là do chi phí của hiện trạng thường không được hiểu rõ. Độ sâu của thách thức này phụ thuộc vào chính sách được đề cập: ít nhất là từ đầu những năm 1990, việc thuyết phục công chúng về nhu cầu - và có lẽ là tất yếu - cải cách hệ thống hưu trí chung đã trở nên dễ dàng hơn (Pháp, Ý ) , Ba Lan, Mexico: lương hưu ), ngay cả khi tính cấp bách của cải cách đôi khi bị nghi ngờ ( Hoa Kỳ: lương hưu ). Điều này phản ánh tác động không nhỏ của các cuộc thảo luận công khai về nghiên cứu về tác động của già hóa dân số, đặc biệt là đối với các hệ thống hưu trí công truyền thống. Các vấn đề cải cách thị trường lao động ít được hiểu rõ hơn - đặc biệt là chi phí mà mức độ cao của EPL gây ra. 82 Tuy nhiên, cử tri biết khi nào hiệu quả thị trường lao động kém, và các trường hợp cải cách thị trường lao động cho thấy bằng chứng rằng cải cách tiến triển khi chi phí của hiện trạng được hiểu rõ hơn ( Hà Lan: bảo hiểm khuyết tật; Hoa Kỳ: cải cách phúc lợi; Đức 83 và Tây Ban Nha: thị trường lao động ). Cải cách khó khăn hơn khi những điều này không được đánh giá cao ( Pháp: thị trường lao động; Thụy Điển: bảo hiểm ốm đau; Mexico: luật lao động ). Thật vậy, các mối tương quan của Spearman khẳng định tầm quan trọng của yếu tố này, đặc biệt là đối với các cải cách thị trường lao động (Bảng 1.2). Ngược lại, việc truyền đạt chi phí của hiện trạng liên quan đến cải cách thị trường sản phẩm ( Hà Lan: bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà; Úc: nước; Tây Ban Nha và Đức: bán lẻ; Thụy Điển: cải cách bưu chính ) khó khăn hơn nhiều vì những điều này thường là chi phí cơ hội và do đó “vô hình về mặt chính trị”.

Ngoại lệ chính đối với quy tắc này - cải cách điện lực của Úc - được đặc trưng bởi nỗ lực quyết tâm định lượng chi phí của hiện trạng và lợi ích tiềm năng của cải cách và truyền đạt những điều này tới các bên liên quan và công chúng. 84 Những giải thích toàn diện và minh bạch về chi phí và lợi ích ngắn hạn và dài hạn của cải cách, dựa trên nghiên cứu vững chắc, có thể là những yếu tố quan trọng của cải cách cơ cấu thành công. Điều này đặc biệt quan trọng khi chi phí của chế độ hiện tại là chi phí cơ hội. Thông thường, khá rõ ràng ai sẽ trả giá cho một cuộc cải cách - doanh nghiệp nào có thể chịu áp lực và công việc nào có thể gặp rủi ro - trong khi không rõ ai là người trả giá cho hiện trạng: rất khó để xác định các công ty chưa bao giờ tham gia thị trường, các lĩnh vực chưa phát triển hoặc những người lao động mà họ sẽ sử dụng. Do đó, việc thông báo hiệu quả về những chi phí của việc không cải cách có thể góp phần làm cho một chế độ chính sách chín muồi để cải cách. Nó cũng có mối liên hệ chặt chẽ với nỗ lực của chính phủ nhằm giành được sự tín nhiệm của người dân đối với cải cách: các mối tương quan về thứ hạng cho thấy hai biến số này có liên quan chặt chẽ và đáng kể trong các nghiên cứu tình huống. Truyền thông hiệu quả về những tác động của việc không cải cách cũng có thể thay đổi “trường hợp tham chiếu” mà các đại diện sử dụng khi đánh giá các lựa chọn của họ. Một lý do có thể khó xác định “những người chiến thắng” tiềm năng từ một cuộc cải cách là mọi người có xu hướng đánh giá kết quả mong đợi của họ dưới sự cải cách so với hiện trạng . Khi chính sách hiện tại không bền vững ( Pháp, Ý, Ba Lan, Mexico: lương hưu; Úc: nước ), điều quan trọng là các đại lý đánh giá vị trí của họ theo một cuộc cải cách trong tương lai so với một tương lai chưa được cải cách thay vì hiện trạng trước đó .

Mặc dù nghiên cứu tốt không phải là "sửa chữa" cho chính trị, nhưng nó giúp

Chất lượng của phân tích làm nền tảng cho một cuộc cải cách có thể ảnh hưởng đến triển vọng của cả việc thông qua và thực hiện, cũng như chất lượng của chính chính sách đó. Tất nhiên, rõ ràng từ cả các nghiên cứu điển hình và tài liệu rộng hơn về vai trò của phân tích kinh tế trong hoạch định chính sách rằng bối cảnh chính trị sẽ ảnh hưởng đến việc tiếp nhận bất kỳ dòng phân tích cụ thể nào của công chúng hoặc giới tinh hoa chính sách tại bất kỳ thời điểm nào: về mặt chính trị những kết quả nghiên cứu không được hoan nghênh ban đầu có thể bị thách thức hoặc đơn giản là bị các tổ chức và nhóm lợi ích có quyền lực bác bỏ. 85 Tuy nhiên, bằng chứng cho thấy rằng ảnh hưởng của nghiên cứu định hướng chính sách, dù lan tỏa và gián tiếp, có thể khá mạnh mẽ theo thời gian, khi nó dần dần định hình lại sự đồng thuận liên quan đến một cơ chế chính sách. Trong các nghiên cứu tình huống, điều này rõ ràng nhất đối với các cải cách đã được tranh luận trong một thời gian tương đối dài ( Hoa Kỳ: cải cách phúc lợi; Úc: nước và điện; Hà Lan: bảo hiểm tàn tật; Thụy Điển: bảo hiểm ốm đau ). Việc tiếp nhận phân tích kinh tế cũng phụ thuộc vào nguồn: nghiên cứu được trình bày bởi một tổ chức có thẩm quyền, phi đảng phái, có thể tạo ra sự tin tưởng trong toàn bộ giới chính trị có thể có tác động lớn hơn nhiều. Việc xây dựng các thể chế như vậy có thể mất thời gian, vì hiệu quả của chúng phụ thuộc rất nhiều vào danh tiếng của chúng, có thể mất một khoảng thời gian đáng kể để thiết lập, nhưng về lâu dài, chúng có thể đóng góp đáng kể vào chất lượng của cả quá trình hoạch định chính sách và tranh luận công khai.

Chính trong bối cảnh này, các thể chế quốc tế có thể đóng một vai trò nào đó. Bằng chứng của các nghiên cứu điển hình liên quan đến ảnh hưởng của OECD, nói riêng, nhìn chung nhất quán với kết quả của các nghiên cứu khác trong lĩnh vực này. 86 Có rất ít bằng chứng về tác động trực tiếp của lời khuyên của OECD đối với việc hoạch định chính sách trong các nghiên cứu điển hình. Điều này không có gì đáng ngạc nhiên, vì hầu hết các khuyến nghị của OECD không ràng buộc đối với các quốc gia thành viên cũng như không được hỗ trợ bởi các ưu đãi tài chính hoặc các ưu đãi khác. Tuy nhiên, bằng chứng cho thấy rằng trường hợp cải cách được củng cố bởi sự sẵn có của dữ liệu và phân tích có thể so sánh quốc tế. Thường thì ảnh hưởng của OECD được làm trung gian thông qua các tổ chức trong nước, chẳng hạn như Cục Phân tích Chính sách Kinh tế Hà Lan của CPB, Ủy ban Năng suất Úc hoặc các tổ chức tư vấn kinh tế khác nhau ở Đức. 87 Các cơ quan này cũng cung cấp nghiên cứu và phân tích của riêng họ cho các cuộc tranh luận chính sách và thực tế là cho công việc của các tổ chức quốc tế. Ví dụ , vào đầu những năm 1990, Chiến lược Việc làm của OECD đã trở thành điểm tham chiếu trong các cuộc tranh luận về cải cách thị trường lao động ở một số quốc gia. 88 Mặc dù các khuyến nghị và dữ liệu của OECD được trích dẫn khá thường xuyên trong một số cuộc tranh luận, nhưng tác động rõ ràng nhất của công việc của OECD được quan sát thấy khi các quốc gia có thể nhìn thấy kết quả hoạt động hoặc chế độ chính sách của họ trong bối cảnh so sánh: việc so sánh chuẩn thường báo hiệu cho các cử tri hoặc giới tinh hoa rằng các thể chế hoặc tình huống mà họ có thể được coi là bình thường trên thực tế có thể khá bất thường theo tiêu chuẩn quốc tế. 89 Cuối cùng, Armingeon (2004) nhấn mạnh vai trò của OECD trong việc tạo ra và duy trì “cộng đồng tri thức” - mạng lưới chuyên gia xuyên quốc gia, những người sau đó gây ảnh hưởng đến các cuộc tranh luận chính sách trong nước của họ bằng cách định hình cả vấn đề chính sách và giải pháp tiềm năng cho những người ra quyết định. 90

Những cải cách lớn có thể được hưởng lợi từ các thể chế thúc đẩy sự đồng thuận

Một số trường hợp điển hình chỉ ra lợi ích tiềm năng của “các tổ chức cải cách” đáng tin cậy, như Ủy ban Năng suất của Úc hoặc CPB của Hà Lan. Các cơ quan chuyên môn hơn như Conseil d'orientation des retraites của Pháp hay Văn phòng Chính phủ Đặc mệnh Toàn quyền về Cải cách An sinh Xã hội (BPR) của Ba Lan có thể đóng vai trò then chốt trong các lĩnh vực cụ thể. 91 Các tổ chức như vậy có thể đóng vai trò là diễn đàn để nghiên cứu và đàm phán và giúp “phi chính trị hóa” các vấn đề cải cách nhạy cảm (điều này đặc biệt phổ biến trong trường hợp cải cách lương hưu, vì nó ảnh hưởng trực tiếp đến hầu như toàn bộ dân số). Ngay cả khi họ không thực sự thiết kế các cải cách hoặc giải quyết xung đột phân phối, họ có thể - nếu họ được coi là đáng tin cậy và công bằng hợp lý - tạo ra tiến bộ dễ dàng hơn bằng cách thúc đẩy sự đồng thuận về một số vấn đề cơ bản, bao gồm cả chi phí và lợi ích của cả hiện trạng và cải cách ( Pháp và Ba Lan: lương hưu; Đức: thị trường lao động; Hà Lan: bảo hiểm tàn tật; Úc: điện nước ). 92 Họ cũng có thể cải thiện chất lượng hoạch định chính sách, bằng cách cung cấp các nghiên cứu và phân tích để cung cấp thông tin cho quá trình, cũng như một diễn đàn trong đó các vấn đề có thể được tranh luận cởi mở và các kết quả nghiên cứu được xem xét kỹ lưỡng. 93 Mặc dù các quốc gia thành viên có thể phụ thuộc vào cả các cơ quan thường trực và các ủy ban và ủy ban đặc biệt vào những thời điểm khác nhau, nhưng các nghiên cứu điển hình cho thấy rằng các tổ chức như vậy có thể có nhiều trọng lượng hơn nếu chúng là các cơ quan công thường trực, độc lập hơn là các ủy ban hoặc nhóm công tác đặc biệt . 94 Nhóm thứ hai có thể có tác động đáng kể nhưng có xu hướng tan rã ngay sau khi họ báo cáo những phát hiện của mình. Hơn nữa, các “tổ chức cải cách” lâu dài với phạm vi khá rộng có thể ít bị các lợi ích cụ thể nắm bắt hơn so với các tổ chức chuyên về các lĩnh vực rất cụ thể. Cho dù thường trực hay đặc biệt , các cơ quan như vậy phải được coi là vô tư: nếu chúng bị chính trị hóa cao độ hoặc bị coi là nỗ lực nhằm phá vỡ các chủ thể chính trong quy trình chính sách, thì chúng có thể thực sự tăng cường phản đối cải cách, vì chúng sẽ không được coi là vô tư ( Hoa Kỳ: lương hưu; Mexico: luật lao động ). Ủy ban Hartz của Đức được cho là một ngoại lệ đối với quy tắc này, nhưng nó được thành lập khi những người tham gia truyền thống trong các cuộc tham vấn chính sách thị trường lao động đã bị suy yếu do một vụ bê bối tại Văn phòng Lao động Liên bang. Hơn nữa, sau khi báo cáo của Hartz được ban hành, luật liên quan đã trải qua các quy trình chính sách tham vấn “bình thường”.

Điều đáng chú ý là trong trường hợp của Úc và Hà Lan, các tổ chức cải cách chủ chốt đã tham gia sâu vào các cải cách thành công hơn (tương ứng là bảo hiểm điện và bảo hiểm khuyết tật) nhưng lại đóng một vai trò hạn chế trong các giai đoạn kém thành công hơn (bãi bỏ quy định về nước và tiền thuê nhà). Kể từ đó, Ủy ban Năng suất đã thực hiện nhiều công việc hơn về nước, CPB và các cơ quan khác ở Hà Lan về nhà ở, vì chính phủ ở các quốc gia đó đã tìm cách đổi mới các quy trình cải cách trong các lĩnh vực đó. 95 Nghiên cứu trong nhiều trường hợp ban đầu có xu hướng theo sau hơn là dẫn dắt các cuộc tranh luận về cải cách chính sách ban đầu. 96 Do đó, những cải cách ban đầu đối với một chế độ thường được thực hiện với rất ít cơ sở nghiên cứu, nhưng sau đó, chúng kích hoạt một lượng lớn nghiên cứu tiếp theo bắt đầu định hình cuộc tranh luận về các bước tiếp theo ( Thụy Điển: bảo hiểm ốm đau; Úc: nước; Hà Lan: bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà ; Hoa Kỳ: cải cách phúc lợi) .

Năng lực nghiên cứu và các thể chế cải cách có thể giúp cung cấp phản hồi và điều chỉnh cần thiết

Một cuộc cải cách thành công không cần phải hoàn hảo, đặc biệt khi các chính phủ tham gia vào đổi mới chính sách và cuộc cải cách ở hoặc gần biên giới quốc tế. Như đã thấy rõ từ nhiều nghiên cứu tình huống, cải cách thường đòi hỏi “vừa học vừa làm”, do đó, việc thiết kế các cơ chế để đánh giá kết quả đầu ra là điều hợp lý; thông tin phản hồi và điều chỉnh đầy đủ có thể rất quan trọng. 97 Điều này có thể được thực hiện theo nhiều cách khác nhau, nhưng nhìn chung cần phải có năng lực phân tích và nghiên cứu mạnh mẽ; các tổ chức mới được thành lập với nhiệm vụ thực hiện và phát triển cải cách, như cơ quan quản lý bưu chính Thụy Điển hoặc các tổ chức khác nhau được thành lập để điều hành thị trường điện Úc, cũng có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc phản ứng với những bất ngờ trong quá trình thực hiện và thực hiện các điều chỉnh cần thiết khi cải cách diễn ra.

Sự gắn kết của chính phủ là rất quan trọng

Có lẽ phát hiện đơn lẻ mạnh mẽ nhất xuất hiện từ các nghiên cứu điển hình liên quan đến sự thống nhất của chính phủ. Trong hầu hết các trường hợp có xung đột công khai trong chính phủ hoặc đảng cầm quyền về cải cách, cải cách cuối cùng đã bị cản trở ( Pháp: thị trường lao động; Ý: lương hưu; Đức: bán lẻ; 98 Ba Lan: bảo hiểm xã hội nông dân; Hoa Kỳ: lương hưu; 99 Thụy Điển: bảo hiểm ốm đau; Hà Lan: bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà; Tây Ban Nha: quy định bán lẻ 100 ). Điều này đúng với cả ba lĩnh vực chính sách đang được nghiên cứu nhưng nó đặc biệt mạnh mẽ đối với các cải cách về thị trường lao động và lương hưu (Bảng 1.2). Chỉ có hai trường hợp ngoại lệ đối với quy tắc này trong số 20 trường hợp được kiểm tra: ở Ý, sự khác biệt công khai trong liên minh cầm quyền đã làm suy yếu vị thế của chính phủ so với các nước khác. những người phản đối luật cải cách thị trường lao động Biagi nhưng không ngăn cản việc thông qua nó, và cải cách phúc lợi PRWORA ở Hoa Kỳ nổi lên như một thỏa hiệp được đàm phán giữa đa số quốc hội thuộc Đảng Cộng hòa và Nhà Trắng thuộc Đảng Dân chủ, trước sự phản đối của nhiều thành viên trong chính quyền các nhà hoạch định chính sách phúc lợi. Tuy nhiên, trường hợp của Hoa Kỳ rất đặc biệt: cả hai bên đều cam kết cải cách phản ánh một số nguyên tắc cơ bản, và sự chia rẽ trong chính quyền nảy sinh trong bối cảnh đàm phán về cách áp dụng những nguyên tắc đó thay vì xung đột giữa những người ủng hộ và phản đối. cải cách. Các nghiên cứu khác cũng cho thấy rằng sự gắn kết của chính phủ gần như là điều kiện cần - mặc dù không có nghĩa là đủ - để cải cách thành công. 101

Khi các chính phủ được coi là kém đoàn kết, những người phản đối cải cách sẽ nhanh chóng khai thác tình hình, cho dù sự mất đoàn kết đó phản ánh những xung đột trong chính phủ không liên quan đến cải cách - ví dụ như sự cạnh tranh giữa các bên trong liên minh - hay sự khác biệt trong chính phủ về chính đề xuất cải cách . Đôi khi, sự thiếu thống nhất cũng có thể góp phần vào sự không nhất quán của các biện pháp được đề xuất, vì các thỏa hiệp được thông qua để xoa dịu các bên liên quan khác nhau trong phe chính phủ làm phức tạp hóa cuộc cải cách ( Pháp: thị trường lao động; Hà Lan: bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà ). Các mối tương quan về thứ hạng xác nhận rằng sự gắn kết của chính phủ không phải là không liên quan đến câu hỏi về nhiệm vụ bầu cử và hiệu quả của các nỗ lực truyền thông của chính phủ. 102 Về mặt logic, sẽ dễ dàng hơn để duy trì một chính phủ đoàn kết ủng hộ một cải cách mà chính phủ đã hứa với cử tri, và trong các trường hợp đang được xem xét, không chính phủ nào bị chia rẽ công khai về cải cách có thể tuyên bố một cách đáng tin cậy quyền bầu cử cho biện pháp mà họ đã đề xuất. 103 Tương tự như vậy, nếu chính phủ bị chia rẽ công khai về chính sách, thì chính phủ đó chắc chắn sẽ gửi đi những thông điệp trái chiều tới cử tri và các bên liên quan khác.

“Làm chủ” cải cách cũng quan trọng

Như phần thảo luận trước đây về sự gắn kết và rõ ràng của chính phủ ngụ ý, “quyền sở hữu” rõ ràng đối với các sáng kiến cải cách có thể rất quan trọng. Đây là một trong những giả thuyết được hỗ trợ mạnh nhất trong các nghiên cứu điển hình. Nhiều cải cách thành công hơn đang được nghiên cứu được thúc đẩy bởi các cá nhân hoặc tổ chức có thể nhận dạng rõ ràng, sẵn sàng sở hữu chúng và quan tâm đến việc chứng kiến chúng thành công ( Pháp, Ý, Ba Lan, Mexico: lương hưu; Ý, Đức: thị trường lao động; Hà Lan: bảo hiểm tàn tật; Thụy Điển: cải cách bưu điện ). Ngược lại, các cải cách ít có khả năng được theo đuổi ở những nơi thiếu sự lãnh đạo như vậy ( Pháp: thị trường lao động; Mexico: luật lao động; 104 Đức: giờ lẻ; Tây Ban Nha: quy định bán lẻ ). Cải cách “mồ côi” hiếm khi thành công. Điều này đúng ngay cả sau khi một cuộc cải cách được áp dụng lần đầu: việc duy trì các cuộc cải cách có thể khó khăn nếu các nhà hoạch định chính sách đã thúc đẩy họ rời khỏi vũ đài chính trị trước khi họ được hợp nhất ( Đức: thị trường lao động ). Tất nhiên, ở đây có nguy cơ xảy ra thiên vị cũ : sẽ có rất nhiều bên tham gia sẵn sàng nhận công lao cho một cuộc cải cách thành công, trong khi các tác nhân tham gia vào quá trình chính sách sẽ cố gắng bác bỏ các sáng kiến thất bại. Tuy nhiên, trong các trường hợp được trích dẫn ở trên, bằng chứng khá chắc chắn rằng việc có hoặc không có quyền sở hữu rõ ràng đã rõ ràng từ trước . Quan sát này rất phù hợp với các nghiên cứu khác nhấn mạnh tầm quan trọng của khả năng lãnh đạo từ các giám đốc điều hành với cam kết cải cách mạnh mẽ và sẵn sàng chấp nhận rủi ro. 105 Tuy nhiên, sự hiện diện của những nhà lãnh đạo như vậy không chỉ đơn giản là vấn đề về cá tính hay vận may chính trị: “các nhà khởi nghiệp chính sách” đôi khi nổi lên một cách độc lập với bất kỳ chiến lược hoặc cam kết nào của chính phủ,106 nhưng chúng thường được chính phủ “tạo ra” hơn, chẳng hạn như . bằng cách chỉ định các bộ trưởng, quan chức hoặc tổ chức có nhiệm vụ rõ ràng để thúc đẩy các cải cách cụ thể. Tuy nhiên, ngay cả những doanh nhân năng nổ cũng có thể thấy các sáng kiến của họ bị chặn đứng ( Ba Lan: bảo hiểm xã hội cho nông dân; Hoa Kỳ: lương hưu; Hà Lan: bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà ).

Đối phó với các đối thủ thực sự hoặc tiềm năng của cải cách

Ngay cả khi có sự đồng thuận rõ ràng rằng một cuộc cải cách sẽ tạo ra lợi ích ròng cho toàn bộ nền kinh tế, những câu hỏi liên quan đến phân bổ chi phí và lợi ích thường không thể tránh khỏi, do sự khác biệt về lợi ích và tài sản của các đại lý,107 trong nhiều tình huống có sự hiện diện của “tài sản mắc kẹt” tiềm năng, 108 và sự không chắc chắn về lợi ích cá nhân. 109 Thông thường, chi phí cải cách không chỉ phát sinh ngay từ đầu mà còn tập trung vào các nhóm cụ thể, trong khi lợi ích không chỉ hiện thực hóa sau đó mà còn lan tỏa hơn và được phân bổ ít dự đoán hơn. 110 Tài liệu về cải cách cơ cấu dành nhiều sự quan tâm cho câu hỏi khi nào và bằng cách nào những người chịu thiệt hại do cải cách có thể được đền bù, cho dù bằng cách miễn trừ họ khỏi cuộc cải cách, ít nhất là trong một thời gian nào đó, hoặc thông qua một hình thức nào đó. bồi thường thay thế. Việc không đền bù có thể củng cố sự phản đối cải cách, nhưng đền bù quá mức có thể tốn kém hoặc đơn giản là có thể làm giảm tác dụng của chính cuộc cải cách. 111 Trong một trò chơi lặp đi lặp lại, nó cũng có thể củng cố sự phản đối đối với các cải cách trong tương lai. Các chiến lược bồi thường phổ biến nhất liên quan đến tiền thuê "ông lớn" và thời gian chuyển đổi dài, cả hai đều được thảo luận dưới đây. Những nhượng bộ dưới hình thức “thanh toán phụ”, chẳng hạn như áp dụng các chính sách trong các lĩnh vực khác có thể bù đắp chi phí cải cách cho một số nhóm, hiếm khi quan trọng, mặc dù giai đoạn thị trường lao động Tây Ban Nha là một ngoại lệ. 112 Để đổi lấy việc chấp nhận giảm một số EPL cho người lao động thường xuyên, các công đoàn vào năm 1997 đã đảm bảo những thay đổi đối với hệ thống thương lượng tập thể mà họ mong muốn; mặc dù những thay đổi này có ít tác động hơn dự đoán, nhưng trao đổi chính trị liên quan là một phần quan trọng trong cuộc mặc cả cải cách tổng thể.

Hòa nhạc có thể hữu ích nhưng không thể thay thế cho sự lãnh đạo của chính phủ

Tiến độ đôi khi có thể được hỗ trợ bằng các cuộc thảo luận chuyên sâu có sự tham gia của chính phủ và các đối tác xã hội trong một quy trình được chính thức hóa cao ( Ý: lương hưu 113 và thị trường lao động; Pháp: lương hưu; Ba Lan: lương hưu; Đức 114 và Tây Ban Nha 115 : thị trường lao động; Hà Lan: bảo hiểm tàn tật ). Tuy nhiên, mục đích kiên định của chính phủ dường như cũng là một yếu tố quan trọng dẫn đến thành công trong những tình huống như vậy. Mối tương quan về cấp bậc cho thấy rằng lãnh đạo chính phủ - được đại diện bởi đánh giá bằng chứng về sự sẵn sàng (hoặc thiếu sẵn sàng) của chính phủ để hành động đơn phương hoặc xử phạt sự không hợp tác từ phía các đối tác xã hội - đặc biệt quan trọng đối với lao động - và cải cách thị trường sản phẩm (Bảng 1.2). 116 Tham vấn không có nghĩa là cho phép các bên liên quan trở thành người có quyền phủ quyết, và một số trường hợp gợi ý rằng cách tiếp cận “người hòa nhạc” khó có thể thành công trừ khi chính phủ ở vị thế khen thưởng (trừng phạt) sự hợp tác (không hợp tác) của các bên. các đối tác xã hội hoặc có thể đưa ra lời đe dọa đáng tin cậy để tiến hành đơn phương nếu việc phối hợp thất bại ( Ý, Mexico, Đức 117 và Tây Ban Nha: thị trường lao động; Ý: lương hưu ). Khi chính phủ quá yếu để lãnh đạo hoặc không sẵn sàng lãnh đạo, các đối tác xã hội sẽ có ít động lực để nhượng bộ. 118 Ngược lại, các thỏa thuận nghiệp đoàn có thể hoạt động tốt khi chính phủ sẵn sàng lãnh đạo. Chúng có thể đặc biệt quan trọng khi đàm phán cải cách đối với các thể chế nhà nước phúc lợi cốt lõi, vốn có thể đặt ra câu hỏi về các hiệp ước xã hội rõ ràng hoặc tiềm ẩn được các bộ phận quan trọng của xã hội coi là đặc điểm cơ bản của trật tự xã hội. 119

Trong một số trường hợp đang được xem xét, các chính phủ đã phải trả giá cho việc tránh phối hợp đối với các cải cách mà các đối tác xã hội tin rằng nên là chủ đề của thương lượng xã hội ( Ý : lương hưu và thị trường lao động 120 ; Tây Ban Nha: thị trường lao động; Ba Lan: nông dân' an sinh xã hội ). Các hoạt động của nghệ sĩ hòa nhạc, mặc dù đôi khi rất hữu ích, có thể khiến các đại lý kết luận rằng những cải cách nhạy cảm phải là chủ đề thương lượng của các công ty, do đó, bất kỳ nỗ lực cải cách nào ngoài khuôn khổ như vậy sẽ gặp phải sự phản kháng về thủ tục cũng như cơ sở thực chất: thậm chí là những cải cách khá khiêm tốn có thể vấp phải sự phản đối gay gắt nếu chúng bị coi là “áp đặt”. Có một số lý do để nghĩ rằng những cải cách “đơn phương” như vậy có nhiều khả năng bị đảo ngược hơn so với những cải cách được đàm phán với các đối tác xã hội. 121 Điều này có thể có những tác động đối với việc thực hiện, vì nhận thức rằng cải cách có thể bị đảo ngược làm giảm động lực của các cá nhân trong việc thích ứng với các điều kiện mới và những người bị đe dọa bởi cải cách có thể lựa chọn không thực hiện với hy vọng rằng hiện trạng trước đó sẽ sớm được phục hồi. Hơn nữa, trong khi cách tiếp cận đơn phương có thể cho phép chính phủ áp dụng những cải cách táo bạo hơn mức mà các đối tác xã hội có thể chấp nhận, thì sự hợp tác tích cực của các đối tác xã hội vẫn có thể cần thiết để thực hiện hiệu quả. Mức độ hợp tác của các bên liên quan là cần thiết để thực hiện cải cách - hoặc để đạt được tiến bộ trong các cải cách khác - do đó có thể là một yếu tố quyết định liệu chính phủ có nên chấp nhận những ràng buộc của thương lượng tập đoàn khi cố gắng giành được sự chấp thuận hay không và ở mức độ nào. của cải cách. Một yếu tố khác cần lưu ý là sự phối hợp có thể bóp méo nội dung cải cách, vì các bên tham gia bàn đàm phán với chính phủ đại diện cho các bộ phận cụ thể của xã hội. Các tổ chức của người sử dụng lao động đại diện cho các công ty đương nhiệm (và, trong nhiều trường hợp, họ đại diện cho một số bộ phận dân số của các công ty hơn các công ty khác), trong khi các công đoàn có xu hướng đại diện nhất cho nhóm công nhân công nghiệp lớn tuổi hơn. Điều này đặt rất nhiều gánh nặng đại diện cho “người ngoài cuộc” lên vai chính phủ.

Lôi kéo các đối thủ tiềm năng vào hệ thống sau cải cách có thể tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng cải cách - nhưng phải trả giá

Khi những người phản đối cải cách cụ thể được định vị là “những người có quyền phủ quyết” trên thực tế , có khả năng ngăn cản việc áp dụng hoặc cản trở việc thực hiện cải cách, thì có thể giành được sự đồng ý của họ bằng cách trao cho họ một vai trò trong hệ thống mới. Đặc biệt, những cải cách lương hưu thành công thường tạo cơ hội cho các công đoàn trong hệ thống được cải cách, ví dụ như trong việc quản lý hoặc điều hành các quỹ hưu trí ( Pháp, Ý, 122 Ba Lan và Mexico: lương hưu ). 123 Nó ít phổ biến hơn đối với cải cách thị trường lao động (Bảng 1.2), mặc dù ở đây, nó cũng có thể đóng một vai trò nào đó ( Ý, Đức và Tây Ban Nha 124 : thị trường lao động ) . Tuy nhiên, chiến lược này có những rủi ro của nó: nó có thể hạn chế phạm vi cải cách có thể được thông qua và điều đó có nghĩa là việc thực hiện các yếu tố quan trọng của cải cách có thể cần phải dựa vào sự hợp tác của các bên không cam kết hoàn toàn với nó.

Các quyền có được thường là "ông nội"

Khi có liên quan đến các quyền có được (đặc biệt là các quyền về lương hưu hoặc trợ cấp), các nhóm lớn có thể cần được miễn hoàn toàn hoặc một phần cải cách để đảm bảo việc áp dụng cải cách. Vì vậy, những người đang hưởng lương hưu hiếm khi bị ảnh hưởng bởi cải cách lương hưu và nhóm người lao động lớn tuổi thường chỉ trải qua những thay đổi tối thiểu ( Pháp, Ý, 125 Ba Lan, Mexico và Hoa Kỳ: lương hưu ). 126 Ở cả Ý và Pháp, giai đoạn chuyển tiếp của cải cách lương hưu đủ dài để đảm bảo rằng phần lớn dân số trong độ tuổi bầu cử khi cải cách được thông qua sẽ không bị ảnh hưởng đầy đủ. 127 Điều này phần nào phản ánh thực tế là các tổ chức công đoàn và các đảng chính trị có xu hướng hướng tới lợi ích của những người lớn tuổi hơn, nhưng cũng có những lập luận kinh tế tốt cho các giai đoạn chuyển tiếp quan trọng khi nói đến cải cách lương hưu. Những thay đổi đột ngột trong chính sách lương hưu có thể gây tốn kém cho những người đóng góp khi đưa ra các lựa chọn nghề nghiệp/tiết kiệm sẽ chỉ được đền đáp trong thời gian dài. Lợi ích kinh tế vi mô của cải cách hưu trí phụ thuộc một phần vào sự rõ ràng và ổn định của mối liên hệ giữa đóng góp và lợi ích. 128 Do đó, chi phí cải cách lương hưu có xu hướng chủ yếu do nhóm người trẻ tuổi gánh chịu. Vì chính họ sẽ là người thua cuộc nếu hệ thống tỏ ra không bền vững trong thời gian dài và vì họ có nhiều thời gian hơn để điều chỉnh các thỏa thuận cá nhân để tài trợ cho quỹ hưu trí, nên điều này có xu hướng được chấp nhận về mặt chính trị. 129 Thật vậy, việc thiếu xung đột công khai giữa các thế hệ là một trong những đặc điểm nổi bật nhất của chính sách cải cách lương hưu: không có bằng chứng nào về điều đó trong bất kỳ nghiên cứu tình huống nào, và công trình học thuật gần đây về nền kinh tế chính trị của cải cách lương hưu ở một số lượng lớn các quốc gia tìm thấy rất ít bằng chứng về nó ở những nơi khác. 130

Đối với cải cách thị trường lao động cũng vậy, một số lượng lớn nhân viên chính thức đương nhiệm cũng có thể được miễn trừ một cách hiệu quả, ví dụ , bằng cách hạn chế cải cách đối với các hợp đồng mới hoặc các loại quan hệ việc làm cụ thể ( Ý, Đức và Tây Ban Nha: thị trường lao động; Hà Lan: bảo hiểm tàn tật ). Vấn đề về các quyền có được là dễ hiểu nhất khi có liên quan đến hợp đồng lao động. Không rõ ràng khi nào thất nghiệp hoặc các phúc lợi khác đang được cải cách, vì câu hỏi liệu những người đóng góp hoặc hưởng lợi hiện tại trong hệ thống có thực sự có một số loại “quyền có được” phải được tôn trọng hay không phụ thuộc vào cách hệ thống được tổ chức và khái niệm hóa. 131 Do đó, một số cải cách phúc lợi ảnh hưởng trực tiếp đến vị trí của những người đã được hưởng trợ cấp ( Hoa Kỳ: cải cách phúc lợi; Thụy Điển: bảo hiểm ốm đau ), trong khi ở các giai đoạn khác, những người nhận trợ cấp được bảo vệ khỏi ít nhất một số thay đổi ( Đức: thị trường lao động; Hà Lan: bảo hiểm tàn tật ). Điều này không chỉ phản ánh cách thức tổ chức bảo hiểm xã hội mà còn phản ánh tổ chức và các nguồn lực khác của các nhóm chịu thiệt hại.

Đặc lợi thị trường sản phẩm thường được loại bỏ dần dần

Bồi thường dưới hình thức miễn trừ và các điều khoản “ông nội” có thể sẽ khó khăn hơn trong trường hợp mở cửa thị trường, vì đặc lợi cho ông nội (tức là miễn trừ vô thời hạn cho những người đương nhiệm) có thể có nguy cơ trở nên tồi tệ hơn thay vì giảm bớt sự méo mó của thị trường, nếu kết quả là những người mới tham gia và những người đương nhiệm phải tuân theo các quy tắc khác nhau. 132 Do đó, các cải cách thị trường sản phẩm được xem xét trong nghiên cứu này thường áp dụng cho các công ty hiện tại cũng như những công ty mới tham gia nhưng bao gồm các thỏa thuận chuyển đổi được thiết kế để đảm bảo rằng lợi ích của nhà sản xuất hoặc người tiêu dùng bị ảnh hưởng không gặp phải những thay đổi đột ngột về điều kiện kinh tế (Tây Ban Nha: bán lẻ; Úc : điện nước; Thụy Điển: cải cách bưu chính; Hà Lan: bãi bỏ quy định tiền thuê nhà ). Trong một số trường hợp, những thỏa thuận như vậy không đủ để xoa dịu sự phản đối cải cách. Những vấn đề khó khăn nhất có xu hướng là những vấn đề phát sinh khi tiền thuê do các chính sách quản lý chống cạnh tranh được vốn hóa vào giá tài sản. 133 Ví dụ, trong hai trường hợp bán lẻ, các khoản đầu tư được thực hiện trên cơ sở các chính sách trước đây sẽ thu được lợi nhuận thấp hơn, hoặc thậm chí trở nên không sinh lời, trong trường hợp cải cách. Tình tiết về nước ở Úc đã nêu bật một vấn đề liên quan nhưng khác biệt - đó là “tài sản bị mắc kẹt”: cải cách nước có nguy cơ khiến nhiều khoản đầu tư vào khu vực nông thôn, đặc biệt là trong nông nghiệp được tưới tiêu, không thể thu được lợi nhuận kinh tế. Những khoản đầu tư này được thực hiện trên cơ sở chế độ chính sách trước đây khuyến khích mạnh mẽ phát triển dựa vào thủy lợi và định cư nông thôn. 134 Nói chung, mối quan hệ giữa người lao động và người sử dụng lao động thường liên quan đến một số yếu tố đầu tư cụ thể vào mối quan hệ sẽ bị mất đi khi cải cách dẫn đến sự chia rẽ, do đó, các vấn đề về “tài sản mắc kẹt” cũng có thể ảnh hưởng đến người lao động.

Quá trình chuyển đổi dài gây ra rủi ro riêng

Nếu việc thông qua cải cách được thực hiện dễ dàng hơn bằng cách đưa ra các giai đoạn chuyển tiếp dài và/hoặc hoãn giải quyết một số vấn đề gây tranh cãi hoặc miễn trừ cho một số nhóm nhất định, thì cần phải đưa ra các cơ chế để đảm bảo rằng cải cách được hoàn thành. Một cách để làm điều này là đưa một mức độ tự động vào quy trình chính sách, ví dụ : bằng cách cung cấp ít nhiều điều chỉnh tính toán tự động trong các hệ thống lương hưu ( Pháp và Ý: lương hưu ) hoặc bằng cách xác định các thủ tục và thời hạn cụ thể trong luật ban đầu để xử lý các vấn đề liên quan đến cải cách vẫn đang được giải quyết ( Ba Lan: lương hưu ). Chính phủ cũng có thể ủy quyền giải quyết một số vấn đề gây tranh cãi cho các cơ quan quản lý độc lập hoặc các tổ chức có chuyên môn đặc biệt ( Thụy Điển: cải cách bưu chính; Úc: điện lực ). Cả hai thiết bị này có thể có tác dụng chuyển trách nhiệm đối với các quyết định nhạy cảm từ các chính trị gia sang các cơ quan tương đối thờ ơ với chính trị, một hình thức làm chệch hướng áp lực chính trị mà các nhà hoạch định chính sách có thể thấy hấp dẫn. 135 Tuy nhiên, điều quan trọng là các quy định pháp luật bắt buộc các hành động trong tương lai phải đáng tin cậy và các cơ quan quản lý độc lập phải đủ mạnh và đủ độc lập để thực hiện các nhiệm vụ của họ một cách hiệu quả; nếu không, các vấn đề bị trì hoãn ở giai đoạn thông qua có thể bị trì hoãn hết lần này đến lần khác, khi các nhóm vận động hành lang vận động nhằm ngăn cản việc thực hiện đầy đủ cải cách ( Ba Lan: lương hưu; Ý: lương hưu và thị trường lao động ). Duy trì động lực cải cách thông qua một quá trình chuyển đổi dài có thể dễ dàng hơn nếu các giai đoạn đầu của cải cách tạo ra các thể chế mới hoặc sự xuất hiện của các chủ thể mới, những người sẽ quan tâm đến việc thúc đẩy các cải cách tiếp theo sau này ( Thụy Điển: cải cách bưu chính ;Úc: điện nước;Ba Lan và Mexico: lương hưu;

Ý 136 , Đức và Tây Ban Nha: thị trường lao động; Hình 2.5). Nó cũng sẽ dễ dàng hơn khi các cải cách được thông qua trên cơ sở đồng thuận khá rộng rãi.

Hình 2.5. Điểm cải cách và sự xuất hiện của các diễn viên mới

Không có diễn viên/tổ chức mới

Diễn viên/tổ chức mới

Nhượng bộ chiến thuật cho những người thua cuộc tiềm năng không cần phải thỏa hiệp với cải cách

Những nhượng bộ đôi khi được thực hiện cho những người phản đối cải cách để đảm bảo sự tham gia của họ hoặc ít nhất là sự chấp thuận của họ. Những nhượng bộ như vậy có thể mâu thuẫn với logic của cuộc cải cách, khiến nó trở nên thiếu mạch lạc hơn về tổng thể, thường là do tạo ra quá nhiều miễn trừ và ngoại lệ cho cuộc cải cách ( Pháp và Đức 137 : thị trường lao động; Ba Lan: lương hưu 138 ). Tuy nhiên, điều quan trọng là phải nhận ra rằng những nhượng bộ đối với những bên thua cuộc tiềm năng không nhất thiết phải mâu thuẫn với động lực chung của cuộc cải cách. Một số nhượng bộ thực sự có thể phù hợp với nó. Những điều này có thể dưới hình thức trao cho những đối thủ tiềm năng một vai trò trong chế độ mới hoặc đồng ý với các thỏa thuận chuyển đổi để bảo vệ các nhóm dễ bị tổn thương ( Pháp, Ba Lan, Mexico: lương hưu; Tây Ban Nha: thị trường lao động ). Chúng cũng có thể ở dạng “điều khoản hoàng hôn” rõ ràng quy định việc xem xét lại các thỏa thuận mới vào cuối một giai đoạn nhất định ( Tây Ban Nha: thị trường lao động ). Mặc dù cam kết thực hiện đánh giá như vậy có nghĩa là sau này có thể có cơ hội cho những người phản đối cố gắng đảo ngược cải cách, nhưng có thể cần phải có khả năng áp dụng và nếu cải cách đang tạo ra kết quả tích cực thì đánh giá cũ dựa trên bằng chứng có thể giúp ích để củng cố nó.

Những người thua cuộc tiềm năng có nhiều khả năng huy động hơn những người chiến thắng

Có rất ít bằng chứng trong các nghiên cứu điển hình về việc huy động tích cực các liên minh lợi ích để hỗ trợ cải cách, ngoại trừ trường hợp một số cải cách thị trường sản phẩm:

• Khi nói đến cải cách lương hưu, cải cách thường là cắt giảm nhân công: những người lao động trẻ tuổi trong tương lai có thể có gánh nặng thuế nhẹ hơn so với khi không có cải cách, nhưng họ cũng sẽ có chế độ lương hưu ít hào phóng hơn. Toàn bộ hệ thống có thể được đặt trên một nền tảng bền vững, nhưng cá nhân người lao động khó có thể cảm thấy mình là người chiến thắng nếu họ so sánh quyền hưởng lương hưu sau cải cách với quyền lợi của họ trước cải cách, thay vì so sánh với những thiệt hại mà họ phải gánh chịu nếu tình trạng không bền vững quo đã không được cải cách kịp thời để ngăn chặn một cuộc khủng hoảng. Đáng chú ý hơn là sự thiếu huy động của các lợi ích trong lĩnh vực tài chính để hỗ trợ các kế hoạch lương hưu được tài trợ, ngoại trừ ở Ba Lan. Tuy nhiên, không rõ ràng rằng hoạt động tích cực về phía họ sẽ hữu ích ở nơi nào khác ( Mexico và Hoa Kỳ: lương hưu ), do những người phản đối tuyên bố rằng cải cách nhằm mang lại lợi ích tài chính bằng chi phí của những người hưu trí trong tương lai.

•           Trong trường hợp cải cách thị trường lao động, những người chiến thắng tiềm năng thường là những người bên ngoài thị trường lao động - những người thất nghiệp hoặc có việc làm rất bấp bênh (hoặc thậm chí những người hoàn toàn nằm ngoài lực lượng lao động) - trong khi những người bị đe dọa bởi cải cách có xu hướng bao gồm những người lao động có hợp đồng dài hạn ( Ý : thị trường lao động; Mexico: luật lao động ). Người ngoài cuộc không được tổ chức tốt hoặc có ảnh hưởng như người trong cuộc. Trong những trường hợp khác, “những người hưởng lợi” tiềm năng của cải cách có thể không hoan nghênh nó: những cải cách nhằm kích hoạt những người lẽ ra sẽ được hưởng lợi, cuối cùng có thể tăng thu nhập cho một số người, nhưng áp lực về lợi ích vẫn sẽ bị phản đối, đặc biệt là bởi những người đang tìm kiếm lợi ích. chuyển sang nghỉ hưu sớm ( Đức: thị trường lao động; Hoa Kỳ: lương hưu; Thụy Điển: bảo hiểm ốm đau; Hà Lan: bảo hiểm tàn tật ).

•           Những người hưởng lợi tiềm năng tích cực hơn nhiều trong việc hỗ trợ cải cách thị trường sản phẩm ( Đức và Tây Ban Nha: bán lẻ; Úc: điện; Thụy Điển: cải cách bưu chính; Hà Lan: bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà ). Cải cách nước ở Úc đã chứng minh một ngoại lệ đối với sự khái quát hóa này; tuy nhiên, điều này dường như là do có ít người thắng lợi rõ ràng trong thời gian ngắn hơn nhiều so với những người thua cuộc 139 - câu hỏi chính là chi phí chuyển đổi sang một chế độ chính sách bền vững sẽ được phân bổ như thế nào - và do đó không có vận động hành lang ủng hộ khu vực tư nhân mạnh mẽ nào .

Giả thuyết cho rằng những người thua cuộc có xu hướng huy động nhiều hơn những người chiến thắng phù hợp với nhiều tài liệu. Đây chính xác là những gì có thể xảy ra nếu chi phí cải cách là trả trước và tương đối tập trung, trong khi lợi ích mang tính dài hạn và lan tỏa hơn - và thực tế là nếu việc phân bổ lợi ích là không chắc chắn. Hơn nữa, những người thua cuộc trong nhiều trường hợp sẽ có quyền lực chính trị hơn những người chiến thắng. Với tư cách là những người hưởng lợi từ hiện trạng, họ sẽ thường xuyên, mặc dù không phải lúc nào cũng vậy, sử dụng các nguồn lực tổ chức, chính trị và tài chính lớn hơn. Những người lớn tuổi thường có ảnh hưởng hơn những người trẻ khi nói đến cải cách lương hưu, và những người trong thị trường lao động dễ huy động hơn những người bên ngoài trong hầu hết các trường hợp. 140 Ngay cả trong các thị trường sản phẩm, các công ty đương nhiệm thường sẽ không có lợi thế hơn các công ty tiềm năng. Các tài liệu về hiệu ứng sở hữu và ác cảm mất mát cho thấy rằng, ngay cả khi được cung cấp các nguồn lực như nhau và các vị trí tương tự, những người thua cuộc tiềm năng sẽ nhanh chóng huy động để chống lại thua lỗ so với những người chiến thắng hy vọng nhận được lợi ích. 141

Trong hầu hết các trường hợp được nghiên cứu, lao động có tổ chức đã xem xét các đề xuất cải cách với sự nghi ngờ, ít nhất là lúc đầu. Mặc dù các công đoàn cuối cùng đã đóng một vai trò trong việc thiết kế và thực hiện một số cải cách lớn được xem xét ở đây, nhưng chúng thường tạo thành một nguồn đáng kể - mặc dù không phải là duy nhất - của sự phản đối tích cực đối với cải cách. Điều này phản ánh ít nhất hai yếu tố. Đầu tiên, hai trong số ba lĩnh vực chính sách đang được nghiên cứu - lương hưu và chính sách thị trường lao động - đặc biệt nhạy cảm với công đoàn. Ở hầu hết các quốc gia OECD, các công đoàn có xu hướng đại diện cho các nhóm lớn tuổi hơn gồm những người lao động thường xuyên đương nhiệm, và ở nhiều quốc gia, họ cũng đại diện cho một số lượng lớn những người đã về hưu. 142 Hơn nữa, trong một số trường hợp thị trường sản phẩm, các công đoàn cũng tham gia, bởi vì tiền thuê do các chế độ điều tiết hiện hành tạo ra được chia cho người lao động. Thứ hai, chủ sở hữu vốn, ceteris paribus , có khả năng thích ứng với cải cách dễ dàng hơn các tác nhân khác, có lẽ ngoại trừ trường hợp cải cách rủi ro khiến họ mắc kẹt trong đầu tư. Họ có thể điều chỉnh danh mục đầu tư của mình để đáp ứng với những thay đổi chính sách và do đó gặt hái được ít nhất một phần lợi ích của cải cách thúc đẩy tăng trưởng. Họ cũng có khả năng đối phó tốt hơn với cái giá phải trả của việc không cải cách trong nhiều tình huống, nhờ sử dụng nhiều chiến lược thích ứng hơn để đối phó với các chính sách và thể chế dưới mức tối ưu. 143 Điều này giúp họ có lợi thế trong bất kỳ cuộc xung đột nào về cách thức phân bổ chi phí cải cách. 144 Hơn nữa, điều này có thể quan trọng hơn khi hệ quả phân phối của cải cách phụ thuộc vào các biện pháp cụ thể được áp dụng và tương đối dễ dự đoán - ví dụ , liên quan đến cải cách thị trường lao động và cải cách lương hưu hơn là tự do hóa tài chính hoặc thương mại chẳng hạn. 145 Vì vậy, trong khi sự phản đối của công đoàn đối với cải cách đôi khi bị các nhà phê bình coi là chủ nghĩa cản trở có động cơ ý thức hệ, thì các nhà lãnh đạo lao động thường có cơ sở hợp lý để lo lắng về tác động của cải cách đối với cử tri của họ.

Ngoài việc làm sáng tỏ thái độ của các công đoàn đối với cải cách, điểm cuối cùng này gợi ý thêm một lý do tại sao các nhóm lợi ích kinh doanh, mà vai trò của họ trong hầu hết các giai đoạn là yếu ớt hoặc mơ hồ, dường như hiếm khi vận động để ủng hộ các cải cách mà thoạt nhìn, dường như đã mang lại cho họ những lợi ích ( Mexico và Hoa Kỳ: lương hưu ). Trong một số trường hợp, người sử dụng lao động đã nghĩ ra các chiến lược để đối phó với hiện trạng , mặc dù đôi khi tốn kém, làm giảm sự quan tâm của họ đối với cải cách, đặc biệt là khi hỗ trợ cải cách cơ cấu có thể làm trầm trọng thêm mối quan hệ với công đoàn và do đó khiến việc thương lượng tập thể trở nên khó khăn hơn. ( Mexico: luật lao động; Tây Ban Nha: thị trường lao động; Thụy Điển: bảo hiểm ốm đau ).

Những thay đổi thể chế tương đối khiêm tốn có thể giúp củng cố liên minh cải cách

Như đã lưu ý ở trên, việc tạo ra “những người chiến thắng sớm” hoặc các chủ thể và thể chế mới trong quá trình cải cách có thể giúp duy trì động lực đằng sau nó. Đôi khi có thể thúc đẩy sự xuất hiện của các nhóm cử tri thuộc khu vực tư nhân quan tâm đến việc duy trì cải cách, chẳng hạn như ngành quỹ hưu trí tư nhân ở Ba Lan, nhưng có thể dễ dàng hơn để tác động đến cán cân lợi ích bằng cách tạo ra các cơ quan khu vực công mới , như cơ quan quản lý lương hưu ở Ba Lan hoặc các cơ quan quản lý khác nhau được tạo ra trong cuộc cải cách thị trường sản phẩm của Úc và Thụy Điển, hoặc bằng cách tái cơ cấu các thể chế đã tồn tại. Một số trường hợp nêu bật khả năng những thay đổi thể chế tương đối hạn chế ảnh hưởng đến triển vọng cải cách cơ cấu. Khi xung đột giữa các bộ là một vấn đề, thì việc cấu hình lại các thể chế liên quan đến việc hình thành một chính sách nhất định có thể giúp phá vỡ thế bế tắc ( Đức: thị trường lao động và bán lẻ; Ba Lan: lương hưu ). Những người khác chỉ ra mức độ mà những thay đổi khá khiêm tốn trong quản lý và cấp vốn cho các chương trình bảo hiểm xã hội có thể làm thay đổi động lực đối với các chủ thể phi nhà nước có liên quan (Thụy Điển : bảo hiểm ốm đau; Hà Lan: bảo hiểm tàn tật ). Những động thái như vậy có thể không trực tiếp giải quyết các vấn đề làm phát sinh nhu cầu cải cách, nhưng chúng có thể giúp giải quyết vấn đề đó dễ dàng hơn thông qua những thay đổi quan trọng hơn sau đó.

Các chính phủ cải cách có thể giành chiến thắng trong cuộc bầu cử lại không?

Các nhà hoạch định chính sách có niềm tin phổ biến rằng cử tri sẽ ủng hộ những cải cách táo bạo, và đây được coi là lý do chính giải thích tại sao tiến độ cải cách thị trường lao động, thị trường sản phẩm và bảo hiểm xã hội đôi khi rất chậm. Bằng chứng thực nghiệm khiến người ta nghi ngờ về kỳ vọng này: các điều kiện khác không đổi, các chính phủ đang cải cách dường như không gặp khó khăn đặc biệt nào trong việc giành chiến thắng trong cuộc bầu cử lại. 146 Nghiên cứu hiện tại, vì nó chỉ xem xét những nỗ lực cải cách thực sự được thực hiện, hơn là xu hướng của các chính phủ trong nỗ lực cải cách, nên không thể giải quyết trực tiếp câu hỏi này. Tuy nhiên, khả năng tái bầu cử sau đó ít khác biệt giữa các giai đoạn cải cách thành công hơn và cải cách ít thành công hơn, và tỷ lệ bầu cử lại của tất cả các chính phủ trong nghiên cứu gần bằng mức trung bình của tất cả các chính phủ trong tất cả các cuộc bầu cử quốc gia ở 10 quốc gia được nghiên cứu. giai đoạn 1992-2008. 147 Mặc dù số lượng các trường hợp liên quan là quá ít để có thể khái quát hóa, nhưng điều đáng chú ý là bốn trong số năm chính phủ đã áp dụng và thực hiện thành công các cải cách mà họ có các nhiệm vụ bầu cử rõ ràng sau đó đã tái đắc cử. Do đó, các trường hợp được nghiên cứu ở đây đặt ra một số nghi ngờ về tuyên bố thường được lặp đi lặp lại rằng nền kinh tế tốt nhất thiết phải là nền chính trị tồi.

ghi chú

Để cho ngắn gọn, các trường hợp được tham chiếu trong văn bản với sự giải thích hoặc xây dựng tối thiểu. Vì nhiều phần bao gồm các khoảng thời gian dài và thảo luận nhiều hơn một quy trình chính sách, nên đôi khi các trường hợp riêng lẻ có thể được tham chiếu theo cách chỉ ra các bài học tương phản. Trong trường hợp này, chú thích được sử dụng để làm rõ.

                Hãy để một mình "sách hướng dẫn về kỹ thuật" được mô tả bởi Williamson (1994).

                Boeri và cộng sự . (2006) cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của những điều kiện như vậy.

Điều quan trọng cần lưu ý là giả thuyết này liên quan đến hành động sau bầu cử hoặc tái bầu cử : các nghiên cứu điển hình không ủng hộ cái gọi là “giả thuyết tuần trăng mật”, theo đó các chính phủ mới có nhiều khả năng thúc đẩy cải cách thành công hơn. Williamson và Haggard (1994) tìm thấy rất ít hỗ trợ cho quan điểm này, điều này cũng mâu thuẫn với kết quả thu được của H0j et al. (2006). Các chính phủ thường cần tìm một cơ hội thích hợp để thúc đẩy cải cách, nhưng những cơ hội như vậy có thể không phải lúc nào cũng xảy ra sớm trong vòng đời của một chính phủ mới.

                Định luật Biagi.

Trường hợp về luật lao động của Mexico hơi đặc biệt, ở chỗ chương trình cải cách được tổng thống thông qua trong chiến dịch tranh cử không phải là chương trình mà chính quyền theo đuổi khi đương chức.

Trường hợp rõ ràng duy nhất về đảo ngược cải cách sau một sự thay đổi chính sách như vậy (sự “thoát ly” khỏi những lời hứa dân túy để chuyển sang các chính sách cải cách) cũng là trường hợp duy nhất không có cảm giác phổ biến rằng nền kinh tế đang gặp khủng hoảng vào thời điểm bắt đầu cải cách. ; xem Williamson và Haggard (1994:584-86).

Ví dụ, ở Tây Ban Nha và Đức, cả hai bên lớn đều chia rẽ về quy định bán lẻ; ở Úc, cải cách điện lực cũng vậy. Boeri và cộng sự . (2006) gợi ý rằng xung đột về cải cách thị trường sản phẩm thường liên quan đến cấu hình lợi ích không phản ánh cấu trúc cạnh tranh đảng phái.

Hoa Kỳ là một trường hợp đặc biệt: với các cuộc bầu cử quốc gia hai năm một lần, hầu như tất cả các cải cách đều được thực hiện ngay sau cuộc bầu cử - nhưng chúng chắc chắn cũng được áp dụng trong giai đoạn “trước bầu cử”. Sự phân chia quyền lực cũng làm phức tạp thêm bức tranh: PRWORA đã được thông qua vào cuối nhiệm kỳ đầu tiên của Chính quyền Clinton, nhưng nó đã được đa số đảng Cộng hòa mới trong Quốc hội ủng hộ gần như ngay lập tức sau khi giành được quyền kiểm soát cơ quan lập pháp. Các trường hợp của Úc cũng khó đánh giá về chu kỳ bầu cử, bởi vì cả hai trường hợp này không chỉ liên quan đến Liên bang mà còn liên quan đến chính quyền các bang, những nơi có chu kỳ bầu cử không đồng bộ với nhau.

Vì nghiên cứu hiện tại bao gồm một trường hợp thành công hơn và một trường hợp kém thành công hơn ở mỗi quốc gia, nên theo định nghĩa, không thể đưa ra kết luận về tác động của các hệ thống bỏ phiếu khác nhau. IMF (2004) nhận thấy rằng các hệ thống đa số có liên quan đến nhiều cải cách hơn; Boeri et al. Tuy nhiên, (2006) thách thức quan điểm này và Persson (2003) gợi ý rằng các hệ thống bầu cử theo tỷ lệ thuận lợi hơn có thể ủng hộ cải cách dần dần hơn so với các hệ thống đa số nhưng có nguy cơ đảo ngược thấp hơn. H0j và cộng sự. (2006) kiểm tra các tác động tiềm năng của các hệ thống đa số theo tỷ lệ và nhận thấy chúng không có ý nghĩa trong cả hồi quy chính sách tổng thể và cá nhân.

Sự chia rẽ trong phe đa số cầm quyền dường như có liên quan ít nhất một phần đến việc vận động trước chiến dịch bầu cử tổng thống năm 1995.

Trong tất cả các trường hợp thành công hơn, cải cách được thực hiện ngay sau cuộc bầu cử và được thông qua tương đối nhanh chóng. Ngược lại, cuộc cải cách ban đầu về bảo hiểm ốm đau của Thụy Điển được thực hiện vào cuối kỳ họp quốc hội, và quá trình thiết kế cải cách kéo dài ở Mexico có nghĩa là hai đề xuất cạnh tranh đã được đưa ra Quốc hội trước cuộc bầu cử năm 2003 . Tuy nhiên, cần lưu ý rằng CIP của Pháp đã được khởi xướng và ngăn chặn trong năm đầu tiên của nhiệm kỳ nghị viện.

Nỗ lực cải cách lương hưu năm 1994 ở Ý và cuộc tranh luận về cải cách An sinh xã hội Hoa Kỳ năm 2005 là những ngoại lệ đối với quy tắc này. Cải cách Dini năm 1995 ở Ý được thông qua với sự hậu thuẫn của các đảng trung tả ủng hộ chính phủ Dini, nhưng chỉ có phe cực tả và cực hữu thực sự bỏ phiếu chống lại nó; các đảng trung hữu chính (Forza Italia và Trung tâm Dân chủ Cơ đốc giáo) bỏ phiếu trắng.

IMF (2004:116) nhận thấy rằng thời điểm gần bầu cử thực sự có thể cản trở cải cách, nhưng Duval và Elmeskov (2005) báo cáo rằng biến giả năm bầu cử của họ là không đáng kể; độ trễ và độ dẫn của hình nộm được cho là không đáng kể trong cùng một thông số kỹ thuật.

Trong trường hợp của Hoa Kỳ, hai đảng đã cạnh tranh một cách hiệu quả để giành được tín nhiệm cho những gì được mong đợi là một cuộc cải cách nói chung phổ biến và để chứng minh rằng họ đã thực hiện tốt những lời hứa trong chiến dịch tranh cử trước đây.

Để biết thêm về động cơ khuyến khích những người đương nhiệm sắp mãn nhiệm áp dụng các cải cách nhằm ràng buộc những người kế nhiệm họ, xem Goodman (1991), Cukierman (1994) và Tompson (1998).

Cụ thể là làn sóng cải cách triệt để đầu tiên ở Victoria, sau cuộc bầu cử năm 1992.

            Định luật Biagi.

            Xem Boeri et al. (2006); và Williamson và Haggard (1994).

Những kết quả này phù hợp với kết luận được rút ra bởi H0j et al. (2006), người nhận thấy quy mô đa số nghị viện của chính phủ là không đáng kể trong cả hồi quy chính sách tổng thể và cá nhân, và bởi Boeri et al. (2006), người cũng nhận thấy rằng các chính phủ có vẻ “yếu kém” thực sự thành công trong việc thúc đẩy cải cách, mặc dù các chiến lược mà họ áp dụng là khác nhau một cách tự nhiên.

Tất nhiên, các giai đoạn điều tiết thị trường sản phẩm của Úc có sự tham gia của một số chính phủ tiểu bang và Liên bang với các định hướng đảng phái khác nhau.

            Boeri và cộng sự . (2006).

            Cukierman và Tommasi (1995).

24.                H0j và cộng sự. (2006); IMF (2004).

25.               Do đó, có thể là các chính phủ trung tả thực hiện những cải cách khiêm tốn hơn so với các chính phủ cánh hữu. Điều này sẽ phù hợp với bằng chứng kinh tế lượng, nhưng các trường hợp được trình bày ở đây không đưa ra cơ sở để đánh giá một giả thuyết như vậy.

26.               Tuy nhiên, điều đáng chú ý là cuộc cải cách năm 1994 ở Tây Ban Nha và cuộc cải cách Hartz ở Đức diễn ra vào thời điểm mà mối quan hệ giữa lao động có tổ chức và các chính phủ trung tả trở nên căng thẳng, nhất là do điều mà các chính phủ coi là sự không khoan nhượng của công đoàn đối với cải cách cần thiết.

27.               Một lời giải thích khả dĩ cuối cùng cho sự tương phản rõ ràng giữa các nghiên cứu điển hình và kết quả kinh tế lượng là, ít nhất là ở châu Âu, các cải cách về luật bảo vệ việc làm (EPL) dường như đã được các chính phủ của cánh hữu và cánh tả thực hiện với tần suất gần như nhau. , nhưng sự đảo ngược cải cách đối với EPL có xu hướng phổ biến hơn ở bên trái. Saint-Paul (1996:284) kết luận về cải cách thị trường lao động “hai cấp” rằng “có nhiều trường hợp cải cách do chính phủ cánh tả đạt được bằng với chính phủ cánh hữu.” Xem thêm dữ liệu được trình bày trong Ochel (2008).

28.                Xem Cukierman và Tommasi (1995, 1998); và Drazen (2000:430-1).

29.               Về mặt hiến pháp, Tây Ban Nha không phải là một liên bang, nhưng đây là một trong những quốc gia phi tập trung nhất ở châu Âu và mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và 17 khu vực của đất nước ( Comunidades Autónomas ) rất quan trọng đối với cuộc tranh luận về giờ bán lẻ và mục nhập. Ngược lại, Mexico là một hệ thống liên bang, nhưng cả hai cải cách được đưa vào nghiên cứu đều liên quan đến các chính sách liên bang và các bang không đóng vai trò quan trọng nào trong các giai đoạn này.

30.               Nghiên cứu điển hình về bán lẻ ở Tây Ban Nha khám phá một số lý do dẫn đến những kết quả rất khác nhau được quan sát thấy ở hai quốc gia.

31.               Các nghiên cứu kinh tế lượng sẽ tốt hơn để giải quyết câu hỏi này hơn là một phương pháp nghiên cứu tình huống. Những điều này gợi ý rằng các cuộc khủng hoảng kinh tế, thời kỳ tăng trưởng chậm kéo dài và tỷ lệ thất nghiệp cao đều là những động lực quan trọng của cải cách. Đặc biệt, xem IMF (2004), Duval và Elmeskov (2005) và H0j et al. (2006).

32.                IMF (2004); OECD (2006).

33.                Xem nghiên cứu trường hợp cải cách Hartz để biết chi tiết.

34.                Xem IMF (2004); Duval và Elmeskov (2005); H0j và cộng sự. (2006).

35.               Ba Lan là một trường hợp đặc biệt: củng cố tài chính vẫn là ưu tiên trong giai đoạn chuẩn bị cải cách lần đầu tiên, nhưng tiến bộ trong việc bảo vệ tài chính công có nghĩa là chính phủ có thể lên kế hoạch sử dụng nguồn thu đáng kể từ tư nhân hóa trong tương lai để tài trợ cho các chi phí phát sinh một lần liên quan đến cải cách cơ cấu lương hưu hơn là để bịt lỗ hổng trong ngân sách hiện tại.

36.                Xem Williamson và Haggard (1994); và Webb (1994).

37.               Có mối liên hệ ở cấp độ vi mô cũng như mối quan hệ ở cấp độ vĩ mô: những cá nhân cảm thấy mình được bảo vệ bởi EPL ít sẵn sàng chi trả cho bảo hiểm thất nghiệp hơn những người không có. Tuy nhiên, Hoa Kỳ là một ngoại lệ, với EPL thấp và giao diện người dùng tương đối hạn chế.

38.               Đặc biệt, hãy xem Saint-Paul (1996, 1998); Elmeskov và cộng sự . (1998); Duval và Elmeskov (2005); Boeri và cộng sự . (2006); và Ochel (2008).

39.               Cải cách PRWORA ở Hoa Kỳ cũng tập trung vào những người bên ngoài thị trường lao động, nhưng tỷ lệ thất nghiệp của Hoa Kỳ đã ở dưới mức cao nhất theo chu kỳ và EPL ở Hoa Kỳ trong mọi trường hợp đều thấp hơn nhiều so với hầu hết các nước thuộc OECD Châu Âu.

40.               Trong một nghiên cứu về cải cách EPL ở 16 quốc gia châu Âu trong giai đoạn 1990-2003, Ochel (2008) báo cáo việc giảm EPL đối với người lao động thường xuyên tại thời điểm tỷ lệ thất nghiệp gia tăng chỉ ở một trường hợp khác - Phần Lan vào năm 1990-91. Xem thêm dữ liệu trong H0j et al. (2006:38), cho thấy Tây Ban Nha là thành viên OECD ghi nhận mức giảm EPL lớn nhất cho đến nay đối với người lao động lâu dài trong giai đoạn 1985-2003; thật vậy, điểm trung bình của OECD về chỉ số này hầu như không thay đổi trong suốt thời kỳ.

41.               Về vị trí độc tôn của Tây Ban Nha về mặt này, xem Ochel (2008): các trường hợp ngoại lệ đối với mô hình “cải cách hai cấp” vẫn cực kỳ hiếm.

42.               Nói cách khác, cử tri trung bình được cho là người ngoài thị trường lao động; Bentolila và cộng sự . (2008).

43.                IMF (2004); Duval và Elmeskov (2005); và H0j và cộng sự. (2006).

44.               Mua sắm xuyên biên giới là mối quan tâm đáng kể đối với nhiều Lander Đức trước khi cải cách Ladenschlussgesetz .

45.               Ngoại lệ quan trọng nhất là trường hợp của Ý, nơi nhiều cải cách từ đầu đến giữa những năm 1990 bắt nguồn từ các hiệp ước xã hội đã được thống nhất vào năm 1992-1993.

46.               Chỉ số tổng hợp của OECD về điều tiết sản phẩm-thị trường bắt đầu sụt giảm khá nhanh vào năm 1990, và sự suy giảm nhanh chóng này tiếp tục đến năm 1996, sau đó có xu hướng giảm nhẹ hơn.

47.               Hệ số tương tác chính sách trong lĩnh vực cải cách lương hưu cũng rất quan trọng, nhưng, như được giải thích trong Phụ lục 1.A1, mối quan hệ giữa chỉ báo chính sách lương hưu và kết quả cải cách lương hưu cần được xem xét một cách thận trọng. Chỉ số thị trường sản phẩm đo lường những thay đổi trong bảy lĩnh vực xung quanh thời điểm cải cách và do đó không chắc chỉ được thúc đẩy bởi những cải cách đang được nghiên cứu. Do đó, nó là một chỉ số đáng tin cậy hơn nhiều về bối cảnh chính sách rộng lớn hơn.

48.               Trong trường hợp cải cách bưu chính, sự kiện buộc phải hành động là mục tiêu của CityMail. Sau một thời gian dài nghiên cứu và thảo luận, chính phủ đã phải quyết định có duy trì độc quyền của Postverket hay không.

49.               Về mối liên hệ giữa khủng hoảng và cải cách, xem ngoài những điều khác , Williamson (1994); Rodrik (1996); Elmeskov và cộng sự . (1998); Điên cuồng (2000); IMF (2004); Duval và Elmeskov (2005); H0j và cộng sự. (2006); và Boeri et al. (2006).

50.               Mặc dù có rất ít nghi ngờ về mối liên hệ giữa cuộc khủng hoảng năm 1992 và những cải cách thị trường lao động diễn ra sau đó trong thập kỷ, khi hiệp ước tháng 7 năm 1993 được thực thi, cuộc khủng hoảng đã không buộc phải cải cách thị trường lao động ngay lập tức. Thay vào đó, nó tạo ra những thay đổi chính trị tạo ra một cơ hội mới cho cải cách.

51.               Sự kết thúc của quy tắc PRI đã làm lung lay nhiều liên minh lợi ích đã được thành lập vào đầu những năm 2000, đặc biệt tạo ra sự linh hoạt cho các mối quan hệ giữa chính phủ và công đoàn, đặc biệt là mở ra các cơ hội cải cách.

52.               Cuộc khủng hoảng tài chính ở Victoria thực sự là một sự kiện buộc phải hành động, nhưng nó không buộc chính phủ Victoria thời đó phải lựa chọn tái cơ cấu ngành điện như một phần trong gói tài chính của mình; chính phủ thay vì coi cuộc khủng hoảng là cơ hội để thúc đẩy một cuộc cải cách được coi là mong muốn vì những lý do khác.

53.               Có cơ sở để tin rằng chi phí điều chỉnh sẽ cao hơn khi các cải cách được thực hiện để đối phó với khủng hoảng, mặc dù điều này phụ thuộc ở một mức độ nào đó vào bản chất của cuộc khủng hoảng. Xem IMF (2004).

54.               Tuy nhiên, cần phải thừa nhận rằng cuộc cải cách lương hưu Amato năm 1992 ở Ý cũng ra đời giữa cuộc khủng hoảng. Mặc dù cải cách này bị đình trệ, nhưng một số khoản cắt giảm trong đó đã được khôi phục khi các nghị định thực hiện được ban hành bởi chính phủ Ciampi vào năm 1993.

55.               “Làm trước” như vậy có nhiều hình thức khác nhau, từ nghiên cứu và phân tích của các viện độc lập hoặc cơ quan chính phủ đến yêu cầu của các ủy ban hoặc ủy ban điều tra chính thức. Điều quan trọng là các quan chức và các nhà hoạch định chính sách đang tìm cách thiết kế một cuộc cải cách có quyền tiếp cận với một nhóm nghiên cứu chất lượng tốt đã có từ trước để dựa vào đó. Xem Cole (2007).

56.               Gói cải cách ban đầu năm 1991 được thông qua với rất ít sự chuẩn bị giữa cuộc khủng hoảng nghiêm trọng.

57.               Một số phân tích gần đây của Slovak về cải cách lương hưu của quốc gia đó kết luận rằng một trong những lý do chính khiến cải cách cần phải được sửa đổi khá căn bản trong vòng vài năm kể từ khi được thông qua là nó được chuẩn bị và thực hiện quá nhanh và không có sự đồng thuận xã hội về cải cách; Lendacky (2008).

58.               Cải cách lương hưu của Ý bị chặn năm 1994 và đề xuất cải cách An sinh xã hội của Hoa Kỳ năm 2005, cả hai đều được đề cập trong các nghiên cứu điển hình, nêu bật những khó khăn trong việc cố gắng cải cách lương hưu nhanh chóng, cũng như thất bại trong các đề xuất lương hưu của chính phủ Pháp vào cuối năm 1995.

59.               Ross (2007) đề cập đến hai quá trình này là phi hợp pháp hóa (cơ chế chính sách được coi là nguyên nhân góp phần gây ra vấn đề chính sách hơn là một giải pháp) và phi thể chế hóa (sự xói mòn ngày càng tăng của chương trình theo thời gian do hậu quả của cải cách sớm từng phần).

60.               Các phân tích tập trung vào cơ quan chính trị và tác động qua lại của các lợi ích, coi các chế độ chính sách chỉ là một biến số phụ thuộc, thường bỏ qua tầm quan trọng của “độ chín muồi của cải cách”, điều thường xuất hiện nhiều hơn trong các tài khoản nhấn mạnh tầm quan trọng của các thể chế và sự phụ thuộc vào đường lối.

61.               Nỗ lực cải cách bảo hiểm ốm đau đầu tiên của Thụy Điển không chỉ thể hiện một sự đảo ngược mạnh mẽ tất nhiên sau một giai đoạn mở rộng nhanh chóng mức độ hào phóng của bảo hiểm xã hội, mà nó còn đi ngược lại cách tiếp cận phổ biến đối với cải cách kinh tế nói chung, vốn kết hợp mở cửa cạnh tranh với bảo trợ xã hội hào phóng. .

62.               Điều này đặc biệt đúng đối với những cải cách được đề xuất đối với các thể chế nhà nước phúc lợi cơ bản; xem Ebbinghaus (2006:770).

63.               Điều này ủng hộ quan điểm của Dewatripont và Roland (1994) rằng có thể hợp lý khi theo đuổi các cải cách theo trình tự nếu chúng bổ sung cho nhau. Xem thêm Boeri et al . (2006:206-31).

64.               Để biết ví dụ về quy trình này tại nơi làm việc trong lĩnh vực lương hưu, xem Palier và Bonoli (2000); và Palier (2007). Glazer (1992) còn đi xa hơn khi lập luận rằng những người đại diện đã điều chỉnh hành vi của mình để chờ đợi một cuộc cải cách thậm chí có thể tự đặt mình vào vị trí mà họ sẽ chịu tổn thất nếu nó không được thực hiện .

65.               Xem James và Brooks (2001). Trong nghiên cứu hiện tại, các trường hợp của Pháp và Mexico, đặc biệt, minh họa cho xu hướng này. Ba Lan làm như vậy trong một hình thức sửa đổi.

66.                OECD (2007:175); H0j và cộng sự. (2006); và Boeri et al. (2006:216-19).

67.                Định luật Biagi.

68.               Như đã lưu ý ở trên, chỉ có Tây Ban Nha, trong số các trường hợp hiện tại, đạt được bất kỳ tiến bộ thực sự nào về mặt này, và các tài liệu về cải cách thị trường lao động nêu rõ trải nghiệm của Tây Ban Nha khác thường như thế nào. Đặc biệt, hãy xem Saint-Paul (1996); Ochel (2008); và Bentolila và cộng sự . (2008).

69.               Về cuộc tranh luận “cải cách tàng hình và minh bạch”, xem Hirschmann (1968); Williamson và Haggard (1994); Pierson (1994, 1996); Rodrik (1996); và Arroyo (2008).

70.                Cải cách Dini năm 1995.

71.               Phần trình bày ban đầu về các khuyến nghị của hoa hồng Hartz; như đã lưu ý bên dưới, đã có những lỗi liên lạc tốn kém sau này.

72.                Các đề xuất cải cách lương hưu năm 1994.

73.               Đặc biệt đối với việc thực hiện các cải cách lợi ích liên quan đến Hartz IV.

74.               Ngoài thất bại trong cải cách lương hưu của Ý năm 1994 và đề xuất cải cách An sinh xã hội của Hoa Kỳ năm 2005, cả hai đều được đề cập trong các nghiên cứu tình huống, nỗ lực cải cách lương hưu đơn phương đã bị cản trở hoặc đảo ngược ở Pháp (1995) và Đức (1997). Cải cách Slovak không bị đảo ngược, nhưng việc áp dụng cải cách lương hưu trong trường hợp không có sự đồng thuận chính trị hoặc xã hội rộng rãi đã dẫn đến sự thay đổi chính phủ và sửa đổi cải cách đáng kể.

75.               Trên thực tế, điểm đặc biệt này ít được áp dụng cho các cải cách của Hartz hơn là cho Bundnis fur Arbeit, trước đó.

76.               Williamson và Haggard (1994); xem thêm Webb (1994) về tầm quan trọng của việc “chuyển đổi ý thức hệ” của giới tinh hoa hoạch định chính sách và định hình quan điểm trong việc duy trì các cải cách do khủng hoảng gây ra sau khi khủng hoảng qua đi.

77.               Xem Williamson và Haggard (1994); Rodrik (1996); và Arroyo (2008). Pierson (1994, 1996) lập luận rằng việc cắt giảm phúc lợi xã hội nói riêng chỉ có thể xảy ra thông qua một chính sách lén lút. Quan điểm này được cho là nhận được sự ủng hộ từ kinh nghiệm của nhiều quốc gia, trong đó cải cách đã được thực hiện thành công mà không cần tham vấn trước, thường vấp phải sự phản đối mạnh mẽ của công chúng và đôi khi đi ngược lại các chính sách đã tuyên bố của các chính phủ thực hiện chúng. Xem ví dụ, Nelson (1990a, 1990b); Williamson và Haggard (1994) và Boeri et al. (2006).

78.               Lập luận này được thể hiện mạnh mẽ trong Sachs (1994). Hệ quả tất yếu là sự tồn tại của một sự đồng thuận xã hội trước đó sẽ không ngăn được các nhà cải cách khỏi bị trừng phạt vì những chính sách thất bại.

79.                OECD (2007).

80.               IMF (2004) xác nhận “thực tế cách điệu” thường được thảo luận này về cải cách cơ cấu: hậu quả đầu ra ngắn hạn của cải cách cơ cấu thường là tiêu cực, mặc dù chúng có thể cải thiện hiệu suất đáng kể trong dài hạn.

81.                Thẻ và Freeman (2002).

82.                OECD (1995).

83.               Trường hợp của Hartz là một ví dụ thú vị: vụ bê bối tại Văn phòng Việc làm Liên bang năm 2002 đột ngột thu hút sự chú ý đến chi phí và tính không hiệu quả của các chính sách hiện hành.

84.               Ủy ban Năng suất và những người tiền nhiệm của nó, quay trở lại Hội đồng Thuế quan, có truyền thống lâu đời về việc này, bắt đầu bằng những nỗ lực nghiêm túc đầu tiên nhằm định lượng chi phí của các chính sách bảo hộ lúc bấy giờ của Australia và xác định ai phải gánh chịu những chi phí đó.

85.               Xem Armingeon (2004, 2005); Eichhorst và Wintermann (2005); và Mahon và McBride (2008).

86.               Xem Armingeon (2004) để biết tổng quan và các nghiên cứu liên quan về Hà Lan (Binnema, 2004); Thụy Điển (Carroll, 2004); Ý (Bertozzi và Graziano, 2004); Pháp (Serré và Palier, 2004); Tây Ban Nha (Álvarez và Guillén, 2004) và Đức (Zohlnhofer và Zutavern, 2004). Xem thêm Armingeon (2005) và Mahon và McBride (2008).

87.                Zohlnhofer và Zutavern (2004).

88.               Amingeon (2005); và Mahon và McBride (2008). Chiến lược Việc làm và các nghiên cứu khác của OECD thường được trích dẫn trong các cuộc tranh luận ở quốc hội Pháp về CIP và các cải cách liên quan.

89.               Về vai trò của tiêu chuẩn, xem Armingeon (2004); Carroll (2004); và Mahon và McBride (2008).

90.                Hay (1992).

91.               www.etk.fi/Default.aspx?Lang=2 ) cũng đóng một vai trò tương tự .

92.               Cải cách lương hưu của Séc vào đầu những năm 2000 cũng diễn ra theo cách tương tự: trong khi năm đề xuất cải cách lớn được đưa ra bởi các đảng chính trị lớn, thì nhóm công tác liên đảng đưa ra các đề xuất đã chuẩn bị và phân tích chúng theo một khuôn khổ chung đã được thống nhất, bao gồm các vấn đề kinh tế và chính sách chung. các giả định về nhân khẩu học.

93.               Mặc dù việc trông cậy vào các thể chế như vậy có thể làm chậm quá trình hoạch định chính sách, nhưng chúng cũng có thể giúp ngăn ngừa những sai lầm có thể mắc phải nếu chính phủ được tự do hành động vội vàng; mối tương quan chéo giữa thời gian dành cho việc chuẩn bị cải cách và việc sử dụng các thể chế đó đều cao (p=0,634) và có ý nghĩa.

94.               BPR của Ba Lan đại diện cho một trường hợp trung gian: nó không phải là vĩnh viễn, nhưng nó đã hoạt động trong 5 năm dưới chính phủ của cả cánh tả và cánh hữu, và do đó có thể thiết lập uy quyền và uy tín của mình.

95.               Nhìn vào trang web của hai tổ chức cho thấy mức độ nổi bật của những vấn đề này trong các chương trình làm việc tương ứng của họ tăng lên rõ rệt sau khi những nỗ lực cải cách đầu tiên gặp khó khăn.

96.               Đánh giá của Danziger (1999) về nghiên cứu cải cách phúc lợi ở Hoa Kỳ có thể áp dụng cho một số cơ chế chính sách được xem xét ở đây.

97.                Boeri và cộng sự . (2006).

98.               Sự khác biệt về quan điểm giữa Bộ Kinh tế và Kỹ thuật và Bộ Lao động và Thương binh Xã hội.

99.               Xung đột ở đây liên quan đến sự chia rẽ giữa các đảng viên Cộng hòa trong quốc hội về gói này.

100.           Chủ yếu là sự khác biệt giữa các chi nhánh khu vực và quốc gia của các đảng chính trị chính.

101.           Williamson và Haggard (1994:578-9) nhận thấy rằng mọi trường hợp thành công trong số 15 trường hợp trong nghiên cứu của họ đều có một nhóm cải cách nhất quán, lập luận rằng “yếu tố quan trọng hơn là sự tồn tại của một chính phủ nhất quán và kiên quyết với sự hỗ trợ chính trị đầy đủ”. Nelson (1990b:347) kết luận, “Các trường hợp thất bại rõ ràng [của cải cách] đều bắt nguồn từ sự sụp đổ phần lớn là do các nhóm kinh tế bị chia rẽ sâu sắc.” Xem thêm Pinera (1991).

102.           Mối tương quan xếp hạng giữa sự gắn kết của chính phủ và nhiệm vụ bầu cử là 0,586 và giữa sự gắn kết và truyền thông là 0,638. Cả hai đều có ý nghĩa thống kê ở mức 5%.

103.           Trong trường hợp các đề xuất cải cách lương hưu của Ý năm 1994, một đảng liên minh đã biện minh cho quyết định phản đối cải cách trong khi vẫn ở trong chính phủ bằng cách lập luận rằng các đề xuất này không được đưa vào thỏa thuận liên minh hoặc chương trình của chính phủ và do đó các đảng liên minh không bị ràng buộc. đối với họ.

104.           Bộ trưởng Lao động được hướng dẫn khám phá các khả năng cải cách nhưng không được giao nhiệm vụ rõ ràng.

105.           Xem Harberger (1993); Williamson và Haggard (1994) và Pinera (1991) thúc đẩy lập luận này chủ yếu về các giám đốc điều hành, điều này có thể đúng khi có liên quan đến các gói cải cách lớn và những thay đổi lớn trong các mô hình chính sách kinh tế.

106.            Cải cách bưu chính Thụy Điển là một trường hợp điển hình.

107.            Điên rồ (2000).

108.           Khi những thay đổi về luật pháp hoặc quy định trong điều kiện thị trường khiến các công ty hoặc cá nhân mắc kẹt với các khoản đầu tư mà họ sẽ không bao giờ thực hiện nếu họ lường trước được sự thay đổi trong chế độ quản lý pháp lý, có thể khiến những tài sản có giá trị trước đây trở nên vô giá trị, tài sản được đề cập được cho là “ mắc kẹt". Trong những tình huống như vậy, người ta thường bồi thường cho các nhà đầu tư, với điều kiện là (1) chi phí của tài sản vẫn chưa được thu hồi và (2) nó không thể được thu hồi bằng cách bán hoặc sử dụng thay thế.

109.           Đặc biệt, hãy xem Fernández và Rodrik (1991), những người chỉ ra bằng cách nào, với sự không chắc chắn về việc ai sẽ thắng và thua, đa số cử tri trung lập với rủi ro có thể từ chối một cải cách dự kiến sẽ (1) tạo ra lợi ích ròng tổng thể và (2 ) mang lại lợi ích cho hầu hết các cử tri. Nelson (1990b) thêm các chân trời thời gian vào sự không chắc chắn, vì các tác nhân chiết khấu tương lai.

110.           Williamson và Haggard (1994:531) gợi ý rằng cải cách chính sách “giống như một khoản đầu tư mà cuối cùng sẽ mang lại lợi ích cho đa số đủ để khiến họ hài lòng vì họ đã thực hiện nó, nhưng điều đó trong ngắn hạn - giống như tất cả các khoản đầu tư - sẽ liên quan đến sự hy sinh. Việc phân phối những hy sinh này theo thời gian và giữa các nhóm là trọng tâm của chính sách cải cách kinh tế.” Xem thêm Drazen (2000:432): “... ...thỏa thuận ban hành cải cách mang theo nó sự phân bổ chi phí cải cách.”

111.           Về nguyên tắc, một số người phản đối việc đền bù hào phóng, coi việc đó tương đương với việc mua chuộc những kẻ trục lợi khi việc loại bỏ đặc lợi và rời bỏ “xã hội trục lợi ” là bản chất của cải cách kinh tế. Để biết những quan điểm khác biệt rõ rệt về tính mong muốn của cách tiếp cận như vậy, xem Bates (1994), Williamson và Haggard (1994); Koromzay (2004); và Delpla và Wyplosz (2007).

112.            Kinh nghiệm về cải cách Treu của Ý điển hình hơn: các khoản thanh toán phụ được sử dụng để thực hiện nó rất khiêm tốn và nhằm vào các bên nhỏ nhưng có tầm quan trọng chiến lược cần có sự hợp tác. Họ không phải là những yếu tố chính của cuộc mặc cả cải cách.

113.            Cải cách Dini năm 1995.

114.            Với phẩm chất quan trọng là các quy trình nghiệp đoàn đã hoạt động sau vụ bê bối BfA và báo cáo của Hartz đã thay đổi các điều khoản của cuộc tranh luận, củng cố vị trí của các nhà cải cách chính phủ và đặt những người phản đối cải cách vào thế phòng thủ.

115.            Vào năm 1997; cuộc cải cách năm 1994 do chính phủ áp đặt sau khi các cuộc tham vấn của các công ty bị phá vỡ; kinh nghiệm này đã củng cố vị thế của chính phủ trong các cuộc đàm phán 1996-97.

116.            Hệ số cho lĩnh vực lương hưu không đáng kể, nhưng điều này dường như phản ánh sự thiếu biến động của biến độc lập: chỉ trong một trường hợp ( Ba Lan: an sinh xã hội của nông dân ) có bằng chứng cho thấy rằng chính phủ vừa yếu vừa bị chia rẽ, không thể hành động đơn phương hoặc trừng phạt sự bất hợp tác từ phía các đại lý khác.

117.            Trải nghiệm trước Hartz về “Liên minh vì việc làm”.

118.            Nếu chính phủ bị coi là chia rẽ về chính sách, thì chính phủ sẽ rất khó đưa ra bất kỳ mối đe dọa ngầm hoặc rõ ràng đáng tin cậy nào để hành động đơn phương hoặc trừng phạt sự bất hợp tác; do đó có mối tương quan chéo cao và có ý nghĩa giữa hai biến này (p=0,661).

119.            Boeri và cộng sự . (2006).

120.            Định luật Biagi.

121.            Vấn đề dường như chưa được nghiên cứu một cách có hệ thống trong các tài liệu về kinh tế chính trị, nhưng trong các nghiên cứu điển hình được xem xét ở đây, sự đảo ngược một phần hoặc toàn bộ chỉ xảy ra đối với các cải cách đơn phương. Các cải cách được đàm phán vẫn được duy trì, ngay cả khi xuất hiện những chỉ trích đáng kể và sự phản đối đối với các cải cách đã được thống nhất ( Ý và Tây Ban Nha: thị trường lao động ).

122.            Cải cách Dini năm 1995.

123.            Xem James và Brooks (2001) về việc sử dụng chiến lược này ở các quốc gia khác.

124.            Đối với các cải cách thương lượng tập thể được thông qua vào năm 1994 và 1997 thay vì các điều chỉnh đối với EPL.

125.            Cải cách Dini năm 1995.

126.            Có những trường hợp ngoại lệ: cải cách lương hưu năm 1992 của Ý, một số thay đổi đối với lương hưu của Ba Lan vào đầu những năm 1990, và cải cách An sinh xã hội Hoa Kỳ năm 1977 và 1983.

127.            Bonoli và Palier (2007); Bonoli (2008). Thật vậy, ở Ý, quá trình chuyển đổi rất dài đã được đồng ý cho cải cách Dini có nghĩa là chỉ một thiểu số rất nhỏ những người đã đến tuổi bầu cử vào năm 1995 mới cảm nhận được tác động đầy đủ của nó.

128.            Sự không chắc chắn về điểm số này có thể khuyến khích những người lao động lớn tuổi nghỉ hưu sớm hơn thay vì muộn hơn, vì họ tìm cách đòi tiền lương hưu trước khi có thể xảy ra bất kỳ sự cắt giảm nào nữa.

129.            Nếu các khoản trợ cấp hưu trí được coi là tiền lương trả chậm, thì các đại lý có thể chấp nhận các điều chỉnh về quyền lợi lương hưu - thực tế là giảm tỷ lệ lợi nhuận trên khoản tiết kiệm hưu trí của họ - để đổi lấy niềm tin lớn hơn rằng các khoản trợ cấp của họ sẽ được trả. Xem Immergut et al . (2007).

130.            Đặc biệt, xem Ebbinghaus (2006) và Immergut et al. (2007).

131.            Ví dụ, ở Đức, từ lâu đã có truyền thống coi các quyền lợi bảo hiểm xã hội đảm bảo địa vị, dựa trên các khoản đóng góp chuyên dụng, như một loại quyền tài sản, trong khi ở Hoa Kỳ thì không như vậy.

132.            Boeri và cộng sự . (2006).

133.            Đây được gọi là "vấn đề huy chương taxi"; xem Koromzay (2004).

134.            Hơn nữa, vấn đề tài sản mắc kẹt không chỉ giới hạn trong lĩnh vực thủy lợi. Nếu những thay đổi trong chính sách về nước thúc đẩy sự chuyển hướng sang nông nghiệp trên đất khô ít thâm canh hơn và sự suy giảm tương ứng về dân số làm nông nghiệp, thì nhiều cộng đồng nông thôn sẽ phải chịu tác động vòng hai, với việc trường học, bệnh viện, ngân hàng và các dịch vụ khác phải đóng cửa.

135.            Đây là logic làm cơ sở cho nhiều thỏa thuận lập chỉ mục tự động cho lương hưu và các lợi ích khác. Xem Thợ dệt (1986); và Anderson và Zanardi (2004).

136.            Định luật Treu.

137.            Việc kéo dài thời hạn của cái gọi là phúc lợi “UB I” dành cho những người lao động lớn tuổi dưới thời Hartz IV.

138.            Việc duy trì quyền nghỉ hưu sớm của ngành.

139.            Những người chiến thắng ngắn hạn chính là những người tưới tiêu Nam Úc. Nằm ở cuối hệ thống sông, họ đã thu được nhiều lợi ích từ các cải cách về nước nhằm tự do hóa thương mại, vì họ có xu hướng nhận được ít phân bổ theo mùa hơn so với những người sử dụng ở thượng nguồn khi khan hiếm nước và từ các biện pháp giải quyết việc phân bổ quá mức ở thượng nguồn. Các công ty tưới tiêu Nam Úc và các nhóm vận động hành lang trang trại có liên quan là một nhóm vận động hành lang khu vực tư nhân mạnh mẽ ủng hộ cải cách nước.

140.            Điều này không có nghĩa là các nhóm già hơn phản đối cải cách hoặc các xã hội già cỗi ít cải cách hơn: H0j et al. (2006) nhận thấy rằng tỷ lệ phụ thuộc tuổi già tăng lên có liên quan đến cải cách thị trường sản phẩm nhiều hơn và giảm nhiều hơn thuế ngầm đối với việc tiếp tục làm việc sau 55 tuổi. nhiều nhóm thuần tập khỏi hầu hết các tác động của chúng, trong khi nhiều cải cách thị trường sản phẩm có thể đặc biệt có lợi cho những người hưu trí, vì tác động về giá của cạnh tranh lớn hơn có thể đặc biệt quan trọng đối với những người có thu nhập cố định.

141.            Rodrik (1994); và Drazen (2000).

142.            Xem Visser (2007) để biết dữ liệu về cấu trúc tuổi của thành viên công đoàn ở 20 quốc gia châu Âu.

143.            Labán và Sturzenegger (1998) đưa ra quan điểm này liên quan đến chính trị ổn định ở Mỹ Latinh, nhưng nó có ứng dụng rộng rãi hơn.

144.            Ngay cả khi có sự nhất trí rộng rãi về nhu cầu thay đổi, cải cách có thể bị trì hoãn do xung đột về phân bổ chi phí; những người có chiến lược thích ứng vượt trội - tức là những người có vị thế tốt hơn để phát triển thịnh vượng ngay cả khi không có thay đổi chính sách - có lợi thế thương lượng đáng kể trong các cuộc xung đột như vậy. Xem Alesina và Drazen (1991); Labán và Sturzenegger (1998); và Drazen (2000). Lấy một ví dụ tương đối tầm thường: các hộ gia đình khá giả có xu hướng ít phụ thuộc vào hệ thống lương hưu công cộng để có thu nhập hưu trí hơn các hộ gia đình nghèo hơn. Do đó, họ sẽ ít bị mất hơn nếu hệ thống đó tỏ ra không bền vững và do đó ít có động cơ hy sinh để củng cố nó.

145.            Đặc biệt, hãy xem Alesina và Drazen (1991); Labán và Sturzenegger (1998); Điên rồ (2000).

146.            Buti et al . (2008); Williamson và Haggard (1994).

147.            Tỷ lệ bầu cử lại trung bình trong giai đoạn này là khoảng 30%, không tính các trường hợp đảng chiếm ưu thế trong liên minh chính phủ vẫn tại vị sau cuộc bầu cử nhưng với các đối tác mới. Trường hợp điện của Úc bị bỏ qua, do thực tế là một số chính phủ đã tham gia trong một thời gian dài, một số chính phủ đã giành chiến thắng trong cuộc bầu cử lại và một số thì không; cải cách lương hưu của Mexico cũng bị bỏ qua, vì chính quyền Calderón vẫn còn nắm quyền.

Thư mục

Alesina, A. và A. Drazen (1991), “Tại sao quá trình ổn định bị trì hoãn?”, American Economic Review 81:5, tháng 12.

Alesina, A. và R. Perotti (1994), “Nền kinh tế chính trị của tăng trưởng: Khảo sát quan trọng về các tài liệu gần đây”, Tạp chí Kinh tế của Ngân hàng Thế giới 8:3, tháng 9.

Álvarez, S. và A. Guillén (2004), “OECD và việc cải cách chính sách xã hội của Tây Ban Nha: Tìm kiếm kết hợp để mở rộng và hợp lý hóa”, trong K. Armingeon và M. Beyeler (eds), OECD và các quốc gia phúc lợi châu Âu , Edward Elgar, Cheltenham.

Anderson, J. và M. Zanardi (2004), “Sự chệch hướng áp lực chính trị”, Tài liệu làm việc của NBER số 10439, tháng 4.

Armingeon, K. (2004), “OECD và Phát triển Nhà nước Phúc lợi Quốc gia”, trong K. Armingeon và M. Beyeler (eds), OECD và các Nhà nước Phúc lợi Châu Âu , Edward Elgar, Cheltenham.

Armingeon, K. (2005), “OECD, EU và Chính sách thị trường lao động tích cực”, Tài liệu chuẩn bị cho ISA-Conference, Honolulu, Hawaii, tháng 3, www.allacademic.com/meta/p_ mla_apa_research_citation /0/7/0/ 4/0/pages70405/p70405-1.php.

Arroyo, D. (2008), “Kinh tế chính trị của cải cách thành công: Chiến lược châu Á”, Tài liệu nghiên cứu về phát triển quốc tế của Trung tâm Stanford số 356, Đại học Stanford, tháng 6, http://scid.stanford.edu/pdf/SCID356. pdf .

Bates, R. (1994), “Nhận xét về 'Tìm kiếm sổ tay cho Technopols'”, trong

J.  Williamson (ed.), Nền kinh tế chính trị của cải cách chính sách , Viện Kinh tế Quốc tế, Washington, DC.

Bentolila, S., J. Dolado và J. Jimeno (2008), “Cải cách bảo vệ việc làm hai tầng: Kinh nghiệm của Tây Ban Nha”, Báo cáo CESifo DICE 4/2008, www.eco.uc3m.es/temp/dolado/Two_tier_Reform_bdj_CESifo_DICE . pdf .

Bertozzi, F. và P. Graziano (2004), “Sự thích ứng của Ý dưới áp lực bên ngoài: Ảnh hưởng của ai?”, trong K. Armingeon và M. Beyeler (eds), OECD và các quốc gia phúc lợi châu Âu , Edward Elgar, Cheltenham.

Binnema, H. (2004), “Hà Lan: Các ý tưởng của OECD đang len lỏi dần vào như thế nào”, trong

K.  Armingeon và M. Beyeler (eds), OECD và các quốc gia phúc lợi châu Âu , Edward Elgar, Cheltenham.

Boeri, T., M. Castanheira, R. Faini và V. Galasso (2006), Cải cách cơ cấu không định kiến , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Bonoli, G. và B. Palier (2007), “Khi những cải cách trong quá khứ mở ra những cơ hội mới”, Chính sách và Hành chính Xã hội 41:6, tháng 12.

Bonoli, G. (2008), “Cải cách lương hưu ở châu Âu: Ý nghĩa chính trị của kỹ thuật”, Institut de hautes études en Administration public, Chavannes-près- Renens, Suisse, www.cicerofoundation.org/lectures/0804Presentation_Giuliano_ Bonoli.ppt .

Buti, M., A. Turrini, P. van den Noord và P. Biroli (2008), “Bất chấp 'Lời nguyền Juncker': Chính phủ Cải cách có thể được bầu lại không?”, Kinh tế Châu Âu: Tài liệu Kinh tế số 324, tháng 5 , http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication 12586_en.pdf.

Card, D. và R. Freeman (2002), “Hai thập kỷ cải cách kinh tế của Anh đã mang lại kết quả gì?”, Tài liệu làm việc của NBER số 8801, tháng Hai.

Carroll, E. (2004), “Các tổ chức quốc tế và các quốc gia phúc lợi xung đột? Trường hợp của Thụy Điển”, trong K. Armingeon và M. Beyeler (eds), OECD và các quốc gia phúc lợi châu Âu , Edward Elgar, Cheltenham.

Cole, T. (2007), “Cải cách cơ cấu: Mặt trận rộng, chi phí và lợi ích, loại bỏ các trở ngại”, Bài trình bày tại hội nghị “Chiến lược thúc đẩy cải cách cơ cấu bằng cách tập trung vào các động lực tăng trưởng kinh tế trong APEC”, APEC Úc Trung tâm Nghiên cứu, Đại học Monash, Melbourne, 21-25 tháng Năm.

Conway, P. và G. Nicoletti (2006), “Quy định thị trường sản phẩm trong các lĩnh vực phi sản xuất của các quốc gia OECD: Đo lường và Điểm nổi bật”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 530, OECD, Paris, www.olis.oecd .org/olis/ 2006doc.nsf/LinkTo/NT000074B6/$FILE/JT03219400.PDF .

Cukierman, A. (1994), “Cam kết, Ủy quyền, Ảnh hưởng Chính trị và Sự độc lập của Ngân hàng Trung ương”, trong J. Onno De Beaufort Wijnholds et al. (eds.), Khung ổn định tiền tệ Kluwer, London.

Cukierman, A. và M. Tommasi (1995), “Tại sao Nixon phải đi đến Trung Quốc?”, Tài liệu làm việc của UCLA số 728, tháng 1, www.econ.ucla.edu/workingpapers/ wp728.pdf .

Cukierman, A. và M. Tommasi (1998), “Khi nào thì Nixon phải đến Trung Quốc?”, American Economic Review 88:1, March.

Danziger, S. (1999), “Chính sách cải cách phúc lợi từ Nixon đến Clinton: Vai trò gì đối với khoa học xã hội?”, Bài báo chuẩn bị cho hội nghị “Khoa học xã hội và hoạch định chính sách”, Viện nghiên cứu xã hội, Đại học Michigan, tháng 12, www.fordschool.umich.edu/research/poverty/pdf/Isrconference.pdf .

Delpla, J. và C. Wyplosz (2007), La fin des privilèges, payer pour réformer , Hachette, Paris.

Dewatripont, M. và G. Roland (1994), “The Design of Reform Packages under Uncertainty”, Mimeo, Trung tâm Nghiên cứu Cao cấp về Kinh tế và Thống kê Châu Âu, Brussels.

Drazen, A. (2000), Kinh tế chính trị trong Kinh tế vĩ mô , Nhà xuất bản Đại học Princeton, Princeton.

Duval, R. (2004), “Hành vi nghỉ hưu ở các nước OECD: Tác động của các chế độ hưu trí tuổi già và các chương trình chuyển giao xã hội khác”, Nghiên cứu kinh tế OECD 37:2, tháng 7.

Duval, R. và J. Elmeskov (2005), “Tác động của EMU đối với Cải cách Cơ cấu trong Lao động và Thị trường Sản phẩm”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD, Số 438, OECD, Paris, 25, www.olis.oecd.org /olis/2005doc.nsf/LinkTo/NT00002DF2/$FILE/ JT00187906.PDF .

Ebbinghaus, B. (2006), “Chính trị của Cải cách Lương hưu: Quản lý Xung đột Nhóm Lợi ích”, trong G. Clark, A. Munnell và M. Orzag (eds), Cẩm nang về Lương hưu và Thu nhập Hưu trí của Oxford, Nhà xuất bản Đại học Oxford , Oxford.

Eichhorst, W. và O. Wintermann (2005), “Tạo ra tính hợp pháp cho các cải cách về thị trường lao động và nhà nước phúc lợi: Vai trò của tư vấn chính sách ở Đức, Hà Lan và Thụy Điển”, Tài liệu thảo luận IZA số 1845, tháng 11, ftp:// repec.iza.org/RePEc/ Discussionpaper/dp1845.pdf .

Elmeskov, J., J. Martin và S. Scarpetta (1998), “Những bài học chính về cải cách thị trường lao động: Bằng chứng từ kinh nghiệm của các nước OECD”, Đánh giá chính sách kinh tế Thụy Điển 5:2, www.regeringen.se/content/1/ c6/09/52/20/832d3260.pdf .

Fernández, R. và D. Rodrik (1991), “Kháng cự cải cách: Xu hướng hiện trạng trong sự hiện diện của sự không chắc chắn cụ thể của từng cá nhân”, American Economic Review 81:5, tháng 12.

George, A. và A. Bennett (2005), Nghiên cứu điển hình và phát triển lý thuyết trong khoa học xã hội , MIT Press, Cambridge, MA.

Glazer, A. (1992), “Chính trị của sự chậm trễ”, GSIA Working Papers 1992-09, Trường Kinh doanh Tepper, Đại học Carnegie-Mellon, Pittsburgh.

Goodman, J. (1991), “Chính trị độc lập của Ngân hàng Trung ương”, Chính trị so sánh 23:3, tháng 4.

Grindle, M. và J. Thomas (eds) (1991), Lựa chọn công và thay đổi chính sách: Nền kinh tế chính trị của cải cách ở các nước đang phát triển , Nhà xuất bản Đại học Johns Hopkins, Baltimore, MD.

Haas, P. (1992), “Giới thiệu: Cộng đồng tri thức và Phối hợp chính sách quốc tế” Tổ chức quốc tế , 46:1, Winter.

Harberger, A. (1993), “Secrets of Success: A Handful of Heroes”, American Economic Review 83:2, May.

Hirschmann, A. (1968), Hành trình hướng tới sự tiến bộ , Greenwood Press, New York.

H0j, J., V. Galasso, G. Nicoletti và T. Dang (2006), “Kinh tế chính trị của cải cách cơ cấu: Bằng chứng thực nghiệm từ các quốc gia OECD”, Tài liệu công tác của Ban Kinh tế OECD số 501, OECD, Paris, www. olis.oecd.org/olis/ 2006doc.nsf/LinkTo/NT00003AB6/$FILE/JT03212138.PDF .

IMF (2004), “Thúc đẩy cải cách cơ cấu ở các nước công nghiệp”, chương III của Triển vọng kinh tế thế giới: Thúc đẩy cải cách cơ cấu , Quỹ tiền tệ quốc tế, Washington, DC, tháng 4, www.imf.org/External/Pubs/FT/weo/2004 /01/pdf/chương 3 . pdf .

Immergut, E., K. Anderson và I. Schulze (eds.) (2007), Sổ tay Chính trị Hưu trí Tây Âu , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

James, E. (1986), “Việc cung cấp giáo dục tư nhân phi lợi nhuận: Mô hình lý thuyết và ứng dụng cho Nhật Bản”, Tạp chí Kinh tế học so sánh , 10:3, tháng 9.

James, E. (1993), “Tại sao các quốc gia khác nhau lại chọn các dịch vụ giáo dục hỗn hợp công-tư khác nhau?”, Tạp chí Nguồn nhân lực , 28:3, Summer.

James, E. và S. Brooks (2001), “Kinh tế chính trị của cải cách hưu trí cơ cấu”, trong R. Holzmann và J. Stiglitz (eds.), Ý tưởng mới về an ninh tuổi già , Washington DC, Ngân hàng Thế giới.

Koromzay, V. (2004), “Một số phản ánh về nền kinh tế chính trị của cải cách”, Bình luận trình bày tại hội nghị quốc tế “Cải cách kinh tế cho châu Âu: Cơ hội tăng trưởng trong một Liên minh châu Âu mở rộng”, Bratislava, 18 tháng 3, www.oecd.org /dataoecd/41/59/31506532.pdf .

Labán, R. và F. Sturzenegger (1998), “Chủ nghĩa bảo thủ tài chính như một phản ứng đối với cuộc khủng hoảng nợ”, trong F. Sturzenegger và M. Tommasi (eds), Nền kinh tế chính trị của cải cách , Nhà xuất bản MIT, Cambridge, MA.

Lendacky, M. (2008), “Cải cách lương hưu ở Cộng hòa Slovak: Kinh nghiệm và khuyến nghị cho chính phủ Moldova”, Hội thảo cải cách lương hưu, Chisinov, 10-11 tháng 6, http://siteresources.worldbank.org/INTMOLDOVA/Resources/ Slovakia_Pension_Reform_One_en.ppt.

Mahon, R. và S. McBride (2008), “Giới thiệu”, trong R. Mahon và S. McBride (eds), OECD và Quản trị xuyên quốc gia , Nhà xuất bản Đại học Washington, Seattle.

Myles, J. và P. Pierson (2001), “Nền kinh tế chính trị so sánh của cải cách lương hưu”, trong P. Pierson (ed.), Nền chính trị mới của nhà nước phúc lợi , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Nelson, J. (1990a), “Giới thiệu: Chính trị điều chỉnh kinh tế ở các quốc gia đang phát triển”, trong J. Nelson (ed.), Khủng hoảng kinh tế và lựa chọn chính sách: Chính trị điều chỉnh ở thế giới thứ ba , Nhà xuất bản Đại học Princeton, Princeton .

Nelson, J. (1990b), “Kết luận”, trong J. Nelson (ed.), Khủng hoảng kinh tế và lựa chọn chính sách: Chính trị của sự điều chỉnh trong thế giới thứ ba , Nhà xuất bản Đại học Princeton, Princeton.

Ochel, W. (2008), “Nền kinh tế chính trị của các cải cách hai cấp về bảo vệ việc làm ở châu Âu”, Tài liệu làm việc của CESifo số 2461, tháng 11, www.ifo.de/pls/guestci/download/CESifo%20Working%20Papers %202008/CESifo%2 0Working%20Papers%20Nov1%202008%20/cesifo1_wp2461.pdf .

OECD (1995), Nghiên cứu Việc làm của OECD: Thực hiện Chiến lược , OECD, Paris.

OECD (2004), Cải cách lương hưu công cộng: Chia sẻ kinh nghiệm của OECD và các nước chuyển đổi , OECD, Paris.

OECD (2006), Triển vọng việc làm của OECD , OECD, Paris.

OECD (2007), Hướng tới tăng trưởng: Cải cách chính sách kinh tế , OECD, Paris.

Palier, B. và G. Bonoli (2000), “La montée en puissance des fonds de hưu trí”, L'année de la               régulation ,               Tập. 4, Paris, La Découverte, http://web.upmf-

grenoble.fr/regulation/Annee_regulation/AR4-2000-06PALIERBONOLI.pdf .

Palier, B. (2007), “Theo dõi sự phát triển của một công cụ duy nhất có thể tiết lộ những thay đổi sâu sắc: Trường hợp lương hưu được tài trợ ở Pháp”, Quản trị , Tập. 20:1, trang 85-107, tháng Giêng.

Persson, T. (2003), “Hậu quả của hiến pháp”, NBER Working Paper 10170, tháng 12.

Pierson, P. (1994), Tháo dỡ Nhà nước phúc lợi? Reagan, Thatcher và chính sách cắt giảm chi tiêu , Nhà xuất bản Đại học Cambridge, Cambridge.

Pierson, P. (1996), “Chính trị mới của Nhà nước phúc lợi”, Chính trị thế giới 48:2, tháng Giêng.

Pinera, J. (1991), “Political Economy of Chilean Reform”, International Economic Insights 2:4, tháng 7-8.

Rodrik, D. (1994), “Vội vàng tiến tới thương mại tự do ở các nước đang phát triển: Tại sao lại quá muộn? Tại sao bây giờ? Nó có bền không?”, trong S. Haggard và S. Webb (eds), Bỏ phiếu cho Cải cách: Dân chủ, Tự do hóa Chính trị và Điều chỉnh Kinh tế , Nhà xuất bản Đại học Oxford, New York.

Rodrik, D. (1996), “Hiểu về Cải cách Chính sách Kinh tế”, Tạp chí Văn học Kinh tế 34:1, tháng Ba.

Ross, F. (2007), “Lịch sử chính sách và Lãnh đạo Đảng phái trong Nghiên cứu về Tổng thống: Trường hợp An sinh Xã hội”, trong G. Edwards và D. King (eds), The Polarized Presidency of George W. Bush , Oxford University Press, Oxford.

Saint-Paul, G. (1996), “Khám phá kinh tế chính trị của các thể chế thị trường lao động”, Chính sách kinh tế 11(23), tháng 10.

Saint-Paul, G. (1998), “Hậu quả Chính trị của Thất nghiệp”, Đánh giá Chính sách Kinh tế Thụy Điển 5:2, www.regeringen.se/content/1/c6/09/52/20/25499df0.pdf .

Samek Lodovici, M. (2000), “Động lực của cải cách thị trường lao động ở các nước châu Âu”, trong G. Esping-Andersen và M. Regini (eds), Tại sao phi điều tiết thị trường lao động? , Oxford, Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Sachs, J. (1994), “Cuộc sống trong phòng cấp cứu kinh tế”, trong J. Williamson (ed.), Nền kinh tế chính trị của cải cách chính sách , Viện Kinh tế Quốc tế, Washington, DC.

Serré, M. và B. Palier (2004), “Pháp: Di chuyển miễn cưỡng theo hướng của OECD”, trong K. Armingeon và M. Beyeler (eds), OECD và các quốc gia phúc lợi châu Âu , Edward Elgar, Cheltenham.

Sturzenegger, F. và M. Tommasi (1998), Nền kinh tế chính trị của cải cách , MIT Press, Cambridge, MA.

Tommasi, M., và A. Velasco, (1995), “Chúng ta đang ở đâu trong Nền kinh tế Chính trị của Cải cách?”, Tạp chí Cải cách Chính sách 1:2.

Tompson, W. (1998), “The Politico of Central Bank Independence in Russia”, Europe-A Studies 50:7, tháng 11.

Visser, J. (2007), “Trao đổi giữa Chính phủ và Công đoàn về Cải cách Thị trường Lao động: Các Chỉ số cho Phân tích So sánh”, Viện Nghiên cứu Lao động Cao cấp Amsterdam, tháng 7, www.iza.org/conference_files/MeLaMa_2007/ visser_j3440.pdf .

Weaver, K. (1986), Chính phủ tự động: Chính trị của việc lập chỉ mục , Viện Brookings, Washington, DC.

Webb, R. (1994), “Peru”, trong J. Williamson (ed.), Kinh tế Chính trị của Cải cách Chính sách , Viện Kinh tế Quốc tế, Washington, DC.

Williamson, J. (1994), “In Search of a Manual for Technopols”, trong J. Williamson (ed.), Nền kinh tế chính trị của cải cách chính sách , Viện Kinh tế Quốc tế, Washington, DC.

Williamson, J. và S. Haggard (1994), “Các điều kiện chính trị cho cải cách kinh tế”, trong J. Williamson (ed.), Nền kinh tế chính trị của cải cách chính sách , Viện Kinh tế Quốc tế, Washington, DC.

Zohlnhofer, R. và J. Zutavern (2004), “Quá nhiều đối thủ? Ảnh hưởng của OECD đối với các chính sách phúc lợi của Đức”, trong K. Armingeon và M. Beyeler (eds), OECD và các quốc gia phúc lợi châu Âu , Edward Elgar, Cheltenham.

Phần II

Nghiên cứu điển hình về
cải cách hệ thống hưu trí

Chương 3

Pháp: Cải cách lương hưu năm 2003

Tóm tắt và kết luận chính

Vào giữa năm 2003, Pháp đã thông qua một cuộc cải cách lương hưu lớn nhằm giảm bớt sự bất bình đẳng tồn tại giữa hệ thống hưu trí khu vực tư nhân và khu vực công, để đảm bảo tính bền vững tài chính của cả hai, và giảm các động cơ khuyến khích nghỉ hưu sớm hiện có. Bất chấp sự phản đối mạnh mẽ, chính phủ đã thành công trong việc mở rộng các điều khoản của cuộc cải cách năm 1993 về lương hưu của khu vực tư nhân sang khu vực công. Các biện pháp khuyến khích kéo dài thời gian làm việc được củng cố thông qua việc tăng dần thời hạn đóng góp tối thiểu (MCP) để nhận được lương hưu đầy đủ, sẽ tăng thêm một năm trong giai đoạn 2009-2012, với các mức tăng dần dần sau đó, theo yêu cầu để duy trì một tỷ lệ không đổi số năm đóng góp đến số năm nghỉ hưu. Nói cách khác, các nhà chức trách đã lập chỉ mục một phần của MCP đối với tuổi thọ khi nghỉ hưu. Cải cách cũng đưa ra các khoản tích lũy phúc lợi cho những người tiếp tục làm việc sau tuổi nghỉ hưu theo luật định và ngoài MCP để được hưởng lương hưu đầy đủ. Trước cải cách, những người làm việc hiệu quả lâu hơn đã mất đi khối tài sản hưu trí ròng đáng kể. Cuộc cải cách đã tạo ra sự phản đối gay gắt, và thành công của nó phần lớn là nhờ những bài học rút ra từ những nỗ lực cải cách trước đó.

Mặc dù cải cách gây ra sự phản đối dữ dội, đặc biệt là từ các công đoàn khu vực công, nhưng chính phủ đã có thể đảm bảo việc áp dụng nó với tương đối ít sửa đổi. Thành công này phần lớn phản ánh những bài học rút ra từ hai nỗ lực cải cách trước đó - cải cách thành công chế độ hưu trí của khu vực tư nhân năm 1993 và nỗ lực thất bại trong việc cải cách chế độ hưu trí của khu vực công năm 1995:

•            Đối đầu và tìm kiếm sự đồng thuận. Chiến lược “tham vấn mà không đàm phán” của chính phủ đã cho phép chính phủ tránh được những rủi ro liên quan đến loại hành động đơn phương đã được thực hiện vào năm 1995 mà không tham gia vào loại đàm phán với các đối tác xã hội có thể dẫn đến việc giảm bớt công cuộc cải cách. . Mặc dù đã có những nhượng bộ đáng kể tại một thời điểm quan trọng trong quy trình, nhưng chính phủ đã thể hiện đủ quyết tâm khi đối mặt với các cuộc biểu tình để đảm bảo rằng các mục tiêu chính của họ không bị tổn hại.

•            Tư vấn và truyền thông . Trái ngược với năm 1995, chính phủ đã nỗ lực rất nhiều để chuẩn bị dư luận cho cuộc cải cách và tham khảo ý kiến của nhiều bên liên quan, bao gồm cả công đoàn và tổ chức của người sử dụng lao động. Mặc dù điều này không tạo ra sự đồng thuận của xã hội trong việc ủng hộ các biện pháp cải cách, vốn đã gây tranh cãi gay gắt, nhưng nó đã đảm bảo sự chấp nhận rộng rãi về nhu cầu cải cách và xác định các thông số của cuộc tranh luận về cải cách lương hưu. Thành công này phần lớn nhờ vào công việc của Conseil d'Orientation des Retraites do chính phủ trước đó thành lập.

•            Một cuộc cải cách có mục tiêu . Ngay từ đầu, chính phủ đã cân nhắc quyết định loại bỏ các chế độ đặc biệt dành cho nhân viên của các doanh nghiệp nhà nước lớn ra khỏi cuộc cải cách. Các công đoàn đại diện cho những người lao động này đã đi đầu trong việc phản đối các đề xuất cải cách năm 1995. Đến lượt mình, việc thông qua cải cách lại làm tăng thêm áp lực đòi cải cách các chế độ đặc biệt, vì các đặc quyền của chúng ngày càng trở nên bất thường và do đó khó bảo vệ hơn. Câu hỏi về các chương trình được tài trợ bổ sung cũng được đặt sang một bên để tránh gây nhầm lẫn cho cuộc tranh luận về hệ thống PAYG cơ bản.

•            Hồ sơ thời gian . Cả về mặt kỹ thuật và chính trị, cuộc cải cách đã được chuẩn bị với sự cẩn trọng đáng kể trong suốt năm 2002, đảm bảo rằng chính phủ nói chung - và đặc biệt là các bộ liên quan trực tiếp nhất - vẫn đoàn kết ủng hộ nó.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Như đã lưu ý trong nghiên cứu điển hình về CIP, Pháp có truyền thống lâu đời về hoạch định chính sách do nhà nước chỉ đạo. Trước những năm 1990, các nghiên cứu về quá trình chính sách ở Pháp có xu hướng hướng tới quan điểm rằng nhà nước có thể xác định và thực hiện các ưu tiên của mình mà không cần phải thỏa hiệp một cách công khai với các lợi ích bên ngoài. 1 Tuy nhiên, quan điểm này luôn có phần hơi phóng đại, và một số tình tiết trong những năm 1990, bao gồm nỗ lực cải cách hưu trí thất bại vào năm 1995, đã nhấn mạnh sự nguy hiểm của cách tiếp cận như vậy. Trong khi nhà nước vẫn mạnh và thực sự có khả năng quản lý quá trình chính sách với rất ít ý kiến đóng góp từ các chủ thể khác, hành động đơn phương của chính phủ được coi là đe dọa lợi ích của các khu vực bầu cử xã hội quan trọng đã nhiều lần dẫn đến các cuộc biểu tình quy mô lớn và cuối cùng, việc rút lại các đề xuất cải cách. Những bài học này không bị mất đối với chính phủ của Thủ tướng Jean-Pierre Raffarin khi chuẩn bị cải cách lương hưu.

Tình hình chính trị, ít nhất, đặc biệt thuận lợi cho cải cách trong năm 2002-2003: phe trung hữu đã giành chiến thắng trong cả cuộc bầu cử quốc hội và tổng thống năm 2002, vì vậy chính phủ nhận được sự ủng hộ của một tổng thống mới tái đắc cử và được đa số ủng hộ trong cuộc bầu cử. Quốc hội và Thượng viện. Hơn nữa, chính phủ có thể yêu cầu ủy thác cải cách lương hưu trong khu vực công, vốn là một phần nổi bật trong cương lĩnh bầu cử năm 2002 của chính phủ. Phe đối lập rơi vào tình trạng hỗn loạn sau thất bại trong cuộc bầu cử và không có cuộc bầu cử lớn nào khác được lên kế hoạch trước năm 2004. Cải cách lương hưu, trong mọi trường hợp, không phải là vấn đề mà sự chia rẽ đảng phái thực sự quan trọng. Các chính phủ liên tiếp của cánh tả và cánh hữu về cơ bản đã xác định cùng một vấn đề và thậm chí giải quyết, trong một số trường hợp, bằng các giải pháp tương tự: nhiều yếu tố cải cách của chính phủ Raffarin đã được nêu ra trong một bài phát biểu của Thủ tướng Đảng Xã hội Lionel Jospin năm 2000. 2 Trong khi phe đối lập cánh tả chắc chắn đã chỉ trích các đề xuất của chính phủ vào năm 2003, trục xung đột thực sự là giữa chính phủ và các tổ chức công đoàn. 3

Chính trị lương hưu ở Pháp, cũng như ở nhiều thành viên OECD, phần lớn được định hình bởi các xu hướng nhân khẩu học. Đất nước này trong những thập kỷ gần đây có mức sinh tương đối thấp theo tiêu chuẩn lịch sử (mặc dù tổng tỷ suất sinh vẫn cao hơn nhiều so với mức được tìm thấy ở phần lớn Tây Âu), tỷ lệ nhập cư thấp và tuổi thọ ngày càng tăng. Dân số đang già đi nhanh chóng, một quá trình phản ánh cả sự già đi của nhóm “baby boom” bắt đầu nghỉ hưu vào năm 2006 và xu hướng dài hạn hướng tới tuổi thọ tăng. 4 Ý nghĩa của hai yếu tố này đối với cải cách hưu trí có phần khác nhau: về bản chất, sự già đi của thế hệ “baby boom” có thể được coi là một cú sốc xảy ra một lần và được giải quyết như vậy, nhưng sự gia tăng tuổi thọ trong dài hạn thể hiện một thách thức về cấu trúc. Các nhà chức trách năm 2001 ước tính rằng đến năm 2030, dân số trên 65 tuổi sẽ tăng 75%, trong khi dân số trong độ tuổi lao động (15-64) sẽ ổn định hoặc thậm chí giảm. Do đó, tỷ lệ phụ thuộc chỉ dựa trên các nhóm tuổi ( tức là . 65+ so với 15-64) được dự đoán sẽ tăng từ 1:2,4 vào đầu thế kỷ lên 1:1,5 vào năm 2030 và 1,3:1 vào năm 2050. - tuổi nghỉ hưu hiện tại là 60 và tỷ lệ nghỉ hưu sớm, tỷ lệ phụ thuộc hiệu quả dự kiến sẽ tăng từ khoảng 1:2 lên khoảng 1:1 vào năm 2050.

Hoàn cảnh kinh tế vĩ mô ít có ảnh hưởng trực tiếp đến chính sách cải cách, tác động tức thời của cải cách khó có thể ảnh hưởng hoặc bị ảnh hưởng bởi những biến động ngắn hạn trong hoạt động kinh tế. Tuy nhiên, hiệu quả kinh tế kém có lẽ đã góp phần khiến chính phủ giảm dần trong các cuộc thăm dò vào đầu năm 2003, vì nửa đầu năm cho thấy hoạt động bị thu hẹp nhẹ - GDP thực tế giảm 0,2% so với cùng kỳ năm ngoái - thay vì tăng tốc khiêm tốn. mà hầu hết đã mong đợi. Tăng trưởng chậm hơn đã đẩy thâm hụt chung của chính phủ lên cao, lên tới khoảng 4% GDP, nhưng điều này cũng ít tác động đến cuộc tranh luận về lương hưu, vì các cải cách được đề xuất nhằm vào mục tiêu dài hạn hơn và không hướng đến việc tạo ra các khoản tiết kiệm nhanh chóng.

Diễn viên và sở thích

Ngoài chính phủ, các bên tham gia chính trong các cuộc tranh luận về lương hưu năm 2002-2003 là các liên đoàn công đoàn chính của Pháp: Confédération Générale du Travail (CGT), Force Ouvrière (FO), Confédération Frangaise Démocratique du Travail (CFDT), Confédération Frangaise des Travailleurs Chrétiens (CFTC) và Confédération Générale des Cadres (CGC) cổ cồn trắng. Nhìn chung, các tổ chức công đoàn của Pháp không đặc biệt mạnh - tỷ lệ tổ chức công đoàn ở mức dưới 10% lực lượng lao động (và dưới 5% trong khu vực tư nhân) kể từ những năm 1980, và ba liên đoàn lớn nhất thường gặp khó khăn trong việc hợp tác, do sự khác biệt của cách tiếp cận. Nhìn chung, FO và CGT, cả hai đều chủ yếu là các liên minh thuộc khu vực công, có xu hướng áp dụng một đường lối cứng rắn hơn đối với chính phủ và người sử dụng lao động hơn là CFDT ôn hòa hơn. Hơn nữa, các liên minh cấp cao nhất được đặc trưng bởi mức độ phối hợp theo chiều dọc thấp do tính độc lập của các liên minh cấu thành của chúng. Tuy nhiên, sức mạnh ngăn chặn của các công đoàn trong lĩnh vực cải cách lương hưu là đáng kể, do khả năng huy động các cuộc đình công trong khu vực công và vai trò của họ trong việc quản lý lương hưu, bảo hiểm y tế và bảo hiểm thất nghiệp. 5 Hơn nữa, sự già đi của các thành viên công đoàn và tỷ lệ nghỉ hưu sớm có nghĩa là quyền lực của các bộ phận lương hưu đặc biệt của các công đoàn lớn là đáng kể. 6 Khả năng tác động đến dư luận của họ cũng vậy: các cuộc thăm dò vào mùa xuân năm 2003 cho thấy họ luôn ủng hộ chính phủ trước những câu hỏi về lòng tin của công chúng. 7

Tuy nhiên, sẽ là một sai lầm nếu coi các công đoàn hoàn toàn phản đối cải cách lương hưu. Đến năm 2002, tất cả họ đã chấp nhận sự cần thiết của một số thay đổi và hầu hết đang tiến tới việc chấp nhận MCP 40 năm cho cả người lao động khu vực công và khu vực tư nhân như một điều kiện để được hưởng lương hưu đầy đủ. Ở giai đoạn đầu của quá trình cải cách 2002-2003, ban lãnh đạo CFDT đã chỉ ra với chính phủ rằng họ mong muốn đạt được thỏa thuận nếu có thể và CFDT sẽ coi việc không đạt được điều đó là một thất bại. Mặc dù đây không phải là một lời hứa hỗ trợ, nhưng rõ ràng nó báo hiệu mong muốn định hình cuộc cải cách hơn là ngăn chặn nó. Hơn nữa, có những căng thẳng trong CGT, điều đó có nghĩa là sự phản đối của nó có thể sẽ kém năng động hơn so với năm 1995, khi nó vận động chống lại nỗ lực cải cách lương hưu trước đó. Thật vậy, mục tiêu của chính phủ đối với CGT không được chấp nhận nhiều như sự từ chối “thụ động”. 8 Do đó, ngay từ đầu, CFDT đã chiếm một vị trí đặc quyền trong chiến lược của chính phủ. 9

lịch sử vấn đề

Vấn đề lương hưu của Pháp

Hệ thống lương hưu của Pháp được đặc trưng bởi mức độ phân mảnh nghề nghiệp cao (Hộp 3.1). Tổng tư lệnh chế độ cung cấp bảo hiểm lương hưu cơ bản cho nhân viên khu vực tư nhân (65% dân số trong độ tuổi lao động). Ngoài ra, còn có các chương trình riêng cho nông dân (3%), công chức (20%) và lao động tự do (12%). Phạm vi bảo hiểm hưu trí cho hai nhóm sau còn bị phân mảnh hơn nữa theo người sử dụng lao động hoặc nghề nghiệp, với các điều khoản đặc biệt hào phóng áp dụng cho người lao động của các doanh nghiệp công như đường sắt, tàu điện ngầm Paris và các công ty độc quyền về khí đốt và điện. Ngoài ra, cung cấp bổ sung là bắt buộc và tuân theo các bộ phận nghề nghiệp gần giống nhau. 10

Hoạt động trên cơ sở phúc lợi xác định/trả theo mức sử dụng (PAYG) và được tài trợ chủ yếu từ các khoản đóng góp xã hội dựa trên tiền lương, hệ thống hưu trí trước khi cải cách rất dễ bị tổn thương trước các áp lực kinh tế và nhân khẩu học. 11 Vào giữa những năm 1980, dân số già đi (Bảng 3.1), tỷ lệ thay thế lương hưu cao và tỷ lệ tham gia rất thấp ở những người trên 55 tuổi đã gây ra mối lo ngại ngày càng tăng về tương lai của hệ thống PAYG - mặc dù hệ thống PAYG vẫn tiếp tục dựa vào chế độ nghỉ hưu sớm để giảm bớt sức lao động áp lực thị trường. Một loạt các báo cáo chính thức hoặc bán chính thức vào cuối những năm 1980 và 1990 đã thu hút sự chú ý của cả các nhà hoạch định chính sách và cử tri về những vấn đề này. 12 Tất cả các báo cáo này đều có quan điểm bi quan về tương lai, và rõ ràng là ngay từ giai đoạn đầu, để hệ thống duy trì trạng thái cân bằng vào năm 2025, một trong hai lợi ích sẽ phải bị cắt giảm đáng kể (đến một nửa). hoặc các khoản đóng góp sẽ phải tăng mạnh (lên tới 70% theo một số ước tính). 13 Trong trường hợp không có cải cách, chỉ riêng già hóa dân số dự kiến sẽ làm tăng mức thâm hụt ngân sách của hệ thống lương hưu lên 8% GDP vào năm 2030. Ngay cả khi giả định có những cải thiện đáng kể về tỷ lệ tham gia lực lượng lao động và tỷ lệ thất nghiệp, việc tăng chi tiêu cho lương hưu dự kiến sẽ làm tăng thâm hụt thêm 4,7% của GDP. 14 Bằng cách đưa vào thực hiện các báo cáo như vậy và phát động các chiến dịch thông tin đại chúng, các chính phủ liên tiếp của cả cánh tả và cánh hữu đã tìm cách nâng cao nhận thức về vấn đề và chống lại sự bảo vệ nguyên trạng .

Tuy nhiên, ban đầu, các lựa chọn cải cách rõ ràng - sự nghiệp lâu dài hơn, thay đổi cách tính lương tham chiếu và/hoặc thay đổi đối với chỉ số - tất cả đều kém hợp lý hơn về mặt chính trị so với việc tăng đóng góp. Do đó, đóng góp của người lao động đã tăng từ 4,70 lên 6,55% mức trần an sinh xã hội từ năm 1985 đến năm 1991. Điều này đã được dự kiến: phản ứng ban đầu của hầu hết các chính phủ điều hành các chế độ hưu trí Bismarckian gặp hạn chế về tài chính là tăng đóng góp. Tuy nhiên, nó không bao giờ có thể là một giải pháp từng phần. Ngay cả khi cử tri chuẩn bị sẵn sàng để chống lại việc tăng thuế lương đều đặn, thì mức thuế tăng cao có thể sẽ gây áp lực giảm việc làm. Do đó, ở Pháp cũng như ở những nơi khác, trọng tâm của sự chú ý đã chuyển vào những năm 1990 theo hướng cắt giảm chi phí và ngăn chặn chi phí. Tuy nhiên, việc theo đuổi các giải pháp như vậy vô cùng phức tạp bởi sự phân mảnh của hệ thống, điều đó có nghĩa là bất kỳ nhà cải cách nào cũng phải đối mặt với một loạt các nhóm lợi ích được huy động để bảo vệ các dàn xếp cụ thể của họ. 15 Các nhà cải cách của Pháp cũng phải đối mặt với một vấn đề chung hơn mà bất kỳ ai đang cố gắng cải cách một hệ thống dựa trên các lợi ích liên quan đến thu nhập, được cá nhân hóa hơn là các lợi ích theo tỷ lệ cố định phổ quát: khi trả các khoản đóng góp xã hội ngoài thu nhập, một người tham gia vào hệ thống như vậy có được quyền lợi - anh ấy / cô ấy đang mua các quyền xã hội và hợp đồng được cá nhân hóa cao. Do đó, bất kỳ sửa đổi nào đối với chế độ phúc lợi đều ảnh hưởng đến các quyền theo hợp đồng đã đạt được, vốn rất khó để phản đối hồi tố. 16 Những người về hưu trong tương lai rất nhạy cảm với việc sửa đổi một hệ thống như vậy.

Hộp 3.1. Hệ thống lương hưu của Pháp

Hầu như chỉ dựa vào bảo hiểm xã hội bắt buộc hoạt động trên cơ sở PAYG, hệ thống lương hưu của Pháp được tài trợ bởi sự đóng góp của người sử dụng lao động và người lao động, được quản lý bởi các hội đồng hành chính bao gồm các đại diện của họ. Trung bình, các chương trình tập thể vào đầu những năm 2000 đảm bảo cho một người có lịch sử đóng góp đầy đủ được hưởng lương hưu với tỷ lệ thay thế bằng 70-75% tiền lương. Sự manh mún của hệ thống và đặc biệt là sự chia rẽ giữa các chế độ chung đối với lao động tư nhân trong ngành công nghiệp và thương mại[7] và các chế độ đặc biệt khác nhau dành cho người lao động trong khu vực công và cho các nghệ nhân, chuyên gia và những người lao động tự do khác, phản ánh các quyết định được đưa ra khi chế độ chung được tạo ra. Nhiều nhóm đã chọn giữ các kế hoạch của riêng họ, những kế hoạch này mang lại nhiều lợi ích hơn hoặc liên quan đến đóng góp thấp hơn. [8]Một số nhóm chuyên nghiệp cũng đã tạo ra các chương trình tự nguyện (được tài trợ hoặc PAYG) trong những năm gần đây. Tuy nhiên, sự khác biệt lớn là giữa khu vực công và khu vực tư nhân, vì chế độ dành cho khu vực tư nhân luôn hào phóng hơn đối với cả nghỉ hưu sớm và cách tính lợi ích: trước cải cách năm 2003, một số công chức có thể nghỉ hưu sớm nhất có thể. 50, với trợ cấp hưu trí dựa trên tiền lương (trừ tiền thưởng) trong sáu tháng làm việc cuối cùng và tỷ lệ thay thế lên tới 75%.

Phúc lợi cơ bản năm 2002 lên tới tối đa 50% mức lương tham chiếu (cho toàn bộ 40 năm làm việc, trừ đi 1,25% mỗi quý còn thiếu), lên tới mức trần là 14 112 EUR. Đối với người lao động khu vực tư nhân, mức lương tham chiếu được tính trong 25 năm đóng góp tốt nhất (10 năm tốt nhất trước cải cách Balladur năm 1993); trong khu vực công, nó đã bao trùm (và vẫn còn bao trùm) trong sáu tháng qua. Phúc lợi cơ bản được bổ sung bằng một khoản lương hưu bổ sung, cũng là khoản trợ cấp bắt buộc và được vận hành trên cơ sở PAYG. Các chế độ bổ sung được tổ chức theo lĩnh vực và loại công việc, mặc dù chế độ chung hoạt động như một chương trình lợi ích xác định đối với lợi ích cơ bản, các chế độ bổ sung dựa trên các khoản đóng góp xác định, mặc dù có mức trần đối với thu nhập đủ điều kiện. Trợ cấp hưu trí trong thanh toán đã được lập chỉ mục theo giá kể từ năm 1987 (ngoại trừ trường hợp của khu vực công). Ngoài ra còn có mức lương hưu tối thiểu (6 307,62 EUR năm 2002), tùy thuộc vào sự nghiệp đóng góp đầy đủ, dành cho những người không đóng góp đủ hoặc có thu nhập thấp. Lương hưu tối thiểu được trả theo tỷ lệ cho những người có lịch sử đóng góp ngắn hơn.[9]

Bảng 3.1. Thời gian nghỉ hưu dự kiến

B. Khả năng đạt được  C. “Nghỉ hưu dự kiến”

A. Tuổi thọ 60  tuổi 60 (%)  (C = A * B)

đàn ông

Phụ nữ

đàn ông

Phụ nữ

đàn ông

Phụ nữ

1950

15.4

18.4

82

89

12.6

16.4

1960

15.7

19,5

84

92

13.2

17,9

1970

16.2

20.8

85

93

13,9

19.4

1980

17.3

22,4

86

94

14,9

21.1

1990

19,0

24.2

88

95

16,8

23,0

2000

20.2

25,6

90

96

18.2

25,6

Nguồn : COR (2001), Retraites : renouveler le contrat social entre les générations , Premier rapport du Conseil d'Orientation des Retraites, La document frangaise, Paris.

Cải cách hưu trí trong những năm 1990

Năm 1993, chính phủ trung hữu của Edouard Balladur đã thực hiện nỗ lực nghiêm túc đầu tiên để giải quyết các vấn đề về tính bền vững của lương hưu đang gia tăng ở Pháp. Cải cách năm 1993 chỉ giới hạn ở khu vực tư nhân. Trong khi tuổi nghỉ hưu chính thức là 60 vẫn không thay đổi, 17 thời gian đóng góp tối thiểu (MCP) để được hưởng lương hưu đầy đủ đã được tăng dần từ 37,5 năm năm 1993 lên 40 năm 2003, và cách tính mức lương tham chiếu làm cơ sở cho lương hưu cũng dần dần được tính toán. kéo dài từ 10 năm tốt nhất trong sự nghiệp đóng góp của một người lên 25 năm tốt nhất. Babeau (1997) ước tính rằng những thay đổi này đã làm giảm tỷ lệ thay thế trên thực tế từ 50 xuống còn khoảng 33% mức lương tham chiếu được sử dụng trong hệ thống chưa cải cách. 18 Một số yếu tố đã góp phần giúp chính phủ có thể thực hiện một cuộc cải cách như vậy một cách tương đối suôn sẻ:

•           Một tình thế chính trị thuận lợi . Chính phủ chỉ huy một đa số vững chắc và được bầu gần đây trong quốc hội. Trong mọi trường hợp, phe Xã hội đối lập, yếu đi sau thất bại trong cuộc bầu cử quốc hội tháng 3 năm 1993, khó có thể lợi dụng sự phản đối cải cách, vì nó dựa trên Sách trắng được chuẩn bị dưới thời chính phủ Xã hội năm 1991.19

•           Mục tiêu của cải cách . Cuộc cải cách chỉ ảnh hưởng đến khu vực tư nhân, nơi tỷ lệ thâm nhập của công đoàn thấp hơn và hoạt động của công đoàn có xu hướng ít mang tính chiến đấu và ít gây rối hơn. 20 Người lao động trong khu vực công đã bị loại khỏi giai đoạn đầu tiên của cải cách lương hưu ở nhiều quốc gia, vì họ có xu hướng lớn tuổi hơn và được tổ chức tốt hơn, đồng thời có chế độ lương hưu hào phóng hơn. 21

•           Nhượng bộ cho các công đoàn . Cải cách Balladur liên quan đến những nhượng bộ đáng kể đối với các công đoàn và lợi dụng sự khác biệt giữa họ. 22 Đầu tiên, quá trình cải cách diễn ra dần dần có nghĩa là những người lao động trẻ tuổi, những người ít tham gia công đoàn hơn và những người mà vấn đề lương hưu có lẽ ít được quan tâm hơn, sẽ phải gánh chịu gánh nặng của cải cách. 23 Thứ hai, một quỹ đặc biệt 24 được thành lập để tài trợ cho các phúc lợi dành cho những người đóng góp không đủ để đủ điều kiện nhận lương hưu tối thiểu. Việc tách lương hưu dựa trên trợ cấp xã hội khỏi lương hưu dựa trên bảo hiểm xã hội đã đáp ứng nhu cầu lâu dài của công đoàn. Việc chính phủ xác nhận vai trò của công đoàn trong việc quản lý hệ thống 25 cũng giúp xoa dịu sự phản đối tiềm ẩn từ các công đoàn ôn hòa hơn, chẳng hạn như CFDT, tổ chức đã công khai thừa nhận sự cần thiết phải cải cách. 26

Mặc dù CGT và FO đã kêu gọi một cuộc tổng đình công để đáp lại các đề xuất, 27 nhưng có rất ít sự huy động quần chúng, một phần vì chính phủ đã tiến hành cải cách ngay khi mùa nghỉ hè bắt đầu. Điều này làm giảm khả năng xảy ra các cuộc đình công quy mô lớn và giúp các công đoàn ôn hòa hơn dễ dàng lặng lẽ tránh hành động. CFDT và những tổ chức khác đã chỉ ra rằng họ sẽ không ủng hộ cải cách nhưng cũng không cam kết chống đối tích cực, vì vậy điều quan trọng là chính phủ phải để cho họ một lối thoát chính trị kín đáo. Vì vậy, trong khi cải cách năm 1993 là đơn phương, theo nghĩa là không có đàm phán thực sự với các đối tác xã hội về hình thức cải cách, việc áp dụng cải cách này liên quan đến tham vấn rộng rãi và nhượng bộ đáng kể cho các đối thủ tiềm tàng.

Vào tháng 11 năm 1995, chính phủ của Alain Juppé đã cố gắng giải quyết vấn đề lương hưu của khu vực công trong bối cảnh của một gói cải cách xã hội rộng lớn hơn. Những cải cách năm 1993 đã được mở rộng cho khu vực công và các chế độ đặc biệt khác nhau trong khu vực công sẽ bị loại bỏ. Các đề xuất đã gây ra một làn sóng đình công và phản đối khiến chính phủ phải hủy bỏ gói cải cách lương hưu trong vòng một tháng. Do tầm quan trọng mà chính phủ Raffarin gắn liền với việc tránh lặp lại tình tiết năm 1995, điều quan trọng là phải làm nổi bật những lý do khiến chính phủ thất bại:

•           Cải cách là một bất ngờ. Mặc dù ai cũng biết rằng cuộc cải cách Balladur vẫn còn nhiều việc phải làm, nhưng cải cách lương hưu đã không xuất hiện nhiều trong chiến dịch bầu cử tổng thống năm 1995. Hơn nữa, chính phủ đã chuẩn bị kế hoạch cải cách trong bí mật, vì sợ rằng các cuộc đàm phán sơ bộ với các đối tác xã hội sẽ dẫn đến việc giảm bớt hiệu quả của gói cải cách. 28

•           Nó đe dọa vai trò quản lý của công đoàn, vốn đã được xác nhận vào năm 1993. Kế hoạch mới sẽ cho phép quốc hội bỏ phiếu về ngân sách an sinh xã hội, điều mà nó chưa từng làm trước đây. 29 Đối với một số lãnh đạo công đoàn, việc kiểm soát hệ thống an sinh xã hội là một vấn đề quan trọng. 30

•           Trên giấy tờ, các đề xuất trông giống như các đề xuất năm 1993, nhưng tác động tức thời của chúng sẽ lớn hơn nhiều. Năm 1993, hầu hết người lao động trong khu vực tư nhân không thực sự bị ảnh hưởng bởi sự gia tăng MCP: 70% trong số họ đã đến tuổi nghỉ hưu với hơn 40 năm đóng góp. Tuy nhiên, đại đa số người lao động trong khu vực công đã không đạt được MCP mới được đề xuất. 31

Chính phủ Xã hội chủ nghĩa giai đoạn 1997-2002 đã nghiên cứu vấn đề lương hưu rất lâu nhưng phần lớn không hành động. Cái gọi là “Báo cáo Charpin” năm 1999 đã chứng minh khá rõ ràng rằng những cải cách năm 1993 là không đủ và cho thấy tính bền vững tài chính của hệ thống có thể gặp rủi ro ngay từ năm 2010. Những phát hiện của Jean-Michel Charpin khiến nhiều người trong chính phủ và cả hai bên lo sợ. nội các và Đảng Xã hội bị chia rẽ. Một báo cáo khác, được chuẩn bị dưới sự bảo trợ của Hội đồng Kinh tế và Xã hội, đã đặt ra nghi ngờ về kết luận của Charpin và củng cố những người phản đối cải cách. 32 Nó nhấn mạnh những dự báo nhân khẩu học không chắc chắn, đặt câu hỏi về trường hợp có sự nghiệp lâu dài hơn, và bác bỏ nhu cầu điều chỉnh các chế độ đặc biệt với chế độ chung. Các dự đoán của nó an tâm hơn nhiều so với của Charpin, mặc dù điều này sau đó được chứng minh là do lỗi phương pháp luận. 33 Cuộc tranh luận trở nên phức tạp hơn khi xuất hiện thêm một số báo cáo, do chính phủ hoặc các cơ quan độc lập ủy quyền, mỗi báo cáo đưa ra đánh giá riêng về tình hình và tranh luận về một cách tiếp cận vấn đề khác. 34 Nhiều giải pháp được đề xuất nhấn mạnh đến tăng trưởng mạnh và tỷ lệ có việc làm cao hơn, đặc biệt là ở những người lao động lớn tuổi, hơn là thay đổi hệ thống lương hưu. Việc làm vẩn đục nước này đã giúp đảm bảo rằng rất ít việc được thực hiện để thúc đẩy cải cách lương hưu. Tuy nhiên, vào năm 2001, chính phủ Jospin đã thành lập một quỹ dự trữ, Fonds de réserve des retraites , để tích lũy 150 tỷ EUR vào năm 2020 nhằm xoa dịu sự gia tăng mạnh mẽ các khoản đóng góp mà nếu không sẽ cần thiết để tài trợ cho hệ thống. 35

COR và tìm kiếm giải pháp

Chính phủ xã hội chủ nghĩa của Lionel Jospin cũng thành lập Conseil d'Orientation des Retraites (COR), tổ chức này đã đóng một vai trò rất quan trọng trong các cuộc tranh luận về cải cách lương hưu của Pháp kể từ năm 2000. COR tập hợp các công chức cấp cao, nghị sĩ và đại diện của các tổ chức công đoàn và các tổ chức của người sử dụng lao động, cũng như Hội đồng quốc gia về người về hưu và người cao tuổi và Liên hiệp các hiệp hội gia đình quốc gia. Báo cáo quan trọng đầu tiên của nó, được ban hành vào mùa thu năm 2001, đã ảnh hưởng lớn đến cuộc tranh luận về cải cách lương hưu năm 2003. Mặc dù các cuộc thảo luận trong COR không dẫn đến sự nhất trí về các biện pháp chính xác cần thiết, nhưng chúng đã mang lại sự đồng thuận ở một mức độ nào đó. của các vấn đề chính:

•           COR đã nhanh chóng chấp nhận nhu cầu cải cách lương hưu nghiêm túc. Người ta nhận ra rằng bản thân tăng trưởng kinh tế cao hơn sẽ không giải quyết được vấn đề, như một số người cánh tả đã lập luận.

•           Phạm vi của các lựa chọn khả thi về mặt chính trị và kỹ thuật đã bị thu hẹp. Có một cam kết mạnh mẽ trong việc duy trì đặc tính PAYG của hệ thống - lịch sử trước chiến tranh của các chế độ lương hưu được tài trợ đã thất bại khiến việc chuyển sang một hệ thống được tài trợ nguy hiểm về mặt chính trị và các chuyên gia COR trong mọi trường hợp không bị thuyết phục rằng điều đó sẽ được mong muốn . Trên thực tế, nhiều cuộc thăm dò ý kiến từ giữa những năm 1990 cho thấy rằng có sự ủng hộ mạnh mẽ đối với các quỹ hưu trí như một nguồn bổ sung cho hệ thống hiện có nhưng cử tri muốn các chương trình công chạy trên cơ sở PAYG. 36

•           Một hệ thống đóng góp xác định danh nghĩa cũng đã bị từ chối tương đối sớm, một phần do lo ngại về tính khả thi kỹ thuật của nó, do tình hình của hệ thống trước cải cách, nhưng chủ yếu là do các công đoàn vẫn cam kết mạnh mẽ trong việc duy trì các chuẩn mực tập thể cơ bản liên quan đến đóng góp đó. tham số hệ thống như tuổi nghỉ hưu và tỷ lệ thay thế. Họ sợ rằng tính linh hoạt vốn có trong một hệ thống như hệ thống được Thụy Điển thông qua năm 1998, trong điều kiện của Pháp, sẽ được thực hiện bởi người sử dụng lao động chứ không phải người lao động - tức là các cuộc đàm phán phi tập trung về tuổi nghỉ hưu sẽ dẫn đến việc người sử dụng lao động quyết định khi nào họ muốn cho người lao động lớn tuổi ra đi , thay vì người lao động quyết định cách họ muốn đánh đổi sự hấp dẫn của việc nghỉ hưu sớm với việc mất đi các lợi ích mà nó sẽ mang lại.

Công việc của COR có nghĩa là có sự đồng thuận rộng rãi rằng mọi cải cách sẽ mang tính tham số hơn là cấu trúc và rằng các tham số có thể thay đổi bao gồm MCP, mức độ đóng góp, tỷ lệ thay thế và mức độ mà hình phạt và tiền thưởng sẽ được sử dụng để khuyến khích sự nghiệp lâu dài hơn. Do đó, trong khi các vấn đề khó khăn về phân phối vẫn chưa được giải quyết, các phác thảo của cuộc tranh luận đã được đồng ý rộng rãi và sự đồng thuận này được thể hiện trong báo cáo năm 2001 của COR (Bảng 3.2).

Xu hướng dư luận

Thảo luận công khai về các vấn đề lương hưu trong suốt những năm 1990 đã giúp chuẩn bị dư luận rất nhiều cho cuộc cải cách năm 2003. Một cuộc thăm dò năm 1999 cho thấy mức lương hưu trong tương lai là mối quan tâm kinh tế lớn thứ ba của những người được hỏi, sau thất nghiệp và nỗi sợ hãi đối với con cái của họ. 37 Đến đầu năm 2003, một số cuộc thăm dò thậm chí còn cho thấy đa số người lao động trong khu vực công sẵn sàng chấp nhận, dù miễn cưỡng, việc sắp xếp lại chế độ hưu trí của họ với chế độ của các đồng nghiệp trong khu vực tư nhân. Đồng thời, những nỗ lực của các chính phủ liên tiếp của cả cánh tả và cánh hữu nhằm khuyến khích phát triển cung cấp lương hưu tư nhân bổ sung đã góp phần khiến công chúng ngày càng tin chắc rằng cải cách lương hưu là không thể tránh khỏi và sẽ kéo theo một số cắt giảm. 38 Khấu trừ thuế đối với các chương trình tiết kiệm cho lương hưu hoặc mục đích tiết kiệm chung lần đầu tiên được đưa ra vào năm 1994. Trong khi chính phủ Jospin đảo ngược sáng kiến đầy tham vọng nhất của những người tiền nhiệm theo hướng này - cái gọi là loi Thomas (1997), đã bị bãi bỏ trước khi nó có thể được áp dụng thực hiện 39 - Đảng Xã hội thông qua kế hoạch riêng của họ để khuyến khích “kế hoạch đối tác tiết kiệm tiền lương tự nguyện”, giảm thuế cho các khoản tiết kiệm dài hạn.

Bảng 3.2. Vấn đề lương hưu của Pháp: “sự lựa chọn năm 2040” Ước tính những thay đổi tham số cần thiết để đạt được kết quả nhất định vào năm 2040

Tuổi nghỉ hưu hiệu quả

Nếu tỷ lệ thay thế được giữ cố định, tỷ lệ đóng góp sẽ:

Nếu tỷ lệ đóng góp không đổi, tỷ lệ thay thế sẽ:

Nếu tỷ lệ thay thế giảm xuống 64%, tỷ lệ đóng góp sẽ:

Thay đổi thời gian nghỉ hưu ước tính

không thay đổi

Tăng 15 điểm phần trăm.

Giảm đến 43%.

Tăng <10 điểm phần trăm.

+5,5 năm

+1 năm

Tăng 13 điểm phần trăm.

Giảm đến 46%.

Tăng 8 điểm phần trăm.

+4,5 năm

+2 năm

Tăng 11 điểm phần trăm.

Giảm đến 49%.

Tăng hơn 6 điểm phần trăm.

+3,5 năm

+4 năm

Tăng 8 điểm phần trăm.

Giảm đến 56%.

Tăng <3 điểm phần trăm.

+1,5 năm

+6 năm

Tăng 5 điểm phần trăm.

Giảm xuống còn 64%.

Vẫn không đổi.

-0,5 năm

+9 năm

Vẫn không đổi.

Không thay đổi ở mức 78%.

NA

-3,5 năm

Lưu ý: Các ước tính về thời gian nghỉ hưu bao gồm các mức tăng dự kiến về tuổi thọ đến năm 2040.

Nguồn : COR (2001), Retraites : renouveler le contrat social entre les générations , Premier rapport du Conseil d'Orientation des Retraites, La document frangaise, Paris.

Quy trình chính sách: xây dựng

Sự chuẩn bị của loi Fillon

Quá trình chuẩn bị cho cuộc cải cách sẽ trở thành loi Fillon (“luật Fillon”) đã bắt đầu ngay cả trước cuộc bầu cử đưa chính phủ Raffarin trung hữu lên nắm quyền: ở cấp độ chính trị, các cuộc tham vấn thường xuyên có sự tham gia của các chính trị gia hàng đầu theo phe trung hữu, cũng như các cố vấn cho Tổng thống Jacques Chirac, diễn ra từ đầu năm 2002. Ở cấp độ kỹ thuật cũng vậy, công việc đang được thực hiện ở các bộ liên quan, với niềm tin rằng bất kỳ chính phủ nào được thành lập sau cuộc bầu cử sẽ có hành động cải cách lương hưu, được hướng dẫn ở mức độ lớn hơn hoặc ít hơn bởi những phát hiện của báo cáo COR. Trong suốt mùa hè sau cuộc bầu cử, công việc về chính sách lương hưu phần lớn được tiến hành trong nội bộ các bộ riêng lẻ, nhưng từ đầu tháng 9, đã có các cuộc họp thường kỳ (thường là hàng tuần) của các quan chức có trách nhiệm từ các bộ tài chính, ngân sách, xã hội, công vụ và y tế. Toàn bộ quá trình được quản lý chặt chẽ bởi văn phòng thủ tướng. Các nhóm làm việc được thành lập, đầu tiên ở cấp bộ trưởng và sau đó là cấp bộ trưởng. Từ tháng 10, văn phòng thủ tướng cũng tổ chức các cuộc họp định kỳ với các quan chức chịu trách nhiệm về truyền thông của năm bộ, đảm bảo rằng họ được thông báo về cải cách và hoạch định một chiến lược truyền thông từ lâu trước khi nó được công bố: mọi người đều nhận thức được mức độ khó khăn của nó. là giành được sự ủng hộ cho một cuộc cải cách mà về bản chất là làm việc lâu hơn để nhận được ít hơn.

Việc điều phối quá trình của văn phòng thủ tướng được thiết kế để đảm bảo cả sự thống nhất trong chính phủ và sự chuẩn bị đầy đủ về cả khía cạnh chính trị và kỹ thuật của cải cách. Nhiều người tham gia bị ám ảnh bởi những ký ức về năm 1995, và họ cũng rút ra bài học từ thành công trước đó của Balladur. Hơn nữa, mặc dù quyết tâm hành động, nhưng họ không vội vàng: ngay sau cuộc bầu cử, chính phủ đã đưa ra một quyết định có chủ ý là không thực hiện chính sách chớp nhoáng 100 ngày đối với lương hưu, như một số người đã ủng hộ và như Balladur đã làm vào năm 1993. Thay vào đó , Tổng thống Chirac đặt ra thời hạn giữa năm 2003 để thông qua đạo luật. Giai đoạn công khai của cuộc cải cách đã bị hoãn lại một cách có chủ ý cho đến sau cuộc bầu cử vào tháng 12 vào Hội đồng Tòa án Công nghiệp, cuộc bầu cử này sẽ cung cấp một phép thử về sự ủng hộ đối với các liên minh công đoàn của Pháp. Trong trường hợp này, lực lượng cứng rắn Ouvrière giảm nhẹ và các công đoàn cải cách hơn đã hoạt động tương đối tốt, một kết quả đã khuyến khích chính phủ. 40

Ngay từ giai đoạn rất sớm, các bộ tham gia cải cách đã chia sẻ hiểu biết chung về vấn đề mà hệ thống hưu trí đang phải đối mặt, mục tiêu của cải cách và các bước mà họ muốn thực hiện. Sự khác biệt về quan điểm có xu hướng liên quan đến những gì khả thi về mặt chính trị hơn là những gì mong muốn.

•            Vấn đề cấp bách nhất liên quan đến tính bền vững tài chính của hệ thống: sau khi công bố báo cáo COR, đã có sự đồng thuận mạnh mẽ rằng các thông số của hệ thống phải được điều chỉnh.

•            Mối quan tâm thứ hai là tính công bằng, được coi là một mục tiêu quan trọng theo đúng nghĩa của nó nhưng cũng là một nhu cầu chính trị nếu cải cách lương hưu được tiến hành: rõ ràng là cần phải cải cách hơn nữa lương hưu của khu vực tư nhân, nhưng một cuộc cải cách thứ hai khó có thể biện minh cho các kế hoạch của khu vực tư nhân chừng nào lương hưu của khu vực công vẫn còn rất hào phóng. Nói chung, người ta nhận thức được rằng các câu hỏi về công bằng có thể nhạy cảm hơn về mặt chính trị trong thời kỳ cắt giảm nhân sự so với khi hệ thống được mở rộng.

•            Đối với tất cả các cuộc thảo luận về các cú sốc nhân khẩu học, vấn đề lương hưu của Pháp một phần bắt nguồn từ mô hình gia nhập thị trường lao động muộn và rời khỏi thị trường lao động rất sớm: tỷ lệ hoạt động của thanh niên 15-24 tuổi thấp thứ hai trong OECD và hiệu quả trung bình của Pháp tuổi nghỉ hưu là 58,7 cũng rất thấp so với tiêu chuẩn quốc tế, trong khi tuổi thọ trung bình tương đối cao. 41 Do đó, mục tiêu thứ ba của cải cách là tăng cường các biện pháp khuyến khích để có sự nghiệp lâu dài hơn và tăng cường mối liên hệ giữa đóng góp và lợi ích, do đó, đòi hỏi phải tăng cường sự rõ ràng, khả năng hiển thị và tính ổn định của các quyền trong hệ thống. 42

•            Cuối cùng, do khó khăn rõ ràng trong việc đảm bảo áp dụng các sửa đổi lớn đối với hệ thống hưu trí để đáp ứng với hoàn cảnh kinh tế và nhân khẩu học đang thay đổi, đã có nhận thức về sự cần thiết phải thiết lập các cơ chế cho phép điều chỉnh dần dần, ít nhiều tự động các thông số của hệ thống hưu trí. hệ thống.

Giống như COR, chính phủ Raffarin đã nhanh chóng giải quyết một cuộc cải cách tham số. Mặc dù các cải cách ở các quốc gia như Thụy Điển và Ý đã được nghiên cứu, nhưng chưa bao giờ có một cuộc thảo luận nghiêm túc nào về việc chuyển sang một hệ thống đóng góp xác định, phần lớn là vì những lý do đã nêu ở trên. Kể từ đó, một số người định hình loi Fillon đã chỉ ra rằng họ có thể thích con đường Ý-Thụy Điển hơn nếu cuộc cải cách được thực hiện sớm hơn, nhưng vì họ vẫn đang thực hiện cuộc cải cách theo tham số năm 1993 đối với lương hưu của khu vực tư nhân, nên có cảm giác mạnh mẽ rằng các cải cách sẽ dễ tiếp tục hơn - cả về mặt kỹ thuật và chính trị - nếu chúng tiếp tục theo cùng một hướng. Trong mọi trường hợp, ký ức về năm 1995 đã khuyến khích các chính trị gia lựa chọn các chiến lược rủi ro thấp.

dự thảo luật

Các phác thảo cơ bản của loi Fillon phản ánh những cân nhắc này. Yếu tố quan trọng nhất liên quan đến việc sắp xếp các chương trình khu vực công và khu vực tư nhân, có nghĩa là tăng MCP cho người lao động khu vực công lên 40 năm vào năm 2008 và lập chỉ mục lương hưu khu vực công theo giá thay vì tiền lương, như đã được thực hiện trong khu vực tư nhân từ năm 1987. Sau đó, các chương trình công cộng và tư nhân sẽ cùng phát triển, với MCP tăng lên 41 vào năm 2012 và gần 42 vào năm 2020. Tỷ lệ đóng góp cũng tăng từ năm 2008. Cải cách đã đưa ra một khoản tích lũy lợi ích thưởng ( phụ ) là 3% mỗi năm cho cả các chương trình của khu vực công và tư nhân dành cho những người đã đạt MCP và qua 60 tuổi, do đó thưởng cho sự nghiệp lâu dài hơn. Điều này cũng kéo theo những thay đổi trong các quy tắc cho phép doanh nghiệp sa thải nhân viên một cách hiệu quả khi họ sẵn sàng nhận lương hưu đầy đủ: trong khi quyền nghỉ hưu ở tuổi 60 vẫn được duy trì, tuổi nghỉ hưu bắt buộc trong khu vực tư nhân đã được nâng lên 65, mức đã phổ biến trong khu vực công. 43 Các quy tắc quản lý việc làm của người hưu trí cũng được thực hiện linh hoạt hơn. Các cá nhân nghỉ hưu trước khi đạt MCP sẽ bị phạt không chỉ thông qua việc chia tỷ lệ lợi ích cho số năm phục vụ 44 mà còn thông qua việc áp dụng mức giảm bổ sung ( décote ) cho mỗi “năm mất tích”, tối đa là 5 năm. các décote sẽ được thực hiện dần dần trong giai đoạn 2004-2014 ở khu vực tư nhân và 2006-2020 ở khu vực công, đạt tối đa 5% mỗi năm trong cả hai trường hợp. Tuy nhiên, quyền nghỉ hưu với lương hưu đầy đủ ở tuổi 60 vẫn được bảo lưu cho những người đã đạt MCP, cũng như cơ sở PAYG của hệ thống.

Những cải cách này dự kiến sẽ làm giảm mức thâm hụt hệ thống khu vực tư nhân dự kiến là 15 tỷ EUR vào năm 2020 xuống 5 tỷ EUR. Khoản thiếu hụt 10 tỷ EUR còn lại sẽ được bù đắp bằng cách chuyển một phần phí bảo hiểm xã hội hiện đang trả cho hệ thống thất nghiệp sang hệ thống lương hưu sau khi tỷ lệ thất nghiệp giảm theo dự kiến. Khoản tiết kiệm từ những thay đổi theo kế hoạch đối với hệ thống khu vực công dự kiến đạt 13 tỷ EUR, so với mức thâm hụt dự kiến trước khi cải cách là 28 tỷ EUR vào năm 2020.

Mặc dù đã có sự nhất trí rộng rãi về những phác thảo cơ bản của gói, nhưng các nhà cải cách đã phải giải quyết một số câu hỏi khó về mặt chính trị liên quan đến phạm vi và thời gian. Ngay từ rất sớm, người ta đã quyết định loại bỏ các chế độ đặc biệt của các doanh nghiệp công lớn (chủ yếu là giao thông công cộng, điện và khí đốt) để tránh tái diễn năm 1995, khi các công đoàn đại diện cho các doanh nghiệp này các nhóm đã đóng vai trò hàng đầu trong việc ngăn chặn cải cách. Bất kỳ cải cách nào về chế độ của họ đều phải được thương lượng giữa ban quản lý và các công đoàn ở cấp doanh nghiệp - điều cần thiết trong một số lĩnh vực bởi các chính sách của EU mở cửa cho họ cạnh tranh. Câu hỏi quan trọng là liệu cải cách khu vực tư nhân sẽ được tiến hành ngay lập tức hay chính phủ chỉ nên tập trung vào công chức và những người làm công khác. Có những rủi ro rõ ràng trong việc cố gắng đưa ra những thay đổi tiếp theo đối với lương hưu của khu vực tư nhân. Tuy nhiên, cũng có những rủi ro khi chỉ nhắm mục tiêu vào công chức, và do các điều kiện cải cách có vẻ thuận lợi nên đã có lập luận mạnh mẽ về việc nắm bắt cơ hội để giải quyết cả hai lĩnh vực. Hơn nữa, MEDEF, tổ chức chính của người sử dụng lao động, chỉ ra rằng họ sẽ không hỗ trợ một cuộc cải cách chỉ ảnh hưởng đến khu vực công. Cuối cùng, thời gian của cuộc cải cách đã được thay đổi để mở rộng phạm vi của nó: các kế hoạch của khu vực công phải phù hợp với các kế hoạch của khu vực tư nhân trong khoảng thời gian 5 năm, thay vì 10 năm như dự kiến ban đầu. 45 Với hai chương trình phần lớn được hài hòa vào năm 2008, chúng có thể phát triển cùng nhau: do đó quyết định trì hoãn những thay đổi tiếp theo về tỷ lệ đóng góp hoặc MCP cho đến sau năm 2007.

Trong một thời gian, sự liên kết giữa khu vực công và khu vực tư nhân là một vấn đề gây tranh cãi trong chính phủ. Bộ công vụ sợ rằng áp dụng décote 10% hàng năm được đưa ra trong cuộc cải cách Balladur đối với các công chức, những người chưa từng áp dụng hình phạt như vậy, sẽ tạo ra sự phản kháng nghiêm trọng. Cuối cùng, hai kế hoạch hội tụ ở mức 5% nêu trên. Lợi ích của người lao động trong khu vực công chiếm ưu thế đối với một tham số khá quan trọng của cải cách: dự thảo luật ban đầu dựa trên mức lương tham chiếu được sử dụng để tính trợ cấp hưu trí cho ba năm làm việc cuối cùng, so với sáu tháng cuối cùng trước khi cải cách hoặc 25 năm tốt nhất trong khu vực tư nhân. Tuy nhiên, cuối cùng, quy tắc sáu tháng vẫn không thay đổi - một chiến thắng đáng kể cho các công chức, vì từ lâu họ đã có thông lệ là được thăng chức trong những tháng cuối cùng của sự nghiệp để tăng mức lương cuối cùng và do đó tăng lương. lương hưu.

Quy trình chính sách: áp dụng

Chính phủ Raffarin đã sử dụng sự kết hợp giữa đối đầu và tìm kiếm sự đồng thuận để đảm bảo việc thông qua loi Fillon . Với thế đa số vững chắc trong Quốc hội và Thượng viện, chính phủ gặp ít khó khăn trong giai đoạn nghị viện của quy trình; vấn đề then chốt là vượt qua sự phản đối của công đoàn, vốn đã nhấn chìm cuộc cải cách năm 1995. Chiến lược của chính phủ đối với các công đoàn coi như “tham vấn mà không thương lượng”, và, với một ngoại lệ đáng chú ý, nó tuân theo chiến lược này khá nhất quán. Tổng thống đã khởi xướng giai đoạn công khai của quá trình cải cách vào đầu tháng 1 năm 2003, với thông điệp năm mới của ông. Bộ trưởng Lao động và các vấn đề xã hội Frangois Fillon lần đầu tiên công khai vạch ra các đường nét chung của cuộc cải cách vào đầu tháng 2 và dành phần lớn thời gian của tháng sau để gặp gỡ đại diện của các công đoàn lớn và tổ chức của người sử dụng lao động. Các công đoàn đưa ra nhiều yêu cầu khác nhau (ví dụ, CGT lập luận về việc tính số năm dành cho giáo dục đối với MCP), nhưng lập luận chính của họ là về đóng góp của người sử dụng lao động cao hơn. “Các đường lối chính” của cải cách đã được trình bày cho các đối tác xã hội dưới dạng một bản ghi nhớ ngắn vào giữa tháng 4, và vào ngày 24 tháng 4, bộ trưởng lao động và các vấn đề xã hội đã tranh luận về trường hợp cải cách trên chương trình truyền hình 100 phút đổ convaincre . 46 Dự thảo luật được trình bày vào ngày 7 tháng Năm.

Các công đoàn đã không đợi dự thảo luật trước khi huy động. Cuộc biểu tình lớn đầu tiên do CGT tổ chức đã thu hút khoảng 300.000 người xuống đường ở Paris vào ngày 1 tháng Hai. Các cuộc biểu tình diễn ra sau tháng 3 nhỏ hơn, nhưng chúng lại tiếp tục một cách nghiêm túc sau khi luật được đưa ra vào đầu tháng 5. Vào ngày 13 tháng 5, ước tính có khoảng 1 triệu người xuống đường phản đối cải cách và giao thông công cộng gần như bị tê liệt hoàn toàn do đình công. Tuy nhiên, đây hóa ra lại là dấu hiệu cao nhất của các cuộc biểu tình. Trong các cuộc đàm phán vào ngày 14-15 tháng 5, chính phủ đã đạt được thỏa thuận với một nhóm các nhà lãnh đạo công đoàn về một số thay đổi trong phiên bản cải cách đầu tiên - tổng cộng có 19 sửa đổi. CFDT, CFE-CGC và CFTC đã chấp nhận thỏa thuận này. Sau khi ký kết thỏa thuận này, chính phủ cũng đã nhượng bộ các giáo viên phản đối đề xuất cải cách giáo dục. Mặc dù không liên quan trực tiếp đến cải cách lương hưu, nhưng điều này đã giúp tiếp thêm động lực cho các cuộc biểu tình. Với việc các công đoàn bị chia rẽ như vậy, các cuộc đình công và biểu tình lắng xuống, mặc dù chậm ở một số lĩnh vực.

Đây gần như là kết quả mà chính phủ đã mong muốn và mong đợi từ lâu: người ta tin rằng có thể đạt được thỏa thuận với CFDT và các công đoàn ôn hòa khác, do đó cô lập CGT và FO nhỏ hơn nhiều. Tuy nhiên, giá của thỏa thuận với CFDT không hề nhỏ. Ba nhượng bộ quan trọng nhất liên quan đến việc tăng lương hưu tối thiểu được đảm bảo, từ 75 lên 85% mức lương tối thiểu theo luật định; việc đưa một phần tiền thưởng của công chức vào hệ thống lương hưu; và nghỉ hưu sớm đối với những người lao động đạt MCP và bắt đầu sự nghiệp sớm một cách đặc biệt (ở độ tuổi 14-16). Tất nhiên, sự nhượng bộ cuối cùng này là một sự chuyển tiếp - sự gia tăng trong độ tuổi nghỉ học có nghĩa là hầu như không ai bắt đầu sự nghiệp trước 16 tuổi - nhưng nó tỏ ra tốn kém không ngờ. 47 Ngoài ra, CFDT và các đồng minh của họ đã giành được sự gia tăng trong khoản đóng góp hưu trí tuổi già của người sử dụng lao động và trợ cấp hưu trí tốt hơn cho các nhóm người lao động cụ thể, chẳng hạn như những người đã ngừng sự nghiệp của họ để làm người chăm sóc và những người đã qua đời. nhiều chế độ lương hưu trong suốt sự nghiệp của họ và kết quả là bị thiệt thòi khi nghỉ hưu. 48 Họ cũng đảm bảo việc quản lý chế độ bổ sung mới được tạo ra để quản lý các khoản đóng góp lương hưu từ tiền thưởng của công chức. Khi đó, vào năm 1993, nội các đã nhượng bộ các công đoàn về các vấn đề quản lý để đổi lấy những thay đổi đối với các tham số của hệ thống. 49 Những nhượng bộ này, mặc dù có ý nghĩa, nhưng hoàn toàn phù hợp với logic tổng thể của cải cách: chúng làm dịu tác động của nó đối với các nhóm cụ thể mà không mâu thuẫn với các mục tiêu tổng thể của nó. Do phong trào lao động bị chia rẽ bởi sự nhượng bộ đối với các liên minh cải cách, chính phủ đã tiến hành xác nhận văn bản sửa đổi của luật, văn bản này đã sớm được Quốc hội và Thượng viện thông qua.

Chiến lược truyền thông của chính phủ

Ngay từ đầu, chiến lược truyền thông của chính phủ đã được cân nhắc rất nhiều. Trái ngược với năm 1995, không có gì bất ngờ. Câu hỏi làm thế nào để quảng bá cải cách cho công chúng đã được đặt lên hàng đầu trong chương trình nghị sự từ các cuộc họp nội bộ đầu tiên vào tháng 6 năm 2002, và các nhà cải cách đã rất thận trọng chọn cách nhấn mạnh hai chủ đề: sự cần thiết phải cứu hệ thống PAYG, đồng thời duy trì mức tương đối cao của cung cấp lương hưu; và sự cần thiết phải sắp xếp các chế độ khu vực công và khu vực tư nhân vì lý do công bằng. Một chiến dịch truyền thông của chính phủ bắt đầu một cách nghiêm túc vào đầu tháng 2 năm 2003. Quảng cáo được đăng trên các phương tiện in ấn, chủ yếu tập trung vào các tờ báo khu vực có lượng phát hành cao; 50 tờ rơi giải thích đã được phát; và một trang web được thành lập để giải thích về cải cách. 51 Hai bức thư của thủ tướng, đặt ra yêu cầu cải cách, được gửi tới các hộ gia đình Pháp, và một bức thư ngỏ của bộ trưởng lao động, đặc biệt gửi tới những người nghi ngờ cải cách, đã được xuất bản vào đầu tháng Năm. 52 Ông Fillon đã đến một số quốc gia châu Âu để “nghiên cứu” hệ thống lương hưu của họ, cùng với đại diện của các đối tác xã hội. Đây cũng là một phần trong chiến lược quan hệ công chúng của chính phủ chứ không phải là một bài tập xây dựng chính sách: chính phủ phần lớn đã quyết định về cải cách, và chuyến công du nước ngoài chủ yếu nhằm tạo cơ hội bán kế hoạch cho công chúng nói chung và các đối tác xã hội.

Sau nhiều cuộc thảo luận, chính phủ đã quyết định trình bày cải cách với thời hạn kéo dài đến năm 2020, mặc dù thực tế là các dự báo nội bộ của bộ tài chính kéo dài đến năm 2040. Đây cũng là một phần của chiến lược truyền thông. Thời hạn năm 2020 được chọn một phần để tránh các cuộc tranh luận không hiệu quả về sự không chắc chắn của các dự báo - các ước tính cho năm 2020 có thể được trình bày với mức độ phù hợp cao hơn so với các năm 2021-40 - và một phần để nhấn mạnh thực tế rằng cải cách lương hưu sẽ không phải là một lần và - cho-tất cả tập thể dục. Chính phủ cũng cẩn thận xử lý các khoản tiết kiệm dài hạn và các kế hoạch lương hưu được tài trợ bổ sung một cách riêng biệt và ở mức thấp. Giống như những người tiền nhiệm của nó, nó mong muốn khuyến khích các chương trình tiết kiệm bổ sung tư nhân, nhưng nó đã loại bỏ vấn đề này khỏi các cuộc tranh luận về loi Fillon . Cải cách nhằm mục đích duy trì hệ thống công PAYG và chính phủ không muốn làm rối tung vấn đề bằng cách nói về các chương trình được tài trợ. Các điều khoản của luật liên quan đến việc gia hạn MCP cũng được soạn thảo có tính đến quan hệ công chúng: do đó, các nhà chức trách đã rất rõ ràng về việc tăng MCP lên 41 tuổi vào năm 2012, nhưng họ đã quy định trong luật một thủ tục để bất kỳ sửa đổi nào ngoài điều đó thay vì ngoại suy quá xa và có nguy cơ bị phổ biến bác bỏ ý tưởng. Ý tưởng ổn định tỷ lệ số năm đóng góp so với số năm nghỉ hưu được coi là có thể bán được và là một chủ đề chính. Nó cũng cho phép tạo ra một cơ chế điều chỉnh các tham số của hệ thống một cách trơn tru và tự động hơn.

Mặc dù thỉnh thoảng có những sai lầm trong việc trình bày quan điểm cải cách, nhưng nhìn chung, chính phủ đã đưa ra quan điểm của mình một cách nhất quán và mạch lạc, giải quyết vấn đề của mình trước cả các đối tác xã hội và công chúng nói chung. Dữ liệu thăm dò ý kiến từ nửa đầu năm 2003 cho thấy rằng nó thực sự đã giành chiến thắng trong cuộc tranh luận về dư luận về bản chất của vấn đề nhưng nó đã thua về mặt chính trị. Chúng cho thấy nhận thức của công chúng về nhu cầu cải cách và tính cấp bách của vấn đề ngày càng cao. Chúng cũng cho thấy sự hỗ trợ rộng rãi - và trong một số trường hợp là ngày càng tăng - đối với việc điều chỉnh các kế hoạch của khu vực công với chế độ chung và chấp nhận nhu cầu mở rộng MCP để tránh tỷ lệ đóng góp tăng mạnh. Đa số nặng nề đã sẵn sàng thừa nhận sự can đảm của chính phủ trong việc giải quyết vấn đề. Tuy nhiên, tỷ lệ ủng hộ và tin tưởng vào chính phủ Raffarin dưới 50% trong suốt mùa xuân, và đối với các câu hỏi về lòng tin, chính phủ thực sự đã mất đi vị thế của mình . các công đoàn trong thời kỳ tranh luận về lương hưu. 53

Bất chấp nỗ lực truyền thông rất toàn diện này, những người chỉ trích chính phủ lập luận rằng phần lớn cải cách vẫn được theo đuổi “bằng cách lén lút”. Một số quan chức công đoàn tin rằng quyết định của chính phủ tập trung thảo luận vào công nhân khu vực công có nghĩa là giới truyền thông ít chú ý hơn đến những thay đổi kỹ thuật sâu rộng đang được áp dụng trong hệ thống dành cho công nhân khu vực tư nhân. Nhiều thay đổi, chẳng hạn như điều chỉnh các công thức được sử dụng để tính trợ cấp hưu trí ban đầu, không được hiểu rõ và việc nhấn mạnh vào các tính năng chính của hệ thống không thay đổi - đặc tính PAYG và quyền nghỉ hưu ở tuổi 60 - có thể đã khiến một số nhân viên khu vực tư nhân đánh giá thấp tác động của cải cách đối với họ. Mặc dù cách tiếp cận như vậy có thể giúp giảm bớt các nghĩa vụ lương hưu trong tương lai dễ dàng hơn, nhưng nó cũng có thể làm giảm tác động của cải cách đối với lựa chọn của những người hưởng lương hưu trong tương lai trong một thời gian: lợi ích kinh tế vi mô của cải cách lương hưu phụ thuộc một phần không nhỏ vào nhận thức của các cá nhân về những thay đổi trong khuyến khích. 54 Tuy nhiên, mặc dù những lời chỉ trích này có thể có một số điểm đáng khen, nhưng khó có thể coi loi Fillon là một trường hợp cải cách lén lút, do công việc trước khi cải cách của COR, vốn đã được nhiều người biết đến vào năm 2003, thông tin của chính phủ - nỗ lực cung cấp và huy động công đoàn chống lại cải cách.

Quy trình chính sách: thực hiện

Việc triển khai loi Fillon đã diễn ra suôn sẻ từ năm 2003 và đã giúp thiết lập sự chấp nhận rộng rãi về nhu cầu có sự nghiệp lâu dài hơn trong toàn bộ nền kinh tế. Ngoài ra, vào tháng 10 năm 2007, cơ chế “điều chỉnh tự động” của luật lần đầu tiên được áp dụng khi một ủy ban đặc biệt kiểm tra dữ liệu về tuổi thọ 60 tuổi, chuẩn bị cơ sở cho quyết định vào năm 2008 về việc điều chỉnh thêm MCP. Nói chung, họ đã xác nhận các ước tính có trong loi Fillon , mặc dù dữ liệu nhân khẩu học năm 2007 cho thấy rằng MCP có thể phải tăng ít hơn một chút so với dự đoán trong giai đoạn đến năm 2020. Nỗ lực cải cách nền kinh tế của chính phủ đi ngược lại bối cảnh đó. Phải xem những chế độ đặc biệt dành cho doanh nghiệp công ích cuối năm 2007. Các chế độ này tương đối nhỏ, nhưng chính phủ thực sự lo ngại rằng việc điều chỉnh thêm đối với khu vực tư nhân và phần còn lại của khu vực công sẽ là không thể chấp nhận được về mặt chính trị - và rõ ràng là không công bằng - nếu các doanh nghiệp công vẫn không bị ảnh hưởng. Các điều chỉnh thống kê dự kiến cho năm 2008 được thiết kế ít nhiều mang tính tự động, vì chúng đã được quy định trong luật, nhưng có lo ngại rằng chúng có thể bị chống lại, hoặc thậm chí bị phá bỏ, nếu các chế độ đặc biệt không được cải cách. Đồng thời, các cuộc cải cách năm 1993 và 2003 đã làm cho các điều khoản đặc quyền được đưa ra bởi các chế độ đặc biệt nhiều hơn.

dễ thấy và do đó khó bảo vệ hơn: khi các chế độ lương hưu dành cho phần còn lại của lực lượng lao động được sửa đổi, thiểu số không được cải cách ngày càng thấy mình bị cô lập.

Phần kết luận

Nhìn chung, cách tiếp cận cải cách lương hưu của chính phủ Raffarin tương tự như cách tiếp cận của chính phủ Balladur, mặc dù có phần đối đầu hơn. Chiến lược “tham vấn mà không đàm phán” - ngoài sự tham gia của nó với CFDT - nhấn mạnh năng lực của các nhà lãnh đạo chính trị để đảm bảo chấp nhận các cải cách lương hưu trong trường hợp không có các hình thức phối hợp thông thường. Trong khi hành động đơn phương theo mô hình năm 1995 hiếm khi thành công trong lĩnh vực cải cách lương hưu, tiến trình cải cách ở Pháp bao gồm sự kết hợp giữa đối đầu và tìm kiếm sự đồng thuận. Không khó để hiểu tại sao chủ nghĩa đơn phương hiếm khi được thử và thường thất bại. Với thời gian thực hiện dài, cần có sự đồng thuận ở một mức độ nào đó nếu cải cách được duy trì. 55 Điều này đặc biệt quan trọng vì hầu hết các cải cách lương hưu được thực hiện trong thời gian dài và do đó có xu hướng liên quan đến một số chính phủ, và thực tế là khả năng dự đoán và độ tin cậy của các chính sách lương hưu là những giá trị quan trọng đối với những người đóng góp khi đưa ra lựa chọn nghề nghiệp/tiết kiệm. Những thay đổi đột ngột trong chính sách lương hưu có thể rất tốn kém đối với cá nhân. 56 Tuy nhiên, kinh nghiệm của Pháp cho thấy rằng các lựa chọn mà các chính trị gia phải đối mặt phong phú hơn nhiều so với lựa chọn rõ ràng giữa “hòa hợp” và “hành động đơn phương” được trình bày trong một số bài viết học thuật. 57 Thành công có thể đòi hỏi sự sẵn sàng hành động vượt trội hoặc thậm chí vượt qua một số phe đối lập, cũng như việc xây dựng sự đồng thuận rộng rãi nhất có thể để ủng hộ cải cách.

Một điều quan trọng nữa là quy trình chính sách cẩn thận tỉ mỉ mà loi Fillon đã được chuẩn bị và thông qua. Về điểm này, nó hoàn toàn trái ngược với cả cải cách CIP và cải cách lương hưu Juppé bị hủy bỏ năm 1995. Vai trò của COR trong việc đạt được thỏa thuận rộng rãi về ít nhất một số vấn đề chính là rất quan trọng trong việc chuẩn bị cho công chúng nói chung và thương mại nghiệp đoàn để cải cách, cũng như sự chuẩn bị kỹ thuật và chính trị cho cuộc cải cách trong năm 2002. Trong khi một số nhượng bộ đáng kể đã được thực hiện tại một điểm quan trọng trong quá trình, chính phủ đã thành công rộng rãi trong việc đảm bảo rằng các mục tiêu chính của nó không bị tổn hại và trong việc thiết lập giai đoạn cho sự phát triển dần dần của hệ thống từ năm 2008. Các mục tiêu hạn chế của cải cách năm 2003 có nghĩa là còn nhiều việc phải làm để đảm bảo tính bền vững lâu dài. COR ước tính rằng cuộc cải cách năm 2003 đã làm giảm nợ ngầm của các hệ thống hưu trí công từ khoảng 150 xuống 100% GDP, tương đương với việc giảm vĩnh viễn thâm hụt cơ cấu hàng năm là 1% GDP. Tác động tổng hợp của các cải cách năm 1993 và 2003 dự kiến sẽ duy trì khả năng thanh toán của hệ thống cho đến năm 2020. Để duy trì khả năng thanh toán của hệ thống sau đó, chính phủ dự kiến tăng tỷ lệ đóng góp lương hưu trong khi giảm tỷ lệ đóng góp bảo hiểm thất nghiệp, sao cho tổng tỷ lệ đóng góp an sinh xã hội sẽ không thay đổi. Tuy nhiên, giải pháp này phụ thuộc vào việc giảm tỷ lệ thất nghiệp xuống đủ để cho phép giảm đóng góp bảo hiểm thất nghiệp như vậy. 58

Khi loi Fillon được nhìn thấy trong bối cảnh của các giai đoạn cải cách Balladur và Juppé , cũng như cuộc đấu tranh sau đó về các chế độ đặc biệt vào năm 2007, thì rõ ràng là toàn bộ quá trình cải cách lương hưu đã được tiến hành theo từng giai đoạn, bắt đầu với quy mô lớn nhất nhưng những phân khúc dễ dàng cải cách nhất của hệ thống và dần dần hướng tới những lĩnh vực mà khả năng chống đối sẽ gay gắt nhất. Kết quả là, sự chấp nhận sự cần thiết và thực sự là không thể tránh khỏi của cải cách đã dần dần lan rộng, trong khi sự ủng hộ dành cho những người tiếp tục chống lại đã giảm đi. Sự ủng hộ của công chúng đối với các cuộc đình công phản đối cải cách lương hưu đã giảm đáng kể từ năm 1995 đến năm 2003, và thậm chí còn giảm hơn nữa vào năm 2007. Một phần, điều này đơn giản phản ánh thực tế là thiểu số không được cải cách ngày càng thu hẹp lại và do đó, các đặc quyền của họ trở nên ít được chấp nhận hơn về mặt công bằng, nhưng nó cũng phản ánh sự thay đổi trong thái độ của công chúng đối với cải cách lương hưu là kết quả của hơn một thập kỷ thảo luận và tranh luận.

ghi chú

Badie và Birnbaum (1983) và Merrien (1991).

Chính phủ xã hội chủ nghĩa 1997-2002 cũng tiếp tục xu hướng hạn chế tiếp cận hưu trí sớm và tăng khuyến khích tiết kiệm tư nhân. Tỷ lệ người 55-60 tuổi tham gia các chương trình nghỉ hưu sớm do nhà nước tài trợ đã giảm từ 16% xuống 10% trong giai đoạn 1996-2002 (OECD 2003:71-3).

Cũng có những khác biệt quan trọng về quan điểm trong cả Đảng Xã hội và Liên minh trung hữu mới vì Đa số Nhân dân.

               Xem Charpin (1999).

Các công đoàn rất coi trọng vai trò đồng quản lý của họ trong các chương trình này. Xem Rosanvallon (1995).

Xem Visser (2000). Vào giữa những năm 1990, khoảng 1/4 thành viên công đoàn Pháp không hoạt động và hầu hết trong số này là những người đã về hưu.

Đặc biệt, hãy xem Baromètre des retraites của TNS Sofres ( http://www.tns-sofres.com/etudes/pol/170603_retraites_r.htm ).

Một số nhà lãnh đạo CGT sẵn sàng thỏa hiệp hơn so với các công đoàn cấu thành hoặc cấp bậc và hồ sơ, đặc biệt là vì họ sợ rằng, sau cuộc cải cách của chế độ khu vực tư nhân, việc bảo vệ quá mạnh mẽ lương hưu của khu vực công sẽ gặp rủi ro. biến CGT thành một liên minh thuần túy thuộc khu vực công.

               Để biết chi tiết, xem Chanut et al . (2003a, 2003b).

Điều quan trọng cần lưu ý là sự phân mảnh này ngụ ý gì đối với tác động của thay đổi nhân khẩu học: trong một số trường hợp, sức khỏe tài chính của các chương trình phụ thuộc vào nhân khẩu học của nghề nghiệp hơn là xu hướng nhân khẩu học quốc gia. Ở những nơi việc làm đang giảm và/hoặc lực lượng lao động đang già đi, các hệ thống này chịu áp lực lớn hơn so với việc nhìn vào triển vọng nhân khẩu học tổng thể của Pháp có thể gợi ý.

Một số làm rõ các điều khoản là cần thiết ở đây. Bản dịch tiếng Pháp thông thường của tài chính PAYG là phân bổ ngang giá tài chính . Điều này có thể gây hiểu lầm, tuy nhiên. Cần lưu ý rằng một số lương hưu công được trả trực tiếp từ ngân sách nhà nước chứ không phải từ thuế biên chế. Do đó, chúng không thuộc khái niệm phân chia lại của Pháp nhưng dù sao chúng cũng được coi là PAYG trong tiếng Anh, vì chúng không được tài trợ.

Ví dụ, hãy xem Schopflin, (1987); États généraux (1987); INEE (1990); Commissariat général au Plan (1991); Brunhes (1992). Các cuộc thảo luận này bị ảnh hưởng một phần bởi công việc của OECD nhấn mạnh sự cần thiết phải cải cách để đảm bảo tính bền vững tài chính. Ví dụ, xem OECD (1992), Van den Noord và Herd (1993), Leibfritz et al . (1994, 1995), và Roseveare et al . (1996).

           Ruellan (1993:911-12).

Xem COR (2001); và OECD (2003:115-16).

Sự hài hòa của một loạt các chế độ khác nhau có thể khó khăn hơn trong bối cảnh cải cách cơ bản theo tham số; ở Ý, một trong những động lực để chuyển sang hệ thống đóng góp xác định vào năm 1994 là nhận thức rằng việc hài hòa hóa sẽ dễ dàng đạt được hơn trong bối cảnh cải cách cơ cấu làm thay đổi bản chất thiết yếu của chính hệ thống, chứ không chỉ đơn thuần là một số mục tiêu cụ thể. thông số.

Myles và Pierson (2001:320) lưu ý rằng vào năm 2000, một số quốc gia OECD đã áp dụng một số hình thức nhắm mục tiêu có chọn lọc để giảm các khoản trợ cấp theo tỷ lệ cố định phổ biến trước đây dành cho những người về hưu có thu nhập cao, nhưng không có quốc gia nào có các khoản trợ cấp liên quan đến thu nhập được thử nghiệm trung bình. đó là đối tượng của quyền bán tài sản.

Tuổi nghỉ hưu đã được hạ thấp từ 65 xuống 60 vào năm 1983 trong một nỗ lực sai lầm nhằm chống lại tỷ lệ thất nghiệp gia tăng.

           Xem thêm Palier (1999, 2002).

Hơn nữa, bản thân các công đoàn cũng cực kỳ nghi ngờ về các đề xuất cải cách lương hưu của chính Đảng Xã hội, vốn được công bố vào tháng 1 năm 1993, trước cuộc bầu cử. Chính phủ của Pierre Beregovoy đã từ chối bất kỳ sự gia hạn nào của MCP hoặc tăng tuổi nghỉ hưu, thay vào đó đề xuất thành lập một quỹ hưu trí mới. Cf. Le Monde , 15 tháng Giêng và 12 tháng Hai, 1993.

Mật độ công đoàn là khoảng 4% trong khu vực tư nhân nhưng hơn 10% trong khu vực công (Labbé 1996, trích dẫn trong Natali và Rhodes 2004). Khoảng 35% tổng số thành viên CGT và FO năm 1993 thuộc khu vực tư nhân.

Là nhân viên của nhà nước, họ cũng ít phải lo sợ thất nghiệp và thiếu khả năng cạnh tranh phát sinh do thuế lương rất cao. Xem James và Brooks (2001) và nghiên cứu điển hình về cải cách lương hưu ở Mexico.

           Đặc biệt, hãy xem Bonoli (1997); và Da Conceiẹão-Heldt (2007).

           Xem Labbé (1996) để biết chi tiết.

           Fonds de solidarité vieillesse .

James và Brooks (2001) nhận thấy sự nhượng bộ của công đoàn đối với việc quản lý hệ thống lương hưu thường được sử dụng để giảm bớt sự nghi ngờ hoặc phản đối của họ đối với cải cách lương hưu.

Bonoli (2001:257) trích lời một quan chức Pháp tham gia vào các cuộc đàm phán năm 1993 như sau: “Điều quan trọng đối với chúng tôi là đạt được sự chấp thuận của CFDT bởi vì chúng tôi biết rằng FO và CGT dù sao cũng sẽ là thù địch... Chúng tôi cần ít nhất tính trung lập của các liên bang khác”.

Le Monde, 8-5-1993; FO và CGT cho rằng cải cách sẽ tước bỏ các quyền có được của người lao động và do đó không thể chấp nhận được.

Levy (2000:336) đề cập đến điều này như một sự trở lại đối với “các phương pháp kỹ trị, tầm thường của những năm 1960”.

Yếu tố này của gói Juppé , yêu cầu sửa đổi hiến pháp, đã được thực hiện.

Xem Le Monde , 17 tháng 11, 1995, để biết phản ứng của công đoàn về điểm này. Lãnh đạo FO gọi đề xuất ngân sách là “vụ đánh cắp lớn nhất trong lịch sử Cộng hòa Pháp”.

Xem Charpin (1999). Natali và Rhodes (2004:10) xác nhận rằng các công đoàn nhận thức rõ rằng tác động của kế hoạch Juppé đối với những người hiện đang làm việc sẽ lớn hơn nhiều so với tác động của cải cách Balladur .

           Teulade (2000).

Các tính toán của Teulade bị chỉ trích vì một số lý do, nhưng quan trọng nhất là việc ông không tính đến “hiệu ứng noria”: ngay cả khi lương hưu được lập chỉ mục theo giá chứ không phải theo lương, thì lương hưu khi nghỉ hưu vẫn dựa trên lương, vì vậy mỗi thế hệ sau nghỉ hưu với mức lương hưu cao hơn thế hệ trước. Báo cáo của Teulade đã thất bại trong việc tích hợp điểm khá cơ bản này vào các dự báo của nó. Xem COR (2000); và Débats (2000:7484-85).

Có lẽ người có ảnh hưởng nhất trong số này là Taddéi (2000), lập luận ủng hộ một hệ thống chuyển tiếp tiến bộ sang chế độ hưu trí và cho rằng việc gia nhập thị trường lao động muộn có nghĩa là nhiều người lao động không thể làm việc 40 năm trước khi đến tuổi nghỉ hưu. Những người khác thách thức ý tưởng về một cú sốc nhân khẩu học và lập luận rằng các khoản đóng góp cao hơn có thể được tài trợ một phần từ việc tăng năng suất trong tương lai, và rằng già hóa sẽ làm giảm chi tiêu cho trẻ em, thanh niên và người thất nghiệp - tạo ra các khoản tiết kiệm có thể dành cho chi tiêu lương hưu.

Fonds de réserve des retraites tích lũy các khoản đóng góp lương hưu vượt mức, một phần thu nhập được tạo ra từ tài sản nhà nước, thu nhập đầu tư và một số thu nhập từ các nguồn một lần như tư nhân hóa. Tính đến ngày 30 tháng 9 năm 2007, số tài sản này là 33,8 tỷ EUR.

Xem Palier và Bonoli (2000) và Palier (2007). Nhiều công đoàn Pháp vẫn cảnh giác với các chương trình được tài trợ dưới bất kỳ hình thức nào, nhưng vẫn có những trường hợp ngoại lệ. Vào cuối những năm 1990, Tổng thư ký CFDT Nicole Notat lập luận rằng “Người lao động châu Âu và Pháp phải tự hỏi liệu họ có tiếp tục để các quỹ hưu trí Anglo-Saxon... tiếp tục độc quyền can thiệp vào vốn của các doanh nghiệp Pháp và châu Âu hay không” ( Libération , 14-9-1999). Cựu bộ trưởng tài chính Michel Sapin (2000) lập luận ủng hộ việc thành lập quỹ tiết kiệm hưu trí bên trong doanh nghiệp để củng cố quyền lực của người lao động.

Xem thêm dữ liệu thăm dò được trình bày trong Palier (2002:12) và Palier và Bonoli (2000), chỉ ra ý thức mạnh mẽ về tính tất yếu của cải cách, chủ yếu vì lý do nhân khẩu học.

Để biết chi tiết, xem Babeau (1997) và Palier (2002, 2007).

Loi Thomas nhằm mục đích tạo ra một hệ thống tiết kiệm lương hưu cho 14,5 triệu công nhân trong khu vực tư nhân và nông nghiệp, được tài trợ bởi các nhân viên thành viên và cuối cùng là bởi những người sử dụng lao động muốn đóng góp. Kế hoạch này sẽ trở nên hấp dẫn bằng cách miễn thuế và phí xã hội. Tuy nhiên, việc thi hành luật này đã bị chính phủ Jospin, lên nắm quyền chỉ vài tuần sau khi thông qua, ngăn chặn và luật này đã bị bãi bỏ vào năm 2001.

Về giai đoạn đầu của quá trình chuẩn bị loi Fillon , xem De Comarmond et al . (2003); và Chanut et al . (2003a, 2003b).

           Xem OECD (2003:53).

           Xem Franco (2003).

Tuy nhiên, vẫn có những sự xúc phạm và ngoại lệ trong khu vực công và tư nhân, ví dụ như đối với những cá nhân làm công việc vất vả hoặc những ngành nghề đã đạt được thỏa thuận trong nghề về độ tuổi sớm hơn.

Nói cách khác, phúc lợi bằng tỷ lệ thay thế nhân với mức lương tham chiếu nhân với một hệ số là tỷ lệ số năm đóng góp thực tế cho MCP.

           Cải cách Balladur cũng được thực hiện trong hơn một thập kỷ.

           “100 phút để thuyết phục”.

Chính phủ tin rằng sẽ tốn khoảng 1,2 tỷ EUR mỗi năm để thực hiện, nhưng trên thực tế, nó đã được vận hành ở mức hơn 2 tỷ EUR. Các ước tính về số lượng cá nhân có lịch sử đóng góp cụ thể mà cả chính phủ và các hiệp hội đang dựa vào hóa ra lại sai.

Những cái gọi là pluripensionnés có xu hướng chịu thua lỗ so với những người có nghề nghiệp ổn định hơn. Khi ngày càng có ít người làm toàn bộ sự nghiệp của họ trong một lĩnh vực hoặc tổ chức duy nhất, những chế độ hưu trí đa dạng như vậy ngày càng trở nên phổ biến và vẫn là một mục chính trong chương trình nghị sự của bất kỳ cuộc cải cách lương hưu nào trong tương lai.

Nói một cách chính xác, không phải tất cả những nhượng bộ này đều liên quan đến những thay đổi trong văn bản thực tế của loi Fillon : nhiều nhượng bộ liên quan đến những thay đổi trong luật thứ cấp được thông qua theo chính luật đó.

Số lượng phát hành của các tờ báo lớn trong khu vực của Pháp thấp hơn số lượng phát hành của các nhật báo “quốc gia” có trụ sở tại Paris nổi tiếng hơn trên thế giới như Le Monde và Le Figaro .

Nó vẫn có thể truy cập được tại http://www.retraites.gouv.fr/site_retraite/index.html .

Nhiều tài liệu từ chiến dịch báo chí của chính phủ, bao gồm tờ rơi, thư từ Raffarin và Fillon, và nhiều tài liệu đề cập đến các nhóm hoặc vấn đề cụ thể, vẫn có thể được tìm thấy tại trang web của chính phủ về cải cách hưu trí, http: //www.retraites .gouv.fr/ .

Khi được hỏi đơn giản về việc mở rộng MCP, đa số đã từ chối ý tưởng này, nhưng cho đến nay, đó là lựa chọn được ưu tiên hơn khi được trình bày cùng với các lựa chọn khác, bao gồm đóng góp cao hơn và lợi ích thấp hơn. Để biết dữ liệu chi tiết nhất về vấn đề này, hãy xem Baromètre des retraites do TNS Sofres thực hiện ( http://www.tns-sofres.com/etudes/pol/170603_retraites_r.htm ) và xã hội Baromètre của CSA ( http:/ /www.csa-fr.com/dataset/data2003/opi20030619a.htm ). Xem thêm dữ liệu trong Chanut et al . (2003b).

           Xem OECD (2007:117-23).

Cf. _ sự đảo ngược các cải cách lương hưu được chính phủ CDU/CSU ở Đức thông qua sau khi tổ chức này thua trong cuộc tổng tuyển cử năm 1998, hoặc việc bãi bỏ loi Thomas ở Pháp sau khi thay đổi chính phủ chỉ vài tháng sau khi nó được ban hành.

Ngược lại, những thay đổi thường xuyên trong các quy định về phúc lợi có thể gây ra những hậu quả tai hại nhưng những điều này không có khả năng gây tổn hại bằng sự bất ổn đối với việc cung cấp lương hưu.

           Ví dụ, xem Myles và Pierson (2001:306).

           OECD (2005:49).

Thư mục

Anderson, K. (2004), “Chính trị hưu trí ở ba quốc gia nhỏ: Đan Mạch, Thụy Điển và Hà Lan”, Tạp chí Xã hội học Canada/Cahiers canadiens de xã hội học , Tập. 29:2 (Mùa xuân), trang 289-312.

Babeau, A. (1997), “Problèmes posés par l'introduction des fonds de pension en France”, trong Ministère des Affaires Sociales, du Travail et de la Solidarité (1997), So sánh les systèmes de protection sociale en Europe du Sud , tập III: Rencontres de Florence , Mire, Paris.

Badie, B. và P. Birnbaum (1983), Xã hội học của Nhà nước , Nhà xuất bản Đại học Chicago, Chicago.

Bonoli, G. (1997), “Chính trị hưu trí ở Pháp: Mô hình hợp tác và xung đột trong hai cuộc cải cách gần đây”, Chính trị Tây Âu , Tập. 20:4.

Bonoli, G. (2001), “Các thể chế chính trị, quyền phủ quyết và quá trình thích ứng của nhà nước phúc lợi”, trong P. Pierson (ed.), Nền chính trị mới của nhà nước phúc lợi , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Brunhes, B. (1992), Rapport sur les retraites , Senat, Paris.

Chanut, J.-C., N. Prissette và S. Tisserond (2003a), “L'histoire secrète de la réforme des retraites”, La Tribune , 17 tháng 6.

Chanut, J.-C., N. Prissette và S. Tisserond (2003b), “Les liaisons privilégiées CFDT-gouvernement”, La Tribune , 18 tháng 6.

Charpin, J.-M. (1999), L'avenir de nos retraites , Commissariat général du Plan, La document íranẹaise, Paris.

Commissariat général au Plan (1991), Livre blanc sur les retraites, Garantir dans l'équité les retraites de demain , Rapport au Premier Ministre, La document íranẹaise, Paris.

COR (2000), “Séance plénière n°3 du Conseil d'Orientation des Retraites”, Compte rendu, 15 tháng 9.

COR (2001), Retraites : renouveler le contrat social entre les générations , Premier rapport du Conseil d'Orientation des Retraites, La document Ếranẹaise, Paris.

Culpepper, P. (2000), “Các nguồn đổi mới chính sách: Những hạn chế cấp địa phương đối với cải cách được đàm phán”, Bài báo hội thảo được trình bày tại Hội nghị thường niên của Hiệp hội Khoa học Chính trị Hoa Kỳ, Washington DC, 31 tháng 8-4 tháng 9 .

Da Conceiẹão-Heldt, E. (2007), “Pháp: Tầm quan trọng của Chu kỳ Bầu cử”, trong E. Immergut, K. Anderson và I. Schulze (eds.), Sổ tay Chính trị Lương hưu Tây Âu , Nhà xuất bản Đại học Oxford , Oxford.

Davanne, O. (1998), Retraites et épargne , Rapport du Conseil d'analyse économique, Paris, Tài liệu La Ếranẹaise.

Débats (2000), Débats de l'Assemblée nationale : 11 e législature , Imprimerie des journaux officiels, Paris.

De Comarmond, L., J.-F. Pécresse và D. Seux (2003), “Retraites : Le vrai récit”, Les Echos , 23 tháng 6.

États Généraux de la Sécurité Sociale (1987), Rapport du Comité des Sages , Ministère des Affaires Sociales.

Franco, D. (2003), “Cải cách lương hưu: Bài học gì từ Ý?”, trong G. Tumpel-Gugerell và P. Mooslechner (eds.), Những thách thức về cấu trúc đối với châu Âu , Edward Elgar, Cheltenham.

Huseby, B. (1995), “Attitudes Towards the Size of Government”, trong O. Borre và E. Scarbrough (eds.), The Scope of Government , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

INSEE (1990), L'avenir des retraites , xuất bản thành số đặc biệt của Économie et statistique , số 233, tháng 6.

James, E. (1998), “Kinh tế chính trị của cải cách an sinh xã hội: Đánh giá xuyên quốc gia”, Biên niên sử về kinh tế công cộng và hợp tác xã , Tập. 69:4, trang 451-82.

James, E. và S. Brooks (2001), “Kinh tế chính trị của cải cách hưu trí cơ cấu”, trong R. Holzmann và J. Stiglitz (eds.), Ý tưởng mới về an ninh tuổi già , Washington DC, Ngân hàng Thế giới.

Labbé, D. (1996), Syndicats et syndiqués en France depuis 1945 , L'Harmattan, Paris.

Leibfritz, W., D. Roseveare và P. Van den Noord (1994), “Chính sách tài khóa, nợ chính phủ và hiệu quả kinh tế”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 144, OECD, Paris.

Leibfritz, W., D. Roseveare, D. Fore và E. Wurzel (1995), “Dân số già hóa, Hệ thống lương hưu và ngân sách chính phủ: Chúng ảnh hưởng đến tiết kiệm như thế nào?”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD, Số 156, OECD , Pari.

Levy, J. (2000), “Pháp: Điều chỉnh chỉ đạo”, trong F. Scharpf và V. Schmidt (eds.), Phúc lợi và việc làm trong nền kinh tế mở Tập II: Phản ứng đa dạng đối với những thách thức chung ở 12 quốc gia , Nhà xuất bản Đại học Oxford , Oxford.

Merrien, F.-X. (1991), “L'État par défaut”, trong J.-P. Durand và F.-X. Merrien (eds.), Sortie de siècle: La France enmutation , Paris, Vigot.

Myles, J. và P. Pierson (2001), “Nền kinh tế chính trị so sánh của cải cách lương hưu”, trong P. Pierson (ed.), Chính trị mới của nhà nước phúc lợi , Oxford, Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Myles, J. và J. Quadagno (1997), “Những xu hướng gần đây trong cải cách hưu trí công: Quan điểm so sánh”, trong K. Banting và R. Boadway (eds.), Cải cách chính sách thu nhập hưu trí: Quan điểm quốc tế và Canada , Kingston , Ontario, Trường Nghiên cứu Chính sách của Đại học Queen.

Natali, D. và M. Rhodes (2004), “Sự đánh đổi và quyền phủ quyết của người chơi: Cải cách lương hưu ở Pháp và Ý”, Chính trị Pháp , Tập. 2:1, Tháng Tư.

OECD (1992), Nghiên cứu chính sách xã hội Lương hưu cá nhân và chính sách công , OECD, Paris.

OECD (2003), Khảo sát kinh tế của OECD: Pháp , OECD, Paris.

OECD (2005), Khảo sát kinh tế của OECD: Pháp , OECD, Paris.

OECD (2007), Khảo sát kinh tế của OECD: Pháp , OECD, Paris.

Palier, B. (1999), Réformer la Sécurité Sociale: Les Interventions gouvernementales en matière de protection sociale depuis 1945, la France en perspective compare, Luận án tiến sĩ, Institut d'Études Politiques de Paris.

Palier, B. (2002), “Đối mặt với Khủng hoảng lương hưu ở Pháp”, Tài liệu làm việc WP302, Oxford, Viện Lão hóa, tháng 8, www.ageing.ox.ac.uk/publications/papers/3-Palier final.pdf .

Palier, B. (2007), “Theo dõi sự phát triển của một công cụ duy nhất có thể tiết lộ những thay đổi sâu sắc: Trường hợp lương hưu được tài trợ ở Pháp”, Quản trị , Tập. 20:1, trang 85-107, tháng Giêng.

Palier, B. và G. Bonoli (2000), “La montée en puissance des fonds de hưu trí”, L'année de la régulation , Tập. 4, Paris, La Découverte, http://web.upmf-grenoble.fr/regulation/ Annee_regulation/AR4-2000-06PALIERBONOLI.pdf .

Pierson, P. (1994), Tháo dỡ Nhà nước phúc lợi? Reagan, Thatcher và chính sách cắt giảm chi tiêu , Nhà xuất bản Đại học Cambridge, Cambridge.

Rosanvallon, P. (1995), La Nouvelle Question sociale: Repenser l'État-Providence , Seuil, Paris.

Roseveare, D., W. Leibfritz, D. Fore và E. Wurzel (1996), “Dân số già, Hệ thống lương hưu và ngân sách chính phủ: Mô phỏng cho 20 quốc gia OECD”, Tài liệu công tác của Ban Kinh tế OECD số 168, OECD , Paris .

Ruellan, R. (1993), “Retraites : l'impossible réforme est-elle achevée ?”, Droit social , n°12, tr. 911-29.

Sapin, M. (2000), “Le droit des salariés et l'épargne salariale”, báo cáo Đảng Xã hội.

Schopflin, P. (1987), Đánh giá và sauvegarde de 1'assurance vieillesse, Ministère des Affaires Sociales et de l'emploi, La document frangaise, Paris.

Schludi, M. (2003), “Chính sách cải cách lương hưu: Trường hợp của Pháp dưới góc nhìn so sánh”, Chính trị Pháp , Tập. 1:2, Tháng Bảy.

Taddéi, D. (2000), Retraites choisies et progressives , Rapport du Conseil d'analyse économique, Paris, La documentation frangaise.

Teulade, R. (2000), L'avenir des systèmes de retraite , Conseil économique et social, Paris, JO.

Van den Noord, P. và R. Herd (1993), “Trợ cấp hưu trí ở bảy nền kinh tế lớn”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 142, OECD, Paris.

Visser, J. (2000), “Pháp”, trong B. Ebbinghaus và J. Visser (eds.), Công đoàn ở Tây Âu từ năm 1945 , Macmillan, London.

Chương 4

Ý: Các đề xuất cải cách lương hưu năm 1994

Tóm tắt và kết luận chính

Vào mùa thu năm 1994, chính phủ trung hữu đã đưa ra một gói đề xuất cải cách lương hưu như một phần của gói ngân sách cho năm tiếp theo. Mục đích chính của gói này là giúp chính phủ đạt được mục tiêu giảm thâm hụt ngân sách cho năm 1995 và thực hiện điều đó thông qua những thay đổi về cơ cấu sẽ làm tăng thêm độ tin cậy cho chiến lược tài khóa trung hạn của Ý theo cách cắt giảm và hoãn chi tiêu đột xuất . không muốn. Mặc dù kém triệt để hơn nhiều so với những thay đổi về lương hưu được thông qua chỉ hai năm trước đó, nhưng các đề xuất này đã gây ra các cuộc biểu tình quy mô lớn trong hai tháng và chia rẽ liên minh cầm quyền. Cuối cùng, cải cách đã bị rút lại và chính phủ sụp đổ. Tuy nhiên, những bài học kinh nghiệm có lẽ đã giúp dọn đường cho một cuộc cải cách lương hưu lớn vào năm 1995.

Sự thất bại của kế hoạch cải cách lương hưu năm 1994 phản ánh một số yếu tố:

•           Sự mong manh của liên minh . Nội các Berlusconi là chính phủ “chính trị” đầu tiên nhậm chức sau một thời kỳ khủng hoảng chính trị và tài chính; các thành viên của nó có ít kinh nghiệm trong chính phủ và sự thống nhất của nó rất mong manh. Liên minh đã bị căng thẳng đáng kể ngay cả trước khi chu kỳ ngân sách bắt đầu và các đề xuất lương hưu đã làm trầm trọng thêm vấn đề đáng kể, vì chúng sẽ tác động khá mạnh đến cử tri của Liên đoàn phương Bắc (LN), một trong các đảng liên minh.

•           Cách tiếp cận đơn phương . Những người phản đối cải cách không chỉ phản đối bản chất của các đề xuất mà còn phản đối nỗ lực áp đặt chúng như một phần của luật ngân sách, chỉ với sự tham vấn tối thiểu với các chủ thể khác. Trong khi một số người trong chính phủ lo ngại rằng cách tiếp cận mang tính hòa giải sẽ cho phép các công đoàn làm loãng nội dung cải cách, thì chiến lược mà chính phủ áp dụng dường như đã củng cố sự phản đối đối với các đề xuất của họ. Đặc biệt, các công đoàn đã cam kết bảo vệ cách tiếp cận cải cách “điều phối”, liên quan đến các cuộc đàm phán giữa chính phủ và các đối tác xã hội, vốn đã thịnh hành dưới thời các chính phủ kỹ trị những năm 1992-93.

•           Phân bổ chi phí không đồng đều . Gánh nặng cải cách sẽ đổ dồn lên vai những người lao động phụ thuộc - khu vực bầu cử cốt lõi của công đoàn và ở miền Bắc nước Ý, một nguồn hỗ trợ quan trọng cho LN. Các đề xuất của chính phủ hầu như không ảnh hưởng đến thương nhân, nông dân, thợ thủ công và những người lao động tự do khác, những nhóm có xu hướng ủng hộ đảng liên minh chiếm ưu thế, Forza Italia , trong cuộc bầu cử năm 1994. Hơn nữa, trong khi các nhóm trẻ hơn đã gánh chịu gần như tất cả các chi phí của cuộc cải cách lương hưu năm 1992 - và cũng sẽ chịu các chi phí của cuộc cải cách Dini tiếp theo - các đề xuất cải cách năm 1994 sẽ gây ra những tổn thất đáng kể cho các nhóm già hơn. Điều này phản ánh mục đích kép của cuộc cải cách, không chỉ nhằm nâng cao tính bền vững lâu dài mà còn tạo ra khoản tiết kiệm tài chính đáng kể ngay lập tức, và cuối cùng nó đã được chứng minh là không thể chấp nhận được về mặt chính trị.

• Thảo luận và giao tiếp không đầy đủ . Sau khi chỉ định một ủy ban chuyên gia để nghiên cứu cải cách lương hưu, chính phủ đã phớt lờ các đề xuất của họ và đưa ra một gói khiến hầu hết các nhà quan sát đều ngạc nhiên. Hơn nữa, mặc dù nhận thức được khả năng chống lại cải cách, nhưng chính phủ đã suy nghĩ rất ít về cách tốt nhất để giành được sự ủng hộ của công chúng đối với các biện pháp mà họ đề xuất. Cuối cùng, sự chia rẽ nội bộ của liên minh về cải cách lương hưu đã được công khai trong quá trình thảo luận về các đề xuất ngân sách, khiến không thể đưa ra một thông điệp rõ ràng, thống nhất ủng hộ cải cách.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Chính phủ Berlusconi là chính phủ “chính trị” đầu tiên kể từ sau vụ bê bối tham nhũng và khủng hoảng kinh tế năm 1992 đã phá hủy hầu hết các đảng phái chính trị đã thống trị nước Ý trong nửa thế kỷ trước, cũng như sự nghiệp của nhiều chính trị gia hàng đầu. Đất nước đã được cai trị trong giai đoạn 1992-1993 bởi các nội các kỹ trị. Tuy nhiên, bất chấp chiến thắng trong cuộc bầu cử vào tháng 4 năm 1994, chính phủ mới đã dễ bị tổn thương về mặt chính trị ngay từ đầu. Trong khi liên minh chiếm đa số tại Hạ viện, thì liên minh lại thiếu hai ghế tại Thượng viện, nơi liên minh này phải dựa vào các phiếu bầu không liên kết. Hơn nữa, đó là một liên minh khó xử, tập hợp Forza Italia (FI) mới được thành lập của thủ tướng, Liên minh quốc gia cánh hữu (AN), Liên đoàn phương Bắc (LN) có trụ sở tại Lombardy và Trung tâm Dân chủ Cơ đốc giáo (CCD). , một trong những đảng nổi lên từ đống đổ nát của Đảng Dân chủ Cơ đốc giáo cũ.

Mặc dù FI đã liên minh với các đối tác liên minh tranh cử trong cuộc bầu cử, nhưng phe trung hữu đã đồng ý không có chương trình chung và phải mất sáu tuần để thành lập chính phủ. Mối quan hệ giữa AN và LN rất kém, 1 và nhiệm vụ duy trì sự thống nhất của chính phủ còn phức tạp hơn bởi thực tế là hầu hết các đảng liên minh, giống như hầu hết các bộ trưởng, đều là người mới trong chính phủ. FI ngay từ giai đoạn đầu đã xung đột công khai với LN, người mà lãnh đạo, Umberto Bossi, đã từ chối tham gia nội các. Tuy nhiên, có những lý do chính đáng để kỳ vọng rằng liên minh sẽ tồn tại: FI đã tăng cao trong các cuộc thăm dò vào mùa hè, với tổng số phiếu bầu quốc gia tăng từ 21% trong cuộc tổng tuyển cử tháng 3 lên 30,6% trong cuộc bầu cử tháng 6 vào Nghị viện châu Âu . Ngược lại, cả AN và LN đều mất điểm. Với kỳ vọng rộng rãi rằng sự sụp đổ của liên minh sẽ kích hoạt một cuộc bầu cử, người ta thường tin rằng AN và Liên đoàn sẽ ở lại chính phủ hơn là mạo hiểm với một cuộc bầu cử nhanh chóng sẽ làm suy yếu họ và củng cố FI.

Chính phủ nhậm chức ngay khi sự phục hồi từ cuộc suy thoái 1992-1993 đang được thúc đẩy: tăng trưởng GDP thực tế vượt quá 3% trong nửa đầu năm 1994. Thách thức kinh tế vĩ mô chính của chính phủ là sắp xếp nền tài chính công của Ý vào trật tự: vào năm 1992-93 , khoản vay ròng của chính phủ nói chung vượt quá 9,5% GDP và tỷ lệ nợ công/GDP đạt mức kỷ lục 125,1% vào năm 1994. Với cuộc khủng hoảng tài chính năm 1992 vẫn còn là ký ức gần đây và Hiệp ước Maastricht đặt Châu Âu trên con đường tiến tới Liên minh Kinh tế và Tiền tệ (EMU), củng cố tài chính chắc chắn là ưu tiên hàng đầu đối với bất kỳ chính phủ Ý nào, dù cánh hữu hay cánh tả, vào giữa những năm 1990. Đối với năm 1995, mục tiêu của chính phủ là giảm tỷ lệ vay ròng xuống còn 8% GDP, điều này đòi hỏi thặng dư cơ bản là 2%. 2 Mặc dù việc củng cố tài khóa là một thách thức rất khó khăn, nhưng sự ủng hộ rộng rãi đối với hội nhập châu Âu đã làm cho chính sách củng cố tài khóa trở nên ít khó khăn hơn so với những gì lẽ ra chúng phải làm. Do đó, trong khi Maastricht hạn chế quyền tự do của chính phủ đối với cả chính sách tài khóa và tiền tệ, nó cũng mở rộng không gian cho các nhà hoạch định chính sách quốc gia cho các hoạt động chính trị. 3

Những hành động ban đầu của chính phủ được cho là nhằm tăng cường sức ép từ bên ngoài, làm tăng thêm áp lực điều chỉnh tài khóa nhanh chóng nằm sau các đề xuất cải cách lương hưu năm 1994. Trong chiến dịch bầu cử, trọng tâm chính của FI là kích thích tạo việc làm và tăng trưởng kinh tế, đồng thời hứa hẹn cả thuế thấp hơn và lương hưu cao hơn. Các nhà lãnh đạo FI cũng bày tỏ quan điểm rằng kế hoạch của Delors dành cho EMU đã bị hiểu sai và tân bộ trưởng ngoại giao đã công khai hoài nghi về châu Âu. Chủ nghĩa hoài nghi châu Âu được nhận thức của chính phủ, kết hợp với cam kết cắt giảm thuế, do đó làm dấy lên nghi ngờ về sự sẵn sàng tiếp tục quá trình củng cố tài khóa của chính phủ. Khi kết hợp với việc thắt chặt tiền tệ ở nước ngoài và các dấu hiệu cho thấy liên minh không ổn định, những lo ngại này đã góp phần tạo ra một “cuộc khủng hoảng nhỏ” tiền tệ trong mùa hè. 4 Do đó, vào cuối tháng 8, chính phủ chịu nhiều áp lực hơn bao giờ hết trong việc thể hiện cam kết điều chỉnh tài khóa.

Diễn viên và sở thích

Một hậu quả của sự sụp đổ của hệ thống đảng phái và một thời gian dài chính phủ do các nội các kỹ trị phi đảng phái điều hành là sự hồi sinh của sự phối hợp, có sự tham gia của chính phủ và các đối tác xã hội, như một phương thức hoạch định chính sách. Các hoạt động vận động hành lang về lao động và kinh doanh của Ý cũng bị chi phối bởi một số tổ chức quốc gia lớn - trên hết là ba liên đoàn công đoàn lớn và tổ chức của giới chủ Confindustria - và những tổ chức này đã chuyển sang lấp đầy khoảng trống do sự sụp đổ của hệ thống đảng vào năm 1992 để lại. không có gì mới ở Ý, nhưng sự mất uy tín của các đảng chính trị đã thành lập cũ và sự thất bại ban đầu của bất kỳ đảng mới nào trong việc thay thế họ đã khiến nó có tầm quan trọng mới. Những đổi mới chính sách lớn, bao gồm các yếu tố quan trọng trong quá trình điều chỉnh kinh tế sau khủng hoảng của Ý, đã được đàm phán tại các diễn đàn ba bên ít nhiều chính thức và được đặt ra trong “các hiệp ước xã hội”. 5 Do đó, các chính phủ kỹ trị hoạt động với tương đối ít ý kiến đóng góp của quốc hội nhưng với sự tham gia rộng rãi của các đối tác xã hội, đặc biệt là các công đoàn. Họ ít dựa vào sự ủng hộ của đảng phái hơn là thuyết phục các đối tác xã hội rằng chi phí của việc không điều chỉnh lớn hơn rất nhiều so với chi phí cải cách và đàm phán với họ về việc phân chia các chi phí đó. 6 Sau khi chính phủ và các đối tác xã hội đạt được thỏa thuận về các biện pháp mới, quốc hội có xu hướng chấp thuận tương đối dễ dàng.

Tuy nhiên, sự ra đời của nội các Berlusconi đã đánh dấu sự nối lại của chính quyền đảng, mặc dù trên cơ sở các đảng mới. Có quyền bầu cử, chính phủ không có ý định dựa vào các đối tác xã hội như những người tiền nhiệm kỹ trị của nó đã làm. Điều này đặt ra một thách thức đối với các tổ chức công đoàn, vốn đã gắn bó với các hoạt động phối hợp trong hai năm trước và mong muốn bảo vệ vai trò của họ trong quá trình chính sách. Nó cũng đưa ra một thách thức đối với liên minh, khi nó tìm cách quản lý căng thẳng giữa các đảng cấu thành của nó. Trong trường hợp cải cách lương hưu, những căng thẳng này khá gay gắt do các khu vực bầu cử khá khác nhau. AN, với thế mạnh của mình ở miền nam kinh tế trì trệ, ít việc làm, đã lo lắng bảo vệ lương hưu cho người khuyết tật và các biện pháp khác giúp hệ thống lương hưu hoạt động như một cơ chế điều chỉnh thị trường lao động thụ động và phân phối lại khu vực. Ngược lại, LN chủ yếu quan tâm đến tác động của những thay đổi theo kế hoạch đối với công nhân công nghiệp phía bắc, những người là một phần quan trọng trong khu vực bầu cử của nó. Cuối cùng, FI muốn bảo vệ các cử tri của mình, đặc biệt là những người làm nghề tự do và các ngành nghề, khỏi tác động của cải cách.

Mặc dù mật độ công đoàn đã giảm trong một thời gian ở Ý, nhưng mức độ công đoàn hóa vào đầu những năm 1990 vẫn còn khá cao so với tiêu chuẩn Châu Âu Lục địa. Năm 1994, ba liên đoàn công đoàn lớn của Ý đại diện cho khoảng 39% nhân viên phụ thuộc, giảm từ mức cao nhất chỉ hơn 50% vào cuối những năm 1970: Confederazione Generale Italiana de Lavoro (CGIL), đại diện cho khoảng 17% nhân viên vào năm 1994, Confederazione Italiana dei Sindacati dei Lavoratori (CISL), chiếm khoảng 12% và Unione Italiana del Lavoro (UIL), với khoảng 5%. 7 Một đặc điểm của các công đoàn Ý - và một đặc điểm có thể đã củng cố khả năng tham gia hoạch định chính sách của nghiệp đoàn - là việc ra quyết định nội bộ tương đối dân chủ của họ: trong khi có khả năng vận động phản đối rất tốt, họ cũng có thể “tổ chức sự đồng thuận”. 8 Vì vậy, các cuộc trưng cầu dân ý của công đoàn đã được sử dụng để phê chuẩn cả hiệp ước tháng 7 năm 1993 và cải cách lương hưu năm 1995. Vai trò của các liên đoàn cũng được quy định trong luật ở một mức độ nào đó: cho đến năm 1995, luật trao cho họ quyền đại diện trên thực tế cho tất cả người lao động. 9 Tuy nhiên, ở một khía cạnh quan trọng, các công đoàn vào những năm 1990 ngày càng ít đại diện hơn cho lực lượng lao động Ý: phần lớn CGIL (53,7% năm 1995) là những người đã về hưu; và CISL chỉ có đa số công nhân tích cực (54,1% năm 1995). Cho đến nay, UIL có số lượng thành viên tích cực nhất (75,2% vào năm 1995). Hơn nữa, tỷ lệ người hưu trí trong tổng số thành viên đang tăng lên, khi thành viên của công đoàn già đi. Nhiều công đoàn có bộ phận đặc biệt dành cho người hưu trí. Sự lão hóa của khu vực bầu cử của công đoàn đã có tác động to lớn đến chính sách cải cách lương hưu ở Ý.

10 người lao động tự do đóng một vai trò ít quan trọng hơn nhiều trong các cuộc tranh luận về cải cách lương hưu giai đoạn 1992-95. Nói chung, họ ít gắn bó với việc hòa nhạc vì lợi ích riêng của nó và đồng điệu hơn với các đề xuất cải cách của chính phủ, chủ yếu quan tâm đến việc hỗ trợ các biện pháp hạn chế bất kỳ sự gia tăng tỷ lệ đóng góp nào trong tương lai. Tuy nhiên, chúng chỉ có tác động hạn chế đối với dư luận hoặc chính phủ.

lịch sử vấn đề

Vấn đề lương hưu của Ý

Vào cuối những năm 1980, Ý có lẽ là quốc gia có hệ thống lương hưu hào phóng nhất trong các nước phát triển (Hộp 4.1). Nó cũng được nhiều người công nhận là không bền vững trong dài hạn: tuổi nghỉ hưu hiệu quả đang giảm xuống, ngay cả khi tuổi thọ tăng lên và dân số nói chung đang già đi nhanh chóng. Những thách thức đối với hệ thống này còn phức tạp hơn bởi sự tăng trưởng chậm chạp và tỷ lệ thất nghiệp gia tăng lâu dài. Nếu không có cải cách, tỷ lệ chi lương hưu trên GDP, vốn đã cao nhất trong OECD, dự kiến sẽ đạt 23% vào năm 2035, với tỷ lệ phụ thuộc người già tăng từ gần 30% lên gần 65% trong giai đoạn này đến năm 2050. Ngay cả khi tỷ lệ đóng góp tăng từ 38 lên 50%, tác động trực tiếp của quá trình già hóa này, nếu điều kiện khác xảy ra , sẽ dẫn đến tỷ lệ thay thế trung bình giảm 18 điểm, xuống còn 55,5%. 11 Chi phí của hệ thống tăng lên do việc sử dụng rộng rãi quỹ hưu trí sớm và trợ cấp tàn tật để đối phó với sự điều chỉnh của thị trường lao động, và xu hướng lương hưu không đóng góp, một hình thức trợ cấp xã hội, tăng cả về phạm vi bảo hiểm và độ hào phóng lợi ích. Ngay cả với thuế suất bảng lương cao hơn nhiều so với thuế suất được tìm thấy ở Pháp và Đức, các khoản chuyển lớn và ngày càng tăng từ thuế chung là cần thiết để trang trải những thiếu hụt của hệ thống vào đầu những năm 1990.

Hộp 4.1. Hệ thống lương hưu trước cải cách của Ý

Vào đầu những năm 1990, hệ thống lương hưu công cộng của Ý là một chương trình trả lương theo nghề nghiệp (PAYG) rất phân mảnh, được tài trợ bởi sự đóng góp của người sử dụng lao động và người lao động. Sự phức tạp của hệ thống (có 17 chương trình dành cho người làm công ăn lương, theo Bộ Tài chính, cộng với 3 chương trình dành cho người tự làm chủ và 11 chương trình dành cho người làm nghề) phần lớn là sản phẩm của hoạt động vận động hành lang đặc biệt và những thay đổi theo thời gian, khi các nhóm nghề nghiệp tranh giành nhau để đảm bảo giao dịch tốt hơn bao giờ hết cho chính họ. Ngay từ đầu trong cuộc tranh luận về cải cách, Castellino (1975) đã viết về một “mê cung lương hưu” - và hệ thống này thực sự trở nên phức tạp hơn sau đó.

Chi phí và lợi ích được phân bổ cực kỳ không đồng đều giữa các thế hệ và các loại nghề nghiệp, vì cả tỷ lệ đóng góp và công thức lợi ích đều rất khác nhau. Công chức, công nhân đường sắt, công nhân chính quyền địa phương và lực lượng vũ trang, trong số những người khác, được hưởng sự đối xử đặc biệt hào phóng. Lợi ích thường được liên kết với thu nhập trong khoảng thời gian tốt nhất trong sự nghiệp của một người. Theo quy định, lợi ích lên tới 2% mức lương trung bình trong mười năm cuối cùng của sự nghiệp của một người cho mỗi năm đóng góp (trong một số trường hợp, thời gian đánh giá ngắn hơn nhiều). Hệ số này rất hào phóng, ngay cả khi so sánh với các mức phổ biến sau đó ở Đức (1,50%) và Pháp (1,86%). Hơn nữa, lợi ích trong thanh toán đã được lập chỉ mục vào tiền lương; trong nhiều trường hợp, chỉ số lương hưu của cá nhân được liên kết trực tiếp với tiền lương của nhân viên hiện tại trong các ngành nghề mà người về hưu đã làm việc.

Có lẽ điểm đặc biệt nổi bật nhất của hệ thống trước cải cách là “lương hưu thâm niên” ( hưu trí di anzianità ), cho phép người lao động nghỉ hưu sớm trước tuổi nghỉ hưu chính thức, với điều kiện là họ đã đóng góp trong một số năm nhất định - mức đóng góp tối thiểu. thời gian (MCP) thay đổi từ dưới 15 tuổi đối với phụ nữ có con làm việc trong khu vực công (20 tuổi đối với nam giới trong khu vực công) đến 35 tuổi đối với công nhân công nghiệp. Không có gì ngạc nhiên khi khoảng 85% công chức nghỉ hưu trước tuổi theo luật định. Phần lớn là do sự phổ biến của lương hưu theo thâm niên, tuổi nghỉ hưu hiệu quả trung bình ở Ý vào năm 1992 chỉ là 58. Hơn nữa, tuổi nghỉ hưu đã giảm trong nhiều thập kỷ mặc dù tuổi thọ trung bình tăng lên. Tỷ lệ tham gia của nhóm tuổi 55-64 trong những năm trước khi cải cách lương hưu năm 1992 dao động quanh mức 32,5%, so với mức trung bình của OECD là hơn 50%. *

* Khoảng cách giữa nam và nữ đặc biệt lớn: trong khi gần 52% đàn ông Ý vẫn tham gia lực lượng lao động trong độ tuổi từ 55 đến 64, thì chỉ có 15,1% phụ nữ làm như vậy. Ngược lại, đối với toàn bộ OECD, khoảng cách chỉ là khoảng 3 điểm phần trăm. Xem OECD (2007:32).

Tính không bền vững của hệ thống lương hưu của Ý đã được công nhận ngay từ những năm 1970, nhưng những năm 1980 chỉ chứng kiến những cuộc thảo luận và sửa đổi hệ thống không đi đến kết quả, một số trong số đó đã làm suy yếu, thay vì củng cố, sự vững chắc về tài chính của nó. 12 Nhiều ủy ban đã được triệu tập, các báo cáo chính thức được ban hành và các đề xuất cải cách lương hưu thỉnh thoảng được các chính phủ đưa ra. Tất cả những điều này nhằm xây dựng nhận thức về sự cần thiết phải hành động, nhưng “cải cách lương hưu” trên thực tế chủ yếu bị giới hạn ở mức tăng đóng góp. 13 Tuy nhiên, đến năm 1994, khoảng cách giữa chi trả lương hưu và khoản đóng góp dự kiến cho năm sau là 84 nghìn tỷ lire hay khoảng 5% GDP, tương đương với hơn một nửa tổng thâm hụt chung dự kiến của chính phủ. 14

Việc tìm kiếm các giải pháp

Để đối phó với cuộc khủng hoảng tài chính năm 1992, chính phủ Amato đã thành công trong việc áp dụng một gói điều chỉnh sâu rộng đối với các thông số của hệ thống lương hưu (Hộp 4.2). Nhìn chung, cuộc cải cách đã làm giảm khoảng 47,1% tài sản lương hưu ròng của người lao động. 15 Hơn nữa, trong khi hầu hết các biện pháp của nó chỉ ảnh hưởng đến những người về hưu trong tương lai và nhiều biện pháp chỉ ảnh hưởng đến những người có ít hơn 15 năm đóng góp vào năm 1992, thì việc chuyển sang lập chỉ số lương hưu dựa trên giá đã ảnh hưởng đến những người về hưu hiện tại. Mười lăm năm sau khi nghỉ hưu, lương hưu ban đầu được dự đoán sẽ mất hơn một phần ba giá trị so với mức lương hiện tại. 16 Mặc dù vậy, ba phần tư chi phí cải cách rơi vào tay những người từ 44 tuổi trở xuống (tuổi của cử tri trung bình năm 1992). Những người lao động dưới 45 tuổi đã mất 76,7% tổng tài sản lương hưu ròng trước khi cải cách. 17 Thật vậy, những người dưới 30 tuổi có tài sản hưu trí ròng âm . Ngược lại, nhóm trên 45 tuổi giảm 16,8% (3,4% đối với nhóm trên 60 tuổi). 18

Hộp 4.2. Cải cách lương hưu năm 1992

Các yếu tố chính của “cải cách Amato” năm 1992 bao gồm tăng dần tuổi nghỉ hưu; 1 đánh giá mức lương tham chiếu trên cơ sở toàn bộ sự nghiệp đóng góp (chứ không chỉ 10 năm qua) đối với những người có ít hơn 15 năm đóng góp vào năm 1992; sự hài hòa của các hệ số dồn tích trên hầu hết các chương trình; 2 tăng MCP đối với lương hưu thâm niên trong khu vực công từ 20 lên 35 năm; gia hạn MCP đối với lương hưu tuổi già từ 15 đến 20 năm; tăng tỷ lệ đóng góp; 3 chỉ số hóa các lợi ích trong việc thanh toán theo giá chứ không phải theo lương; và tạm dừng quyền hưởng lương hưu thâm niên. Chính phủ cũng đã thông qua luật tạo ra các lựa chọn mới cho các chương trình bổ sung tư nhân. 4 Mặc dù nó làm cho các ngưỡng lương hưu theo thâm niên đối với nhân viên nhà nước và tư nhân trở nên đồng nhất hơn và giảm bớt một số chênh lệch trong tiêu chí tính toán lợi ích của các chế độ khác nhau, cuộc cải cách năm 1992 về cơ bản là một bài tập tham số mà hầu hết các bất bình đẳng và bất hợp lý kỹ thuật của hệ thống vẫn chưa được xử lý. 5 Cải cách cũng tập trung vào những người lao động phụ thuộc trong khu vực công và tư nhân, không thay đổi chế độ lương hưu đối với các ngành nghề tự do và lao động tự do, vốn luôn dẫn đến thâm hụt cơ cấu.

Vấn đề cơ bản về lương hưu thâm niên không được giải quyết - ngay cả đề xuất tương đối khiêm tốn nhằm tăng MCP cho lương hưu thâm niên từ 35 lên 36 năm cũng bị chặn. Điều này dẫn đến một kết quả ngược lại: bởi vì cuộc cải cách thắt chặt hầu hết các thông số của hệ thống, trong khi vẫn giữ nguyên lương hưu thâm niên, nên nó đã làm tăng động cơ nghỉ hưu sớm. Ngân hàng Ý ước tính rằng giá trị hiện tại ròng của các khoản thanh toán lương hưu mà một công nhân nghỉ hưu ở tuổi 65 sau 43 năm làm việc nhận được thấp hơn 23% so với giá trị hiện tại của cùng một công nhân đó nghỉ hưu ở tuổi 57 sau 35 năm, tất cả những điều kiện khác đều bình đẳng. 6 Tuy nhiên, bất chấp những hạn chế này, cuộc cải cách Amato đã thể hiện một bước ngoặt quan trọng trong chính sách lương hưu và là bước quan trọng đầu tiên hướng tới sự bền vững về tài khóa và lương hưu.

1.      Từ 55 lên 60 đối với nữ và từ 60 lên 65 đối với nam vào năm 2002.

2.      Một số nhóm nghề nghiệp mạnh mẽ được miễn trừ khỏi điều này

3.      Đến 26,5% cho người lao động (đóng góp của người sử dụng lao động chiếm 2/3) và 15% cho người tự kinh doanh.

4.      Những điều này cho phép khả năng sử dụng tiền bồi thường khi chấm dứt hợp đồng trong tương lai ( Trattamento di fine rapporto ), hoặc Tfr , để tài trợ cho họ: Tfr về cơ bản là một khoản tiền lương trả chậm - tiền được người sử dụng lao động giữ lại cho đến khi nghỉ hưu hoặc thôi việc và sau đó trả cho nhân viên nghỉ việc, truyền thống như một khoản tiền trọn gói. Nó chiếm tới 7,4% thu nhập hàng năm cho mỗi năm làm việc, được đánh giá lại ở mức lãi suất cố định là 1,5% cộng với 75% tỷ lệ lạm phát.

5.      Pizzuti (1998:46); Xem Ferrera và Jessoula (2007:427) để có một bản tóm tắt xuất sắc về cải cách Amato. Xem thêm Toutain (1997).

6.      Banca d'Italia (1995:17), được trích dẫn trong Baccaro (2002:417).

Mặc dù không có quy trình phối hợp chính thức và không có thỏa thuận nào với các công đoàn và Confindustria được ký kết, nhưng việc thông qua cải cách đã được tạo điều kiện thuận lợi bằng các cuộc đàm phán ba bên rộng rãi, tiếp tục cho đến khi một dự luật trao cho chính phủ quyền cải cách lương hưu theo sắc lệnh được thông qua vào năm Tháng 10 năm 1992. Các công đoàn đã đồng ý, mặc dù việc cắt giảm có liên quan nghiêm trọng hơn dự đoán chỉ vài tháng trước đó. Ba yếu tố góp phần vào kết quả này. Đầu tiên, các cuộc đàm phán diễn ra trong bối cảnh cuộc khủng hoảng tài chính dữ dội vào tháng 9 năm 1992, khiến tất cả các bên phải trả giá đắt cho việc không điều chỉnh. Đặc biệt, sự sẵn sàng chấp nhận cắt giảm ngắn hạn của các công đoàn đã tăng lên do cuộc khủng hoảng. 19 Thứ hai, một số tính năng dễ thấy nhất của hệ thống cũ đã bị bỏ mặc, bao gồm tỷ lệ tích lũy hàng năm 2% và MCP 35 năm cho lương hưu thâm niên. Thứ ba, việc cắt giảm được hình thành theo cách khiến bản thân chúng chỉ cảm thấy trong một thời gian tương đối dài: như đã lưu ý ở trên, nhiều thay đổi chỉ ảnh hưởng đến các nhóm trẻ hơn và ngay cả sự thay đổi đối với chỉ số lạm phát cũng sẽ có ít tác động ngay lập tức. 20

Mặc dù rất quan trọng nhưng cải cách Amato mới chỉ là bước đầu tiên. Năm 1993, một báo cáo do Viện Bảo trợ Xã hội Quốc gia (INPS) đưa ra đã kết luận rằng những cải cách năm 1992 là không đủ để đảm bảo tính bền vững của hệ thống, đặc biệt là đối với lao động tự do. Thật vậy, những dự đoán về kế hoạch của họ đang xấu đi, do quyết định năm 1990 nhằm mở rộng hệ thống lợi ích xác định, liên quan đến thu nhập cho các nhóm này. Các dự đoán có vẻ tốt hơn nhiều đối với những nhân viên phụ thuộc, những người có lương hưu là trọng tâm của gói Amato. Tuy nhiên, ngay cả đối với những người làm việc trong khu vực tư nhân, ngày càng có nhiều người nhận thức được rằng sớm muộn gì cũng cần phải cải cách hơn nữa.

Những thay đổi trong dư luận

Vào đầu những năm 1990, mô hình nhà nước phúc lợi của Ý được nhiều người coi là không bền vững và không công bằng. Các cuộc khảo sát dư luận cho thấy có sự thay đổi rõ rệt trong thái độ của người Ý đối với nhà nước phúc lợi từ giữa những năm 1980 đến giữa những năm 1990: ngày càng có nhiều người được hỏi cho rằng thuế quá cao và sự ủng hộ đối với các mức phúc lợi giảm đi. 21 Điều này cho thấy rõ ràng rằng bầu không khí của dư luận đã cởi mở với cải cách vào năm 1994, và cải cách lương hưu và phúc lợi thực sự là những chủ đề được tranh luận nhiều trong chiến dịch bầu cử năm đó. 22 Tuy nhiên, chính phủ không thể yêu cầu bất kỳ nhiệm vụ thực sự nào đối với cải cách lương hưu. Đầu tiên, cả Forza Italia và các đối tác liên minh của nó đều không đưa ra bất kỳ kế hoạch rõ ràng nào về thời điểm này - chiến dịch của phe trung hữu tập trung vào việc cắt giảm thuế, tạo việc làm và tăng trưởng, và trong mọi trường hợp đều thiếu các chi tiết cụ thể. Thật vậy, FI thậm chí còn hứa hẹn mức lương hưu cao hơn , mặc dù không giải thích cách chúng sẽ được tài trợ. Thứ hai, như đã lưu ý ở trên, các đảng liên minh không có chương trình thống nhất, một thực tế mà các nhà lãnh đạo LN sau đó đã viện dẫn để biện minh cho quyết định phản đối các đề xuất cải cách lương hưu trong khi vẫn ở trong chính phủ.

Quy trình chính sách: xây dựng

Chuẩn bị gói cải cách lương hưu

Kết quả của nỗ lực cải cách lương hưu vào mùa thu năm 1994 phụ thuộc rất nhiều vào cách thức chuẩn bị cho cuộc cải cách. Ban đầu, Bộ Lao động và Bảo trợ Xã hội chịu trách nhiệm về danh mục cải cách lương hưu, và vào tháng 7, một ủy ban đặc biệt gồm 18 thành viên được thành lập dưới sự bảo trợ của Bộ. Do Onorato Castellino chủ trì, ủy ban đã đưa ra báo cáo chính vào tháng 8, khuyến nghị, ngoài những điều khác : đưa ra hệ số tính toán thống kê liên kết tuổi nghỉ hưu với mức lương hưu cuối cùng và sửa đổi các thỏa thuận về lương hưu theo thâm niên, để ngăn cản lao động quá sớm -lực lượng thoát ra. Một lựa chọn là điều chỉnh lợi ích bằng cách sử dụng công thức dựa trên tổng số năm đóng góp và tuổi khi nghỉ hưu. 23 Tuy nhiên, cả ủy ban lẫn những phát hiện của nó đều không nhận được nhiều sự công khai, và bản báo cáo đã không được công bố. Công việc của ủy ban trùng hợp với một cuộc thảo luận không chính thức về cải cách lương hưu liên quan đến các công đoàn và Confindustria, kéo dài suốt mùa hè và đến tháng Chín. Cuộc thảo luận này đạt được rất ít tiến triển, và một số người trong chính phủ bắt đầu gây bất ổn cho các công đoàn bằng cách nói về các biện pháp cấp tiến, đơn phương. 24 Vào thời điểm đó, nhiều người nghĩ rằng những lời đe dọa như vậy nhằm gây áp lực lên các công đoàn, nhưng vào cuối tháng 9, chính phủ đã công bố một gói các đề xuất cải cách lương hưu sâu rộng như một phần của dự thảo ngân sách năm 1995, cũng như một dự luật trao cho chính nó thẩm quyền cải cách lương hưu bằng nghị định. 25

Gói chính phủ có chút tương đồng với các khuyến nghị của Ủy ban Castellino. Các đề xuất đưa ra do Bộ Tài chính soạn thảo với sự tham vấn của Văn phòng Thủ tướng, với tương đối ít ý kiến đóng góp từ các bên khác (bao gồm cả Bộ Lao động và Bảo trợ xã hội), và chúng chủ yếu nhằm đạt được các mục tiêu tài khóa trước mắt. Sự nhấn mạnh vào việc củng cố tài chính như một động lực cải cách sau đó đã vấp phải nhiều chỉ trích: hầu hết các cải cách lương hưu có xu hướng chỉ mang lại lợi ích tài chính trong một thời gian dài, vì bất kỳ thay đổi nào đối với các thông số lương hưu và quyền lợi đủ mạnh để tạo ra sự cải thiện tài chính nhanh chóng đều có khả năng áp đặt những tổn thất không thể chấp nhận được đối với những người đang hưởng lương hưu và những người lao động lớn tuổi. 26 Tuy nhiên, Bộ Tài chính không có nhiều lựa chọn ngoài việc coi lương hưu là một yếu tố chính trong gói tài chính của mình. Đầu tiên, riêng lương hưu chiếm khoảng 30% tổng chi tiêu của chính phủ, và thâm hụt dự kiến của INPS chiếm hơn một nửa mức thâm hụt chung của chính phủ dự kiến cho năm 1995. Sẽ không thể có kế hoạch giảm thâm hụt lớn mà không động đến lương hưu. . Thứ hai, những thay đổi cấu trúc lâu dài đối với hệ thống lương hưu sẽ mang lại lợi ích tài chính không chỉ trong năm 1995 mà còn trong nhiều năm tới, và người ta hy vọng rằng những thay đổi như vậy sẽ tăng thêm độ tin cậy cho chiến lược tài khóa trung hạn của Ý theo cách cắt giảm đột xuất . và trì hoãn chi tiêu sẽ không. Do đó, các đề xuất ngân sách đặt mục tiêu giữ mức tăng chi tiêu lương hưu lên 3,5% vào năm 1995 và do đó đảm bảo rằng việc giảm chi tiêu lương hưu tạo ra 20% tiết kiệm tài chính theo kế hoạch trong năm.

Để đạt được mục đích này, nhóm ngân sách của chính phủ đã đề xuất như sau. Đầu tiên, MCP cho lương hưu thâm niên sẽ được tăng nhanh từ 35 lên 40 năm. Thứ hai, hệ số tích lũy hàng năm đã giảm từ 2,0 xuống 1,75% đối với những người lao động có hơn 15 năm đóng góp. 27 Con số này vẫn cao hơn mức phổ biến lúc bấy giờ ở Đức (1,5%) và không thấp hơn nhiều so với mức của Pháp (1,86%), nhưng nó đã gây ra sự phản đối đặc biệt mạnh mẽ, bởi vì nó nhắm vào những người lao động lớn tuổi - chính xác là những nhóm từng có quyền lực đủ để thoát khỏi hầu hết các tác động của cuộc cải cách năm 1992. Ngoài ra, việc lập chỉ số lương hưu theo giá đã được thay thế bằng chỉ mục theo lạm phát dự kiến ; 28 việc tăng tuổi nghỉ hưu theo luật Amato sẽ được đẩy nhanh; 29 và quyền nghỉ hưu với lương hưu thâm niên đã bị đình chỉ vào năm 1995, giống như năm 1993. 30 Gói lương hưu không giải quyết được nhiều mối lo ngại do các công đoàn nêu ra trong các cuộc thảo luận của ủy ban Castellino, bao gồm bảo hiểm tốt hơn cho phụ nữ và những cá nhân khác có nghề nghiệp không chuẩn, và sự phân biệt rõ ràng hơn giữa bảo hiểm xã hội và trợ cấp xã hội. 31 D'Amato và Galasso (2002) ước tính rằng, nếu được thực hiện đầy đủ, các đề xuất sẽ làm giảm 9% tổng giá trị của tài sản hưu trí và các loại việc làm do Quỹ Hưu trí cho Người lao động quản lý sẽ bị giảm 27,5%. . 32

Áp lực tài khóa ngắn hạn và thiết kế cải cách

Sau hơn một thập kỷ nghiên cứu nghiêm túc và tranh luận công khai, đã có sự đồng thuận rộng rãi, ít nhất là giữa các chuyên gia, về các vấn đề chính cần giải quyết: sự nghiệp lâu dài hơn, mối liên hệ chặt chẽ hơn giữa đóng góp và lợi ích, và công bằng hơn. Gánh nặng ngày càng tăng của lương hưu không đóng góp đối với hệ thống cũng chỉ ra sự cần thiết phải phân biệt rõ ràng hơn giữa bảo hiểm xã hội và trợ cấp xã hội, điều mà các công đoàn đã vận động hành lang từ lâu. Những vấn đề khó khăn nhất không phải là kỹ thuật mà là chính trị: cải cách lương hưu chủ yếu là về phân bổ tổn thất. Trong trường hợp cải cách Amato, điều này có thể xảy ra phần lớn là do, giữa cuộc khủng hoảng kinh tế và chính trị năm 1992, sự lựa chọn mà các tác nhân phải đối mặt dường như không quá nhiều giữa cải cách và bảo vệ nguyên trạng cũng như giữa cải cách và khủng hoảng tài chính. 33

Trong khi các điều kiện vào mùa thu năm 1994 ít khắc nghiệt hơn so với cuối năm 1992, áp lực từ các thị trường tài chính trong mùa hè đã làm tăng đáng kể cảm giác cấp bách về việc bảo vệ tài chính công. Thật vậy, một số nhà kinh tế nổi tiếng từ khắp các lĩnh vực chính trị đã ký một lá thư ủng hộ các đề xuất của chính phủ, mô tả chúng là “sự can thiệp cơ cấu” duy nhất trong ngân sách năm 1995. 34 Tuy nhiên, nhu cầu giải quyết các áp lực tài khóa trước mắt đã định hình kế hoạch cải cách của chính phủ theo những cách khiến nó trở nên khó khăn hơn nhiều về mặt chính trị. Để cố gắng tiết kiệm đáng kể trong thời gian tới, nó đã áp dụng một gói phân bổ chi phí cải cách rộng rãi hơn cho các nhóm tuổi khác nhau: D'Amato và Galasso (2002) ước tính rằng nhóm tuổi 45 trở lên sẽ phải chịu khoảng 53,5% chi phí mà những người lao động phụ thuộc phải trả theo các cải cách được đề xuất năm 1994, so với chỉ 25% trong trường hợp của Amato năm 1992.35 Tuy nhiên, các đề xuất năm 1994 sẽ miễn trừ phần lớn cho các thương nhân, thợ thủ công, nông dân và những người lao động tự do khác. người. Cuộc cải cách Amato cũng vậy, phần lớn đã để yên cho các nhóm này, nhưng ý nghĩa chính trị của việc làm như vậy đã khác vào năm 1994, vì đây đều là những nhóm mà FI đã nhận được sự ủng hộ không tương xứng trong cuộc bầu cử tháng Ba. 36 Chính phủ nhanh chóng bị buộc tội cố gắng giải quyết các vấn đề tài chính của hệ thống bằng cách gây bất lợi cho các đối thủ của mình.

Quy trình chính sách: áp dụng

Thảo luận về cải cách

Vào cuối tháng 9, thủ tướng đã trình bày các đề xuất ngân sách của nội các cho các nhà lãnh đạo công đoàn. Họ phản ứng với thái độ thù địch đối với toàn bộ gói mà họ coi là đánh vào những người lao động lớn tuổi có việc làm - phân khúc lực lượng lao động có liên minh chặt chẽ nhất - khó khăn nhất. Sau cuộc họp với các công đoàn là một cuộc họp nội các, tại đó đề xuất tăng MCP cho lương hưu thâm niên đã bị loại bỏ. Thay vào đó, chính phủ đề xuất xử phạt những cá nhân hưởng lương hưu theo thâm niên trước khi đến tuổi nghỉ hưu theo luật định có hiệu lực đối với Quỹ hưu trí cho nhân viên tư nhân: những người về hưu sớm như vậy sẽ bị cắt giảm 3% lợi ích cho mỗi năm nghỉ hưu trước thời hạn luật định. tuổi nghỉ hưu. Sự nhượng bộ này tỏ ra hoàn toàn không thỏa đáng đối với các công đoàn, những người coi nó tương đương với việc bãi bỏ lương hưu thâm niên. Hơn nữa, rất nhiều sự chú ý quan trọng đã tập trung vào nỗ lực của chính phủ nhằm thúc đẩy cải cách lương hưu sâu rộng như vậy thông qua ngân sách, mà theo luật phải tuân theo một thời gian biểu rất chặt chẽ của quốc hội sẽ hạn chế phạm vi tranh luận hoặc sửa đổi các đề xuất. Tổng thống Oscar Luigi Scalfaro nằm trong số những người phản đối phương pháp này và ông tuyên bố rằng ông sẽ từ chối ký ngân sách cho đến khi một số phần của sắc lệnh cải cách lương hưu được tách ra khỏi nó. Tổng thống nhấn mạnh rằng các yếu tố của cải cách cần có cuộc tranh luận đầy đủ của quốc hội và không nên tuân theo thời hạn 31 tháng 12 áp dụng cho ngân sách. 37 Chính phủ miễn cưỡng tuân theo, mặc dù vẫn giữ nguyên hầu hết các biện pháp cải cách lương hưu trong ngân sách năm 1995.

Các liên đoàn coi các đề xuất ngân sách là một sự vi phạm ngoạn mục các quyền đã giành được của các nhóm công nhân trưởng thành hơn, những người là khu vực bầu cử cốt lõi của liên đoàn và những người đã được bảo vệ phần lớn khỏi cuộc cải cách Amato. Các công đoàn cũng phản đối mạnh mẽ cách thức trình bày cải cách. Bằng cách hành động đơn phương, chính phủ đã phá vỡ các quy tắc bất thành văn của trò chơi đã xuất hiện kể từ khi nền cộng hòa thứ nhất sụp đổ, theo đó bất kỳ cải cách lớn nào cũng phải được thương lượng với các đối tác xã hội từ trước . 38 Do đó, các công đoàn coi cuộc xung đột là sự bảo vệ cho sự hòa hợp theo đúng nghĩa của nó. 39 Do đó, các liên minh bắt đầu tổ chức các cuộc biểu tình trên toàn quốc. Vào ngày 14 tháng 10, họ kêu gọi một cuộc tổng đình công, trong đó ước tính có khoảng 3 triệu người tham gia biểu tình ở khoảng 90 thành phố. Vào ngày 12 tháng 11, một cuộc tổng đình công thứ hai đã thu hút khoảng một triệu người xuống đường ở Rome, một trong những cuộc biểu tình lớn nhất trong một thập kỷ. Confindustria và các nhóm của người sử dụng lao động khác đã đứng ra ủng hộ chính phủ, nhưng sự ủng hộ của họ chẳng có ý nghĩa gì khi chống lại sự huy động quần chúng của công đoàn.

Cuộc biểu tình ngày càng gia tăng đã bộc lộ những rạn nứt trong liên minh cầm quyền, một thực tế chỉ khuyến khích các công đoàn phản kháng. LN đặc biệt lo lắng về việc xử lý lương hưu theo thâm niên vì công nhân công nghiệp ở miền bắc nước Ý - nguồn hỗ trợ bầu cử chính cho Liên đoàn - có nhiều khả năng nghỉ hưu sớm hơn hầu hết các công nhân. Các cố vấn của LN ước tính rằng khoảng ba phần tư số người nghỉ hưu theo lương hưu thâm niên diễn ra ở phía bắc đất nước, bởi vì người miền nam ít có khả năng có sự nghiệp đóng góp lâu dài và không bị gián đoạn. Liên đoàn đã phản đối đề xuất ban đầu về MCP 40 năm đối với lương hưu theo thâm niên, nhưng khi sự phản đối cải cách ngày càng leo thang, rõ ràng là khoản khấu trừ 3% được đề xuất cũng không được ưa chuộng. Đến giữa tháng 10, LN công khai xa rời kế hoạch cải cách lương hưu và vào tháng 11, Bộ trưởng Ngân sách LN đã công khai tuyên bố rằng chính phủ sẽ sử dụng phiếu tín nhiệm để thúc đẩy cải cách thông qua quốc hội là một sai lầm. Hơn nữa, lập trường công khai của LN đối với bản thân liên minh ngày càng mơ hồ. LN cũng không phải là nguyên nhân gây rắc rối duy nhất cho chính phủ: một số thành viên AN bắt đầu lập bảng sửa đổi của riêng họ, và các tuyên bố công khai của Bộ trưởng Lao động và Bảo trợ Xã hội, người đại diện cho CCD, khác với giọng điệu của người đồng cấp Bộ Tài chính, gợi ý cho một số nhà quan sát rằng CCD sẵn sàng thỏa hiệp. 40

Tuy nhiên, chính phủ vẫn quyết tâm thúc đẩy. Kho bạc từ chối mạnh mẽ các đề xuất tách cải cách lương hưu khỏi việc xem xét ngân sách, vì sợ rằng một động thái như vậy sẽ đảm bảo ngân sách được thông qua với cái giá là khiến cải cách lương hưu bị chặn vô thời hạn. Hạ viện đã thông qua ngân sách, bao gồm cả gói cải cách lương hưu, vào giữa tháng 11, với việc chính phủ kêu gọi ba động thái tín nhiệm liên tiếp nhanh chóng để buộc thông qua các biện pháp gây tranh cãi nhất: đề xuất ân xá cho những người phạm tội trốn thuế trong lĩnh vực bất động sản; tăng nhanh tuổi nghỉ hưu theo luật định và quy định khấu trừ 3% áp dụng cho lương hưu thâm niên. Tuy nhiên, vào ngày 17 tháng 11, chính phủ đã không sử dụng được cuộc bỏ phiếu tín nhiệm để buộc thông qua các phần khác trong đề xuất lương hưu của mình. Không có lời giải thích nào được đưa ra cho sự thay đổi chiến thuật này, nhưng nếu không có kỷ luật của một chuyển động tín nhiệm, LN đã rút lui, ủng hộ các sửa đổi của phe đối lập nhằm khôi phục tỷ lệ tích lũy hàng năm 2% và lập chỉ mục đầy đủ lương hưu theo lạm phát thực tế.

Đối với các công đoàn, những chiến thắng này là không đủ, và họ đe dọa sẽ có một cuộc tổng đình công tiếp theo vào ngày 2 tháng 12. Trong thời gian tạm thời, chính phủ, vốn vẫn đang cố gắng đàm phán với các công đoàn, đã phải chịu một thất bại đáng kể trong vòng đầu tiên của cuộc bầu cử cấp thành phố. Tỷ lệ phiếu bầu của FI giảm xuống chỉ còn 8,4% trên toàn quốc, đứng sau Đảng Cánh tả Dân chủ, AN và Đảng Nhân dân Ý, đảng kế thừa chính của Đảng Dân chủ Cơ đốc giáo cầm quyền trước đây. Trong khi LN tiếp tục sụt giảm, giảm xuống 4,5% trên toàn quốc, sự sụp đổ của cuộc bỏ phiếu FI có nghĩa là nó không còn hy vọng giành chiến thắng trong một cuộc bầu cử nhanh chóng nếu chính phủ sụp đổ. Điều này ảnh hưởng đến tính toán của tất cả các bên, khi họ cân nhắc liệu có nên gây sức ép để thay đổi chính phủ hay không và bằng cách nào. Do đó, khi cuộc đình công đến gần, FI ngày càng mong muốn đạt được thỏa thuận với các công đoàn và vào ngày 1 tháng 12, sau 19 giờ đàm phán, chính phủ đã ký kết một thỏa thuận với họ. Cải cách lương hưu được tách ra khỏi ngân sách năm 1995; đổi lại, công đoàn đồng ý tham gia đàm phán về cải cách lương hưu toàn diện vào năm 1995. Do đó, khoản tiết kiệm dự kiến từ cải cách lương hưu được giữ lại trong ngân sách, với điều kiện là chính phủ sẽ có quyền tăng tỷ lệ đóng góp theo sắc lệnh nếu không cải cách đã được thông qua vào cuối tháng 6, và quyền nghỉ hưu theo thâm niên đã bị đình chỉ cho đến khi một cải cách được thông qua. Tốc độ tăng tuổi nghỉ hưu cũng được giữ lại.

Tuy nhiên, việc đàm phán về cuộc cải cách đã hứa sẽ không rơi vào tay chính phủ Berlusconi. Xung đột giữa FI và LN tiếp tục leo thang, và vào giữa tháng 12, ba kiến nghị bất tín nhiệm đã được đệ trình lên Hạ viện - một trong số đó là của LN. Bốn trong số năm bộ trưởng LN của chính phủ sau đó đã từ chức, khiến thủ tướng cũng phải làm như vậy, do đó giành trước các phiếu tín nhiệm. Vào cuối tháng 1, Lamberto Dini, Bộ trưởng Tài chính trong nội các sắp mãn nhiệm, nhậm chức đứng đầu một chính phủ kỹ trị với nhiệm vụ theo đuổi một số mục tiêu cụ thể hạn chế, bao gồm cải cách lương hưu được đưa vào thỏa thuận ngày 1 tháng 12. Chính phủ Dini, được hỗ trợ chủ yếu bởi phe trung tả và LN, đã sớm đạt được thỏa thuận với các công đoàn về một cuộc đại tu hệ thống lương hưu. Thay vì theo đuổi một cải cách tham số cơ bản, chính phủ Dini đã bắt đầu quá trình chuyển đổi theo từng giai đoạn từ hệ thống lợi ích xác định hiện tại sang hệ thống dựa trên các khoản đóng góp xác định danh nghĩa.

Chiến lược truyền thông của chính phủ

Chiến lược truyền thông của chính phủ, vis-à-vis cả các bên liên quan và công chúng, đã bối rối. Việc không công bố báo cáo của ủy ban Castellino đã tước đi của chính phủ một công cụ có thể được sử dụng để định hướng dư luận. Quan điểm của một ủy ban bao gồm cả các chuyên gia độc lập và đại diện của các đối tác xã hội có lẽ sẽ có trọng lượng. Tuy nhiên, đã chọn bỏ qua các khuyến nghị của ủy ban, chính phủ khó có thể dựa vào phân tích của mình để đưa ra trường hợp cải cách. Hơn nữa, mặc dù nhận thức được phản ứng có thể xảy ra của công đoàn đối với các đề xuất, chính phủ đã suy nghĩ rất ít về cách thức cải cách sẽ được trình bày trước công chúng. Thật vậy, một đòn tấn công truyền thông lớn của nó đã phản tác dụng: quảng cáo được phát trên truyền hình nhà nước tuyên bố rằng, nếu không có cải cách, “nhà nước sẽ không còn khả năng chi trả lương hưu nữa”. Những điều này đã gây ra một làn sóng chỉ trích, bởi vì các quảng cáo, mặc dù được tài trợ công khai, nhưng nhiều người cảm thấy vượt qua ranh giới giữa thông tin đại chúng và tuyên truyền. Phe đối lập kêu gọi cơ quan quản lý hành động, và Tổng thống chỉ trích chính phủ vì đã không đảm bảo rằng các phương tiện truyền thông do nhà nước kiểm soát đưa ra một bức tranh cân bằng về các vấn đề. Sự thất bại của liên minh trong việc duy trì ngay cả một mặt tiền thống nhất khi xung đột leo thang khiến vấn đề càng thêm rối rắm. Một số bộ trưởng rõ ràng ít sẵn sàng thỏa hiệp hơn những người khác, và giới lãnh đạo của LN dường như ngày càng có xu hướng sử dụng tình hình để thiết kế một sự rút lui có lợi về mặt chính trị khỏi chính phủ. Những bằng chứng công khai về sự chia rẽ nội bộ như vậy đã làm suy yếu không chỉ hình ảnh của chính phủ trước công chúng mà còn cả khả năng đàm phán với các công đoàn. Các vấn đề chỉ trở nên tồi tệ hơn do LN ngày càng công khai tấn công thủ tướng và những rắc rối pháp lý ngày càng gia tăng của thủ tướng.

Một điều rõ ràng còn thiếu trong nỗ lực quan hệ công chúng của chính phủ, thật kỳ lạ, là sự hội nhập châu Âu, vốn đã - và sẽ tiếp tục là - một lập luận mạnh mẽ ủng hộ các cải cách ở Ý trong suốt những năm 1990. Do tầm quan trọng của EMU như một nguồn áp lực đối với việc củng cố tài chính, điều này thật mỉa mai, nhưng nó không hoàn toàn đáng ngạc nhiên. Mặc dù chính phủ vẫn chính thức cam kết với Maastricht, nhưng đường lối của họ đối với EMU còn do dự và triển vọng tổng thể của nó có phần hoài nghi châu Âu. 41 Kết quả là chính phủ không thể hoặc không sẵn lòng biến các tiêu chí Maastricht thành một yếu tố quan trọng trong trường hợp cải cách của mình.

Thực hiện: cải cách Dini

Các đề xuất cải cách đã bị rút lại và chính phủ sụp đổ chỉ ba tuần sau đó. Do đó, có vẻ kỳ quặc khi đưa một cuộc thảo luận về việc thực hiện vào nghiên cứu tình huống hiện tại. Tuy nhiên, cam kết cải cách lương hưu cơ bản trong thỏa thuận dàn xếp ngày 1 tháng 12 năm 1994 giữa chính phủ và công đoàn đã được thực hiện. Đây là thỏa thuận thông qua cải cách lương hưu vào năm 1995. Điểm mạnh và điểm yếu của cải cách lương hưu được thông qua vào giữa năm 1995 phản ánh những bài học mà các bên tham gia chính rút ra từ cuộc chiến lương hưu năm 1994.

Yếu tố quan trọng của cuộc cải cách Dini là sự thay đổi dần dần trong việc đánh giá lợi ích từ hệ thống liên quan đến thu nhập cũ sang một công thức liên quan đến đóng góp cho nhân viên công và tư nhân cũng như những người tự làm chủ. Lợi ích cũng liên quan đến các yếu tố như tuổi nghỉ hưu linh hoạt (57-65 tuổi), xu hướng kinh tế và thay đổi nhân khẩu học. Gói Dini tiếp tục đưa ra các mức tăng tỷ lệ đóng góp, các sắp xếp mới cho người lao động có hợp đồng “không điển hình” và trong thời gian nuôi con nhỏ, và xử lý thuế hào phóng hơn đối với lương hưu tư nhân bổ sung. Người ta kỳ vọng rằng các chương trình do tư nhân tài trợ sẽ ngày càng được phát triển để bổ sung cho lương hưu công dựa trên đóng góp; trong nhiều trường hợp, những điều này dự kiến sẽ dựa trên các khoản bồi thường khi chấm dứt hợp đồng trong tương lai ( Trattamento di fine rapporto ) mà các công ty tích lũy cho nhân viên của họ. Để đối phó với áp lực tách bảo hiểm xã hội khỏi trợ cấp xã hội, quỹ hưu trí xã hội , được trả cho những người chưa bao giờ đóng góp an sinh xã hội và không có thu nhập khác, và khoản bổ sung lương hưu thấp đã được thay thế bằng một khoản mới, được tài trợ bởi ngân sách, lợi ích được thử nghiệm có nghĩa là. Cuối cùng, việc tăng dần MCP cho lương hưu thâm niên đã được bắt đầu: mức này sẽ tăng từ 35 lên 40 năm trong giai đoạn đến năm 2008.42

Bất ngờ lớn của cuộc cải cách là việc chuyển sang hệ thống đóng góp xác định - điều mà các chuyên gia đã thảo luận một thời gian nhưng chưa thực sự nằm trong chương trình nghị sự chính trị vào năm 1994. Có nhiều lý do khiến nhiều chuyên gia bị thu hút bởi ý tưởng về một hệ thống đóng góp xác định, nhưng lợi thế chính trị quan trọng liên quan đến vai trò của nó trong việc mang lại sự hài hòa cho hàng loạt kế hoạch khác nhau gây hoang mang của Ý: sự hài hòa thông qua cải cách tham số làm cho hậu quả phân phối của sự thay đổi trở nên rõ ràng một cách đau đớn đối với tất cả mọi người. Việc chuyển sang một nguyên tắc hoàn toàn mới để tính toán các khoản trợ cấp - hơn nữa, một nguyên tắc tương đối dễ giải thích và bảo vệ trên cơ sở công bằng - dường như đã tự thể hiện là một cách hấp dẫn để sắp xếp lại các chế độ lương hưu khác nhau.

Việc áp dụng cải cách Dini một cách suôn sẻ đáng kể phản ánh một số yếu tố. Đầu tiên, các công đoàn có thiện cảm hơn với chính phủ Dini, đơn giản vì chính phủ này được phe cánh tả trong quốc hội ủng hộ chứ không phải FI hay AN. 43 Thứ hai, nhiều nhà lãnh đạo công đoàn đã bị lung lay trước nỗ lực cải cách lương hưu của chính phủ Berlusconi và đã bị thuyết phục về sự cần thiết phải hướng tới một cuộc cải cách mà các thành viên của họ có thể chấp nhận, thay vì chỉ đơn giản là chống lại các hành động phòng thủ chống lại việc cắt giảm thêm. Thứ ba, quy trình chính sách năm 1995 được đánh dấu bằng sự quay trở lại phối hợp: các công đoàn không chỉ được tham khảo ý kiến đơn thuần, mà họ còn đóng một vai trò quan trọng trong việc thiết kế cải cách. Họ cũng bảo đảm “sự phê chuẩn” của nó trong một cuộc trưng cầu dân ý toàn quốc của các thành viên công đoàn. 44 Các tổ chức của người sử dụng lao động cũng tham gia vào các cuộc đàm phán, mặc dù Confindustria cuối cùng đã từ chối ký vào các đề xuất kết quả, lập luận rằng họ đã không đi đủ xa hoặc đủ nhanh vì những nhượng bộ của chính phủ đối với các công đoàn. Thứ tư, các quyền có được của người lao động lớn tuổi đã được bảo vệ: để đổi lấy sự hỗ trợ của công đoàn, chính phủ đã thừa nhận các giai đoạn chuyển tiếp dài đặc biệt đối với các yếu tố quan trọng nhất của cuộc cải cách. Không chắc rằng chính phủ có thể đảm bảo việc áp dụng cải cách nếu chính phủ không chấp nhận thời gian thực hiện quá lâu như vậy.

Trong mọi trường hợp, cải cách Dini hào phóng hơn so với các đề xuất của chính phủ Berlusconi: một phân tích đương thời ước tính rằng cải cách Dini sẽ giảm tỷ lệ thay thế đối với người đóng góp 35 năm xuống 65% ở tuổi 65 và 50% ở tuổi 57; con số tương ứng cho gói Berlusconi là 56 và 43%. 45 Cuối cùng, áp lực tài chính vào đầu năm 1995 đã giúp đảm bảo rằng tất cả các đối tác xã hội có phần hợp tác hơn. Trong quý đầu tiên của năm, chênh lệch giữa trái phiếu chính phủ Ý và Đức đã tăng hơn gấp đôi, đồng lira giảm mạnh và xác suất được thị trường gán cho việc Ý tham gia EMU giảm mạnh. 46 Những người chơi chính “đã học được rằng thất bại trong cải cách sẽ không còn có nghĩa là duy trì hiện trạng phân phối mà có nghĩa là phải gánh chịu những tổn thất mới bất ngờ và không thể tránh khỏi cho đến nay.” 47

Cải cách Dini đã giúp giảm bớt sự bất bình đẳng giữa các ngành - khi nó được thực hiện đầy đủ, những người lao động trong khu vực công và khu vực tư nhân cũng như những người lao động tự do về cơ bản sẽ có các quy tắc giống nhau về tính toán lợi ích, lương hưu theo thâm niên và tuổi nghỉ hưu. Tuy nhiên, nó làm tăng đáng kể sự bất bình đẳng giữa các thế hệ. Mặc dù các giai đoạn chuyển tiếp thường cần thiết liên quan đến cải cách lương hưu, nhưng quá trình chuyển đổi được ghi nhận trong cuộc cải cách năm 1995 lại kéo dài một cách đặc biệt và dẫn đến sự khác biệt rất lớn trong cách đối xử với các nhóm liền kề. Ngoài việc tăng dần thời gian đủ điều kiện hưởng lương hưu theo thâm niên, cải cách vẫn giữ nguyên các công thức tính phúc lợi xác định cho người lao động có 18 năm đóng góp vào năm 1995 (tức là . nhóm đã tích lũy 15 năm đóng góp vào năm 1992). Đối với những người lao động có ít hơn 18 năm đóng góp vào năm 1995, lương hưu sẽ được tính theo công thức cũ về lợi ích xác định cho những năm đã làm việc cho đến thời điểm đó và trên cơ sở đóng góp xác định cho những năm tiếp theo. Điều này ngụ ý một sự cắt giảm mạnh về lợi ích dành cho hai nhóm liền kề trong hệ thống: do cải cách Amato và Dini, hai cá nhân giống hệt nhau với lịch sử đóng góp chênh lệch một năm vào năm 1992 có thể nghỉ hưu với mức chênh lệch 15 điểm phần trăm. trong tỷ lệ thay thế lương hưu tương ứng của họ. 48 Chỉ những người lao động tham gia hệ thống từ năm 1995 mới hoàn toàn tuân theo các công thức dựa trên đóng góp mới. Như đã lưu ý ở trên, cải cách ngụ ý không làm mất đi nguồn lương hưu đối với những người lao động lớn tuổi, mặc dù nó đã ảnh hưởng đến các nhóm lớn tuổi hơn trong số các chuyên gia và những người tự làm chủ. Ngược lại, Beltrametti (1995) nhận thấy thiệt hại ước tính gây ra cho những người lao động dưới 40 tuổi vượt xa tài sản lương hưu trước cải cách của họ.

Giai đoạn chuyển tiếp dài được xây dựng trong cải cách Dini cũng đã đặt ra câu hỏi về việc thực hiện. Một số yếu tố của cải cách không phải là tự động mà phụ thuộc vào các quyết định chính trị tiếp theo. Do đó, cải cách quy định việc điều chỉnh các hệ số chuyển đổi được sử dụng để liên kết quyền lợi hưu trí với tuổi thọ mười năm một lần. Lần điều chỉnh đầu tiên diễn ra vào năm 2005, nhưng nó không tự động và cuối cùng bị hoãn lại. Tương tự như vậy, việc tăng tuổi tối thiểu để hưởng lương hưu theo thâm niên đã được thương lượng rất lâu vào đầu những năm 2000 (cái gọi là cải cách Maroni-Tremonti) nhưng rồi lại bị hoãn lại. Như Franco (2003) lập luận, việc thực hiện cải cách Dini do đó liên quan đến một quá trình đàm phán liên tục, có xu hướng tạo ra sự không chắc chắn. Tuy nhiên, lợi ích kinh tế vi mô của hệ thống đóng góp xác định phụ thuộc phần lớn vào sự rõ ràng và ổn định của mối liên hệ giữa đóng góp và lợi ích cuối cùng. Nếu mối quan hệ không rõ ràng, hoặc nếu người dân dự đoán những thay đổi tiếp theo, người lao động có nhiều khả năng sẽ chọn nghỉ hưu sớm, tìm cách rời khỏi thị trường lao động trước khi có thể bị cắt giảm thêm 49

có thể xảy ra.

Phần kết luận

Người ta lập luận rằng thất bại trong cải cách lương hưu năm 1994 ủng hộ quan điểm rằng, ít nhất ở Ý, “cam kết thực hiện một quy trình phối hợp dẫn đến sự đồng thuận đáng kể giữa các chủ thể chính trị và xã hội - đặc biệt là giữa chính phủ và các công đoàn - dường như là một nguyên tắc cơ bản. điều kiện tiên quyết để cải cách hưu trí thành công.” 50 Điều này cường điệu hóa vụ việc và chỉ ra một cách tiếp cận cải cách có nguy cơ khiến các công đoàn và/hoặc các nhóm vận động hành lang khác trên thực tế có quyền phủ quyết. Mặc dù chắc chắn đúng khi nói rằng chủ nghĩa đơn phương không phải là một chiến lược hứa hẹn để theo đuổi cải cách lương hưu - những nỗ lực cải cách lương hưu đơn phương đã bị cản trở hoặc đảo ngược ở một số quốc gia 51 - nó không tuân theo sự phối hợp đó, theo nghĩa là một cuộc đàm phán thực sự giữa các bên. cải cách với các đối tác xã hội, là con đường duy nhất dẫn đến thành công. Kinh nghiệm của Pháp, cũng như các giai đoạn cải cách khác của Ý, 52 sẽ chỉ ra một chiến lược kết hợp giữa việc tìm kiếm sự đồng thuận với sự sẵn sàng đối đầu.

Trong trường hợp nỗ lực cải cách lương hưu năm 1994, yếu tố quan trọng cuối cùng dường như là sự mong manh của liên minh - nếu LN không chọn rời khỏi liên minh, gói lương hưu có thể đã được thông qua thành luật - và sự cấp tiến bản chất của các đề xuất, được thúc đẩy bởi nhu cầu củng cố tài chính ngắn hạn. Chính phủ chỉ đơn giản là không chuẩn bị cho cuộc đối đầu mà các đề xuất của nó gây ra. Một chính phủ gắn kết và được lòng dân hơn có thể đã đứng ra chống lại các cuộc biểu tình của công đoàn, điều mà chính các nhà lãnh đạo công đoàn dường như đã nhận ra. Thật vậy, một phần nhận thức này đã thúc đẩy họ hợp tác với Dini vào năm 1995: nhiều quan chức cấp cao của công đoàn kết luận rằng nếu họ không tự mình hành động đối với lương hưu, một chính phủ trong tương lai có thể lại cố gắng giải quyết vấn đề mà không có họ - và với nhiều nỗ lực hơn nữa. thành công. 53

Các đề xuất tháng 9 dường như cũng đã được đưa ra để đối phó với những áp lực tài chính tức thời và có quá ít suy nghĩ về hậu quả phân phối hoặc ý nghĩa chính trị của chúng. Họ tấn công các nhóm lớn tuổi hơn nhiều so với cải cách Amato đã làm, do đó gây phản cảm cho cả công đoàn và LN. Việc đối xử khắc nghiệt hơn một chút với những người lao động lớn tuổi có thể là hợp lý về mặt công bằng, xét đến mức độ mà những người trẻ hơn đã phải gánh chịu chi phí của cuộc cải cách Amato, nhưng sự bảo vệ rõ ràng của một số khu vực bầu cử nhất định của phe trung hữu đối với nhiều người giống như chủ nghĩa thiên vị, và chính phủ không đề nghị trao đi đổi lại cho các công đoàn. Có rất ít sự tham vấn trước để chuẩn bị cho giới thượng lưu và dư luận về kế hoạch cải cách lương hưu, chính phủ cũng không thể yêu cầu bất kỳ nhiệm vụ nào đối với nó trên cơ sở cuộc bầu cử vào tháng Ba. Nỗ lực thúc đẩy cải cách như một phần của quy trình ngân sách, với thời hạn nghiêm ngặt, chỉ làm trầm trọng thêm phe đối lập. Hơn nữa, do trình bày các đề xuất của mình mà không có nhiều sự chuẩn bị trước, chính phủ không có chiến lược xác định rõ ràng để bán chúng ra công chúng. Sự vắng mặt gần như hoàn toàn của châu Âu trong diễn ngôn cải cách lương hưu của chính phủ là đặc biệt đáng chú ý, do tầm quan trọng của châu Âu trong các cuộc tranh luận chính trị của Ý vào thời điểm đó và tầm quan trọng của hội nhập châu Âu như một nguồn áp lực đối với việc củng cố tài khóa.

Như đã lưu ý ở trên, một số yếu tố đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng cải cách Dini tương đối nhanh chóng vào năm 1995, nhưng điểm mấu chốt dường như là việc chính phủ chấp nhận một giai đoạn chuyển tiếp rất dài trước khi cải cách được thực hiện đầy đủ. Nếu không có sự nhượng bộ đó đối với các công đoàn, cuộc cải cách có lẽ đã bị chặn lại: tốc độ mà các đề xuất năm 1994 có hiệu lực là một lý do giải thích cho sự phản đối quyết liệt của các công đoàn. 54 Tuy nhiên, quá trình chuyển đổi rất dài được thể hiện trong cuộc cải cách năm 1995 đã bị một số người chỉ trích là đã đi quá xa theo hướng khác. 55 Chắc chắn rằng không thể tránh khỏi một mức độ tiệm tiến nhất định trong các vấn đề cải cách lương hưu - những thay đổi đột ngột trong chính sách lương hưu có thể rất tốn kém đối với những người đóng góp khi đưa ra các lựa chọn nghề nghiệp/tiết kiệm mà sẽ chỉ được đền đáp trong dài hạn. Tuy nhiên, thời gian thực hiện quá dài không chỉ ngụ ý tiến độ chậm hơn đối với sức khỏe tài chính mà còn có thể làm tăng rủi ro kinh tế chính trị của chính chúng, đặc biệt nếu các quyết định quan trọng nhưng gây tranh cãi bị hoãn lại trong giai đoạn thực hiện, như trường hợp đối với cải cách Dini . Cải cách đã không bị đảo ngược, nhưng sự không chắc chắn liên tục về cách thức và tốc độ nó sẽ được thực hiện đầy đủ đã gây ra chi phí cho chính nó.

ghi chú

Thực tế, nghèo đến mức FI đã phải ký kết hai hiệp ước bầu cử riêng biệt, “Cực Chính phủ Tốt” (FI, AN) ở phía nam và “Cực Tự do” (FI, CCD, LN) ở phía bắc.

Xem OECD (1995), đặc biệt là Bảng 16. Cuối cùng, chính phủ Dini đã đạt được kết quả tốt hơn nhiều cho năm 1995 - vay ròng tương đương 6,9% GDP và thặng dư cơ bản 2,9%, với sự chênh lệch phản ánh việc đánh giá thấp khả năng trả nợ chi phí trong ngân sách ban đầu.

               Giáng sinh (2004).

Mặc dù không có gì nghiêm trọng bằng cuộc khủng hoảng năm 1992, nhưng đồng lira trượt giá gần mức thấp kỷ lục so với đồng DM và đủ nghiêm trọng vào giữa tháng 8 để khiến thủ tướng phải cắt ngắn kỳ nghỉ hè của mình.

Ví dụ, hãy xem Hiệp ước tháng 7 năm 1992 về việc chấm dứt Cơ chế chỉ số chi phí sinh hoạt (cái gọi là scala mobile ) và thỏa thuận ba bên ngày 22 tháng 7 năm 1993 về chính sách thu nhập, thương lượng tập thể và cải cách thị trường lao động.

               Để biết chi tiết, xem Ferrera và Gualmini (2000) và Pérez (2000).

Các liên đoàn và công đoàn độc lập nhỏ hơn được ước tính chiếm thêm 10-20% số thành viên công đoàn.

               Xem Baccaro (2000, 2002).

Một cuộc trưng cầu dân ý năm 1995 đã bãi bỏ Điều 19 của Luật 300/1970 quy định việc lựa chọn các cơ quan đại diện trên cơ sở các công đoàn đại diện nhất.

Chúng bao gồm, ngoài sảnh kinh doanh chính, Confindustria : Confcommercio (thương nhân), Confartigianto (nghệ nhân) và Confagricoltura , và nhiều hiệp hội nhỏ.

            Galaso (2006); và Ferrera và Gualmini (2000). Xem thêm Marè và Pennisi (2004).

Năm 1990, phương pháp lợi ích xác định được mở rộng cho những người tự làm chủ, một trong những thay đổi tốn kém nhất được thực hiện đối với hệ thống. Xem Baccaro (2002:416).

Xem Ferrera và Jessoula (2007:424-30) hoặc Marè và Pennisi (2004:182-4) để có cái nhìn tổng quan về những nỗ lực cải cách ban đầu và chúng đã thất bại như thế nào; xem thêm Cioccia et al. (2001:3-6) và Pizzuti (1998).

           Natali (2004:1083).

Ý nghĩa của gói Amato triệt để đến mức nhiều khoản cắt giảm đã được bù đắp khi chính phủ Ciampi ban hành các nghị định thực hiện: các cá nhân có thể loại trừ những năm thu nhập tồi tệ nhất của họ, lên tới 25% tổng số, khỏi tính toán lợi ích và tỷ lệ đánh giá lại thu nhập, trước đây được đặt ở mức 1% mỗi năm, đã được nâng lên khoảng 1,5%. Pizzuti (1998:47) ước tính rằng điều này giúp phục hồi khoảng 20% giá trị lương hưu cho hệ thống cuối cùng. Xem Decreto Legislativo 11 agosto 1993 N 373.

           Pizzuti (1998:46).

Đó là, giá trị hiện tại của những lời hứa được đưa ra theo luật khi đó có hiệu lực đối với những người về hưu và người lao động, trừ đi những khoản đóng góp mà những người này sẽ phải trả sau này.

Để biết ước tính chi tiết về chi phí cải cách theo nhóm tuổi, xem D'Amato và Galasso (2002:197).

Khi các đề xuất lần đầu tiên được công bố vào tháng 7, các công đoàn đã tổ chức các cuộc biểu tình phản đối các biện pháp có tác động ngay lập tức, đồng thời báo hiệu sự cởi mở của họ trong việc đàm phán các biện pháp dài hạn hơn; sau khi đồng lira bị loại khỏi ERM, họ đã chấp nhận sự cần thiết phải hành động quyết liệt trong thời gian tới.

Pizzuti (1998:47); để có cái nhìn tổng quan về chính trị của cải cách Amato, xem Ferrera và Jessoula (2007:431-34). Về “sự thiên vị thâm niên” trong hành vi của các đại diện công đoàn (không giới hạn ở vấn đề lương hưu), xem Brugiavini et al . (2001).

           Xem kết quả thăm dò được trình bày trong Natali (2004:1086); và Ferrera (1997).

           Ferrera và Jessoula (2007:434).

Nghĩa là, một cá nhân nghỉ hưu ở tuổi 58 với 40 năm đóng góp sẽ tương đương với một người nghỉ hưu ở tuổi 65 với 33 năm.

           Giáng sinh (2002).

Đây không phải là không có tiền lệ gần đây. Đạo luật 421 ngày 23 tháng 10 năm 1992, được thông qua sau khi đồng lira thả nổi, đã trao cho chính phủ Amato “thẩm quyền được ủy quyền” để thay đổi hệ thống lương hưu theo hướng dẫn chung do quốc hội đặt ra và không có yêu cầu thương lượng với các đối tác xã hội.

           Xem Pizzuti (1998:62).

Ngoài ra, quyền điều chỉnh hệ số này trong tương lai sẽ được giao cho Bộ Lao động và Bảo trợ Xã hội, với sự tham vấn của Bộ Tài chính.

Những người phản đối đã nhanh chóng chỉ ra rằng điều này chỉ đơn giản là chuyển giao quyền điều chỉnh chi phí sinh hoạt cho Bộ Tài chính.

Tuổi nghỉ hưu được nâng lên 62 đối với nam và 57 đối với nữ kể từ tháng 7 năm 1995 và tăng thêm một năm sau mỗi 18 tháng, thay vì cứ hai năm một năm. Con số này sẽ đạt đến mức mà Amato (lần lượt là 65 và 60) dự kiến sớm hơn hai năm so với kế hoạch.

Quyền nghỉ hưu với lương hưu theo thâm niên thường bị đình chỉ trong quá trình cải cách lương hưu, vì triển vọng cải cách sẽ tạo động lực cho những người ở vị trí hưởng lương hưu theo thâm niên nhanh chóng rời khỏi thị trường lao động, trước khi bất kỳ cải cách nào có thể tác động đến quyền hưởng lương hưu của họ.

           Xem Artoni và Zanardi (1997); và Natali và Rhodes (2004).

           Xem thêm Beltrametti (1995).

           Ferrera và Jessoula (2007:437).

Cf. La Repubblica , ngày 20 tháng 12 năm 1994; những người ký kết bao gồm, ngoài người đoạt giải Nobel Franco Modigliani, cả Romano Prodi, một thủ tướng trung tả trong tương lai, và Mario Baldassarri, người sau này sẽ tham gia chính phủ với tư cách là thứ trưởng từ AN cánh hữu.

Họ ước tính rằng cuộc cải cách Dini năm 1995 không tốn kém gì cho những nhóm này: nó không có tác động đáng kể đến mức lương hưu của những người lao động từ 40 tuổi trở lên.

           Giáng sinh (2003).

           Financial Times , 4 tháng 10 năm 1994.

Thật vậy, Regini và Regalia (1997) còn đi xa hơn khi lập luận rằng các công đoàn và chính phủ có thể đã đạt được thỏa thuận về nội dung nếu không có quyết định từ bỏ việc tổ chức hòa nhạc của chính phủ.

           Braun (1996: 212).

           Ferrera và Jessoula (2007:434-35).

Bộ trưởng Ngoại giao Antonio Martino đã tranh luận về việc đàm phán lại Maastricht. Xem Radaelli (2002:219).

Dưới thời Dini, vào năm 2008, người lao động có thể nghỉ hưu ở mọi lứa tuổi với 40 năm đóng góp hoặc 57 với 35 năm (sau này đã được nâng lên 40). Hiện tại, những người về hưu trong khu vực công vẫn có quyền nghỉ hưu sau 20 năm, nhưng với mức lương hưu giảm 1-35% tùy theo số năm đóng góp thiếu hụt so với trước đây định mức 35 năm.

Về điểm này, xem Ferrera và Gualmini (2004).

Cải cách Dini đã được đa số những người hưu trí chấp thuận, những người mà nó hầu như không bị ảnh hưởng, và cũng được đa số những người lao động tích cực chấp thuận. Điều đáng chú ý là nó chỉ bị từ chối ở một số ngành và khu vực nơi vấn đề lương hưu thâm niên đặc biệt lớn. Mặc dù việc Dini sửa đổi các quy tắc về lương hưu theo thâm niên diễn ra cực kỳ từ từ và được nhiều nhà quan sát coi là một trong những yếu tố yếu nhất của cuộc cải cách, nhưng nó đã chi phối cuộc tranh luận trong các công đoàn và tạo ra nhiều phản đối hơn bất kỳ biện pháp nào khác. Xem Baccaro (2002:420-23).

           Beltrametti (1995).

           Xem Ferrera và Jessoula (2007:436-7) để biết chi tiết.

           Ferrera và Jessoula (2007:449).

           Billari và Galasso (2008). Đây  có thể  không  phải là               điểm dừng duy nhất như vậy: Franco (2002)

chỉ ra rằng việc sửa đổi các hệ số chuyển đổi trong khoảng thời gian mười năm cũng có thể tạo ra sự khác biệt lớn trong cách đối xử với các thế hệ người hưu trí liền kề.

49.               Franco (2003). Đây là một lý do tại sao việc đình chỉ quyền nghỉ hưu theo lương hưu thâm niên thường đi kèm với các sáng kiến cải cách: khi cải cách lương hưu được đưa vào chương trình nghị sự, những người đủ điều kiện nghỉ hưu với lương hưu như vậy có xu hướng làm như vậy với số lượng lớn hơn.

50.               Ferrera và Jessoula (2007:435); xem thêm kết luận của Natali và Rhodes (2004); và D'Amato và Galasso (2002).

51.               Các ví dụ khác bao gồm nỗ lực cải cách lương hưu của chính phủ Pháp vào năm 1995 và những thay đổi được thông qua ở Đức bởi chính phủ Kohl cuối cùng, đã bị đảo ngược sau khi phe trung tả lên nắm quyền sau cuộc tổng tuyển cử năm 1998.

52.               Chẳng hạn như cải cách Amato đã thảo luận ở trên hoặc cải cách Maroni năm 2004.

53.               Cf. Baccaro (2002:419): “...dựa vào nỗ lực của chính phủ nhằm đơn phương áp đặt cải cách lương hưu vào năm 1994, các công đoàn có thể dễ dàng cho rằng nếu họ không cải cách hệ thống theo những điều kiện mà họ cảm thấy hài lòng, một chính phủ trong tương lai có thể thử lại - có lẽ thành công hơn - để gạt họ ra ngoài lề.”

54.               Xem Boeri et al . (2007:203-04).

55.               Đặc biệt xem Franco (2002) và các tài liệu tham khảo trong đó.

Thư mục

Artoni, R. và A. Zanardi (1997), “L'évolution du système de retraite italien”, trong B. Palier (ed.), Comparer les systèmes de protection sociale en Europe du Sud , Vol. 1, MIRE, Paris, trang 267-92.

Baccaro, L. (2000), “Thương lượng tập thể tập trung và vấn đề 'Tuân thủ': Bài học từ kinh nghiệm của Ý”, Đánh giá quan hệ lao động và công nghiệp 53:4, tháng 7, trang 579-601.

Baccaro, L. (2002), “Đàm phán Cải cách Lương hưu của Ý với Công đoàn: Bài học cho Lý thuyết Doanh nghiệp”, Đánh giá Quan hệ Lao động và Công nghiệp 55:3, tháng 4, trang 413 431.

Banca d'Italia (1995), “La riforma del hệ thống hưu trí”, Bollettino Economico 25, tháng 10.

Beltrametti, L. (1995), “Le hưu trí tra solidarietà et sostenibilità”, Il Ponte 2-3, Firenze.

Billari, F. và V. Galasso (2008), “Điều gì giải thích khả năng sinh sản? Bằng chứng từ Cải cách lương hưu của Ý”, Tài liệu thảo luận CEPR số 7014, tháng 10.

Boeri, T., M. Castanheira, R. Faini và V. Galasso (2007), Cải cách cơ cấu không định kiến , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Braun, M. (1996), “The Confederated Trade Unions and the Dini Government: The Grand Return to Neo-Corporatism?”, trong M. Caciagli và D. Kertzer (eds.), Chính trị Ý: Quá trình chuyển đổi bị đình trệ , Westview Press , Tảng đá.

Brugiavini, A., B. Ebbinghaus, R. Freeman, P. Garibaldi, B. Holmund, M. Schludi và T. Verdier (2001), “What Do Unions Do to the Welfare State?”, trong T. Boeri, A . Brugiavini và L. Calmfors (eds.), The Role of the Unions in the Twenty-first Century , Oxford University Press, Oxford.

Castellino, O. (1975), Il labirinto delle hưu trí , Il Mulino, Bologna.

Cioccia, A., S. Turcio và P. Calza-Bini (2001), “Hệ thống Hưu trí Ý và Lộ trình Cải cách Hưu trí,” Instituto di Richerche sulle Dinamiche della Sicurezza Sociale (IRiDiSS), 28 tháng Hai.

D'Amato, M. và V. Galasso (2002), “Đánh giá tính bền vững chính trị của các cải cách an sinh xã hội tham số: Trường hợp của Ý”, Giornali degli Economisti e Annali di Economia 61:2, tháng 12.

Ferrera, M. (1997), “Tương lai không chắc chắn của Nhà nước Phúc lợi Ý”, Chính trị Tây Âu 20:1, trang 231-49.

Ferrera, M. và E. Gualmini (2000), “Italy: Rescue from Without?”, trong F. Scharpf và V. Schmidt (eds.), Welfare and Work in the Open Economy Vol. II: Phản ứng đa dạng đối với những thách thức chung ở mười hai quốc gia , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Ferrera, M. và E. Gualmini (2004), Được Châu Âu giải cứu? , Nhà xuất bản Đại học Amsterdam, Amsterdam.

Ferrera, M. và M. Jessoula (2007), “Italy: A Hẹp Gate for Path-Shift”, trong E. Immergut, K. Anderson và I. Schulze (eds.), Sổ tay Chính trị Lương hưu Tây Âu , Oxford University Press, Oxford, trang 396-453.

Franco, D. (2002), “Italy: A Never-Ending Pension Reform”, trong M. Feldstein and H. Siebert (eds.), Social Security Pension Reform in Europe , University of Chicago Press, Chicago.

Franco, D. (2003), “Cải cách lương hưu: Bài học gì từ Ý?”, trong G. Tumpel-Gugerell và P. Mooslechner (eds.), Những thách thức về cấu trúc đối với châu Âu , Edward Elgar, Cheltenham.

Galasso, V. (2006), Tương lai chính trị của an sinh xã hội ở các xã hội già hóa , Nhà xuất bản MIT, Cambridge, MA.

Marè, M. và G. Pennisi (2004), “Các ràng buộc tài chính và các lựa chọn chính sách: Quá trình cải cách lương hưu ở Ý và sự liên quan của nó đối với các nền kinh tế châu Âu đang chuyển đổi”, trong Cải cách lương hưu công: Chia sẻ kinh nghiệm của OECD và các quốc gia đang chuyển đổi , OECD, Pari.

Natali, D. (2002) La Ridefinizione del Welfare State Contemporaneo: La Riforma delle Pensioni in Francia e in Italia , TS. Luận án, Viện Đại học Châu Âu, Florence.

Natali, D. (2003), “Vai trò của Công đoàn trong Cải cách Hưu trí ở Pháp và Ý”, Tài liệu làm việc của EUI SPS số 2003/3.

Natali, D. (2004), “Châu Âu hóa, Đấu trường chính sách và Chủ nghĩa cơ hội sáng tạo: Chính trị của cải cách nhà nước phúc lợi ở Ý”, Tạp chí Chính sách công châu Âu 11:6, tháng 12, trang 1077-95.

Natali, D. và M. Rhodes (2004), “Sự đánh đổi và Người chơi có quyền phủ quyết: Cải cách lương hưu ở Pháp và Ý”, Chính trị Pháp 2:1, trang 1-23.

OECD (1995), Khảo sát kinh tế của OECD: Ý , OECD, Paris.

OECD (2007, Khảo sát kinh tế của OECD: Ý , OECD, Paris.

Pérez, S. (2000), “Từ Phi tập trung hóa đến Tổ chức lại: Giải thích về việc quay trở lại thương lượng quốc gia ở Ý và Tây Ban Nha”, Chính trị so sánh 32:4, tháng 7.

Pizzuti, F. (1998), “Cải cách lương hưu và những ràng buộc chính sách kinh tế ở Ý”, Labour 12:1, trang 45-66.

Radaelli, C. (2002), “Nhà nước Ý và đồng Euro: Thể chế, Nghị luận và Chế độ Chính sách”, trong K. Featherstone và C. Radaelli (eds.), Các quốc gia Châu Âu và đồng Euro , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford .

Regini, M. và Regalia, I. (1997), “Người sử dụng lao động, Công đoàn và Nhà nước: Sự trỗi dậy của sự hòa nhạc ở Ý?”, trong M. Bull và M. Rhodes (eds.), Khủng hoảng và Chuyển đổi trong Chính trị Ý , Frank Cass, Luân Đôn.

Toutain, S. (1997), “Vieillissement et réforme du système des retraites en Italie”, Dân số 52:2, Tháng Ba-Tháng Tư, trang 441-449.

Chương 5

Mexico: Cải cách hệ thống lương hưu của nhân viên liên bang, 2001-07

Tóm tắt và kết luận chính

Một cuộc cải cách hệ thống lương hưu cho nhân viên liên bang do Viện An sinh Xã hội và Dịch vụ Xã hội cho Công nhân Nhà nước (ISSSTE) quản lý đã được thông qua vào tháng 3 năm 2007. Giống như chương trình hưu trí chung được cải cách cho nhân viên khu vực tư nhân, lương hưu mới của nhân viên liên bang hệ thống dựa trên những đóng góp được xác định. Theo hệ thống cải cách, các khoản đóng góp lương hưu sẽ được chuyển vào các tài khoản cá nhân, cho phép tính di động của lương hưu giữa chương trình ISSSTE và chương trình chung. Thế hệ chuyển đổi có tùy chọn tiếp tục với hệ thống cũ, có lợi ích xác định, tùy thuộc vào một số sửa đổi hoặc nhận một trái phiếu công nhận quyền hưu trí tích lũy như một khoản nợ sẽ đáo hạn khi người lao động đến tuổi nghỉ hưu. Điều này sẽ cho phép phân phối liên thời gian về tác động của quá trình chuyển đổi đối với tài chính công. Việc kiếm tiền từ các quyền có được theo cách này dự kiến sẽ khiến người nộp thuế phải trả khoảng 8% GDP tính theo giá trị hiện tại ròng (NPV). Cải cách đã làm giảm NPV của các khoản nợ tiềm ẩn phát sinh từ hệ thống hưu trí ISSSTE từ ước tính 57% GDP xuống còn khoảng 35%. 1

Cải cách cuối cùng đã được thông qua với sự ủng hộ của các công đoàn chính của Mexico, những người ban đầu phản đối mạnh mẽ cải cách. Trong số các yếu tố góp phần vào kết quả này là:

•           Sự hình thành của một sự đồng thuận về sự cần thiết phải cải cách . Rõ ràng là vào đầu những năm 2000, thâm hụt ngày càng tăng trong hệ thống ISSSTE không thể duy trì trong thời gian dài. Trong khi các điều khoản và thời điểm của cuộc cải cách đang được tranh luận sôi nổi, chính phủ gặp khó khăn trong việc thuyết phục tất cả các bên tham gia chính về nhu cầu thay đổi. Hơn nữa, thực tế là chế độ lương hưu dành cho người lao động trong khu vực tư nhân đã được cải cách từ một thập kỷ trước khiến cho các nhân viên liên bang càng khó bảo vệ chế độ lương hưu rất đặc quyền của họ.

•           Công nhận các quyền có được . Những người đã làm việc cho liên bang trước khi cải cách có thể tiếp tục với hệ thống cũ, tùy thuộc vào một số sửa đổi hoặc chuyển sang hệ thống mới. Chỉ những người lao động làm việc cho liên bang từ ngày 1 tháng 4 năm 2007 mới phải tự động tham gia chế độ mới. Các thành viên của thế hệ chuyển đổi chọn tham gia hệ thống mới sẽ nhận được một trái phiếu ghi nhận giá trị hiện tại ròng của các quyền hưu trí tích lũy của họ dưới dạng khoản nợ sẽ đáo hạn khi họ đến tuổi nghỉ hưu. Vị thế nợ tổng thể thấp của chính phủ có nghĩa là chính phủ có vị thế tốt để phát hành trái phiếu cần thiết để tài trợ cho việc kiếm tiền từ các quyền đã mua này.

•           Tư vấn, giải thích và quảng bá rộng rãi . Kế hoạch cải cách đã làm dấy lên mối quan tâm đáng kể giữa các công đoàn khu vực công. Do đó, các quan chức của Bộ Tài chính đã tham khảo ý kiến của các nhà lãnh đạo công đoàn khi soạn thảo các đề xuất ban đầu của họ, trong một số trường hợp sửa đổi chúng để giải quyết các mối quan tâm của công đoàn. Sau đó, trong giai đoạn 2003-2005, chính quyền đã dành năng lượng đáng kể để quảng bá cải cách cho cả các nhà lãnh đạo công đoàn và cấp bậc. Cuối cùng, gần như tất cả các công đoàn khu vực công đã chấp nhận cải cách.

•            lãnh đạo của tổng thống . Nỗ lực đầu tiên nhằm thông qua luật cải cách thông qua Quốc hội đã thất bại, phần lớn là do nó được đệ trình rất gần với cuộc bầu cử tổng thống năm 2006 và vì các bên liên quan chủ chốt nghi ngờ sức mạnh cam kết của chính quyền sắp mãn nhiệm đối với cải cách. Tuy nhiên, sau cuộc bầu cử, vị tổng thống sắp tới đã nhanh chóng thể hiện cam kết cá nhân của mình đối với cuộc cải cách và, bằng hành động ngay từ đầu nhiệm kỳ của mình, đã làm tăng chi phí tiềm tàng của việc chống lại ông ta.

•            Một khoản tiền được bơm vào hệ thống ISSSTE . Cải cách hưu trí thường liên quan đến chi phí trả trước đáng kể, trong khi lợi ích của cải cách không được thực hiện trong nhiều thập kỷ. Để đảm bảo rằng cải cách sẽ mang lại một số lợi ích ngay lập tức và có thể nhìn thấy được, việc cải tổ lương hưu được thực hiện cùng với việc bổ sung đáng kể các nguồn lực mới vào ISSSTE, một động thái có thể thực hiện được nhờ tình hình tài chính tương đối lành mạnh của Mexico. ISSSTE, thường xuyên bị thiếu vốn trong nhiều năm, chịu trách nhiệm không chỉ về lương hưu mà còn về chăm sóc sức khỏe và một số dịch vụ xã hội và phúc lợi khác cho nhân viên liên bang. Do đó, các quỹ bổ sung không chỉ giúp hiện đại hóa việc quản lý lương hưu mà còn cải thiện dịch vụ chăm sóc sức khỏe và các cơ sở khác trong hệ thống.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Cải cách hệ thống hưu trí ISSSTE được thực hiện trong những năm đầu tiên sau khi Mexico chuyển đổi sang nền chính trị đa đảng thực sự sau 70 năm cầm quyền của Đảng Cách mạng Thể chế (PRI). Điều này tạo ra một môi trường đầy thách thức cho cải cách. Sau cuộc bầu cử năm 2000, chính quyền Fox mới được bầu phải đối mặt với một Quốc hội đang trên đường trở thành một cơ quan lập pháp độc lập và tích cực và trong đó Đảng Hành động Quốc gia (PAN) của tổng thống không chiếm đa số trong cả hai viện. Hơn nữa, quyền lực bao trùm của tổng thống trong suốt nhiều thập kỷ dưới sự cai trị của PRI đã phản ánh không chỉ thế đa số thường trực trong quốc hội của PRI mà còn cả sự thâm nhập của nó vào hầu hết mọi nhà nước hoặc tổ chức xã hội quan trọng. Các chủ tịch PAN được bầu vào năm 2000 và 2006 đã không kế thừa thẩm quyền “siêu hiến pháp” này. 2 Thật vậy, vị trí của người kế nhiệm ông Fox, Felipe Calderón, ban đầu thậm chí còn yếu hơn, do kết quả bầu cử rất gần vào năm 2006 và việc ứng cử viên đối lập chính từ chối thừa nhận tính hợp pháp của kết quả.

Hoàn cảnh kinh tế cũng tạo ra những thách thức đối với chính quyền Fox, chính quyền nhậm chức ngay khi quá trình phục hồi của Mexico sau “cuộc khủng hoảng rượu Tequila” đang mất đà và nền kinh tế thế giới đang chậm lại. Tăng trưởng GDP thực tế trong ba năm đầu tiên (2001-2003) trung bình chỉ hơn 0,6% một năm, so với 4,5% trong giai đoạn 1996-2000. Mặc dù suy thoái không có tác động trực tiếp đến chính sách cải cách lương hưu, nhưng tốc độ tăng trưởng chậm chạp đã nhanh chóng làm giảm sự ủng hộ của công chúng đối với chính quyền: PAN mất khoảng 1/4 số ghế quốc hội tại cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ năm 2003, khiến tổng thống suy yếu. trong thời gian còn lại của nhiệm kỳ sáu năm của mình. 3

Tuy nhiên, thất bại trong cuộc bầu cử đã làm suy yếu kỷ luật nội bộ của chính PRI, cũng như sự nắm giữ của nó đối với các công đoàn lớn và các tổ chức khác. Điều này tạo cơ hội cho việc xây dựng liên minh bao gồm các thành phần của PRI và một số công đoàn truyền thống trực thuộc PRI. Hơn nữa, mặc dù bị thiệt hại do suy thoái trong giai đoạn 2001-2003, chính quyền PAN đã gặt hái được một số lợi ích từ sự phục hồi vào cuối những năm 1990: nó được thừa hưởng một ngân sách liên bang tương đối lành mạnh và đặc biệt là tỷ lệ nợ công thấp và đang giảm so với nợ công. GDP. Tỷ lệ nợ công/GDP khi chính quyền Fox đắc cử ở mức khoảng 26% theo định nghĩa truyền thống và đang giảm nhanh. 4 Vào thời điểm cải cách, tỷ lệ này ở mức khoảng 20%, để lại nhiều dư địa cho chính phủ phát hành khoản nợ cần thiết để tài trợ cho “trái phiếu công nhận” được trao cho các nhân viên liên bang tham gia vào hệ thống hưu trí cải cách. 5

Diễn viên và sở thích

Trong chính quyền Fox, động lực thúc đẩy cải cách ISSSTE là Bộ Tài chính và Tín dụng Công (SHCP), cơ quan coi lương hưu của nhân viên liên bang là thách thức chi tiêu công lớn nhất mà Mexico phải đối mặt khi đó và cũng tin rằng cải cách có thể góp phần tạo ra nhiều lao động hơn- tính linh hoạt của thị trường. Bản thân lãnh đạo của ISSSTE cũng tham gia, cả trong việc thuyết phục các công đoàn khu vực công chấp nhận cải cách và sau đó là thực hiện nó. Ban đầu, nó tiếp cận cải cách lương hưu khá thận trọng, lo sợ phản ứng dữ dội từ các công đoàn, tổ chức đóng vai trò quan trọng trong việc quản lý ISSSTE. Tuy nhiên, các nhà quản lý của ISSSTE khó có thể phản đối cải cách, do tình trạng tài chính thảm khốc của nó, và ISSSTE đã thu được lợi ích với tư cách là một tổ chức từ việc bơm ngân sách cuối cùng đi kèm với kế hoạch cải cách. Việc bổ nhiệm một tổng giám đốc mới vào cuối năm 2006, với nhiệm vụ rõ ràng là theo đuổi cải cách, cũng giúp củng cố sự ủng hộ của ISSSTE đối với cải cách lương hưu. Đến lượt mình, sự thay đổi lãnh đạo này là kết quả trực tiếp của việc huy động chính tổng thống ủng hộ cải cách: Ông Calderón đóng vai trò trực tiếp tích cực hơn nhiều trong việc thúc đẩy cải cách ISSSTE so với ông Fox.

Giai đoạn lập pháp của cải cách ISSSTE rất phức tạp bởi thực tế là không có đảng nào chiếm đa số trong cả hai viện của Quốc hội sau năm 2000. PAN của tổng thống có thể được tin tưởng để hỗ trợ cải cách và Đảng Dân chủ Cách mạng (PRD) cánh tả có thể là dựa vào để chống lại nó. Mặc dù có một số đảng nhỏ hơn trong Quốc hội ủng hộ chính quyền có thể tán thành, nhưng vị trí quan trọng xuyên suốt do PRI nắm giữ, đảng này trong những năm cuối của chính quyền Fox cho đến nay vẫn là đảng lớn nhất trong cả hai viện. 6 PRI không hoàn toàn phản đối cải cách - xét cho cùng, nó đã cải cách hệ thống lương hưu lớn hơn nhiều cho nhân viên khu vực tư nhân vào năm 1997 - nhưng nó đã bị chia rẽ về hệ tư tưởng thành các phe ngày càng ít ủng hộ cải cách, và nó cũng bị chia rẽ về hậu quả chính trị của việc hợp tác với PAN. Ngay cả một số nhà lãnh đạo PRI tương đối có định hướng cải cách cũng miễn cưỡng hỗ trợ chính quyền và do đó trao phần thắng cho tổng thống, trong khi những người khác lập luận rằng sự cản trở không ngừng cuối cùng sẽ gây tổn hại cho PRI. Họ ủng hộ việc cho phép PAN chịu trách nhiệm chính đối với một cuộc cải cách khó khăn nhưng cần thiết, do đó PRI không cần phải giải quyết vấn đề sau khi nó trở lại nắm quyền.

Khu vực công của Mexico được liên kết chặt chẽ và tham vấn với lao động có tổ chức là một đặc điểm chính của toàn bộ nỗ lực cải cách. Mối quan tâm chính của các công đoàn trong suốt quá trình là bảo vệ các quyền có được của các nhóm lớn tuổi hơn. Trong khi nhóm cải cách trong SHCP có hơn 100 công đoàn cần giải quyết, thì có hai công đoàn nổi bật nhất: công đoàn giáo viên SNTE 7 - với 1,3-1,4 triệu thành viên, là công đoàn lớn nhất ở Mỹ Latinh - và tổ chức bảo trợ cho tất cả các công đoàn khu vực công, FSTSE. 8 Theo truyền thống, cả hai đều có quan hệ mật thiết với PRI, và các nhà lãnh đạo của họ đều có mặt tại Quốc hội với tư cách là đại diện của PRI. Tuy nhiên, ngày càng có nhiều căng thẳng giữa SNTE và ban lãnh đạo của PRI: Lãnh đạo SNTE Elba Esther Gordillo, một trong những lãnh đạo cấp quốc hội của PRI vào đầu những năm 2000, đã chia tay với PRI vào năm 2005 và thành lập đảng chính trị của riêng mình.

Một tập hợp các chủ thể có thể được cho là sẽ tác động đến quá trình cải cách nhưng đã không làm như vậy: các nhà quản lý hưu trí tư nhân chưa bao giờ nổi lên như một lực lượng đáng kể ủng hộ cải cách, mặc dù họ đại diện cho một nhóm vận động hành lang ủng hộ cải cách có tiềm năng đáng kể. Tuy nhiên, các nhà quản lý quỹ hưu trí tư nhân của Mexico, hay AFOREs, tương đối mới, chỉ mới xuất hiện sau cuộc cải cách hệ thống hưu trí chung năm 1997 và họ chưa phát triển bất kỳ ý thức doanh nghiệp thực sự nào về bản thân với tư cách là một ngành. Các AFORE lớn hơn phần lớn thuộc về các tập đoàn tài chính toàn cầu, những người có lợi ích chính ở Mexico nằm ở nơi khác và cải cách ISSSTE không phải là mối quan tâm chính, trong khi các AFORE nhỏ hơn, chủ yếu ở địa phương có ít ảnh hưởng. Hơn nữa, hoạt động của AFOREs đã bị chỉ trích ngày càng nhiều ở Mexico vào đầu những năm 2000,9 vì vậy sẽ rất rủi ro nếu gây thêm tranh cãi bằng cách công khai ủng hộ một cuộc cải cách nhạy cảm như vậy. Trong bất kỳ trường hợp nào, các AFORE vẫn thu được lợi nhuận từ cuộc cải cách cho dù họ có ủng hộ nó hay không, và tình trạng tài chính của ISSSTE khiến cho việc cải cách khó có thể bị hoãn lại vô thời hạn. AFOREs do đó có ít động lực để huy động cải cách.

lịch sử vấn đề

Mặc dù được thành lập vào năm 1959, hệ thống lương hưu dành cho nhân viên liên bang tồn tại vào đầu những năm 2000 (Hộp 5.1) phần lớn là sản phẩm của sự bùng nổ dầu mỏ những năm 1970. Trong nỗ lực duy trì sự ủng hộ của đội quân công nhân liên bang ngày càng tăng, PRI cầm quyền bắt đầu cấp cho họ những lợi ích rất hào phóng, được củng cố bởi cam kết của chính phủ về việc trang trải mọi thâm hụt trong hệ thống có thể phát sinh; đóng góp vẫn còn rất khiêm tốn thực sự. Hệ thống hoạt động trên cơ sở trả tiền khi bạn sử dụng, ban đầu có vẻ không hào phóng một cách không bền vững: vào cuối năm 1980, ISSSTE đã hỗ trợ một người về hưu cho mỗi 20 công nhân khu vực công. Tuy nhiên, tỷ lệ đó đã giảm xuống còn 5:1 vào năm 2003 và dự kiến sẽ giảm xuống còn 2:1 vào năm 2020, vì vậy cam kết của liên bang để bù đắp thâm hụt của hệ thống nhanh chóng trở nên rất tốn kém. Sự suy giảm tỷ lệ phụ thuộc của hệ thống không chỉ phản ánh sự già đi của lực lượng lao động liên bang mà còn do việc sử dụng chế độ nghỉ hưu sớm ngày càng tăng để thu hẹp quy mô hành chính công sau năm 2000.

Thâm hụt dòng tiền mặt nhỏ lần đầu tiên xuất hiện trong hệ thống vào năm 1993, mặc dù sự tồn tại của nó không được công khai thừa nhận trong một thời gian. Đến năm 2002, thâm hụt đã lên tới 15 tỷ peso (0,24% GDP), tăng lên hơn 37 tỷ (0,4% GDP) vào năm 2006. Đến lúc đó, chính phủ đã đưa khoảng sáu peso vào ISSSTE cho mỗi peso đóng góp từ liên bang. công nhân. Gần 80% đóng góp của nhà nước bao gồm các khoản trợ cấp ngân sách để trang trải thâm hụt lương hưu ISSSTE; phần còn lại đại diện cho phần đóng góp của tiểu bang thay mặt cho nhân viên liên bang. ISSSTE cho đến nay là nguồn lớn nhất duy nhất của các khoản nợ chưa được tài trợ trong tương lai đối với nhà nước Mexico: khoản nợ tính toán theo thống kê của hệ thống lương hưu ISSSTE vào cuối năm 2002 được ước tính vào khoảng 45% GDP và được cho là tăng khoảng 2 điểm phần trăm mỗi năm . Nhìn chung, thâm hụt thống kê ước tính của các hệ thống hưu trí khu vực công chưa được cải cách khác được ước tính ở mức hơn 45% GDP. 10

Hộp 5.1. Viện An sinh Xã hội và Dịch vụ Xã hội cho Công chức Nhà nước
(ISSSTE)

Với 2,5 triệu nhân viên và người hưu trí đã đăng ký, cũng như 10 triệu người phụ thuộc, ISSSTE liên bang là tổ chức an sinh xã hội lớn thứ hai ở Mexico sau IMSS, bao gồm 14 triệu công nhân và khoảng 45 triệu người phụ thuộc. Các hệ thống nhỏ hơn tồn tại cho Pemex và các cơ quan bán chính phủ khác (247 000 nhân viên), chính phủ các bang liên bang của Mexico (900 000 nhân viên được bảo vệ bởi ISSSTE cấp bang), các trường đại học, chính quyền thành phố, Ngân hàng Phát triển và cuối cùng là 375 000 nhân viên của bản thân IMSS, những người được bao phủ bởi một hệ thống của riêng họ. Ngoài lương hưu, ISSSTE cung cấp dịch vụ chăm sóc y tế, bảo hiểm, khoản vay cá nhân và các lợi ích văn hóa và xã hội khác cho nhân viên liên bang và người về hưu. Nó được giám sát chung bởi chính phủ liên bang và các công đoàn khu vực công, với cả các công đoàn và các bộ chủ chốt của liên bang có đại diện trong hội đồng của ISSSTE.

Lương hưu ISSSTE trước cải cách đặc biệt hào phóng. Một công nhân có thâm niên dưới 15 năm không có quyền hưởng lương hưu, nhưng một nhân viên liên bang có 15 năm đóng góp cho ISSSTE được hưởng 50% tiền lương từ năm 55 tuổi. Với 30 năm phục vụ, anh ta có thể nghỉ hưu với mức lương hưu bằng mức lương cuối cùng, bất kể tuổi tác. Vì các chương trình khuyến mãi đôi khi mang theo các điều khoản bổ sung về dịch vụ có lương hưu, được ghi có nhưng không hiệu quả, nên hầu hết các nhân viên liên bang đã nghỉ hưu chỉ sau 28 năm làm việc. Hai yếu tố khác làm cho hệ thống này ngày càng đắt hơn. Thứ nhất, tuổi thọ tăng, vượt quá 77 tuổi vào năm 2006, trong khi tuổi nghỉ hưu trung bình trong hệ thống ISSSTE giảm từ khoảng 62 vào giữa những năm 1970 xuống chỉ còn khoảng 56 vào đầu những năm 2000. * Thứ hai, luật năm 2001 quy định rằng lương hưu ISSSTE hàng năm phải tăng một lượng tương đương với lạm phát giá tiêu dùng hoặc mức tăng được cấp cho công đoàn khu vực công có liên quan, tùy theo mức nào cao hơn. Lương hưu ISSSTE không di động: một cá nhân đã rời khỏi dịch vụ liên bang trước khi đảm bảo quyền hưởng lương hưu thì không có quyền hưởng lương hưu.

Bất chấp sự hào phóng của lương hưu ISSSTE, đóng góp lương hưu cực kỳ thấp: nhà nước và người lao động mỗi người trả 3,5% mức lương cơ bản; Ngoài ra, từ năm 1992, nhà nước đã trả thêm 2% vào tài khoản cá nhân theo hệ thống tiết kiệm hưu trí, tổng cộng là 9% lương cơ bản được tiết kiệm, trong đó nhà nước chỉ đóng góp hơn 60%. Năm 2003, SHCP ước tính rằng các khoản đóng góp vốn hóa cho một nhân viên liên bang với 30 năm phục vụ, bao gồm cả đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động, trung bình sẽ không quá 22% chi phí cuối cùng cho lương hưu của anh ta. Chỉ riêng việc thu hẹp khoảng cách này thông qua việc tăng mức đóng góp cũng đã yêu cầu tăng tỷ lệ đóng góp lên 44,5% mức lương cơ sở; giữ tỷ lệ đóng góp không đổi, thâm hụt có thể được loại bỏ bằng cách tăng tuổi nghỉ hưu hiệu quả trung bình thêm 20 năm, lên 75. Tăng tuổi nghỉ hưu lên 65 sẽ giúp hệ thống bền vững với tỷ lệ đóng góp là 26,8%.

Trước cải cách, không có sự tách biệt tài khoản lương hưu ISSSTE khỏi chăm sóc sức khỏe và các hoạt động khác: đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động, cùng với trợ cấp ngân sách, cùng nhau tạo thành một ngân sách duy nhất, không có bất kỳ sự phân bổ tài chính nghiêm ngặt nào cho các chức năng cụ thể. Trong nhiều năm, đây là một tính năng hấp dẫn đối với những người tham gia quản lý ISSSTE, những người có quyền quyết định nhiều hơn trong việc quản lý số tiền rất lớn đi qua hệ thống so với những gì họ sẽ được hưởng nếu hệ thống dựa trên tài khoản cá nhân hoặc phân bổ rõ ràng hơn. của Quỹ. Tuy nhiên, khi thâm hụt lương hưu tăng lên, việc thiếu nguồn tài chính riêng biệt cho các hoạt động riêng biệt đơn giản có nghĩa là các khoản thanh toán lương hưu chi phối mọi thứ khác. Hệ thống chăm sóc sức khỏe của ISSSTE thường xuyên bị đầu tư dưới mức, mặc dù nó được tài trợ tốt hơn hầu hết các hoạt động phi lương hưu khác, nhiều hoạt động trong số đó chỉ đơn giản là thiếu tiền mặt để trang trải lương hưu và chăm sóc sức khỏe.

* Theo SHCP, một công nhân trung bình trong khu vực công nghỉ hưu vào đầu những năm 2000 có thể sống thêm 22 năm nữa với lương hưu của mình.

Chính quyền PRI của Ernesto Zedillo đã cải cách thành công chương trình lương hưu của Viện An sinh Xã hội Mexico (IMSS) cho người lao động trong khu vực tư nhân vào năm 1997, chuyển đổi nó từ một kế hoạch lợi ích xác định sang một hệ thống đóng góp xác định với các tài khoản cá nhân, quản lý tư nhân và giảm đáng kể tính toán thâm hụt. 11 Theo cải cách năm 1997, những người lao động mới được đăng ký vào hệ thống cải cách một cách tự động nhưng những người đã ở trong hệ thống trước cải cách được tự do lựa chọn giữa chế độ mới và chế độ cũ; hơn nữa, họ chỉ được tự do lựa chọn khi kết thúc sự nghiệp của mình. Điều này ngụ ý một quá trình chuyển đổi kéo dài khoảng 30 năm, điều mà Mexico có thể chi trả chủ yếu vì nước này vẫn đang ở giai đoạn đầu của quá trình chuyển đổi nhân khẩu học. Chính quyền Zedillo ban đầu cũng hy vọng cải cách hệ thống ISSSTE và thực hiện một số bước thăm dò khả năng đó, nhưng rõ ràng là cái giá phải trả về mặt chính trị sẽ quá cao. 12 Các công đoàn khu vực công bị phản đối mạnh mẽ, và chính quyền miễn cưỡng chống lại họ trước cuộc bầu cử tổng thống được cho là rất cạnh tranh vào năm 2000. Trong bất kỳ trường hợp nào, các vấn đề tài chính của ISSSTE, mặc dù đang phát triển nhanh chóng, vẫn chưa được như vậy. cấp tính như yêu cầu hành động ngay lập tức. Tuy nhiên, sự hào phóng của hệ thống ISSSTE thậm chí còn bất thường hơn sau khi cải cách IMSS, việc thực hiện cải cách này đã cung cấp một khuôn mẫu cho những cải cách tiếp theo và dẫn đến việc thành lập một loạt các tổ chức mới, bao gồm quỹ hưu trí tư nhân và quỹ hưu trí mới. cơ quan quản lý, có thể đóng một vai trò trong bất kỳ cải cách lương hưu khu vực công.

Quy trình chính sách: xây dựng

Việc tìm kiếm các giải pháp

Vào tháng 10 năm 2001, SHCP đã trình bày một nghiên cứu thống kê về ISSSTE trước Hạ viện. Điều này dẫn đến một cuộc tranh luận không chính thức và bắt đầu quá trình giáo dục Quốc hội và công chúng. Công việc xây dựng một dự luật cải cách bắt đầu một cách nghiêm túc cùng năm đó, và bản dự thảo sơ bộ đầu tiên về cải cách đã được chuẩn bị vào cuối năm sau. Trong suốt 2003-2005, những đề xuất này đã được thảo luận với các nhà lãnh đạo công đoàn, các nhân vật chủ chốt của quốc hội và các bên liên quan khác. 13 Các cuộc đàm phán này được tạo điều kiện thuận lợi phần nào nhờ sự tham gia trực tiếp của các công đoàn trong việc điều hành ISSSTE: trong khi các công đoàn vẫn kiên quyết bảo vệ các quyền đã giành được, thì các nhà lãnh đạo của họ có thể trực tiếp nhìn thấy tình trạng tài chính thảm hại của ISSSTE và do đó sẵn sàng cải cách . Hơn nữa, người đứng đầu đương nhiệm của ISSSTE là một cựu chính trị gia PRI có quan hệ mật thiết với SNTE. Bất kể quan điểm của cấp bậc và hồ sơ là gì, bản thân các nhà lãnh đạo công đoàn ngày càng nhận thức được rằng hiện trạng là không bền vững.

Ngay từ đầu, các quan chức của SHCP chuẩn bị cải cách nhằm mô hình hóa cải cách IMSS. Mục đích chung là đưa các nhân viên liên bang về cơ bản vào cùng một hệ thống với những người làm việc trong khu vực tư nhân, ngay cả khi các đặc điểm thể chế nhất định của hệ thống khu vực công vẫn còn khác biệt. Một phần, cách tiếp cận này chỉ phản ánh niềm tin cơ bản của cuộc cải cách năm 1997 - viz. rằng một hệ thống đóng góp xác định dựa trên các tài khoản cá nhân là cách chắc chắn nhất để đảm bảo cả tính tương xứng của lương hưu trong tương lai và tính bền vững tài chính của toàn bộ hệ thống. Nó cũng sẽ mang lại sự minh bạch và khả năng dự đoán rất cần thiết cho hệ thống, vì các quyền hưu trí được giao cho các cá nhân như một vấn đề quyền không thể dễ dàng bị thao túng hoặc điều chỉnh chính trị trước đây . Hệ thống ISSSTE cũ cũng hào phóng như vậy, nhưng nó hoàn toàn dựa trên quyết định chính trị: các cá nhân không có quyền hưởng lương hưu cố định về mặt pháp lý. Không có gì ngăn cản chính phủ cắt giảm lương hưu của nhân viên liên bang để giữ lại các khoản trợ cấp ngân sách cho ISSSTE trong trường hợp bị siết chặt tài chính trong tương lai. Hệ thống cải cách cũng nhằm tưởng thưởng cho sự nghiệp lâu dài hơn trong một lĩnh vực được đặc trưng bởi tỷ lệ nghỉ hưu sớm, trong khi sự hài hòa của các chương trình ISSSTE và IMSS nhằm cho phép tính linh hoạt của lương hưu giữa khu vực công và khu vực tư nhân, và do đó để tăng thị trường lao động Uyển chuyển. Cuối cùng, SHCP đã tìm cách loại bỏ, hoặc ít nhất là giảm bớt, các khoản trợ cấp chéo mang tính thụt lùi về mặt xã hội. Thực tế là những người nộp thuế bình thường có thu nhập tương đối khiêm tốn đang tài trợ cho lương hưu của những người lao động trong khu vực công được trả lương tương đối cao của Mexico được coi là rõ ràng là không công bằng.

Để theo đuổi những mục tiêu này, các quan chức của SHCP thiết kế cải cách cũng quyết tâm tuân thủ hai nguyên tắc cơ bản khác: loại bỏ hoàn toàn lương hưu hiện tại khỏi cải cách và tôn trọng các quyền (ngầm định và rõ ràng) có được của người lao động đã làm việc cho liên bang. Tuy nhiên, SHCP mong muốn hạn chế đặc điểm có khả năng kết thúc mở của cam kết thứ hai; trong khi cải cách IMSS cho phép các cá nhân lựa chọn chương trình này hay chương trình khác khi nghỉ hưu, do đó bắt đầu giai đoạn chuyển tiếp 30 năm, SHCP mong muốn chuyển nhân viên liên bang sang hệ thống mới ngay lập tức. Với suy nghĩ này, các nhà cải cách đã mượn một yếu tố của cuộc cải cách lương hưu năm 1981 của Chile mà năm 1997 không được sử dụng: phát hành “trái phiếu công nhận” cho những người lao động tham gia hệ thống mới. Về bản chất, mỗi nhân viên liên bang được cấp một trái phiếu, có giá trị tương đương với giá trị hiện tại ròng của quyền hưu trí được tích lũy theo hệ thống cũ, trái phiếu này sẽ đáo hạn khi người lao động nghỉ hưu. 14 Thật vậy, các trái phiếu sẽ tôn trọng ngay cả những quyền có được mà chưa được bảo đảm trong luật: theo hệ thống cũ, một nhân viên liên bang không có quyền hưởng lương hưu nếu làm việc dưới 15 năm. Nếu anh ta rời công việc liên bang trước thời điểm đó, anh ta sẽ không được hưởng lương hưu. Tuy nhiên, SHCP đã đề xuất cung cấp trái phiếu công nhận cho tất cả nhân viên liên bang - nếu không, khoảng 60% nhân viên liên bang đương nhiệm sẽ không nhận được vốn ban đầu theo chương trình mới và cũng sẽ bị tước quyền lợi về tính linh hoạt của lương hưu, ít nhất là cho đến khi họ đã thực hiện 15 năm phục vụ. Vì một cá nhân ngay lập tức đủ điều kiện nhận lương hưu bằng 50% mức lương cuối cùng sau 15 năm, tăng theo kiểu tuyến tính lên 100% sau 30 năm, nên các tính toán cho trái phiếu công nhận chỉ đơn giản giả định sự tích lũy tuyến tính của các quyền từ lần đầu tiên. ngày làm việc liên bang.

Mặc dù những nguyên tắc cơ bản này vẫn là trọng tâm trong công việc của SHCP về thiết kế cải cách ISSSTE, nhưng trong các cuộc thảo luận với các nhà lãnh đạo quốc hội và công đoàn, điều đó đã nhanh chóng trở nên rõ ràng rằng cần phải có thêm những nhượng bộ. Đầu tiên, ngay cả với các trái phiếu công nhận, sẽ có sự phản đối mạnh mẽ đối với bất kỳ động thái nào nhằm buộc tất cả các quan chức liên bang đương nhiệm phải chuyển sang hệ thống mới. Do đó, các nhà cải cách đã chọn để cho công nhân lựa chọn giữa các kế hoạch cũ và mới. Tuy nhiên, lựa chọn này ít nhất phải tuân theo thời hạn - các quan chức sẽ không thể thực hiện lựa chọn của họ khi nghỉ hưu, vì cải cách IMSS đã cho phép những người lao động trong khu vực tư nhân thực hiện. Hơn nữa, những quan chức lựa chọn duy trì hệ thống lợi ích xác định cũ sẽ vẫn phải đối mặt với sự gia tăng dần dần nhưng đáng kể các khoản đóng góp và tăng dần tuổi nghỉ hưu (Hộp 5.2).

Câu hỏi ai sẽ quản lý các tài khoản lương hưu ISSSTE là một vấn đề được các công đoàn hết sức quan tâm, những người phản đối việc tư nhân quản lý các khoản đóng góp lương hưu của nhân viên liên bang. Các công đoàn từ lâu đã tham gia quản lý ISSSTE và rõ ràng là họ miễn cưỡng hy sinh vai trò này trong quá trình cải cách. Năm 2003, FSTSE và các đồng minh của nó bắt đầu thúc giục thành lập một cơ quan công khai TRƯỚC đóng vai trò là người quản lý duy nhất các khoản đóng góp của nhân viên liên bang. Cơ quan quản lý lương hưu CONSAR 15 đã công khai đặt câu hỏi về tính khả thi của một giải pháp như vậy và SHCP rõ ràng là không nhiệt tình. Tuy nhiên, các công đoàn tiếp tục gây sức ép để một AFORE thuộc sở hữu nhà nước được chỉ định vận hành hệ thống và đã đạt được thỏa hiệp về việc thành lập “PensionISSSTE”, một AFORE thuộc sở hữu công cộng với một hội đồng bao gồm các đại diện của tiểu bang và liên đoàn với số lượng bằng nhau. Nếu hội đồng quản trị được chia đều, phiếu bầu sẽ thuộc về tiểu bang. Tuy nhiên, PensionISSSTE sẽ không được phép duy trì vĩnh viễn nhà quản lý quỹ độc quyền cho người lao động liên bang. Thay vào đó, những người lao động liên bang chọn chấp nhận trái phiếu công nhận sẽ phải là khách hàng của PensionISSSTE trong ba năm; sau đó, họ sẽ hoàn toàn có quyền tự do lựa chọn. Những người tham gia làm việc liên bang sau khi cải cách có hiệu lực được phép lựa chọn bất kỳ TRƯỚC NÀO họ thích.

Hộp 5.2. Kế hoạch cải cách ISSSTE

Theo kế hoạch cải cách, các cá nhân đảm nhận công việc liên bang sau khi cải cách có hiệu lực sẽ đóng góp 6,125% tiền lương cơ bản của họ vào một tài khoản cá nhân do TRƯỚC lựa chọn của họ quản lý; tiểu bang sẽ trả thêm 6,625%, tổng cộng là 12,75%. Sau đó, cá nhân sẽ chuyển số dư tài khoản tích lũy thành một niên kim được lập chỉ mục theo giá khi nghỉ hưu. Ngoài ra, kế hoạch cung cấp cho nhân viên liên bang một trụ cột tiết kiệm tự nguyện rất hào phóng, trong nỗ lực tăng cường hỗ trợ cho cải cách: các cá nhân sẽ được phép dành tới 2% tiền lương theo chương trình này, mà tiểu bang sẽ đóng góp. với tỷ lệ khớp là 3,25 trên 1. Nói cách khác, nếu một cá nhân chuyển toàn bộ 2% tiền lương vào trụ cột tự nguyện, thì phần đóng góp của nhà nước sẽ lên tới 6,5%.

Những người đã làm việc cho liên bang vào thời điểm cải cách sẽ được lựa chọn tham gia vào chương trình mới, chấp nhận một cam kết công nhận phản ánh giá trị của các quyền mà họ có được theo hệ thống cũ hoặc tiếp tục với thỏa thuận có lợi ích xác định hiện có. Tuy nhiên, nếu họ chọn cách thứ hai, họ vẫn sẽ phải đối mặt với mức tăng tỷ lệ đóng góp 3,5% là 0,5 điểm phần trăm mỗi năm cho đến khi đạt mức 6,125%. Ngoài ra, từ năm 2010, tuổi nghỉ hưu tối thiểu sẽ có hiệu lực ngay cả đối với những người có 30 năm đóng góp; hệ thống cũ chưa bao giờ có tuổi nghỉ hưu tối thiểu cho những người có lịch sử đóng góp đầy đủ. Bắt đầu từ 51 đối với nam và 49 đối với nữ, tuổi nghỉ hưu tối thiểu sẽ tăng thêm một năm sau mỗi 24 tháng cho đến khi đạt đến 60 và 58 tương ứng vào năm 2028. Các nhà cải cách trong SHCP ban đầu nhắm đến tuổi nghỉ hưu tiêu chuẩn là 65, nhưng các công đoàn đã chống lại điều này. Độ tuổi mà các cá nhân có ít hơn 30 năm đóng góp có thể nghỉ hưu, trước cải cách là 55, cũng sẽ tăng lên một năm cứ sau hai năm cho đến khi đạt 60.

Quy trình chính sách: áp dụng

Thất vọng trong những năm Fox

Việc đảm bảo thông qua cải cách thông qua một Quốc hội do phe đối lập thống trị đã được công nhận ngay từ đầu là một thách thức lớn, đặc biệt là trong bối cảnh nền kinh tế yếu kém và những tiến bộ vững chắc của PRI trong các cuộc bầu cử cấp bang và cuộc bầu cử giữa kỳ quốc hội năm 2003. Nếu không có sự hỗ trợ của ít nhất một số thành phần của PRI, cải cách sẽ không thể thực hiện được. Tuy nhiên, đến mùa thu năm 2003, một liên minh ủng hộ cải cách dường như đã tập hợp lại trong Quốc hội, bao gồm cả PAN và một số thành phần của PRI, bao gồm các nhà lãnh đạo của SNTE và FSTSE. Tuy nhiên, trước khi luật có thể được đưa ra viện, một biến động trong PRI đã dẫn đến việc thay thế bà Gordillo của SNTE làm lãnh đạo tầng PRI và gói cải cách phải bị gác lại. Một phần, đây chỉ đơn giản là kết quả của cuộc đấu tranh giành quyền lãnh đạo PRI, nhưng nó cũng phản ánh những khác biệt trong PRI về chiến lược. Các nhà lãnh đạo PRI ngày càng tin tưởng vào việc tái đắc cử tổng thống vào năm 2006 và do đó có rất ít động lực để hợp tác với chính quyền, đặc biệt nếu làm như vậy sẽ có nguy cơ khiến những người lao động trong khu vực công, một khu vực bầu cử quan trọng của đảng, xa lánh.

Chính quyền đã phản ứng với thất bại này bằng cách tăng cường nỗ lực để giành được sự chấp nhận của công đoàn đối với kế hoạch cải cách, nếu không có nó thì rào cản của quốc hội có thể không bao giờ vượt qua được. Tuy nhiên, SHCP cũng tiếp tục trực tiếp vận động hành lang Quốc hội, trong một nỗ lực nhằm giữ cho các lựa chọn chính trị của mình được để ngỏ. Điều này dẫn đến xích mích với một số lãnh đạo công đoàn. Hơn nữa, chính quyền đã thúc đẩy một cuộc cải cách khiêm tốn hơn nhiều đối với hệ thống lương hưu cho nhân viên IMSS, được thông qua vào tháng 8 năm 2004, bất chấp sự phản đối của công đoàn có liên quan. 16 Tổng hợp lại, những hành động này đã gửi một tín hiệu quan trọng đến các công đoàn khu vực công khác: trong khi SHCP rất muốn tìm tiếng nói chung với các công đoàn liên quan đến ISSSTE, thì việc vận động hành lang trước Quốc hội và cải cách hệ thống dành cho công nhân IMSS đã nhấn mạnh quyết tâm của họ là không thừa nhận quyền phủ quyết trên thực tế đối với lao động có tổ chức. Với sự đồng ý của ban lãnh đạo FSTSE, các quan chức cấp cao của SHCP và ISSSTE đã bắt đầu một loạt các cuộc tham vấn với hơn 20 công đoàn lớn trong khu vực công, đại diện cho hơn 85% người lao động bị ảnh hưởng. Các cuộc tham vấn được tiến hành theo từng giai đoạn trong suốt năm 2004-05. Phản ứng của các công đoàn không đồng nhất nhưng nhìn chung là tích cực - khoảng 94% thành viên công đoàn tham gia các cuộc tham vấn này đã chấp nhận cải cách. Cuối cùng, ngay cả ban lãnh đạo của FSTSE cũng công khai ủng hộ cải cách - một sự thúc đẩy quan trọng, do ảnh hưởng của FSTSE trong PRI.

Quá trình tham vấn đã tạo tiền đề cho việc trở lại Quốc hội trong những hoàn cảnh hứa hẹn hơn. Vào tháng 12 năm 2005, các quan chức của FSTSE và SNTE đã trình bày cải cách trước Quốc hội. Tuy nhiên, SNTE đã rút lại việc hỗ trợ dự luật vào phút cuối. 17 Có nhiều ý kiến khác nhau về lý do thỏa thuận sụp đổ ở giai đoạn cuối này, nhưng mối quan tâm chính dường như là nỗi sợ hãi từ phía các nhà lãnh đạo SNTE rằng cuộc bầu cử năm 2006 đã quá gần để có thể mạo hiểm thông qua một cuộc cải cách phức tạp như vậy. Việc thông qua nó sẽ yêu cầu triệu tập một phiên họp bất thường của Quốc hội vào tháng Giêng, và không rõ là tổng thống có sẵn sàng mạo hiểm triệu tập một phiên họp đặc biệt về một chủ đề nhạy cảm như vậy chỉ vài tháng trước cuộc bầu cử hay không. Do không chắc chắn về cam kết của tổng thống đối với cải cách và biết rằng ông không thể tái tranh cử, các nhà lãnh đạo SNTE và các đồng minh của họ có rất ít động cơ chấp nhận rủi ro để giúp thông qua cải cách; họ có thể đủ khả năng để chờ đợi. 18

Nhận con nuôi dưới thời Calderón

Vào cuối năm 2006, chính quyền sắp tới của Calderón đã thể hiện quyết tâm tiến hành cải cách ISSSTE, đặt mục tiêu đảm bảo việc áp dụng nó vào cuối quý đầu tiên của năm 2007. Trước sự ngạc nhiên của nhiều nhà quan sát, nó đã đáp ứng được thời hạn này. Ba yếu tố dường như đã tạo nên một kết quả nhanh chóng như vậy. Đầu tiên, ông Calderón đã ưu tiên cải cách ISSSTE ngay từ thời điểm đắc cử. Ông đã bổ nhiệm một cựu quan chức PRI khác có quan hệ mật thiết với SNTE làm Tổng giám đốc của ISSSTE, với nhiệm vụ rõ ràng là theo đuổi cải cách cơ cấu theo đường lối đã vạch ra trong kế hoạch SHCP. Đồng thời, ông Calderón bắt tay vào việc đưa các công đoàn chính của khu vực công trở lại hoạt động. Các cuộc đàm phán với công đoàn vào thời điểm này được tập trung vào tay chủ tịch kiêm Bộ trưởng Tài chính và Tín dụng Công cộng Agustín Carstens. Cả hai người đều tham gia trực tiếp vào quá trình cải cách hơn nhiều so với những người tiền nhiệm của họ. Đòn bẩy đối đầu của ông Calderón các công đoàn và các chủ thể khác đã được tăng cường đáng kể bởi thực tế là anh ta đang ở giai đoạn đầu của nhiệm kỳ sáu năm của mình. Bất kỳ hành vi cơ hội nào hoặc sự đào tẩu khỏi các cam kết trước đây với cái giá phải trả của anh ta sẽ dẫn đến một cái giá chính trị có khả năng cao trong những năm tới. Chỉ khi đạt được thỏa thuận với các nhà lãnh đạo của FSTSTE và SNTE, chính quyền mới trình bày thỏa hiệp đã đồng ý với các đảng trong quốc hội.

Thứ hai, để thúc đẩy cải cách thông qua Quốc hội, chính quyền mới đã thông qua một thay đổi quan trọng đối với gói tổng thể: theo lệnh của các công đoàn, một số tiền đáng kể đã được cung cấp để cải thiện các dịch vụ khác của ISSSTE. Chúng bao gồm khoảng 8 tỷ peso để cải thiện các dịch vụ chăm sóc sức khỏe, 2 tỷ cho các khoản vay và thế chấp cá nhân và các khoản tiền nhỏ hơn cho nhiều hoạt động khác. Quan điểm của các công đoàn, mà chính phủ chấp nhận, là việc bơm tiền như vậy sẽ đảm bảo rằng cải cách sẽ mang lại một số lợi ích rõ ràng, tức thời. Hơn nữa, sau khi cải cách, các tài khoản cho các hoạt động ISSSTE khác nhau sẽ được tách ra để các khoản đóng góp được sử dụng để tài trợ cho các hoạt động mà chúng dự định tài trợ và toàn bộ các dịch vụ của ISSSTE, bao gồm các khoản vay cá nhân và các lợi ích khác, một lần nữa có thể được thực hiện có sẵn. Nếu chỉ giải quyết vấn đề lương hưu, thì chi phí cải cách sẽ bắt đầu được cảm nhận tương đối nhanh chóng, trong khi lợi ích sẽ chỉ được thực hiện trong thời gian rất dài. Với điều kiện các khoản tiền bổ sung được chi tiêu hợp lý, đề xuất này không gây ra vấn đề gì cho SHCP, vì ISSSTE được thừa nhận rộng rãi là thiếu tài chính nghiêm trọng trên toàn hội đồng. Vì vậy, trong khi các tổ chức công đoàn có thể ghi công cho “sự nhượng bộ” này, thì khoản chi bổ sung không được SHCP coi là một sự nhượng bộ - nó giải quyết các vấn đề thực tế và không hề ảnh hưởng đến các mục tiêu thiết yếu của cải cách.

Thứ ba, dự luật sửa đổi đã được đưa ra Quốc hội với tư cách là một sáng kiến của công đoàn, chứ không phải là dự luật của chính phủ, với yêu cầu từ FSTSE và SNTE nhanh chóng thông qua nó. Đặc biệt, điều này khiến các đại biểu của PRI khó phản đối dự luật hơn rất nhiều. PAN, PRI, Đảng Xanh và Liên minh Mới đều ủng hộ nó, khiến PRD trở thành nguồn phản đối chính duy nhất. Do đó, bất chấp việc tổ chức một số cuộc biểu tình chống cải cách ở Thành phố Mexico, dự luật đã được thông qua phòng một cách suôn sẻ. Tại Thượng viện, nó đã được ủng hộ bởi PRI yêu cầu cải cách để cải thiện môi trường cạnh tranh cho AFOREs, vốn là chủ đề bị chỉ trích đáng kể trong vài năm. Mặc dù quy định của các AFORE là một vấn đề khác biệt với bản thân cải cách ISSSTE , nhưng mối lo ngại về hiệu suất của các AFORE hiện có là một trong những lý lẽ được những người phản đối cải cách ISSSTE sử dụng. Về điểm này, SHCP nhận thấy tương đối dễ dàng nhượng bộ các yêu cầu của PRI, vì dù sao họ cũng đã chuẩn bị cho một cuộc cải cách như vậy. Thay đổi quan trọng nhất là làm cho cấu trúc hoa hồng của AFOREs minh bạch hơn. 19 Ở đây cũng vậy, sự “nhượng bộ” được thực hiện để bảo đảm việc thông qua cải cách tỏ ra tương đối dễ dàng, chính xác là vì nó phù hợp với cuộc cải cách tổng thể hơn là đi ngược lại nó.

Chiến lược truyền thông của chính phủ

Khi trình bày cải cách với các công đoàn, đại diện của ISSSTE và SHCP đã nhấn mạnh năm điều. Đầu tiên, họ nhấn mạnh rằng hiện trạng đơn giản là không thể giải quyết được. Thứ hai, họ nhấn mạnh rằng lợi ích của các thành viên ISSSTE trong hệ thống lợi ích xác định hiện tại không được luật pháp đảm bảo và có thể bị thay đổi bởi các quyết định chính trị bất cứ lúc nào. Do thâm hụt ISSSTE tăng nhanh, họ nhấn mạnh rằng việc cắt giảm phúc lợi đến một lúc nào đó sẽ là không thể tránh khỏi nếu không có cải cách. Ngược lại, các tài khoản cá nhân sẽ tạo ra các quyền sở hữu, bảo vệ các cá nhân khỏi sự thao túng lợi ích của họ sau đó . Điều này đặc biệt quan trọng đối với những người lao động trẻ tuổi, vì không chắc rằng các thỏa thuận hiện tại sẽ chứng minh được sự bền vững về mặt tài chính hoặc chính trị cho đến cuối sự nghiệp của họ. Chính trong bối cảnh này, các quan chức đã nhấn mạnh đến cam kết công nhận, đưa ra một tuyên bố rõ ràng về giá trị của các quyền có được đã được tích lũy theo hệ thống cũ. 20 Thứ ba, người ta cũng nhấn mạnh đến thực tế là không ai bị buộc phải chấp nhận sự công nhận; nhân viên sẽ giữ quyền lựa chọn theo cải cách và do đó không cần phải bị nó đe dọa dưới bất kỳ hình thức nào. Thứ tư, những lợi ích tiềm năng của tính di động đã được nhấn mạnh, đặc biệt là đối với những người lao động trẻ tuổi. Cuối cùng, các phân tích của SHCP luôn nhấn mạnh rằng sự chậm trễ lâu hơn có nghĩa là cắt giảm nhiều hơn khi cuộc cải cách cuối cùng đã đến, vì mỗi nhóm công nhân mới tham gia vào hệ thống chưa được cải cách đang làm tăng các khoản nợ trong tương lai của nó.

Trong khi các nỗ lực vận động chính thức tập trung vào các công đoàn khu vực công, SHCP cũng sử dụng các phương tiện thông tin đại chúng để giải thích vấn đề ISSSTE cho công chúng. Ước tính nợ ròng thống kê vượt quá 100% GDP đối với các chế độ lương hưu khu vực công chưa được cải cách là tâm điểm của nhiều sự chú ý. Khoản tài trợ bổ sung cho ISSSTE đã tạo ra một lập luận mạnh mẽ hơn nữa trong các giai đoạn sau của cuộc tranh luận về cải cách: trong khi công chúng khó có thể hiểu được cuộc nói chuyện về “thâm hụt tính toán thống kê” thiên văn kéo dài trong tương lai xa, thì tất cả những người làm việc với ISSSTE đều biết rằng các dịch vụ của nó đang ở trong tình trạng tồi tệ, đặc biệt là trong lĩnh vực chăm sóc sức khỏe: cơ sở hạ tầng bệnh viện đang xuống cấp; điều trị chậm trễ là bình thường; và thuốc men bị thiếu hụt. Do đó, các quan chức của ISSSTE đã nhấn mạnh rất nhiều đến những lợi ích trước mắt của cải cách về mặt chăm sóc sức khỏe và các dịch vụ phi lương hưu khác.

Quy trình chính sách: thực hiện

Do các quan chức liên bang bắt đầu làm việc sau khi cải cách có hiệu lực vào ngày 1 tháng 4 năm 2007, họ chỉ cần chọn AFOREs cho mình và tham gia vào cùng một hệ thống với người lao động trong khu vực tư nhân, nên vấn đề triển khai chính liên quan đến việc bố trí các quan chức đương nhiệm, những người có quyền lựa chọn giữ nguyên trạng thái quo hoặc chấp nhận trái phiếu công nhận sẽ tạo thành cơ sở cho khoản tiết kiệm TRƯỚC của họ. Ở một mức độ nào đó, những cá nhân này phải đối mặt với sự lựa chọn về những rủi ro mà họ muốn tiếp xúc. Những người ở lại với hệ thống cũ sẽ phải đối mặt với rủi ro chính trị lớn hơn, vì họ không có các quyền có thể bảo vệ được về mặt pháp lý; quyền hưởng lương hưu của họ có thể được điều chỉnh bất cứ lúc nào trước khi nghỉ hưu. Ngược lại, các cá nhân lựa chọn trái phiếu công nhận sẽ có quyền tài sản rõ ràng về mặt pháp lý nhưng sẽ gặp nhiều rủi ro tài chính hơn, vì lợi ích của họ sẽ phụ thuộc không nhỏ vào hiệu suất của các AFORE của họ. Điều này khiến những người lao động trẻ tuổi có xu hướng nhận trái phiếu nhiều hơn so với các đồng nghiệp lớn tuổi hơn: các khoản đầu tư của họ sẽ tăng lên trong một khoảng thời gian dài hơn và họ có nhiều khả năng đánh giá cao tính di động mới của lương hưu.

Công nhân liên bang có thời hạn đến giữa năm 2008 để lựa chọn có chấp nhận trái phiếu công nhận hay không. Tuy nhiên, thời hạn này tỏ ra không thực tế, bởi vì hồ sơ của ISSSTE không đủ tốt để cho phép đánh giá chính xác các quyền có được. Do đó, nỗ lực to lớn đã được thực hiện để xây dựng lại dữ liệu thường bị sai sót hoặc không đầy đủ của ISSSTE và thời hạn để lựa chọn có chấp nhận hay không chấp nhận trái phiếu công nhận do đó đã phải hoãn lại cho đến ngày 14 tháng 11. Trong bối cảnh này, bản thân việc rót thêm tiền vào ISSSTE hóa ra lại là một sự tình cờ, vì một phần đáng kể số tiền này được dùng để nâng cấp công nghệ thông tin lỗi thời và tăng cường hệ thống quản lý của nó. Số tiền được phân bổ cho chăm sóc sức khỏe, thế chấp và các mục đích khác bao gồm trợ cấp cho chi phí chung, mà ISSSTE có thể chi cho việc đào tạo nhân sự và tái cơ cấu quản lý. Viện cũng tiến hành mở rộng đầu tư lớn về cơ sở hạ tầng, trang thiết bị và nhân sự cho các bệnh viện ISSSTE.

Cuối cùng, tỷ lệ chấp nhận trái phiếu công nhận tương đối thấp: chỉ khoảng 14,7% những người đủ điều kiện chọn trái phiếu. 21 Ở một mức độ lớn, điều này dường như đã phản ánh niềm tin chắc chắn của nhiều người lao động rằng, vì chính phủ rõ ràng đã không đưa ra cải cách nhằm làm cho lương hưu ISSSTE trở nên hào phóng hơn, nên chương trình mới nhất thiết phải kém hào phóng hơn so với chương trình cũ. hệ thống PAYG, mặc dù sau này đã trải qua những sửa đổi đáng kể. Hơn nữa, chiến lược truyền thông ở giai đoạn thực hiện - trái ngược với giai đoạn thông qua - tỏ ra khá yếu kém, với nhiều nhân viên liên bang nhận được thông tin không đầy đủ hoặc thậm chí không nhất quán về các lựa chọn mà họ phải đối mặt. 22 Những lời khuyên khó hiểu và thậm chí mâu thuẫn sẽ có xu hướng củng cố thành kiến hiện trạng của những cá nhân không thích rủi ro. Cuối cùng, điều quan trọng cần lưu ý là đại đa số nhân viên liên bang dường như đã đưa ra quyết định của họ trong những tuần cuối cùng trước thời hạn. Mặc dù sự chậm trễ phát sinh từ các vấn đề với hồ sơ nhân sự đóng một vai trò ở đây, nhưng điều này dường như cũng phản ánh sự tồn tại của giá trị tùy chọn đối với việc chờ đợi: do tính chất không thể thay đổi của quyết định, các quan chức không chắc chắn về hướng đi tốt nhất nên thực hiện có rất ít động cơ để đưa ra quyết định. lựa chọn trước thời hạn. Điều này có nghĩa là một số lượng lớn các quan chức đã đưa ra quyết định của họ trong bối cảnh bất ổn tài chính quốc tế ngày càng gia tăng, điều này làm tăng thêm rủi ro có thể nhận thấy của quyền chọn trái phiếu công nhận - đặc biệt là khi báo chí lúc đó đã đưa tin về những tổn thất mà các AFORE phải gánh chịu với tư cách là thị trường rơi. Tuy nhiên, mặc dù việc chấp nhận trái phiếu công nhận thấp hơn mong đợi, nhưng tỷ lệ chấp nhận thấp ít ảnh hưởng đến bức tranh toàn cảnh hơn: chỉ một phần nhỏ khoản tiết kiệm do cải cách tạo ra phụ thuộc vào lựa chọn của các cá nhân, bởi vì các sửa đổi của hệ thống PAYG cũng rất đáng kể.

Việc sắp xếp cho PensionISSSTE vẫn là một vấn đề. Về nguyên tắc, nó phải tuân theo các yêu cầu quy định giống như các AFORE khác, nhưng các vấn đề và sự bất thường vẫn còn. PensionISSSTE được tạo ra theo quy chế chứ không phải theo các thủ tục thông thường để tạo AFORE, vì vậy không rõ CONSAR có thể đóng cửa nó nếu điều đó xảy ra; thậm chí còn có sự bất đồng về việc liệu CONSAR có thể phạt tiền hay không. Luật quy định rằng PensionISSSTE không được nhận bất kỳ khoản trợ cấp công nào, nhưng nó cũng quy định rằng quỹ này phải tính phí hoa hồng thấp hơn mức trung bình cho tất cả các AFORE, một yêu cầu mà các nhà phê bình tin rằng tất nhiên có thể cần đến các khoản trợ cấp ẩn. Cũng có lo ngại về khả năng đầu tư và các quyết định khác bị bóp méo bởi các ưu tiên chính sách và lợi ích của các công đoàn và các bộ trong hội đồng quản trị của PensionISSSTE. Quy mô của vấn đề tiềm ẩn sẽ phụ thuộc một phần vào quy mô của quỹ, điều này phụ thuộc vào việc tiếp nhận trái phiếu công nhận và lựa chọn của những người lao động liên bang mới: các quan chức chính phủ mong đợi PensionISSSTE sẽ nổi lên như một AFORE cỡ trung bình nhưng nó có thể khá lớn, nếu việc nhận trái phiếu công nhận cao bất ngờ hoặc nhân viên liên bang mới thể hiện sự ưu tiên mạnh mẽ cho nó. Doanh nghiệp càng lớn thì rủi ro mà tình trạng đặc biệt của doanh nghiệp đó sẽ ảnh hưởng đến cạnh tranh trong toàn ngành càng lớn.

Ngay từ đầu, ý định của chính quyền là cải cách ISSSTE sẽ tạo tiền đề cho việc cải cách các chế độ lương hưu khu vực công PAYG còn lại, bảo hiểm cho khoảng 1,5 triệu người và vẫn còn thiếu tài chính và quá hào phóng. Thật vậy, một số thậm chí còn hào phóng hơn cả kế hoạch ISSSTE trước cải cách. SHCP đang tích cực cố gắng khuyến khích cải cách các chương trình này, dành riêng một số khoản thu từ dầu mỏ để sử dụng tài trợ cho các cải cách lương hưu như một động lực để di chuyển, đồng thời chỉ ra rằng những người chống lại cải cách lâu hơn có thể mong đợi sự đối xử kém hào phóng hơn, vì có những giới hạn đối với các khoản bổ sung. các nguồn lực mà chính phủ sẵn sàng cung cấp để tài trợ cho cải cách lương hưu. 23 Nhiều chính quyền bang trong năm 2007-08 đã thực sự bắt đầu thảo luận về các mô hình cải cách với SHCP.

Phần kết luận

Lộ trình cải cách lương hưu của Mexico giống với lộ trình của nhiều quốc gia khác, trong đó cải cách hưu trí được tiến hành theo từng giai đoạn, bắt đầu với những phân khúc lớn nhất nhưng dễ cải cách nhất của hệ thống và dần dần hướng tới những lĩnh vực có khả năng phản kháng gay gắt nhất. Cải cách IMSS năm 1997 đã tạo tiền đề cho cải cách ISSSTE theo hai cách quan trọng. Đầu tiên, nó cung cấp khuôn mẫu cải cách cơ bản mà SHCP đã tuân theo vào đầu những năm 2000; và, thứ hai, nó làm cho việc cải cách hơn nữa trở nên khó cưỡng lại hơn, khi việc chấp nhận sự cần thiết và thực sự là không thể tránh khỏi của cải cách dần dần lan rộng, trong khi sự ủng hộ dành cho các đặc quyền của những người có lương hưu vẫn chưa được cải thiện lại giảm đi. Trong mọi trường hợp, tài chính của ISSSTE đang xấu đi nhanh chóng, vì vậy ngay cả những người có lợi ích nhất định đối với hiện trạng cũng nhận ra rằng nó không thể duy trì trong thời gian dài. Tuy nhiên, điều quan trọng là những vấn đề tài chính đó vẫn chưa đạt đến điểm khủng hoảng: bằng cách hành động sớm, Mexico đã có thể thực hiện cải cách với chi phí thấp hơn so với khả năng có thể nếu chờ đợi cho đến khi khủng hoảng cận kề.

Giống như cải cách IMSS, cải cách ISSSTE cung cấp các điều khoản cực kỳ có lợi cho nhân viên đương nhiệm, tôn trọng đầy đủ các quyền có được của họ và chuyển toàn bộ tác động của cải cách lên các nhóm mới gia nhập. Sự đối xử hào phóng như vậy đối với những người lao động hiện tại có thể thực hiện được một phần vì nhóm bị ảnh hưởng tương đối nhỏ nhưng cũng vì các nhà cải cách đã giải quyết vấn đề tương đối sớm. Do đó, cuộc cải cách có thể mất nhiều thời gian hơn - không có nguy cơ khủng hoảng sắp xảy ra để buộc phải hành động nhanh chóng, và các cuộc đàm phán kéo dài hàng năm - nhưng điều đó lại có nghĩa là nhiều nỗ lực hơn đã được thực hiện để giải thích và bán cuộc cải cách cho những người bị ảnh hưởng. , điều này sẽ làm giảm khả năng đảo ngược chính sách. Nó cũng giúp chính phủ thực hiện cắt giảm đáng kể lương hưu liên bang mà không gây ra các loại đình công và phản đối trong khu vực công mà những cải cách khiêm tốn hơn nhiều đã gây ra ở những nơi khác. Hơn nữa, mặc dù những người lao động lớn tuổi được đối xử ưu đãi hơn so với những đồng nghiệp trẻ tuổi của họ - như thường thấy trong các cuộc cải cách lương hưu lớn - việc sử dụng thang trượt đều đặn để tính giá trị của trái phiếu công nhận có nghĩa là không có sự đột phá lớn trong cách đối xử với những người lao động lớn tuổi hơn. đoàn hệ. Ngay cả những nhóm công nhân đương nhiệm trẻ hơn cũng đạt được một điều gì đó - tính linh hoạt của lương hưu và xác nhận quyền hưởng lương hưu có được khi làm việc dưới 15 năm, điều mà hệ thống cũ không công nhận. Bang cũng có khả năng chi trả các khoản thanh toán phụ hào phóng, dưới dạng các nguồn lực bổ sung cho ISSSTE, kế hoạch tiết kiệm tự nguyện và phần đóng góp lương hưu lớn bất thường do bang tài trợ.

Điều quan trọng là, hầu hết những nhượng bộ dành cho công đoàn đều có xu hướng phù hợp, chứ không phải chống lại, bản chất của cải cách và do đó chúng không làm suy yếu sự gắn kết của nó. 24 Ngoài ra, các cuộc tham vấn chuyên sâu với các công đoàn dẫn đến những nhượng bộ này đã giúp bảo đảm sự ủng hộ của công đoàn đối với cuộc cải cách và để nó được thông qua trong một Quốc hội bị chia rẽ. Trong giai đoạn cuối của cuộc tranh luận, sự tham gia trực tiếp của một tổng thống mới được bầu vào các cuộc đàm phán với các công đoàn lớn đóng một vai trò quan trọng.

ghi chú

               OECD (2007:45).

               Mục sư và Nhà thông thái (2005); Elizondo  (2003).

               Mục sư và Nhà thông thái (2005).

               Theo một định nghĩa rộng hơn về  nợ công,  được bổ sung để bao gồm các khoản nợ được tạo ra bởi

cứu khu vực tài chính cuối những năm 1990 và các chương trình đầu tư dài hạn (PIDIIREGAS), tỷ lệ nợ công trên GDP cao hơn khoảng 15 điểm phần trăm. Xem OECD (2004:51) để biết chi tiết.

5.                  Có thể lập luận rằng các trái phiếu công nhận chỉ làm cho các khoản nợ tiềm ẩn trở nên rõ ràng, không có tác động thực sự đến tình trạng nợ của chính phủ. Tuy nhiên, vì lương hưu trước cải cách không được đảm bảo về mặt pháp lý - không có gì ngăn cản chính phủ điều chỉnh các khoản trợ cấp bất cứ lúc nào - các nghĩa vụ nợ trước cải cách có giá trị không chắc chắn, trong khi các trái phiếu công nhận được trao quyền yêu cầu pháp lý.

6.                  PAN của tổng thống, cùng với các đồng minh của mình, đã nắm giữ đa số trong Hạ viện sau năm 2000 nhưng họ lại thiếu đa số và PRI đã giữ được khối phiếu bầu lớn nhất trong Thượng viện. Hơn nữa, sau cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ năm 2003, PRI đã nổi lên như một đảng lớn nhất ở hạ viện với một biên độ rộng, chỉ thiếu đa số hoàn toàn. Vận may của PAN đã phục hồi phần nào vào năm 2006, cũng như vận may của PRD, nhưng nó vẫn tồn tại trong suốt quá trình luật pháp yêu cầu liên minh.

7.                  Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación hoặc Hiệp hội Công nhân Giáo dục Quốc gia.

8.                  Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado hoặc Liên đoàn Công đoàn Công nhân Dịch vụ Công cộng.

9.                  Braine (2007); Lozano (2007); và Aguila et al. (2008).

10.               SHCP ước tính trách nhiệm pháp lý đối với riêng PEMEX liên quan đến xăng dầu ở mức 18% GDP dựa trên các giả định nhất định (bao gồm cả mức việc làm không đổi).

11.               Về cải cách IMSS, xem Madrid (2003), chương 3.

12.               Điôn (2008).

13.               Điôn (2008).

14.               Trái phiếu sẽ có lãi suất thực 3,5%, giống với lãi suất được sử dụng để tính giá trị của các quyền có được cho đến nay khi xác định giá trị danh nghĩa của trái phiếu.

15.               Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro hoặc Ủy ban Quốc gia về Tiết kiệm Hưu trí.

16.               Mặc dù ít quan trọng hơn nhiều so với cải cách ISSSTE, nhưng cải cách IMSS đã gây tranh cãi gay gắt, vì lần đầu tiên nó yêu cầu nhân viên IMSS phải đóng góp vào lương hưu của chính họ. Lương hưu của họ cho đến nay được tài trợ hoàn toàn từ các khoản thu chung.

17.               Vázquez đã rút lại chữ ký của mình khỏi đề nghị.

18.               Điôn (2008).

19.               Trước đây, các AFORE được phép tính tỷ lệ phần trăm đóng góp, tài sản được quản lý hoặc kết hợp cả hai. Sự đa dạng đáng kinh ngạc của các cấu trúc phí có thể có theo một thỏa thuận như vậy khiến việc so sánh tỷ lệ hoàn vốn hiệu quả giữa các AFORE trở nên khó khăn. SHCP và CONSAR cho rằng việc giới hạn hoa hồng đối với tài sản thuộc quyền quản lý sẽ giúp người tiêu dùng dễ dàng so sánh AFORE hơn. Xem Calderón-Colín et al . (2008); và Aguila et al . (2008).

20.               Tại nhiều cuộc họp, những người tham gia được cung cấp các bảng cho phép họ, dựa trên độ tuổi và số năm phục vụ, có thể tính toán giá trị trái phiếu công nhận của họ ngay tại chỗ.

21.               SHCP (2009:74).

22.               Sự thụ động của các công đoàn khu vực công có thể đã góp phần vào việc giao tiếp kém ở giai đoạn cải cách này: đã ủng hộ việc áp dụng cải cách ISSSTE, các công đoàn sau đó đã làm việc chăm chỉ để ngăn chặn các nỗ lực lật đổ nó, nhưng họ hầu như không quan tâm đến các lựa chọn. được thực hiện bởi các cá nhân để lấy trái phiếu công nhận.

23.               Ông González Anaya, kiến trúc sư của cải cách ISSSTE, sau đó được giao phụ trách quan hệ tài chính với các bang trong SHCP, phần lớn là do Bộ coi cải cách lương hưu là vấn đề trọng tâm trong các cuộc thảo luận chính sách với các bang.

24.               PensionISSSTE có thể là một ngoại lệ đối với quy tắc này.

Thư mục

Aguila, E., M. Hurd và S. Rohwedder (2008), “Cải cách lương hưu ở Mexico: Sự phát triển của phí quản lý quỹ hưu trí và ảnh hưởng của chúng đối với số dư lương hưu”, Tài liệu làm việc của Trung tâm nghiên cứu hưu trí Đại học Michigan WP 2008-196 , Tháng 9, www.mrrc.isr.umich.edu/publications/papers/pdf/wp196.pdf .

Braine, T. (2007), “Mexico: Tranh cãi về phí lương hưu và lợi nhuận ròng”, The Banker , tháng 4.

Calderón-Colín, R., E. Domínguez và M. Schwartz (2008), “Sự nhầm lẫn của người tiêu dùng: Sự lựa chọn AFORE ở Mexico”, Tài liệu làm việc của IMF WP/08/177, tháng 7, www.imf.org/external/pubs /ft/wp/2008/wp08177.pdf .

Dion, M. (2008), “Retrenchment, Expansion, and the Transformation of Mexico Social Security Policies”, Social Policy and Administration 42:4, tháng 8.

Elizondo, C. (2003), “Sau ngày 2 tháng 7: Những thách thức và cơ hội đối với chính quyền Fox”, trong J. Tulchin và A. Selee (eds), Chính trị và xã hội của Mexico trong quá trình chuyển đổi , Lynne Rienner Publishers, Boulder, CO .

Lozano, L. (2007), “Quỹ hưu trí Mexico: Hoa hồng cao dẫn đến lợi nhuận thấp”, Euromoney , tháng 4.

Madrid, R. (2003), Nhà nước về hưu: Chính trị của việc tư nhân hóa quỹ hưu trí ở Mỹ Latinh và xa hơn nữa , Nhà xuất bản Đại học Stanford, Stanford, CA.

OECD (2004), Khảo sát kinh tế của OECD: Mexico , OECD, Paris.

OECD (2007), Khảo sát kinh tế của OECD: Mexico , OECD, Paris.

Mục sư, M. và C. Wise (2005), “The Lost Sexenio : Vicente Fox and the New Politics of Economic Reform in Mexico”, Chính trị và Xã hội Mỹ Latinh 47:4, tháng 12.

SHCP (2005), “ISSSTE: Una Propuesta de Reforma Integral: Documento de Trabajo”, Bộ Tài chính và Tín dụng Công, Mexico.

SHCP (2009), “Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública: Cuarto trimestre de 2008”, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, www.shcp.gob.mx/FINANZASPUBLICAS/finanzas_publicas_info_trimestral/2008/inf orme_trime408% 20gral.pdf .

Chương 6

Ba Lan: Cải cách hệ thống hưu trí chung, 1996-99

Tóm tắt và kết luận chính

Ba Lan đã đưa ra một cuộc cải cách toàn diện đối với hệ thống hưu trí tuổi già nói chung vào năm 1999 nhằm tăng cường khuyến khích làm việc, đặt hệ thống trên cơ sở vững chắc về thống kê và đảm bảo rằng các nghĩa vụ hưu trí được tài trợ đầy đủ. Cải cách đã thiết lập một hệ thống đóng góp xác định, nhiều trụ cột bao gồm: trụ cột trả theo mức sử dụng (PAYG) dựa trên các khoản đóng góp xác định danh nghĩa (NDC) và được quản lý bởi Tổ chức Bảo hiểm Xã hội (ZUS), một trụ cột được tài trợ bắt buộc trong quỹ hưu trí tư nhân quản lý đóng góp của các cá nhân và trụ cột thứ ba tự nguyện bao gồm các kế hoạch lương hưu của công ty và các phương tiện tiết kiệm khác. Cải cách lương hưu năm 1999 nổi bật vì đã được thiết kế và thông qua dưới hai chính phủ liên tiếp có định hướng chính trị rất khác nhau - có lẽ là cải cách quan trọng nhất kể từ năm 1989 để vượt qua sự chia rẽ đảng phái. Kết quả này phản ánh một số yếu tố:

•            Bối cảnh kinh tế thuận lợi . Vào giữa những năm 1990, nền kinh tế đã phát triển tương đối mạnh mẽ và Ba Lan vẫn có thể sử dụng một phần lớn doanh thu từ tư nhân hóa để hỗ trợ tài chính cho quá trình chuyển đổi sang một hệ thống lương hưu mới.

•            Thỏa thuận rộng rãi về sự cần thiết phải cải cách . Trái ngược với việc công dân của nhiều quốc gia Tây Âu phải đối mặt với áp lực cải cách lương hưu, người Ba Lan bình thường ngày càng không hài lòng với hệ thống hiện tại, vốn được nhiều người coi là mờ đục và không công bằng, và do đó sẵn sàng thay đổi. Nhận thức của công chúng về nhu cầu cải cách lương hưu cũng tăng lên nhờ thảo luận rộng rãi trong công chúng về áp lực nhân khẩu học và tài chính đối với hệ thống lương hưu.

•            Phi chính trị hóa và giao tiếp hiệu quả về các vấn đề . Việc thành lập Văn phòng Chính phủ Đặc mệnh toàn quyền về Cải cách An sinh Xã hội (BPR) vào năm 1996 đã cho phép các cơ quan chức năng phi chính trị hóa cải cách lương hưu ở một mức độ nào đó. BPR đã có thể kết hợp các cách tiếp cận tư vấn và kỹ trị để hoạch định chính sách: nó liên tục tham gia vào các hoạt động truyền thông và đối thoại với công chúng với các bên liên quan khác nhau, nhưng thiết kế cải cách thực sự tập trung vào một thể chế tương đối phi chính trị với trình độ chuyên môn cao. Do đó, BPR đã đóng một vai trò quan trọng trong việc giáo dục cả giới thượng lưu và công chúng, tạo ra sự đồng thuận giữa các đảng ủng hộ cải cách và thiết kế một kế hoạch cải cách. Nó cũng trở thành đầu mối cung cấp tư vấn và hỗ trợ bên ngoài, cả về kỹ thuật và tài chính.

•            Nhượng bộ và “thanh toán phụ” cho các đối thủ tiềm năng của cải cách . Kế hoạch cải cách đã giao một vai trò rất quan trọng trong hệ thống mới cho Tổ chức Bảo hiểm Xã hội (ZUS) hiện tại, cơ quan này đã giúp vô hiệu hóa sự phản đối tiềm ẩn từ quý đó. Tương tự như vậy, các công đoàn đã nhượng bộ về các vấn đề như tuổi nghỉ hưu, và họ cũng được tạo cơ hội đáng kể để trở thành những người tham gia tích cực vào hệ thống hưu trí cải cách - cả hai liên đoàn công đoàn lớn đều nằm trong số những người sáng lập quỹ hưu trí được tạo ra khi cuộc cải cách được thực hiện.

• Trì hoãn những vấn đề khó khăn nhất . Tại một số thời điểm, cả hai chính phủ liên quan đến việc thông qua luật cải cách lương hưu đã cố gắng duy trì đà cải cách bằng cách giải quyết các vấn đề ít gây tranh cãi trước và hoãn xem xét các vấn đề gây tranh cãi hơn. Điều này đã giúp giữ cho quá trình cải cách tiếp tục; quả thực, việc thông qua những yếu tố đầu tiên của cải cách thực sự đã tạo thêm áp lực buộc phải hành động đối với phần còn lại của chương trình cải cách. Tuy nhiên, hai trong số những vấn đề khó khăn nhất - câu hỏi về "lương hưu bắc cầu" cho các nhóm được hưởng quyền nghỉ hưu sớm và luật điều chỉnh các khoản chi trả từ trụ cột được tài trợ bắt buộc - đã bị hoãn lại trong năm 1997-98 và vẫn chưa được giải quyết. Việc không giải quyết được vấn đề nghỉ hưu sớm có thể gây tốn kém về lâu dài.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Sự bất ổn trong nội các đã tạo nên bối cảnh cho việc hoạch định chính sách trong hầu hết lịch sử hậu cộng sản của Ba Lan. Đất nước này có 9 thủ tướng trong những năm 1990, và liên minh cánh tả cầm quyền trong giai đoạn 1993-1997, khi cải cách lương hưu được thiết kế và triển khai, đã trải qua 3 đời thủ tướng mặc dù chiếm đa số trong quốc hội. Ngược lại, sự mong manh của các liên minh cầm quyền đã nâng cao vai trò thảo luận của quốc hội, đặc biệt là hạ viện của nó, Hạ nghị viện : kỷ luật đảng có xu hướng yếu, vì vậy ngay cả những chính phủ với đa số vững chắc cũng có thể thấy các đề xuất của họ bị quốc hội từ chối hoặc sửa đổi mạnh mẽ. Tuy nhiên, bất chấp những thay đổi nội các thường xuyên và xung đột gay gắt về các biện pháp cụ thể, nhu cầu cải cách đã được tất cả các bên nhận ra và định hướng tổng thể của chính sách kinh tế khá nhất quán, cho thấy một mức độ cải cách nhất định. 1

Ngoài sự bất ổn của chính phủ, bối cảnh cải cách lương hưu vào giữa những năm 1990 là tương đối thuận lợi. Đầu tiên, sau khi đã vượt qua cuộc suy thoái chuyển đổi nhanh nhưng ngắn trong giai đoạn 1990-1991, Ba Lan đã đạt được mức tăng trưởng GDP thực tế ổn định ở mức 5-7% mỗi năm. Thứ hai, trong khi nhu cầu cải cách lương hưu ngày càng rõ ràng, vẫn còn thời gian để hành động trước khi Ba Lan đạt đến điểm khủng hoảng. Tình hình nhân khẩu học, mặc dù sẽ xấu đi trong dài hạn, nhưng dự kiến sẽ duy trì tương đối thuận lợi trong một số năm: tỷ lệ người già phụ thuộc (tỷ lệ giữa dân số trong độ tuổi nghỉ hưu và dân số trong độ tuổi lao động) được dự đoán sẽ duy trì ở mức gần như ổn định ở khoảng 23% đến năm 2005 trước khi tăng lên khoảng 34% vào năm 2020. 2 Tỷ lệ tương đối thấp này hoàn toàn trái ngược với tỷ lệ phụ thuộc hệ thống cao - và đang gia tăng (tỷ lệ người hưởng lương hưu trên người có việc làm), vào năm 1995 là trên 60%. 3 Tỷ lệ phụ thuộc vào hệ thống cao khiến cải cách trở nên cấp thiết hơn và cho thấy sự cần thiết phải có bất kỳ cải cách nào để giải quyết các động cơ khuyến khích nghỉ hưu sớm, cũng như những thách thức về nhân khẩu học phía trước.

Các điều kiện kinh tế và nhân khẩu học tương đối thuận lợi không thể dễ dàng bị lợi dụng để trì hoãn cải cách lương hưu vì hai lý do. Đầu tiên, vào giữa những năm 1990, hệ thống này được nhiều người Ba Lan bình thường coi là không công bằng và không minh bạch. 4 Thứ hai, Ba Lan vẫn mắc nợ nhiều và thâm hụt ngân sách lớn. Mặc dù tỷ lệ nợ công trên GDP đang giảm nhanh chóng từ mức cao nhất năm 1993 là 88,7%, quốc gia này đang bị các chủ nợ giám sát chặt chẽ vì bất kỳ dấu hiệu nào cho thấy liên minh cánh tả được bầu vào năm 1993 đang nới lỏng cam kết củng cố tài khóa hoặc cải cách thị trường. . Do các khoản trợ cấp ngân sách cho hệ thống hưu trí được nhiều người coi là nguyên nhân chính dẫn đến thâm hụt ngân sách (Bảng 6.1), 5 nên có mối liên hệ rõ ràng giữa cải cách lương hưu và củng cố tài khóa. Cuối cùng, vẫn có cơ hội sử dụng các khoản thu đáng kể từ tư nhân hóa trong tương lai để hỗ trợ tài chính cho việc thực hiện cải cách lương hưu mà không áp đặt các chi phí cao không thể chấp nhận được đối với các nhóm cụ thể. 6

Bảng 6.1. Chi trợ cấp thương tật và hưu trí

Phần trăm GDP

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Hưu trí và trợ cấp thương tật

8.6

12.6

14.6

14.6

15.4

14.6

15.2

Trợ cấp ngân sách cho hệ thống hưu trí Trong đó:

4.4

6.3

6.2

6.1

4.2

4.1

Quỹ bảo hiểm xã hội (ZUS)

2.7

4.3

4.2

3.9

2.1

1.9

Quỹ bảo hiểm xã hội nông dân (KRUS)

1.7

2

2

2.2

2.1

2.2

Nguồn: OECD (1997), Khảo sát kinh tế của OECD: Ba Lan , OECD, Paris.

Diễn viên và sở thích

Trước năm 1996, các chủ thể chính là Bộ Lao động và Chính sách Xã hội và Bộ Tài chính. Cơ quan thứ nhất chịu trách nhiệm về chính sách lương hưu và tự coi mình là người bảo vệ quyền lợi của người hưu trí, nhưng áp lực tài chính đảm bảo rằng cơ quan thứ hai cũng tham gia sâu hơn. Ban đầu, có tương đối ít ý kiến đóng góp từ bên ngoài vào chính sách, ngoài các cuộc biểu tình phổ biến chống lại các biện pháp thắt lưng buộc bụng và các đề xuất của một số ít chuyên gia. Một số thể chế đóng vai trò quan trọng sau này chỉ xuất hiện trong quá trình cải cách. Vì vậy, trong giai đoạn quan trọng của cải cách, cơ quan nhà nước quan trọng nhất là Văn phòng Chính phủ Đặc mệnh toàn quyền về Cải cách An sinh Xã hội (BPR), được thành lập nhằm nỗ lực giảm bớt xung đột chính trị về cải cách lương hưu. Bản thân ZUS và sau này là cơ quan quản lý quỹ hưu trí mới được thành lập UNFE cũng có ảnh hưởng đáng kể, đặc biệt là trong quá trình thực hiện.

Các chính đảng lớn của Ba Lan bị chia rẽ nội bộ về hướng cải cách lương hưu. Liên minh Cánh tả Dân chủ (SLD) hậu cộng sản và Đảng Nông dân Ba Lan (PSL), liên minh cầm quyền với nhau trong giai đoạn 1993-1997, cả hai đều có phe phái mạnh mẽ phản đối cải cách cơ cấu lương hưu. Điều này cũng đúng, mặc dù ở mức độ thấp hơn, đối với liên minh Đoàn kết Hành động Bầu cử (AWS)-Liên minh Tự do (UW) được bầu vào năm 1997. Do đó, những vấn đề khó giải quyết nhất không phải nảy sinh giữa các đảng phái chính trị mà là giữa chính phủ và ngành thương mại các công đoàn, với mối quan tâm chính là ngăn chặn sự gia tăng mạnh về tuổi nghỉ hưu, để bảo vệ quyền nghỉ hưu sớm của nhiều thành viên của họ và để đảm bảo tỷ lệ thay thế cao nhất có thể. Hai liên đoàn công đoàn lớn là Công đoàn Đoàn kết và Liên minh Công đoàn Toàn Ba Lan (OPZZ). 7 Mặc dù có định hướng về hai cực đối lập của quan điểm chính trị, nhưng hai liên đoàn đã đưa ra lý do chung về một số vấn đề cải cách lương hưu và khi hành động cùng nhau, họ có ảnh hưởng rất lớn. Hơn nữa, trong khi Đoàn kết không thể được coi là một bên có quyền phủ quyết, thì các liên kết của nó với AWS có nghĩa là nó gần như là một bên sau năm 1997.

Nhiều tác nhân bên trong và bên ngoài khác cũng tham gia. Các viện nghiên cứu và các chuyên gia độc lập8 đóng một vai trò quan trọng, đặc biệt là khi xác định các giải pháp có thể phá vỡ thế bế tắc mà cuộc tranh luận cải cách dường như đã đạt được vào những năm 1995-96. 9 Hành lang ngành và sau này là các tổ chức tài chính - đặc biệt là các quỹ hưu trí mới thành lập - cũng trở thành những nhân tố quan trọng trong giai đoạn thực hiện, và Ngân hàng Thế giới cũng như các nhà tài trợ bên ngoài khác đóng vai trò chính trong việc hỗ trợ công việc của BPR cả về mặt kỹ thuật và tài chính. Nhìn chung, các chủ thể phi chính phủ có xu hướng tương tác với chính phủ hơn là với nhau. Có rất ít cuộc đối thoại giữa họ và chắc chắn không có gì giống như một cuộc đàm phán lớn mang tính “hòa thuận”. 10 Điều này có thể đã làm cho cải cách dễ dàng hơn, vì nó có nghĩa là không có liên minh chống cải cách rộng rãi nào hình thành.

lịch sử vấn đề

Vấn đề lương hưu của Ba Lan

Ba Lan hậu cộng sản đã thừa hưởng từ chế độ cũ một hệ thống PAYG, xác định lợi ích vốn đã mất cân bằng. Trong những năm 1980, chính quyền cộng sản đã mở rộng quyền nghỉ hưu sớm cho nhiều nhóm chuyên nghiệp trong nỗ lực giảm bớt áp lực thị trường lao động và làm dịu tình hình chính trị. 11 Xu hướng này tiếp tục trong những năm đầu của quá trình chuyển đổi, khi nghỉ hưu sớm được sử dụng như một hình thức điều chỉnh thị trường lao động thụ động. 12 Đến năm 1997, tuổi nghỉ hưu thực tế đã giảm xuống còn 58,3 đối với nam và 54,1 đối với nữ. Nhiều điều chỉnh khác đã được thực hiện trên cơ sở đặc biệt trong suốt đầu những năm 1990, khi các chính phủ và nghị sĩ nhận thấy mình bị kẹt giữa nhu cầu kiềm chế chi tiêu lương hưu đang phình to và áp lực mạnh mẽ của dân chúng đòi những lợi ích hào phóng hơn. 13 Mặc dù một số thay đổi nhằm mục đích giảm chi tiêu lương hưu và tăng cường mối liên hệ giữa đóng góp và lợi ích, nhưng những thay đổi này lại bị lấn át bởi các biện pháp làm tăng yếu tố phân phối lại trong hệ thống và sự hào phóng tổng thể của nó. 14 Tỷ giá thay thế tăng mạnh, 15 và chi lương hưu tăng gần gấp đôi so với GDP (Bảng 6.1). 16 Nợ ngầm cho lương hưu (IPD) 17 đã tăng lên mức ước tính là 220% GDP vào năm 1995. 18 Tỷ lệ đóng góp tăng đều đặn nhưng không theo kịp tốc độ tăng chi cho lương hưu: chuyển từ ngân sách nhà nước sang chi trả cho bảo hiểm xã hội thâm hụt hệ thống an ninh vượt quá 6% GDP trong năm 1993-94.

Càng ngày, bản chất đặc biệt của chính sách lương hưu càng được coi là một vấn đề lớn theo đúng nghĩa của nó. Việc liên tục sửa đổi các tham số hệ thống đã làm xói mòn niềm tin của công chúng vào hệ thống và càng khuyến khích nghỉ hưu sớm. 19 Hơn nữa, trong những năm trước 1996, Tòa án Hiến pháp đã nhiều lần bác bỏ những thay đổi cụ thể đối với hệ thống, buộc chính phủ phải hoàn trả các khoản trợ cấp đã được khôi phục còn nợ. Điều này càng nhấn mạnh sự cần thiết của một cách tiếp cận có hệ thống hơn. Toà án nhất quán nhấn mạnh rằng các phán quyết của nó không ngăn cản sự thay đổi lâu dài, có hệ thống trong các quy định về lương hưu, với điều kiện là nó dựa trên luật pháp phù hợp. 20 Các quyết định của nó là nhân tố chính trong việc đưa vấn đề cải cách lương hưu cơ bản hơn vào chương trình nghị sự của chính phủ.

Xu hướng dư luận

Dữ liệu khảo sát vào giữa những năm 1990 cho thấy niềm tin vào hệ thống lương hưu ngày càng giảm sút và sự chấp nhận ngày càng tăng đối với nhu cầu thay đổi. 21 Vào đầu năm 1997, khoảng 70% số người tham gia khảo sát cho rằng hệ thống này không rõ ràng và gần hai phần ba nói rằng họ không hiểu cơ sở để tính lương hưu của mình. 22 Hơn nữa, sự thiếu hiểu biết này đã góp phần tạo ra nhận thức phổ biến rằng hệ thống này không công bằng: người dân hiểu rằng mối liên hệ yếu ớt giữa đóng góp và lợi ích che giấu rất nhiều sự phân phối lại, phần lớn khó có thể biện minh trên cơ sở công bằng, và hầu hết những người đóng góp dường như đã tin rằng họ là những kẻ thua cuộc ròng trong trò chơi phân phối lại này - một niềm tin khiến cho các đề xuất đóng góp xác định có sức hấp dẫn lớn. Cuối cùng, bức tranh ngày càng ảm đạm về tương lai lương hưu của Ba Lan do các phương tiện thông tin đại chúng đưa ra đã thuyết phục nhiều người Ba Lan rằng hiện trạng là không bền vững cũng như không công bằng. 23 Điều này trái ngược với tình hình ở nhiều quốc gia OECD khác, nơi các cử tri vẫn gắn bó sâu sắc với các hệ thống chưa được cải cách, ngay cả khi những hệ thống này cũng được coi là không bền vững.

Về nguyên tắc, ít nhất, những người Ba Lan bình thường sẵn sàng đón nhận những thay đổi cơ bản: đa số ủng hộ tài khoản cá nhân, mối liên hệ chặt chẽ giữa lợi ích và đóng góp, và được tài trợ hơn là tài trợ PAYG. Hơn nữa, các cuộc thăm dò dư luận cho thấy rằng công chúng đã tiếp nhận các đề xuất về việc tư nhân quản lý trụ cột thứ hai. 24 Sự cởi mở đối với các giải pháp của khu vực tư nhân phản ánh sự thiếu tin tưởng vào các thể chế nhà nước nói chung và ZUS nói riêng, cũng như danh tiếng tương đối tốt của khu vực tài chính Ba Lan. Đối với tất cả các vấn đề của nó, khu vực tài chính của Ba Lan, mặc dù vẫn chưa trưởng thành, đã được điều tiết tương đối tốt và đã tránh được các cuộc khủng hoảng lớn.

Quy trình chính sách: xây dựng

Các cuộc tranh luận về cải cách cơ bản hơn đã diễn ra giữa các chuyên gia và quan chức từ năm 1991 nhưng có rất ít tác động. 25 Liên minh SLD-PSL lên nắm quyền vào năm 1993 đã đưa vào chương trình của mình một cam kết mơ hồ về cải cách lương hưu, nhưng vì sự hỗ trợ của người hưu trí là rất quan trọng đối với chiến thắng trong cuộc bầu cử nên xu hướng ban đầu của chính phủ là tăng lương hưu . Tuy nhiên, Bộ Tài chính đã bắt đầu đưa ra các đề xuất về cải cách triệt để hệ thống hưu trí, chủ yếu được thúc đẩy bởi nhu cầu cam kết của chính phủ với một lộ trình củng cố tài chính đáng tin cậy và để cho các chủ nợ đa phương và thị trường thấy rằng các bên liên minh đã ủng hộ. cam kết cải cách kinh tế hơn nữa. Tham vọng của Bộ tài chính đã bị Bộ Lao động và Chính sách xã hội (MPPS) phản đối, phản đối cả hai biện pháp tức thời, chẳng hạn như lập chỉ mục lương hưu theo giá thay vì tiền lương,26 và các đề xuất của Bộ tài chính về cải cách cơ cấu lương hưu liên quan đến một lương hưu cơ bản được tài trợ trên cơ sở PAYG, với hầu hết các điều khoản dựa trên một trụ cột được tài trợ bắt buộc. MPPS ủng hộ một cải cách tham số khiêm tốn mà bộ tài chính coi là không bền vững về mặt tài chính. Chính sách của chính phủ dao động giữa hai bên trong suốt năm 1994-1995, vì không bộ nào có thể áp đặt các ưu tiên của mình đối với chính sách lương hưu.

Một số đề xuất cải cách phi chính phủ cũng được đưa ra trong khoảng thời gian này, trong đó đáng kể nhất là những đề xuất do Công đoàn đoàn kết và Viện Lao động và các vấn đề xã hội (IPSS) đưa ra; các yếu tố của cả hai cuối cùng đã tìm được đường vào cuộc cải cách đã được thông qua. Đoàn kết đề xuất phân bổ trái phiếu tư nhân hóa cho tất cả nhân viên để giúp tài trợ cho việc tạo ra trụ cột được tài trợ, và cả Đoàn kết và IPSS đều ủng hộ một yếu tố NDC quan trọng trong trụ cột PAYG. 27

Phi chính trị hóa cải cách lương hưu

Thế bế tắc đã được phá vỡ sau khi thay đổi chính phủ vào tháng 2 năm 1996. Thủ tướng mới, Wlodzimierz Cimoszewicz, là người ủng hộ cải cách cơ cấu hơn là cải cách tham số, và ông đã bổ nhiệm một bộ trưởng ủng hộ cải cách, Andrzej B^czkowski, vào MPPS. Là một nhà hoạt động trước đây của Công đoàn Đoàn kết, B^czkowski cũng cung cấp cho chính phủ mối liên hệ với phe đối lập. Tại thời điểm này, chính phủ đã thành lập Văn phòng Đặc mệnh Toàn quyền về Cải cách An sinh Xã hội của Chính phủ (BPR) dưới sự bảo trợ của MPPS, với bộ trưởng đóng vai trò là đại diện toàn quyền. BPR được giao nhiệm vụ chuẩn bị một kế hoạch cải cách lương hưu cho chính phủ, do đó đưa ra một lối thoát khỏi mối thù giữa các bộ đã là đặc điểm của những năm trước. Việc thành lập BPR phản ánh nhận thức về sự cần thiết phải có sự đồng thuận rộng rãi giữa các đảng đối với cải cách lương hưu - điều không dễ đạt được trong môi trường chính trị thường bị phân cực của Ba Lan. Mặc dù chính thức trực thuộc MPPS, BPR có mức độ độc lập trên thực tế cao . Nó cũng phần lớn nằm ngoài chính trị của đảng, tập hợp các nhà kinh tế, luật sư, cựu quan chức và các chuyên gia khác từ khắp các lĩnh vực chính trị. Vào tháng 11 năm 1996, quyền giám sát BPR được chuyển giao cho văn phòng thủ tướng, trong nỗ lực tăng cường quyền tự chủ hơn nữa và bảo vệ nó khỏi những người trong chính phủ tiếp tục phản đối cải cách cơ cấu lương hưu. 28

BPR nhanh chóng trở thành đường dẫn chính cho hỗ trợ bên ngoài trong lĩnh vực cải cách lương hưu. Một số lượng lớn các nhà tài trợ quốc tế và các cơ quan khác đã đóng vai trò tích cực trong quá trình chuẩn bị cải cách, bao gồm Ngân hàng Thế giới, USAID, UNDP, Quỹ Kiến thức của Anh, IFC, PHARE và SIDA. Ngân hàng Thế giới đã giúp thành lập và tài trợ cho BPR, được điều hành hàng ngày bởi một quan chức Ngân hàng Thế giới người Ba Lan biệt phái, và các đại diện của BPR đã làm việc chặt chẽ với các tổ chức tài trợ để xác định nhu cầu và tạo điều kiện phối hợp hỗ trợ của họ. Thụy Điển, quốc gia tiên phong trong các hệ thống NDC, đã hỗ trợ tài chính cho việc phát triển chương trình NDC và hỗ trợ tạo ra mô hình được sử dụng để chạy các mô phỏng của chương trình này.

Ngoài chính BPR, Bộ tài chính, Kho bạc Nhà nước và ZUS đã tham gia vào quá trình chuẩn bị cải cách. Mặc dù ban đầu không hào hứng với các kế hoạch của BPR, nhưng ZUS không phản đối cải cách cơ cấu lương hưu. Sự hợp tác của nó phần nào phản ánh thực tế là các kế hoạch cải cách dự kiến một vai trò quan trọng cho nó trong hệ thống mới, với tư cách là cơ quan thanh toán bù trừ cho tất cả các khoản thanh toán lương hưu, người quản lý trụ cột đầu tiên và cơ quan chịu trách nhiệm quản lý hệ thống tài khoản cá nhân mới. Hơn nữa, chủ tịch ZUS là một người được bổ nhiệm chính trị và do đó có thể bị kỷ luật vì không ủng hộ đường lối của chính phủ. 29

“An ninh thông qua sự đa dạng”

Kế hoạch cải cách dự thảo của BPR, được gọi là An ninh thông qua Đa dạng , được trình bày vào tháng 2 năm 1997 (Hộp 6.1). Mục đích chính của nó là đảm bảo rằng hệ thống có thể cung cấp đủ lương hưu tuổi già cho người dân một cách bền vững về mặt tài chính. Chấm dứt một loạt các đặc quyền theo ngành và các yếu tố phân phối lại khác của hệ thống được cho là không công bằng là mục tiêu chính thứ hai. Ngoài ra, đã có nhận thức rõ ràng về sự cần thiết phải bảo vệ các quyền đã đạt được của người lao động lớn tuổi, đặc biệt là để tránh bị Tòa án Hiến pháp can thiệp thêm; để khuyến khích sự nghiệp dài hơn và tiết kiệm cá nhân; và để đa dạng hóa các rủi ro mà những người hưu trí trong tương lai phải đối mặt. Việc tạo ra mối liên hệ rõ ràng, ổn định giữa đóng góp và lợi ích được coi là rất quan trọng để đảm bảo rằng các khuyến khích làm việc lâu hơn và đóng góp nhiều hơn có hiệu quả. 30 Người ta cũng hy vọng rằng mối liên kết như vậy sẽ hạn chế phạm vi thao túng chính trị và cấp lợi ích đặc biệt cho các nhóm vận động hành lang cụ thể. Cả BPR và Ngân hàng Thế giới cũng nhận thấy các quỹ hưu trí đang nổi lên như những nhà đầu tư tổ chức dài hạn, có khả năng ổn định hệ thống tài chính và kích thích tăng trưởng.

Hộp 6.1. Kế hoạch cải cách lương hưu

Kế hoạch cải cách do BPR nghĩ ra đã dựa trên các yếu tố của các đề xuất cải cách khác nhau đã được lưu hành vào năm 1996. Hệ thống hưu trí tuổi già sẽ được tách ra khỏi phần còn lại của hệ thống bảo hiểm xã hội. Thuế suất tiền lương cơ bản sẽ không thay đổi ở mức 36,59%, nhưng sẽ được chia khoảng 50/50 giữa người sử dụng lao động và người lao động, thay vì được người sử dụng lao động trả toàn bộ. Chỉ hơn một nửa khoản đóng góp này, tương đương với 19,52% tổng tiền lương, sẽ được dùng để cung cấp lương hưu cho người già, phần còn lại dành cho các khoản đóng góp xã hội bắt buộc khác. Việc cung cấp lương hưu cho người già sẽ được tổ chức theo ba trụ cột:

•       Trụ cột PAYG quan trọng sẽ vẫn duy trì, giữ lại 12,22% tổng lương; tuy nhiên, những khoản này giờ đây sẽ được ghi có vào các tài khoản cá nhân trên cơ sở NDC. Một quỹ dự trữ nhân khẩu học đã được tạo ra để giảm bớt áp lực lên trụ cột PAYG do sự thay đổi nhân khẩu học gây ra. 1

•       Số dư của khoản đóng góp lương hưu bắt buộc (7,3% tổng lương) sẽ chuyển sang một trụ cột mới, được tài trợ đầy đủ, dưới sự quản lý của các quỹ hưu trí tư nhân. Các quỹ này phải tuân theo các quy tắc về đa dạng hóa danh mục đầu tư. 2 Các cá nhân tham gia vào trụ cột thứ hai phải chọn quỹ hưu trí trước ngày 30 tháng 9 năm 1999 hoặc được chỉ định ngẫu nhiên vào một quỹ.

•       Trụ cột thứ ba sẽ là tự nguyện, bao gồm các chế độ lương hưu của công ty và các công cụ tiết kiệm khác.

Lợi ích trụ cột đầu tiên sẽ phụ thuộc vào đóng góp trọn đời, 3 quy tắc lập chỉ mục thống nhất và tuổi nghỉ hưu. Lương hưu tối thiểu phải được đảm bảo cho bất kỳ ai có 25 năm đóng góp, 4 nhưng hệ thống PAYG sẽ không mang tính phân phối lại. Các nhà cải cách lập luận mạnh mẽ rằng tái phân phối có lợi cho người nghèo cao tuổi được thực hiện tốt hơn bên ngoài hệ thống hưu trí tuổi già. Lợi ích trụ cột thứ hai sẽ phụ thuộc vào đóng góp, tuổi nghỉ hưu và hiệu quả của chiến lược đầu tư của quỹ. Các quy tắc tính toán trợ cấp sẽ không thay đổi đối với những người nghỉ hưu cho đến năm 2006 và các trợ cấp được trao trước khi cải cách sẽ không bị ảnh hưởng. Các quyền có được trước cải cách của những người nghỉ hưu sau năm 2006 sẽ được chuyển đổi thành “vốn ban đầu” trong hệ thống mới (Chlon et al., 1999:15).

Việc tham gia vào trụ cột thứ hai là bắt buộc đối với những người sinh năm 1969 trở đi, 5 trong khi những người sinh trước năm 1949 sẽ nghỉ hưu theo hệ thống PAYG hiện có. Các nhóm sinh năm 1949-68 có thể chọn tham gia hoặc không tham gia trụ cột thứ hai; những người không chọn tài khoản trụ cột thứ hai vào cuối năm 1999 phải trả toàn bộ 19,52% tổng lương vào tài khoản NDC trụ cột đầu tiên của họ. Các ước tính của BPR gợi ý rằng, đối với những người khoảng 50 tuổi, không có nhiều lựa chọn giữa việc tham gia và không tham gia vào trụ cột thứ hai, nhưng đối với những người lao động lớn tuổi thì điều đó có vẻ rủi ro (Góra, 2000). Mặc dù tuổi nghỉ hưu “chính thức” là 62 đối với cả nam và nữ, nhưng đây chỉ đơn giản là độ tuổi mà một người có thể nhận được các quyền lợi; sẽ không có nghĩa vụ phải rời khỏi thị trường lao động ở bất kỳ độ tuổi cụ thể nào, và trên thực tế, tỷ lệ thay thế dự kiến sẽ tăng đáng kể đối với những người lựa chọn sự nghiệp lâu dài hơn (Bảng 6.2).

1.       Quỹ này hiện đang tích lũy và đầu tư bất kỳ khoản thặng dư nào vào trụ cột đầu tiên cộng với một điểm phần trăm của hóa đơn tiền lương được chuyển cho nó trong năm 2002-08.

2.       Các quỹ hoạt động trong trụ cột 2 có thể nắm giữ không quá 40% tài sản trực tiếp bằng cổ phiếu của các công ty niêm yết trên thị trường chứng khoán 40%, 5% tài sản nước ngoài, 10% chứng khoán thị trường thứ cấp, 10% quỹ đầu tư quốc gia và 15% trái phiếu chính quyền địa phương.

3.       Cải cách quy định các khoản đóng góp từ ngân sách nhà nước thay cho một cá nhân trong thời gian thực hiện nghĩa vụ quân sự, nghỉ phép của cha mẹ và chăm sóc trẻ em khuyết tật.

4.       Nó được trả từ 65 tuổi cho những người được hưởng lương hưu thấp hơn 49% lương hưu trung bình. Một phúc lợi được tài trợ từ doanh thu chung (không phải đóng góp lương hưu) sẽ đưa số tiền này lên đến mức tối thiểu. Điều này nhằm mục đích tách biệt việc tái phân phối (thông qua ngân sách) với việc tái phân bổ thu nhập theo vòng đời (thông qua hệ thống lương hưu).

5.       Điều này trái ngược với tình hình ở Hungary, nơi các tòa án ra phán quyết chống lại bất kỳ nỗ lực nào nhằm bắt buộc những người đã đi làm phải tham gia vào trụ cột thứ hai.

Cuộc cải cách dựa trên một số mô hình nước ngoài, trong đó mô hình Chile và Thụy Điển được nghiên cứu kỹ lưỡng nhất. Tuy nhiên, hệ thống ba trụ cột do BPR đề xuất bao gồm trụ cột đầu tiên lớn hơn nhiều so với mô hình 31 của Chile và vai trò của các quỹ hưu trí lớn hơn so với hệ thống của Thụy Điển. Vẫn có sự phản kháng đáng kể đối với một hệ thống được tài trợ, và ngay cả những người ủng hộ quỹ hưu trí cũng nhận thức được những rủi ro liên quan đến việc phụ thuộc quá mức vào các chương trình được tài trợ trong hệ thống tài chính vẫn còn khá non nớt của Ba Lan. Hơn nữa, khoản nợ lương hưu tiềm ẩn rất lớn của Ba Lan sẽ khiến việc chuyển đổi nhanh chóng từ PAYG sang một hệ thống được tài trợ chủ yếu trở nên cực kỳ tốn kém. 32 Đảm bảo rằng một phần đáng kể thuế lương tiếp tục chảy vào trụ cột đầu tiên để đổi lấy lợi ích của PAYG sau này là một cách để giảm thâm hụt hệ thống hưu trí có thể nhìn thấy trong giai đoạn chuyển tiếp. 33 Cuối cùng, BPR lập luận rằng sự phân chia cân bằng hơn giữa các trụ cột sẽ cho phép quản lý rủi ro tốt hơn: tỷ suất lợi nhuận trong trụ cột đầu tiên sẽ được liên kết với sự tăng trưởng của cơ sở đóng góp và do đó sẽ phụ thuộc vào thị trường lao động và hiệu suất năng suất, trong khi các trụ cột được tài trợ sẽ phụ thuộc vào tỷ suất lợi nhuận của các danh mục đầu tư. 34

Bảng 6.2. Tỷ lệ thay thế trung bình dự kiến theo hệ thống mới 1

Theo phần trăm của mức lương cuối cùng

Tuổi nghỉ hưu

60

61

62

63

64

65

66

67

68

69

70

Trụ cột đầu tiên

21.8

23.2

24.7

26.3

28,0

29.9

31,8

33,9

36.2

38,7

41.3

Trụ cột thứ hai

22,9

24,5

26.2

28,0

30,0

32.2

34,5

37,0

39,7

42,6

45,9

Tổng cộng

44,7

47,7

50,9

54.3

58,0

62.1

66.3

70,9

75,9

81.3

87.2

1.Được tính toán dựa trên giả định về tỷ lệ hoàn vốn danh nghĩa là 3% cho trụ cột thứ nhất và 6% cho trụ cột thứ hai.

Nguồn: Ước tính BPR trong Chlon et al. (1999), “Định hình cải cách lương hưu ở Ba Lan: An ninh thông qua tính đa dạng”, Tài liệu Thảo luận về Bảo trợ xã hội của Ngân hàng Thế giới số 9923, Ngân hàng Thế giới, Washington, DC.

Khi soạn thảo kế hoạch cải cách, BPR đã để sang một bên hai lĩnh vực có nhiều vấn đề nan giải - lương hưu cho người khuyết tật, vốn sẽ được tách ra khỏi hệ thống lương hưu cho người già và lương hưu cho công dân nông thôn thuộc Quỹ Bảo hiểm Xã hội Nông dân (KRUS). Cả hai thiếu sót đều đáng kể. Tỷ lệ người hưu trí khuyết tật trong tổng số người hưu trí đã tăng gấp đôi trong nửa đầu những năm 1990, vì những khoản lương hưu này được sử dụng nhằm hạn chế sự gia tăng tỷ lệ thất nghiệp đã đăng ký, và đến năm 1996, họ chiếm hơn 35% tổng số người hưu trí. ở Ba Lan. Tuy nhiên, cải cách lương hưu tàn tật đã bị hoãn lại cho đến sau khi cải cách lương hưu tuổi già. Ban đầu, cải cách cũng nhằm mục đích bao gồm cả nông dân, nhưng BPR buộc phải từ bỏ ý tưởng này ngay từ giai đoạn đầu, một phần vì nó gây ra những khó khăn đặc biệt về kỹ thuật nhưng chủ yếu là do sức mạnh của vận động hành lang nông nghiệp nói chung và PSL nói riêng đã khiến nó không thể chạm vào KRUS.

Quy trình chính sách: áp dụng

Ban đầu, chính phủ dự định kết hợp cải cách trụ cột đầu tiên (PAYG) với việc tạo ra trụ cột thứ hai mới và điều chỉnh lại lương hưu tư nhân bổ sung. Tuy nhiên, khi các cuộc bầu cử đang đến gần, chính phủ đã đảo ngược hướng đi và lựa chọn chiến lược tách rời các khía cạnh cải cách khác nhau, để lại các vấn đề gây tranh cãi hơn sẽ được giải quyết sau cuộc bầu cử.

Thông qua dự luật cải cách lương hưu

An ninh thông qua sự đa dạng đã được chính phủ phê duyệt vào tháng 4 năm 1997 và sau đó là Ủy ban ba bên về các vấn đề xã hội và kinh tế, cơ quan được thành lập vào năm 1994 để cung cấp một diễn đàn cho các cuộc thảo luận chính sách liên quan đến công đoàn, người sử dụng lao động và nhà nước. Ủy ban đã đưa ra sự ủng hộ tổng thể của mình đối với kế hoạch bất chấp sự nghi ngờ của công đoàn về các khía cạnh cụ thể của cải cách. Những điều này chủ yếu liên quan đến trụ cột PAYG và việc giảm hoặc loại bỏ quyền nghỉ hưu sớm của ngành. Lo lắng để càng nhiều cải cách được thông qua càng tốt trước cuộc bầu cử, chính phủ đã để những vấn đề này sang một bên và tập trung vào các yếu tố ít gây tranh cãi hơn của cải cách - ba đạo luật cũng sẽ chi phối trụ cột thứ hai và thứ ba. như điều chỉnh việc sử dụng các khoản thu từ tư nhân hóa để bù đắp các khoản lỗ cho trụ cột đầu tiên của PAYG phát sinh từ việc chuyển một số khoản đóng góp an sinh xã hội sang trụ cột thứ hai. 35 Người ta hy vọng điều này sẽ buộc bất kỳ chính phủ nào nổi lên từ cuộc bầu cử phải thúc đẩy cải cách. Vì vậy, ba dự luật cải cách lương hưu đầu tiên đã được thông qua vào mùa hè năm 1997 với gần 90% ủng hộ trong quốc hội. 36 Tuy nhiên, luật trụ cột thứ hai chỉ đề cập đến “giai đoạn tích lũy”: dự luật về cách chi trả các phúc lợi cho trụ cột thứ hai gây tranh cãi37 và được chuyển sang giai đoạn cải cách tiếp theo.

Việc công đoàn chấp nhận nguyên tắc đóng góp xác định có lẽ phản ánh thực tế là nhiều công nhân tham gia công đoàn mong đợi được hưởng lợi từ một hệ thống ít tái phân phối hơn, trong khi những công nhân có quyền nghỉ hưu sớm tập trung vào việc bảo vệ họ hơn là duy trì các lợi ích xác định. Những người thiệt hại chính khi chuyển sang hệ thống NDC có thể là những người có thu nhập thấp và những người có lịch sử đóng góp ngắn hơn, hai nhóm đã được đối xử tương đối hào phóng theo chương trình cũ. Vì phụ nữ có xu hướng vừa kiếm được ít tiền hơn, vừa có sự nghiệp ngắn hơn và thường xuyên bị gián đoạn hơn, nên phụ nữ làm việc trong các khu vực lương thấp có lẽ là nhóm bị thiệt hại nhiều nhất xét về mặt tương đối, nhưng lợi ích của họ lại được thể hiện yếu ớt trong cuộc tranh luận về cải cách lương hưu. 38 Việc tạo ra một trụ cột được tài trợ bắt buộc do tư nhân quản lý đã giành được sự ủng hộ không chỉ của Công đoàn Đoàn kết, tổ chức đã kêu gọi một trụ cột được tài trợ trong các đề xuất của chính mình, mà còn của OPZZ. Điều này phản ánh, ít nhất một phần, định hướng ủng hộ thị trường nói chung của Công đoàn Đoàn kết, nhưng nó cũng một phần là sản phẩm của chiến lược có chủ ý của BPR nhằm lôi kéo các công đoàn tham gia thảo luận về cải cách ngay từ giai đoạn đầu và về các cơ hội mà cải cách mang lại cho họ. Khi cải cách được thực hiện, cả Công đoàn Đoàn kết và OPZZ đều nổi lên trong số những người sáng lập (trong các liên doanh quốc tế) của các quỹ hưu trí mới. 39

Những nỗ lực của BPR nhằm xây dựng sự ủng hộ giữa các bên đối với cải cách hóa ra lại rất quan trọng, bởi vì phe cánh tả đã thua cuộc bầu cử vào tháng 9 và cuộc cải cách đã được liên minh AWS-UW hoàn thành. Mặc dù có tầm quan trọng to lớn, cải cách lương hưu không xuất hiện nhiều trong chiến dịch bầu cử, phần lớn là do tất cả các đảng lớn đều đã ủng hộ luật ban đầu chỉ vài tháng trước đó và các chuyên gia chính sách lương hưu hàng đầu ở cả hai liên minh đều ủng hộ kế hoạch BPR. Hai đảng hưu trí đã phản đối cuộc bầu cử, một bên trái và một bên phải, nhưng không giành được ghế trong quốc hội. 40 Tuy nhiên, việc tiếp tục cải cách không được đảm bảo vì nhiều nghị sĩ AWS muốn sửa đổi kế hoạch. 41 Tuy nhiên, UW ủng hộ cách tiếp cận của BPR, cũng như hầu hết các quan chức AWS liên quan trực tiếp đến chính sách lương hưu. Do đó, cuối cùng, liên minh đã xác nhận cam kết của mình đối với cách tiếp cận tổng thể về An ninh thông qua Đa dạng . Nội các mới trong mọi trường hợp đều phải chịu áp lực phải tiến hành, bởi vì việc thông qua luật về trụ cột thứ hai và thứ ba - như BPR hy vọng - đã củng cố áp lực thay đổi. Cơ quan quản lý quỹ hưu trí (UNFE) được thành lập theo luật về trụ cột được tài trợ vào đầu năm 1998 và việc cấp phép cho các quỹ hưu trí bắt đầu vào mùa hè. Điều này dẫn đến sự xuất hiện nhanh chóng của một nhóm cử tri ủng hộ cải cách mới quan trọng, khi các tổ chức tài chính trong và ngoài nước được huy động để tham gia vào lĩnh vực kinh doanh lương hưu mới. Từ bỏ cải cách sẽ làm tổn hại danh tiếng của Ba Lan trong mắt các tổ chức tài chính lớn.

Chính phủ muốn tiến hành nhanh chóng sau khi đưa ra quyết định của mình, vì AWS nhằm mục đích thực hiện bốn cải cách lớn - về lương hưu, chăm sóc sức khỏe, giáo dục và chính quyền địa phương - trong năm đầu tiên cầm quyền, để cho phép chúng bắt đầu đơm hoa kết trái trước thời hạn. cuộc bầu cử tiếp theo, dự kiến diễn ra vào năm 2001. Tuy nhiên, luật trụ cột đầu tiên tỏ ra khó thông qua hơn nhiều so với các dự luật trước đó:

•       Các công đoàn đã yêu cầu và giành được một số thay đổi quan trọng, trong đó quan trọng nhất là quyết định giữ nguyên tuổi nghỉ hưu: phụ nữ có thể yêu cầu trợ cấp từ 60 tuổi và nam giới từ 65 tuổi. quyền hưu trí cho các lĩnh vực cụ thể. Chính phủ đề xuất chỉ giữ lại những thứ này cho các nhóm công nhân lớn tuổi hơn, nhưng các công đoàn muốn giữ chúng vô thời hạn. Do đó, cả Công đoàn Đoàn kết và OPZZ đều đưa ra những đánh giá tiêu cực đủ điều kiện về dự thảo luật trước quốc hội. Tuy nhiên, những nhượng bộ của chính phủ về tuổi nghỉ hưu và các vấn đề khác là đủ để đảm bảo rằng họ không vận động chống lại cải cách.

•       Một số nghị sĩ AWS vẫn hoài nghi về cải cách và phe đối lập SLD, trong khi bày tỏ sự ủng hộ đối với khái niệm cải cách nói chung, đã phản đối nhiều điều khoản cụ thể và ủng hộ việc bảo vệ quyền nghỉ hưu sớm của công đoàn. 42 Mặc dù chính phủ yêu cầu đa số đủ để bác bỏ bất kỳ sửa đổi nào của SLD, nhưng việc duy trì kỷ luật của đảng tỏ ra khó khăn đối với các vấn đề mà các đại biểu AWS có xu hướng ủng hộ các công đoàn.

Đối mặt với những thách thức từng dòng một đối với các dự luật trong Sejm , chính phủ quay trở lại cách tiếp cận của nội các trước đó, giải quyết các câu hỏi ít gây tranh cãi nhất trước tiên. Việc thảo luận về luật trụ cột đầu tiên đã bị đình chỉ và sự chú ý chuyển sang luật khung ít gây tranh cãi hơn về Hệ thống Bảo hiểm Xã hội, được thông qua vào tháng 10 với một vài thay đổi đáng kể. 43

Khi quốc hội quay trở lại với đạo luật trụ cột đầu tiên và câu hỏi gây tranh cãi về chế độ nghỉ hưu sớm do nghề nghiệp, các công đoàn đã huy động, và các đại diện của Công đoàn thợ mỏ Đoàn kết thậm chí còn chiếm Bộ Lao động trong hai ngày vào đầu tháng 12. 44 Các cuộc đàm phán có sự tham gia của người sử dụng lao động, công đoàn và chính phủ đã đạt được một phần thỏa thuận về các thỏa thuận chuyển tiếp tương đối hào phóng cho người lao động lớn tuổi. Số phận của các nhóm trẻ hơn bị bỏ ngỏ, vì người ta đã thống nhất rằng sau khi cải cách được thông qua, một ủy ban đặc biệt sẽ nghĩ ra một cách công bằng để giải quyết quyền nghỉ hưu sớm của ngành. Để tạo sự tin cậy cho lời hứa này, luật trụ cột đầu tiên đã được sửa đổi để yêu cầu cái gọi là “lương hưu bắc cầu” phải được giải quyết trong luật tiếp theo. Những người lao động đủ điều kiện sẽ có thể nghỉ hưu sớm, nhưng ZUS sẽ không chịu trách nhiệm về lương hưu của họ cho đến khi họ đến tuổi nghỉ hưu theo luật định. Thay vào đó, các chương trình “bắc cầu” bao gồm khoảng thời gian giữa nghỉ hưu sớm và tuổi nghỉ hưu theo luật định sẽ được tài trợ riêng biệt với hệ thống ZUS, bằng các khoản đóng góp bổ sung từ người sử dụng lao động và ngân sách nhà nước. 45 Nếu không có cam kết lập pháp như vậy, các công đoàn có lẽ đã không đồng ý thương lượng sau khi luật được thông qua, vì vị thế thương lượng của họ, trong những trường hợp bình thường, sẽ lớn hơn trước khi được thông qua. Thỏa hiệp cũng phần lớn nhờ vào mối liên hệ của Công đoàn Đoàn kết với chính phủ. 46 Thỏa thuận về lương hưu bắc cầu đã mở đường cho việc thông qua phần cuối cùng của luật hưu trí. Tuy nhiên, một lần nữa, luật về thanh toán cho trụ cột thứ hai lại bị hoãn lại: một dự luật đã được chuẩn bị nhưng sau đó bị rút lại vì chính phủ không hài lòng với nó. Vì sẽ không có khoản trợ cấp nào phải trả theo trụ cột thứ hai cho đến năm 2009, nên tốt hơn là nên dành thêm thời gian để giải quyết vấn đề này.

Chiến lược truyền thông của chính phủ

Ngay từ đầu, BPR đã coi truyền thông đại chúng là một phần quan trọng trong vai trò của mình và những nỗ lực của họ nhằm định hình cuộc tranh luận công khai về cải cách lương hưu đã bắt đầu ngay cả trước khi An ninh thông qua Đa dạng được công bố. Các đại diện toàn quyền kế tiếp và các chuyên gia trực thuộc BPR khác đã công bố rộng rãi trên báo chí. 47 Khi luật đầu tiên được chuẩn bị để đệ trình lên Hạ nghị viện , BPR đã phát động một chiến dịch thông tin đại chúng lớn để ủng hộ cải cách. Nhân viên của BPR và ZUS đã được đào tạo về truyền thông đại chúng và các hội thảo được tổ chức cho nhiều đối tượng khác nhau, bao gồm các chính trị gia, nhà báo, người sử dụng lao động và quan chức công đoàn. Tài liệu quảng cáo đề cập đến các khu vực bầu cử khác nhau đã được xuất bản. 48 Những nỗ lực quan hệ công chúng này dường như đã đạt được một số thành công: báo chí đưa tin về kế hoạch cải cách nói chung là thuận lợi, và các cuộc thăm dò cho thấy đa số công chúng ủng hộ cải cách, mặc dù các phản hồi khảo sát cho thấy điều này dựa trên sự nghi ngờ về hệ thống cũ hơn là hiểu biết về hệ thống cũ. mới. Trọng tâm của những nỗ lực truyền thông này thay đổi khi cuộc tranh luận phát triển. Vì vậy, giai đoạn đầu của chiến dịch, vào năm 1997, đã tập trung vào nhu cầu và tính tất yếu của cải cách. Vào năm 1998, BPR đã dành các nguồn lực truyền thông của mình để tạo cơ sở cho việc cải cách các đặc quyền về hưu sớm và giải thích luật mới về quỹ hưu trí cho công chúng.

Trong suốt cuộc thảo luận, BPR nhấn mạnh rất nhiều vào tính rõ ràng và công bằng thiết yếu của hệ thống NDC, hơn là các hậu quả phân phối của nó. Họ cũng nhấn mạnh sự cần thiết phải đảm bảo tính bền vững tài chính của nó. Đây là những lập luận mà dữ liệu thăm dò chỉ ra sẽ gây được tiếng vang với người dân Ba Lan. BPR và chính phủ cũng tránh thu hút sự chú ý đến thực tế là cải cách sẽ khiến nhiều người Ba Lan có mối quan hệ ít hào phóng hơn giữa đóng góp và lợi ích. Thay vào đó, họ nhấn mạnh rằng tỷ lệ thay thế khá cao có thể được duy trì, miễn là các cá nhân làm việc toàn diện và họ đầu tư những khoản đóng góp trụ cột thứ hai của mình vào các quỹ thành công. Sự phức tạp của những thay đổi được thông qua - và đặc biệt là sự không chắc chắn về tỷ lệ hoàn vốn mà các khoản đóng góp cho trụ cột thứ hai sẽ kiếm được - trong mọi trường hợp khiến cho việc ước tính khoản tiết kiệm do cải cách tạo ra rất khó khăn. Chính phủ ước tính rằng nó sẽ giảm giá trị nợ lương hưu của ZUS xuống 268% GDP vào năm 2050, nhưng phần lớn mức giảm này chỉ đơn giản phản ánh sự chuyển dịch các nguồn lực sang trụ cột thứ hai. 49 Bao nhiêu của cải lương hưu thực sự bị loại bỏ sẽ phụ thuộc chủ yếu vào hiệu suất của trụ cột đó. Các dự đoán của chính phủ cho thấy tổng giá trị các khoản nợ lương hưu của trụ cột thứ nhất và trụ cột thứ hai đến năm 2050 sẽ giảm khoảng 59% GDP, giảm khoảng 13% trong tài sản hưu trí trước cải cách. Tuy nhiên, vì hệ thống cải cách ngày càng tỏ ra không bền vững, những người ủng hộ cải cách có thể lập luận rằng hệ thống này chắc chắn sẽ trở nên kém hào phóng hơn theo thời gian - câu hỏi đặt ra là liệu nó có làm như vậy là kết quả của một cuộc cải cách hay một cuộc khủng hoảng.

Quy trình chính sách: thực hiện

Sự quản lý

Mặc dù luật cuối cùng không được thông qua cho đến tháng 12 năm 1998, các thỏa thuận mới có hiệu lực vào tháng 4 năm 1999, đã bị hoãn lại từ ngày 1 tháng 1 năm đó theo yêu cầu của ZUS. 50 Những cân nhắc về bầu cử dường như đã đóng một vai trò trong quyết định áp dụng hệ thống mới một cách nhanh chóng như vậy - chính phủ mong muốn đảm bảo rằng bất kỳ sự gián đoạn ban đầu nào liên quan đến những cải cách xã hội gây tranh cãi đều bị lãng quên vào thời điểm diễn ra cuộc bầu cử quốc hội tiếp theo vào cuối năm 2001. 51 Tuy nhiên, mối quan tâm cấp thiết hơn dường như là mong muốn của chính phủ nhằm đồng bộ hóa các cải cách lương hưu và chăm sóc sức khỏe. Bởi vì cả hai cuộc cải cách đều đòi hỏi những thay đổi hoàn toàn căn bản trong hoạt động của ZUS, tổ chức cũng xử lý các khoản đóng góp chăm sóc sức khỏe, nên điều quan trọng là phải phối hợp chúng. Đây không phải là nhiệm vụ dễ dàng, vì các yêu cầu kỹ thuật mà hai cuộc cải cách áp đặt lên ZUS có phần khác nhau. 52 Sự phức tạp của thách thức này có thể dẫn đến nhu cầu về một giai đoạn chuyển tiếp dài hơn, nhưng Bộ Tài chính đã xác định rằng cải cách y tế phải được tiến hành đúng kế hoạch, vì lý do ngân sách, và bộ này lo ngại rằng bất kỳ sự trì hoãn nào trong việc thực hiện cải cách hưu trí sẽ kéo theo sự chậm trễ tốn kém trong cải cách chăm sóc sức khỏe.

Thời gian biểu triển khai chặt chẽ có nghĩa là hệ thống mới đã có một khởi đầu khó khăn. Những tháng đầu tiên của năm 1999 cho thấy sự thiếu sẵn sàng của ZUS trong việc quản lý hệ thống mới: các văn phòng của ZUS bị quá tải bởi những khách hàng nóng lòng muốn lấy thông tin, biểu mẫu và phần mềm. Nhiều người sử dụng lao động cũng không sẵn sàng để xử lý các nhiệm vụ hành chính mà cuộc cải cách áp đặt lên họ. Việc tổ chức các tài khoản cá nhân bị chậm lại, do đó đến cuối năm 1999, ZUS mới chỉ chuyển được 50% khoản đóng góp tích lũy của trụ cột thứ hai cho các quỹ hưu trí và khoảng 40% tài khoản vẫn không hoạt động. Những bất thường về pháp lý vẫn còn trong một số văn bản chuẩn bị cho cải cách, và khoảng 17 sửa đổi luật pháp là cần thiết trong giai đoạn 1999-2001 để giải quyết các vấn đề kỹ thuật. Một kế hoạch chiến lược tái cấu trúc ZUS đã được thông qua vào cuối năm 1999. 53 James và Brooks (2001) lập luận rằng những gián đoạn này là cái giá mà chính phủ phải trả cho việc nhường vai trò chủ chốt trong hệ thống mới cho ZUS, nếu không thì tổ chức này có thể phản đối cải cách. . Tuy nhiên, thời gian biểu thực hiện rất chặt chẽ được quyết định bởi quyết tâm tiến hành cải cách chăm sóc sức khỏe đúng kế hoạch và không rõ liệu có cơ quan nào khác có thể được thành lập đủ nhanh để thiết lập và vận hành hệ thống mới nhanh hơn ZUS đã làm hay không. UNFE, xét cho cùng, là một cơ quan hoàn toàn mới, và nó cũng hứng chịu nhiều chỉ trích, đặc biệt là từ một số kiến trúc sư của chính cuộc cải cách, những người khăng khăng rằng nó vừa bị chính trị hóa quá mức vừa không được chuẩn bị đầy đủ cho nhiệm vụ của mình.

truyền thông

Việc thực hiện cũng đi kèm với một chiến dịch thông tin quy mô lớn của chính phủ nhằm cung cấp cho người dân thông tin cần thiết để đưa ra quyết định về lương hưu của họ và xoa dịu nỗi sợ hãi về ý nghĩa của cải cách đối với các nhóm khác nhau. Điều này đặc biệt quan trọng đối với các nhóm trung gian, những người phải quyết định có tham gia trụ cột thứ hai hay không. 54 Các cuộc thăm dò vào cuối năm 1998 cho thấy chỉ 30% số người được hỏi cho rằng họ hiểu cuộc cải cách. Do đó, vào năm 1999, trọng tâm của các nỗ lực truyền thông của BPR đã chuyển từ các nhà lãnh đạo dư luận sang công chúng nói chung và từ vận động chính sách sang giải thích. 55 Các thông điệp cụ thể nhằm vào các nhóm cụ thể, do tác động khác nhau của cải cách đối với các nhóm tuổi khác nhau. Ngoài ra, ZUS đã tiến hành chiến dịch thông tin của riêng mình, chủ yếu để giải thích các nghĩa vụ báo cáo mới và các thỏa thuận khác.

Các chiến dịch quảng cáo của các quỹ hưu trí mới, được tung ra vào nửa cuối năm 1998, đã làm phức tạp các nỗ lực của chính quyền. Mặc dù nỗ lực tiếp thị của các quỹ tư nhân nhằm nâng cao nhận thức và thậm chí có thể hỗ trợ cải cách, nhưng chúng thường làm nảy sinh những kỳ vọng không thực tế56 hoặc đơn giản là nhầm lẫn các vấn đề mà những người về hưu trong tương lai phải đối mặt. 57 UNFE bị chỉ trích vì không giám sát các chiến dịch truyền thông này một cách hiệu quả hơn, nhưng quyền hạn của nó trong lĩnh vực này còn hạn chế. 58 Với số tiền mà chính phủ chi cho thông tin đại chúng cao gấp 20 lần, có nguy cơ là lời giải thích của chính phủ về cải cách sẽ đơn giản bị át đi. Tuy nhiên, BPR đã thực hiện nhiều lần điều chỉnh chiến lược truyền thông của mình khi năm trôi qua và đến cuối năm 1999, các nhóm tập trung bắt đầu cho thấy nhận thức ngày càng tăng về sự khác biệt giữa quảng cáo của quỹ và thông tin của chính phủ. Nhìn chung, tỷ lệ người Ba Lan nói rằng kiến thức của họ về hệ thống cải cách là đầy đủ đã tăng từ dưới một nửa vào tháng 3 năm 1999 lên 80% một năm sau đó. 59

Các vấn đề còn lại chưa được giải quyết

Như đã lưu ý ở trên, một số quyết định thiết kế quan trọng được dành cho giai đoạn thực hiện, trong đó quan trọng nhất liên quan đến lương hưu cầu. Về nguyên tắc, nghỉ hưu sớm chỉ giới hạn ở những người làm việc trong điều kiện có thể đặc biệt có hại cho sức khỏe của người lao động ( ví dụ như thợ mỏ) hoặc đối với những người mà công việc đòi hỏi phải có thể chất hoặc tâm lý đặc biệt tốt ( ví dụ như phi công). Mặc dù có những người trong BPR bác bỏ lương hưu bắc cầu và nghỉ hưu sớm như một giải pháp cho những lĩnh vực như vậy, những tiêu chí này vẫn được chấp nhận rộng rãi. Tuy nhiên, trên thực tế, những nỗ lực liên tiếp để áp dụng chúng đều vấp phải sự phản đối từ những người bị đe dọa mất đặc quyền nghỉ hưu sớm. Vấn đề nghỉ hưu sớm chỉ được giải quyết ít nhiều theo cách dứt khoát đối với những người thợ mỏ, những người vào năm 2005 đã được cấp một chế độ đặc biệt của riêng họ sau các cuộc biểu tình bạo lực ở Warsaw. Bản thân chính phủ đã cố gắng ngăn chặn sự thay đổi này, vốn đã được quốc hội thông qua và được tổng thống ký - trái với mong muốn của nội các - trong thời gian chuẩn bị cho cuộc bầu cử quốc hội năm 2005. 60 Năm 2008, chính phủ trung hữu mới quay trở lại vấn đề lương hưu bắc cầu, đưa ra dự thảo luật hạn chế lương hưu như vậy đối với người lao động lớn tuổi trong một số ngành nghề rất hạn chế - bảo vệ hiệu quả quyền nghỉ hưu sớm cho khoảng 130.000 người lao động, trong số ước tính khoảng 1 triệu người được hưởng lương hưu sớm theo hệ thống cũ. Tuy nhiên, các đề xuất đã vấp phải sự phản đối mạnh mẽ của công đoàn, và luật cuối cùng được thông qua đã bảo vệ các quyền này cho 270 000 công nhân. 61

Các vấn đề khác đã bị hoãn lại để tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng cải cách tương tự như vậy vẫn chưa được giải quyết phần lớn trong một thập kỷ sau đó, mặc dù chính phủ đã bắt đầu đưa ra các đề xuất lập pháp của mình. Với những lợi ích đầu tiên từ các chương trình được tài trợ do bắt đầu từ tháng 1 năm 2009,62 chính phủ vào cuối năm 2008 đã thông qua một giải pháp tạm thời, yêu cầu các quỹ hưu trí tự thực hiện các khoản thanh toán liên quan từ năm 2009 đến 2013, nhưng luật về việc tạo ra “ nhà hưu trí” để xử lý các khoản thanh toán cho trụ cột thứ hai sau năm 2013 đã bị tổng thống phủ quyết, khiến vấn đề chưa được giải quyết. Nỗ lực cải cách chương trình an sinh xã hội của nông dân trong giai đoạn 2003-2005 đạt được rất ít, khiến hệ thống KRUS gần như hoàn toàn không bị ảnh hưởng, mặc dù chính phủ đã quay lại vấn đề này vào năm 2008. Đã có một số tiến bộ trong việc cải cách lương hưu cho người khuyết tật bắt đầu từ năm 1999, và cả dòng tiền vào và chi cho lương hưu khuyết tật đều giảm; tuy nhiên, một phần lớn của sự sụt giảm này được bù đắp bằng sự gia tăng của “trợ cấp trước khi nghỉ hưu”, được ZUS trả cho những người lao động lớn tuổi thất nghiệp, những người đã đóng góp lương hưu trong một số năm nhất định nhưng còn quá trẻ để nhận tiền già- tuổi hưởng lương hưu. 63 Những lợi ích này dường như đã thay thế tình trạng khuyết tật như một kênh rút lui sớm đối với nhiều người lao động. 64

Phần kết luận

Ở nhiều khía cạnh, các điều kiện kinh tế và chính trị ở Ba Lan trong nửa cuối những năm 1990 đặc biệt thuận lợi cho cải cách lương hưu. Sự không hài lòng của công chúng đối với sự thiếu hiệu quả và bất bình đẳng của hệ thống lương hưu hiện tại là rất lớn, và cả áp lực tài chính và nhân khẩu học đang góp phần tạo ra sự đồng thuận ngày càng tăng về nhu cầu thay đổi. Những thay đổi đặc biệt đã làm cho hệ thống trở nên phức tạp hơn và kém công bằng hơn. Do đó, công chúng sẵn sàng cải cách trên cơ sở bình đẳng, và các nguyên tắc của một hệ thống đóng góp xác định tương đối dễ giải thích cho người dân. Điều đó nói rằng, cần phải có một mức độ sáng tạo và lãnh đạo chính trị để phá vỡ thế bế tắc cải cách vào năm 1996. Ở đây, công việc của BPR là rất quan trọng: tính độc lập, nhấn mạnh vào tham vấn và truyền thông công chúng, và khả năng tập hợp các chuyên gia và quan chức lại với nhau. từ khắp các lĩnh vực chính trị có nghĩa là quá trình cải cách được đặc trưng bởi mức độ liên tục cao bất chấp sự thay đổi của chính phủ vào năm 1997. Nhân sự và hoạt động ít thay đổi dưới các đại diện toàn quyền kế tiếp nhau, tất cả đều có chung cam kết cơ bản về cải cách cơ cấu lương hưu. Mặc dù không thể phi chính trị hóa hoàn toàn một vấn đề như cải cách lương hưu, nhưng BPR đã thành công trong việc giảm đáng kể mức độ phân cực đảng phái xung quanh vấn đề này. Khi giao cho BPR vai trò mà họ đã làm, các nhà chức trách Ba Lan cũng đã cố gắng kết hợp các phương pháp tiếp cận có sự tham gia và kỹ trị để hoạch định chính sách: trong khi thiết kế kỹ thuật được tập trung vào một tổ chức tương đối phi chính trị hóa với trình độ chuyên môn cao, nhiều chủ thể và nhóm đã tham gia vào quá trình này. thảo luận về cải cách. 65

Việc thông qua cải cách vẫn đòi hỏi một mức độ khéo léo chiến thuật từ phía các chính phủ liên quan. Trong một số trường hợp, các đối thủ tiềm năng, như ZUS và công đoàn, đã bị lôi kéo vào quá trình này và được phép đóng những vai trò quan trọng trong hệ thống mới. Hơn nữa, cả hai nội các đều tìm cách duy trì động lực cải cách bằng cách thông qua các yếu tố ít gây tranh cãi nhất trước tiên, hoãn lại các vấn đề khó khăn hơn. Họ đã tính toán - đúng, ở một mức độ nào đó - rằng tiến bộ trong một số vấn đề sẽ gây thêm áp lực phải chuyển động đối với những vấn đề khác. Tuy nhiên, điều này không phải lúc nào cũng đúng. Những vấn đề khó khăn nhất được hoãn lại cho đến giai đoạn thực hiện, và một số vấn đề này - đáng chú ý nhất là luật về chi trả cho trụ cột thứ hai - vẫn đang chờ giải quyết vào đầu năm 2009.

ghi chú

               Xem OECD (1997) để biết tổng quan.

Ước tính GUS được trích dẫn trong Góra và Rutkowski (1998); Có thể tìm thấy những dự báo hơi bi quan hơn trong Styczen (1999), nhưng ngay cả những dự báo này cũng cho thấy tỷ lệ phụ thuộc nhân khẩu học tăng trong giai đoạn này, vượt quá một phần ba vào năm 2050. Xem thêm Cain và Surdej (1996).

               Guardiancich (2004:44); và Barr (2001:252-3).

               Xem bên dưới để biết chi tiết về dư luận.

               Ngân hàng Thế giới (1997:72).

Gora (2000). Vì doanh thu tư nhân hóa có tính chất một lần nên chúng không thể giải quyết các vấn đề tài chính hoặc lương hưu lớn hơn, nhưng chúng có thể trang trải các chi phí một lần liên quan đến quá trình chuyển đổi sang hệ thống lương hưu mới.

OPZZ đã được chính quyền cộng sản thành lập vào năm 1982 như một giải pháp thay thế cho Đoàn kết bị cấm sau đó, và nó vẫn gần với SLD hậu cộng sản trong những năm đầu tiên của quá trình chuyển đổi.

Đặc biệt nổi bật là Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế và Xã hội (CASE), Viện Lao động và Xã hội (IPSS) và Viện Kinh tế Thị trường Gdansk (IBnGR), cũng như các chuyên gia hàng đầu từ các trường đại học Ba Lan.

Bialas và cộng sự . (2001) khẳng định này dựa trên các cuộc phỏng vấn với những người tham gia hoạch định chính sách lương hưu.

Bialas và cộng sự . (2001) so sánh cấu trúc hoạt động với sự sắp xếp của một trục và nan hoa, với trạng thái ở trung tâm, chứ không phải là một mạng phức tạp hơn.

Đến năm 1989, gần 25% dân số trong độ tuổi lao động có quyền nghỉ hưu trước tuổi quy định (60 đối với nữ và 65 đối với nam) mà không bị giảm quyền lợi. Vì công thức phúc lợi ít coi trọng thời gian phục vụ, nên có rất ít, nếu có, khuyến khích làm việc lâu hơn.

Cả hưu trí theo độ tuổi và khuyết tật: đến năm 1995, có khoảng 3,4 triệu người hưu trí khuyết tật, tương đương với khoảng 37% dân số hưởng lương hưu - gần gấp đôi tỷ lệ của năm 1989; 70% trong số này thuộc loại 3 (không hợp lệ một phần), loại dễ bị lạm dụng nhất. Xem OECD (1997:107).

Một vài biện pháp nhằm tăng cường tài chính của hệ thống đã vượt trội so với những biện pháp làm tăng tính hào phóng của hệ thống. Xem Chlon (2000) để biết chi tiết.

           Để biết tóm tắt về những thay đổi ban đầu này, xem Chlon (2000).

Tỷ lệ thay thế trung bình tăng từ 52% năm 1989 lên 64% năm 1994; con số này so với mức 57% ở Hungary, 49% ở Cộng hòa Séc và 42% ở Slovakia vào thời điểm đó (OECD, 1998:65).

Bao gồm lương hưu cho người già và người tàn tật và cả hệ thống an sinh xã hội của người lao động và nông dân ( tức là ZUS và KRUS, tương ứng).

Giá trị hiện tại của các quyền tích lũy của người hưu trí và người lao động theo các quy tắc hưu trí hiện hành.

           James (1998:460).

Triển vọng cắt giảm lợi ích hoặc những thay đổi bất lợi khác trong các quy tắc đã khuyến khích những người lao động lớn tuổi nhận lương hưu trước khi những thay đổi đó có thể được áp dụng cho họ.

           Hausner (1998a:3).

Trừ khi có chỉ định khác, dữ liệu thăm dò được trích dẫn trong đoạn này được rút ra từ Chlon (2000). Xem thêm Bialas et al. (2001).

Bialas và cộng sự . (2001:26) trích dẫn dữ liệu từ một cuộc khảo sát năm 1996 cho kết quả tương tự.

Về thời hạn đưa tin của báo chí, xem Bialas et al . (2001).

Xem Chlon (2000); Hausner (1998b:107); và Bialas et al. (2001).

Nhiều đề xuất đã được đưa ra, trong đó có một số đề xuất khá cấp tiến: ngay từ năm 1991, Chủ tịch ZUS Woijciech Topinski và chuyên gia tính toán Marian Wisniewski đã đề xuất một hệ thống đa trụ cột được mô phỏng lỏng lẻo theo mô hình của Chile nhưng đề xuất này không nhận được sự chú ý chính trị nghiêm túc.

Năm 1991, Ba Lan bắt đầu lập chỉ mục lương hưu để tăng lương; điều này ban đầu giúp tiết kiệm đáng kể vì tiền lương thực tế đang giảm vào thời điểm đó, nhưng nó trở nên rất tốn kém sau khi tiền lương thực tế tăng trở lại vào năm 1993.

Xem Orenstein (2004:44) để so sánh các đề xuất của Bộ tài chính, MPPS, Đoàn kết và IPSS.

Cái chết đột ngột của B^czkowski dẫn đến việc bổ nhiệm một đại diện toàn quyền mới, Jerzy Hausner, tuy nhiên, người này không kế nhiệm Bqczkowski với tư cách là bộ trưởng, vì vậy việc chuyển giao đã nâng cao hiệu quả địa vị của BPR và đảm bảo rằng đại diện toàn quyền mới sẽ không bị phụ thuộc vào lao động mới bộ trưởng, người đã công khai chỉ trích cách tiếp cận cải cách của BPR.

Orenstein (2000:43) đối chiếu kinh nghiệm của Ba Lan với tình hình ở Hungary, nơi các kế hoạch cải cách đe dọa vai trò của Quỹ Bảo hiểm Hưu trí, do đó phản đối cải cách, và bản thân quỹ này được quản lý bởi một cơ quan được bầu độc lập với đại diện quan trọng của công đoàn. .

Nếu mối liên hệ giữa đóng góp và lợi ích không rõ ràng hoặc không ổn định, thì sự kết hợp giữa hệ thống đóng góp xác định với tính toán lợi ích công bằng theo thống kê có thể không ảnh hưởng nhiều đến các khuyến khích cá nhân.

Về mặt này, nó cũng khác với mô hình ba trụ cột do Ngân hàng Thế giới đề xuất (1994).

Đặc biệt, hãy xem James (1998); và Orenstein (2000).

Khoản nợ hưu trí tiềm ẩn càng lớn thì cách tiếp cận như vậy càng hấp dẫn. James (1998) và James và Brooks (2001) cung cấp hỗ trợ thực nghiệm cho tuyên bố rằng các quốc gia có IPD lớn trong hệ thống cũ (nhờ các lợi ích hào phóng, liên quan đến thu nhập và phạm vi bảo hiểm toàn cầu) có xu hướng giữ lại các trụ cột PAYG công lớn sau cải cách và dựa ít hơn vào các chương trình được tài trợ.

Mặc dù cả hai trụ cột đều phải chịu những cú sốc chung, nhưng BPR đã tìm cách cung cấp một số hàng rào chống lại những rủi ro có nhiều khả năng ảnh hưởng đến cái này hay cái kia. Ví dụ, họ lập luận rằng trụ cột PAYG sẽ dễ bị thương lượng chính trị, già hóa dân số và kết quả thị trường lao động kém, trong khi trụ cột được tài trợ sẽ dễ gặp rủi ro lạm phát và biến động thị trường tài chính hơn. Xem Chlon et al. (1999) và Gora (2000).

Có sự nhất trí chung về tính hấp dẫn của việc sử dụng nguồn thu từ tư nhân hóa để tài trợ cho cải cách lương hưu; câu hỏi là làm thế nào để sử dụng chúng. Trái ngược với Công đoàn Đoàn kết, các nhà cải cách đã chọn sử dụng các khoản thu nhập này để tài trợ cho trụ cột đầu tiên.

Chỉ có một số đại biểu cánh hữu từ cánh “Cơ đốc giáo-quốc gia” của phong trào Đoàn kết tiếp tục phản đối cải cách cơ bản. Xem Orenstein (2000:45).

Có những bất đồng liên quan đến các tổ chức có liên quan đến việc chi trả các lợi ích trụ cột thứ hai, cũng như các quy tắc điều chỉnh, ví dụ , các bảng thống kê được sử dụng và các khoản phí có thể được áp dụng.

Zajicek và cộng sự . (2007). Xu hướng giới tính tại nơi làm việc ở đây được bù đắp đáng kể bằng việc sử dụng các bảng tuổi thọ chung khi tính toán lợi ích khi nghỉ hưu. Vì phụ nữ sống lâu hơn, nên việc tính toán các lợi ích giống hệt nhau cho nam giới và phụ nữ có lịch sử đóng góp giống nhau sẽ mang lại lợi ích cho người đến sau.

Thực tế là cả hai công đoàn đều đại diện cho người lao động khu vực tư nhân cũng như khu vực công có lẽ cũng đóng một vai trò nào đó: tính hiệu quả và thuế lương thấp có thể quan trọng hơn đối với người lao động khu vực tư nhân trong môi trường cạnh tranh hơn là đối với nhân viên khu vực công. Xem James và Brooks (2001).

            Xem Chan (1998) để biết chi tiết.

Đặc biệt, một số người trong số họ muốn xem xét lại các đề xuất của Công đoàn Đoàn kết về việc phân bổ trái phiếu tư nhân hóa vào các tài khoản lương hưu được tài trợ bởi người lao động.

Đã bắt đầu cải cách, SLD khó có thể chống lại nó bây giờ. Tuy nhiên, cán cân quyền lực trong Hạ nghị viện của SLD đang nghiêng về phía những người phản đối cải cách, vì vậy đấu tranh với chính phủ về chi tiết của luật là một chiến lược hấp dẫn.

Pháp luật về chế độ bảo hiểm xã hội bao gồm các vấn đề cơ bản như: điều kiện tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc; mức đóng góp và phân bổ giữa các mục đích khác nhau; và phân định trách nhiệm nộp các khoản đóng góp. Những thay đổi đáng chú ý nhất trong luật này là việc đưa các dịch vụ mặc đồng phục vào hệ thống và loại trừ các công tố viên; các thẩm phán đã thúc ép và giành được quyền miễn trừ khỏi hệ thống trên cơ sở hiến pháp.

Mối quan tâm của các công ty khai thác càng gia tăng do quá trình tái cấu trúc ngành than đang diễn ra, dẫn đến việc đóng cửa các mỏ.

Chính sự sửa đổi này đã khiến những người thợ mỏ rời khỏi tòa nhà của Bộ.

Các nhóm thợ mỏ khác - bao gồm công đoàn trực thuộc OPZZ và một số công đoàn chi nhánh độc lập nhỏ - đã kêu gọi phản đối hơn nữa, nhưng họ, không giống như Đoàn kết, không thể tác động đến quy trình lập pháp. Xem Orenstein (2000:49).

Bialas và cộng sự . (2001) cung cấp cái nhìn tổng quan nhất về các nỗ lực truyền thông của các chính phủ liên tiếp trong lĩnh vực này.

            Chlon (2000).

Ước tính IPD của Ngân hàng Thế giới là 220% GDP chỉ bao gồm giá trị các khoản nợ tích lũy của người hưu trí và người lao động tại thời điểm tính toán; ước tính của chính phủ là 462% đến năm 2050 bao gồm cả các khoản nợ sẽ được tích lũy trong tương lai. Một sự khác biệt nhỏ nữa phát sinh từ thực tế là các ước tính của chính phủ hơi muộn hơn so với của Ngân hàng và IPD đã tăng trước khi cải cách.

Vào giữa năm 1998, ZUS chỉ ra rằng nó sẽ không sẵn sàng vào tháng Giêng. Tuy nhiên, sự chậm trễ trong việc đảm bảo thông qua luật cuối cùng có lẽ khiến cho việc hoãn lại là không thể tránh khỏi.

            Kochanowicz và cộng sự . (2005).

ZUS phải thiết lập tài khoản cá nhân cho tất cả những người tham gia trong cả hai hệ thống. Tuy nhiên, hai hệ thống bao gồm các nhóm người khác nhau (không phải tất cả những người tham gia trong hệ thống này đều được đăng ký vào hệ thống kia), cũng như các cơ sở đóng góp khác nhau về thu nhập được đánh giá của người tham gia và các yêu cầu để quản lý các khoản đóng góp được thu thập là rất khác nhau.

Xem Chlon-Dominczak (2004:271-75) và OECD (2000) để biết chi tiết về những “cơn đau mọc răng” ban đầu này.

Trong trường hợp này, phần lớn những người trong nhóm ở giữa đã tham gia trụ cột thứ hai.

Chiến dịch dựa trên nhiều phương tiện truyền thông, bao gồm quảng cáo trên báo chí và truyền hình, tài liệu quảng cáo và tổ chức các trung tâm cuộc gọi để trả lời các câu hỏi của người dân. BPR đã công bố các mô phỏng cho thấy các trường hợp mà các cá nhân có thể mong đợi một khoản lương hưu tốt hơn theo từng lựa chọn. BPR cũng đưa phần mềm lên web cho phép mọi người tính toán lương hưu theo cả hai lựa chọn cho chính họ. Xem Chlon (2000) để biết chi tiết.

Chẳng hạn, các quảng cáo miêu tả những người về hưu đang tận hưởng những kỳ nghỉ ở đảo kỳ lạ đã thu hút nhiều lời chỉ trích: chúng không thực sự hứa hẹn những khoản trợ cấp hưu trí ngoạn mục, nhưng hàm ý thì rất rõ ràng.

Ví dụ: bằng cách loại trừ ảnh hưởng của phí hành chính đối với giá trị niên kim khỏi tính toán của họ.

            Gora (2000).

            Xem dữ liệu thăm dò được trích dẫn trong Chlon (2000).

MPPS ước tính rằng gói khai thác sẽ tiêu tốn 10 tỷ PLN vào năm 2020, tương đương với 500 PLN trên đầu người dân. Trên thực tế, những người chiến thắng thực sự không phải là những người khai thác mà là các công ty khai thác. Không bao giờ có bất kỳ nghi ngờ thực sự nào rằng bất kỳ giải pháp nào cho vấn đề nghỉ hưu sớm sẽ khiến những người khai thác có đặc quyền nghỉ hưu sớm. Tuy nhiên, giải pháp hưu trí bắc cầu sẽ bao gồm sự đóng góp của người sử dụng lao động cũng như nguồn thu ngân sách. Theo luật tháng 8 năm 2005, ngân sách đã bù đắp chi phí cho các đặc quyền của thợ mỏ.

Luật hưu bổng bắc cầu được chính phủ trung hữu thông qua đã bị tổng thống phủ quyết, nhưng quốc hội đã bác bỏ quyền phủ quyết này vào tháng 12 năm 2008, với các đảng cánh tả ủng hộ chính phủ chống lại tổng thống.

Các khoản thanh toán được đề cập ban đầu sẽ rất nhỏ, vì chúng sẽ chỉ ảnh hưởng đến một số ít cá nhân sinh năm 1949 đã chọn tham gia vào trụ cột thứ hai; những người về hưu như vậy sẽ chỉ tích lũy được các yêu cầu hạn chế theo hệ thống mới. Tuy nhiên, điều quan trọng là phải sắp xếp để chi trả những lợi ích này.

Các yêu cầu về tính đủ điều kiện rất phức tạp, tùy thuộc vào độ tuổi, giới tính, hồ sơ đóng góp, lịch sử việc làm và lý do dự phòng. Để biết chi tiết, xem ZUS (2007).

            Xem OECD (2004:98-101) và (2006:75-77).

            Kochanowicz và cộng sự . (2005).

Thư mục

Andrews, E. và M. Rashid (1996), “Tài trợ cho các hệ thống hưu trí ở Trung và Đông Âu: Tổng quan về các xu hướng chính và các yếu tố quyết định, 1990-1993”, Tài liệu kỹ thuật của Ngân hàng Thế giới 339, Ngân hàng Thế giới, Washington , ĐC.

Barr, N. (2001), Nhà nước phúc lợi như con heo đất: Thông tin, rủi ro, sự không chắc chắn và vai trò của nhà nước , Nhà xuất bản Đại học Oxford, New York và Oxford.

Bialas, J., A. Chlon-Dominczak và A. Ruzik (2001), “Cải cách lương hưu ở Ba Lan”, Sự tham gia của cộng đồng và quy trình chính sách lương hưu: Cải cách công dân và lương hưu, D2 có thể giao được, Pont Info Ltd, 28 tháng 2.

Bonker, F. (2006), Nền kinh tế chính trị của cải cách tài khóa ở Trung và Đông Âu: Hungary, Ba Lan và Cộng hòa Séc từ năm 1989 đến khi gia nhập EU , Edward Elgar, Cheltenham.

Cain, M. và A. Surdej (1996), “Đối mặt với cuộc khủng hoảng lương hưu: Các vấn đề hiện tại và nguy cơ tương lai trong hệ thống lương hưu của Ba Lan”, Emergo : Tạp chí Chuyển đổi các nền kinh tế và xã hội 3:2, Mùa xuân.

Chan, K. (1998), “Cuộc tổng tuyển cử ở Ba Lan năm 1997”, Electoral Studies , 17:4, tháng 12.

Chlon, A., M. Góra và M. Rutkowski (1999), “Định hình cải cách lương hưu ở Ba Lan: An ninh thông qua sự đa dạng”, Tài liệu Thảo luận về An sinh xã hội của Ngân hàng Thế giới số 9923, Ngân hàng Thế giới, Washington, DC, http:// wbln0018.worldbank.org/html/FinancialSectorWeb.nsf/(attachmentweb)/spdp009923/$FILE/spdp009923.pdf . _

Chlon, A. (2000), “Cải cách lương hưu và thông tin công khai ở Ba Lan”, Loạt sách cơ bản về cải cách lương hưu, Tài liệu thảo luận về bảo trợ xã hội số 0019, Ngân hàng Thế giới, Washington, DC, www-wds.worldbank.org/external/default /WDSContentServer/ WDSP/IB/2001/28/11/000094946_01110804163176/Rendered/PDF/multi0page.pdf .

Chlon-Dominczak, A. (2004), “Cải cách lương hưu ở Ba Lan”, trong Cải cách lương hưu công: Chia sẻ kinh nghiệm của OECD và các quốc gia đang chuyển đổi , OECD, Paris.

Góra, M. (2001), “Phương pháp tiếp cận của Ba Lan đối với cải cách lương hưu”, Chuỗi lương hưu tư nhân số 3: Hội nghị lương hưu tư nhân OECD 2000 , OECD, Paris.

Góra, M. (2003), “Hệ thống lương hưu mới của Ba Lan: Một ví dụ về cách tiếp cận phi chính thống đối với cải cách lương hưu”, Tài liệu thảo luận PIE số 168, Viện nghiên cứu kinh tế, Đại học Hitotsubashi, Tokyo, tháng 8, www. ier.hitu.ac . jp/pie/Japanese/discussionpaper/dp2003/dp168/text.pdf .

Góra, M. và M. Rutkowski (1998), Nhiệm vụ cải cách lương hưu: An ninh của Ba Lan thông qua tính đa dạng , Văn phòng Chính phủ đặc mệnh toàn quyền về Cải cách An sinh xã hội, Warsaw, www.wdi.umich.edu/files/Publications/WorkingPapers/wp286 .pdf .

Guardiancich, I. (2004), “Sự cắt giảm phúc lợi của Nhà nước ở Trung và Đông Âu: Trường hợp cải cách lương hưu ở Ba Lan và Slovenia”, Quản lý quá trình chuyển đổi toàn cầu , 2:1, Mùa xuân.

Hausner, J. (1998a), “An ninh thông qua tính đa dạng: Các điều kiện để cải cách thành công hệ thống hưu trí ở Ba Lan”, Loạt tài liệu thảo luận tại Collegium Budapest , tháng 10.

Hausner, J. (1999), “Ưu điểm của việc tài trợ hoàn toàn so với trả theo mức sử dụng trong các nền kinh tế chuyển đổi”, Khảo sát kinh tế của UNECE về châu Âu , số 2.

Hausner, J. (2000), “Ba Lan: An ninh thông qua tính đa dạng”, INWENT Issue Notes and Background Papers, 6 tháng 4, www.inwent.org/ef-texte/kop5/hausner.htm .

James, E. (1998), “Kinh tế chính trị của cải cách an sinh xã hội: Đánh giá xuyên quốc gia”, Biên niên sử về kinh tế công cộng và so sánh 69:4.

James, E. và S. Brooks (2001), “Kinh tế chính trị của cải cách hưu trí cấu trúc”, trong R. Holzmann và J. Stiglitz (eds), Những ý tưởng mới về an ninh tuổi già , Ngân hàng Thế giới, Washington, DC.

Kochanowicz, J., P. Kozarzewski và R. Woodward (2005), “Hiểu về Cải cách: Trường hợp của Ba Lan”, Báo cáo được chuẩn bị như một phần của Dự án Mạng lưới Phát triển Toàn cầu “Hiểu về Cải cách”, CASE - Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế và Xã hội, Warsaw, tháng 11, www.case.com.pl/upload/publikacja_plik/5629700_rc59.pdf .

Muller, K. (2004), “Kinh tế chính trị của cải cách lương hưu ở Trung và Đông Âu”, trong Cải cách lương hưu công: Chia sẻ kinh nghiệm của các nước OECD và chuyển đổi , OECD, Paris.

OECD (1997), Khảo sát kinh tế của OECD: Ba Lan , OECD, Paris.

OECD (1998), Khảo sát kinh tế của OECD: Ba Lan , OECD, Paris.

Orenstein, M. (2000), “Chính trị và thể chế ảnh hưởng như thế nào đến cải cách lương hưu ở ba quốc gia hậu cộng sản”, Tài liệu nghiên cứu chính sách của Ngân hàng Thế giới 2310, Ngân hàng Thế giới, Washington, DC, tháng Ba.

Piẹtka, K. (2007), “Bảo trợ xã hội ở Ba Lan”, Tài liệu nền cho Nghiên cứu Hòa nhập Xã hội của EU8, CASE - Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế và Xã hội, Warsaw, Tháng 1, http://siteresources.worldbank.org/INTECONEVAL/Resources /PolandSocialPolicy Review.pdf .

Styczen, M. (1999), “Dự báo nhân khẩu-xã hội của Ba Lan, 1997-2050, để lập mô hình thu nhập và trợ cấp hưu trí an sinh xã hội”, Nghiên cứu I Phân tích 168, CASE - Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế và Xã hội, Warsaw, www.case- nghiên cứu.eu/ upload/publikacja_plik/SA168.pdf .

Ngân hàng Thế giới (1994), Ngăn chặn Khủng hoảng Tuổi già: Chính sách Bảo vệ Người già và Thúc đẩy Tăng trưởng , Ngân hàng Thế giới, Washington, DC.

Ngân hàng Thế giới (1997), Ba Lan: Bản ghi nhớ Kinh tế Quốc gia: Cải cách và Tăng trưởng trên Con đường tiến tới Liên minh Châu Âu , Ngân hàng Thế giới, Washington, DC, www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/1997/ 15/07/000009265_398020311524 6/Rendered/PDF/multi0page.pdf/ .

Zajicek, A., T. Calasanti và E. Zajicek, “Cải cách lương hưu và người già ở Ba Lan: Lăng kính tuổi tác, tầng lớp và giới tính”, Tạp chí Nghiên cứu Người cao tuổi 21:1, tháng Giêng.

ZUS (2007), “Bảo hiểm xã hội ở Ba Lan: Thông tin, Sự kiện”, Viện bảo hiểm xã hội, Warsaw, www.zus.pl/files/english.pdf .

Chương 7

Ba Lan: Cải cách hệ thống an sinh xã hội cho nông dân, 2003-05

Tóm tắt và kết luận chính

Ba Lan vận hành một hệ thống an sinh xã hội riêng cho nông dân, do Quỹ Bảo hiểm Xã hội Nông dân (KRUS) quản lý. Nó bao gồm lương hưu, chăm sóc sức khỏe, khuyết tật và các lợi ích khác cho phần lớn dân số đáp ứng các tiêu chí khá rộng để đưa vào hệ thống của nông dân. Hệ thống do KRUS quản lý từ lâu đã bị chỉ trích vì sự bất bình đẳng được nhận thức của nó, những khuyến khích sai lầm mà nó tạo ra, làm méo mó cả thị trường lao động và đất đai, và thực tế là hệ thống này gần như không thể tự tài trợ: ngân sách trợ cấp cho KRUS trong đầu những năm 2000 là khoảng 2% GDP mỗi năm, vượt xa mức chi tiêu của các nước không thuộc KRU cho nông nghiệp. Tuy nhiên, sức mạnh của vận động hành lang nông nghiệp đã đảm bảo rằng hệ thống này hầu như không thể chạm tới cho đến cuối năm 2003, khi áp lực tài chính buộc chính phủ phải đề xuất những thay đổi đối với hệ thống như một phần của kế hoạch điều chỉnh tài chính lớn hơn, cái gọi là “kế hoạch Hausner”. Những đề xuất cải cách này đã được tranh luận - và dần dần thu nhỏ lại - trong suốt hai năm tới. Cuối cùng, chỉ có những thay đổi nhỏ đối với việc quản lý hệ thống an sinh xã hội của nông dân được thông qua. Thật vậy, ngân sách năm 2006 đã thực sự gia tăng sự hào phóng của nó.

Sự thất vọng về nỗ lực đưa ra những thay đổi cơ bản hơn cho hệ thống KRUS phản ánh một số yếu tố, trong đó quan trọng nhất bao gồm:

•           Một bối cảnh chính trị không thuận lợi . Sự gia tăng ủng hộ các đảng dân túy của cả cánh tả và cánh hữu khiến cho việc theo đuổi các cải cách thậm chí còn khó khăn hơn so với những năm 1990. Đã có sự phản đối đáng kể đối với gói thắt lưng buộc bụng, trong đó các cải cách KRUS là một phần quan trọng, trong liên minh cầm quyền và giữa các cử tri. Điều này cuối cùng đã hạ bệ chính phủ. Nội các thiểu số theo sau đã cố gắng thúc đẩy cải cách KRUS nhưng thiếu cả quyền bầu cử và sự ủng hộ cần thiết trong quốc hội.

•           Giảm áp lực cho hành động ngay lập tức . Tăng trưởng nhanh và tình hình tài khóa được cải thiện trong năm 2004-2005 đã làm giảm cảm giác cấp bách về cải cách trong các nghị sĩ, những người ngày càng tập trung vào các cuộc bầu cử đang đến gần và tỏ ra không sẵn lòng chấp nhận các biện pháp thắt lưng buộc bụng mà trước đó họ dường như đã sẵn sàng áp dụng. Tuy nhiên, sự cải thiện về tài chính công chủ yếu nhờ vào các yếu tố mang tính chu kỳ và diễn ra một lần, đồng thời không giảm thiểu những biến dạng cấu trúc do hệ thống KRUS tạo ra.

•           Sức mạnh của lợi ích được đầu tư . Ngành nông nghiệp của Ba Lan có quy mô lớn, quyền lực chính trị và cam kết bảo vệ hệ thống KRUS. Không có chính phủ nào kể từ năm 1989 giành được đa số trong nghị viện mà không có sự ủng hộ của ít nhất một đảng nông nghiệp, và các lợi ích nông thôn cũng được đại diện tốt trong hầu hết các đảng lớn hơn, thành thị hơn. Hơn nữa, công đoàn nông dân và các tổ chức nông nghiệp khác có ảnh hưởng đáng kể trong Bộ Nông nghiệp, thường do nông dân đứng đầu và họ trực tiếp tham gia điều hành KRUS.

• Động cơ cải cách hỗn hợp . Bởi vì động lực trước mắt cho cải cách là nhu cầu củng cố tài chính và các biện pháp được đề xuất nhằm cắt giảm trợ cấp KRUS một cách nhanh chóng hơn là giải quyết các khiếm khuyết về cấu trúc của hệ thống, trường hợp cải cách cấu trúc không được trình bày rõ ràng theo đúng nghĩa của nó. Việc tập trung vào các khoản tiết kiệm ngắn hạn cũng khiến chính phủ có ít khả năng làm giảm bớt tác động của cải cách thông qua “các khoản thanh toán phụ” chẳng hạn như tăng chi tiêu cho các chương trình nông thôn khác.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

liên minh mong manh

Mặc dù nhu cầu củng cố tài chính và cải cách hệ thống an sinh xã hội của nông dân đã được chấp nhận rộng rãi vào đầu năm 2003, nhưng bối cảnh chính trị cho cải cách lại không thuận lợi. Các cuộc thăm dò ý kiến cho thấy sự gia tăng ủng hộ của công chúng đối với các đảng dân túy của cả cánh tả và cánh hữu, cùng với sự chia rẽ của phe trung hữu nói chung, khiến cho các cải cách thậm chí còn khó theo đuổi hơn so với những năm 1990, và hai chính phủ giữ chức vụ trong khi gói Hausner đang được xem xét đã nhận được sự ủng hộ rất hạn chế của quốc hội và dân chúng:

•           Năm 2003, khi kế hoạch Hausner lần đầu tiên được hình thành, Đảng cầm quyền Cánh tả Dân chủ (SLD) không còn chiếm đa số trong nghị viện, sau khi đã loại Đảng Nông dân Ba Lan (PSL) khỏi liên minh vài tháng trước đó. Mức độ phổ biến của chính phủ vào thời điểm này cực kỳ thấp, do hiệu quả kinh tế đáng thất vọng, các vụ bê bối tham nhũng, 1 và sự chỉ trích rộng rãi về cách xử lý các vấn đề như cải cách y tế. Hơn nữa, bản thân SLD ngày càng bị chia rẽ về chính sách kinh tế, đặc biệt là kế hoạch Hausner. Tháng 3 năm 2004, đảng cuối cùng bị chia rẽ và chính phủ sụp đổ.

•           Nội các thiểu số dưới thời cựu bộ trưởng tài chính Marek Belka giữ chức vụ từ tháng 5 năm 2004 cho đến cuộc bầu cử tháng 9 năm 2005. Nội các Belka không có nhiệm vụ bầu cử và thậm chí còn ít được quốc hội ủng hộ hơn so với người tiền nhiệm. Mặc dù chính phủ đã tồn tại cho đến khi kết thúc nhiệm kỳ quốc hội, nhưng không phải lúc nào nó cũng rõ ràng rằng chính phủ sẽ làm như vậy và triển vọng rất thực tế của các cuộc bầu cử sớm khiến việc củng cố tài khóa càng trở nên khó khăn hơn.

áp lực tài chính

Mặc dù nhu cầu cải cách hệ thống bảo hiểm xã hội của nông dân đã được thừa nhận từ lâu, nhưng áp lực tài khóa cuối cùng đã khiến chính phủ phải cố gắng hành động. 2 Suy thoái mạnh vào đầu những năm 2000 đã góp phần làm tăng thâm hụt của chính phủ, vốn có xu hướng giảm dần cho đến năm 1999 (Bảng 7.1). Tỷ lệ nợ công trên GDP bắt đầu tăng lên và vào năm 2003, nó đã vượt quá 50% theo phương pháp quy định trong Đạo luật Tài chính Công (APF). 3 Chính phủ dự đoán rằng nó sẽ vi phạm mức 55% trong năm 2004-2005 và đạt 60% vào khoảng năm 2006. 4 Đây là một mối lo ngại nghiêm trọng vì APF đã áp đặt một loạt các điều chỉnh tự động ở các ngưỡng này. Ở mức 50 và 55%, các quy tắc không quá hạn chế, nhưng một khi nợ tăng trên 60%, chính quyền sẽ buộc phải áp đặt các hạn chế nghiêm ngặt đối với chi tiêu công; người ta sợ rằng điều này có thể gây ra một cuộc suy thoái. 5 Cũng có lo ngại đáng kể rằng việc gia nhập EU sẽ dẫn đến thâm hụt ngân sách gia tăng. 6 Cuối cùng, Ủy ban Chính sách Tiền tệ (RPP) của Ngân hàng Quốc gia Ba Lan (NBP) viện dẫn sự không chắc chắn về tài chính để giải thích cho sự miễn cưỡng nới lỏng chính sách tiền tệ nhanh hơn. Ba Lan đã bắt đầu phục hồi sau cuộc suy thoái 2001-2002, nhưng tốc độ tăng trưởng vẫn chậm chạp và chính phủ tin rằng RPP đã không hành động đủ tích cực để hỗ trợ sự phục hồi. Do đó, đến đầu năm 2003, tình trạng tài chính công đã trở thành một nguồn quan tâm lớn đối với chính phủ.

Bảng 7.1. Tăng trưởng, thâm hụt và nợ công 1 % GDP

tăng trưởng GDP thực tế

Thiếu hụt hoặc khuyết

nợ công 2

1998

4.8

-2,4

-

1999

4.1

-1,7

41,9

2000

4.1

-2,9

38,7

2001

1.1

-2,9

39,7

2002

1.4

-3,9

45.2

2003

3,8

-4.1

51,5

                 Dữ liệu tính đến tháng 4 năm 2004. Những sửa đổi đáng kể đối với GDP và dữ liệu tài chính kể từ đó đã mang lại những con số thâm hụt cao hơn nhiều trong những năm này nhưng ước tính nợ thấp hơn. Tuy nhiên, những sửa đổi này đến quá muộn để ảnh hưởng đến chính trị của kế hoạch Hausner. Đối với các số liệu sửa đổi, xem OECD (2008:62).

                       Phương pháp luận của Đạo luật Ba Lan về Tài chính công.

Nguồn : OECD (2004), Khảo sát kinh tế của OECD: Ba Lan , OECD, Paris.

Cảm giác cấp bách này đã không kéo dài. Cả tăng trưởng và kết quả tài khóa đều được cải thiện trong giai đoạn 2003-2005. GDP thực tăng 3,8% năm 2003 và 5,3% năm 2005. Mức thâm hụt được báo cáo giảm xuống 2,5% GDP năm 2005 và tỷ lệ nợ trên GDP gần như ổn định, ở mức gần cuối năm 2003. Sự cải thiện rõ ràng về tình trạng thâm hụt và nợ phần lớn là sản phẩm của các yếu tố mang tính chu kỳ và diễn ra một lần, 7 nhưng tác dụng của nó là làm giảm áp lực điều chỉnh tài khóa ngay lập tức và do đó làm suy yếu sự ủng hộ dành cho gói thắt lưng buộc bụng, đặc biệt là trong giai đoạn sắp tới. đến cuộc tổng tuyển cử năm 2005. số 8

Ngành nông nghiệp Ba Lan

Các cuộc tranh luận về cải cách an sinh xã hội cho nông dân từ lâu đã được định hình bởi sự lạc hậu tương đối của khu vực nông thôn Ba Lan, vốn phụ thuộc nhiều vào chuyển giao thu nhập do Tổ chức Bảo hiểm Xã hội (ZUS) cung cấp, cơ quan quản lý chương trình bảo hiểm xã hội chung của Ba Lan và Quỹ Bảo hiểm Xã hội. Bảo hiểm Xã hội Nông dân (KRUS), điều hành chế độ bảo hiểm xã hội đặc biệt cho nông dân. Lương hưu và các khoản trợ cấp công cộng khác chiếm khoảng 23% thu nhập của các hộ gia đình nông dân trong năm 2000, và hơn 40% thu nhập mà hơn 70% trang trại Ba Lan có diện tích dưới 7 ha nhận được (Bảng 7.2). Đối với hầu hết các trang trại, lợi ích của KRUS chiếm tỷ trọng lớn hơn trong thu nhập so với nông nghiệp. Do đó, bất kỳ sự suy giảm nào về tính hào phóng của hệ thống KRUS chắc chắn sẽ có tác động trực tiếp và rõ ràng đối với thu nhập của các hộ gia đình nông thôn, vì vậy cải cách có thể gây ra sự phản kháng đáng kể.

Bảng 7.2. Nguồn thu nhập trang trại theo quy mô trang trại

0-1 ha

1-7 ha

7-15 ha

hơn 15 ha

Phần trăm quốc gia

tất cả thu nhập trung bình 1

Thu nhập hàng năm của hộ gia đình

88

80

81

233

bình quân đầu người

93

60

65

160

Phần trăm thu nhập trung bình của hộ gia đình 2

Thu nhập ròng từ trang trại

11

7

44

73

Thu nhập ròng từ kinh doanh phi nông nghiệp

2

10

1

9

Thu nhập tiền lương phi nông nghiệp

43

43

22

6

Thu nhập từ chuyển nhượng

46

38

30

11

lợi ích của KRUS

14

16

21

9

Các chế độ bảo hiểm xã hội khác

25

19

7

2

Khác

3

2

3

1

Mục ghi nhớ

Chia sẻ trong tổng số trang trại 3

-

70

20

10

  Dữ liệu khảo sát hộ gia đình nông thôn của Ngân hàng Thế giới chia cho dữ liệu toàn bộ nền kinh tế của GUS.

  Dữ liệu khảo sát hộ gia đình nông thôn của Ngân hàng Thế giới chia cho dữ liệu khảo sát hộ gia đình nông thôn của Ngân hàng Thế giới.

3. Dữ liệu chỉ dành cho các trang trại có diện tích ít nhất 1 ha.

Nguồn: OECD (2004), Khảo sát kinh tế của OECD: Ba Lan , OECD, Paris; dựa trên dữ liệu từ Ngân hàng Thế giới (2001),“Ba Lan: Chức năng của Lao động, Đất đai và Thị trường Tài chính: Cơ hội và Hạn chế đối với Tái cấu trúc Ngành Nông nghiệp”, Báo cáo Đơn vị Phát triển Bền vững về Môi trường và Xã hội số 22598-POL, Ngân hàng Thế giới, Washington , ĐC; và Cục Thống kê Trung ương (GUS).

Hệ thống an sinh xã hội của nông dân

Mặc dù được mô tả như một hình thức bảo hiểm xã hội, hệ thống KRUS trên thực tế là một chương trình phúc lợi xã hội phi phương tiện được thử nghiệm cho khu vực nông thôn. Lương hưu của KRUS trung bình nhỏ hơn một chút so với lương hưu của hệ thống bảo hiểm xã hội chung, nhưng đóng góp của KRUS là tối thiểu và không thay đổi tùy theo thu nhập. Hơn nữa, các phúc lợi KRUS ngoài lương hưu có thể so sánh rộng rãi với các phúc lợi của hệ thống bảo hiểm xã hội nói chung. Do đó, các khoản đóng góp chỉ chiếm một phần nhỏ trong chi tiêu của KRUS, hơn 90% trong số đó được tài trợ bởi ngân sách nhà nước. Do đó, hệ thống này gây căng thẳng đáng kể đối với tài chính công, trong khi lại làm rất ít để thúc đẩy quá trình tái cơ cấu cần thiết trong lĩnh vực nông nghiệp.

đủ tư cách . Để đủ điều kiện tham gia vào hệ thống KRUS, một cá nhân thường phải là: một nông dân sở hữu ít nhất một ha đất canh tác hoặc tham gia vào hoạt động sản xuất nông nghiệp không đòi hỏi phải sở hữu một lượng đất như vậy; vợ/chồng của một nông dân đủ tiêu chuẩn; hoặc một thành viên trưởng thành của một hộ gia đình nông dân đủ điều kiện có thu nhập từ nông nghiệp hoặc từ các công việc khác liên quan đến hoạt động nông nghiệp của trang trại, hoặc không hoạt động và là người phụ thuộc của nông dân. 9 Các cá nhân đủ điều kiện có trang trại có quy mô dưới hai ha được miễn phí bảo hiểm thất nghiệp nhưng đủ điều kiện nhận trợ cấp thất nghiệp.

Đóng góp và lợi ích . Một người đóng góp KRUS đóng góp hàng quý bằng khoảng một phần ba khoản đóng góp được trả bởi một người có mức lương tối thiểu trong hệ thống chung. 10 KRUS cung cấp cho nông dân và đại gia đình của họ nhiều phúc lợi bảo hiểm xã hội (lương hưu tuổi già và tàn tật, bảo hiểm sức khỏe, ốm đau và tai nạn) tương đương với những phúc lợi được cung cấp bởi chế độ chung. Tất cả các thành viên trong gia đình KRUS đều đủ điều kiện nhận bảo hiểm y tế, ngay cả khi họ không có thu nhập, điều này không xảy ra với ZUS. Đàn ông đủ điều kiện nghỉ hưu ở tuổi 65 với 100 phần tư đóng góp hoặc ở tuổi 60 với 120 phần tư. 11 Phụ nữ có thể nghỉ hưu ở tuổi 60 với 100 phần tư. Khi nghỉ hưu, người nông dân phải từ bỏ toàn bộ diện tích đất vượt quá một ha, nhưng họ có thể chuyển nhượng cho thành viên khác trong gia đình và họ có thể tiếp tục canh tác. Lương hưu KRUS có xu hướng trung bình bằng khoảng 134% mức lương hưu tối thiểu trong chương trình chung và chúng thay đổi rất ít về quy mô do số năm đóng góp là nguồn khác biệt duy nhất và trọng lượng của nó trong công thức trợ cấp bị hạn chế. 12 Trợ cấp khuyết tật KRUS tương đối dễ nhận, bởi vì người nộp đơn chỉ phải chứng minh rằng họ không thể làm nông (không đánh giá được khả năng làm công việc khác). Ngoài ra, chỉ có một loại trợ cấp khuyết tật theo KRUS: không có trợ cấp khuyết tật một phần. Do đó, KRUS chi trả cho khoảng 19% lực lượng lao động nhưng chiếm 25% lương hưu cho người khuyết tật. Năm 2005, 43% người hưu trí KRUS đang hưởng trợ cấp khuyết tật và số lượng trợ cấp khuyết tật mới được cấp cao hơn đáng kể so với số lượng trợ cấp tuổi già mới được cấp.

Tổ chức và tài chính . Tình trạng pháp lý đặc biệt của KRUS đã tạo ra những lời chỉ trích. Nó không phải là một quỹ có mục đích đặc biệt (như Quỹ Bảo hiểm Xã hội), một tổ chức ngân sách 13 hoặc một công ty nhà nước. Thật vậy, nó hoàn toàn không phải là một pháp nhân, một thực tế mà các nhà phê bình cho rằng làm cho việc giám sát hiệu quả các hoạt động và tài chính của nó trở nên khó khăn hơn. Tuy nhiên, chủ tịch của KRUS là một phần của cơ quan hành chính nhà nước: ông được Thủ tướng bổ nhiệm sau khi tham khảo ý kiến của Hội đồng Nông dân và trong phần lớn lịch sử của KRUS, ông đã báo cáo với Bộ Nông nghiệp. KRUS quản lý một số quỹ riêng biệt, trong đó hai quỹ quan trọng nhất là quỹ hưu trí và cái gọi là “quỹ đóng góp”. Cái sau theo một số cách gây tranh cãi nhất. Không giống như quỹ hưu trí dựa vào trợ cấp ngân sách để trang trải hơn 95% chi tiêu, quỹ đóng góp, như tên gọi của nó, chủ yếu được tài trợ bằng đóng góp. Nó bao gồm các phúc lợi ngắn hạn (tai nạn, ốm đau và thai sản), cũng như các hoạt động như ngăn ngừa tai nạn và phục hồi chức năng, cung cấp kỳ nghỉ hè cho con em nông dân (lên tới 140 000 mỗi năm). Các nhà phê bình từ lâu đã lập luận rằng ban quản lý KRUS có quá nhiều quyền quyết định trong việc quản lý quỹ này và quỹ này thường được sử dụng để thúc đẩy lợi ích địa phương của các bên, hiệp hội và tổ chức nông nghiệp khác nhau đại diện trong Hội đồng Nông dân, cơ quan giám sát KRUS.

Diễn viên và sở thích

Khu vực nông thôn của Ba Lan có truyền thống khá mạnh do quy mô của nó - mặc dù nông nghiệp chỉ tạo ra khoảng 3% GDP vào đầu những năm 2000, nhưng nó vẫn tiếp tục chiếm 20-25% tổng số việc làm14 - và do sự tồn tại của một loạt các của công đoàn nông dân và các tổ chức nông thôn khác. Có các công đoàn nông nghiệp xuất phát từ cả Công đoàn Đoàn kết và công đoàn cộng sản cũ, OPZZ, cũng như nhiều cơ quan khu vực và một mạng lưới toàn quốc của “các nhóm nông nghiệp”15 được đại diện ở cấp quốc gia bởi Liên minh Nông dân, Các nhóm và Nông nghiệp Quốc gia . Các tổ chức, một trong những vận động hành lang mạnh mẽ nhất ở Ba Lan. Ngoài ra, Ba Lan từ lâu đã có các đảng cánh tả và cánh hữu chuyên bảo vệ lợi ích nông thôn. Không có chính phủ nào kể từ năm 1989 giành được đa số trong nghị viện mà không có sự ủng hộ của ít nhất một đảng như vậy, và các lợi ích nông thôn cũng được đại diện tốt trong các đảng “thành thị” lớn. Trong quốc hội 2001-05, các đảng chủ yếu là nông dân nắm giữ gần 30% số ghế trong hạ viện, Sejm . 16 Ngoài ra, SLD quản lý có một cánh nông nghiệp đáng kể của riêng mình. 17 Do đó, không có gì ngạc nhiên khi cải cách KRUS chưa bao giờ là một phần nổi bật trong cương lĩnh bầu cử của các đảng lớn.

Hành lang nông nghiệp nói chung có thể tin tưởng vào sự hỗ trợ mạnh mẽ từ Bộ Nông nghiệp - hầu hết các bộ trưởng đều là nông dân và định hướng truyền thống của bộ có xu hướng quan tâm đến lợi ích của khách hàng nông thôn, đặc biệt là trong việc chống lại áp lực cắt giảm trong hệ thống KRUS từ Bộ Kinh tế, Lao động và Chính sách Xã hội (MPPS) và Bộ Tài chính, hai bộ đã cố gắng thúc đẩy cải cách hệ thống KRUS. Ngoại trừ một thời gian ngắn trong năm 2004-2005, Bộ Nông nghiệp đã giám sát KRUS. Bản thân KRUS cũng là một bên tham gia tích cực vào các cuộc tranh luận về cải cách trong giai đoạn 2003-2005. Mặc dù không phải là cơ quan hoạch định chính sách, nhưng nó được đại diện trong nhóm công tác về cải cách được thành lập trong MPPS, và những đánh giá của nó về các cách tiếp cận cải cách khác nhau đã chứng tỏ có ảnh hưởng. Điều này đánh dấu một sự tương phản quan trọng với kinh nghiệm cải cách hệ thống hưu trí chung của Ba Lan: không giống như ZUS, KRUS chưa bao giờ được ủng hộ vì sự nghiệp cải cách và không có cơ quan tương tự như Văn phòng Đặc mệnh toàn quyền về Cải cách An sinh Xã hội của Chính phủ để vượt qua, hoặc chí ít là sự lách luật, chống đối từ bên trong các bộ ngành liên quan.

lịch sử vấn đề

Chi tiêu xã hội và áp lực lên tài chính công

Trong những năm 1990, chi tiêu của chính phủ tính theo tỷ lệ GDP giảm dần nhưng đều đặn, từ khoảng 46% vào giữa những năm 1990 để ổn định ở mức khoảng 42-43% vào đầu những năm 2000, khá cao đối với một quốc gia có mức thu nhập bình quân đầu người như Ba Lan . Mức chi tiêu công cao phần lớn phản ánh việc duy trì một hệ thống trợ cấp xã hội rộng lớn nhưng kém hiệu quả. 18 Nhìn chung, chi tiêu xã hội19 chiếm khoảng 45% tổng chi tiêu của chính phủ. 20 Do đó, các bộ tài chính và kinh tế cho rằng việc điều chỉnh tài khóa bền vững sẽ đòi hỏi những thay đổi về cơ cấu để giảm gánh nặng chi tiêu xã hội. Điều này ngụ ý cần phải giải quyết các chi phí ngân sách của hệ thống KRUS. Vào đầu những năm 2000, các khoản chuyển giao của chính phủ cho KRUS đã bao trùm hơn 90% chi tiêu của nó (Bảng 7.3). 21 Trợ cấp cho KRUS năm 2002 chiếm 8% ngân sách nhà nước, tương đương khoảng 2% GDP. 22 Con số này lấn át phần còn lại của tài trợ công cho nông nghiệp - hỗ trợ sản xuất năm 2003 chỉ chiếm khoảng 15% chi tiêu ngân sách để hỗ trợ KRUS. 23

Bảng 7.3. Chi tiêu và doanh thu của KRUS

2000

2001

2002

2003

2001

2002

2003

phần trăm GDP

tăng trưởng thực tế (phần trăm)

doanh thu

1.9

2.1

2.1

2.0

12.9

3,8

-2,9

trợ cấp

1.8

2.0

2.0

1.8

12.9

3.4

-2,6

Sở hữu

0,1

0,1

0,1

0,1

12,5

11.1

0,0

chi tiêu

2.0

2.1

2.1

2.0

10,5

1.3

1.9

lương hưu 1

1.7

1.7

1.7

1.7

9,9

0,8

1,5

Khác

0,3

0,3

0,3

0,3

13.6

4.0

3,8

1. Bao gồm cả trợ cấp thương tật và trợ cấp tuổi già.

Nguồn : OECD (2004), Khảo sát kinh tế của OECD: Ba Lan , OECD, Paris; Bộ Tài chính.

Hệ thống KRUS là lực cản tái cơ cấu ngành nông nghiệp

Tuy nhiên, trong khi áp lực tài chính tạo động lực ngay lập tức cho nỗ lực cải cách hệ thống KRUS vào năm 2003, cải cách là cần thiết trong mọi trường hợp để thúc đẩy quá trình tái cấu trúc nền nông nghiệp Ba Lan đã quá hạn từ lâu và khắc phục sự bất bình đẳng rõ ràng của hệ thống. Năng suất trong nông nghiệp thấp và giảm sút, tái cơ cấu diễn ra rất chậm. Hệ thống KRUS không phải là lý do duy nhất cho điều này, nhưng nó đóng một vai trò quan trọng trong việc duy trì sự kém hiệu quả hiện có trong lĩnh vực trang trại. Hệ thống cản trở việc phân bổ lại cả đất đai và lao động:

•            Ba Lan có quá nhiều trang trại rất nhỏ. Năm 2002, khoảng 90% trang trại có diện tích nhỏ hơn 15 ha, được coi là quy mô tối thiểu cần thiết để hỗ trợ một hộ gia đình. 24 Lợi ích tiềm năng từ hợp nhất là rất lớn. 25 Tuy nhiên, yêu cầu về quyền sở hữu đất đối với việc tham gia KRUS đã tạo động lực cho nông dân nắm giữ những mảnh đất nhỏ và thậm chí còn khuyến khích một số người dân thành thị mua những mảnh đất nhỏ để tham gia KRUS và tránh đóng góp vào chương trình bảo hiểm xã hội chung. Do đó, số lượng các trang trại nhỏ phi kinh tế đã tăng lên vào đầu những năm 2000. 26 Tuy nhiên, những nỗ lực hạn chế lạm dụng bằng cách gây khó khăn hơn cho những người có thu nhập phi nông nghiệp tham gia KRUS có nguy cơ làm nản lòng nông dân đa dạng hóa hoạt động của họ - điều mà chính phủ muốn thúc đẩy.

•            Tiết kiệm từ các khoản đóng góp dễ dàng vượt quá chênh lệch lợi ích, vì vậy việc chuyển từ KRUS sang ZUS đã áp đặt một khoản thuế nặng nề đối với việc người lao động rời bỏ lĩnh vực nông nghiệp. Thuế lương cho nhân viên phi nông nghiệp vào đầu những năm 2000 lên tới 32,4% tổng tiền lương, trong khi các khoản đóng góp cho KRUS của những người nông dân đủ tiêu chuẩn thường chiếm khoảng 3-4% thu nhập hộ gia đình của trang trại. 27 Hơn nữa, việc chuyển sang làm việc phi nông nghiệp có thể gây ra chi phí cho các thành viên khác trong gia đình (không hoạt động hoặc làm việc ngầm), những người phụ thuộc vào dịch vụ chăm sóc sức khỏe và các lợi ích khác do KRUS cung cấp. 28

KRUS cũng bị chỉ trích trên cơ sở công bằng. Việc không thử nghiệm phương tiện có nghĩa là những người nộp thuế ở thành thị đang tài trợ cho các khoản trợ cấp cho nông dân giàu có cũng như những người nghèo. Hơn nữa, hệ thống này tạo điều kiện thuận lợi cho việc trốn thuế, vì phúc lợi KRUS mang lại sự bảo vệ xã hội cơ bản cho các cá nhân làm công việc ngầm, miễn là họ được tuyển dụng ít nhất một phần thời gian trong lĩnh vực nông nghiệp hoặc là thành viên đủ điều kiện của các hộ gia đình KRUS. Mặc dù ít có bằng chứng trực tiếp về trốn thuế hoặc gian lận lợi ích, nhưng các cuộc điều tra hộ gia đình vào đầu những năm 2000 cho thấy thu nhập ở các trang trại rất nhỏ cao hơn so với các trang trại quy mô vừa (Bảng 7.2) và ghi nhận mức độ tập trung cao đặc biệt của việc làm phi nông nghiệp ở nông thôn trong các lĩnh vực đã biết phụ thuộc nhiều nhất vào các mối quan hệ việc làm phi chính thức. 29

Các cuộc tranh luận về cải cách KRUS trong những năm 1990

Vào giữa những năm 1990, ngày càng có nhiều người nhận thức được rằng hệ thống KRUS không hiệu quả và dễ bị lạm dụng. Người ta hy vọng rằng hệ thống có thể được tái cấu trúc trong bối cảnh cải cách lương hưu rộng rãi hơn được thực hiện trong giai đoạn 1996-99. Văn phòng Đặc mệnh toàn quyền về Cải cách An sinh Xã hội của Chính phủ nuôi dưỡng những tham vọng như vậy, và các đề xuất cải cách lương hưu của cơ quan này ban đầu đã bao gồm những thay đổi quan trọng đối với hoạt động của KRUS. 30 Tuy nhiên, rõ ràng là cải cách hưu trí chung sẽ không được tiến hành trừ khi KRUS được miễn trừ; PSL là đối tác cấp dưới trong liên minh cầm quyền vào thời điểm đó và nó đã từ chối ủng hộ một cuộc cải cách hệ thống KRUS như vậy. Vào cuối thập kỷ này, chính phủ đã đề xuất thắt chặt các quy tắc đủ điều kiện nhận lương hưu khuyết tật KRUS, cũng như trợ cấp tái đủ tiêu chuẩn để tài trợ cho việc chuyển đổi ra khỏi lĩnh vực này đối với những người phải rời bỏ công việc đồng áng do các vấn đề sức khỏe nhưng vẫn có thể được làm việc trong một lĩnh vực khác. Những đề xuất này được mô hình hóa dựa trên những thay đổi đối với lương hưu khuyết tật trong chương trình chung được cho là thành công, nhưng chúng chưa bao giờ được thông qua.

Tính tiện dân rõ ràng của hệ thống an sinh xã hội của nông dân không chỉ phản ánh ảnh hưởng của vận động hành lang nông nghiệp, mặc dù điều đó rất quan trọng. Đầu tiên, các nhà chức trách không hoan nghênh triển vọng lao động tiếp tục đổ vào và di cư ra khỏi khu vực nông thôn vào thời điểm tỷ lệ thất nghiệp cao. Thứ hai, bất chấp sự kém hiệu quả và không công bằng của hệ thống KRUS, vẫn có lo ngại rằng việc kết hợp khu vực nông nghiệp vào hệ thống an sinh xã hội chung sẽ đơn giản là quá phức tạp về mặt kỹ thuật và gây tranh cãi về mặt chính trị nên không đáng để nỗ lực, đặc biệt là sau khi hệ thống lương hưu chung được cải cách vào năm 1999 Không rõ là nông dân có thể đối phó với các yêu cầu báo cáo và lưu trữ hồ sơ nặng nề của hệ thống hưu trí chung mới hay không. Cuối cùng, sự hiểu biết hạn chế về hệ thống KRUS của những người không trực tiếp tham gia vào nó đã tạo ra sự bất cân xứng về thông tin có lợi cho những người trong hệ thống, khiến họ tương đối dễ dàng làm mất uy tín của các đề xuất cải cách dưới con mắt của công chúng và giới tinh hoa. Công chúng thiếu hiểu biết về hệ thống cũng có nghĩa là có tương đối ít cuộc tranh luận về cải cách KRUS giữa công chúng rộng rãi hơn: trong khi gói Hausner được thảo luận rộng rãi trên các phương tiện truyền thông, thì các vấn đề cấu trúc liên quan đến việc đại tu hệ thống KRUS lại ít được chú ý.

Quy trình chính sách: xây dựng

Cuộc tranh luận về các lựa chọn cải cách KRUS

Đầu năm 2003, chính phủ chịu áp lực ngày càng tăng trong việc kiểm soát mức tăng nợ công, đồng thời tìm kiếm các nguồn tài chính để tài trợ cho khoản chi tiêu mới cần thiết khi gia nhập EU, khi đó chỉ còn hơn một năm nữa. Nhóm đề xuất điều chỉnh ban đầu của Bộ Tài chính bao gồm những thay đổi đối với việc lập chỉ số lương hưu và các lợi ích khác, đóng góp cao hơn cho các thành viên KRUS, chuyển một số nông dân giàu có hơn sang hệ thống bảo hiểm xã hội chung và thanh lý một số quỹ ngoài ngân sách tùy ý. được quản lý bởi KRUS. Chỉ vài ngày sau khi các đề xuất của bộ tài chính được công bố, PSL đã bị loại khỏi liên minh cầm quyền trong một tranh chấp về luật thuế đường bộ. Từng đối lập, PSL đã cùng với các đảng nông nghiệp khác bác bỏ bất kỳ sự cắt giảm hỗ trợ nào dành cho lĩnh vực nông nghiệp. Việc chính phủ mất đa số Hạ viện 31 đã làm giảm đáng kể khả năng gói tài chính sẽ được ban hành nhanh chóng.

Bộ Kinh tế, Lao động và Chính sách Xã hội (MGPPS) cũng chỉ trích công khai gói tài chính, gây ra xung đột giữa hai bộ kéo dài cho đến hết mùa xuân. MGPPS lập luận rằng thúc đẩy tăng trưởng phải là ưu tiên hàng đầu của chính phủ và việc điều chỉnh tài khóa sẽ dễ dàng hơn khi Ba Lan quay trở lại tốc độ tăng trưởng khoảng 5%. Trên cơ sở này, Bộ bắt đầu chuẩn bị một kế hoạch thay thế, trong đó dự tính mức tăng thâm hụt tạm thời trong năm 2004-05, trước khi củng cố tài khóa diễn ra vào năm 2006-08. 32 Điều này tỏ ra hấp dẫn đối với chính phủ, đặc biệt là do SLD không được lòng dân, cách tiếp cận của cuộc trưng cầu dân ý ở EU và xác suất bầu cử sớm ngày càng tăng. Đến giữa tháng 6, chính phủ rõ ràng đang chuyển hướng sang đường lối MGPPS, và Bộ trưởng Jerzy Hausner nổi lên với tư cách là nhà hoạch định chính sách kinh tế chính của nội các.

Ngay từ đầu, rõ ràng là những thay đổi đối với hệ thống KRUS sẽ là một phần của bất kỳ gói nào xuất hiện từ MGPPS. Mục tiêu được tuyên bố là tách trợ cấp xã hội khỏi bảo hiểm xã hội, trong khi vẫn đảm bảo cung cấp đầy đủ phúc lợi cho người nghèo ở nông thôn. MGPPS lập luận rằng việc gia nhập EU đã tạo ra một cơ hội duy nhất để giải quyết những thách thức này. Khi Ba Lan gia nhập Liên minh, bất kỳ ai sở hữu ít nhất một ha đất nông nghiệp sẽ được hưởng các khoản thanh toán trực tiếp từ Chính sách Nông nghiệp Chung (CAP). Ban đầu, những thứ này sẽ ở mức giảm, nhưng chúng sẽ tăng theo thời gian.

Điều này sẽ mang lại một sự gia tăng đáng kể cho thu nhập trong lĩnh vực này và bởi vì quỹ CAP sẽ chảy vào tay các chủ đất bất kể nỗ lực như thế nào, điều này sẽ khiến việc biện minh cho việc duy trì các khoản trợ cấp liên quan đến KRUS hiện tại trở nên khó khăn hơn.

Nhóm làm việc về cải cách KRUS và chuẩn bị kế hoạch Hausner

Một nhóm làm việc về cải cách KRUS đã được thành lập dưới sự bảo trợ của MGPPS vào đầu năm 2003. 33 Nhóm này tập hợp các chuyên gia về chính sách nông nghiệp, chính sách xã hội, thu nhập từ trang trại và các vấn đề liên quan khác. Nhóm làm việc của MGPPS đã xác định một số ưu tiên cải cách, bao gồm: hạn chế hơn việc tiếp cận hệ thống KRUS; sự giám sát chặt chẽ hơn của chính phủ đối với một số quỹ KRUS mà phần lớn thuộc quyền sử dụng của Hội đồng Nông dân; giới thiệu một số yếu tố tiến triển trong đóng góp KRUS, liên quan đến thu nhập hoặc quy mô trang trại; tăng tổng số đóng góp KRUS; và chuyển đổi trợ cấp ngân sách cho KRUS từ trợ cấp sang đóng góp. Biện pháp cuối cùng này được coi là biện pháp cần thiết đi kèm với bất kỳ nỗ lực nào nhằm liên kết các khoản đóng góp của KRUS với thu nhập. Tỷ lệ đóng góp sẽ được nâng lên tổng thể, nhưng các khoản trợ cấp ngân sách sẽ được sử dụng để trả phần đóng góp mới, cao hơn của các hộ gia đình nông thôn nghèo hơn. Những người đóng góp KRUS khá giả sẽ phải trả tiền theo cách của họ hoặc chuyển sang ZUS. MGPP tin rằng các khoản thanh toán CAP cho các nhà sản xuất sẽ mang lại cho họ thu nhập bổ sung đáng kể để trả các khoản đóng góp KRUS, khiến việc gia nhập EU trở thành thời điểm đặc biệt thuận lợi để cải cách.

Nhóm công tác đã xem xét vấn đề hướng tới việc thanh lý KRUS, nhưng đã đi đến kết luận rằng sẽ dễ dàng hơn, cả về mặt kỹ thuật và chính trị, để cải tổ nó, ít nhất là trong trường hợp đầu tiên. 34 Tuy nhiên, vấn đề thanh lý vẫn quan trọng trong cuộc tranh luận chính trị, vì nhiều người phản đối cải cách sau đó lập luận rằng mục tiêu cuối cùng của nhóm làm việc thực sự là loại bỏ hệ thống KRUS. Nhóm sớm kết luận rằng một cuộc cải cách thực sự đối với hệ thống sẽ dễ dàng hơn nhiều nếu việc giám sát chính KRUS được chuyển từ Bộ Nông nghiệp sang MGPPS. Điều này phản ánh cả niềm tin rằng vận động hành lang nông nghiệp có ảnh hưởng quá lớn trong Bộ Nông nghiệp - có những nghi ngờ về việc liệu bộ đó có thể giám sát hiệu quả quỹ đóng góp của KRUS hay không - và quan điểm rằng cải cách KRUS chủ yếu nên được coi là vấn đề của chính sách xã hội, vốn là trách nhiệm của MGPPS, hơn là chính sách nông nghiệp.

Tháng 9 năm 2003, Bộ trưởng Hausner trình bày những nét chính của kế hoạch (Hộp 7.1). Ngân sách đề xuất năm 2004 thực ra là mở rộng, cung cấp kích thích tài chính ước tính khoảng 1,7% GDP trong nỗ lực đáp ứng mục tiêu tăng trưởng GDP thực tế 5% của chính phủ. 35 Tuy nhiên, trong trung hạn, kế hoạch Hausner nhằm mục đích kiềm chế thâm hụt và thực hiện điều đó chủ yếu thông qua các biện pháp cơ cấu về mặt chi tiêu thay vì tăng thuế, cắt giảm đột xuất và hoãn chi tiêu. Nó có nghĩa là để đạt được sự cải thiện cuối cùng trong cân bằng cơ cấu là 1,3% GDP.

Quy trình chính sách: áp dụng

Sự yếu kém của chính phủ và sự xói mòn của gói Hausner

Đặc biệt, biết rằng các công đoàn không thích đề xuất cắt giảm chi tiêu xã hội, chính phủ đã tìm cách mở rộng đối thoại dân sự về kế hoạch điều chỉnh tài khóa, chuyển nó ra khỏi Ủy ban ba bên về các vấn đề kinh tế và xã hội, nơi thường diễn ra các cuộc đối thoại như vậy. tham vấn. 36 Một số diễn đàn thảo luận đặc biệt giải quyết các khía cạnh khác nhau của kế hoạch đã được tổ chức dưới sự bảo trợ của MGPPS: có các nhóm quan tâm đến chính sách khuyết tật, chế độ hưu trí đặc biệt, tuổi nghỉ hưu và cải cách KRUS. Mỗi bên tập hợp các chuyên gia và đại diện của các tổ chức phi chính phủ, cũng như đại diện của các tổ chức công đoàn và các đối tác xã hội khác có mặt trong Ủy ban ba bên. Điều này cho phép chính phủ tổ chức các cuộc tham vấn với một nhóm người đối thoại khác nhau cho từng nhóm vấn đề chính. Các nhóm gặp nhau hàng tuần trong khoảng hai tháng vào cuối năm 2003, nhưng, còn lâu mới thúc đẩy được sự đồng thuận rộng rãi hơn, cuộc tập trận đã gây phản cảm đối với các công đoàn lớn, những người coi đó là nỗ lực làm giảm ảnh hưởng của họ. Một số công đoàn chỉ đơn giản là từ chối tham gia.

Hộp 7.1. Kế hoạch Hausner

Gói được gọi là “kế hoạch Hausner” dự kiến ba nhóm biện pháp: tiết kiệm từ hành chính công; [10]một số khoản tăng thu từ thuế; [11]và tiết kiệm trong hệ thống chuyển khoản cá nhân, bao gồm cả KRUS. Kế hoạch bao gồm một số cải cách được đề xuất của KRUS, bao gồm:

•           thắt chặt tư cách thành viên KRUS bằng cách yêu cầu những nông dân giàu có nhất tham gia hệ thống ZUS và làm rõ định nghĩa về “nông dân” để ngăn chặn quyền truy cập vào hệ thống đối với những chủ sở hữu đất làm việc trong khu vực đô thị hoặc trong các hoạt động “bán nông nghiệp”;[12]

•           nâng cao đóng góp từ những nông dân giàu có vẫn ở lại với KRUS, bằng cách liên kết họ với thu nhập;[13]

•           liên kết trợ cấp hưu trí với lịch sử đóng góp, trong nỗ lực khuyến khích sự nghiệp lâu dài hơn;

• đưa ra chế độ trợ cấp khuyết tật một phần cho những nông dân có thể làm việc ngoài lĩnh vực nông nghiệp, đồng thời dành trợ cấp khuyết tật hoàn toàn cho những người hoàn toàn không thể làm việc;

• cung cấp chỉ số ít hào phóng hơn cho các lợi ích phi lương hưu, chỉ được điều chỉnh khi lạm phát tích lũy vượt qua 5% thay vì tự động tăng theo CPI; Và

• đơn giản hóa cấu trúc của KRUS và liên kết nó với cấu trúc của Tổ chức Bảo hiểm Xã hội chính (ZUS), chủ yếu nhằm nỗ lực tăng cường kiểm soát của chính phủ đối với quỹ phí bảo hiểm và quỹ phòng ngừa và phục hồi.

Nhìn chung, gói Hausner nhằm mục đích cắt giảm chi tiêu xã hội khoảng 0,8% GDP mỗi năm trong giai đoạn 2005-07. [14]Các biện pháp ảnh hưởng đến KRUS dự kiến sẽ chiếm khoảng một phần tư trong tổng số này. Các tổ chức của nông dân lập luận rằng điều này đặt ra một tỷ lệ không cân xứng trong chi phí điều chỉnh đối với ngành nông nghiệp và do đó không công bằng, nhưng MGPPS cho rằng việc phân bổ các khoản cắt giảm phản ánh sự thiên vị của chi tiêu xã hội hiện có. Là một lĩnh vực nhận được tỷ lệ chuyển giao xã hội phi phương tiện rất cao, khu vực nông nghiệp không thể không cảm nhận được tác động của việc hạn chế chi tiêu xã hội nhiều hơn hầu hết. Trong mọi trường hợp, những cắt giảm này sẽ được bù đắp bằng các khoản tiền bổ sung sẽ chảy vào lĩnh vực này sau khi gia nhập EU.

Sự phản đối từ các công đoàn càng quan trọng hơn trong bối cảnh chính phủ không chiếm đa số trong Sejm . Khi gói hàng được giới thiệu lần đầu tiên, triển vọng không quá tệ. Chính phủ vẫn có thể, nếu duy trì kỷ luật nội bộ đảng, tập hợp gần như đủ số phiếu để thông qua, và hầu hết các đảng đối lập sẵn sàng ủng hộ một số yếu tố của kế hoạch, ngay cả khi không đảng nào sẵn sàng ủng hộ toàn bộ kế hoạch. Do đó, vào đầu tháng 3, chính phủ đã giành được sự chấp thuận ban đầu cho các đề xuất đưa KRUS phụ thuộc vào MGPPS và chuyển những nông dân giàu có hơn sang hệ thống ZUS. Điều này đã gây ra sự phản đối lớn từ các tổ chức nông dân, họ cho rằng họ đã không được hỏi ý kiến và buộc tội rằng việc chuyển KRUS sang MGPPS là bước đầu tiên để thanh lý nó. Chính phủ hứa sẽ tham vấn với nông dân trước khi tiến hành các bước tiếp theo và chỉ ra rằng họ sẽ thông qua phần lớn luật vào tháng 4-tháng 5. Tuy nhiên, những căng thẳng về gói cuối cùng đã gây ra sự chia rẽ trong SLD. Một nhóm ly khai gồm các đại biểu SLD đã rời đảng vào cuối tháng 3 để thành lập Đảng Dân chủ Xã hội Ba Lan (SdPl), phần lớn là để phản đối các biện pháp thắt lưng buộc bụng. Đến lượt mình, điều này đã gây ra sự thay đổi chính phủ vào đầu tháng Năm.

Chính phủ mới thậm chí còn yếu hơn trong Sejm . Bị cả cánh tả và cánh hữu không tin tưởng, nội các Belka được duy trì tại vị phần lớn là do các đảng lớn mong muốn tránh một cuộc bầu cử sớm hơn là do bất kỳ sự ủng hộ mạnh mẽ nào dành cho chương trình của nó. Tuy nhiên, trên thực tế, không rõ ràng là có thể tránh được một cuộc bầu cử nhanh chóng hay không và khả năng các đại biểu giảm động cơ hỗ trợ điều chỉnh tài khóa. Rõ ràng là gói Hausner giảm nhẹ đáng kể là cái giá mà chính phủ mới phải trả để giữ chức vụ. Nội các nhanh chóng từ bỏ khoảng 2,9 tỷ PLN trong kế hoạch cắt giảm chi tiêu xã hội, lần đầu tiên trong số nhiều sửa đổi đối với kế hoạch, hầu như tất cả đều liên quan đến nhượng bộ chi tiêu xã hội. 37 SdPl và các đồng minh nhất quyết yêu cầu loại bỏ chính sách xã hội khỏi MGPPS, 38 trong khi PSL chỉ ra rằng họ sẽ chỉ hỗ trợ chính phủ nếu các đề xuất của kế hoạch cho khu vực nông thôn bị loại bỏ. Với việc Samoobrona theo chủ nghĩa dân túy nông nghiệp đang tăng mạnh trong các cuộc thăm dò, PSL khó có thể thỏa hiệp về cải cách KRUS mà không mạo hiểm vị trí của mình đối với các cử tri nông thôn. Bất chấp những trở ngại này, chính phủ vẫn thúc đẩy những yếu tố của kế hoạch mà họ tin rằng họ có thể thông qua Sejm . Vào tháng 7, nó đã giành được sự chấp thuận của dự luật loại bỏ việc điều chỉnh hàng năm đối với người khuyết tật và các lợi ích khác, thay thế việc lập chỉ mục tự động cho chỉ số giá tiêu dùng bằng một cơ chế cung cấp việc lập chỉ mục ba năm một lần hoặc bất cứ khi nào lạm phát tích lũy đạt 5%.

Việc từ chối các khoản đóng góp liên quan đến thu nhập

Những người ủng hộ cải cách KRUS tiếp tục hy vọng rằng các quỹ của EU sẽ làm cho nó trở nên hợp lý và chính phủ đã tiến hành một cách thận trọng với một loạt các đề xuất sửa đổi. Một dự luật KRUS mới cuối cùng đã được thông qua để đệ trình lên quốc hội vào cuối tháng 9. Trọng tâm chính của dự luật là tăng đóng góp KRUS và liên kết chúng với quy mô trang trại, đại diện gần nhất cho thu nhập hiện có, với điều kiện là nông dân không nộp thuế thu nhập và hầu hết không giữ sổ sách. 39 Quá trình chuẩn bị bao gồm các cuộc thảo luận rộng rãi với các tổ chức của nông dân, và chính phủ tin rằng họ đã chấp nhận các đề xuất, mặc dù rất miễn cưỡng. Tuy nhiên, khi dự luật đến Hạ nghị viện vào giữa tháng 10, các công đoàn nông dân và các tổ chức nông nghiệp khác đã vận động chống lại nó. Vào thời điểm đó, trong mọi trường hợp, rõ ràng là tăng trưởng đang tăng tốc và tình hình tài chính đang được cải thiện. Với viễn cảnh về một cuộc khủng hoảng hoặc một sự điều chỉnh khó khăn theo các điều khoản của Đạo luật về Tài chính công đang giảm dần, ngày càng nhiều nghị sĩ công khai đặt câu hỏi về sự cần thiết của chính sách thắt lưng buộc bụng. Trong mọi trường hợp, đề xuất tương đối khiêm tốn do chính phủ đưa ra chỉ mang lại lợi ích tài chính hạn chế và sẽ không giúp ích gì nhiều trong việc sửa chữa những biến dạng cấu trúc do hệ thống KRUS tạo ra.

Tiêu chí quy mô trang trại đã bị tấn công dữ dội, với đại diện của các bên nông nghiệp lập luận rằng quy mô và lợi nhuận không nhất thiết phải liên quan đến nhau và kế hoạch như vậy sẽ ảnh hưởng đến các trang trại quy mô trung bình nhiều hơn các trang trại lớn. Các quan chức của KRUS cũng chỉ ra rằng việc sử dụng tiêu chí quy mô trang trại sẽ tạo ra động cơ mới để chia nhỏ cổ phần, ít nhất là trên giấy tờ, và điều này trái với chính sách của chính phủ. Các tổ chức của nông dân lập luận rằng phí bảo hiểm cao hơn trong mọi trường hợp sẽ dẫn đến việc tuân thủ thấp hơn và có tới một phần ba nông dân sẽ đơn giản ngừng đóng góp KRUS của họ, một quan điểm mà cả KRUS và bộ nông nghiệp đều công khai chia sẻ. Cả các quan chức của KRUS và các tổ chức nông nghiệp cũng chỉ trích mong muốn của chính phủ là tăng nhanh các khoản đóng góp hơn là giảm dần chúng trong một thời gian dài. Tuy nhiên, vì mối quan tâm hàng đầu của MGPPS là cắt giảm trợ cấp KRUS, nên một giai đoạn chuyển tiếp dài sẽ không thể chấp nhận được.

Cuối cùng, không một thành phần nghị viện nào sẵn sàng tán thành dự luật, dự luật này đã bị rút lại mà chưa hề được đưa ra lần đọc đầu tiên. Dự luật có thể đã có một số cơ hội được thông qua nếu chính phủ cung cấp các lợi ích gia tăng cho những người đóng góp cao hơn. Đây là điều mà nhiều nông dân đang đòi hỏi, và trong bất kỳ chương trình bảo hiểm xã hội thông thường nào, nó có thể có ý nghĩa. Tuy nhiên, KRUS không thực sự hoạt động như một chương trình bảo hiểm xã hội. Vì tất cả những người đóng góp cho KRUS đều được trợ cấp rất nhiều, nên MGPPS cho rằng sẽ không có ý nghĩa gì khi mang lại lợi ích cao hơn cho bất kỳ ai trong số họ cho đến khi những đóng góp của họ ít nhất là tự tài trợ.

Chính phủ tiếp tục làm việc để sửa đổi luật và tổ chức các cuộc tham vấn bổ sung với nông dân, nhưng vận động hành lang nông nghiệp không được thuyết phục và Sejm không sẵn sàng làm đảo lộn các khu vực bầu cử ở nông thôn trong thời gian chuẩn bị cho cuộc bầu cử. Những đề xuất ban đầu của chính phủ về ngân sách năm 2006 đã thực sự thay đổi các tiêu chí phân bổ trợ cấp xã hội cho nông dân theo cách làm cho hệ thống trở nên hào phóng hơn . 40 Chính phủ đã giành được một số thay đổi trong tổ chức của KRUS 41 và thắt chặt các yêu cầu về tính đủ điều kiện đối với các cá nhân có thu nhập phi nông nghiệp, 42 nhưng chỉ có vậy thôi. Biện pháp thứ hai không làm giảm trợ cấp ngân sách ngay lập tức cho KRUS, vì các cá nhân bị ảnh hưởng là những người đóng góp. Sau cuộc bầu cử, chính phủ mới thông báo rằng việc giám sát KRUS sẽ được chuyển giao lại cho bộ nông nghiệp. Sự thay đổi này là một phần của thỏa thuận mà đảng Luật pháp và Công lý cầm quyền đã ký kết với Samoobrona để giành được sự ủng hộ của đảng này.

Phần kết luận

Số phận của các đề xuất KRUS phải được xem xét trong bối cảnh kế hoạch Hausner bị xói mòn dần dần nhưng đều đặn: trong suốt năm 2004, gói này đã được sửa đổi nhiều lần, khi các bên khác nhau yêu cầu từ bỏ các khoản cắt giảm được đề xuất. 43 Trong khi chính phủ cố gắng đạt được hơn 80% mức tăng doanh thu mục tiêu của kế hoạch và khoảng 74% mức cắt giảm dự kiến trong chi tiêu cho quốc phòng và hành chính công, thì chỉ có 47% khoản tiết kiệm dự kiến cho chi tiêu xã hội được thực hiện, với 2/3 của số tiền này phát sinh do chỉ những thay đổi đối với quy tắc lập chỉ mục lợi ích. 44 Ngoài việc lập chỉ mục, KRUS nổi lên từ toàn bộ tập phim ít nhiều không thay đổi, ngoại trừ một số sửa đổi nhỏ đối với việc quản lý nó.

Sự thất vọng về nỗ lực cải cách hệ thống KRUS phản ánh ba yếu tố trên hết. Đầu tiên, các chính phủ cầm quyền trong giai đoạn 2003-2005 quá yếu trong quốc hội và không được lòng công chúng để thúc đẩy kế hoạch được thông qua, trong khi tình hình kinh tế và tài chính được cải thiện - mặc dù rõ ràng là tin tốt - đã làm giảm cảm giác cấp bách về cải cách. Do công chúng không thích kế hoạch Hausner, các đại biểu Sejm đang tìm kiếm các cuộc bầu cử sắp tới có động lực mạnh mẽ để coi các tình huống được cải thiện là lý do để trì hoãn việc điều chỉnh tài khóa. Thứ hai, quyền lực của vận động hành lang nông nghiệp đảm bảo rằng những yếu tố của kế hoạch Hausner được thông qua không nhắm vào lĩnh vực nông nghiệp. Cuối cùng, kích thích tức thời cho cải cách là nhu cầu củng cố tài chính. Do đó, các biện pháp được đề xuất tập trung vào việc cắt giảm trợ cấp KRUS một cách nhanh chóng hơn là giải quyết các khiếm khuyết cấu trúc của hệ thống.

Các vấn đề tài chính và cơ cấu không phải là không liên quan, nhưng việc tập trung vào các mối quan tâm tài chính trước mắt có nghĩa là trường hợp cải cách cơ cấu bị lu mờ bởi nhu cầu giảm trợ cấp cho khu vực nông nghiệp. Mặc dù các kiến trúc sư của gói cải cách ban đầu đã nhận thức rõ về các cơ hội trục lợi do hệ thống KRUS tạo ra, cũng như những trở ngại đối với việc tái cơ cấu nông nghiệp mà nó tạo ra, nhưng đã có rất ít thông tin được thực hiện để truyền đạt trường hợp cải cách trên cơ sở cấu trúc đến một cách rộng rãi. khán giả. Việc nhấn mạnh vào các mục tiêu tài khóa chắc chắn sẽ đối kháng với các lợi ích của nông dân trong khi khiến chính phủ có rất ít cơ hội để giảm bớt tác động của cải cách thông qua việc tăng dần các khoản đóng góp hoặc “các khoản thanh toán phụ”, chẳng hạn như tăng chi tiêu cho các chương trình nông thôn khác. Điều trớ trêu ở đây là các nhà cải cách ở một mức độ nào đó đã xem quỹ CAP như một loại thanh toán phụ, bởi vì dòng tiền của EU được kỳ vọng sẽ giúp việc áp dụng cải cách diễn ra suôn sẻ. Tuy nhiên, vì các khoản thanh toán CAP không phụ thuộc vào cải cách, nông dân đã từ chối mối liên kết đó, chọn nhận tiền CAP trong khi vẫn bảo vệ tiền thuê KRUS hiện có của họ.

ghi chú

Vụ bê bối “Rywingate” liên quan đến các cáo buộc về việc bán rong có ảnh hưởng trong SLD. Mặc dù các phiên điều trần công khai không đưa ra đủ bằng chứng để buộc tội bất kỳ ai liên quan đến đảng có hành vi sai trái, nhưng chúng đã gây thiệt hại đáng kể cho uy tín của chính phủ trước công chúng.

Việc đánh giá chính xác lập trường của chính sách tài khóa ở Ba Lan đã trở nên phức tạp trong những năm gần đây do có nhiều định nghĩa và khái niệm được sử dụng. Các con số thâm hụt trở nên phức tạp bởi cuộc tranh luận về việc có hay không tính khoản đóng góp bắt buộc vào tài khoản hưu trí do tư nhân quản lý là doanh thu của chính phủ. Các số liệu về nợ cũng được tính theo hai phương pháp khác nhau: một dựa trên tiêu chí Maastricht về Liên minh Kinh tế và Tiền tệ và phương pháp kia dựa trên khái niệm rộng hơn về tất cả các khoản nợ tài chính chung của chính phủ, được tính toán theo các quy tắc có trong Đạo luật về Tài chính Công của Ba Lan (APF ). Trừ khi có quy định khác, nghiên cứu điển hình này sử dụng ước tính thâm hụt ESA95 sau đó được Ba Lan báo cáo cho EU ( tức là bao gồm các khoản đóng góp lương hưu và chuyển giao liên quan trong khu vực công) và ước tính nợ quốc gia. Như sẽ thấy, các ước tính nợ quốc gia rất phù hợp, bởi vì chúng tạo cơ sở cho việc áp dụng các quy định pháp lý liên quan đến giới hạn nợ công. Xem OECD (2004:75-76) và OECD (2006:65, 70) để biết thêm chi tiết về các vấn đề định nghĩa này.

Các định nghĩa được sử dụng trong APF khác nhau ở một số khía cạnh so với các tính toán nợ công được sử dụng theo Hiệp ước Maastricht. Cụ thể, điều khoản thứ hai loại trừ các khoản bảo lãnh được điều chỉnh theo rủi ro và xử lý các khoản nợ đến hạn của khu vực công theo cách khác; xem OECD (2004).

Tính toán theo phương pháp được sử dụng để đánh giá việc tuân thủ các tiêu chí Maastricht cho Liên minh Kinh tế và Tiền tệ (EMU), khoản nợ này thấp hơn nhiều, vào khoảng 42-43%, nhưng điều này ít quan trọng hơn vào thời điểm đó, vì Ba Lan vẫn còn vài năm nữa mới gia nhập EMU, và tiêu chí nợ không phải là trở ngại chính đối với việc gia nhập khu vực đồng euro trong mọi trường hợp.

Không có bảo lãnh nhà nước mới nào có thể được ban hành; chính quyền địa phương sẽ được yêu cầu thông qua ngân sách cân bằng; chính phủ sẽ phải đệ trình kế hoạch củng cố tài khóa lên quốc hội; và về mặt pháp lý sẽ không thể thông qua nghị quyết cho phép thâm hụt ngân sách. Để biết thêm chi tiết về các điều khoản của APF đang có hiệu lực, xem OECD (2002:79).

Mặc dù các khoản chuyển giao của EU cho Ba Lan sẽ dễ dàng vượt quá đóng góp của Ba Lan cho ngân sách và các thể chế của EU, nhưng người ta lo ngại rằng việc đồng tài trợ cho các chương trình của EU và các khoản chi tiêu mới khác cần thiết khi gia nhập EU có thể bù đắp nhiều hơn mức này. Xem OECD (2004:80-83) để biết chi tiết.

Xem OECD (2006:66-68) về vấn đề này. Những sửa đổi dữ liệu sau đó cũng dẫn đến ước tính thâm hụt cao hơn nhiều so với ước tính có sẵn trong năm 2004-05; nếu những thứ này có sẵn vào thời điểm đó, chính trị của kế hoạch Hausner có thể đã khác đi khá nhiều.

Xem, ví dụ , Gazeta Wyborcza , 14 và 16 tháng 10 năm 2004; Rzeczpospolita , ngày 16 tháng 12 năm 2004.

Trong một số trường hợp, những cá nhân không đáp ứng định nghĩa về “nông dân” có thể đăng ký tham gia hệ thống KRUS.

Ngân hàng Thế giới (2001) ước tính khoản đóng góp KRUS bằng 1/6 khoản đóng góp trung bình được trả cho chương trình chung. Cũng cần lưu ý rằng hầu hết nông dân không phải chịu thuế GTGT và họ chỉ nộp thuế thu nhập đối với các sản phẩm nông nghiệp cụ thể (chẳng hạn như sản xuất trong nhà kính, gia cầm, nấm, tơ và lông thú). Tỷ lệ nông dân sản xuất các sản phẩm này ước tính khoảng 2-5% vào năm 2004. Thuế thu nhập đối với các sản phẩm này có thể được tính dựa trên định mức sản xuất trung bình hoặc các tài khoản chi phí.

Trong trường hợp sau, họ phải chuyển nhượng đất đai của mình cho người thừa kế (có thể là thành viên trong gia đình) dưới 40 tuổi. Chính sách này nhằm cải thiện cơ cấu tuổi của lực lượng lao động nông nghiệp

Lương hưu tối thiểu trong hệ thống ZUS được định nghĩa là lương hưu cơ bản cho mục đích tính toán KRUS; đối với mỗi năm đóng góp, 1% lương hưu cơ bản được cộng vào lợi ích. Có một thành phần không đóng góp của trợ cấp hưu trí nằm trong khoảng từ 80 đến 90% lương hưu cơ bản (nó giảm dần khi số năm đóng góp tăng lên), điều này tạo ra một mức sàn hiệu quả đối với giá trị của lương hưu KRUS.

Mặc dù chủ yếu dựa vào trợ cấp từ ngân sách nhà nước, nhưng KRUS không được cấp vốn từ ngân sách và chỉ một số quỹ mà quỹ này quản lý được điều chỉnh bởi luật ngân sách nhà nước.

Các ước tính về việc làm trong lĩnh vực nông nghiệp trong năm 2002-2003 rất khác nhau, từ khoảng 19% theo dữ liệu của Cục Thống kê Trung ương (GUS) lên tới 26-27%, theo Ngân hàng Thế giới; cả các vấn đề về định nghĩa và bằng chứng về việc báo cáo sai phổ biến đã làm bối rối bức tranh. Xem Ingham và Ingham (2004) và OECD (2006:147) để biết chi tiết.

“Vòng tròn nông nghiệp” là một hình thức hợp tác xã cũng cung cấp các dịch vụ, bao gồm cả cho thuê máy kéo.

Hai đảng nông nghiệp lớn nhất, PSL và Lực lượng Phòng vệ Cộng hòa Ba Lan ( Samoobrona ), cùng chiếm hơn 20% số ghế trong Hạ viện , và Liên minh các Gia đình Ba Lan cánh hữu, cũng phụ thuộc nhiều vào phiếu bầu ở nông thôn (mặc dù không phải là một đảng "nông thôn"), chiếm thêm 8%.

SLD trên thực tế là đảng lớn nhất ở vùng nông thôn Ba Lan. Xem kết quả bầu cử và dữ liệu thăm dò ý kiến được trình bày trong Szczerbiak (2003).

           Xem Ngân hàng Thế giới (2004:35-38).

Bao gồm lương hưu, nhà ở, y tế, chính sách thị trường lao động tích cực và một loạt các lợi ích khác nhau (gia đình, người sống sót, khuyết tật và thất nghiệp).

Về nguyên tắc, mức chi tiêu xã hội cao như vậy không hoàn toàn gây ngạc nhiên ở một quốc gia có tỷ lệ thất nghiệp cao kinh niên, nhưng, mặc dù Ba Lan có tỷ lệ thất nghiệp rất cao, nhưng rất ít khoản chi tiêu này dành cho trợ cấp thất nghiệp hoặc các biện pháp thị trường lao động tích cực.

Khoản thiếu hụt tài chính của KRUS phải được lấp đầy bởi ngân sách, bởi vì bản thân quỹ không thể vay mượn. Khi KRUS được thành lập vào năm 1991, mục đích là tăng tỷ lệ đóng góp của nông dân từ khoảng 1/4 chi tiêu lên khoảng 1/3, nhưng thay vào đó, tỷ lệ này giảm mạnh trong thập kỷ sau đó. Xem Chlon (2000:1). Các quan chức của KRUS chỉ ra rằng một phần lớn khoản trợ cấp được sử dụng để trả các khoản trợ cấp được cấp trước năm 1989 cho những cá nhân chưa bao giờ đóng góp cho hệ thống nhưng đã chuyển nhượng đất đai của họ cho tiểu bang khi nghỉ hưu.

Tỷ lệ chi tiêu KRUS so với GDP đạt đỉnh khoảng 2,5% vào những năm 1990 trước khi giảm trở lại ổn định ở mức khoảng 2% do giá trị của lương hưu KRUS giảm so với tiền lương, số lượng người thụ hưởng giảm và tỷ lệ giảm trong số lương hưu mới được cấp. Xem Chlon (2000).

GUS (2002:258, 260), trích dẫn trong Ingham và Ingham (2004:223). Xem thêm Pouliquen (2001).

           OECD (2004:167).

OECD (2004:166-7) ước tính rằng hơn 90% trang trại Ba Lan cần cắt giảm lao động và việc hợp nhất đó có thể mang lại mức tăng sản lượng cho mỗi công nhân lên 12-25 lần trên cơ sở FTE. Lợi nhuận trên toàn nền kinh tế từ tái cơ cấu nông nghiệp có thể làm tăng tốc độ tăng trưởng sản lượng tiềm năng lên tới 1% mỗi năm trong thời gian vài thập kỷ. Xem thêm Ngân hàng Thế giới (2001).

Có một số hợp nhất các trang trại quy mô trung bình thành các trang trại lớn hơn, nhưng các trang trại nhỏ hơn có xu hướng nhân lên. Do đó, số lượng người đóng góp cho KRUS đã tăng 15% trong giai đoạn 1996-2002.

Dựa trên khảo sát của Ngân hàng Thế giới (2001) về thu nhập hộ gia đình của nông dân.

Thật vậy, hệ thống KRUS đã khuyến khích những người lao động có năng suất thấp tham gia vào lĩnh vực nông nghiệp và được coi là một trong những lý do khiến tỷ lệ di cư ra nông thôn giảm mạnh vào cuối những năm 1990 và sau đó thậm chí có lúc tự đảo ngược vào đầu những năm 2000.

Chúng bao gồm vận chuyển, xây dựng, thương mại và sửa chữa. Ngân hàng Thế giới (2001).

Điều quan trọng nhất trong số này là quy định rằng các khoản trợ cấp cần thiết để đảm bảo lương hưu tối thiểu cho nông dân sẽ được cung cấp để đảm bảo an toàn cho tài sản cố định của nông dân (đất đai, nhà xưởng, máy móc). Khi người hưu trí qua đời, một phần tài sản đó, tỷ lệ thuận với khoản trợ cấp, sẽ được trả lại cho nhà nước.

SLD và đối tác còn lại của nó, Liên đoàn Lao động ( Unia Pracy ), vẫn chiếm đa số thoải mái tại Thượng viện.

Trên thực tế, đã có những khoản tiết kiệm đáng kể so với mức cơ sở vào năm 2005, nhưng thâm hụt sẽ không bắt đầu giảm cho đến năm 2006.

Cần lưu ý rằng Hausner là Đại diện Toàn quyền của Chính phủ về Cải cách An sinh Xã hội vào năm 1997, khi sự phản đối của PSL và các đồng minh của nó buộc phải loại khu vực nông thôn ra khỏi cuộc cải cách lương hưu chung. Do đó, ông đã quen thuộc với hệ thống KRUS và được cho là coi nó như một phần của "công việc còn dang dở" của cuộc cải cách lương hưu năm 1999.

Một phân tích của Ngân hàng Thế giới về hệ thống KRUS cũng đưa ra kết luận tương tự; xem Fitzpatrick (2005).

           OECD (2004:11).

Ủy ban ba bên đã chỉ trích gay gắt các đề xuất của Kolodko vào mùa xuân, với chính Bộ trưởng Hausner làm chủ tọa.

Nó đã bỏ các đề xuất: đánh giá lại các khoản trợ cấp tàn tật được cấp trong một khoảng thời gian không giới hạn; bắt đầu tăng dần tuổi nghỉ hưu đối với phụ nữ; và giảm sự hào phóng của lợi ích gia đình. Nó cũng đồng ý nới lỏng các quy định về người già và người hưu trí khuyết tật kiếm thêm thu nhập Gazeta Wyborcza , 25 và 26-27 tháng 6 năm 2004.

Izabela Jaruga-Nowacka của SLD được bổ nhiệm làm phó thủ tướng phụ trách chính sách xã hội; cô ấy luôn chống lại việc cắt giảm chi tiêu xã hội.

Quy mô trang trại được thể hiện bằng ha “tiêu chuẩn hóa”, cho phép điều chỉnh có tính đến các yếu tố như chất lượng đất. Điều này nhằm tăng cường mối liên hệ giữa quy mô trang trại (được tính toán) và lợi nhuận.

           OECD (2006:77).

Hội đồng Nông dân đã giảm từ 50 xuống còn 25 thành viên và tiền thù lao của các thành viên bị cắt giảm, một động thái gây ra một số bất bình trong các tổ chức nông nghiệp. Ngoài ra, yêu cầu thủ tướng phải tham khảo ý kiến của Hội đồng trước khi bổ nhiệm chủ tịch của KRUS đã bị bãi bỏ.

Những người kết hợp thu nhập từ nông nghiệp và phi nông nghiệp hiện có thể vẫn ở trong KRUS, tuân theo một số giới hạn đối với thu nhập phi nông nghiệp, nếu họ đã là nông dân đủ điều kiện trong ba năm.

Như đã lưu ý ở trên, mục tiêu giảm 2,9 tỷ PLN do thay đổi chính phủ vào tháng Năm. Vào tháng 7, quốc hội đã loại bỏ 3 tỷ PLN khác hoặc hơn trong khoản tiết kiệm dự kiến và vào tháng 11, việc bác bỏ dự luật của chính phủ về đóng góp an sinh xã hội cho các doanh nhân thành thị và việc sửa đổi các biện pháp khác đã loại bỏ thêm 7,2 tỷ PLN hoặc hơn khỏi gói. Dự luật KRUS đã được rút lại vào tháng 12.

           Xem OECD (2006:77).

Thư mục

Chton, A. (2000), “Hệ thống an sinh xã hội của nông dân ở Ba Lan: Các lựa chọn chính sách cho tương lai”, Ghi chú Thảo luận Dự thảo, Ngân hàng Thế giới, Washington, DC, tháng 8.

Fitzpatrick, G. (2005), “Ba Lan: Dự án hỗ trợ nông thôn sau gia nhập (PARSP): Đánh giá cơ cấu tổ chức của KRUS”, Quỹ bảo hiểm xã hội nông nghiệp, Warsaw, 19 tháng 7, www.krus.gov.pl/fileadmin/images /english_version/Final_ Report_W.Bank.pdf .

IAMO (2003), “Hệ thống an sinh xã hội và phát triển nhân khẩu học trong nông nghiệp ở các quốc gia ứng viên CEE”, Institut fur Agrarentwicklung ở Mittel-und-Osteuropa, Halle, tháng 7, http://ec.europa.eu/agriculture/publi/reports /ccsocialsec/ fullrep_en.pdf .

IMF (2004), “Cộng hòa Ba Lan: Tham vấn Điều IV - Báo cáo của nhân viên; Bổ sung nhân viên; và Thông báo Thông tin Công khai về Thảo luận của Ban Điều hành”, Báo cáo Quốc gia của IMF Số 04/217, Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Washington, DC, Tháng 7, www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2004/cr04218.pdf .

IMF (2005), “Cộng hòa Ba Lan: Các vấn đề được lựa chọn”, Báo cáo quốc gia của IMF số 05/264, Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Washington, DC, tháng 7, www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2005/cr05264 .pdf .

Ingham, H. và M. Ingham (2004), “Vấn đề của Nông nghiệp Ba Lan lớn đến mức nào?”, Nghiên cứu Âu-Á 56:2, tháng Ba.

Lundell, M., “Nghèo đói và Phát triển Nông thôn”, trong Tăng trưởng, Việc làm và Mức sống ở Ba Lan Trước khi Gia nhập: Tập II: Tài liệu Cơ bản , Ban Quản lý Kinh tế và Giảm Nghèo của Ngân hàng Thế giới, Washington, DC, 22 tháng Ba.

OECD (1998), Khảo sát kinh tế của OECD: Ba Lan , OECD, Paris.

OECD (2002), Khảo sát kinh tế của OECD: Ba Lan , OECD, Paris.

OECD (2004), Khảo sát kinh tế của OECD: Ba Lan , OECD, Paris.

OECD (2006), Khảo sát kinh tế của OECD: Ba Lan , OECD, Paris.

OECD (2008), Khảo sát kinh tế của OECD: Ba Lan , OECD, Paris.

Piẹtka, K. (2007), “Bảo trợ xã hội ở Ba Lan”, Tài liệu nền cho Nghiên cứu Hòa nhập Xã hội của EU8, CASE - Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế và Xã hội, Warsaw, Tháng 1, http://siteresources.worldbank.org/INTECONEVAL/Resources /PolandSocialPolicy Review.pdf .

Pouliquen, A. (2001), “Khả năng cạnh tranh và thu nhập từ trang trại trong các lĩnh vực nông sản thực phẩm của CEEC: Tác động trước và sau khi gia nhập thị trường và chính sách của EU”, Ủy ban châu Âu, Brussels, tháng 10, http://ec.europa.eu/ nông nghiệp/publi/ báo cáo/ceeccomp/fullrep_en.pdf.

Styczen, M. (1999), “Dự báo nhân khẩu-xã hội của Ba Lan, 1997-2050, để lập mô hình thu nhập và lương hưu an sinh xã hội”, Nghiên cứu và Phân tích 168, CASE - Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế và Xã hội, Warsaw, www.case- nghiên cứu . eu/upload/publikacja_plik/SA168.pdf.

Szczerbiak, A. (2003), “Sự chia rẽ cũ và mới trong chính trị Ba Lan: Các chiến lược bầu cử của các đảng Ba Lan và cơ sở hỗ trợ”, Nghiên cứu Âu-Á , Tập. 55, số 5, tháng 7.

Ngân hàng Thế giới (2001), “Ba Lan: Chức năng của Lao động, Đất đai và Thị trường Tài chính: Cơ hội và Hạn chế đối với Tái cấu trúc ngành Nông nghiệp”, Báo cáo Đơn vị Phát triển Bền vững về Môi trường và Xã hội số 22598-POL, Ngân hàng Thế giới, Washington, DC, tháng 12 , www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentS erver/WDSP/IB/2002/02/09/000094946_0201260400591/Rendered/PDF/multi0page.p df .

Ngân hàng Thế giới (2004), Tăng trưởng, Việc làm và Mức sống ở Ba Lan trước khi gia nhập , Ban Quản lý Kinh tế và Giảm Nghèo của Ngân hàng Thế giới, Washington, DC, 22 tháng 3, www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContent Server/WDSP /IB/2004/03/30/000160016_20040330103451/Rendered/PDF/282330P OL.pdf .

Chương 8

Hoa Kỳ: Cuộc tranh luận về cải cách An sinh xã hội năm 2005

Vào tháng 2 năm 2005, chính quyền Bush đưa ra đề xuất cải cách An sinh xã hội (lương hưu) cho phép người lao động chuyển một phần tiền thuế lương của họ sang tài khoản tiết kiệm cá nhân. Tiền gốc và tiền lãi trong các tài khoản như vậy, tất nhiên, sẽ được giải ngân cho người về hưu và sẽ bổ sung cho các khoản trợ cấp An sinh xã hội truyền thống. Lợi ích truyền thống của người về hưu sẽ bị giảm đi do giá trị hàng năm của các khoản thuế biên chế chuyển hướng được tích lũy ở mức lãi suất thực tế là 3%. 1 Đề xuất đã vấp phải sự phản đối gay gắt ngay khi nó xuất hiện. Các đảng viên Đảng Dân chủ của Quốc hội ít nhiều đoàn kết trong phe đối lập và nhiều đảng viên Cộng hòa không thoải mái với các khía cạnh của đề xuất. Hơn nữa, các nhóm vận động hành lang của người cao tuổi đã vận động chống lại nó trên quy mô lớn. Sự kháng cự tăng lên khi rõ ràng là sự ủng hộ của công chúng đối với đề xuất này đang giảm xuống. Vào giữa năm 2005, rõ ràng là sẽ không có cải cách An sinh xã hội đáng kể nào trước cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ năm 2006 và việc Đảng Cộng hòa mất đa số trong quốc hội tại các cuộc bầu cử đó đã loại bỏ một cách hiệu quả bất kỳ triển vọng hành động lập pháp nào đối với đề xuất của chính quyền.

Việc chính quyền Bush không có khả năng thúc đẩy chương trình cải cách phản ánh một số yếu tố:

• Thiếu sự chấp nhận phổ biến về tính cấp thiết của cải cách . Mặc dù nhận thức rộng rãi về mối đe dọa lâu dài đối với khả năng thanh toán của An sinh xã hội, vẫn có tranh cãi đáng kể về mức độ khẩn cấp của các vấn đề của hệ thống hoặc mức độ quyết liệt của các biện pháp cần thiết để khắc phục nó. Tuy nhiên, ý thức cấp bách về cải cách là rất quan trọng để giành được sự ủng hộ đối với bất kỳ quá trình chuyển đổi nào sang tài trợ trước một phần cho An sinh xã hội, vì một động thái như vậy sẽ gây ra chi phí đáng kể trong thời gian ngắn nhưng chỉ mang lại lợi ích trong thời gian dài.

•           Sự chia rẽ giữa những người ủng hộ cải cách . Đã có sự chia rẽ sâu sắc giữa những người ủng hộ cải cách của Đảng Cộng hòa về nhu cầu tăng thuế biên chế hoặc cắt giảm phúc lợi. Một phần vì lý do này, chính quyền đã tránh đưa ra một kế hoạch cải cách cụ thể - ban đầu, Nhà Trắng chỉ tập trung vào các đề xuất về tài khoản cá nhân, điều mà hầu như tất cả các đảng viên Cộng hòa đều có thể ủng hộ, trong khi để các nhà đàm phán quốc hội lựa chọn cách tiếp cận khả năng thanh toán để theo đuổi. Chính quyền hy vọng rằng các đảng viên Cộng hòa trong quốc hội sẽ giải quyết vấn đề này một khi tổng thống và nhóm của ông đã xây dựng được cơ sở ủng hộ của công chúng đối với cải cách. Tuy nhiên, có rất ít động lực để các nhà lập pháp Đảng Cộng hòa mạo hiểm dẫn đầu về một vấn đề gây tranh cãi như vậy.

•           Truyền thông kém về trường hợp cải cách . Sự chia rẽ giữa những người ủng hộ cải cách cũng cản trở nỗ lực truyền thông của chính quyền. Trong khi vấn đề về khả năng thanh toán thường được viện dẫn nhiều nhất để đưa ra lý do cấp thiết phải cải cách, Nhà Trắng ban đầu tránh cam kết với các đề xuất về khả năng thanh toán cụ thể. Sau đó, khi bắt đầu đưa ra các đề xuất về khả năng thanh toán để đối phó với các cuộc tấn công của đảng Dân chủ, các đối thủ của họ đã có thể truyền đạt ấn tượng rằng chính quyền chỉ tiết lộ những điểm đau đớn trong chương trình cải cách của mình một cách miễn cưỡng và dưới áp lực.

•           Sự phản kháng mạnh mẽ từ các nhóm lợi ích . Đề xuất của chính quyền đã kích hoạt một cuộc vận động quy mô lớn bởi các nhóm vận động hành lang phản đối cải cách, dẫn đầu là các liên đoàn lao động và Hiệp hội Người về hưu Hoa Kỳ (AARP). Trong khi những nỗ lực đã được thực hiện để huy động những người ủng hộ cải cách trong cộng đồng doanh nghiệp, những nỗ lực này đã đạt được rất ít. Sự bất cân xứng trong vận động hành lang này được phản ánh trong toàn bộ cử tri: các cuộc thăm dò cho thấy rằng các nhóm xã hội có nhiều khả năng tán thành đề xuất nhất là những người mà vấn đề ít nổi bật nhất, trong khi những người mà vấn đề quan trọng nhất có xu hướng phản đối nó. Không có khu vực bầu cử nào được xác định rõ ràng ủng hộ cải cách và đối với họ đó là một vấn đề quan trọng.

•           Thất bại trong việc đạt được một cách tiếp cận lưỡng đảng . Trong nhiều thập kỷ, các cuộc thăm dò đã liên tục chỉ ra rằng Đảng Dân chủ được hưởng lợi thế 15-20 điểm về niềm tin của công chúng khi giải quyết vấn đề An sinh xã hội. Điều này có nghĩa là, khi cuộc tranh luận về An sinh xã hội nóng lên, công chúng có khả năng dễ tiếp nhận các thông điệp của đảng Dân chủ hơn là của chính quyền. Dữ liệu khảo sát cho thấy đây thực sự là trường hợp. Tuy nhiên, các cuộc thăm dò cũng cho thấy rằng cử tri lo sợ rằng Đảng Dân chủ sẽ làm quá ít để củng cố An sinh xã hội, ngay cả khi họ sợ rằng Đảng Cộng hòa sẽ đi quá xa - một dấu hiệu rõ ràng rằng cử tri muốn tiến hành bất kỳ cuộc cải cách nào trên cơ sở lưỡng đảng. Tuy nhiên, trong trường hợp không có một cuộc khủng hoảng nào có thể khiến phe đối lập trông giống như chủ nghĩa cản trở, Đảng Dân chủ có rất ít động lực để ủng hộ một cuộc cải cách có thể gây phản cảm đối với nhiều người ủng hộ cốt lõi của họ và không mang lại lợi ích thực sự nào trong thời gian tới.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Đề xuất cải cách An sinh xã hội của chính quyền được đưa ra ngay sau cuộc tổng tuyển cử năm 2004, khiến Đảng Cộng hòa nắm quyền kiểm soát Nhà Trắng và với đa số lớn hơn trong cả hai viện của Quốc hội. Do đó, nỗ lực cải cách đã được triển khai càng sớm càng tốt trước các cuộc bầu cử quốc gia tiếp theo; tuy nhiên, những điều này vẫn chỉ còn khoảng 21 tháng nữa, vì vậy có rất ít cơ hội để lập pháp tương đối tự do khỏi áp lực bầu cử. Hơn nữa, Tổng thống George W. Bush đã giành chiến thắng với cách biệt nhỏ nhất so với bất kỳ tổng thống tái đắc cử nào trong hơn một thế kỷ, và ông bắt đầu nhiệm kỳ thứ hai với tỷ lệ ủng hộ của công chúng là 50%, mức thấp nhất so với bất kỳ tổng thống mới tái đắc cử nào kể từ cuộc thăm dò ý kiến. đã bắt đầu. 2 Do đó, không có “tuần trăng mật chính trị” nào để theo đuổi cải cách An sinh xã hội khi bắt đầu nhiệm kỳ tổng thống.

Sự phục hồi từ cuộc suy thoái năm 2001 đã đạt được động lực đáng kể trong năm 2003-2004, và tăng trưởng vào đầu năm 2005, mặc dù có phần chậm lại, vẫn mạnh mẽ, với tốc độ hàng năm gần 4%. Tuy nhiên, các cuộc thăm dò tiếp tục cho thấy mức độ bất mãn và lo lắng về kinh tế cao. Về mặt chính trị, cảm xúc chủ quan của cử tri có thể quan trọng hơn hiệu suất thực tế, vì tác động kinh tế của bất kỳ cải cách nào sẽ không thực sự được cảm nhận trong nhiều thập kỷ. Khi các hộ gia đình trở nên bấp bênh hơn và sợ rủi ro hơn, sự gắn bó với các phúc lợi được đảm bảo của An sinh xã hội có xu hướng sâu sắc hơn. 3 Sự phát triển kinh tế khác làm phức tạp chính trị của cải cách An sinh xã hội là sự biến mất của thặng dư liên bang và sự gia tăng thâm hụt lên khoảng 3,5% GDP. Trước đây, một số người ủng hộ cải cách đã hy vọng sử dụng thặng dư để tài trợ cho cải cách cơ cấu An sinh xã hội; với tùy chọn đó không còn khả dụng, bất kỳ sự chuyển đổi nào sang tài trợ trước một phần sẽ làm tăng đáng kể thâm hụt có thể nhìn thấy của hệ thống trừ khi đi kèm với tăng thuế hoặc cắt giảm lợi ích. 4 Điều đó nói rằng, phần lớn các đề xuất cải cách nhấn mạnh sự cần thiết phải duy trì tài chính riêng cho An sinh xã hội: theo hầu hết các đề xuất, chuyển giao doanh thu chung sẽ là tạm thời và sẽ được trả lại bằng thặng dư trong những năm khác. 5

Áp lực nhân khẩu học là một trong những yếu tố đưa cải cách An sinh xã hội vào chương trình nghị sự chính trị: tỷ lệ người đóng góp trên người về hưu trong hệ thống An sinh xã hội năm 2000 ở mức khoảng 3,4:1, giảm từ 5:1 năm 1960, và được dự đoán sẽ giảm xuống còn gần 2:1 vào giữa những năm 2030. 6 Hơn nữa, những người về hưu đang sống lâu hơn bao giờ hết - thời gian nghỉ hưu trung bình ở Hoa Kỳ đã tăng thêm 17 năm trong thế kỷ 20 . 7 Tuy nhiên, vào đầu những năm 2000, theo tiêu chuẩn châu Âu, Hoa Kỳ vẫn là một quốc gia tương đối “trẻ”, và khó có thể tranh luận rằng tình trạng “già hóa” dân số vẫn chưa đến mức phải khẩn trương cải cách triệt để. yêu cầu.

Diễn viên và sở thích

Trong phần lớn lịch sử của mình, Cơ quan An sinh Xã hội (SSA) đóng vai trò chủ đạo trong việc hoạch định chính sách An sinh Xã hội, đặc biệt là trong giai đoạn mở rộng An sinh Xã hội. Ảnh hưởng của nó dần dần bị xói mòn do sự quan tâm từ bên ngoài đối với An sinh xã hội ngày càng tăng - Chính sách An sinh xã hội ít bị chính trị hóa hơn nhiều khi chương trình được mở rộng so với thời kỳ cắt giảm. Tiến bộ công nghệ đóng một vai trò quan trọng ở đây: cho đến những năm 1980, một số bên ngoài SSA có thể dễ dàng tiến hành các loại phân tích quy mô lớn như họ đã làm, nhưng cuộc tranh luận trong những thập kỷ gần đây ngày càng được định hình bởi các phân tích bên ngoài, nhất là những phân tích đến từ các tổ chức vận động hành lang và các nhóm lợi ích và nhóm tư tưởng bảo thủ có ảnh hưởng. 8 Một số trong số này ngày càng trở thành những người ủng hộ lớn tiếng cho các tài khoản cá nhân trong những năm 1980. 9

Chính trị đảng phái của cải cách An sinh xã hội được đặc trưng bởi một mức độ bất đối xứng. Trong khi chính quyền và nhiều thành viên Đảng Cộng hòa trong Quốc hội ủng hộ mạnh mẽ các tài khoản cá nhân, thì một số ít thành viên Đảng Cộng hòa trong Quốc hội không thoải mái với ý tưởng này. Hơn nữa, những người ủng hộ cải cách trong cuộc họp kín của Đảng Cộng hòa đã bị chia rẽ về việc liệu việc giới thiệu của họ có cần đi kèm với việc cắt giảm lợi ích hoặc tăng thuế để củng cố khả năng thanh toán của hệ thống hay không. Do đó, trong khi các quan chức chính quyền đang nghiên cứu một loạt các đề xuất nhằm giải quyết các mối lo ngại về khả năng thanh toán cùng với việc giới thiệu các tài khoản cá nhân, nhu cầu tổ chức họp kín đồng nghĩa với việc nhiều ý tưởng trong số này không thể bị thúc đẩy quá mạnh. Ngược lại, các đảng viên Đảng Dân chủ trong Quốc hội thống nhất phản đối cái mà họ mô tả là “tư nhân hóa một phần” An sinh xã hội. Theo truyền thống, hầu hết các đảng viên Đảng Dân chủ đều coi bất kỳ động thái nào từ việc cung cấp dịch vụ công toàn cầu là mối đe dọa đối với tương lai lâu dài của chương trình và đại đa số các nhà lập pháp Đảng Dân chủ đã từ chối bất kỳ loại tài khoản cá nhân nào được tài trợ bằng cách chuyển các khoản đóng góp từ chính hệ thống An sinh xã hội - nghĩa là, bởi cái gọi là "carve-out". Hơn nữa, hầu hết tương đối ít đảng viên Đảng Dân chủ trong quốc hội sẵn sàng “rút ruột” hoặc đã nghỉ hưu hoặc không tái đắc cử trong giai đoạn 2000-2004, khiến đảng quốc hội thậm chí còn gắn kết hơn về vấn đề này vào năm 2005 so với trước đây trong nhiệm kỳ 2000-2004. những năm 1990. 10

Các đề xuất An sinh xã hội của chính quyền đã gây ra sự huy động lớn của các nhóm lợi ích ở cả hai phía của cuộc tranh luận. Những người ủng hộ tài khoản cá nhân, như Hiệp hội các nhà sản xuất quốc gia, Phòng Thương mại Hoa Kỳ, Câu lạc bộ Phát triển và các tổ chức khác đã cùng nhau thành lập Liên minh An ninh Hưu trí cho Người lao động (AWRS) và Liên minh Hiện đại hóa và Bảo vệ An sinh Xã hội Hoa Kỳ (COMPASS) ). 11 Tuy nhiên, các nỗ lực vận động hành lang và quan hệ công chúng của họ vượt xa các đối thủ của họ, dẫn đầu là liên đoàn công đoàn lớn nhất Hoa Kỳ, AFL-CIO, và Hiệp hội Người về hưu Hoa Kỳ (AARP). Trong khi có một số nhóm người già ủng hộ cải cách, AARP, với 36 triệu thành viên và 5.000 nhân viên, phần lớn đã thành công trong việc khẳng định mình là tiếng nói của người Mỹ lớn tuổi trong cuộc tranh luận về An sinh xã hội. 12 Năm 2005, các cuộc thăm dò cho thấy các cử tri bình thường tin tưởng vào các tuyên bố của AARP hơn bất kỳ tác nhân nào khác. 13

lịch sử vấn đề

Việc hoạch định chính sách An sinh xã hội được đặc trưng bởi một yếu tố mạnh mẽ của sự phụ thuộc vào con đường. 14 Lịch sử của nó từ năm 1935 đến đầu những năm 1970 là một loạt các quyết định liên tục nhằm tăng phạm vi tiếp cận và tính hào phóng của chương trình, đỉnh điểm là quyết định năm 1972 tự động lập chỉ số trợ cấp An sinh xã hội cho CPI, thay vì để Quốc hội điều chỉnh trợ cấp. định kỳ đến lạm phát. 15 Đã có những động thái cắt giảm tiếp theo vào năm 1977 và 1983, mỗi lần như vậy là để đối phó với những gì dường như là một cuộc khủng hoảng sắp xảy ra. 16 Những cải cách này liên quan đến sự kết hợp giữa cắt giảm phúc lợi và tăng thuế; luật năm 1983 cũng bắt đầu tăng dần tuổi nghỉ hưu bình thường từ 65 lên 67. Cả hai gói đều được thông qua với sự ủng hộ đáng kể của lưỡng đảng, do đó, việc đổ lỗi cho việc cắt giảm lao động gây đau đớn về mặt chính trị đã được chia sẻ.

Những tranh luận về cải cách cơ cấu An sinh xã hội đã là một đặc điểm của các cuộc thảo luận học thuật từ những năm 1960, nhưng câu hỏi chỉ mang ý nghĩa chính trị sau khi nguồn tài chính bị siết chặt vào cuối những năm 1970 và đầu những năm 1980 đã tập trung sự chú ý vào vấn đề bền vững tài chính. Hai thập kỷ tiếp theo chứng kiến một cuộc tranh luận sôi nổi, mặc dù phần lớn là không đi đến kết luận, về tương lai lâu dài của chương trình, liên quan đến các đề xuất cho mọi thứ, từ sửa đổi tương đối hạn chế các tham số hệ thống đến tư nhân hóa hoàn toàn. 17 Tuy nhiên, sự chú ý ngày càng tập trung vào hai vấn đề liên quan nhưng khác biệt: tài trợ trước và chuyển (toàn bộ hoặc một phần) sang các tài khoản cá nhân do tư nhân hoặc công khai quản lý. Vào đầu những năm 2000, đã có sự ủng hộ rộng rãi, mặc dù không có nghĩa là phổ biến, đối với việc chuyển sang tài trợ trước một phần cho An sinh xã hội, một ý tưởng được cả Hội đồng Cố vấn An sinh Xã hội của chính quyền Clinton và Ủy ban Tăng cường An sinh Xã hội của chính quyền Bush nhất trí tán thành.

Ngược lại, câu hỏi về các tài khoản cá nhân vẫn còn gây nhiều tranh cãi, mặc dù sự ủng hộ dành cho chúng ngày càng tăng, chủ yếu do một số tổ chức tư vấn có trụ sở tại Washington đã đưa ra ý tưởng này vào những năm 1980. Lấy cảm hứng từ ví dụ của Chile, họ đã không thành công khi tìm cách đưa các tài khoản cá nhân trở thành một phần trong chương trình cải cách của chính quyền Reagan. Mặc dù chính quyền đó chưa bao giờ thực hiện bất kỳ hành động nào như vậy, nhưng mạng lưới những người ủng hộ tài khoản cá nhân vẫn tiếp tục phát triển và nó đã giành được sự ủng hộ của phần lớn hành lang doanh nghiệp và một bộ phận quan trọng của Đảng Cộng hòa. Sự phát triển của Quỹ Tín thác dường như cũng đã củng cố hoạt động vận động hành lang này: một số nhà kinh tế coi việc chuyển các nguồn lực ra khỏi Quỹ Tín thác là một biện pháp hạn chế chi tiêu liên bang; các nhà vận động hành lang kinh doanh tìm cách hạn chế việc tăng thuế lương trong tương lai; và nhiều người trong lĩnh vực tài chính quan tâm đến các cơ hội thương mại do sự xuất hiện của các tài khoản cá nhân mang lại. Do đó, trước cuộc bầu cử năm 2000, nhiều đảng viên Cộng hòa, bao gồm cả các ứng cử viên tổng thống chính của đảng, đã công khai ủng hộ việc chuyển một số khoản đóng góp An sinh xã hội vào tài khoản cá nhân. 18

Hộp 8.1. Hệ thống an sinh xã hội

An sinh xã hội đã hoạt động từ năm 1939 theo hình thức trả theo mức sử dụng (PAYG), hệ thống tự cấp vốn chủ yếu được tài trợ thông qua thuế lương do người thụ hưởng và người sử dụng lao động của họ trả. [15]Đây là một chương trình quyền lợi gần như toàn cầu, bao phủ gần 90% người Mỹ và mang lại nguồn thu nhập chính cho 2/3 người cao tuổi; đối với hơn 30% trong số họ, đó là nguồn thu nhập duy nhất của họ. Khi phúc lợi tăng lên và tỷ lệ giữa người lao động và người thụ hưởng giảm xuống, thuế suất kết hợp đã tăng từ 2% tiền lương chịu thuế lên 12,4% hiện nay. Hệ thống sử dụng công thức trợ cấp lũy tiến, vì vậy tỷ lệ thay thế giảm khi thu nhập hàng tháng được lập chỉ mục trung bình tăng lên và một chương trình liên quan nhưng riêng biệt, Thu nhập An sinh Bổ sung, cung cấp lợi ích cho những người có thu nhập thấp trên 65 tuổi hoặc bị khuyết tật. [16]Điều này giúp đảm bảo rằng An sinh xã hội tương đối thành công trong việc đạt được mục tiêu chính - giảm nghèo ở tuổi già - nhưng nó cũng làm suy yếu mối liên hệ giữa đóng góp và lợi ích. Từ lâu đã có sự căng thẳng giữa mục tiêu chống đói nghèo của hệ thống và nhu cầu đảm bảo sự công nhận đầy đủ về sự khác biệt trong thuế lương mà những người lao động khác nhau phải trả, điều này được coi là rất quan trọng để duy trì sự ủng hộ rộng rãi của công chúng đối với An sinh xã hội.

Kể từ những năm 1980, An sinh xã hội đã tăng thặng dư dòng tiền. Thặng dư hiện tại được tính là một phần của Quỹ Ủy thác An sinh Xã hội, nhưng ý nghĩa thực sự của việc hạch toán này đang bị tranh cãi gay gắt, vì chúng cũng được đưa vào ngân sách liên bang hợp nhất và do đó giúp giảm thâm hụt được báo cáo. Hơn nữa, Quỹ ủy thác được đầu tư độc quyền vào trái phiếu kho bạc Hoa Kỳ. Nếu thặng dư An sinh xã hội được sử dụng để giảm nợ liên bang ròng, thì chúng sẽ làm tăng khả năng chi trả các khoản trợ cấp trong tương lai của chính phủ liên bang. Tuy nhiên, tác động thực sự của chúng đối với tiết kiệm của chính phủ phụ thuộc vào tác động của chúng đối với phần còn lại của ngân sách liên bang. Một phần quan trọng của nghiên cứu thực nghiệm cho thấy rằng khi An sinh xã hội thặng dư, chi tiêu liên bang tăng lên - cho dù là về An sinh xã hội (tăng lợi ích hoặc tự do hóa điều kiện) hay chi tiêu ngoài An sinh xã hội - hoặc thuế bị cắt giảm. [17]Nếu thặng dư An sinh xã hội được tiêu dùng, thì chúng đại diện cho một yêu cầu chính trị đối với các khoản thu chung trong tương lai - một yêu cầu sẽ khiến ngân sách liên bang ngày càng cạn kiệt vào thời điểm mà các khoản chi tiêu khác liên quan đến tuổi tác cũng được dự kiến sẽ tăng lên. Vì không có “các quyền có được” được bảo vệ hợp pháp theo An sinh xã hội, một số nhà quan sát lập luận rằng tính khả thi về mặt chính trị của việc thực hiện đầy đủ các yêu cầu đó không thể được coi là đương nhiên (Cogan và Mitchell, 2003:154; OECD, 2005:45).

Thặng dư dòng tiền của hệ thống dự kiến sẽ biến thành thâm hụt vào năm 2020. Với tỷ lệ người lao động/người thụ hưởng giảm nhanh chóng, khi những người thuộc thế hệ bùng nổ dân số nghỉ hưu, khoảng cách giữa chi tiêu và doanh thu được dự đoán sẽ tăng lên khoảng 1,3% GDP vào năm 2035 hoặc lâu hơn theo luật hiện hành và tiếp tục tăng dần trong phần còn lại của thế kỷ, lên khoảng 2% GDP. Do đó, Quỹ Ủy thác, dự kiến sẽ đạt mức cao nhất khoảng 25% GDP vào năm 2018 hoặc lâu hơn, được dự đoán sẽ cạn kiệt vào giữa thế kỷ (OECD, 2005). Năm 2005, các nghĩa vụ chưa hoàn trả của hệ thống được ước tính là 12 800 tỷ USD - gần bằng GDP năm 2005 (Gokhale, 2005; Bộ Tài chính, 2007).

Cuộc tranh luận cải cách: tài trợ tạm ứng và tài khoản cá nhân

Những người ủng hộ tài trợ trước cho An sinh xã hội từ lâu đã lập luận rằng nó có thể làm tăng tiết kiệm quốc gia, do đó làm tăng nguồn vốn và năng lực sản xuất của quốc gia và giảm gánh nặng tài chính của An sinh xã hội đối với các thế hệ tương lai. 19 Tài trợ trước một phần cũng được coi là một cách để đa dạng hóa rủi ro. Tỷ lệ hoàn vốn của người lao động trên các khoản đóng góp cho hệ thống PAYG phụ thuộc vào thị trường lao động và hiệu suất năng suất, 20 trong khi tỷ lệ hoàn vốn cho các khoản đóng góp cho bất kỳ chương trình mới được tài trợ nào sẽ phụ thuộc vào tỷ lệ hoàn vốn trên các danh mục đầu tư. Tuy nhiên, tác động đối với tiết kiệm của quá trình chuyển đổi sang tài trợ trước một phần sẽ phụ thuộc vào cách nó được tài trợ: cải cách lương hưu chỉ có thể bổ sung vào tiết kiệm quốc gia nếu nó liên quan đến một số hy sinh ngắn hạn trong tiêu dùng công hoặc tư nhân. 21 Trước năm 2001, nhiều người ủng hộ cải cách tranh luận về việc sử dụng thặng dư liên bang để tài trợ cho việc chuyển sang tài trợ trước một phần, 22 vì thặng dư sẽ được tiêu dùng thông qua cắt giảm thuế hoặc chi tiêu cao hơn, và quá trình chuyển đổi An sinh xã hội sẽ phải được thực hiện. được tài trợ bằng cách tăng vay mượn và sẽ không làm tăng tiết kiệm quốc gia.

Mặc dù tài trợ trước không nhất thiết yêu cầu chuyển sang tài khoản cá nhân và hệ thống đóng góp xác định, nhưng một số chuyên gia coi tài khoản cá nhân là sự đồng thời hợp lý với bất kỳ động thái nào đối với tài trợ trước, vì chúng sẽ cho phép quản lý rủi ro phi tập trung: cho phép các cá nhân chọn cách họ các khoản đóng góp được đầu tư được coi là tốt hơn so với việc có một hội đồng quản trị tổng thể phân bổ hàng trăm tỷ đô la cổ phiếu phổ thông. 23 Những người ủng hộ lập luận rằng các tài khoản như vậy có thể được thiết kế để củng cố khả năng thanh toán của toàn bộ hệ thống, bởi vì chúng có khả năng kiếm được lợi tức tốt hơn từ các khoản đóng góp thuế biên chế so với hệ thống hiện có. 24 Hơn nữa, việc tạo ra quyền sở hữu được coi là một cách để tăng tiết kiệm và giảm tiêu dùng trong thời gian ngắn trở nên dễ chịu hơn đối với cử tri; nó sẽ làm cho mối liên hệ giữa đóng góp và lợi ích trở nên mạnh mẽ và minh bạch hơn đối với các cá nhân, từ đó tạo ra động lực để người lao động tiết kiệm nhiều hơn và nghỉ hưu muộn hơn. 25 Những người ủng hộ tài khoản cá nhân cũng lập luận rằng “carve-outs” sẽ giúp kiểm tra xu hướng chi tiêu thặng dư An sinh xã hội của Quốc hội - điều này làm tăng rủi ro đối với khả năng thanh toán dài hạn 26 - và rằng tài khoản cá nhân, bằng cách tạo ra quyền sở hữu tư nhân, sẽ bảo vệ tài khoản cá nhân . người lao động đóng góp từ những thay đổi đặc biệt tiếp theo thành lợi ích. 27 Việc tách tiền tiết kiệm hưu trí khỏi hoạt động chính trị của nhóm lợi ích được một số người coi là lập luận mạnh mẽ nhất cho việc cắt giảm chi phí. 28

Chống lại những lập luận này, những người phản đối tài khoản cá nhân chỉ ra các khoản phí hành chính cao mà họ có thể phải chịu, viện dẫn những gì họ coi là trải nghiệm đáng thất vọng của các quốc gia khác có tài khoản cá nhân. 29 Điều này đặt ra câu hỏi về tính công bằng cũng như tính hiệu quả, vì chi phí hành chính liên quan đến tài sản sẽ cao hơn đáng kể đối với các tài khoản nhỏ so với các tài khoản lớn, tạo ra sự khác biệt lớn tiềm tàng về tỷ suất lợi nhuận giữa những người có thu nhập cao và thấp. 30 Những người chỉ trích tài khoản cá nhân (dù do tư nhân hay công khai quản lý) cũng lo lắng về tác động đối với mức độ phân phối lại trong hệ thống tái cơ cấu nó thành một thành phần PAYG/lợi ích xác định và một chương trình được tài trợ/đóng góp xác định. Cái sau, theo định nghĩa, sẽ không được phân phối lại. Mặc dù về nguyên tắc có thể giới thiệu một yếu tố đóng góp xác định mà không làm thay đổi đáng kể việc phân phối lại thu nhập, nhưng trên thực tế, làm như vậy sẽ gây rủi ro cho một số lợi thế có mục đích của tài khoản cá nhân. Cuối cùng, trong phạm vi mà nguồn cơ bản của rủi ro pháp lý đối với lợi ích bắt nguồn từ tình hình tài chính tổng thể của An sinh xã hội, các nhà phê bình lập luận rằng rủi ro chính trị đối với lợi ích sẽ không thay đổi - nó chỉ đơn giản là được trải rộng trên một cơ sở nhỏ hơn của các lợi ích hợp pháp.

Diễn biến của dư luận

An sinh xã hội là một trong những tổ chức phổ biến nhất ở Mỹ: các cuộc thăm dò trong nhiều thập kỷ đã cho thấy sự ủng hộ rộng rãi đối với chương trình này, ít có sự thay đổi theo nhóm tuổi và một số cuộc khảo sát kể từ đầu những năm 1980 cho thấy hơn 1/5 số người được hỏi sẵn sàng ủng hộ bất kỳ khoản cắt giảm nào. trong chuyển giao An sinh xã hội, bất chấp những lo ngại về tài chính và triển vọng tương lai của nó. Dữ liệu thăm dò ý kiến cho năm 2004-05 cho thấy cuộc tranh luận đang diễn ra không làm thay đổi nhiều điều này: công chúng quan tâm đến An sinh xã hội và muốn hành động nhưng không tin rằng hệ thống đang “khủng hoảng” hoặc có bất kỳ nguy cơ nào sắp xảy ra. sụp đổ. 31 Y tế và giáo dục được coi là những ưu tiên cấp bách hơn nhiều so với cải cách An sinh xã hội. 32

Quy trình chính sách: xây dựng

Việc tìm kiếm các giải pháp

Vào tháng 5 năm 2001, chính quyền Bush đã thành lập một ủy ban chịu trách nhiệm đưa ra các lựa chọn cải cách vào tháng 12. Các ủy viên được yêu cầu đưa ra các khuyến nghị nhằm khôi phục tình trạng tài chính lành mạnh của An sinh xã hội mà không cần tăng thuế biên chế hoặc thay đổi phúc lợi cho những người đang nghỉ hưu hoặc sắp nghỉ hưu. Nhiệm vụ của ủy ban cũng bao gồm yêu cầu rằng các đề xuất của họ cung cấp các tài khoản cá nhân tự nguyện, được kiểm soát riêng lẻ để tăng cường An sinh xã hội, có thể là những khoản "khấu hao" hoặc "bổ sung", được tài trợ mà không có bất kỳ khoản thuế biên chế nào. 33 Các ủy ban An sinh xã hội trước đây, cũng như các hội đồng tư vấn bốn năm một lần đã báo cáo từ những năm 1970, đã giúp cơ quan hành pháp đàm phán với Quốc hội, tránh đổ lỗi cho các biện pháp không thể tránh khỏi nhưng không được lòng dân, và thu hút trực tiếp các chủ thể phi chính phủ vào quá trình chính sách. Ủy ban mới, mặc dù về bản chất là lưỡng đảng, đã không thực hiện được chức năng nào trong số này. Mục đích của nó là giúp chính quyền xây dựng sự hỗ trợ cho một cách tiếp cận cải cách cụ thể và nhân viên của nó được dẫn dắt bởi những người ủng hộ mạnh mẽ tài khoản cá nhân. 34 Mặc dù ủy ban đã nghe và thảo luận về lời khai từ nhiều quan điểm khác nhau, bao gồm cả những người phản đối các tài khoản cá nhân, nhưng nhiệm vụ của ủy ban khiến những người chỉ trích dễ dàng thách thức tính khách quan của ủy ban. Ủy ban đã báo cáo vào tháng 12 năm 2001 với ba lựa chọn, tất cả đều liên quan đến một số hình thức tài khoản cá nhân được tài trợ bằng cách trích một phần thuế biên chế An sinh xã hội và chuyển từ các khoản thu chung để bù đắp sự thiếu hụt trong quỹ An sinh xã hội. 35 Hai trong số các lựa chọn cũng liên quan đến việc cắt giảm các khoản trợ cấp An sinh xã hội truyền thống cho những người về hưu trong tương lai (đặc biệt là những người trẻ tuổi). 36

Các đề xuất hoa hồng đã không dẫn đến hành động. Các khoản cắt giảm phúc lợi được dự kiến là đáng kể, và không rõ “thu nhập chung” cần thiết sẽ đến từ đâu, vì thặng dư ngân sách đang biến mất nhanh chóng do cắt giảm thuế và sự gia tăng chi tiêu liên quan đến an ninh sau các cuộc tấn công khủng bố của Ngày 11 tháng 9 năm 2001. Điều này làm dấy lên lo ngại rằng việc thực hiện các đề xuất cuối cùng có thể đòi hỏi phải cắt giảm nhiều hơn các lợi ích truyền thống so với dự kiến ban đầu. Sự biến mất của thặng dư cũng làm cho việc giải thích việc chuyển đổi sang tài trợ trước một phần có thể làm tăng tiết kiệm quốc gia như thế nào, vì bây giờ nó sẽ phải được tài trợ bằng vay mượn. 37 Trong khi những người ủng hộ tài khoản cá nhân khăng khăng rằng tình trạng ngân sách liên bang không liên quan đến cải cách An sinh xã hội, dù sao thì hệ thống này cũng tự tài trợ, nhưng nhiều người trong Quốc hội lại nghĩ khác, lo ngại bất kỳ cải cách nào sẽ dẫn đến thâm hụt rõ ràng lớn hơn trong ngắn hạn . 38 Hơn nữa, trọng tâm của chính quyền đã chuyển từ An sinh xã hội sang Afghanistan và Iraq, và với cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ năm 2002 đang đến gần, các đảng viên Cộng hòa trong quốc hội không sẵn sàng đưa ra bất kỳ đề xuất nào. Ngoài ra, các vụ bê bối của Enron và WorldCom đã làm giảm sức hấp dẫn của các đề xuất đầu tư một phần thuế lương vào thị trường chứng khoán. Tuy nhiên, chính quyền đã củng cố cam kết của mình đối với các tài khoản cá nhân trong chiến dịch bầu cử diễn ra sau đó mà không gặp phải phản ứng dữ dội nào về bầu cử vì đã làm như vậy. Tuy nhiên, những cuộc bầu cử đó bị chi phối bởi vấn đề Iraq, vì vậy kết quả không dễ dàng được coi là nhiệm vụ cải cách An sinh xã hội. Với chỉ đa số hẹp ở cả hai viện của Quốc hội và cuộc đua tổng thống năm 2004 đang đến rất nhanh, Nhà Trắng đã không cố gắng lập pháp trong năm 2003-2004. Vấn đề chỉ trở nên nổi bật trở lại vào cuối chiến dịch bầu cử tổng thống năm 2004, khi rõ ràng rằng nếu tái đắc cử, ông Bush muốn đưa cải cách An sinh xã hội trở thành yếu tố trọng tâm trong chương trình nghị sự trong nước nhiệm kỳ thứ hai của mình.

Các đề xuất quản lý

Ngay sau cuộc bầu cử, tổng thống đã thể hiện quyết tâm tiến hành cải cách An sinh xã hội liên quan đến tài khoản cá nhân khi bắt đầu nhiệm kỳ mới. Chính quyền bắt đầu kích hoạt lại mạng lưới các nhà tài trợ và các nhà hoạt động để hỗ trợ cải cách An sinh xã hội, và vào tháng 2 năm 2005, họ đã đưa ra một đề xuất cho phép những người lao động dưới 55 tuổi chuyển 4 điểm phần trăm thuế lương của họ sang tài khoản tiết kiệm cá nhân. 39 Việc phân bổ các khoản đóng góp ban đầu sẽ được giới hạn ở mức 1 000 USD mỗi năm, sau đó tăng lên 4% tổng thu nhập chịu thuế An sinh xã hội. Tiền gốc và tiền lãi trong các tài khoản đó sau đó sẽ được giải ngân theo thời gian, như một phần bổ sung cho các khoản trợ cấp An sinh xã hội truyền thống, cho người lao động khi nghỉ hưu (hoặc cho người thừa kế của họ nếu họ chết trước khi nghỉ hưu). Khi đó, lợi ích truyền thống sẽ bị giảm đi bởi giá trị hàng năm của một tài khoản đáng chú ý, tương đương với các khoản thuế biên chế được chuyển hướng được tích lũy ở mức lãi suất thực là 3% mỗi năm. Chính quyền tiếp tục phản đối việc tăng thuế lương, viện dẫn những tác động tiêu cực liên quan đến động cơ làm việc, nhưng nó để ngỏ khả năng tăng trần thu nhập chịu thuế, cũng như đưa ra các biện pháp ngăn cản việc nghỉ hưu sớm.

Chính quyền đã không tán thành bất kỳ đề xuất nào của Ủy ban năm 2001, cũng như không trình bày một kế hoạch cụ thể của riêng mình trước Quốc hội, thay vào đó chọn đưa ra một số hướng dẫn cơ bản cho tài khoản cá nhân với hy vọng rằng các đảng viên Cộng hòa trong quốc hội sẽ giải quyết vấn đề này sau khi Nhà Trắng House đã xây dựng được cơ sở ủng hộ của công chúng đối với cải cách. Điều này nhằm mục đích để cho giới lãnh đạo quốc hội của Đảng Cộng hòa tự do đàm phán về các chi tiết cụ thể của bất kỳ cuộc cải cách nào. 40 Cách tiếp cận này đã phục vụ tốt cho chính quyền khi áp dụng các phúc lợi thuốc theo toa của Medicare, nhưng có rất ít động lực để các nhà lập pháp Đảng Cộng hòa mạo hiểm đi đầu trong một vấn đề gây tranh cãi như An sinh xã hội, vấn đề này có khả năng liên quan đến việc cắt giảm hơn là (như đã từng trường hợp có Medicare) việc gia hạn phúc lợi. Hơn nữa, đã có sự chia rẽ sâu sắc về các chi tiết cụ thể của bất kỳ khoản thanh toán nào, ngay cả trong số những người trong Quốc hội ủng hộ tài khoản cá nhân. Sự chia rẽ lớn là giữa những người tin rằng quá trình chuyển đổi sang hệ thống tài trợ trước một phần có thể được tài trợ mà không cần tăng thuế hoặc cắt giảm phúc lợi và những người tin rằng bất kỳ cuộc cải cách đáng tin cậy nào cũng phải bao gồm một số kết hợp giữa tăng thuế và cắt giảm phúc lợi. Do đó, đa số quốc hội khó có thể tập hợp lại xung quanh một nhóm đề xuất duy nhất nếu không có sự lãnh đạo của chính quyền.

Một số đồng minh chính của chính quyền trong Quốc hội đã cố gắng thuyết phục không thành công họ chuyển trọng tâm sang khả năng thanh toán thay vì tài khoản cá nhân, 41 nhưng thuế cao hơn, phúc lợi thấp hơn và tăng tuổi nghỉ hưu không được đề xuất trong đề xuất của Nhà Trắng: trong khi tuyên bố rằng “Mọi thứ đã sẵn sàng”, chính quyền thực sự chỉ cam kết về vấn đề tài khoản cá nhân. 42 Ngay cả ý tưởng phổ biến chung về tăng mức trần thu nhập chịu thuế biên chế ban đầu cũng không được chấp nhận. Trên thực tế, các quan chức của SSA và Nhà Trắng đã thực hiện đáng kể công việc về khả năng thanh toán và rất có xu hướng ủng hộ “lập chỉ mục lũy tiến” (xem bên dưới), nhưng chính quyền, lo sợ sẽ gây chia rẽ các đảng viên Cộng hòa trong quốc hội khi bắt đầu nỗ lực cải cách, ban đầu đã không chấp nhận. quan điểm của công chúng về vấn đề ngoài việc chỉ ra một loạt các lựa chọn mà nó có thể xem xét. Nó nhấn mạnh rằng Quốc hội nên được tự do đàm phán về các biện pháp thanh toán.

Một vấn đề lớn khác mà chính quyền phải đối mặt là không có bất kỳ sự đồng thuận thực sự nào về mức độ cấp bách của các vấn đề của hệ thống An sinh xã hội. Những cải cách trước đây chỉ được áp dụng khi khả năng xảy ra khủng hoảng sắp xảy ra buộc Quốc hội và Nhà Trắng phải hành động, nhưng ước tính của các Ủy viên cho rằng Quỹ Ủy thác An sinh Xã hội sẽ không cạn kiệt cho đến năm 2041 (2052, theo Văn phòng Ngân sách Quốc hội's dự đoán lạc quan hơn). Các nhà phê bình lập luận rằng các giả định trong các báo cáo hàng năm của Ủy viên là đặc biệt bi quan và lưu ý rằng, năm này qua năm khác, các dự đoán thiếu hụt trong báo cáo đang được cải thiện. 43 Thật vậy, Quỹ Ủy thác đã đạt mức kỷ lục ngay cả khi chính quyền đang xúc tiến các đề xuất của mình, một thực tế khiến khó có thể tranh luận về tính cấp bách của cải cách. Hơn nữa, trong chừng mực khả năng thanh toán là một vấn đề, việc Nhà Trắng ban đầu không đưa ra các đề xuất để giải quyết vấn đề khả năng thanh toán đã khiến nó phải hứng chịu nhiều chỉ trích. Ngay cả chính quyền cũng thừa nhận rằng các tài khoản cá nhân không trực tiếp giải quyết khả năng thanh toán, mặc dù họ lập luận rằng họ sẽ thực hiện những thay đổi cần thiết để tăng cường khả năng thanh toán hấp dẫn hơn đối với từng người lao động. 44 Tốt nhất, tài khoản cá nhân sẽ đi kèm với các cải cách khác nhằm củng cố tài chính của hệ thống; tệ nhất, chúng có thể làm trầm trọng thêm các vấn đề về khả năng thanh toán của hệ thống.

Quy trình chính sách: áp dụng

“Ra công chúng” với cải cách An sinh xã hội

Sau một chiến dịch tái tranh cử thành công, Nhà Trắng đã nhanh chóng lựa chọn chiến lược “ra mắt công chúng” để giành được sự thông qua cải cách An sinh xã hội. Thay vì tập trung vào các thỏa thuận trực tiếp với Quốc hội, nơi các đảng viên Đảng Dân chủ ít sẵn sàng hợp tác, chính quyền đã phát động một chiến dịch công khai kéo dài 60 ngày, 60 điểm dừng được dàn dựng cẩn thận để cải cách An sinh xã hội liên quan đến nhiều bài phát biểu, phỏng vấn và bài viết của tổng thống bản thân ông và các quan chức hành chính cấp cao. 45 Rất nhiều sự chú ý tập trung vào các bang và quận mà ông Bush đã đảm nhận

2004     nhưng điều đó đã bầu ra các thượng nghị sĩ hoặc dân biểu đảng Dân chủ. Mục đích là để tạo ra sự ủng hộ mạnh mẽ của công chúng đối với cải cách đến mức có thể thu phục được những đảng viên Đảng Dân chủ ôn hòa và những đảng viên Cộng hòa đang do dự vẫn tiếp tục ủng hộ. Nỗ lực này đã không thành công. Các cuộc thăm dò trong chiến dịch kéo dài 60 ngày cho thấy sự ủng hộ của công chúng đối với đề xuất này giảm dần. 46 Đến cuối tháng 5, sự phản đối của công chúng đối với tài khoản cá nhân ngày càng gia tăng, cùng với sự chia rẽ ngày càng tăng giữa các đảng viên Cộng hòa trong quốc hội về các chi tiết của cải cách, đã khiến các nhà lập pháp hàng đầu của đảng Cộng hòa thừa nhận rằng sẽ không có cải cách An sinh xã hội trong

2005     và hành động đó khó xảy ra vào năm 2006, một năm bầu cử. 47 Chính quyền tiếp tục làm việc tích cực về vấn đề này trong suốt mùa hè, trong khi các đảng viên Đảng Cộng hòa ở Thượng viện tìm hiểu khả năng thỏa hiệp với các đồng nghiệp Đảng Dân chủ của họ, nhưng đến tháng 10, ngay cả Nhà Trắng cũng phải thừa nhận rằng nỗ lực thuyết phục cải cách của họ đã bị cản trở. . 48 Việc đảng Cộng hòa mất thế đa số trong quốc hội vào năm sau đảm bảo rằng sẽ không có luật nào về tài khoản cá nhân dưới thời chính quyền Bush.

Một số yếu tố góp phần vào kết quả này. Đầu tiên, các đảng viên Đảng Dân chủ trong quốc hội vẫn đoàn kết phản đối các đề xuất cải cách, do đó tước bỏ bất kỳ vỏ bọc chính trị lưỡng đảng nào của chính quyền. Kỷ luật của đảng Dân chủ tại Thượng viện đặc biệt quan trọng, bởi vì theo thủ tục của Thượng viện, bất kỳ kế hoạch cải cách nào cũng cần 60 phiếu bầu để tránh bị phản đối, và đảng Cộng hòa chỉ nắm giữ 55.49 Trong mọi trường hợp, các nhà lãnh đạo đảng Cộng hòa tại Thượng viện muốn có 65-70 phiếu ủng hộ, như bằng chứng cho thấy cuộc cải cách thực sự mang tính lưỡng đảng. Sự thống nhất của Đảng Dân chủ phản ánh cả những thay đổi trong cuộc họp kín của Quốc hội Đảng Dân chủ được mô tả ở trên và sự chia rẽ đảng phái sâu sắc do chiến dịch bầu cử gay gắt năm 2004 tạo ra. Nó cũng được tạo điều kiện thuận lợi bởi việc Đảng Dân chủ từ chối đưa ra bất kỳ đề xuất cải cách thay thế nào. Đạt được thỏa thuận về một kế hoạch cải cách của đảng Dân chủ sẽ vô cùng khó khăn và bất kỳ kế hoạch nào xuất hiện cũng sẽ khiến đảng Cộng hòa trở thành mục tiêu. Vì Nhà Trắng chưa trình bày một kế hoạch chính thức của riêng mình và tài chính của An sinh xã hội không đến mức phải hành động khẩn cấp, nên giới lãnh đạo quốc hội Đảng Dân chủ không cần đưa ra các đề xuất của riêng mình; nó có thể đơn giản phản đối những gì Nhà Trắng đưa ra. 50 Đảng Dân chủ duy trì mặt trận thống nhất này ngay cả sau khi Nhà Trắng đưa ra “lập chỉ mục lũy tiến” trong nỗ lực giành được sự ủng hộ của Đảng Dân chủ với một đề xuất về khả năng thanh toán sẽ bảo vệ ít lợi nhuận nhất. 51 Về bản chất, việc lập danh mục lũy tiến sẽ khiến cho việc tính toán lợi ích ban đầu trở nên kém hào phóng hơn đối với những người lao động giàu có hơn trong khi vẫn duy trì lợi ích theo luật hiện hành cho những người có phương tiện khiêm tốn hơn: tỷ lệ thay thế do đó sẽ giảm đối với những người ở bậc cao hơn trong thang thu nhập. 52

Thứ hai, những người ủng hộ cải cách An sinh xã hội của Đảng Cộng hòa không thể vượt qua sự chia rẽ của họ về vấn đề khả năng thanh toán. Thật vậy, chính xung đột về vấn đề này đã ngăn cản Nhà Trắng đưa ra một loạt các đề xuất toàn diện hơn ngay từ đầu. 53 Vào cuối tháng 4, khi tổng thống bày tỏ sự sẵn sàng xem xét dỡ bỏ giới hạn thu nhập tùy thuộc vào đóng góp An sinh xã hội và tán thành việc lập chỉ mục lũy tiến như một phần của giải pháp cho vấn đề thanh toán nợ, nhiều người ủng hộ tài khoản cá nhân của Đảng Cộng hòa đã phản đối gay gắt - và công khai - phê phán. Những người khác lo lắng về tác động của cải cách đối với thâm hụt ngân sách. Những người ủng hộ cải cách lập luận rằng nó sẽ không thực sự làm tăng nợ - nó chỉ đơn thuần biến những khoản nợ tiềm ẩn thành những khoản nợ rõ ràng - nhưng điều này tỏ ra khó bán về mặt chính trị, vì vậy chi phí chuyển đổi liên quan đến các đề xuất vẫn là một trách nhiệm chính trị. 54 Tuy nhiên, hầu hết các đảng viên Cộng hòa trong quốc hội, mặc dù cởi mở với các ý tưởng của chính quyền, đã không cam kết mạnh mẽ bằng cách này hay cách khác. Khi rõ ràng là đề xuất này không được ưa chuộng, những người do dự này đã từ chối ủng hộ nó. 55 Sự kết hợp giữa sự chia rẽ của đảng Cộng hòa và kỷ luật của đảng Dân chủ hoàn toàn trái ngược với mô hình được thấy vào đầu nhiệm kỳ đầu tiên của tổng thống, khi các đảng viên Cộng hòa trong quốc hội rất kỷ luật và Nhà Trắng thường có thể giành được sự ủng hộ của đảng Dân chủ cho các sáng kiến quan trọng của mình.

Thứ ba, đề xuất quản lý đã kích hoạt một cuộc huy động quy mô lớn bởi các nhóm vận động hành lang phản đối cải cách, dẫn đầu là AFL-CIO và AARP. Trong khi các nhóm vận động hành lang của cả hai bên tổ chức các chiến dịch viết thư, chạy quảng cáo trên truyền hình và vận động hành lang trực tiếp với các Dân biểu, những người phản đối cải cách tỏ ra tích cực hơn nhiều và chi tiêu nhiều hơn các đối thủ ủng hộ cải cách của họ. Ngay sau khi chính quyền báo hiệu ý định hành động ngay sau cuộc bầu cử, AARP và các đồng minh của họ đã huy động. Các quảng cáo tấn công tài khoản cá nhân bắt đầu xuất hiện ngay cả trước khi chính quyền công bố các đề xuất của mình. Những người phản đối chính quyền đã nhanh chóng cáo buộc họ cố gắng “tư nhân hóa” An sinh xã hội, mặc dù ý nghĩa của thuật ngữ này hiếm khi được chỉ rõ. 56 Các nhà lãnh đạo đảng Dân chủ đã làm việc với tổ chức lao động để điều phối các hoạt động của khoảng 200 tổ chức dưới sự bảo trợ của tổ chức Người Mỹ đoàn kết để cứu an sinh xã hội. Vận động hành lang chi tiêu cao nhất trong nửa đầu năm 2005 là AARP; Ủy ban Quốc gia Bảo tồn An sinh Xã hội và Medicare, cũng phản đối các đề xuất của chính quyền, xếp thứ ba. 57

Cả ba xu hướng này đều được nhấn mạnh bởi dữ liệu thăm dò ý kiến cho thấy chiến lược truyền thông của chính quyền đang thất bại. Khi sự ủng hộ dành cho đề xuất cải cách giảm xuống, các đảng viên Đảng Dân chủ trong quốc hội thấy dễ dàng hơn và đảng viên Cộng hòa khó khăn hơn trong việc duy trì một mặt trận thống nhất. Các đảng viên Cộng hòa của Quốc hội phần lớn là những người ngoài cuộc trong chiến dịch kéo dài 60 ngày, với một số ít sẵn sàng mạo hiểm đi trước dư luận về vấn đề này. Điều này cũng đúng với cuộc cạnh tranh giữa các nhóm vận động hành lang: các nhóm kinh doanh không sẵn lòng dành nguồn lực cho một sáng kiến có vẻ như đang gây lúng túng, và hầu hết trong số họ có xu hướng tập trung nỗ lực vận động hành lang vào các khía cạnh khác của cải cách hưu trí, đặc biệt là luật liên quan đến tiết kiệm hưu trí tư nhân. 58 Trong khi các xu hướng thăm dò ý kiến và nỗ lực của các nhóm vận động hành lang có ít tác động đến những người ủng hộ cam kết sử dụng tài khoản cá nhân, thì các đảng viên Cộng hòa đang dao động đã phải chịu áp lực nặng nề từ AARP và các đồng minh của tổ chức này; đối mặt với phản hồi tiêu cực ngày càng tăng từ công chúng, một số bắt đầu công khai tránh xa đề xuất. 59

Chiến lược truyền thông của chính quyền

Xu hướng chống cải cách mạnh mẽ trong dư luận trong cuộc tranh luận về cải cách phần nào phản ánh những khó khăn mà chính quyền gặp phải khi cố gắng giải thích và thúc đẩy cải cách. Vấn đề đầu tiên là niềm tin của chính quyền rằng cuộc bầu cử năm 2004 đã trao cho tổng thống nhiệm vụ cải cách An sinh xã hội. Tổng thống đã thực sự nhấn mạnh sự cần thiết phải cải cách An sinh xã hội trong cả hai chiến dịch tranh cử tổng thống, nhưng chỉ nói chung chung - không có biện pháp cụ thể nào được đưa ra trong chiến dịch tranh cử năm 2004. Các cuộc thăm dò sau bầu cử cho thấy cử tri không tin rằng họ đã trao cho tổng thống nhiệm vụ cải cách An sinh xã hội. 60 Hơn nữa, hỗ trợ cho các tài khoản cá nhân vào đầu năm 2005 ở mức hoặc dưới 50% trong hầu hết các cuộc thăm dò, ngay cả khi câu hỏi được đặt ra mà không đề cập đến việc bù đắp cho việc cắt giảm lợi ích truyền thống. Hầu hết những người được hỏi ban đầu không nhận ra rằng tài khoản cá nhân sẽ kéo theo các lợi ích truyền thống thấp hơn và sự hỗ trợ dành cho họ giảm mạnh khi các câu hỏi liên quan đến việc giới thiệu họ với việc giảm lợi ích đảm bảo mà người về hưu sẽ nhận được từ An sinh xã hội. 61 Hỗ trợ cho tài khoản cá nhân cũng yếu hơn trong các cuộc thăm dò đề cập đến việc đầu tư chuyển hướng đóng góp tiền lương trên thị trường tài chính, cho thấy rằng nhiều người được hỏi coi khoản đầu tư như vậy là quá rủi ro. Sự ủng hộ của công chúng đối với cải cách ngày càng giảm khi Nhà Trắng, dưới áp lực từ những người chỉ trích, bắt đầu giải quyết vấn đề về khả năng thanh toán một cách rõ ràng hơn, vì những người phản đối khi đó có thể gợi ý rằng chính quyền đã cố gắng che giấu chi phí thực của các kế hoạch của mình, nhằm thu hút sự chú ý. trên tài khoản cá nhân trong khi chỉ miễn cưỡng tiết lộ các đề xuất về thuế và lợi ích của mình. 62

Một vấn đề nữa đối với chính quyền là sự ủng hộ đối với các tài khoản cá nhân cao nhất ở những cử tri trẻ tuổi và giàu có hơn, những người mà tương lai của An sinh xã hội là một vấn đề ít nổi bật hơn: đối với những cử tri trẻ tuổi, nghỉ hưu vẫn còn quá xa để trở thành ưu tiên cấp bách nhất, trong khi những cử tri lớn tuổi khá giả hơn có xu hướng tiết kiệm lương hưu tư nhân đáng kể, vì vậy triển vọng được phép tạo các tài khoản cá nhân nhỏ được tài trợ bởi một phần thuế biên chế của họ có ý nghĩa rất nhỏ đối với họ. Ngược lại, những người tham gia tranh luận nhiều nhất, thường là những người lớn tuổi và ít khá giả hơn, cũng là những người phản đối kế hoạch nhiều nhất. 63 Những người lao động trẻ tuổi có thu nhập tương đối thấp ít có khả năng có kế hoạch hưu trí tư nhân hoặc các khoản tiết kiệm hưu trí tư nhân khác hơn so với những người có thu nhập cao, và đề xuất của chính quyền sẽ mang lại cho họ cơ hội đa dạng hóa danh mục đầu tư hưu trí nếu họ muốn và đảm bảo thu nhập cao hơn từ các khoản đóng góp của họ hơn hiện trạng cung cấp cho họ. Đây là nhóm mà Ủy ban của Tổng thống đã xác định vào năm 2001 là thành phần xã hội kiếm được nhiều tiền nhất từ các tài khoản cá nhân. 64 Tuy nhiên, các cuộc thăm dò cho thấy đây là nhóm ít tham gia tranh luận nhất. Hơn nữa, mặc dù chính quyền nói về cải cách như một phần trong nỗ lực tạo ra một “xã hội sở hữu”, nhưng những người lao động kém hơn dường như chú trọng đến an ninh hơn là lợi nhuận cao hơn và không bị thu hút bởi ý tưởng có thể đầu tư một số Đóng góp an sinh xã hội trên thị trường chứng khoán.

trước đó của tổng thống có thể đơn giản là quá thấp để một chiến lược như vậy có thể thực hiện được đối với một vấn đề đang gây tranh cãi gay gắt như An sinh xã hội. Nghiên cứu gần đây cho thấy rằng “ra mắt công chúng” là một chiến lược rủi ro đối với một tổng thống 65 tuổi và thành công của chiến lược này phụ thuộc vào xếp hạng phê duyệt vốn đã vững chắc. 66 Tuy nhiên, lời giải thích sâu hơn dường như mang tính cấu trúc hơn là mang tính cá nhân hoặc liên kết. Các cuộc thăm dò trong nhiều thập kỷ đã chỉ ra rằng công chúng Mỹ tin tưởng đảng Dân chủ hơn đảng Cộng hòa trong việc xử lý An sinh xã hội, thường là với biên độ lớn. 67 Điều này có nghĩa là cử tri năm 2005 dễ tiếp thu các lập luận của đảng Dân chủ hơn là của đảng Cộng hòa. 68 Về bản chất, chính quyền đang tập trung một cách hiệu quả cuộc tranh luận chính trị trong nước vào một vấn đề do các đối thủ của họ “sở hữu”, vì vậy không có gì ngạc nhiên khi cải cách càng được thảo luận nhiều thì sự ủng hộ dành cho quan điểm của Nhà Trắng càng giảm. 69 Với bối cảnh dư luận như vậy, bất kỳ tổng thống Cộng hòa nào vào bất kỳ thời điểm nào cũng có thể phải đối mặt với một trận chiến khó khăn khi bán một cải cách An sinh Xã hội không rõ ràng là lưỡng đảng. Thật vậy, bản thân cử tri dường như đã muốn một giải pháp lưỡng đảng. Các cuộc thăm dò cho thấy đa số lo sợ rằng Đảng Cộng hòa sẽ đi quá xa trong việc cải cách An sinh xã hội. Tuy nhiên, tỷ lệ gần bằng nhau sợ rằng Đảng Dân chủ sẽ không đi đủ xa. 70

Chính quyền cũng gặp phải những vấn đề tạo ra cảm giác cấp bách về cải cách. Mặc dù biết rằng An sinh xã hội sẽ có những vấn đề nghiêm trọng trong tương lai, nhưng hầu hết các cử tri không bị thuyết phục rằng cần phải hành động ngay lập tức. Kể từ năm 2041, ngày mà Quỹ ủy thác sẽ cạn kiệt, vẫn còn rất xa, những người ủng hộ cải cách ban đầu tập trung vào giai đoạn khoảng 2016-2018, khi thặng dư dòng tiền của hệ thống được dự đoán sẽ chuyển thành thâm hụt. Trong khi năm 2016 chắc chắn có vẻ khẩn cấp hơn năm 2041, những người phản đối chính quyền phủ nhận rằng có bất kỳ ý nghĩa kinh tế cụ thể nào đối với sự biến mất của thặng dư dòng tiền, và những người chỉ trích tài khoản cá nhân đã nhanh chóng chỉ ra rằng bất kỳ hình thức “rút ruột” nào sẽ chỉ đơn thuần là đưa ra ngày mà thặng dư dòng tiền của hệ thống biến mất. Tổng quát hơn, những người ủng hộ cải cách nhấn mạnh đến chi phí của sự chậm trễ, lập luận rằng nếu những thay đổi chỉ được áp dụng khi hệ thống tiến gần đến khủng hoảng, thì việc tăng thuế hoặc cắt giảm phúc lợi cần thiết để cứu nó sẽ càng lớn hơn và những chi phí đó sẽ được chuyển chủ yếu sang thế hệ trẻ. đoàn hệ. 71

Cuối cùng, Nhà Trắng cũng gặp khó khăn lớn trong việc giải thích đề xuất lập chỉ mục lũy tiến của mình. Điều này sẽ loại bỏ tới 70% thâm hụt dài hạn, nhưng nó sẽ cắt giảm lợi ích cho 70% những người về hưu trong tương lai, trong đó những người giàu nhất sẽ mất nhiều nhất. Điều này đã thu hút sự chỉ trích gay gắt từ những người ở bên phải, những người phản đối việc làm cho hệ thống tái phân phối nhiều hơn, cũng như từ nhiều người ở bên trái, những người coi đó là bước đầu tiên để biến An sinh xã hội thành một chương trình “phúc lợi”, một sự phát triển sẽ làm suy yếu hỗ trợ phổ biến lâu dài cho nó. 72 Mặc dù về nguyên tắc, việc lập chỉ số lũy tiến là phổ biến, nhưng việc giảm trợ cấp sẽ bắt đầu ảnh hưởng đến những người có thu nhập trung bình cả đời là 25.000 USD một năm trở lên, thấp hơn nhiều so với mức mà hầu hết những người tham gia cuộc thăm dò coi là “giàu có”. 73 Tất nhiên, những con số đề cập đến thu nhập trung bình trong cả cuộc đời chứ không phải thu nhập cuối cùng, nhưng những người phản đối cải cách đã thành công trong việc làm mờ đi sự khác biệt giữa thu nhập cuối cùng và thu nhập trung bình cả đời. 74

Phần kết luận

Bất kỳ động thái nào hướng tới tài trợ trước một phần cho An sinh xã hội chắc chắn sẽ khó khăn, vì quá trình chuyển đổi như vậy sẽ gây ra chi phí đáng kể trong thời gian ngắn, trong khi không mang lại lợi ích nào mà các chính trị gia có thể yêu cầu tín dụng ngoại trừ trong thời gian dài. Các

ban quản lý rõ ràng hy vọng rằng việc liên kết một phần tài trợ trước với việc tạo tài khoản cá nhân sẽ khiến quá trình chuyển đổi trở nên hấp dẫn hơn. 75 Tuy nhiên, các điều kiện trong đó đề xuất cải cách được đưa ra ở nhiều khía cạnh rõ ràng là không thuận lợi. Không có sự đồng thuận mạnh mẽ về nhu cầu cải cách hoặc giải pháp được thông qua. Mặc dù mọi người đều đồng ý rằng cải cách hệ thống trước khi tình hình trở nên nghiêm trọng sẽ ít tốn kém hơn, nhưng các nhà lập pháp có ít động lực để mạo hiểm hành động cải cách An sinh xã hội trong trường hợp không có khủng hoảng hoặc không có cơ sở hỗ trợ rất rộng rãi cho gói cải cách . Hơn nữa, những người ủng hộ cải cách chưa bao giờ giải quyết triệt để sự thu hẹp rõ ràng giữa việc tập trung vào khả năng thanh toán như một vấn đề cấp bách và quyết định coi tài khoản cá nhân là trung tâm của cuộc cải cách. Cũng không có khu vực bầu cử có thể xác định rõ ràng cho các tài khoản cá nhân. Các nhóm có thể thu được nhiều lợi ích nhất từ cải cách - những người lao động trẻ tuổi và những người có thu nhập thấp hơn, những người mà đề xuất ít nhất mang lại cho họ một cơ hội hạn chế để đa dạng hóa khoản tiết kiệm hưu trí của họ - hoặc không tham gia nhiều vào cuộc tranh luận hoặc không tìm thấy giải pháp phù hợp. giải pháp đề xuất hấp dẫn.

Mặc dù họ kiểm soát cả Quốc hội và Nhà Trắng, nhưng đảng Cộng hòa cần sự ủng hộ đáng kể của đảng Dân chủ vì cả lý do thủ tục và chính trị: về mặt thủ tục, họ không thể thông qua bất cứ điều gì thông qua Thượng viện nếu không có sự ủng hộ của đảng Dân chủ, và về mặt chính trị, họ cần bất kỳ cải cách nào để được lưỡng đảng ủng hộ. nhằm hạn chế rủi ro bầu cử cho chính mình. Do đó, các đảng viên Đảng Dân chủ của Quốc hội có thể đóng vai trò là người có quyền phủ quyết, miễn là họ vẫn đoàn kết. Các cuộc cải cách trước đây luôn mang tính lưỡng đảng, bất kể chính quyền nào nắm quyền, bởi vì không bên nào muốn gánh vác trách nhiệm cho việc cắt giảm một mình. Tuy nhiên, chế độ lưỡng đảng thậm chí còn quan trọng hơn đối với Đảng Cộng hòa so với Đảng Dân chủ khi nói đến An sinh xã hội, do sự bất cân xứng dai dẳng về mức độ tin tưởng của công chúng đối với vấn đề này. Tuy nhiên, với sự kiểm soát của một đảng đối với chính phủ liên bang, có rất ít lý do để phe đối lập tham gia thỏa hiệp nếu có liên quan đến việc phân bổ tổn thất và không có cuộc khủng hoảng nào khẩn cấp đến mức khiến cho việc bất hợp tác bị coi là chủ nghĩa cản trở nguy hiểm. Do sự khó khăn của vấn đề và sự yếu kém của các đảng chính trị Hoa Kỳ, một gói cải cách phù hợp khó có thể xuất hiện từ công việc của ủy ban quốc hội “bình thường”, đặc biệt nếu không có khủng hoảng để thúc đẩy vấn đề. Tuy nhiên, ngay cả một cơ chế đặc biệt, như Ủy ban của Tổng thống, cũng khó có thể hoàn thành công việc nếu tình trạng lưỡng đảng của nó bị nghi ngờ.

Sự tương phản giữa An sinh xã hội và cải cách phúc lợi cho thấy rằng một trong những yếu tố có thể quan trọng là “độ chín muồi” của cơ chế chính sách để cải cách. 76 Không giống như chương trình phúc lợi Hỗ trợ các Gia đình có Trẻ em Phụ thuộc (AFDC) vào giữa những năm 1990, An sinh Xã hội năm 2005 rõ ràng là chưa chín muồi để cải cách. Trong trường hợp của AFDC, cải cách triệt để được bắt đầu bởi một quan niệm chung rằng chương trình đã thất bại ngoài việc khắc phục và một loạt các quyết định gia tăng đã bắt đầu làm suy yếu cơ chế chính sách. Vào năm 2005, không có thỏa thuận nào cho rằng An sinh xã hội là "thất bại" theo bất kỳ nghĩa nào. Nó vẫn rất phổ biến và theo ước tính của chính quyền, vẫn còn vài thập kỷ nữa mới thoát khỏi các vấn đề tài chính cấp bách. Đề xuất quản lý cũng không có trước các loại thay đổi gia tăng đã bắt đầu ảnh hưởng đến AFDC. Thật vậy, có lẽ lợi thế lớn nhất mà những người phản đối cải cách được hưởng là giải pháp thay thế cho cải cách là một hiện trạng phổ biến và được thể chế hóa tốt , dường như không có nguy cơ đổ vỡ sắp xảy ra nếu cải cách không được thực hiện.

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

số 8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

ghi chú

Bao gồm khoản bù đắp lợi ích 2,7% cộng với 0,3% chi phí hành chính.

Pew (2005); xem thêm Galston (2007:3).

Galston (2007:5-6).

Đặc biệt là vì thâm hụt liên bang tiêu đề sẽ lớn hơn nhiều nếu không có thặng dư An sinh xã hội.

Xem CSS (2001): hai trong số ba phương án do Ủy ban của Tổng thống đề xuất năm 2001 được cung cấp để hoàn trả các khoản chuyển giao doanh thu chung. Phương án 1 thì không và bị chỉ trích một phần vì những lý do này.

Sự suy giảm sẽ chậm lại sau đó, nhưng tỷ lệ sẽ đạt khoảng 2:1 vào giữa thế kỷ. CSS (2001); OECD (2005).

Xẻng (2008).

Tuy nhiên, SSA nói chung là nguồn thông tin và phân tích quan trọng nhất đối với nhiều ủy ban chính thức và hội đồng tư vấn đã xem xét An sinh xã hội. Xem Derthick và Teles (2003) để biết chi tiết.

Chúng bao gồm Viện Cato, Quỹ Di sản, Viện Doanh nghiệp Hoa Kỳ và nhiều tổ chức khác.

Những người này bao gồm Calvin Dooley, Charles Stenholm, Charles Robb, Robert Kerrey, Daniel Moynihan và John Breaux.

AWRS tập trung vào vận động hành lang Quốc hội, trong khi tổ chức chị em của nó, COMPASS, được hỗ trợ bởi nhiều nhóm lợi ích giống nhau, nhắm mục tiêu thông điệp ủng hộ cải cách tới công chúng.

Tổ chức vận động hành lang lớn nhất ở Mỹ, AARP duy trì các bộ phận nghiên cứu chính sách và vận động hành lang đáng kể và cũng có hiệu quả trong việc huy động các thành viên cấp cơ sở của mình liên hệ với các quan chức dân cử về An sinh xã hội.

Bowman (2005).

Ross (2007). Trong đó, nó là điển hình của chế độ hưu trí ở hầu hết các quốc gia. Một tài liệu lớn về kinh tế chính trị của cải cách hưu trí nhấn mạnh sự phụ thuộc vào con đường: xem, ví dụ , Pierson (1994); James (1998); Myles và Quadagno (1997); và Myles và Pierson (2001).

Có 25 lần điều chỉnh như vậy trong 20 năm đầu tiên của chương trình, tất cả đều có xu hướng nới lỏng điều kiện tham gia hoặc tăng lợi ích.

16.            Các cuộc cải cách năm 1977 đã được thông qua để đáp lại các dự báo thống kê cho thấy sự thiếu hụt tài chính ngay từ năm 1979, trong khi cuộc cải cách năm 1983 được thúc đẩy bởi các dự báo cho thấy rằng sự thiếu hụt đó có thể chỉ còn vài tháng nữa. Gói năm 1977 đã giảm trợ cấp ngay cả đối với những người sắp nghỉ hưu. Xem Arnold (1998).

17.            Xem Diamond (1996) để biết tổng quan về các đề xuất đang được lưu hành.

18.            Ứng cử viên cuối cùng của đảng, George W. Bush, đã ủng hộ việc cho phép các cá nhân đầu tư một phần tiền thuế lương của họ vào các tài khoản cá nhân từ lâu khi ông chạy đua vào Quốc hội lần đầu tiên vào năm 1978 và đã nêu vấn đề này khi lần đầu tiên tuyên bố ứng cử tổng thống; Galston (2007:1).

19.              Xem Diamond (1996); Gramlich (1996); Ferrara (1997); và Bosworth và Burtless (2004).

20.              Cf Samuelson (1958): trong một hệ thống PAYG ổn định, tỷ suất lợi nhuận cân bằng trên đóng góp của người lao động bằng với mức tăng của hóa đơn tiền lương thực tế của nền kinh tế - tức là tiền lương thực tế nhân với số lượng người lao động.

21.               Để thảo luận chi tiết về vấn đề này, xem Bosworth và Burtless (2004).

22.              Khi còn là ứng cử viên tổng thống, Thống đốc Bush khi đó đã đề xuất sử dụng một nửa thặng dư cho mục đích này.

23.               Gramlich (1996).

24.               CSS (2001); Cogan và Mitchell (2003).

25.               Cogan và Mitchell (2003).

26.              Nếu thặng dư quỹ tín thác tích lũy được chi tiêu thay vì được sử dụng để giảm nợ liên bang ròng, thì khả năng chi trả các khoản trợ cấp của chính phủ liên bang khi dòng tiền của hệ thống ngày càng trở nên tiêu cực sẽ bị suy giảm.

27.               Cogan và Mitchell (2003); Xẻng (2001).

28.               Xem, ví dụ , Becker (2005).

29.               Xem Diamond (1996) để biết tổng quan về các lập luận chống lại tài khoản cá nhân.

30.              Những người chỉ trích lập luận rằng đây là điều đã xảy ra ở Chile trong thập kỷ đầu tiên sau khi tư nhân hóa. Xem Vittas và Iglesias (1992).

31.            Cung thủ (2005); Pew (2005). Một cuộc thăm dò của Washington Post/ABC News vào tháng 12 năm 2004 cho thấy chỉ 25% số người được hỏi cho rằng An sinh xã hội đang "khủng hoảng", so với 49% cho rằng nó có vấn đề lớn nhưng không gặp khủng hoảng; trong một cuộc thăm dò của CNN/USA Today vào tháng 1 năm 2005, 18% chọn giải quyết khủng hoảng và 53% chọn giải quyết “các vấn đề lớn”.

32.            Xem dữ liệu trong Pew (2005).

33.            Nhiệm vụ của ủy ban cũng yêu cầu rằng bất kỳ cải cách được đề xuất nào đều bảo toàn quyền lợi cho người khuyết tật và người sống sót của An sinh xã hội, và nó loại trừ việc sử dụng thặng dư An sinh xã hội cho bất kỳ thứ gì khác ngoài An sinh xã hội hoặc cho phép chính phủ đầu tư quỹ An sinh xã hội vào thị trường chứng khoán.

34.            Những người này bao gồm Charles Blahous, Trợ lý Đặc biệt của Tổng thống về Chính sách Kinh tế và Andrew Biggs, cựu nhà nghiên cứu của Viện Cato, người từng là phó giám đốc của Hội đồng Kinh tế Quốc gia tại Nhà Trắng Bush.

35.            Hai tài khoản tự nguyện liên quan được tài trợ từ thuế biên chế, bù đắp cho việc giảm các khoản trợ cấp An sinh xã hội PAYG “truyền thống”: một tài khoản không thay đổi hệ thống An sinh xã hội, trong khi tài khoản kia cũng cung cấp “lập chỉ mục lũy tiến”. Đề xuất thứ ba dành cho các tài khoản “bổ sung” tự nguyện, với các khoản phù hợp từ thuế lương, phủ lên hệ thống An sinh xã hội truyền thống, mặc dù có một số thay đổi về doanh thu và chi tiêu. Hai trong số ba lựa chọn được cung cấp để hoàn trả các khoản chuyển giao doanh thu chung nhằm duy trì đặc tính tự tài trợ của hệ thống An sinh xã hội nói chung.

36.            Trong các đề xuất hoa hồng này, một số khoản cắt giảm sẽ ảnh hưởng đến cả những người đã chọn không tạo tài khoản cá nhân.

37.            Lập luận cơ bản ở đây liên quan đến kinh tế chính trị. Nói một cách chính xác, việc An sinh xã hội được hay nên được tài trợ trước là độc lập với việc phần còn lại của ngân sách liên bang có thặng dư hay thâm hụt hay không. Tuy nhiên, như đã lưu ý ở trên, bằng chứng liên quan đến mối quan hệ giữa số dư An sinh xã hội và chi tiêu liên bang cho thấy rằng việc sử dụng các khoản chuyển doanh thu chung để tài trợ cho quá trình chuyển đổi sang tài trợ trước một phần sẽ, ngay cả khi các khoản chuyển đó được hệ thống An sinh xã hội hoàn trả. , đã dẫn đến tăng trưởng chậm hơn trong chi tiêu liên bang (hoặc giảm phạm vi cắt giảm thuế).

38.            Xem Bliss (2005); và Gleckman (2005) về việc các đảng viên Đảng Dân chủ bảo thủ và một số đảng viên Cộng hòa tại Quốc hội không sẵn lòng hỗ trợ các tài khoản cá nhân trong bối cảnh thâm hụt liên bang gia tăng.

39.            Các phúc lợi theo luật hiện hành sẽ được giữ nguyên cho người lao động từ 55 tuổi trở lên.

40.            Một số đảng viên Cộng hòa hàng đầu trong quốc hội đã thúc giục chính quyền không đệ trình dự luật của riêng mình; Washington Post , ngày 12 tháng 2 năm 2005. Tuy nhiên, những người khác đã ép Nhà Trắng trình bày các đề xuất chi tiết; Edwards (2007:253).

41.            Xem Edwards (2007:253); Tờ báo Tây Bắc , ngày 2 tháng 5 năm 2005; Thời báo New York , ngày 19 tháng 5 năm 2005.

42.            Bush (2005); “Tăng cường” (2005).

43.            Ví dụ , xem Weller và Rasell (2000), họ lưu ý rằng báo cáo năm 2000 dựa trên tỷ lệ dự kiến về tăng trưởng GDP, tiền lương và năng suất cho giai đoạn 2010-75 thấp hơn so với những con số được ghi nhận trong bất kỳ giai đoạn kéo dài nào trong nửa thế kỷ trước. Tuy nhiên, SSA đã chỉ ra rằng trong phần lớn những năm 1970 và 1980, họ đã bị chỉ trích vì lạc quan thái quá và lập luận rằng tốc độ tăng trưởng năng suất trong dài hạn sẽ phải tăng hơn gấp đôi để duy trì khả năng thanh toán của hệ thống trong suốt thế kỷ 21 mà không có bất kỳ rủi ro nào. điều chỉnh các quy tắc về thuế hoặc phúc lợi. Lập luận rằng SSA đã quá bi quan chủ yếu dựa vào việc cơ quan này không dự đoán được mức tăng trưởng tiền lương đột biến vào cuối những năm 1990 hơn là do bất kỳ sự thiên vị nội tại nào trong các phương pháp của cơ quan này.

44.            Edwards (2007:253).

45.            Theo Nhà Trắng, từ ngày 3 tháng 3 đến ngày 1 tháng 5 năm 2005, tổng thống, bộ trưởng tài chính và các quan chức chính quyền cấp cao khác đã tham gia 166 sự kiện ở 40 bang như một phần của chiến dịch. Họ cũng đã thực hiện hơn 500 cuộc phỏng vấn trên đài phát thanh.

46.            Sự chấp thuận của công chúng đối với việc xử lý An sinh xã hội của tổng thống đã giảm 16 điểm phần trăm trong khoảng thời gian từ tháng Hai đến đầu tháng Sáu. Xem Galston (2007); cả Ross (2007:426); và dữ liệu bỏ phiếu trong Bowman (2005).

47.            Xem Ross (2007:426) để biết ý kiến từ các nhà lãnh đạo Đảng Cộng hòa tại Hạ viện và Thượng viện.

48.            Galston (2007); Edwards (2007).

49.            Các quy tắc của Thượng viện Hoa Kỳ cho phép một thượng nghị sĩ, hoặc một loạt thượng nghị sĩ, phát biểu bao lâu tùy thích và về bất kỳ chủ đề nào họ chọn (một chiến thuật được gọi là filibuster), trừ khi đa số ba phần năm Thượng viện bỏ phiếu kết thúc tranh luận . Trên thực tế, các bài phát biểu liên tục trên sàn không còn cần thiết nữa, do đó, các bộ phim đã trở nên phổ biến hơn nhiều trong những năm gần đây. Các hóa đơn ngân sách được điều chỉnh theo các quy tắc “hòa giải” đặc biệt không cho phép các nhà làm phim. Kể từ năm 1996, các quy tắc này đã được sử dụng cho tất cả các vấn đề ngân sách ngoại trừ An sinh xã hội , không thể đối chiếu.

50.            Các cuộc thăm dò cho thấy sự ngờ vực rộng rãi đối với ngôn ngữ "tư nhân hóa", vì vậy chính quyền và những người ủng hộ họ gọi các tài khoản "cá nhân" thay vì "riêng tư", trong khi những người phản đối nói về "tư nhân hóa". Để biết chi tiết về việc sử dụng ngôn ngữ ở giai đoạn này, xem Edwards (2007:279-80).

51.            Chỉ một trong số 201 đảng viên Đảng Dân chủ tại Hạ viện ủng hộ các đề xuất của chính quyền; bốn đảng viên Đảng Dân chủ tại Thượng viện, những người trước đây đã bày tỏ sự quan tâm đến các tài khoản cá nhân đã từ chối các đề nghị của Đảng Cộng hòa để thu phục họ.

52.            Lập chỉ mục lũy tiến sẽ sửa đổi công thức lợi ích cơ bản ngoại trừ 30% người có thu nhập trung bình nghề nghiệp thấp nhất; lợi ích cơ bản của họ sẽ không thay đổi. Bắt đầu từ năm 2012, những người lao động có thu nhập nghề nghiệp cao hơn ngưỡng này sẽ bị cắt giảm vì mối liên hệ giữa lợi ích ban đầu và tiền lương sẽ giảm bớt. Mức giảm sẽ nhỏ hơn đối với những người lao động có mức thu nhập nghề nghiệp trung bình và lớn hơn đối với những người lao động có mức thu nhập nghề nghiệp cao hơn, đạt mức tương đương với chỉ số CPI đầy đủ về lợi ích cho những người có thu nhập cao nhất. Những cá nhân đủ điều kiện nhận trợ cấp trước năm 2012 sẽ không bị ảnh hưởng bởi sự thay đổi này.

53.            Một số đảng viên Cộng hòa trong quốc hội phản đối thực tế là đề xuất của chính quyền bao gồm việc bù đắp các khoản cắt giảm phúc lợi cùng với việc chuyển một số loại thuế biên chế vào tài khoản cá nhân. Họ nhấn mạnh rằng những khoản bù đắp như vậy là không cần thiết và sẽ làm gia tăng sự phản đối cải cách.

54.            Galston (2007:5)

55.            Galston (2007:3-4).

56.            Những người ủng hộ cải cách đã chỉ ra rằng thuật ngữ “tư nhân hóa”, vốn tỏ ra khá gay gắt trong cuộc tranh luận về cải cách An sinh xã hội, không thể dễ dàng áp dụng cho các tài khoản cá nhân được quản lý công khai; sự phù hợp của nó không rõ ràng ngay cả với việc quản lý tài khoản riêng tư, vì những tài khoản này vẫn sẽ được tài trợ từ các khoản đóng góp An sinh xã hội bắt buộc và sẽ tạo thành một phần của hệ thống công cộng áp đảo, được quản lý chặt chẽ.

57.            Dữ liệu từ “MoneyLine” hàng quý của Quốc hội . Đến đầu tháng 4, AARP đã báo cáo 460 000 cuộc gọi tới Quốc hội từ các cử tri phàn nàn về kế hoạch quản lý.

58.            Để biết chi tiết, xem Edwards (2007:296).

59.            Edwards (2007:300-02) mô tả áp lực mà các nhà vận động hành lang và cử tri gây ra cho nhiều nhà lập pháp Đảng Cộng hòa, cũng như sự e ngại ngày càng cởi mở của họ về điều đó.

60.            Một cuộc thăm dò của NBC/Wall Street Journal vào tháng 12 năm 2004 cho thấy 35% số người được hỏi đồng ý với đề xuất rằng cuộc bầu cử đã trao cho tổng thống nhiệm vụ "xác minh" các tài khoản An sinh xã hội tư nhân; 51% không đồng ý.

61.            Xem dữ liệu trong Bowman (2005:18-28); xem thêm Los Angeles Times , ngày 15 tháng 1 năm 2005: tỷ lệ ủng hộ việc cắt giảm chi phí đã giảm từ 42 xuống 23% số người được hỏi khi nó có liên quan đến các phúc lợi được đảm bảo thấp hơn.

62.            Xem Bowman (2005) để biết kết quả chi tiết; nổi bật nhất có lẽ là cuộc thăm dò của ABC News/Washington Post từ ngày 21 đến ngày 24 tháng 4, cho thấy sự ủng hộ của công chúng đối với tài khoản cá nhân ở mức thấp nhất kể từ khi câu hỏi được đặt ra lần đầu tiên vào tháng 5 năm 2000.

63.            Dữ liệu của Trung tâm Nghiên cứu Pew cho thấy rằng ai đó càng phụ thuộc vào An sinh xã hội và quan tâm đến tương lai của nó, thì người đó càng ít ủng hộ các đề xuất cải cách của chính quyền. Xem Schneider (2005) và Edwards (2007:290-2).

64.            Xem CSS (2001:33) để biết lập luận của Ủy ban, lập luận này nhấn mạnh rất nhiều đến lập luận rằng người Mỹ và người thiểu số có thu nhập thấp, những người có xu hướng có tuổi thọ ngắn hơn, đặc biệt thiệt thòi do không có tài sản thừa kế từ hệ thống An sinh xã hội hiện tại .

65.            Đặc biệt hãy xem Edwards (2003), người lập luận rằng việc “ra mắt công chúng” thường thất bại hơn là thành công: các tổng thống hiếm khi xoay sở để khơi dậy đủ sự ủng hộ của công chúng đối với các đề xuất của họ nhằm gây sức ép buộc Quốc hội thông qua chúng trừ khi Quốc hội có khuynh hướng làm như vậy.

66.            Kernell (1997) gợi ý rằng các tổng thống không được lòng dân có nguy cơ làm giảm sự ủng hộ đối với thông điệp của họ. Điều này dường như đã xảy ra vào năm 2005 - Bowman (2005:18) nhận thấy rằng sự ủng hộ đối với các tài khoản cá nhân đã giảm khi các câu hỏi khảo sát đề cập đến tên của tổng thống cùng với các đề xuất, điều này có khả năng phản ánh cả tinh thần đảng phái và sự giảm sút ủng hộ của công chúng đối với tổng thống.

67.            Bowman (2005:35-36) trình bày dữ liệu từ nhiều cuộc thăm dò chính từ 1981-2005; lợi thế của Đảng Dân chủ về các vấn đề An sinh xã hội thường vượt quá 20 điểm phần trăm.

68.            Ví dụ, trong một cuộc thăm dò của Harris vào tháng 5 năm 2005, 49% số người được hỏi tán thành cáo buộc của Đảng Dân chủ rằng mục tiêu thực sự của chính quyền là chấm dứt An sinh xã hội.

69.            Tầm quan trọng của “quyền sở hữu” của Đảng Dân chủ đối với vấn đề An sinh xã hội đã được Ross (2007) đề cập khá chi tiết. Xem thêm Edwards (2003) để có nhiều bằng chứng về khả năng hạn chế của các tổng thống Hoa Kỳ trong việc dẫn dắt dư luận.

70.            Xem dữ liệu trong Bowman (2005).

71.            Bộ Tài chính (2007) ước tính rằng việc tăng thuế suất biên chế lên 3,5 điểm phần trăm bắt đầu từ năm 2007 sẽ có tác động tương tự đối với khả năng thanh toán của hệ thống giống như mức tăng 5,8 điểm phần trăm bắt đầu từ năm 2041 và sẽ áp đặt chi phí thấp hơn nhiều đối với các nhóm trẻ hơn.

72.            Ross (2007:5); Thời báo New York , ngày 1 tháng 5 năm 2005.

73.            Furman (2005) ước tính tổn thất ở mức thu nhập trung bình từ 90 000 USD trở lên là 29% đối với một công nhân nghỉ hưu vào năm 2045 và 49% đối với một người nghỉ hưu vào năm 2075.

74.            Ví dụ, xem Furman (2005).

75.            Thật vậy, chính quyền cuối cùng đã thừa nhận rõ ràng rằng các tài khoản cá nhân sẽ không giải quyết được vấn đề cấp vốn nhưng chúng nhằm mục đích làm cho giải pháp trở nên hấp dẫn hơn đối với người lao động bình thường; Edwards (2007:253).

76.            Về vấn đề này, xem Ross (2007) .

Thư mục

Aaron, H., B. Bosworth và G. Burtless (1988), Nước Mỹ có đủ khả năng để già đi không? , Viện Brookings, Washington, DC.

Arnold, D. (1998), “Chính trị cải cách an sinh xã hội”, Khoa học chính trị hàng quý 113:2, Mùa hè.

Becker, G. (2005), “Trường hợp chính trị cho cải cách an sinh xã hội”, Wall Street Journal , 15 tháng 2.

Bliss, J. (2005), “Thỏa hiệp về Dự luật an sinh xã hội đang chứng tỏ khó nắm bắt đối với Bush”, Bloomberg.com , 28 tháng 3, www.bloomberg.com/apps/news?pid=10000103&sid= aAc_03G7q2YY&refer=us .

Bosworth, B. và G. Burtless (2004), “Hậu quả từ phía cung của cải cách an sinh xã hội: Tác động đối với tiết kiệm và việc làm”, Tài liệu làm việc của Trung tâm nghiên cứu hưu trí 2004-01, Đại học Boston, tháng 1, http://escholarship. bc.edu /cgi/viewcontent.cgi?article=1102&context=retirement_papers.

Kỳ , Washington, DC, ngày 2 tháng 8, www.aei.org/docLib/20050802_SOCIALSECURITY0802.pdf .

Bush, G. (2005), “State of the Union Address”, 2 tháng 2, http://georgewbush- whitehouse.archives.gov/news/releases/2005/02/20050202-11.html .

Campbell, A. (2003), Các chính sách tạo nên công dân như thế nào: Hoạt động chính trị cấp cao và Nhà nước phúc lợi của Mỹ , Nhà xuất bản Đại học Princeton, Princeton.

Cogan, J. (1998), “The Congressional Response to Social Security Surpluses, 1935-1994”, Essays in Public Policy No. 92, The Hoover Institution, Stanford, CA.

Cogan, J. và O. Mitchell (2003), “Quan điểm từ Ủy ban Cải cách An sinh Xã hội của Tổng thống”, Tạp chí Quan điểm Kinh tế 17:2, Mùa xuân.

Crain, M. và M. Marlow (1990), “Mối quan hệ nhân quả giữa An sinh xã hội và Ngân sách Liên bang”, trong C. Weaver (ed.), An sinh xã hội's Looming Surpluses: Prospects and Implications , AEI Press, Washington, DC.

CSS (2001), “Tăng cường an sinh xã hội và tạo ra của cải cá nhân cho tất cả người Mỹ: Báo cáo của Ủy ban tăng cường an sinh xã hội của Tổng thống”, Washington, 21 tháng 12, www.csss.gov/reports/Final_report.pdf .

Derthick, M. và S. Teles (2003), “Riding the Third Rail: Social Security Reform” , trong WE Brownlee và H. Graham (eds), The Reagan Presidency: Pragmatic Conservatism and Its Legacy , University Press of Kansas, Lawrence .

Diamond, P. (1996), “Đề xuất Tái cấu trúc An sinh Xã hội”, Tạp chí Quan điểm Kinh tế 10:3, Mùa hè.

Diamond, P. và PR Orszag (2004), Tiết kiệm An sinh xã hội , Viện Brookings, Washington, DC.

Edwards, G. (2003), Trên đôi tai điếc: Giới hạn của bục giảng bắt nạt , Nhà xuất bản Đại học Yale, New Haven.

Edwards, G. (2007), Quản lý bằng Vận động: Chính trị của Tổng thống Bush , Longman, New York.

Ferrara, P. (1997), “Kế hoạch Tư nhân hóa An sinh Xã hội”, Dự án Cato về Tư nhân hóa An sinh Xã hội , Viện Cato, Washington, DC, 30 tháng 4, www.cato.org/pubs/ssps/ssp8.html .

Furman, J. (2005), “Các Đề xuất An sinh Xã hội Mới của Tổng thống sẽ Ảnh hưởng đến Người lao động Tầng lớp Trung lưu và Khả năng Thanh toán An sinh Xã hội như thế nào?”, Trung tâm Ưu tiên Chính sách và Ngân sách, Washington, DC, ngày 10 tháng 5, www.cbpp.org/4 -29-05socsec.pdf .

Galston, W. (2007), “Tại sao Sáng kiến An sinh Xã hội năm 2005 của Tổng thống Bush lại Thất bại, và Điều đó có Ý nghĩa gì đối với Tương lai của Chương trình”, Trường Cao học Dịch vụ Công Wagner, Đại học New York, Tháng 9, http: //wagner.nyu .edu/hiệu suất/ an sinh xã hội/bush2005.pdf.

Gleckman, H. (2005), “The Beltway Battle Ahead”, Business Week , 24 tháng Giêng.

Gokhale, J. (2005), “Hiện trạng An sinh Xã hội so với Cải cách: Đánh đổi là gì?”, Tài liệu Lựa chọn An sinh Xã hội , Số 35, Viện Cato, Washington, DC, ngày 12 tháng 7, www.socialsecurity.org/pubs/ssps /ssp35.pdf .

Gramlich, E. (1996), “Các cách tiếp cận khác nhau để giải quyết vấn đề an sinh xã hội”, Tạp chí Quan điểm Kinh tế 10:3, Summer.

James, E. (1998), “Kinh tế chính trị của cải cách an sinh xã hội: Đánh giá xuyên quốc gia”, Biên niên sử về kinh tế công cộng và hợp tác xã 69:4, trang 451-82.

Kernell, S. (1997), Ra mắt công chúng: Những chiến lược mới của sự lãnh đạo của tổng thống , Tái bản lần thứ 3, Nhà xuất bản CQ, Washington, DC.

Kotlikoff, L. và J. Sachs (1997), “Hệ thống An ninh Cá nhân: Khuôn khổ Cải cách An sinh Xã hội”, trong Ủy ban Cách thức và Phương tiện Hạ viện, Điều trần về Tương lai An sinh Xã hội cho Thế hệ này và Thế hệ Tiếp theo , Đại hội lần thứ 105, Phiên họp đầu tiên, Washington, DC, tháng 3.

Munnell, A. và L. Blais (1984), “Chúng ta có muốn thặng dư an sinh xã hội lớn không?”, New England Economic Review, tháng 9/tháng 10.

Myles, J., và P. Pierson (2001), “Nền kinh tế chính trị so sánh của cải cách lương hưu”, trong P. Pierson (ed.) Chính trị mới của nhà nước phúc lợi , Oxford, Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Myles, J., và J. Quadagno (1997), “Những xu hướng gần đây trong cải cách lương hưu công: Một góc nhìn so sánh.” trong K. Banting và R. Boadway (eds), Cải cách Chính sách Thu nhập Hưu trí: Quan điểm Quốc tế và Canada , Kingston, Ontario, Trường Nghiên cứu Chính sách của Đại học Queen.

OECD (2005), Khảo sát Kinh tế của OECD: Hoa Kỳ , OECD, Paris.

OECD (2007), Sơ lược về lương hưu, 2007 , OECD, Paris.

Pew dành cho người dân và báo chí, Washington, DC, ngày 13 tháng 1, http://people-press.org/reports/pdf/235.pdf .

Pierson, P. (1994), Tháo dỡ Nhà nước phúc lợi? Reagan, Thatcher và chính sách cắt giảm chi tiêu , Nhà xuất bản Đại học Cambridge, Cambridge.

Ross, F. (2007), “Lịch sử chính sách và Lãnh đạo Đảng phái trong Nghiên cứu về Tổng thống: Trường hợp An sinh Xã hội”, trong G. Edwards và D. King (eds), The Polarized Presidency of George W. Bush , Oxford University Press, Oxford.

Samuelson, P. (1958), “Mô hình lãi suất cho vay tiêu dùng chính xác có hoặc không có sự sắp đặt xã hội của tiền tệ”, Tạp chí Kinh tế Chính trị 66:6, tháng 12.

Schieber, S. và J. Shoven (1999), Thỏa thuận thực sự: Lịch sử và tương lai của an sinh xã hội , Nhà xuất bản Đại học Yale, New Haven và London.

Schneider, W. (2005), “Political Pulse: Crisis of Confidence”, National Journal , 12 tháng 2.

Shoven, J. (2001), “Implementing a Two-Tier Social Security Program”, Chứng thực cho Ủy ban Tăng cường An sinh Xã hội của Tổng thống, ngày 6 tháng 9, www.css.gov/meetings/sandiego/John_Shoven_Statement.pdf .

Shoven, J. (2008), “Tư duy thời đại mới”, Chính sách đối ngoại , tháng 1-tháng 2.

Smetters, K. (2004), “Quỹ ủy thác an sinh xã hội có phải là kho lưu trữ giá trị không?”, American Economic Review: Papers and Proceedings 94:2, May.

“Tăng cường” (2005), “Tăng cường An sinh xã hội cho thế kỷ 21 ” , Nhà Trắng, Washington, DC, Tháng 2, http://georgewbush-whitehouse.archives.gov /infocus/social-security/200501/ cường hóa- an sinh xã hội.html .

Bộ Tài chính (2007), “Cải cách An sinh Xã hội: Khung phân tích”, Bản tóm tắt Số 2, Bộ Tài chính Hoa Kỳ, Washington, DC, www.ustreas.gov/press /releases/reports/treassissuebriefno2.pdf .

Vittas, D. và A. Iglesias (1992), “Cơ sở lý luận và Hiệu suất của các Kế hoạch Hưu trí Cá nhân ở Chile”, Tài liệu làm việc Series 867 , Ngân hàng Thế giới, Washington.

Weaver, C., chủ biên. (1990), Thặng dư lờ mờ của An sinh xã hội: Triển vọng và ý nghĩa , AEI Press, Washington, DC.

Weller, C. và E. Rasell (2000), “Luôn trở nên tốt hơn: Tương lai không ngừng cải thiện của An sinh xã hội”, Tóm tắt vấn đề của Viện chính sách kinh tế số 140 , ngày 30 tháng 3, www.epi.org/Issuebriefs/IB140.pdf .

Phần III

Nghiên cứu điển hình về
cải cách thị trường lao động

Chương 9

Pháp: Contrat d'insertion Professionnelle , 1994

Tóm tắt và kết luận chính

Trong nỗ lực giảm tỷ lệ thanh niên thất nghiệp đặc biệt cao của Pháp, chính phủ của Edouard Balladur vào năm 1993-94 đã cố gắng đưa ra một hình thức hợp đồng lao động mới với mức lương tối thiểu thấp hơn cho thanh niên. Contrat d'insertion Professionnelle (hợp đồng tuyển dụng chuyên nghiệp, CIP) sẽ cho phép người sử dụng lao động trả cho những người lao động trẻ hơn ít nhất là 80% mức lương tối thiểu theo luật định của Pháp, SMIC, 1 trong tối đa hai năm, bất kể trình độ của nhân viên và với không có nghĩa vụ cung cấp đào tạo. 2 Việc giới thiệu CIP, nhanh chóng được biết đến với tên gọi “ SMIC-jeunes ” (SMIC dành cho giới trẻ), đã gây ra nhiều tuần biểu tình bạo lực đôi khi khiến chính phủ phải hủy bỏ biện pháp này chỉ hơn một tháng sau đó. nó đã ban hành các nghị định phác thảo cách thức hoạt động của hợp đồng mới.

Đề xuất CIP không thành công vì một số lý do, bao gồm:

• Đối thoại chính trị rạn nứt . Trong khi các điều kiện thị trường lao động xấu đi tạo ra sự hiểu biết về nhu cầu cải cách và vị thế chính trị của chính phủ có vẻ khá mạnh mẽ, các nhóm lợi ích có tổ chức phần lớn bị loại khỏi quá trình hoạch định chính sách và những căng thẳng xã hội đã rõ rệt. Các cuộc đàm phán đã diễn ra “giữa chính phủ và đường phố”.

•            Thiếu mục đích và kế hoạch rõ ràng . Một nghiên cứu kỹ lưỡng về sự phát triển của đề xuất CIP vào cuối năm 1993/đầu năm 1994 cho thấy rằng không có sự hiểu biết rõ ràng, được chia sẻ trong chính phủ về việc CIP sẽ giúp đỡ ai và giúp đỡ như thế nào. Các chương trình nghị sự cạnh tranh đã ảnh hưởng đến chi tiết của đề xuất, do đó, biện pháp cuối cùng được luật hóa có chút giống với những gì đã được hình thành ban đầu.

•            Thiếu chiến lược truyền thông . Cho đến khi các cuộc biểu tình nổ ra, chính phủ đã không có nỗ lực thực sự nào để giải thích cải cách cho công chúng, thậm chí có vẻ như chính phủ cũng không nhận ra sự cần thiết phải làm như vậy. Đặc biệt, không có nỗ lực nào nhằm bán cải cách cho những người hưởng lợi dự định của nó - giới trẻ Pháp. Tuy nhiên, thực tế là cuộc cải cách dường như “nhắm mục tiêu” vào những người trẻ tuổi đã chứng tỏ một vấn đề chính trị lớn đối với chính phủ, chính phủ bị cáo buộc hạ thấp trình độ của họ và coi họ như một nguồn lao động giá rẻ. Liên quan chặt chẽ đến việc chính phủ không xây dựng được một chiến lược truyền thông rõ ràng là việc chính phủ không có khả năng phản hồi các cáo buộc rằng họ đang cố gắng thiết lập một mức lương tối thiểu trên thực tế cho thanh niên. Chính phủ phủ nhận bất kỳ ý định nào như vậy, trong khi áp dụng CIP mà trên thực tế rất khó phân biệt với SMIC- jeunes .

• Thiếu ý chí chính trị . Khi các cuộc biểu tình bắt đầu, chính phủ gần như ngay lập tức bắt đầu nhượng bộ và trong vòng một tháng, chính phủ đã bãi bỏ hoàn toàn CIP. Nó không sẵn lòng đối mặt với các cuộc biểu tình. Một phần, điều này là do CIP khi nó xuất hiện từ quy trình chính sách là một thỏa hiệp khá không mạch lạc, thiếu sự hỗ trợ mạnh mẽ trong chính phủ: không ai thực sự “sở hữu” nó. Tuy nhiên, sự thiếu quyết tâm của chính phủ khi đối mặt với các cuộc biểu tình cũng phản ánh nỗi sợ hãi rằng một cuộc đối đầu lớn có thể gây nguy hiểm cho sự ổn định xã hội.

• Thiếu sự ủy quyền . Mặc dù chính phủ rõ ràng đang chịu áp lực phải làm điều gì đó để giải quyết tình trạng thất nghiệp cao và ngày càng gia tăng vào năm 1993, nhưng không có điều gì liên quan đến CIP được thảo luận trong chiến dịch bầu cử mùa xuân, cũng như không có bất kỳ nỗ lực nghiêm túc nào để chuẩn bị cho công chúng về cách tiếp cận cải cách này. Ngược lại, nó dường như mâu thuẫn với cam kết công khai mạnh mẽ của chính phủ trong việc bảo vệ SMIC.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Pháp có truyền thống được coi là một quốc gia tập trung, với truyền thống hoạch định chính sách do nhà nước lãnh đạo. Mặc dù các đối tác xã hội được hỏi ý kiến, nhưng không có truyền thống “hòa nhạc” theo chủ nghĩa tập thể và các điều kiện tiên quyết về thể chế cho việc hòa nhạc còn yếu. Natali và Rhodes (2004) lập luận rằng phong trào lao động Pháp đưa ra một nghịch lý đối với các nhà hoạch định chính sách: nó quá mạnh để bị cô lập nhưng lại quá yếu và rời rạc để trở thành một đối tác thực sự trong sự phối hợp của các công ty. Trong lịch sử, các công đoàn Pháp đã tỏ ra hiệu quả hơn nhiều trong việc huy động sự phản đối hơn là sự đồng ý. 3 Cũng không có truyền thống mạnh mẽ về việc tham khảo ý kiến của các nhà kinh doanh với cộng đồng doanh nghiệp: người bảo trợ cũng tương đối yếu. Vai trò hạn chế của các đối tác xã hội trong việc hoạch định chính sách khiến chính phủ ngày nay có quyền tự do điều động đáng kể, nhưng, như sẽ thấy, nó cũng có thể khiến chính phủ bị phơi bày về mặt chính trị khi mọi việc diễn ra không như ý muốn.

Bối cảnh kinh tế dẫn đến giai đoạn CIP thật nghiệt ngã. Tăng trưởng chậm từ mùa xuân năm 1990 dẫn đến suy thoái sâu sắc vào năm 1992-1993. Trong khi quá trình phục hồi diễn ra vào năm 1994, tỷ lệ thất nghiệp vẫn tiếp tục gia tăng, đạt 12,5% vào giữa năm. Nó đã ở mức trên 10% và đang tăng lên khi các đề xuất CIP đầu tiên được đưa ra thảo luận trong chính phủ. Tỷ lệ thất nghiệp gia tăng nhanh chóng vào năm 1993 đã làm tăng thêm tính cấp thiết cho việc tìm kiếm các giải pháp nhưng lại làm tăng rủi ro chính trị mà chính phủ phải đối mặt khi tìm cách giải quyết vấn đề. Ngoài ra, khả năng điều động của chính phủ bị hạn chế do tình hình tài chính công xuống cấp vào đầu những năm 1990, điều này đe dọa cả mục tiêu trung hạn là giảm thâm hụt công xuống mức có thể ổn định tỷ lệ nợ/GDP và triển vọng đáp ứng các tiêu chí của Pháp. cho Liên minh Kinh tế và Tiền tệ được quy định trong Hiệp ước Maastricht. 4 Chính sách tiền tệ cũng không thể mang lại nhiều cứu trợ: quyết tâm duy trì vị thế của đồng franc trong Hệ thống tiền tệ châu Âu bất chấp áp lực sau thống nhất đối với sự tăng giá thực sự của đồng Mark Đức đã đảm bảo rằng lập trường tiền tệ vẫn được thắt chặt. 5

Bất chấp tình hình kinh tế khó khăn, vị thế chính trị của chính phủ Balladur trung hữu trong những năm 1993-94 có vẻ mạnh mẽ. Nó đã nhậm chức sau chiến thắng thuyết phục trong cuộc bầu cử quốc hội tháng 3 năm 1993 và nó đã giành được thế đa số nặng nề trong cả hai viện của quốc hội. Hơn nữa, chính phủ còn quá mới để có thể bị đổ lỗi cho cuộc suy thoái, và các cuộc thăm dò dư luận liên tục cho thấy rằng bản thân thủ tướng được lòng dân. Trong khi Balladur phục vụ dưới thời Tổng thống Xã hội chủ nghĩa Franẹois Mitterrand, người sau này là một “con vịt què” vào năm 1993, và việc “sống thử” chính trị không phải là yếu tố chính trong những gì diễn ra sau đó.

Những hạn chế chính trị thực sự đối với khả năng và sự sẵn sàng theo đuổi cải cách của chính phủ bắt nguồn từ nỗi sợ hãi của chính họ về căng thẳng xã hội trong bối cảnh suy thoái nghiêm trọng. Chính phủ tin rằng một cách tiếp cận đối đầu để cải cách sẽ gây nguy hiểm cho sự ổn định xã hội. 6 Do đó, họ đã chọn một chiến lược thận trọng hơn nhiều. Chính phủ sẽ thận trọng đưa ra các đề xuất cải cách sau khi tham khảo ý kiến hạn chế (đôi khi tối thiểu) với các đối tác xã hội, nhưng sẽ rút lui nếu chúng gây ra sự phản kháng đáng kể trong dân chúng. 7 Mặc dù cách tiếp cận này không ngăn cản chính phủ theo đuổi cải cách thành công lương hưu của khu vực tư nhân vào năm 1993, nhưng trước đó 8 giai đoạn CIP đã xảy ra trước một loạt các thay đổi của chính phủ nhằm đáp lại sự phản đối, trong đó có một cuộc liên quan đến sinh viên, những người đã phản đối thành công những thay đổi được đề xuất khả năng tiếp cận của họ với lợi ích nhà ở. 9 Khi các đối thủ của chính phủ hiểu được cách tiếp cận cải cách của chính phủ hoạt động như thế nào, họ phải đối mặt với những động lực lớn hơn bao giờ hết để huy động những người phản đối cải cách trên đường phố, đặc biệt là do sự yếu kém của phe đối lập trong nghị viện. 10

Cách tiếp cận của cuộc bầu cử tổng thống năm 1995 tạo thành một hạn chế chính trị lớn khác đối với chính phủ trong năm 1993-94. Balladur, khi đó là người dẫn đầu trong các cuộc thăm dò, mong muốn tránh lặp lại số phận của Jacques Chirac chưa đầy một thập kỷ trước. Chirac đã từng giữ chức thủ tướng trong thời kỳ đầu tiên cánh hữu chung sống với Mitterrand, và việc theo đuổi tư nhân hóa cũng như các cải cách khác của ông tỏ ra không được ưa chuộng và đã khiến ông phải trả giá bằng cuộc tranh cử tổng thống năm 1988. 11 Sự cạnh tranh đang nổi lên giữa Balladur và Chirac với tư cách là các ứng cử viên đối thủ trong cuộc bầu cử năm 1995 cũng là một yếu tố: nhiều người trong nhóm của Balladur đầu năm 1994 đã tin chắc rằng những người ủng hộ Chirac đang dàn dựng sự chỉ trích thủ tướng từ phe đa số trong quốc hội. 12

Diễn viên và sở thích

Cuối cùng, những người đóng vai trò quan trọng trong tập phim CIP hóa ra là chính phủ, do Balladur và Bộ trưởng Lao động Michel Giraud lãnh đạo, và phong trào sinh viên. Đó thực sự là một cuộc đàm phán “giữa chính phủ và đường phố”. Tuy nhiên, sự tham gia tích cực của sinh viên vào cuộc tranh luận chỉ thực sự bắt đầu ở giai đoạn thực hiện. Nhiều người chơi khác đã tham gia sâu vào việc xây dựng và thông qua luật CIP. Trong chính phủ, Bộ Lao động rõ ràng đóng vai trò chủ đạo, nhưng, như sẽ thấy, quan điểm của Bộ Tài chính chiếm ưu thế đối với một vấn đề chính, và hai bộ thiếu tầm nhìn chung về các mục tiêu và công cụ cải cách. là để chứng minh một vấn đề lớn. Nghị viện cũng là một nhân tố quan trọng. Trong khi hành pháp chi phối quá trình chính sách, các cuộc tranh luận tại quốc hội về dự luật đã dẫn đến những thay đổi đáng kể, phần lớn phản ánh quyết tâm của đa số trung hữu muốn được coi là làm điều gì đó về tỷ lệ thất nghiệp gia tăng trong số những người trẻ mới tốt nghiệp.

Các liên minh công đoàn lớn của Pháp - CFDT ôn hòa, CGT cứng rắn hơn và Lực lượng Ouvrière nhỏ hơn - tham gia vào giai đoạn nghị viện của cải cách. Tuy nhiên, vai trò của họ là không đáng kể, như người ta mong đợi, xét cả truyền thống hoạch định chính sách do nhà nước lãnh đạo của Pháp và sự hiện diện của một chính phủ trung hữu với sự hậu thuẫn vững chắc của quốc hội. Đáng ngạc nhiên hơn, có lẽ, là người bảo trợ hầu như không đóng vai trò gì trong cải cách CIP. Bề ngoài, hợp đồng này nhằm giải quyết các mối quan tâm về kinh doanh, và trên thực tế, phe cánh tả đã nhiều lần cáo buộc chính phủ thực hiện đấu thầu của giới chủ và bán đứng thanh niên Pháp cho các ông chủ. Tuy nhiên, cả Tổng Liên đoàn Doanh nghiệp Vừa và Nhỏ (CGPME) cũng như Hội đồng Quốc gia của Người sử dụng lao động Pháp (CNPF) đều không hoạt động tích cực ở bất kỳ giai đoạn nào. Người bảo trợ không thể hiện rõ ràng khuynh hướng ủng hộ chính phủ khi các cuộc biểu tình bắt đầu. Bằng chứng cũng không cho thấy rằng chính phủ mong đợi nó sẽ làm như vậy: chính phủ đã không cố gắng đảm bảo sự ủng hộ công khai từ doanh nghiệp Pháp. Trong bất kỳ trường hợp nào, lập trường mạnh mẽ của người sử dụng lao động trong công chúng có thể đã củng cố nhận thức rằng chính phủ đang thúc đẩy lợi ích kinh doanh bằng cái giá phải trả của những người trẻ tuổi.

lịch sử vấn đề

Đến năm 1993, Pháp đã trải qua tình trạng thất nghiệp gia tăng đều đặn trong các chu kỳ liên tiếp trong 20 năm. Thanh niên, phụ nữ và những người lao động có tay nghề thấp phải đối mặt với những vấn đề đặc biệt gay gắt. Từ đầu những năm 1970 đến giữa những năm 1980, tỷ lệ thất nghiệp tăng gần gấp bốn lần, nhưng tỷ lệ thất nghiệp của thanh niên tăng gấp sáu lần. Số lượng lao động mới ra trường được tuyển dụng trực tiếp sau khi hoàn thành chương trình học, học nghề hoặc thực hiện nghĩa vụ quân sự đã giảm 48% từ năm 1973 đến năm 1985.13 Trong khi tỷ lệ thất nghiệp trong nhóm tuổi 15-24 giảm sau năm 1985, nhờ các chương trình việc làm có mục tiêu cho thanh niên, nó bắt đầu tăng trở lại vào năm 1991. Đến năm 1994, nó đã trở lại mức của giữa những năm 1980, do hoạt động chậm lại và số người hưởng lợi từ các chương trình thị trường lao động giảm. Nhìn chung, chỉ có khoảng một phần ba thanh niên có việc làm vào năm 1994 và chỉ có khoảng 25% có việc làm với mức lương thị trường (Bảng 9.1).

Các chính phủ liên tiếp đã thử một loạt các biện pháp khác nhau trong nỗ lực ngăn chặn tình trạng thất nghiệp ngày càng gia tăng và đặc biệt là giảm tỷ lệ thất nghiệp của thanh niên. 14 Từ năm 1989, người ta ngày càng chú trọng vào các biện pháp chủ động hơn là thụ động, và số người hưởng lợi từ các chính sách thị trường lao động tích cực đã tăng từ 750.000 năm 1989 lên 1,25 triệu năm 1993, khi chi tiêu cho các chương trình tạo việc làm tăng gấp ba lần. Tuy nhiên, Pháp vẫn ở dưới mức trung bình của OECD đối với tỷ lệ chi tiêu liên quan đến thất nghiệp dành cho các biện pháp tích cực. 15 Các bước đã được thực hiện để làm cho bảo hiểm thất nghiệp bớt hào phóng hơn. 16 Chính sách khuyến khích nghỉ hưu sớm để giảm bớt áp lực thị trường lao động đã bị bãi bỏ, và các nội các kế tiếp đã thực hiện một loạt các bước do dự hướng tới sự linh hoạt hơn của thị trường lao động. 17

Bảng 9.1. Đặc điểm chính của hoạt động thanh niên Pháp, 1983-1994

Phần trăm dân số trong độ tuổi 16-25, tháng 3 của năm tương ứng

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1994

Trong công việc

46,8

42,8

42,7

40,7

40,6

37,7

33,9

Hỗ trợ bằng các biện pháp cụ thể

5.3

5.6

10.8

8,9

8,5

9.4

7.3

học nghề

2.6

2,5

2.6

2.7

2.6

2.3

2.7

Khác (bao gồm cả thực tập sinh)

2.7

3.1

8.2

6.2

5,9

7.1

4.6

không được hỗ trợ

41,5

37.2

31,9

31,8

32.1

28.3

26,6

dịch vụ quốc gia

2.9

2.9

2.7

2.7

3.2

3.0

2,8

thất nghiệp

9,8

12.4

11.2

8,7

7,7

9.4

10.2

Không hoạt động

36,7

38,6

40.3

43.3

48.2

49.3

50,8

trong giáo dục

29.9

32,0

34,6

38.2

42,8

44,4

45,7

Người khác

6,8

6.6

5,7

5.1

5.4

4,9

5.1

Dư

3,8

3.3

3.1

4.6

0,3

0,5

1.4

Mục ghi nhớ:

tỷ lệ thất nghiệp thanh niên

18,9

23.7

21.7

17,9

17,4

22.2

23.2

Lưu ý : Cần cẩn thận khi so sánh năm 1991 với những năm trước đó, vì phương pháp luận đã thay đổi. Nguồn : OECD (1995), Khảo sát kinh tế của OECD: Pháp , OECD, Paris.

Các chương trình việc làm chính nhắm vào thanh niên bao gồm nhiều chế độ hợp đồng đặc biệt liên quan đến sự kết hợp giữa việc làm và đào tạo; họ thường đề nghị miễn trừ một số khoản phí xã hội cho người sử dụng lao động. Chúng bao gồm, ngoài những điều khác , contrat d'adaptation nhắm vào những người trẻ tuổi có trình độ chính quy nào đó, tuy nhiên có thể cần một số đào tạo chuyên môn bổ sung liên quan đến công việc đầu tiên của họ, và contrat d'orientation nhắm vào những thanh niên kém trình độ hơn phải đối mặt với những vấn đề cụ thể. khó gia nhập thị trường lao động. Những người trẻ tuổi cũng nằm trong số những mục tiêu của contrat emploi-solidarité (CES), cung cấp cho những người thụ hưởng việc làm ngắn hạn trong khu vực công hoặc khu vực phi lợi nhuận. 18 Các chương trình khác quy định nhà nước phải trả các khoản đóng góp an sinh xã hội và trong một số trường hợp trợ cấp cho người học nghề và thanh niên không có kỹ năng. 19 Năm 1992, chính phủ Xã hội chủ nghĩa của Pierre Bérégovoy thậm chí còn cân nhắc noi gương Hà Lan và áp dụng mức lương tối thiểu cho thanh niên, nhưng kế hoạch này đã phải lùi bước trước sự phản đối của các công đoàn và đảng quốc hội của chính họ. Tác động của tất cả những nỗ lực này là hỗn hợp. OECD (1995:63) ước tính rằng tạo việc làm ròng từ các chương trình công có thể chiếm tới 20% tổng số việc làm, sau khi tính đến các hiệu ứng thay thế và bất ngờ, và khoảng 50% tổng số việc làm được tạo ra là kết quả của thị trường lao động tích cực. các chương trình, bao gồm 23% tạo việc làm khu vực tư nhân. 20 Tuy nhiên, xu hướng lâu dài về tỷ lệ thất nghiệp vẫn tăng lên.

Đã có rất nhiều cuộc tranh luận về nguyên nhân của vấn đề thất nghiệp ở Pháp và đặc biệt là về mức độ mà nó mang tính chu kỳ trái ngược với đặc điểm cấu trúc. Nhiều phân tích nhấn mạnh đến chu kỳ kinh tế và chính sách thắt chặt kinh tế vĩ mô, 21 cũng như giả thuyết về “hiệu ứng bậc thang”, theo đó tình trạng thiếu việc làm phát sinh do chính sách thắt chặt kinh tế vĩ mô dẫn đến hình thành “hàng đợi việc làm”. Hàng đợi này gây bất lợi cho những người kém kỹ năng hơn, vì những người lao động có trình độ cao hơn đã chuyển xuống “bậc thang kỹ năng” để tìm kiếm việc làm. 22 Những người có xu hướng tập trung vào các nguyên nhân cấu trúc nhấn mạnh, trong số những thứ khác, chi phí lao động phổ thông tương đối cao. Trong khi chi phí đơn vị lao động của Pháp không đặc biệt cao so với chi phí của các thành viên OECD châu Âu khác, thì chi phí lao động phổ thông lại cao - một thực tế mà nhiều người cho là do trình độ của SMIC. 23

Tỷ lệ của SMIC so với mức lương trung bình, chỉ hơn 50%, là tỷ lệ cao thứ hai trong OECD, và một số nghiên cứu thực nghiệm vào đầu những năm 1990 đã chỉ ra độ co giãn của tỷ lệ thất nghiệp không có kỹ năng đối với SMIC là khoảng 0,2. 24 Cũng có bằng chứng cho thấy rằng SMIC cao đã tạo ra một rào cản đặc biệt đối với những người trẻ tuổi. Tỷ lệ thất nghiệp của thanh niên trên tổng tỷ lệ thất nghiệp đã tăng theo mức tương đối của SMIC cho đến giữa những năm 1980, khi việc đưa ra các biện pháp tích cực nhằm vào thanh niên và gia tăng độ tuổi nghỉ học đã làm suy yếu tỷ lệ này. liên kết. 25 Hơn nữa, mối quan hệ giữa mức độ tương đối của SMIC 26 và tỷ lệ thất nghiệp của thanh niên vẫn rất chặt chẽ vào đầu những năm 1990. 27 Công việc kinh tế lượng chỉ ra độ co giãn của tỷ lệ thất nghiệp của thanh niên đối với SMIC là 0,1 đến 0,25. 28

Do đó, một trong những ưu tiên chính của chính sách thị trường lao động của Pháp từ năm 1993 trở đi là giảm chi phí lao động phổ thông. Vì các khoản phí xã hội lên tới 49% chi phí lao động ở cấp SMIC, nên những nỗ lực giảm chi phí cho lao động không có kỹ năng và tay nghề thấp chủ yếu tập trung vào việc giảm bớt một số khoản đóng góp xã hội mà họ đã trả cho những người lao động có thu nhập thấp hơn. hơn 1,5-1,6 lần so với SMIC. Để nguyên tiền lương mang về nhà có nghĩa là động cơ làm việc không bị ảnh hưởng. Một báo cáo được trình lên chính phủ Xã hội chủ nghĩa ngay trước cuộc bầu cử năm 1993 đã đề xuất giải quyết vấn đề này theo cách chính xác như vậy, và quan điểm của nó đã được củng cố trong một báo cáo do chính phủ mới của Balladur ủy nhiệm và được chuẩn bị bởi một nhóm công tác do Jean Mattéoli, khi đó là Chủ tịch của Đảng Cộng sản, đứng đầu . Hội đồng Kinh tế và Xã hội. 29 Bản thân thủ tướng đã nhấn mạnh sự cần thiết của cách tiếp cận như vậy khi lần đầu tiên ông kêu gọi chuẩn bị một đạo luật quan trọng về các vấn đề thị trường lao động - đạo luật cuối cùng sẽ bao gồm CIP trong các điều khoản của nó. Sự nhấn mạnh này vào việc làm cho những người lao động có tay nghề thấp trở nên ít tốn kém hơn để tuyển dụng tạo thành một phần quan trọng trong bối cảnh xuất hiện của CIP. Trong khi chính phủ tiếp tục từ chối SMIC-jeunes , thì chính phủ đã chấp nhận rộng rãi lời kêu gọi của báo cáo Mattéoli về việc “xây dựng các biện pháp để giảm nhẹ mức lương tối thiểu trong hai năm đầu tiên làm việc, phù hợp với việc miễn trừ các khoản phí xã hội để đổi lấy việc đào tạo do chính phủ cung cấp . doanh nghiệp.”

Quy trình chính sách: xây dựng

Nguồn gốc của CIP

Không có gì đáng ngạc nhiên, do sự kết hợp giữa suy thoái kinh tế nghiêm trọng và tỷ lệ thất nghiệp gia tăng lâu dài, thất nghiệp là một vấn đề chính trong chiến dịch bầu cử quốc hội năm 1993 và cải cách thị trường lao động là ưu tiên hàng đầu của chính phủ Balladur kể từ thời điểm đó. nhậm chức. Tuy nhiên, bất chấp sự gia tăng tỷ lệ thất nghiệp ở những người dưới 25 tuổi, vấn đề thanh niên thất nghiệp như một vấn đề cụ thể không xuất hiện nhiều trong chiến dịch và không có gì giống với CIP được đưa ra vào thời điểm đó. CIP dường như bắt nguồn từ sau cuộc bầu cử, theo hai ý tưởng khác nhau, được hình thành bởi các chủ thể khác nhau để giải quyết các vấn đề khác nhau. Cả hai đều phát sinh trong bối cảnh chính phủ chuẩn bị ban hành luật 5 năm về vấn đề việc làm. 30 Hai tầm nhìn này không bao giờ được dung hòa một cách đúng đắn, một thực tế góp phần lớn vào sự thụt lùi chính trị sau đó.

Các quan chức trong Bộ Tài chính ban đầu quan niệm một cái gì đó đơn giản, hạn chế và tập trung vào những người trẻ có trình độ thấp nhất. Nhận thấy rằng mức lương tối thiểu cho thanh niên sẽ không thể chấp nhận được về mặt chính trị, họ đã đề xuất một điều khoản ngược lại có thời hạn cố định cho phép người sử dụng lao động trả 80% SMIC cho những người trẻ tuổi không có bằng cấp ( tức là . bằng tú tài hoặc ít hơn), cho đến khoảng 20 tuổi. Hợp đồng cũng sẽ cung cấp cho người sử dụng lao động miễn trừ một phần phí xã hội cho việc làm này. Thay cho một cam kết đào tạo cụ thể, hợp đồng sẽ liên quan đến mối quan hệ cố vấn ( tutorat ) trong doanh nghiệp. Mục đích của nó chỉ đơn giản là thúc đẩy sự gắn bó với thị trường lao động trong số những người trẻ có trình độ thấp nhất, trình độ học vấn thấp nhất, đặc biệt là những người thậm chí còn chưa hoàn thành bằng tú tài . hoặc được học nghề.

Vì khoảng cách giữa năng suất và chi phí lao động là lớn đối với nhóm cụ thể này, nên mục tiêu là làm cho hợp đồng càng đơn giản càng tốt, để tránh gánh nặng quan liêu đối với các doanh nghiệp khiến hợp đồng trở nên kém hấp dẫn. Người dạy kèm đã được đưa vào đề xuất để biện minh cho việc trả mức lương dưới mức SMIC. Đã có nhiều mối quan hệ việc làm liên quan đến mức lương thấp hơn SMIC, nhưng chúng luôn liên quan đến đào tạo chính quy, 31 và các quan chức nhận thức được tranh cãi có thể nảy sinh nếu họ cố gắng tạo ra mức lương tối thiểu cho thanh niên mà không có bất kỳ nghĩa vụ đào tạo nào. Ngay cả với yêu cầu dạy kèm và tập trung rõ ràng vào những người lao động còn rất trẻ, không đủ tiêu chuẩn, thì một quy định ngược lại liên quan đến việc trả cho một số công nhân mức lương dưới mức SMIC và không liên quan đến bất kỳ yêu cầu đào tạo chính thức nào sẽ tạo ra một tiền lệ quan trọng, một tiền lệ sẽ được nhiều người coi là nỗ lực giới thiệu SMIC dành cho giới trẻ bằng cách tàng hình.

Ngược lại, Bộ Lao động, Việc làm và Giáo dục Chuyên nghiệp quan tâm đến việc phát triển một giải pháp thay thế phù hợp cho các công cụ định hướng và thích ứng đối lập vốn không được các doanh nghiệp ưa chuộng, đồng thời nâng cao triển vọng việc làm của những người trẻ tuổi có trình độ vượt trội. tú tài , những người đang gặp khó khăn ngày càng tăng trên thị trường lao động. Điều này gần như chưa từng xảy ra: bằng tốt nghiệp đại học theo truyền thống được coi là “giấy thông hành đi làm” trên thực tế . Những khó khăn này chỉ là một phần sản phẩm của chu kỳ kinh tế: tỷ lệ thất nghiệp gia tăng trong thời gian dài ở những người trẻ tuổi có trình độ đại học, và những người đang tìm việc làm thường được tuyển dụng vào những công việc đòi hỏi kỹ năng thấp mà họ được cho là quá đủ tiêu chuẩn. Do đó, ngay từ đầu, Bộ trưởng Lao động Giraud đã ủng hộ CIP hai cấp, với mức lương cao hơn một chút cho những người trẻ tuổi được giáo dục tốt hơn. Bộ lao động cũng ủng hộ việc miễn trừ các khoản phí xã hội tùy thuộc vào việc cung cấp đào tạo chính thức - không chỉ là một gia sư .

Khi ủy ban liên bộ họp vào ngày 17 tháng 8 để hoàn thiện văn bản của luật 5 năm để đệ trình lên quốc hội, quan điểm của bộ tài chính đã thắng thế về mức thù lao dự kiến. 32 Tuy nhiên, ở những khía cạnh khác, đề xuất CIP khác biệt đáng kể so với những gì các quan chức bộ tài chính dường như đã nghĩ đến. Dự thảo đề xuất được trình lên Quốc hội đã cung cấp một điều khoản đối lập 33 dành cho những người trẻ dưới 26 tuổi - một ngưỡng tuổi tương đối cao đối với bất kỳ loại lương tối thiểu nào của thanh niên và cao hơn so với dự kiến ban đầu của các quan chức Bộ Tài chính. - với trình độ học vấn tối đa tương đương với bằng tú tài . Mức thù lao được quy định theo nghị định của chính phủ nhưng rõ ràng là thấp hơn SMIC, và việc miễn trừ một phần các khoản phí xã hội được thực hiện với điều kiện cung cấp đào tạo chính thức trong ít nhất 10% thời gian của hợp đồng. Hợp đồng có thời hạn 6-12 tháng và được gia hạn một lần, có thời hạn tối đa là hai năm. Cần có một giáo viên hướng dẫn , nhưng các tham số của nó không được xác định.

Một chẩn đoán gây tranh cãi

Như đã nói ở trên, rõ ràng là không có quan điểm duy nhất của chính phủ về việc thiết lập sự tương phản được thiết kế để đạt được điều gì hoặc nó nhằm mục đích mang lại lợi ích cho ai. Theo quan điểm của một số người tham gia, điều này ít nhất phản ánh một phần tốc độ diễn ra của quá trình: việc chuẩn bị và thông qua một đạo luật dài 83 điều, đưa ra hàng trăm sửa đổi trong bộ luật lao động của Pháp, được thực hiện trong thời gian ngắn. sáu tháng, với luật thứ cấp ngay sau đó. Về phần mình, Bộ Tài chính đã hành động dựa trên cơ sở chẩn đoán tương tự như chẩn đoán của nhóm Mattéoli , nhưng Bộ Lao động dường như không chia sẻ quan điểm này. Họ sợ rằng tác động thay thế của một SMIC trẻ tuổi, trong trường hợp không được đào tạo hoặc các yêu cầu khác, có thể là đáng kể, với việc những người trẻ tuổi thay thế những người lao động lớn tuổi có tay nghề thấp. Bộ lao động vẫn lo lắng về tác động của việc trả lương cho thanh niên SMIC. Mặc dù đã thua trong cuộc tranh luận trong chính phủ về khả năng có thang mức thù lao CIP, nhưng ông Giraud đã tuyên bố vào ngày 3 tháng 9 rằng việc trả thù lao dưới SMIC có thể được trả cho những người trẻ tuổi trong trường hợp không có đào tạo chính quy. Ông công khai đề xuất giới hạn ứng dụng của CIP đối với những người có trình độ học vấn dưới tú tài. cấp độ 34 và tùy thuộc vào việc cung cấp đào tạo trong ít nhất 15% thời hạn của hợp đồng. 35 Do đó, CIP đã bước vào giai đoạn nghị viện được bảo trợ bởi một bộ trưởng, người công khai không thoải mái với một số điều khoản chính của nó và công khai ủng hộ việc sửa đổi nó một cách đáng kể.

Quy trình chính sách: áp dụng

Nhìn chung, việc thông qua luật lao động 5 năm là một công việc khá đơn giản. Chính phủ chiếm đa số trong Quốc hội và Thượng viện, và cơ quan hành pháp chịu trách nhiệm chuẩn bị luật thứ cấp cần thiết để thực hiện các điều khoản của luật. Tuy nhiên, đề xuất CIP đã trải qua những thay đổi đáng kể trong giai đoạn lập pháp.

Thảo luận về cải cách

Tốc độ chuẩn bị luật 5 năm đã hạn chế phạm vi tham vấn với các đối tác xã hội. Bộ trưởng Lao động đã thảo luận nhiều vấn đề với các lãnh đạo công đoàn và doanh nghiệp trong suốt mùa xuân và mùa hè, nhưng ít nhiều các cuộc tham vấn chính thức đã không bắt đầu cho đến khi chính phủ chuẩn bị văn bản để trình Quốc hội. Đại diện của các tổ chức công đoàn và doanh nghiệp đã gặp thủ tướng để thảo luận về luật và sau đó trình bày quan điểm của mình trước Ủy ban Văn hóa, Gia đình và Xã hội của Quốc hội. Trong nhận thức muộn màng, điều đáng chú ý là điều khoản bổ sung được đề xuất đã thu hút rất ít sự chú ý ở giai đoạn này: đại diện của CGT, FO và CFDT đã chỉ trích gay gắt nhiều khía cạnh của luật nhưng không nói gì về hợp đồng mới, người phát ngôn của cơ quan này cũng không nói gì. CNPF. 36

Confédération Générale des Cadres (CGC) cổ cồn trắng . CGPME bày tỏ lo ngại rằng hợp đồng được đề xuất là một “sự kết hợp”, chính xác là vì nó nhằm mục đích tạo ra một khuôn khổ duy nhất cho những người trẻ tuổi, từ thanh thiếu niên thậm chí chưa hoàn thành bằng tú tài . cho các cá nhân ở độ tuổi giữa 20 có trình độ nghề nghiệp. CPGME kêu gọi rằng nó được nhắm mục tiêu rõ ràng hơn vào cái trước. 37 Theo cách tương tự, CGC kêu gọi thành lập một đội ngũ contrat cấp dưới dành cho các nhà ngoại giao trẻ tuổi. lần đầu tiên tham gia thị trường lao động, cung cấp cho người sử dụng lao động miễn trừ đáng kể các khoản phí xã hội nhưng trả mức lương cao hơn SMIC. 38 Ủy ban đã tiếp thu ý tưởng của CGC và thông qua một sửa đổi tạo ra một contrat de perfectnement des cán bộ . Nó cũng đã thông qua một sửa đổi để làm cho việc đào tạo bắt buộc đối với tất cả các contrat d'insertion . 39

Quốc hội đã xem xét dự thảo luật 5 năm của chính phủ vào cuối tháng 9 và đầu tháng 10. Điều 40 của văn bản, giới thiệu contrat d'insertion , là chủ đề của một số cuộc tranh luận nhưng không nổi lên như một trọng tâm chính trong cuộc tấn công của phe đối lập vào dự luật. 40 Các đại biểu cánh tả chỉ trích các điều khoản của hợp đồng và cáo buộc chính phủ cố gắng thiết lập một SMIC-jeunes , trong khi các đại biểu của cả hai bên bày tỏ lo ngại về sự mơ hồ của một số điều khoản, điều này sẽ được giải quyết trong luật thứ cấp cần thiết để áp dụng luật . Điều này đúng, không kém phần quan trọng, về mức thù lao. Chính phủ đảm bảo với Quốc hội rằng những vấn đề này sẽ được giải quyết với sự tham vấn chặt chẽ với các đối tác xã hội. Lời hứa này ngầm giải quyết một lời chỉ trích khác đối với đề xuất: điều khoản thay thế đã được chính phủ nghĩ ra hoàn toàn, trong khi các hợp đồng thay thế nó đã có - bất kể những khiếm khuyết khác của chúng - đã được các đối tác xã hội thương lượng trước khi chúng được sửa thành luật. Theo ông Giraud, chính phủ đã chuẩn bị CIP chỉ sau khi nỗ lực đạt được thỏa thuận về một hợp đồng mới trong các cuộc đàm phán liên quan đến các công đoàn và người bảo trợ đã bị đình trệ. Ông lập luận rằng chính vì hợp đồng đã được chính phủ quy định chứ không phải các đối tác xã hội nên việc để ngỏ nhiều chi tiết là phù hợp: chính phủ sau đó sẽ có thể giải quyết những vấn đề này cùng với các công đoàn và người sử dụng lao động. Do đó, một số điểm gây tranh cãi đã được giải quyết khi các nghị định áp dụng được chuẩn bị. Chính phủ hứa rằng các nghị định này sẽ được ban hành nhanh chóng - một lời hứa ngụ ý rằng thời gian tham vấn với các đối tác xã hội sẽ bị hạn chế.

Với đa số ủng hộ, chính phủ dễ dàng đánh bại những sửa đổi do Đảng Cộng sản và Đảng Xã hội đề xuất vốn có thể hủy bỏ hoặc sửa đổi đáng kể hợp đồng. 41 Nó cũng cản trở nỗ lực của Ủy ban nhằm đưa việc đào tạo trở thành một yếu tố bắt buộc của CIP. Tuy nhiên, chính phủ đã chịu áp lực từ những người ủng hộ chính mình để cung cấp hợp đồng mới cho những người trẻ tuổi có trình độ học vấn đại học, nâng ngưỡng giáo dục lên bao gồm cả “cấp III”. 42 Việc giảm 50% chi phí xã hội có liên quan đến việc cung cấp đào tạo trong ít nhất 15%, thay vì 10%, trong thời hạn của hợp đồng. 43 Thay đổi quan trọng hơn trong số những thay đổi này là thay đổi trước đây, vì nó mở rộng phạm vi áp dụng của biện pháp can thiệp mới cho những người trẻ tuổi có trình độ học vấn lên đến hai năm đại học. Trong đó, nó phản ánh mong muốn của đa số trung hữu trong Quốc hội là hỗ trợ triển vọng việc làm của những người trẻ thuộc tầng lớp trung lưu, một ưu tiên phản ánh mối quan tâm về những điều kiện khó khăn chưa từng có mà sinh viên mới tốt nghiệp phải đối mặt trên thị trường lao động và có lẽ cả tính toán bầu cử. 44 Mối quan tâm nhất quán với hoàn cảnh của những jeunes diplômés thất nghiệp như vậy là hoàn toàn dễ hiểu. Nó cũng phản ánh các ưu tiên của bộ lao động. Điều này làm cho việc sửa đổi luật tương đối dễ dàng để đáp lại những lo ngại của đa số - trong giai đoạn thảo luận ở nghị viện, Bộ đã lấy lại được một số điều đã mất khi vị trí của Bộ Tài chính chiếm ưu thế trong ủy ban liên bộ vào tháng 8.

Chính tại Thượng viện, CIP thực sự bắt đầu bị tấn công từ bên trái. 45 Diễn giả này đến diễn giả khác lặp lại cáo buộc rằng Điều 40 đại diện cho việc tạo ra một SMIC-jeunes bằng cách tàng hình. Những người phản đối dự luật này đã trích dẫn một nghiên cứu của INSEE do Thượng viện ủy quyền cho rằng việc cắt giảm 20% SMIC cho thanh niên sẽ dẫn đến việc tuyển dụng thêm 136 000 trong số những người trẻ tuổi nhưng tác động ròng đối với việc làm sẽ là khoảng 30 000, do một hiệu ứng thay thế lớn. 46 Mặc dù những phát hiện của nghiên cứu này vẫn còn gây tranh cãi, nhưng sự xuất hiện của nó đã nhấn mạnh thực tế rằng chính phủ đã không đưa ra phân tích kinh tế lượng nghiêm túc nào về những hậu quả có thể xảy ra của đề xuất CIP: do đó rất khó để bác bỏ cáo buộc rằng CIP sẽ chỉ kích hoạt một số phân bổ lại của thất nghiệp, hoàn toàn có thể phải trả giá bằng những người lao động lớn tuổi. Thật vậy, phạm vi chuyển giao của bất kỳ SMIC thanh niên nào càng rộng (về độ tuổi tối đa hoặc trình độ học vấn), quy mô thay thế có khả năng xảy ra càng lớn. Trong khi những người lao động lớn tuổi có lẽ sẽ không phải lo sợ nhiều về những thanh thiếu niên không đủ tiêu chuẩn kiếm được mức lương thấp hơn, thì nhóm người có học thức ở độ tuổi 20 sẵn sàng làm việc với mức lương thấp hơn SMIC sẽ là mối đe dọa nhiều hơn.

Các nhà phê bình tại Thượng viện cũng tấn công sự mơ hồ của các đề xuất, đặc biệt là “dự án chuyên nghiệp” mà thanh niên có bằng sau tú tài giáo dục được cho là sẽ thực hiện theo các điều khoản của hợp đồng (thay vì gia sư đã hứa với các đồng nghiệp kém chất lượng hơn của họ). Giống như gia sư , projet professionalnel được hình thành như một phương tiện để biện minh cho mức thù lao thấp hơn SMIC - ngay cả khi không tham gia đào tạo chính thức, hợp đồng sẽ bao gồm một mức độ đào tạo chính thức ( đào tạo professionalnelle ) và do đó có thể được bảo vệ chống lại phụ trách giới thiệu thanh niên SMIC.

Tại Thượng viện, cũng như tại Hạ viện, chính phủ chiếm đa số khiến cho việc chống lại các nỗ lực bãi bỏ hoặc sửa đổi đáng kể CIP tương đối dễ dàng. Sự đổi mới lớn duy nhất được Thượng viện thông qua là điều khoản quy định việc đào tạo chính thức trong ít nhất 15% thời hạn của hợp đồng là bắt buộc trong trường hợp nó được gia hạn.

Chiến lược truyền thông của chính phủ

Trong suốt cuộc thảo luận về luật 5 năm, lập trường của chính phủ đối với CIP đã bị nhầm lẫn. Bộ trưởng tài trợ cho CIP không thoải mái với một số điều khoản của nó và do đó sẵn sàng chấp nhận khi đa số nghị viện muốn sửa đổi chúng. Chính phủ cũng giải quyết nhiều vấn đề gây tranh cãi nhất - bao gồm câu hỏi quan trọng về chế độ đãi ngộ cho những người trẻ tuổi có trình độ đại học - bằng cách nhấn mạnh rằng những vấn đề này sẽ được giải quyết thông qua thảo luận với các đối tác xã hội trong quá trình chuẩn bị các nghị định thi hành luật. Hơn nữa, chính phủ tiếp tục khẳng định công khai rằng “SMIC dành cho giới trẻ” không nằm trong kế hoạch của họ. 47 Tất cả các dấu hiệu cho thấy cải cách SMIC sẽ không được xem xét nghiêm túc cho đến sau cuộc bầu cử tổng thống năm 1995. Khoảng thời gian từ tháng 12 đến tháng 2, khi luật thứ cấp theo yêu cầu của luật 5 năm đang được chuẩn bị, đưa ra một khoảng thời gian ngắn để chính phủ có thể sửa đổi quan điểm của mình, nhưng không có tuyên bố công khai nào về chủ đề này cũng như không có bất kỳ cuộc thảo luận riêng nào về vấn đề này. vấn đề với các đối tác xã hội. Nói tóm lại, không có gì được thực hiện để chuẩn bị dư luận cho những gì sắp xảy ra trong các nghị định thực hiện CIP.

Một vấn đề cực kỳ quan trọng đã bị bỏ ngoài cuộc tranh luận: chính sách giáo dục. Đề xuất trả mức lương dưới mức tối thiểu cho những người trẻ tuổi có trình độ đại học đã đặt ra câu hỏi về giá trị của những bằng cấp đó và tại sao những người trẻ tuổi Pháp đã lấy được bằng tú tài và bằng tốt nghiệp đại học dường như không được chuẩn bị sẵn sàng cho thị trường việc làm. Nếu lý do mở rộng CIP lên trình độ cấp III là đúng, thì đây là một vấn đề lớn cần phải đối mặt, đặc biệt là trong quan điểm phổ biến về quan điểm coi bằng tốt nghiệp như một tấm hộ chiếu để đảm bảo việc làm. Tuy nhiên, cả sinh viên lẫn phụ huynh của họ cũng như nghề dạy học đều không muốn đặt câu hỏi về giá trị của những bằng cấp này, và chính phủ tỏ ra không quan tâm đến việc giải quyết vấn đề trực tiếp. Với lịch sử của những nỗ lực cải cách giáo dục đại học thất bại, nhiều nỗ lực trong số đó đã gây tổn hại về mặt chính trị cho các nhà tài trợ của họ, điều này không hoàn toàn đáng ngạc nhiên. 48 Do sự dè dặt này, không có nỗ lực nghiêm túc nào được thực hiện trong quá trình chuẩn bị CIP để giải thích lý do tại sao một số jeunes diplômés có thể, ít nhất là trong một thời gian, phải chấp nhận một mức lương thấp hơn.

Quy trình chính sách: thực hiện

Luật 5 năm được đưa vào sách quy chế vào ngày 21 tháng 12 và được xuất bản vào ngày hôm sau, ngay trước ngày lễ. Thời điểm áp dụng nó giúp đảm bảo rằng không có phản ứng tức thời nào đối với việc thông qua nó từ các công đoàn hoặc các bên quan tâm khác. Các chi tiết khác về CIP đã được thảo luận trong nhiều tháng sau đó và được đưa ra trong một cặp nghị định của chính phủ được công bố vào cuối tháng Hai. 49 Các nghị định quy định rằng người sử dụng lao động có thể trả cho nhân viên CIP 80% SMIC bất kể trình độ của họ và không có nghĩa vụ phải đào tạo ngoài chương trình dạy kèm (đối với những người có bằng tú tài trở xuống) hoặc projet professionalnel (dành cho những người có trình độ đại học). Họ cũng đưa ra thang thù lao cho các trường hợp được đào tạo ; con số này thấp tới 30% SMIC đối với những người 16-17 tuổi, 50% đối với những người ở độ tuổi 18-20 và 65% đối với độ tuổi 21-26. Các nghị định đề nghị miễn trừ 50% phí xã hội nếu ít nhất 15% thời hạn của hợp đồng được dành cho việc đào tạo. Họ cung cấp rất ít thông tin chi tiết liên quan đến chương trình dạy kèm 50 và để cho các doanh nghiệp tự do đáng kể đối với việc cung cấp đào tạo, vốn có thể do chính công ty cung cấp nếu họ có trung tâm đào tạo riêng.

Mặc dù việc thông qua luật 5 năm được thông qua vào tháng 12 tương đối yên ắng, nhưng việc công bố các nghị định tháng 2 thực hiện các điều khoản CIP đã gây ra phản ứng mạnh mẽ từ một bộ phận của một nhóm có quan điểm không được vận động trong quá trình chuẩn bị luật - người Pháp sinh viên. Các hiệp hội sinh viên và các tổ chức khác đã không được hỏi ý kiến trong quá trình chuẩn bị luật 5 năm, phần lớn vì nó được coi là một cuộc cải cách thị trường lao động hơn là một câu hỏi về chính sách giáo dục. Mặc dù có các cuộc tiếp xúc thường xuyên giữa các thủ lĩnh sinh viên và các quan chức chịu trách nhiệm về chính sách giáo dục, bộ trưởng chịu trách nhiệm về giáo dục đại học đã không tham gia chặt chẽ vào việc chuẩn bị luật 5 năm và bản thân các sinh viên chủ yếu quan tâm đến trợ cấp nhà ở vào mùa thu năm 1993 .Kết quả là họ không nhận ra được ý nghĩa của luật mới đối với họ. Về phần mình, chính phủ đã không cố gắng bán cải cách CIP cho công chúng nói chung hoặc cho những người trẻ tuổi, những người được cho là những người hưởng lợi chính từ nó. 51

Một trong những hiệp hội sinh viên, UNEF-ID, đã nhanh chóng nắm bắt vấn đề CIP, một phần vì ban lãnh đạo của nó phải đối mặt với thách thức cánh tả mạnh mẽ trong hiệp hội. 52 UNEF-ID đã nhanh chóng kêu gọi một cuộc họp của các tổ chức sinh viên và các hiệp hội công đoàn lớn, và vào ngày 28 tháng 2, 17 tổ chức, bao gồm cả công đoàn CGT, đã đưa ra lời kêu gọi chung phản đối hợp đồng. Trong mọi trường hợp, các cuộc biểu tình đã được tổ chức bởi các sinh viên trên khắp đất nước. Sinh viên và sinh viên mới tốt nghiệp có trình độ nghề cấp III - Brevet de technicien supérieur (BTS) và Diplôme universitaire de technologie (DUT) - đã đặc biệt tích cực phản đối biện pháp này. Mặc dù các liên minh công đoàn khác ban đầu phản ứng chậm, có lẽ phản ánh sự nghi ngờ truyền thống đối với hoạt động tích cực của sinh viên, nhưng họ đã sớm tham gia cùng CGT để ủng hộ các cuộc biểu tình của sinh viên.

Các cuộc biểu tình nổ ra trên khắp đất nước, dẫn đến các cuộc tham vấn nghiêm túc đầu tiên với các nhóm sinh viên về vấn đề này. Những điều này dẫn đến một loạt các nhượng bộ của chính phủ. Vào ngày 2 tháng 3, thủ tướng đã gặp gỡ các thủ lĩnh sinh viên và vào ngày 3 tháng 3, CIP trở thành chủ đề thảo luận duy nhất tại một hội nghị bàn tròn đã được lên kế hoạch từ lâu về chính sách xã hội do thủ tướng chủ trì. 53 Ông Balladur nhấn mạnh rằng ông hiểu những lời chỉ trích của những người phản đối CIP và hứa sẽ chuẩn bị một nghị định “bổ sung” với sự tham vấn của các đối tác xã hội. Chính phủ đã hứa rằng nghị định này sẽ thắt chặt các quy định về dạy thêm và việc nhắc đến SMIC sẽ bị loại bỏ; tiền lương được tính trên cơ sở mức lương tham chiếu đối với từng ngành, nghề công thương. Vào ngày 8-9 tháng 3, Bộ lao động đưa ra khả năng loại trừ những người trẻ tuổi có trình độ cấp III khỏi các điều khoản cho phép trả lương chiết khấu, miễn là trình độ của họ tương ứng với yêu cầu công việc của họ. Tuy nhiên, các cuộc biểu tình vẫn tiếp tục và ở một số nơi đã trở nên bạo lực. Mối lo ngại ngày càng tăng trong chính phủ rằng việc ai đó bị giết chỉ là vấn đề thời gian. 54 Với các cuộc thăm dò cho thấy đại đa số công chúng chống lại CIP, ngay cả các công đoàn ôn hòa cũng củng cố quan điểm của họ. CGC, trước đây đã xem biện pháp này khá thuận lợi, đã cảnh báo về "chiến tranh mở" nếu CIP không được rút lại. 55

Chính phủ rõ ràng đã mất cảnh giác trước làn sóng phản đối và không biết phải phản ứng như thế nào. Ngày 18-3, báo Libération mang theo bức thư ngỏ của thủ tướng gửi thanh niên Pháp. 56 Ông Balladur cũng phát biểu trước cộng đồng doanh nghiệp, nói với họ rằng thuê những người trẻ tuổi mà không “lạm dụng” CIP là một “nghĩa vụ đạo đức và kinh tế”. 57 Ít nhất, đối với các sinh viên, lời kêu gọi đã bị bỏ ngoài tai. Các cuộc biểu tình vẫn tiếp tục.

Tại thời điểm này, chính trị bầu cử dường như đã có lúc thay đổi tình hình. Trong khi công chúng nói chung tỏ ra thù địch với CIP và xếp hạng trong cuộc thăm dò ý kiến của chính ông Balladur đã giảm, 58 phe trung hữu đã làm tốt trong vòng đầu tiên của cuộc bầu cử địa phương (bang) vào ngày 20 tháng 3. Điểm tổng hợp của nó là 44,6% thậm chí còn thể hiện một bước tiến nhẹ so với điểm vòng đầu tiên trong cuộc bầu cử quốc hội một năm trước đó. 59 Hàm ý dường như là, bất chấp các cuộc biểu tình đang diễn ra, “đa số thầm lặng” cử tri Pháp vẫn ủng hộ chính phủ. Chính phủ đã nhanh chóng hành động để khai thác chiến thắng này và đặt xung đột CIP đằng sau nó. Vào ngày 21 tháng 3, một nghị định sửa đổi các nghị định áp dụng ngày 23 tháng 2 đã được xác nhận. 60 Nó chứa đựng những nhượng bộ đáng kể: các yêu cầu của người dạy kèm và trình độ của những người làm người dạy kèm được nghiêm ngặt hơn và mức lương cho nhân viên CIP được đặt ở mức 80% mức lương tham chiếu cho một chi nhánh nhất định nhưng trong bất kỳ trường hợp nào không thấp hơn SMIC. Cuối cùng, nghị định quy định rằng ít nhất 20% thời lượng của hợp đồng phải được dành cho “đào tạo thực hành” và không quá 80% cho “hoạt động sản xuất”. Tuy nhiên, đồng thời, chính phủ khẳng định rằng sẽ không có thêm bất kỳ nhượng bộ nào và không thu hồi CIP. Các công đoàn dường như chia sẻ quan điểm của chính phủ rằng điều tồi tệ nhất đã qua. Các tuyên bố công khai của họ giờ đây tập trung vào quyết tâm ngăn cản người sử dụng lao động sử dụng CIP. Hàm ý là hợp đồng sẽ vẫn là một phần của bộ luật lao động. 61

Tuy nhiên, các sinh viên đã không bỏ cuộc, cũng như không hài lòng với những nhượng bộ trong sắc lệnh ngày 21 tháng 3. Các cuộc biểu tình tiếp tục diễn ra trong suốt tuần, lên đến đỉnh điểm vào ngày 25 tháng 3, với các cuộc tuần hành ở Paris, Nantes, Lyon, Toulouse, Grenoble, Lille, Montpellier, Marseilles và Saint-Étienne. Vào ngày 26 tháng 3, các thủ lĩnh sinh viên trên khắp đất nước đã gặp nhau tại Paris để lên kế hoạch cho các cuộc biểu tình trên toàn quốc vào ngày 31 tháng 3. Các cuộc biểu tình tiếp diễn đã tạo ra sự bất an ngày càng tăng trong các nghị sĩ trung hữu, một số người lo sợ sự lặp lại của các sự kiện tháng 12 năm 1983. Một số người ủng hộ thủ tướng cũng ngày càng tin rằng phe ủng hộ Chirac đang sử dụng các cuộc biểu tình của CIP để phá hoại. thủ tướng.

Trong bối cảnh đó, chính phủ đã phải chịu thất bại bất ngờ trong vòng bầu cử địa phương thứ hai vào ngày 27 tháng 3, khi phe cánh tả nổi dậy giành quyền kiểm soát Dordogne, Gironde và Réunion, đồng thời tước bỏ quyền chiến thắng ở một số địa phương mà phe đầu tiên đã giành được. kết quả -round gợi ý rằng nó sẽ giành chiến thắng thoải mái. 62 Trong nội bộ chính phủ và phe đa số trong nghị viện, thất bại ở vòng hai này là do CIP. 63 Đến trưa ngày hôm sau, thủ tướng đã đình chỉ các điều khoản liên quan của luật lao động 5 năm và ra lệnh cho người đứng đầu Cơ quan Việc làm Quốc gia nghiên cứu các cách thay thế CIP. Hai ngày sau, một nghị định CIP tiếp theo xuất hiện, bãi bỏ ba điều luật trước đó, 64 và vào tháng sau, chính phủ đã thay thế CIP bằng một khoản trợ cấp mới hàng tháng là 1 000 franc được trả trong chín tháng cho bất kỳ công ty nào thuê nhân viên dưới 26 tuổi làm việc. ít nhất 18 tháng; trợ cấp cho những người được thuê trước ngày 1 tháng 10 năm 1994 được đặt ở mức 2 000 franc mỗi tháng. 65 Một thỏa thuận tập thể được ký vào mùa hè đã cập nhật các điều khoản cho hợp đồng học việc và các điều khoản của luật lao động 5 năm liên quan đến CIP đã bị bãi bỏ vào tháng 8. 66

Phần kết luận

CIP bị nhiều người trong số những người mà phe trung hữu cầm quyền thường coi là những người ủng hộ đương nhiên của nó coi là mối đe dọa. Bằng cách cung cấp cho người sử dụng lao động tùy chọn trả 80% SMIC cho người lao động dưới 26 tuổi, bất kể trình độ học vấn và không được đào tạo chính quy, CIP đặt ra một tiêu chuẩn tiềm năng cho tất cả nhân viên trẻ. Do đó, sức mạnh của phản ứng đối với CIP phản ánh nhận thức rằng nó thực sự đã tạo ra một SMIC-jeunes . Hội đồng quản trị chuyên nghiệp không đủ để cung cấp vỏ bọc chính trị cho một động thái như vậy, và quyền quyết định rộng rãi dành cho người sử dụng lao động đối với việc cung cấp đào tạo để đổi lấy việc giảm bớt các khoản phí xã hội được coi là không thể chấp nhận được. Một CIP trả mức lương dưới SMIC cho thanh thiếu niên không đủ tiêu chuẩn có thể khả thi về mặt chính trị. Một điều bao gồm những sinh viên tốt nghiệp ở độ tuổi đôi mươi thì không: họ không muốn bị đối xử như những thanh niên chưa hoàn thành bậc trung học. Khi tìm cách trấn an các bậc cha mẹ thuộc tầng lớp trung lưu rằng chính phủ đang cố gắng giải quyết nhu cầu việc làm cho con cái họ, chính phủ đã khiến bọn trẻ khó chịu và đặt câu hỏi về giá trị của những bằng cấp mà chúng đã làm việc.

Việc CIP được cho là nhằm vào những người trẻ tuổi dường như cũng đã đưa ra một vấn đề chính trị thực sự. Những cải cách dường như nhắm vào các nhóm cụ thể thường rất nhạy cảm ở Pháp, đặc biệt là ở những nơi có liên quan đến giới trẻ. Các cuộc đấu tranh xung quanh đề xuất contrat de première embauche (hợp đồng lao động đầu tiên, CPE) vào năm 2006 phản ánh một số điểm nhạy cảm tương tự. Đây là một lý do tại sao các chính phủ Pháp trong những thập kỷ gần đây có xu hướng nhượng bộ trước các cuộc biểu tình mạnh mẽ của sinh viên - ngoài CIP và CPE, chính phủ của cả cánh hữu và cánh tả đều lùi bước trước các biện pháp như đề xuất cải cách giáo dục của 1986 và 1998-99, cũng như cải cách trợ cấp nhà ở năm 1993. Nhu cầu được nhận thức để bảo vệ những người trẻ tuổi gây khó khăn cho việc áp dụng các chính sách được cho là làm xói mòn quyền của họ hoặc xâm phạm lợi ích của họ.

Sự thất bại của CIP một phần là kết quả của quá trình chính sách lộn xộn. Bản thân chính phủ dường như không có sự hiểu biết chung, rõ ràng về mục đích của CIP và lý do tại sao. Một số muốn nó đơn giản, linh hoạt và nhắm mục tiêu hẹp vào một nhóm thanh thiếu niên có hoàn cảnh khó khăn về kinh tế và giáo dục cụ thể; những người khác tìm cách tạo ra một khuôn khổ để nâng cao triển vọng việc làm của một nhóm dân số trẻ lớn hơn và đa dạng hơn nhiều. Với các cuộc tham vấn rộng hơn và mở rộng hơn, những khác biệt này có thể đã trở nên rõ ràng hơn và được giải quyết. Tuy nhiên, quyết tâm của chính phủ trong việc tiến hành nhanh chóng luật lao động 5 năm - và điều quan trọng cần nhớ là CIP chỉ là đối tượng của một trong 83 điều của luật - đảm bảo rằng cuộc thảo luận bị hạn chế và các tín hiệu cảnh báo đã bị bỏ qua. Điều đó cũng có nghĩa là có rất ít hoặc không có thời gian để thực hiện bất kỳ phân tích nghiêm túc nào liên quan đến tác động tiềm năng của cuộc cải cách. Khi quá trình chính sách diễn ra, đề xuất CIP, ban đầu tương đối đơn giản, trở nên phức tạp hơn bao giờ hết, khi chính phủ đưa ra những nhượng bộ từng phần để giải quyết mối quan tâm của nhiều nhóm cử tri khác nhau có liên quan. Cuối cùng, kết quả là một chính sách hầu như không làm hài lòng bất kỳ ai.

Sự thiếu rõ ràng về các mục tiêu cũng góp phần khiến chính phủ không giải thích được cải cách với công chúng. Như đã lưu ý ở trên, chính phủ có thể yêu cầu không có nhiệm vụ bầu cử nào đối với một cuộc cải cách theo đường lối của CIP, vì vậy việc truyền thông công khai hiệu quả là điều cần thiết, đặc biệt là xét về tính nhạy cảm xung quanh bất kỳ điều gì liên quan đến SMIC. Tuy nhiên, bộ trưởng phụ trách CIP không hoàn toàn thoải mái với đề xuất này, và đôi khi điều này đã được công khai rõ ràng. Việc không đưa vấn đề chính sách giáo dục và mối quan hệ giữa giáo dục và kết quả của thị trường lao động vào cuộc thảo luận là đặc biệt nghiêm trọng. Trong khi hầu hết mọi người gặp chút khó khăn trong việc hiểu tại sao một thứ như CIP có thể cần thiết để giúp những người rất trẻ không có bằng cấp chính thức tham gia vào lực lượng lao động, thì không có gì được nói hoặc làm để giải thích cho sinh viên Pháp hoặc công chúng nói chung tại sao những người có trình độ một nền giáo dục trung học đầy đủ và hai năm đại học hoặc học chuyên nghiệp vẫn phải đối mặt với những vấn đề nghiêm trọng như vậy khi tham gia thị trường lao động. Cuối cùng, việc không xác định và truyền đạt rộng rãi các mục tiêu và cơ sở lý luận của cải cách đã góp phần khiến chính phủ không chuẩn bị sẵn sàng cho phản ứng dữ dội sau khi công bố các sắc lệnh hồi tháng Hai. Không phải lần đầu tiên hay lần cuối cùng, một biện pháp được áp dụng tương đối suôn sẻ đã gây ra phản ứng gay gắt khi thời điểm thực hiện đến, chính bởi vì đó là lúc những người bị ảnh hưởng trực tiếp nhất nhận thức đầy đủ về nó. 67

Hơn một thập kỷ sau, vấn đề mà CIP muốn giải quyết vẫn là một vấn đề nghiêm trọng đối với Pháp. Tỷ lệ thất nghiệp của những người dưới 25 tuổi tiếp tục tăng, đạt 30% vào năm 1997. Ở mức 23,2% vào năm 2006, gần bằng mức của năm 1994 và đứng thứ tư trong Liên minh châu Âu, mặc dù thực tế là tỷ lệ tham gia ngày càng giảm. tỷ lệ trong giới trẻ đã khiến Pháp trở thành một trong những quốc gia có tỷ lệ tham gia lực lượng lao động thấp nhất trong số những người dưới 25 tuổi của Liên minh. Thật vậy, tỷ lệ người dưới 25 tuổi có việc làm năm 2005 chỉ ở mức hơn 29%, giảm so với khoảng 42% hai thập kỷ trước đó. Tuy nhiên, như lịch sử gần đây của CPE cho thấy, Pháp vẫn còn một số cách để tìm ra một cách hợp lý về mặt kinh tế và có thể chấp nhận được về mặt chính trị để giải quyết vấn đề thanh niên thất nghiệp.

ghi chú

Salaire interprofessionnel de croissance tối thiểu .

Trong trường hợp đào tạo chính thức được đưa vào như một phần của hợp đồng, mức lương có thể vẫn thấp hơn và người sử dụng lao động sẽ được miễn một phần thanh toán các khoản phí xã hội cho người lao động được đề cập.

Tỷ lệ hợp nhất nói chung là dưới 10% vào đầu những năm 1990 và dưới 5% đối với khu vực tư nhân, và các công đoàn của Pháp được phân chia giữa một số liên minh cấp cao nhất cạnh tranh. Tuy nhiên, hơn 90% lực lượng lao động được thương lượng tập thể theo ngành, vì phần lớn các thỏa ước tập thể được pháp luật mở rộng cho tất cả người lao động trong một ngành. Hơn nữa, các công đoàn đóng một vai trò quan trọng trong việc quản lý thất nghiệp và bảo hiểm y tế, cũng như hệ thống lương hưu.

Thâm hụt ngân sách của Pháp trước đầu những năm 1990 thấp hơn mức trung bình của OECD và thấp hơn nhiều so với Maastricht nhưng chúng đã tăng mạnh vào năm 1993-94. Xem OECD (1995).

Lịch sử phá giá trong quá khứ của Pháp có thể đã làm tăng chi phí bảo vệ đồng franc vào thời điểm này.

Chính phủ không đơn độc trong nỗi sợ hãi của mình: các cuộc thăm dò vào thời điểm đó cho thấy rằng hầu hết cử tri (69% trong một mẫu) dự đoán “khủng hoảng xã hội nghiêm trọng” trong những tháng tới; xem Oxford Analytica Daily Brief , ngày 24 tháng 3 năm 1994.

Levy (2000:333) mô tả la méthode Balladur là “một kiểu đàm phán trực tiếp giữa nhà nước và đường phố.”

Để biết chi tiết, xem nghiên cứu trường hợp về cải cách lương hưu năm 2003.

Các sự rút lui khác của chính phủ bao gồm cung cấp trợ cấp cho ngư dân Breton phản đối hàng nhập khẩu giá rẻ, rút lại kế hoạch tái cấu trúc Air France sau các cuộc biểu tình của công đoàn và từ bỏ các thay đổi theo kế hoạch trong việc tài trợ chi tiêu vốn cho giáo dục trước sự phản đối của giáo viên .

           Lệ phí (2000).

Hệ thống bầu cử đa số của Pháp có lẽ đã củng cố thêm sự thận trọng của Balladur: hệ thống bầu cử hai vòng của Pháp có xu hướng đảm bảo mức độ cạnh tranh lưỡng cực cao, và điều này có thể khiến các nhà lãnh đạo chính trị tiến hành cải cách gặp nhiều rủi ro hơn, ngay cả khi phương pháp và mục tiêu của họ không khác nhiều so với các mục tiêu và phương pháp đó. của khối đối thủ. Xem Schludi (2003).

           Knapp và Wright (2001).

OECD (1992:65). Đồng thời, tổng số người được tuyển dụng mới từ hàng ngũ những người thất nghiệp đã tăng gấp bốn lần.

Xem OECD (1992) để biết tóm tắt các biện pháp được áp dụng trong những năm trước đó. Những bước này bao gồm các bước để giảm chi phí mà các nhóm có kỹ năng thấp nhất và dễ bị tổn thương khác phải gánh chịu trong việc tìm kiếm việc làm, phát triển đào tạo và học nghề, đồng thời khuyến khích tìm kiếm việc làm.

           OECD (1995:56-8).

Các yêu cầu về tính đủ điều kiện đã được thắt chặt và cả việc giảm lợi ích theo từng giai đoạn và thời gian hưởng lợi tối đa ngắn hơn đã được đưa ra. Tuy nhiên, điều này được bù đắp một phần bằng việc tăng cường nhận các phúc lợi khác, chẳng hạn như thu nhập tối thiểu d'insertion , hoặc RMI, một phúc lợi thu nhập được giới thiệu vào năm 1989 cho những người trong độ tuổi lao động không có thu nhập khác nhưng không được hưởng các khoản đóng góp dựa trên trợ cấp thất nghiệp. Xem Malo et al . (2000:257-58) để biết chi tiết.

Giới hạn về số giờ làm việc đã được điều chỉnh lại thành mức tối đa hàng năm thay vì hàng tuần, gánh nặng đóng góp xã hội đối với những người lao động bán thời gian đã giảm và các biện pháp khác đã được áp dụng để giúp công việc ít hơn toàn thời gian trở nên dễ dàng hơn. Luật bảo vệ việc làm phần lớn vẫn chưa được xử lý.

CES kéo dài từ 3-12 tháng và ít có triển vọng về việc làm ổn định, mặc dù chúng có thể kéo dài đến 24 tháng, kèm theo điều khoản về đào tạo. Phí an sinh xã hội đã được miễn và nhà nước tài trợ 85% tiền lương của thanh niên. Chương trình này sẽ hết hạn vào năm 1993 nhưng đã được chính phủ Balladur gia hạn, và vào năm 1994, khoảng 400 000 người đang làm việc theo các hợp đồng như vậy. Xem Symes (1995:67). CES cũng được sử dụng rộng rãi để mang lại lợi ích cho phụ nữ và những người thất nghiệp dài hạn.

Trong một số kế hoạch, nhà nước không chịu chi phí đóng góp của người sử dụng lao động; biên lai an sinh xã hội chỉ đơn giản là giảm tương ứng.

           Xem Bảng 22 trong OECD (1995).

Các đại diện công đoàn, những người đổ lỗi cho các chính sách kinh tế vĩ mô hạn chế dẫn đến tỷ lệ thất nghiệp gia tăng, lập luận rằng tiền lương cao hơn, bằng cách tăng sức mua của hộ gia đình, sẽ dẫn đến tăng tiêu dùng và do đó tạo ra việc làm; xem Bản tin (1993:1549ff).

Xem Gautié (1997) và Malo et al . (2000), người lập luận rằng các biện pháp khác được thông qua vào năm 1993 để giảm chi phí tương đối cao của lao động có tay nghề thấp dường như không có tác động nhiều đến sự chênh lệch thất nghiệp của lao động phổ thông.

           Xem OECD (1995:59).

           Reichl (1991), được trích dẫn trong OECD (1992:75).

           Xem OECD (1995:61).

           Đó là, tỷ lệ của SMIC với mức lương trung bình.

           OECD (1992:76).

           Bazen và Martin (1991); xem thêm Ducos và Plassard (1991), được trích dẫn trong OECD (1992).

           Mattéoli (1993).

Loi quinquennale số 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à lamation Professionnelle .

Hơn 40% thanh niên 18-20 tuổi đang đi làm có thu nhập dưới mức SMIC vào cuối những năm 1980; xem OECD (1992:75) và CERC (1990). Một số rất nhỏ thanh niên 16-18 tuổi có thể được trả ít hơn 10-20% so với SMIC ngay cả khi không được đào tạo, miễn là họ đã làm việc dưới sáu tháng. Quy định chung này không xuất phát từ đạo luật về SMIC mà từ luật thứ cấp. Trên thực tế, nó rất nhỏ, vì có sự tồn tại của các hợp đồng đào tạo tiêu chuẩn quy định việc giảm lương tối thiểu hợp pháp theo độ tuổi, phù hợp với các yêu cầu đào tạo cụ thể.

           Giraud (2001:141-3).

Từ Professionnelle đã bị loại khỏi bản dự thảo ban đầu trước khi nó được đệ trình lên quốc hội và không được khôi phục lại thành văn bản cho đến khi Thượng viện xem xét nó vào tháng 11. Để thuận tiện, nó sẽ được gọi là CIP xuyên suốt.

Theo cách nói của Pháp, ông muốn giới hạn các hợp đồng ở trình độ học vấn V và VI, ngoại trừ những người có trình độ cấp IV - tú tài , Capacité en droit , Diplôme d'accès aux études universitaires , Brevet Professionnel , Brevet de Technicien , Brevet des Metiers d' Nghệ thuật , Probatoire du Diplôme d'Etudes Comptables Supérieures hoặc Brevet de Maĩtrise.

           Xem Jacquet (1993:77-78).

           Xem Bản tin (1993:1549-1605).

Bản tin (1993:1572). Phó chủ tịch đảng Xã hội Michel Berson cũng lập luận rằng hợp đồng là sự kết hợp và nó cố gắng giải quyết nhu cầu của quá nhiều khu vực bầu cử đa dạng trong một khuôn khổ duy nhất; xem Débats (1993:3816).

Đại diện của CGC đã nói về 8-9 000 franc mỗi tháng, vào thời điểm mà tổng SMIC hàng tháng (169 giờ) là 5 886,27. Xem Bản tin (1993:1578-79).

           Đối với các văn bản sửa đổi, xem Jacquet (1993:377-81).

           Xem Débats (1993:3809-25, 3832-33).

Các đại biểu Cộng sản đã cố gắng áp đặt hai điều kiện đối với hợp đồng: đào tạo để đạt được trình độ chuyên môn được công nhận chính thức và đảm bảo có một hợp đồng lâu dài khi kết thúc CIP.

Brevet de technicien supérieur , Diplôme universitaire de technologie , Diplôme des Métiers d'Arts , Diplôme d'études universitaires générales ( bac+2 ) và Giấy phép ( bac+3 ). Tuy nhiên, contrat de perfectnement đã không được thông qua .

Chính phủ cũng bổ sung một sửa đổi quy định việc tài trợ cho hoạt động đào tạo do chính các doanh nghiệp cung cấp, một vấn đề dường như đã bị lãng quên trong quá trình soạn thảo dự luật một cách vội vàng.

Cũng có một cảm giác thực sự bị sốc trước tình trạng thất nghiệp tăng mạnh chưa từng có trong số những sinh viên mới tốt nghiệp. Tuy nhiên, một số nghị sĩ trung hữu cũng công nhận rằng jeunes diplômés phần lớn họ tìm cách giúp đỡ là con cái của các thành phần cốt lõi của phe trung hữu. Một CIP tập trung hẹp, nhắm vào thanh thiếu niên có trình độ trung học cơ sở chưa hoàn thành hoặc tốt nhất là bằng tú tài , sẽ nhắm mục tiêu vào khu vực bầu cử vừa ít có khả năng bỏ phiếu vừa ít có khả năng bỏ phiếu cho các đảng cánh hữu.

           Đối với cuộc thảo luận của Thượng viện về CIP, xem Thượng viện (1993:4151-71).

           Thượng viện (1993:4151).

Bản thân thủ tướng đã loại trừ rõ ràng bất kỳ cải cách nào đối với SMIC, tuyên bố rằng ông sẽ “không chịu trách nhiệm với lý do chống khủng hoảng để phá hủy hệ thống bảo trợ xã hội ở nước ta.” Thời báo Tài chính , 23 tháng 8 năm 1993, tr. 13.

Để biết tổng quan về những năm 1970-1980, đặc biệt nhấn mạnh đến những khó khăn của chính phủ trung hữu trước đây, xem Weiler (1988).

Décrets Số 94-159 và 94-160 ngày 23 tháng 2 năm 1994 pris pour l'application de l'article 62 de la loi quinquennale số 93-1313 ngày 20 tháng 12 năm 1993 relative au travail, à l'emploi et à laformationnelle relatif au contrat d'insertion professionalnelle .

Yêu cầu duy nhất là người dạy kèm phải có trình độ học vấn ít nhất bằng với người dạy kèm của anh ấy/cô ấy và anh ấy/cô ấy giám sát không quá ba người cùng một lúc.

Điều này không có nghĩa là một nỗ lực như vậy sẽ thành công: vào năm 2006, chính phủ đã cố gắng hết sức - và không thành công - để thuyết phục các sinh viên Pháp về những lợi ích của contrat de première embauche ('hợp đồng lao động đầu tiên' ) được đề xuất .

Lãnh đạo UNEF-ID Philippe Campinchi nhận ra rằng việc dẫn đầu mạnh mẽ về CIP có thể củng cố vị trí của anh ấy, trong khi việc không hành động kịp thời sẽ có nguy cơ cho phép các đối thủ nội bộ sử dụng vấn đề này để chống lại anh ấy.

Lãnh đạo CGT Louis Viannet bước ra khỏi cuộc thảo luận, nhấn mạnh rằng chính phủ chỉ đưa ra những thay đổi về mặt thẩm mỹ.

Một số bộ trưởng đã ở trong chính phủ vào tháng 12 năm 1986, khi các cuộc biểu tình phản đối các đề xuất cải cách giáo dục của chính phủ Chirac dẫn đến cái chết của một sinh viên, một sự kiện gây thiệt hại nghiêm trọng cho chính phủ và góp phần nhấn chìm cả cải cách và sự nghiệp chính trị của bộ trưởng. phụ trách giáo dục đại học.

           The Guardian , ngày 15 tháng 3 năm 1993.

“Chúng tôi chỉ được hướng dẫn bởi một nguồn cảm hứng duy nhất và đó là tìm việc làm cho 750 000 thanh niên. Bạn có thực sự tin rằng một chính phủ sẽ quan tâm đến việc tấn công những người trẻ tuổi và cố tình làm tổn thương họ không? thủ tướng hỏi độc giả của mình. “Tôi đang tìm kiếm bằng tất cả khả năng của mình để tìm ra các giải pháp khả thi. Tôi tin vào đức tin tốt của bạn. Hãy tin vào tôi.”

           Les Echos , 17 tháng 3, 1994, tr. 3.

Vào giữa tháng 3, một cuộc thăm dò lớn lần đầu tiên cho thấy nhiều cử tri không tán thành hơn là tán thành màn trình diễn của anh ấy, với tỷ số 47-45.

So sánh tổng số năm 1993 của “Union pour la France”, kết hợp Union pour la Démocratie Frangaise (UDF), Rassemblement pour la République (RPR) và các ứng cử viên trung hữu khác liên kết với Liên minh, so với tổng số năm 1994 cho UDF, RPR và các ứng cử viên phi đảng phái của trung hữu.

Décret no 94-228 du 21 mars 1994 modifiant le code du travail et complétant les dispositionshọ hàng au contrat d'insertion Professionnelle .

Xem các bình luận của Jean Masson của CFDT và Marc Blondel của Force Ouvrière ở Libération , 22 tháng 3 năm 1993; xem thêm Mouvement (1994).

           Le Monde , 23-3-1994.

Giraud (2001:147-48). Một số người liên quan khẳng định rằng Balladur đã chuẩn bị rút CIP ngay cả trước cuộc bỏ phiếu vòng hai, vì ông nhận ra rằng sắc lệnh ngày 21 tháng 3 đã không xoa dịu được cuộc khủng hoảng; họ cho rằng anh ta đã trì hoãn vì sợ rằng một cuộc leo thang trước cuộc bầu cử sẽ làm hỏng cơ hội bầu cử của cánh hữu.

Quyết định số. 94-255 ngày 30 tháng 3 năm 1994 abrogeant les dispositions du code du travailhọ hàng au contrat d'insertion professionalelle .

Quyết định số. 94-281 du 11 avril 1994 portant création d'une aide au prime emploi des jeunes .

Điều 69 LỢI số. 94-679 vào ngày 8 tháng 11 năm 1994 portant dispositions d'ordre économique et financier .

Một phản ứng dữ dội tương tự đã xảy ra vào năm 2004 về cái gọi là “ conflit des recalculés ”. Một thỏa thuận được ký kết vào năm 2002 bởi chính phủ, một số công đoàn (bao gồm CFDT, CGC và CFTC) và nhiều tổ chức của người sử dụng lao động đã dự kiến những thay đổi trong việc tiếp cận trợ cấp thất nghiệp. Phản ứng dữ dội chỉ xảy ra vào cuối năm sau, khi những thay đổi bắt đầu có hiệu lực; vào thời điểm đó, các cuộc phản đối của những người thất nghiệp và một số công đoàn đã buộc chính quyền phải rút lui.

Thư mục

Barbier, JC., A. Brygoo, F. Viguier và F. Tarquis (2002), “Quản lý các rủi ro liên quan đến thị trường lao động: Phân tích so sánh các chính sách và khung quy định: Báo cáo phân tích chính sách: Pháp”, Trung tâm d'Études d ' Emploi, Paris, ngày 2 tháng Tư.

Bazen, S. và J. Martin (1991), “Tác động của mức lương tối thiểu đối với thu nhập và việc làm ở Pháp”, Nghiên cứu kinh tế của OECD , Tập. 16, Mùa xuân.

Bulletin (1993), Bulletin des Commissions , Số 17, Service des Commissions de l'Assemblée Nationale, Paris.

CERC (1990), Les rémunérations des jeunes à l'entrée dans la vie active , Tài liệu 99 du Centre d'étude des revenus et des couts, Paris, quý IV.

Débats (1993), Débats de l'Assemblée nationale : 10 e cơ quan lập pháp , Vol. 4, Imprimerie des journaux officiels, Paris.

Ducos, G. và J. Plassard, (1991), “Salaire minimum et demande de travail des jeunes”, mimeo, tháng 9.

Gautié, J. (1997), “Insertion Professionnelle et Chômage des jeunes en France”, Regards sur l'actualité , No, 233, July-August.

Giraud, M. (2001), Éclats de vie , France-Empire, Paris.

Jacquet, D. (1993), Báo cáo số 547 fait au nom de la Ủy ban các vấn đề văn hóa, gia đình và xã hội sur le projet de loi quinquennale (Số 505) relatif au travail, à l' emploi et à lamation professionalnelle , Assemblée Nationale, Paris, 23 tháng 9.

Knapp, A. và V. Wright (2001), Chính phủ và Chính trị Pháp , tái bản lần thứ 4, Routledge, London.

Levy, J. (2000), “Pháp: Điều chỉnh chỉ đạo?”, trong V. Schmidt (ed.), Phúc lợi và việc làm trong nền kinh tế mở Tập II: Phản ứng đa dạng đối với những thách thức chung ở 12 quốc gia , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Malo, M., L. Toharia và J. Gautié (2000), “Pháp: Việc bãi bỏ quy định không bao giờ tồn tại”, trong G. Esping-Andersen và M. Regini (eds.), Tại sao lại bãi bỏ quy định đối với thị trường lao động? , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Mattéoli, J. (1993), Rapport d'étape à Monsieur le Premier Ministre sur les problems structurels à l'emploi , mimeo, 29 tháng 7.

Mouvement (1994), “Le mouvement des lycéens et des étudiants”, Combattre pour le Socialisme , số 52, tháng 4.

Natali, D. và M. Rhodes (2004), “Sự đánh đổi và quyền phủ quyết của người chơi: Cải cách lương hưu ở Pháp và Ý”, Chính trị Pháp , Tập. 2:1, Tháng Tư.

OECD (1992), Khảo sát kinh tế của OECD: Pháp , OECD, Paris.

OECD (1994), Khảo sát kinh tế của OECD: Pháp , OECD, Paris.

OECD (1995), Khảo sát kinh tế của OECD: Pháp , OECD, Paris.

Pénard, T. và M. Sollogoub (1995), “Les politiques franẹaises d'emploi en faveur des jeunes: Une évaluation économétrique”, Revue économique , Vol. 46, số 3, tháng 5.

Reichl, K.-W. (1991), “Thanh niên thất nghiệp ở Pháp”, Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Washington, tháng 8.

Schludi, M. (2003), “Chính sách cải cách lương hưu: Trường hợp của Pháp dưới góc nhìn so sánh”, Chính trị Pháp , Tập. 1:2, tháng 7, trang 199-224.

Thượng viện (1993), Sénat: Comptes rendus de débats , Imprimerie des journaux officiels, Paris.

Symes, V. (1995), Thất nghiệp ở châu Âu: Các vấn đề và chính sách , Routledge, London.

Weiler, H. (1988), “Chính trị cải cách và phi cải cách trong giáo dục Pháp”, Tạp chí So sánh Giáo dục , Tập. 32:3, Tháng 7.

Chương 10

Đức: Cải cách thị trường lao động Hartz, 2002-05

Tóm tắt và kết luận chính

Việc thông qua và thực hiện bốn luật được gọi chung là cải cách Hartz năm 2002-2005 có lẽ đánh dấu sự thay đổi lớn nhất trong chính sách thị trường lao động của Đức trong một thế hệ. Trọng tâm của cuộc cải cách là về phía cung: chúng bao gồm chủ yếu là giảm trợ cấp và các biện pháp thị trường lao động tích cực hiệu quả hơn được thiết kế để tăng động lực cho những người thất nghiệp cố gắng tìm việc làm càng nhanh càng tốt và cải thiện triển vọng của họ để làm như vậy . Việc thông qua cải cách diễn ra sau một thời gian dài cải cách thị trường lao động phần lớn bị đình trệ và tiếp theo là một giai đoạn không hành động tiếp theo và rút lại một phần. Những điều kiện thuận lợi của năm 2002-04 là kết quả của một số yếu tố:

• Áp lực bầu cử kết hợp với tình hình việc làm đang xấu đi rõ rệt . Từ cuối năm 2001, tỷ lệ thất nghiệp bắt đầu tăng mạnh và nhận thức về tình trạng kinh tế của Đức xấu đi rõ rệt. Khi các cuộc bầu cử đang đến gần, chính phủ phải hành động dứt khoát để ngăn chặn tình trạng thất nghiệp gia tăng, đặc biệt là khi họ được bầu với lời hứa cắt giảm tỷ lệ thất nghiệp. Điều này củng cố lập luận của “những người theo chủ nghĩa hiện đại hóa” trong Đảng Dân chủ Xã hội cầm quyền, những người ủng hộ cải cách thị trường lao động. Hơn nữa, việc Thủ tướng tán thành các đề xuất cải cách giữa chiến dịch bầu cử đã khiến SPD và các đồng minh công đoàn của họ không còn lựa chọn nào khác ngoài việc tán thành chúng, vì sợ rằng chúng sẽ làm hỏng triển vọng bầu cử của chính phủ. Cuộc bầu cử lại của chính phủ sau đó đã đặt nó vào một vị trí vững chắc để yêu cầu nhiệm vụ cải cách và bắt đầu lập pháp khi bắt đầu nhiệm kỳ mới.

• Nguyên trạng suy yếu . Một vụ bê bối liên quan đến việc làm sai lệch dữ liệu quy mô lớn tại Văn phòng Lao động Liên bang (BA) vào đầu năm 2002 đã đặt cả Bộ Lao động và các đối tác xã hội, những người giám sát BA, vào thế phòng thủ. Vụ bê bối khiến việc cải cách BA là không thể tránh khỏi và thuyết phục nhiều người rằng cần phải có một cuộc cải cách rộng lớn hơn. Nó cũng mang lại cho chính phủ một cơ hội để bỏ qua các thể chế nghiệp đoàn hiện có, vốn đã tỏ ra không có khả năng thực hiện cải cách. Do đó, Thủ tướng Gerhard Schroder đã chỉ định một ủy ban đặc biệt dưới sự chỉ đạo của Giám đốc Nhân sự Volkswagen Peter Hartz để chuẩn bị các đề xuất cải cách BA. Với sự hỗ trợ của Thủ tướng, ủy ban đã giải thích nhiệm vụ này khá rộng rãi, đưa vào trung tâm của cuộc tranh luận công khai một loạt các đề xuất có lẽ sẽ không bao giờ xuất hiện từ các thể chế nghiệp đoàn lâu đời của Đức. Hơn nữa, sau cuộc bầu cử năm 2002, Bộ Lao động đã được sáp nhập với Bộ Kinh tế và Công nghệ, một bước giúp dễ dàng biến các đề xuất cải cách thành luật.

• Lựa chọn cẩn thận và trình tự các cải cách . Khi tập trung vào việc kích hoạt những người thất nghiệp và thay đổi hệ thống phúc lợi, các đề xuất cải cách đã bỏ qua một loạt các vấn đề về thị trường lao động có thể tạo ra nhiều sự phản đối của công đoàn hơn (thương lượng tập thể, bảo vệ việc làm, v.v. ) . Các cải cách được áp dụng theo trình tự, với những cải cách dễ dàng nhất về mặt kỹ thuật và chính trị được áp dụng trước và các bước khó khăn hơn sẽ được áp dụng sau.

Mặc dù được thông qua và thực hiện tương đối suôn sẻ, các luật cải cách - đặc biệt là Hartz IV - sau đó đã tạo ra phản ứng dữ dội. Đây một phần là kết quả của việc cải thiện hoạt động của thị trường lao động, một phần là kết quả của cải cách: khi tình hình được cải thiện, ý thức cấp bách về cải cách giảm đi và các chính trị gia sẵn sàng khôi phục phúc lợi và nới lỏng một số yếu tố khắt khe hơn của chính sách. cải cách. Tuy nhiên, phản ứng dữ dội cũng phản ánh việc truyền đạt ý nghĩa của Hartz IV kém, đối với công chúng nói chung và những người bị ảnh hưởng trực tiếp bởi nó. Cuối cùng, ít nhất một số sự phẫn nộ do cải cách Hartz tạo ra dường như là kết quả của thành công của chúng: tỷ lệ tham gia của những người lao động lớn tuổi tăng mạnh sau khi các cuộc cải cách loại bỏ một số con đường dẫn đến nghỉ hưu sớm, nhưng những người lao động như vậy trong nhiều trường hợp không hoan nghênh sự nghiệp kéo dài .

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Những thách thức chính trị mà liên minh trung tả SPD-Green phải đối mặt khi tổ chức này tìm cách thúc đẩy cải cách thị trường lao động trong giai đoạn 2003-2005 là rất lớn. Đầu tiên, chính phủ chỉ chiếm đa số hẹp trong hạ viện của quốc hội, Bundestag , và trong phần lớn thời gian, phe đối lập trung hữu chiếm đa số ở thượng viện. Mặc dù không phải tất cả các luật liên bang đều yêu cầu sự chấp thuận của Thượng viện , nhưng hai trong số bốn dự luật cải cách đã làm được điều đó và sự kiểm soát của đảng chia rẽ đối với hai viện là một yếu tố quan trọng hình thành nên chúng. 1 Thứ hai, đào tạo nghề và quan hệ người lao động nằm trong phạm vi được bảo đảm theo hiến pháp của quan hệ lao động tập thể, trong đó các đối tác xã hội đóng vai trò trung tâm và được họ hết sức bảo vệ. 2 Thứ ba, cải cách trợ cấp thất nghiệp được thực hiện như một phần của cải cách liên quan đến việc tích hợp các chương trình trợ giúp xã hội dưới sự kiểm soát hành chính và tài chính của chính quyền địa phương với các biện pháp do liên bang/tiểu bang quản lý bằng tiền đóng góp. Điều này đặt ra những câu hỏi khó về việc phân bổ chi phí giữa các cấp chính quyền.

Những người ủng hộ cải cách cũng phải tranh luận với các thể chế hiện có của nhà nước phúc lợi Đức, vốn có xu hướng coi các quyền lợi bảo hiểm xã hội đảm bảo địa vị, dựa trên các khoản đóng góp chuyên dụng, như một loại quyền tài sản. Ngay từ đầu, trợ cấp thất nghiệp nhằm mục đích duy trì địa vị xã hội của người lao động hơn là cung cấp một mạng lưới an toàn và nguyên tắc rằng lợi ích tỷ lệ thuận với đóng góp do đó đã ăn sâu vào hệ thống và được văn hóa pháp lý của Đức ủng hộ mạnh mẽ. 3 Nó cũng được ủng hộ bởi các cử tri Đức, những người dường như phản đối việc cắt giảm phúc lợi xã hội vào đầu những năm 2000 hơn so với các cử tri ở Scandinavia hoặc Hà Lan. 4 Tầm quan trọng của những thái độ của công chúng như một rào cản đối với cải cách được kết hợp bởi tính chất lưỡng cực của cuộc cạnh tranh bầu cử giữa các khối trung hữu và trung tả: các đảng lớn phải theo đuổi các chiến lược tối đa hóa phiếu bầu nếu họ muốn nhậm chức. 5

Các cuộc cải cách được thực hiện vào thời điểm hoạt động kinh tế đặc biệt yếu kém, điều này đã làm xói mòn niềm tin của giai cấp chính trị vào các chính sách và thể chế hiện có; có nhiều lo ngại rằng Đức sẽ bị coi là "kẻ ốm yếu của châu Âu". Hiệu suất thị trường lao động, đặc biệt, là đáng thất vọng. Đến năm 2002, tỷ lệ thất nghiệp đã đăng ký được điều chỉnh theo mùa dao động từ 9 đến 12% trong 5 năm. 6 Hội đồng chuyên gia kinh tế Đức ước tính rằng tỷ lệ thất nghiệp sẽ lên tới 13,4% nếu bao gồm hơn 1,7 triệu người thất nghiệp không đăng ký, những người đã đăng ký các chương trình thị trường lao động tích cực (ALMP) hoặc các chương trình nghỉ hưu sớm được thiết kế để giảm bớt áp lực lên thị trường lao động. 7 Tỷ lệ tham gia của người lao động lớn tuổi thuộc hàng thấp nhất trong OECD. 8 Hơn nữa, tỷ lệ thất nghiệp dài hạn (trên 12 tháng) chiếm khoảng một nửa tổng số. Mặc dù tỷ lệ thất nghiệp cao và gia tăng rõ ràng nhấn mạnh nhu cầu cải cách, nhưng nó cũng khiến nhiều biện pháp cải cách tiềm năng trở nên đặc biệt nhạy cảm, đặc biệt là những biện pháp có thể làm giảm bảo vệ việc làm hoặc trợ cấp thất nghiệp. Cuối cùng, có một nguồn áp lực cải cách ít khẩn cấp hơn nhưng mang tính cấu trúc hơn: những thay đổi trong công nghệ và tổ chức công việc đang làm tăng đều đặn nhu cầu về các hình thức việc làm “không điển hình” mà hệ thống của Đức không phù hợp để đáp ứng: luật pháp của Đức là đặc biệt là đối với công việc bán thời gian và tạm thời vẫn còn rất hạn chế. 9

Diễn viên và sở thích

Việc thông qua đạo luật Hartz đòi hỏi một số thỏa hiệp giữa các bên: mặc dù các cải cách được thực hiện bởi liên minh SPD-Green mới được bầu lại, CDU-CSU trung hữu và FDP tự do đã thực hiện quyền phủ quyết trên thực tế đối với nhiều vấn đề , do họ kiểm soát Bundesrat . Cả SPD và CDU-CSU đều bị chia rẽ nội bộ về chính sách thị trường lao động, với các cánh chính sách xã hội “truyền thống” quan trọng ở cả hai bên cam kết mang lại lợi ích hào phóng, bảo vệ việc làm và nhà nước phúc lợi đảm bảo địa vị. 10 Tuy nhiên, những người theo chủ nghĩa truyền thống ở cả hai phía của sự chia rẽ đảng phái đang suy giảm, một phần là do hoạt động kinh tế kém hiệu quả, và trong SPD, đặc biệt, cái gọi là “những người theo chủ nghĩa hiện đại”, bao gồm cả chính Thủ tướng Gerhard Schroder, ngày càng trở nên giọng hát, một phần được truyền cảm hứng từ ví dụ về chính phủ “Lao động Mới” ở Vương quốc Anh. 11 Trong mọi trường hợp, sự khác biệt giữa hai viện không chỉ ảnh hưởng đến chính trị đảng phái: khi luật Hartz thứ tư được tranh luận, các câu hỏi về chủ nghĩa liên bang tài khóa được đặt ra trước mắt, với việc Hạ viện chống lại điều mà họ coi là sự mở rộng thẩm quyền liên bang tại Thượng viện . chi phí của các đô thị. Ở giai đoạn đó của quá trình, các hiệp hội lớn đại diện cho các quận và thành phố cũng đã tham gia. 12 Cuối cùng, vấn đề liên bang tài chính, cũng như sự bảo vệ pháp lý mạnh mẽ đối với các quyền có được trong hệ thống bảo hiểm xã hội, có nghĩa là Tòa án Hiến pháp Liên bang đóng một vai trò hạn chế nhưng quan trọng trong việc thực hiện cải cách.

Trong chính quyền liên bang, các tổ chức quan trọng liên quan đến chính sách thị trường lao động là Bộ Lao động và Chính sách Xã hội và Văn phòng Việc làm Liên bang (BA). 13 Với khoảng 90 000 nhân viên, BA được quản lý trên cơ sở bình đẳng giữa nhà nước và các đối tác xã hội. 14 Mặc dù chịu trách nhiệm quản lý cả các biện pháp chủ động và bị động, nhưng cơ quan này chủ yếu quan tâm đến vấn đề thứ hai: chi tiêu của chính phủ cho các biện pháp chủ động khá hạn chế, trong khi lợi ích thụ động dựa trên các quyền lợi hợp pháp và do đó tăng theo mức độ thất nghiệp. BA đã trả khoảng 48 tỷ EUR một năm (khoảng 2,3% GDP năm 2002) cho trợ cấp thất nghiệp.

Theo quy định, bộ liên bang chịu trách nhiệm về dự luật của chính phủ mời các chuyên gia, hiệp hội, hiệp hội, chính quyền địa phương và các cơ quan liên bang khác nhận xét về dự thảo đầu tiên, sau đó được sửa đổi, nếu cần, trước khi đệ trình lên nội các liên bang. Cách tiếp cận tham vấn này để xây dựng luật đảm bảo các đối tác xã hội, đặc biệt là các công đoàn, có tiếng nói trong các cuộc đàm phán về gói Hartz. Hai cơ quan chính của người sử dụng lao động - Liên đoàn Công nghiệp Đức (BDI) và Liên đoàn Hiệp hội Người sử dụng lao động Đức (BDA) - và tổ chức công đoàn bảo trợ chính, Liên đoàn Công đoàn Đức (DGB) đóng vai trò chủ đạo. Đức không có tổ chức công đoàn chặt chẽ, 15 nhưng ảnh hưởng của công đoàn được tăng cường nhờ mối liên hệ chặt chẽ của họ với các đảng chính trị lớn, 16 việc mở rộng các thỏa thuận thương lượng tập thể để bảo vệ những người lao động không thuộc công đoàn trong nhiều lĩnh vực và vai trò của công đoàn trong việc quản lý các yếu tố của hệ thống bảo hiểm xã hội như BA. Đồng quản lý các tổ chức như vậy bởi các đối tác xã hội đã cho phép cả công đoàn và tổ chức của người sử dụng lao động duy trì sự hiện diện ngay cả ở những nơi họ có ít thành viên. 17

Các đề xuất cải cách bắt nguồn từ Ủy ban về Dịch vụ Hiện đại cho Thị trường Lao động ("Ủy ban Hartz"), được thành lập vào tháng 3 năm 2002 dưới sự lãnh đạo của Peter Hartz, giám đốc nhân sự của Volkswagen, và được chỉ thị trình bày báo cáo cuối cùng của mình vào giữa tháng. -Tháng 8, khoảng sáu tuần trước cuộc bầu cử liên bang. 18 Trong khi ủy ban kết thúc công việc của mình sau khi công bố báo cáo cuối cùng, bản thân Tiến sĩ Hartz vẫn là một người đóng vai trò tích cực, quảng bá các ý tưởng của ủy ban tới công chúng trong giai đoạn lập pháp của cải cách.

lịch sử vấn đề

Theo truyền thống, điểm nhấn chính của các chính sách thị trường lao động của Đức là điều chỉnh thụ động thông qua một hệ thống phúc lợi tương đối hào phóng, nhằm duy trì địa vị của một cá nhân trong thời gian thất nghiệp cho đến khi anh ta tìm được việc làm tương xứng với trình độ và kinh nghiệm của mình (Hộp 10.1). Những người thất nghiệp chịu ít áp lực phải chấp nhận những công việc được trả lương thấp hơn nhiều so với những công việc mà họ đã mất. Trong một nền kinh tế không có mức lương tối thiểu theo luật định, sự hào phóng của hệ thống phúc lợi ở một mức độ nào đó cũng đóng vai trò là cơ sở cho mức tối thiểu trên thực tế . Mức trợ cấp thất nghiệp và trợ cấp xã hội tương đối cao, kết hợp với mức thuế rất cao đối với lao động, có nghĩa là việc tái hòa nhập thị trường lao động không hấp dẫn đối với nhiều người nhận trợ cấp. 19

Hộp 10.1. Thất nghiệp và phúc lợi xã hội trước cải cách Hartz

Theo các thỏa thuận trước Hartz, người nhận bảo hiểm thất nghiệp (UI) đủ điều kiện nhận khoản trợ cấp tương đương 60-67% mức lương trước đây của anh ta trong ít nhất 12 tháng và trong một số trường hợp lên đến 32 tháng, tùy thuộc vào gia đình. tình trạng, tuổi tác và lịch sử đóng góp. Nếu anh ta vẫn thất nghiệp khi các khoản trợ cấp UI của anh ta đã hết, một cá nhân được hưởng khoản trợ cấp thất nghiệp (UA) liên quan đến thu nhập nhưng được kiểm tra theo phương tiện, tương đương với 53-57% mức lương trước đây của anh ta. Số tiền này được tài trợ từ ngân sách liên bang chứ không phải từ các khoản đóng góp bảo hiểm xã hội và được trả trong một khoảng thời gian không giới hạn. Cuối cùng, trợ cấp xã hội (SA) cung cấp một khoản trợ cấp thu nhập cơ bản được kiểm tra khả năng chi trả bằng thuế cho những người không đi làm (và do đó không đủ điều kiện nhận trợ cấp thất nghiệp) hoặc không thể tham gia thị trường lao động vì lý do sức khỏe hoặc các lý do khác. Nó cũng được sử dụng để bổ sung trợ cấp cho những người thất nghiệp có trợ cấp UI hoặc UA, như được tính toán theo các quy tắc hiện hành lúc bấy giờ, ít hơn mức cần thiết để đảm bảo mức sống tối thiểu có thể chấp nhận được.

ALMP bắt đầu được giới thiệu khi tỷ lệ thất nghiệp bắt đầu gia tăng vào những năm 1970 và trở nên quan trọng hơn nhiều sau khi thống nhất vào năm 1990, khi chúng đóng vai trò giảm bớt hậu quả xã hội của quá trình chuyển đổi hậu cộng sản ở miền đông nước Đức; BA ở một mức độ nào đó đã trở thành tâm điểm của chính sách xã hội ở phương Đông sau khi thống nhất. Mặc dù ALMP đóng một vai trò ngày càng tăng từ những năm 1990 trở đi, nhưng đã có sự hoài nghi rộng rãi, đặc biệt là trong BA và Bộ Lao động, về khả năng cải thiện điều kiện thị trường lao động của họ. Bằng chứng cho thấy rằng sự hoài nghi này đã được bảo đảm, ít nhất là đối với các biện pháp tích cực do BA quản lý. Các khoản trợ cấp công rộng rãi cho công việc ngắn hạn, tạo việc làm công và đào tạo nâng cao kết hợp với nhau để tạo ra một thị trường lao động thứ cấp được đặc trưng bởi các tác động khóa chặt, không có (hoặc thậm chí tiêu cực) tác động sau khi tham gia và tổn thất trọng lượng đáng kể. 20 Tuy nhiên, các bên điều hành hệ thống được cho là ít quan tâm đến việc cải cách nó, vì hầu hết các chương trình đào tạo này và các chương trình khác đều do chính các đối tác xã hội điều hành, những người kiểm soát khoảng 60% lĩnh vực giáo dục nâng cao. 21 Hỗ trợ hòa nhập trực tiếp vào việc làm thường xuyên chỉ đóng một vai trò khiêm tốn. 22

Thất nghiệp là chủ đề trọng tâm trong chiến dịch bầu cử năm 1998, lần đầu tiên đưa liên minh SPD-Green lên nắm quyền. SPD tuyên bố sẽ giảm số người đăng ký thất nghiệp từ 4,2 triệu xuống 3,5 triệu trong vòng 4 năm 23 nhưng vẫn cam kết rộng rãi với chính sách xã hội trước đây tập trung vào tái hòa nhập việc làm “đủ điều kiện” và duy trì thị trường lao động thứ cấp được tài trợ công. 24 Do đó, chính phủ mới đã mở rộng các chương trình tạo việc làm, mở rộng phạm vi công việc được bảo hiểm xã hội chi trả và tạo điều kiện tiếp cận các chương trình đào tạo và tạo việc làm dễ dàng hơn cho người lao động lớn tuổi. Nó cũng thu hồi một số cải cách thị trường lao động được thông qua bởi chính phủ trước đó. 25 Với nền kinh tế tăng trưởng khá tốt cho đến năm 2000, tỷ lệ thất nghiệp giảm, khiến mục tiêu 3,5 triệu dân vào năm 2002 của chính phủ có vẻ có thể đạt được nếu không có cải cách. 26 Do chính sách thị trường lao động gây chia rẽ như thế nào đối với SPD, xu hướng này khiến họ dễ dàng không hành động. Tuy nhiên, khi tỷ lệ thất nghiệp bắt đầu tăng mạnh vào cuối năm 2001, chính phủ - đang đối mặt với cuộc bầu cử năm 2002 - đã phải ứng phó, và chính “những người hiện đại hóa” SPD đã dẫn đầu. Cái gọi là đạo luật Job-Aqtiv , được thông qua vào cuối năm 2001, nhấn mạnh hơn vào việc tái hòa nhập những người thất nghiệp vào thị trường lao động bình thường. 27 Nhiều yếu tố của đạo luật Job-Aqtiv đã được tìm thấy trong Chiến lược việc làm châu Âu của EU, khiến chúng dễ dàng hợp pháp hơn về mặt chính trị trong mắt các cử tri SPD vốn cảnh giác với cải cách. 28

Thảo luận về cải cách thị trường lao động trước năm 2002 tập trung vào “Liên minh vì việc làm” của các công ty. Liên minh đã được thành lập dưới chính phủ trung hữu trước đây của Helmut Kohl với hy vọng tạo ra sự đồng thuận về cải cách nhưng đã bị phá vỡ, khiến chính phủ Kohl mạo hiểm đơn phương theo đuổi một số cải cách vào năm 1997-98. Cả nội dung của những cải cách đó và việc chính phủ phá vỡ mô hình hoạch định chính sách dựa trên sự đồng thuận truyền thống của Đức trong lĩnh vực xã hội đã góp phần khiến nước này thất bại trong cuộc bầu cử vào năm sau. Do đó, Liên minh đã được hồi sinh bởi chính phủ SPD-Green, nhưng nó mang lại rất ít kết quả. 29 Chính phủ, bản thân bị chia rẽ về chính sách thị trường lao động, đã có rất ít khả năng cung cấp cho các công đoàn để đổi lấy những nhượng bộ về tính linh hoạt của thị trường lao động, đặc biệt là khi chính phủ đã đảo ngược các cải cách của những người tiền nhiệm mà không đòi hỏi bất kỳ sự trao đổi nào . Hơn nữa, những nỗ lực của chính phủ nhằm đảm bảo điều tiết tiền lương trong giai đoạn 2000-2001 cũng gây khó khăn cho việc gây áp lực lên các công đoàn về các vấn đề cơ cấu. 30 Về phần mình, các đối tác xã hội có rất ít lý do để mặc cả, vì sự chia rẽ nội bộ của SPD và sự kiểm soát của phe đối lập đối với Bundesrat có nghĩa là có rất ít triển vọng về hành động đơn phương của chính phủ nếu Liên minh không đưa ra được các đề xuất phù hợp. 31

Một điều gây khó khăn cho việc đạt được thỏa thuận về các biện pháp giải quyết tình trạng thất nghiệp là không có chẩn đoán chung nào được chấp nhận về gốc rễ của các vấn đề việc làm ở Đức. 32 Quan điểm chủ đạo của cánh tả SPD và các công đoàn là nguyên nhân gốc rễ của thất nghiệp là do nhu cầu không đủ và giải pháp nằm ở việc tăng chi tiêu công để thu hẹp khoảng cách sản lượng. Những người khác xem vấn đề về cơ bản là cấu trúc. 33 Tuy nhiên, đã có sự bất đồng về bản chất của các vấn đề cấu trúc liên quan. Một số người trong phong trào công đoàn, SPD và Bộ Lao động và các vấn đề xã hội đã đưa ra lập luận về “lao động gộp” tập trung vào việc phân phối công việc có sẵn. 34 Các phân tích cấu trúc khác tập trung vào quy mô của nêm thuế đánh vào lao động (trọng tâm của các nhà vận động hành lang kinh doanh), tính cứng nhắc của tiền lương, mức lương bảo lưu cao do hệ thống phúc lợi tạo ra và các rào cản đối với tăng trưởng việc làm trong khu vực dịch vụ sử dụng nhiều lao động.

Quy trình chính sách: xây dựng

Việc tìm kiếm các giải pháp

Đầu năm 2002, chính phủ, đối mặt với một trận chiến khó khăn trong cuộc tổng tuyển cử sắp tới, đã lợi dụng vụ bê bối xung quanh BA để phá vỡ thế bế tắc trong Liên minh vì Việc làm và thúc đẩy cải cách thị trường lao động quan trọng. Tiết lộ rằng BA đã thổi phồng số liệu thống kê một cách ngoạn mục về thành công của họ trong việc tạo công ăn việc làm cho những người lao động thất nghiệp không chỉ làm mất uy tín của cơ quan mà còn gây ảnh hưởng xấu đến Bộ Lao động và các đối tác xã hội, những người chịu trách nhiệm giám sát nó. 35 Không còn có thể phủ nhận nhu cầu cải cách. Để đối phó với vụ bê bối, chính phủ đã biến ban quản lý tình nguyện của BA, do các đối tác xã hội chi phối, thành một ban giám sát không có chức năng điều hành và thành lập một ban quản lý BA mới, bao gồm các chuyên gia và hoạt động theo các quy tắc tương tự trên sự tách biệt giữa quyền điều hành và giám sát áp dụng cho các công ty niêm yết. 36 Thủ tướng Schroder sau đó đã chỉ định một ủy ban dưới quyền của Tiến sĩ Hartz để phát triển tầm nhìn cho vai trò và tổ chức tương lai của BA, bao gồm các kế hoạch để thực hiện tầm nhìn đó.

Nhóm 15 thành viên được chọn bởi Tiến sĩ Hartz, hợp tác chặt chẽ với văn phòng Thủ tướng. 37 Nó bao gồm hai chuyên gia học thuật (một giáo sư luật và một nhà khoa học chính trị), hai thành viên công đoàn 38 và một đại diện của tổ chức người sử dụng lao động. Các thành viên còn lại được rút ra từ các cố vấn quản lý, hội đồng quản trị công ty và giới chính trị. Không có ai từ DGB, BDA, BDI hay bộ lao động. Do đó, thành phần của ủy ban đánh dấu một sự khởi đầu nổi bật - và có chủ ý - khỏi cơ chế ba bên của Liên minh. Cũng có ý nghĩa quan trọng là sự vắng mặt của đại diện của các đảng đối lập hoặc cánh “truyền thống” của SPD. Khi đó, bất chấp thành phần kỹ trị của nó, ủy ban là một công cụ mang tính chính trị cao. Mục đích của nó là đưa vào cuộc tranh luận về chính sách một loạt các biện pháp có thể làm giảm đáng kể tỷ lệ thất nghiệp và làm như vậy theo cách có thể giành được sự chấp nhận của công chúng. Trên thực tế, vai trò của ủy ban là điều hành rủi ro cho chính phủ, thể hiện rõ ràng vào tháng 6 khi chính Tiến sĩ Hartz tiết lộ kết luận sơ bộ của mình với báo chí để thử phản ứng của công chúng. 39 Tin tức về việc Ủy ban đang cân nhắc giảm thời hạn của các khoản trợ cấp thất nghiệp liên quan đến thu nhập đã gây ra sự phản đối mạnh mẽ của công đoàn và đề xuất này đã bị loại bỏ khỏi báo cáo cuối cùng. 40 Mặc dù ủy ban, với sự hậu thuẫn của Thủ tướng, giải thích nhiệm vụ cải cách BA của mình khá rộng rãi, nhưng những người có quyền phủ quyết trong và ngoài ủy ban đảm bảo rằng một số điều cấm kỵ nhất định được tuân thủ: ủy ban không giải quyết các vấn đề như thương lượng tập thể, bảo vệ việc làm hoặc rào cản gia nhập ngành thủ công mỹ nghệ. 41 Thay vào đó, nó tập trung vào chính sách đối với người thất nghiệp, một sự nhấn mạnh, mặc dù đôi khi gây tranh cãi, nhưng không gây ra loại xung đột về quyền lợi đặc lợi mà một cuộc tấn công nhằm vào việc bảo vệ những “người trong cuộc” được tuyển dụng sẽ kéo theo.

Khuyến nghị của Hartz

Báo cáo cuối cùng, được cấu trúc thành 13 mô-đun, bao gồm nhiều đề xuất phản ánh nhiều chủ thể tham gia và những đánh giá khác nhau của họ về nguyên nhân thất nghiệp (Bảng 10.1). Nhiều đề xuất đã được tranh luận từ lâu ở Đức và đã được cộng đồng chuyên gia chấp nhận rộng rãi, bao gồm một số đề xuất được rút ra từ Chiến lược Việc làm Châu Âu và Chiến lược Việc làm của OECD. Tuy nhiên, những người khác mới hơn và phản ánh quan điểm của các nhà quản lý và tư vấn trong ủy ban, đặc biệt là mối quan tâm của họ đối với sự thay đổi kỹ thuật trong các tổ chức phức tạp. Điều này đặc biệt rõ ràng trong các đề xuất liên quan đến tương lai của BA. Một đổi mới quan trọng là quy định rằng cần phải có một đánh giá hậu kỳ có hệ thống về tất cả các biện pháp được thực hiện như một phần của cải cách.

Bảng 10.1. Các khuyến nghị chính của Ủy ban Hartz

Tạo việc làm  Cải thiện vị trí Cải cách BA

1.

Giới thiệu các “Cơ quan Dịch vụ Cá nhân” ở mỗi quận văn phòng việc làm,

1.

2.

Thành lập các trung tâm việc làm khắp 1. cả nước,

đơn giản hóa luật lao động, sử dụng

Đơn giản hóa các công cụ thúc đẩy việc làm và tăng cường cạnh tranh,

2.

xúc tiến việc làm bán thời gian

nhóm tư vấn, và giới thiệu 2.

sáp nhập thất nghiệp

trong các dịch vụ gia đình (“công việc nhỏ”),

yêu cầu thông báo cho việc sa thải và từ chức,

phúc lợi và phúc lợi, và

3.

giới thiệu việc làm tự do hoặc

việc làm gia đình như một hình thức mới

3.

mở rộng khả năng có con  3.

tổ chức hiệu quả hơn

lao động được hỗ trợ bởi thuế

cơ sở chăm sóc ban ngày,

quy trình công việc và các hoạt động kiểm soát

ưu đãi và trợ cấp trong tối đa ba năm (“ Ich-AG ”),

4.

thắt chặt các điều kiện theo đó các cá nhân có thể từ chối công việc

tại BA.

4.

giới thiệu các khoản vay lãi suất thấp “Job Floater” để đảm bảo cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ

cung cấp,

đầu tư vào công việc mới và tuyển dụng những cá nhân thất nghiệp trước đây, và

5.

đảo ngược nghĩa vụ chứng minh đối với các trường hợp liên quan đến việc từ chối lời mời làm việc và thiết lập các biện pháp trừng phạt linh hoạt,

5.

giới thiệu việc làm của công ty "bảng cân đối kế toán" và

6.

xúc tiến đào tạo và

thanh toán tiền thưởng từ

việc làm cho thanh niên và

hệ thống bảo hiểm thất nghiệp để

7.

phát triển hệ thống “cầu nối”

những người có việc làm tích cực

việc làm cho người cao tuổi

phát triển.

liên quan đến các khoản trợ cấp cho những người lao động lớn tuổi chấp nhận công việc được trả lương thấp hơn hoặc nghỉ hưu sớm.

Nguồn : Ủy ban Hartz (2002), “Tóm tắt: Các dịch vụ hiện đại trên thị trường lao động”, Ủy ban về các dịch vụ hiện đại trên thị trường lao động, tháng 8.

Ủy ban đã đề xuất cơ cấu lại BA để tập trung công việc của mình vào vị trí công việc rõ ràng hơn thay vì chỉ trả tiền trợ cấp. Lập hồ sơ cá nhân và tư vấn cho người tìm việc trở thành một chức năng cốt lõi của nhân viên BA, trong khi các phiếu đào tạo và các biện pháp gần như thị trường khác sẽ được giới thiệu để nâng cao hiệu quả của các dịch vụ BA và ngăn chặn sự hình thành các loại quan hệ nội bộ không chính thức mà các nhà phê bình được cho là tồn tại giữa BA và các nhà cung cấp đào tạo và các dịch vụ khác. Một mạng lưới các Cơ quan Dịch vụ Nhân sự (PSA) mới hoạt động như các cơ quan việc làm tạm thời, coi những người thất nghiệp là khách hàng sắp xếp công việc hơn là những người nhận trợ cấp thụ động. Bất kỳ ai vẫn thất nghiệp sau sáu tháng sẽ được PSA tuyển dụng và thuê cho các công ty trong thời gian ngắn, mặc dù với mức giá do công đoàn thương lượng. Bản thân các PSA có thể vẫn thuộc khu vực công hoặc được thành lập như các doanh nghiệp tư nhân thực hiện công việc hợp đồng cho nhà nước.

Sự nhấn mạnh vào kích hoạt này cũng được phản ánh trong các đề xuất nhằm tăng áp lực lên những người thất nghiệp tìm kiếm việc làm lại. Các điều kiện theo đó những người thất nghiệp có thể từ chối lời mời làm việc sẽ được thắt chặt hơn, và từ đó trở đi họ sẽ phải chịu trách nhiệm chứng minh để biện minh cho việc từ chối của mình. Ủy ban đề xuất rằng các cá nhân sẽ phải đối mặt với việc cắt giảm lợi ích nếu họ từ chối nhận công việc mà không có cơ sở thích hợp để làm như vậy hoặc, trong trường hợp là những người trẻ tuổi, độc thân, chuyển nơi làm việc. 42 Đồng thời, báo cáo đề xuất một số biện pháp, bao gồm các hình thức trợ cấp khởi nghiệp mới và các loại trợ cấp lương khác nhau, để giúp người nhận lao động trở lại làm việc, cùng với các đề xuất khuyến khích các hình thức việc làm phi tiêu chuẩn khác nhau. 43 Ủy ban Hartz cũng tán thành một đề xuất cải cách lợi ích đã được thảo luận trong một thời gian và đã được nghiên cứu bởi một ủy ban về cải cách tài chính thành phố. Ủy ban đã đề xuất giữ nguyên lợi ích UI ban đầu (họ không phục hồi đề xuất rút ngắn thời hạn của UI), đồng thời thay thế UA cũ bằng một lợi ích tỷ lệ cố định mới được thử nghiệm theo phương tiện, cũng sẽ chi trả cho những người nhận SA được đánh giá là phù hợp với công việc. 44 Điều này sẽ làm giảm đáng kể thời gian hưởng lợi liên quan đến thu nhập trước đó.

Cả cách trình bày và thời gian của báo cáo Hartz đều đóng một vai trò quan trọng trong việc định hình sự tiếp nhận ban đầu của nó. Được phát hành chỉ sáu tuần trước cuộc bầu cử, tài liệu dài 340 trang có chút giống với nguyên mẫu của một báo cáo của chính phủ, về văn phong, bố cục hoặc cấu trúc: bản tóm tắt đọc giống một bản tuyên ngôn hơn, kết thúc như nó đã làm với lời kêu gọi “các chuyên gia của quốc gia” để đưa ra các đề xuất nhằm giảm tỷ lệ thất nghiệp, và nó dường như nhằm vào giới truyền thông và công chúng hơn là giới tinh hoa chính sách. 45 Thủ tướng Schroder ngay lập tức tán thành các khuyến nghị của ủy ban và, với chiến dịch bầu cử quốc hội đang diễn ra tốt đẹp, cả công đoàn và cánh tả của SPD ở một mức độ nào đó buộc phải tuân theo sự chỉ đạo của ông, mặc dù thực tế là nhiều người ở phe cánh tả đã có những nghi ngại về đề xuất. Nếu làm khác đi sẽ làm tổn hại đến triển vọng bầu cử của SPD. 46 Trong bất kỳ trường hợp nào, quyết định của Ủy ban về việc hủy bỏ đề xuất giảm thời gian hưởng trợ cấp thất nghiệp đã giúp các công đoàn dễ dàng chấp nhận phần còn lại của gói trợ cấp. 47 Các nhóm kinh doanh tỏ ra kém nhiệt tình hơn nhiều, lập luận rằng các đề xuất đã bị giảm bớt dưới áp lực của công đoàn và họ đã không giải quyết được các vấn đề thực sự quan trọng, chẳng hạn như thuế đối với lao động. 48

Quy trình chính sách: áp dụng

Sau khi được bầu lại, chính phủ đã nhanh chóng thúc đẩy luật pháp dựa trên các khuyến nghị của Hartz thông qua quốc hội. Giành được quyền bầu cử để cải cách, các nhà lãnh đạo SPD rất muốn sử dụng giai đoạn ngay sau bầu cử để thúc đẩy cải cách, và tình hình kinh tế xấu đi càng làm tăng thêm tính cấp bách của vấn đề: tăng trưởng không tăng như mong đợi, và thất nghiệp tiếp tục tăng lên, đạt gần 4,5 triệu vào đầu năm 2003. Việc làm giảm xuống mức thấp nhất trong một thập kỷ. Những diễn biến này đã củng cố những người trong liên minh ủng hộ cải cách. Một nhóm chỉ đạo cấp cao nhất về việc thực hiện các khuyến nghị của Hartz đã được thành lập dưới sự chỉ đạo của chính ông Schroder và bao gồm Tiến sĩ Hartz, người đứng đầu Văn phòng Thủ tướng Liên bang, và Bộ trưởng Bộ Kinh tế và Lao động mới, Wolfgang Clement. Điều này phản ánh tầm quan trọng của chính phủ đối với hành động nhanh chóng đối với các đề xuất. 49 Bằng cách sáp nhập Bộ Lao động và Các vấn đề Xã hội, với định hướng chính sách xã hội chủ yếu là truyền thống, vào Bộ Kinh tế và Công nghệ tự do hơn, chính phủ đã đặt chính sách thị trường lao động vào trung tâm của chương trình nghị sự kinh tế trong khi loại bỏ Bộ Lao động như một cơ quan trung tâm phản đối cải cách tiềm tàng. Nó cũng mang lại cho ông Clement sự nổi bật và quyền lực cần thiết để thúc đẩy cải cách. 50 Ngoài ra, phần lớn công việc liên quan đến việc soạn thảo luật về tái cơ cấu UA và SA được thực hiện bởi một nhóm công tác thuộc Ủy ban Cải cách Tài chính Thành phố, nhóm này tập hợp đại diện của các thành phố và quận, Lander, các cơ quan liên bang khác nhau . các bộ ngành và các đối tác xã hội.

Quyết định gói nhiều khuyến nghị trong báo cáo thành bốn dự luật phức tạp (Hộp 10.2) phản ánh rõ hơn mong muốn của chính phủ nhằm hợp lý hóa quy trình nghị viện và tránh những cuộc chiến bất tận về các biện pháp cá nhân không được lòng dân. Mặc dù chính phủ đã được bầu lại với cam kết thực hiện tất cả các khuyến nghị của Hartz, nhưng nhiều khuyến nghị trong số đó đã bị loại bỏ hoặc sửa đổi đáng kể khi các quan chức chính phủ chuẩn bị các dự luật. 51 Điểm khác biệt quan trọng nhất - và gây tranh cãi - so với các khuyến nghị của Hartz liên quan đến trợ cấp thất nghiệp: mặc dù ủy ban đã từ bỏ ý tưởng này, chính phủ vẫn tiếp tục với đề xuất rút ngắn thời gian hưởng trợ cấp thất nghiệp liên quan đến thu nhập. Mặc dù đã có sự đồng ý rộng rãi về việc chuyển tất cả những người nhận trợ cấp có thể tuyển dụng được ( tức là những người thuộc UA và SA) sang một trợ cấp tỷ lệ cố định mới, nhưng việc giảm thời hạn của UI đã bị tranh cãi gay gắt. Cải cách nhằm mục đích kích thích quá trình tái hòa nhập của những người nhận trợ cấp được trang bị tốt nhất để tái gia nhập lực lượng lao động bằng cách hạ thấp mức lương đặt trước trên thực tế của họ . Tuy nhiên, những người chỉ trích cho rằng nó sẽ dẫn đến tình trạng nghèo đói gia tăng, đặc biệt là ở trẻ em và phần lớn công chúng chấp nhận điều này, coi Hartz IV là một nỗ lực nhằm cắt giảm lợi ích cho các nhóm dễ bị tổn thương trong thời kỳ suy thoái nghiêm trọng. 52 Một yếu tố nữa của cuộc cải cách Hartz IV, phần lớn bị giới truyền thông và công chúng bỏ qua, liên quan đến việc giảm tỷ lệ rút trợ cấp cho những người thất nghiệp dài hạn: trước đây, tỷ lệ này là 100% trong một dải thu nhập kiếm được rộng, nghĩa là những người nhận những người đã nhận bất kỳ công việc nào bị mất quyền lợi của họ. Việc đưa ra tỷ lệ rút tiền theo từng giai đoạn làm giảm nguy cơ việc làm sẽ không hấp dẫn về mặt tài chính. 53

Trên thực tế, mặc dù rõ ràng là nhiều người nhận lợi ích sẽ bị giảm trợ cấp hơn là tăng, nhưng hậu quả phân phối của cải cách rất phức tạp và không hoàn toàn có thể dự đoán được. Đề xuất mới mang lại một số lợi thế cho những người nhận SA, những người từ đó sẽ được tiếp cận với các dịch vụ của thị trường lao động và cũng sẽ được đưa vào hệ thống lương hưu. 54 Ngoài ra, lợi ích mới sẽ có sẵn cho một số người không thể truy cập SA, do kiểm tra phương tiện nghiêm ngặt hơn. 55 Công thức trợ cấp ngụ ý tăng trợ cấp cho nhiều gia đình nghèo, đặc biệt là các gia đình đơn thân. Tuy nhiên, nó ảnh hưởng nặng nề đến các nhóm khác, đặc biệt là những người độc thân không có người phụ thuộc và những người trước đây có thu nhập tương đối cao. 56 Những người lao động lớn tuổi bị mất nhiều nhất, vì họ có xu hướng có thu nhập trong quá khứ cao hơn, ít người phụ thuộc hơn, lịch sử đóng góp lâu hơn và thời gian đủ điều kiện tham gia UB I dài hơn. Trên thực tế, Hartz IV đã đe dọa một phương tiện được sử dụng rộng rãi để chuyển những người lao động lớn tuổi sang làm việc sớm 57

sự nghỉ hưu.

Bốn dự luật đã được thông qua trong vòng hai năm kể từ khi báo cáo xuất hiện. Hai đạo luật đầu tiên đề cập đến những yếu tố ít gây tranh cãi nhất trong các đề xuất của Hartz, đã nhanh chóng được thông qua vào mùa thu năm 2002, phản ánh động lực cải cách mạnh mẽ tồn tại sau vụ bê bối BA và chiến thắng trong cuộc bầu cử của chính phủ. 58 Dự luật thứ ba và thứ tư trở thành trọng tâm trong chiến lược cải cách kinh tế rộng lớn hơn “Chương trình nghị sự 2010” của chính phủ, được công bố vào tháng 3 năm 2003. Tuy nhiên, Chương trình nghị sự 2010 bao gồm các biện pháp vượt ra ngoài các khuyến nghị của Hartz, và nó đã gây ra sự phản đối đáng kể từ các công đoàn và phe cánh tả SPD . Đồng thời, chính phủ đang trải qua sự suy giảm nhanh chóng về mức độ phổ biến của nó, sự sụt giảm ban đầu dường như là do tình hình kinh tế nhiều hơn là do các đề xuất cải cách nhưng điều đó vẫn khiến việc thúc đẩy luật Hartz trở nên khó khăn hơn. 59 Hơn nữa, theo thời gian, sự phản đối chính phủ tập trung vào các yếu tố của Chương trình nghị sự 2010, đặc biệt là Hartz IV. 60 Tuy nhiên, việc thông qua Hartz III vẫn tương đối suôn sẻ, vì nó không cần sự chấp thuận của Bundesrat do phe đối lập kiểm soát và vì sự chú ý tập trung vào cải cách phúc lợi Hartz IV gây tranh cãi hơn nhiều.

Hộp 10.2. “Luật Hartz”

Bốn luật liên bang mới đã được thông qua trong năm 2002-03 theo báo cáo của Ủy ban Hartz:

1.         Hartz I (tháng 12 năm 2002) bao gồm: việc thành lập cái gọi là “Cơ quan Dịch vụ Nhân sự” trên khắp nước Đức; cải cách Luật Việc làm tạm thời và Cho thuê lao động; yêu cầu đăng ký sớm ngay cả khi thất nghiệp sắp xảy ra; các quy tắc chặt chẽ hơn để đảm nhận việc làm “hợp lý”; chuyển trách nhiệm chứng minh liên quan đến lời mời làm việc bị từ chối cho người tìm việc; và giới thiệu các chứng từ đào tạo.

2.         Hartz II (tháng 12 năm 2002) bao gồm: cung cấp các lợi ích mới cho các doanh nghiệp mới thành lập ( Ich-AG ); cải cách pháp luật về các mối quan hệ việc làm nhỏ (“mini-job”); 1 khuyến mại dịch vụ hộ gia đình; chuẩn bị tổ chức Trung tâm việc làm kết hợp dịch vụ việc làm và phúc lợi xã hội; và tổ chức lại BA nhằm biến nó thành một nhà cung cấp dịch vụ hiệu quả hơn.

3.         Hartz III (tháng 10 năm 2003) tiếp tục cải cách BA 2 để tập trung các hoạt động rõ ràng hơn vào việc tái hòa nhập của những người thất nghiệp và đưa ra một số thay đổi trong các quy định về hưu trí một phần. Yếu tố gây tranh cãi nhất của dự luật này là điều khoản cho phép BA cắt giảm lợi ích lên tới 30% nếu người nhận trợ cấp thất nghiệp từ chối lời mời làm việc mà không có đủ cơ sở để làm như vậy.

4.         Hartz IV (tháng 7 năm 2004) cơ cấu lại trợ cấp thất nghiệp. Quyền hưởng trợ cấp thất nghiệp liên quan đến thu nhập cũ (từ đó được gọi là trợ cấp thất nghiệp I hoặc UB I) bị giới hạn tối đa là 12 tháng đối với những người dưới 55 tuổi và 18 tháng đối với người lao động lớn tuổi. Sau đó, những người thất nghiệp đủ điều kiện nhận trợ cấp thất nghiệp tỷ lệ cố định mới II (UB II). Hartz IV cũng thắt chặt hơn nữa định nghĩa về một công việc “hợp lý”. 61 (Bản thân luật Hartz IV không rút ngắn thời hạn của UB I, và như đã lưu ý ở trên, Ủy ban Hartz đã tránh đưa ra khuyến nghị như vậy. Tuy nhiên, biện pháp này đã được thông qua cùng lúc với Hartz IV, trong một Đạo luật Cải cách Thị trường Lao động riêng biệt, và do đó nó được đồng nhất với Hartz IV trong các cuộc tranh luận công khai về vấn đề này.)

1.      Luật này đã nâng giới hạn đối với công việc được trả lương thấp được miễn đóng góp an sinh xã hội và đưa ra quy mô đóng góp ngày càng tăng đối với thu nhập từ 400 EUR đến 800 EUR một tháng.

2.       Do đó, đổi tên thành Bundesagentur fur Arbeit hoặc Cơ quan Lao động Liên bang.

Tất cả bốn dự luật đã được sửa đổi trong quá trình thông qua của họ. Đối với Hartz I, vấn đề gây tranh cãi nhất là tự do hóa công việc đại lý tạm thời mà việc tạo ra các PSA sẽ đòi hỏi. 62 Các công đoàn có xu hướng coi bất kỳ sự nới lỏng nào đối với những hạn chế rất nghiêm trọng hiện có đối với hình thức tuyển dụng này là mối đe dọa đối với các thành viên cốt lõi của họ, nhưng mặt khác, họ lại đóng rất ít vai trò trong việc điều chỉnh công việc đại lý tạm thời, phần lớn là do những người lao động tham gia không được tổ chức. 63 và bởi vì có rất ít phạm vi đồng quyết định liên quan đến tạm thời. 64 Chính phủ đã giành được sự chấp nhận của công đoàn về việc loại bỏ nhiều hạn chế đối với việc sử dụng công việc tạm thời bằng cách lần đầu tiên đồng ý đưa ra thương lượng tập thể giữa các đối tác xã hội trong lĩnh vực này. Có lẽ thay đổi quan trọng nhất trong Hartz II là việc mở rộng, theo sự kiên quyết của Thượng viện , các điều khoản cho cái gọi là “công việc nhỏ”: ngưỡng thu nhập cho các hình thức việc làm cận biên này đã được tăng lên và chúng không bị giới hạn ở các công việc trong nước. dịch vụ như đề xuất ban đầu.

Một số nhượng bộ đã được thực hiện đối với cánh tả của SPD và các công đoàn khi Hartz III và IV thông qua Bundestag : những nhượng bộ này bao gồm một số điều khoản làm suy yếu các yêu cầu về tính khả dụng của công việc trong các dự luật, đặc biệt là đối với những người lao động lớn tuổi và thực hiện kiểm tra phương tiện. đối với UB II ít nghiêm ngặt hơn. 65 Bản thân một số cải cách đối với BA cũng gặp phải sự phản đối ở Bundestag và từ cả công đoàn và tổ chức của người sử dụng lao động, ít nhất một phần là do lo ngại rằng cải cách sẽ dẫn đến giảm tài trợ cho các chương trình giáo dục nâng cao của chính họ. Tuy nhiên, một số nhượng bộ quan trọng nhất đối với Hartz IV đã bị đảo ngược trước sự khăng khăng của đa số Bundesrat trung hữu khi ủy ban hòa giải giải quyết những khác biệt giữa hai viện. 66 Về vấn đề này và các vấn đề khác, rõ ràng là sự kiểm soát của đảng chia rẽ đối với quốc hội liên bang thực sự có thể giúp ích cho những người ủng hộ cải cách trong chính phủ, bằng cách hạn chế phạm vi nhượng bộ đối với cánh tả SPD hoặc các công đoàn.

Mặc dù gây nhiều tranh cãi, nhưng việc cắt giảm thời hạn của UB I đã không gây ra bất kỳ sự huy động quy mô lớn nào trong giai đoạn nghị viện của nó. Các công đoàn phản đối cải cách phúc lợi, vốn đe dọa gây áp lực giảm lương, nhưng họ tập trung chủ yếu vào việc chống lại những thay đổi được đề xuất đối với luật bảo vệ việc làm và hệ thống thương lượng tập thể đã được đưa ra như một phần của Chương trình nghị sự 2010.67 Trên thực tế, các công đoàn những vấn đề khó giải quyết nhất trong suốt quá trình Hartz IV thông qua liên quan đến việc phân bổ trách nhiệm tài chính và hành chính giữa các cấp chính quyền. Hỗ trợ thất nghiệp đã được quản lý bởi BA, trong khi SA được xử lý bởi các thành phố. Chính phủ ủng hộ việc quản lý toàn bộ UB II mới của liên bang, nhưng các đảng trung hữu thống trị Bundesrat đã tranh cãi về việc quản lý nó ở cấp thành phố. Bản thân các hiệp hội của các thành phố và quận không thể thống nhất một lập trường chung, bởi vì các loại chính quyền địa phương khác nhau có xu hướng đối mặt với các điều kiện thị trường lao động khác nhau. 68 Sau nhiều tháng đàm phán, một thỏa hiệp đã đạt được, liên quan đến việc phân chia trách nhiệm hành chính khá phức tạp giữa BA và các văn phòng phúc lợi xã hội địa phương. Những vấn đề này cuối cùng đã được quy định trong Đạo luật Lựa chọn Thành phố riêng biệt. Khoảng 69 thành phố được miễn trừ điều này và được phép đi một mình.

Chiến lược truyền thông của chính phủ

Bản thân phần trình bày đầu tiên của báo cáo Hartz đã là một bài tập quan hệ công chúng lớn - và đối với Đức, là một bài tập khác thường. Cả ngôn ngữ của báo cáo và cách mà Tiến sĩ Hartz công bố nó đều chưa từng có tiền lệ đối với một ủy ban chính thức, và họ đã thành công trong việc tạo ra sự đưa tin rộng rãi và được báo chí ủng hộ rộng rãi. Điều này giúp chính phủ dễ dàng xúc tiến nhanh chóng với cặp dự luật đầu tiên. Tuy nhiên, khi quá trình cải cách diễn ra, có hai sai sót trong giao tiếp, cả hai đều làm tổn hại đến uy tín của chính phủ trước công chúng.

• Người ta đã làm rất ít để giải thích cuộc cải cách Hartz IV gây tranh cãi cho công chúng nói chung hoặc cho những người sẽ bị ảnh hưởng trực tiếp bởi nó. Sự thiếu sót này đã góp phần trực tiếp vào làn sóng phản đối nổ ra khi Hartz IV được thực hiện. Đáng chú ý, các cuộc biểu tình rộng rãi chống lại Hartz IV đã bắt đầu không phải khi nó được thông qua mà sau khi chính phủ gửi một bảng câu hỏi dài 16 trang cho những người nhận trợ cấp hiện có để đánh giá tính đủ điều kiện của họ theo các quy tắc mới. Bảng câu hỏi khiến nhiều người sợ hãi và bối rối, đồng thời làm nảy sinh những tin đồn và quan niệm sai lầm về những gì cuộc cải cách sẽ đòi hỏi. 69 Công việc nghiêm túc về chiến dịch truyền thông cho cải cách chỉ bắt đầu sau khi các cuộc biểu tình bắt đầu.

• Hartz IV đã thay đổi một cách hiệu quả thước đo tỷ lệ thất nghiệp, bởi vì nó bao gồm vài trăm nghìn người nhận SA trước đây trong số liệu thống kê của BA. Vào tháng 11 năm 2004, BA cảnh báo rằng điều này có thể đẩy con số chưa điều chỉnh về số người thất nghiệp đã đăng ký lên trên 5 triệu người, một ngưỡng nhạy cảm về mặt chính trị. 70 Tuy nhiên, có rất ít nỗ lực để giải thích trước hiệu ứng thống kê này cho báo chí hoặc công chúng. Kết quả là, khi con số tiêu đề vượt mốc 5 triệu vào tháng 2 năm 2005, vị thế công chúng của chính phủ bị ảnh hưởng. Tác động tâm lý của con số này được cho là đã góp phần vào thất bại bầu cử của SPD trong một số cuộc bầu cử cấp bang vào đầu năm 2005.71

Quy trình chính sách: thực hiện

BA chịu trách nhiệm trực tiếp thực hiện hầu hết các biện pháp có trong Hartz I-III và luật liên quan. Các cơ quan khác đóng vai trò chủ yếu là công ty con. Mặc dù thời gian thực hiện đôi khi rất ngắn, nhưng việc thực hiện hầu hết các biện pháp này tương đối suôn sẻ. Điều này phản ánh ít nhất ở một mức độ nào đó những tiến bộ đạt được trong việc đại tu công tác quản lý của cơ quan, cơ quan này thực sự đã tự định hướng lại về cơ bản theo hướng sắp xếp thay vì hỗ trợ thụ động. 72 Việc giới thiệu các phiếu đào tạo và sàng lọc tốt hơn cũng như phân công các cá nhân tham gia các chương trình đã dẫn đến sự thay đổi rõ rệt về mô hình và kết quả đào tạo. 73 Cũng có bằng chứng rõ ràng rằng các yêu cầu khắt khe hơn về tình trạng sẵn sàng làm việc đang được áp dụng, mặc dù có sự khác biệt đáng kể về mức độ nghiêm ngặt mà các cơ quan lao động địa phương khác nhau thực thi. 74 Tuy nhiên, các yếu tố khác của gói gặp khó khăn nghiêm trọng. Với một loạt các biện pháp khác nhau được bao gồm trong luật và tốc độ mà chúng được thực hiện, điều này hầu như không gây ngạc nhiên. Chỉ riêng vấn đề nhân sự đã nổi lên như một vấn đề quan trọng trong vài năm đầu tiên, vì các nhiệm vụ mới được giao cho BA ban đầu dẫn đến khối lượng công việc cực kỳ cao cho các cố vấn sắp xếp công việc. 75 Một trong những yếu tố quan trọng nhất cần được thực hiện là yêu cầu đánh giá sau cải cách một cách có hệ thống: vài chục viện nghiên cứu hàng đầu đã tham gia vào quá trình đánh giá cải cách, tạo cơ sở cho các nhà hoạch định chính sách xem xét nên mở rộng ở đâu và ở đâu. có lẽ để cắt giảm, các biện pháp thực hiện. 76

Các PSA đã có một khởi đầu rất khó khăn và ở hầu hết các nơi không nổi lên như những tác nhân đặc biệt quan trọng trên thị trường lao động. Đến năm 2006, nhiều văn phòng lao động đã giảm bớt sự phụ thuộc vào PSA. 77 Tác động thực sự của luật liên quan đến PSA bắt nguồn từ việc tự do hóa công việc đại lý tạm thời mà nó đòi hỏi. Bất chấp sự e ngại của họ về biện pháp này, các công đoàn trực thuộc DGB đã nhanh chóng ký kết các thỏa thuận tập thể với hai tổ chức của người sử dụng lao động lớn trong ngành - đại diện cho lợi ích của công ty đầu tiên trong công việc đại lý tạm thời ở Đức. 78 Đây là một thành tựu thực thi quan trọng, vì nếu không có thỏa ước tập thể, luật sẽ yêu cầu đối xử bình đẳng với người lao động tạm thời ngay từ ngày đầu tiên làm việc, khiến nhiều người trong số họ bị định giá ngoài thị trường một cách hiệu quả. Kết quả là công việc đại lý tạm thời tăng trưởng rất nhanh; tỷ lệ của nó trong tổng số việc làm, 79 mặc dù nhỏ, đã tăng gần 70% trong giai đoạn 2003-06. 80 Vì vậy, trong khi việc tự do hóa công việc đại lý tạm thời được bắt đầu bên ngoài hệ thống thương lượng của các công ty, việc thực hiện cải cách phụ thuộc vào sự hợp tác của các đối tác xã hội. 81

Hartz IV đặt ra thách thức thực hiện lớn nhất. 82 Về mặt kỹ thuật, cải cách phúc lợi phức tạp một cách bất thường, đòi hỏi phải thành lập các cơ quan chung mới, soạn thảo các quy định chi tiết quản lý hoạt động của họ, phát triển phần mềm mới và đào tạo nhân viên để vận hành hệ thống mới. Tất cả điều này phải được thực hiện trong khoảng sáu tháng để giới thiệu lợi ích mới đúng hạn. Mặc dù có những vấn đề đáng kể, nhưng việc chi trả trợ cấp vẫn tiếp tục mà không bị gián đoạn. Điều đáng chú ý là các cuộc biểu tình chống Hartz bắt đầu vào mùa hè năm 2004 đã nhanh chóng lắng xuống khi chế độ mới được thi hành, một phần vì tác động của nó ít hà khắc hơn nhiều người lo ngại. Trong khi khoảng một nửa số người nhận UA hoặc SA đã bị giảm trợ cấp, có lẽ một phần ba đã nhận được trợ cấp cao hơn sau cải cách.

Việc loại bỏ UA liên kết với thu nhập không giới hạn có nghĩa là mức độ hào phóng tổng thể của hệ thống, được đo bằng thước đo tóm tắt của OECD về các quyền lợi được hưởng, đã giảm nhiều hơn so với hầu hết các thành viên OECD trong giai đoạn 2003-2005. 83 Hầu hết những người thua cuộc là những người từng nhận UA ở phương Đông; những người nhận SA trước đây, những người đã đạt được khi chuyển sang UB II, phần lớn ở phương Tây, cũng như hầu hết số lượng lớn những người yêu cầu mới, những người trước đây không đủ điều kiện nhận cả UA và SA. 84 Đây dường như là một lý do tại sao số phiếu bầu của SPD năm 2005 ở Đông Berlin và Lander ở phía đông giảm nhiều hơn ở phương Tây. 85 Trong khi hầu hết những người nhận UA trước đây bị mất thu nhập, cải cách đã nâng cao thu nhập của những người nghèo nhất. 86 Hơn nữa, một số người bị mất trợ cấp cuối cùng lại khá giả hơn vì họ tìm được việc làm thay vì tiếp tục nhận trợ cấp. Sự thay đổi nổi bật nhất đối với nam giới lớn tuổi, những người có tỷ lệ tham gia lực lượng lao động ước tính tăng 10 điểm phần trăm trong giai đoạn 2005-06.

Việc duy trì cải cách tỏ ra khó khăn. Sự cải thiện về hiệu quả tài chính và thị trường lao động sau năm 2005 đã làm giảm cảm giác cấp bách về cải cách, trong khi sự trỗi dậy của Đảng Cánh tả mới trên nền tảng chống Hartz mạnh mẽ và cạnh tranh bầu cử ngày càng gay gắt đã làm tăng động cơ khôi phục lợi ích và nới lỏng một số quyền lợi các yếu tố nghiêm ngặt của cải cách. Thay đổi quan trọng nhất cho đến nay là quyết định gia hạn điều kiện hưởng UB I liên quan đến thu nhập của người lao động lớn tuổi lên đến 24 tháng. 87 Hơn nữa, hệ thống phúc lợi mới vẫn phải đối mặt với sự sửa đổi thêm sau phán quyết của Tòa án Hiến pháp vào tháng 12 năm 2007 rằng các thỏa thuận hành chính và tài chính cho UB II đã vi phạm các điều khoản của Luật Cơ bản liên quan đến chế độ liên bang tài chính. Các nhà phê bình cho rằng hệ thống cần nhiều hơn những điều chỉnh pháp lý nhỏ, vì nó dường như cũng đã khuyến khích các thành phố tự trị tuyên bố càng nhiều người nhận SA phù hợp với công việc càng tốt để chuyển gánh nặng hỗ trợ họ cho BA. Cũng có áp lực ngày càng tăng đối với việc thiết lập thêm mức lương tối thiểu theo ngành, sau khi áp dụng mức lương tối thiểu theo luật định trong ngành bưu chính vào cuối năm 2007. Trong khi mức lương tối thiểu của ngành bưu chính phản ánh lợi ích của Deutsche Post cũng như các công đoàn của ngành, 88 cuộc tranh luận rộng rãi hơn về mức lương tối thiểu - điều mà Đức chưa từng có trước đây - dường như phản ánh một phần sự sụt giảm mức lương tối thiểu tiềm ẩn do kết quả của các cải cách phúc lợi. Điều đó nói lên rằng, phản ứng dữ dội cũng phản ánh việc truyền thông kém về tác động của các cải cách: việc cắt giảm lợi ích không quá khắc nghiệt, các biện pháp kích hoạt cũng không nghiêm ngặt như người ta vẫn tưởng, nhưng vẫn có ấn tượng rộng rãi rằng các cuộc cải cách của Hartz đặc biệt nghiêm trọng . Hơn nữa, chúng dường như có tác động đến tỷ lệ thất nghiệp: OECD (2008) ước tính rằng chỉ riêng Hartz IV, bằng cách giảm tỷ lệ thay thế trung bình cho những người thất nghiệp dài hạn, có thể giảm tỷ lệ thất nghiệp cơ cấu khoảng 0,5 điểm phần trăm. Tuy nhiên, một số sự phẫn nộ do cải cách tạo ra dường như là kết quả của chính thành công đó: tỷ lệ tham gia của những người lao động lớn tuổi tăng lên, trong đó có nhiều người không hoan nghênh sự nghiệp lâu dài hơn .

Phần kết luận

Thách thức của cải cách thị trường lao động ở Đức vào đầu những năm 2000 phần lớn được xác định bởi môi trường thể chế. Số lượng “những người có quyền phủ quyết” tiềm năng tham gia vào quy trình chính sách là rất lớn, do tính đa dạng của các đảng phái chính trị ở Đức, quyền kiểm soát của quốc hội liên bang bị phân chia, tính phức tạp của chủ nghĩa liên bang Đức và truyền thống mạnh mẽ về việc các đối tác xã hội đóng vai trò chủ chốt trong chính sách. làm. Hơn nữa, sức mạnh của sự gắn bó với các yếu tố cơ bản của nhà nước phúc lợi của Đức có nghĩa là những người phản đối cải cách thường có thể nhận được sự đồng cảm từ công chúng hơn là những người ủng hộ cải cách. Trong phần lớn nhiệm kỳ đầu tiên của mình, liên minh SPD-Green đã tỏ ra không thể hoặc không muốn vượt qua những hạn chế này đối với cải cách, theo đuổi ít nhiều các chính sách thị trường lao động “truyền thống” trong khi khám phá sự thay đổi gia tăng thông qua các kênh nghiệp đoàn đã được thiết lập. Điều khiến các nhà cải cách trong liên minh cầm quyền có thể thoát khỏi những hạn chế này ở một số khía cạnh là sự bùng nổ của một “cơn bão hoàn hảo” vào năm 2002: tỷ lệ thất nghiệp tăng mạnh đã làm tăng áp lực buộc chính phủ phải hành động để chống lại tình trạng thất nghiệp, vụ bê bối tại BA đặt những người chịu trách nhiệm về hiện trạng thị trường lao động vào thế phòng thủ, và cách tiếp cận của các cuộc bầu cử khiến các công đoàn hoặc những người theo chủ nghĩa truyền thống của SPD khó thách thức chính sách của chính phủ trước công chúng. 89

Trong những trường hợp này, Thủ tướng và những người ủng hộ ông đã sử dụng Ủy ban Hartz như một phương tiện để vượt qua những người có quyền phủ quyết truyền thống trong giai đoạn đầu của quy trình chính sách và sau đó chuyển sang lập pháp nhanh chóng ngay sau chiến thắng trong cuộc bầu cử của họ. Mặc dù chiến thắng đó dường như đã giành được đối với các vấn đề khác ngoài chính sách thị trường lao động, nhưng sự ủng hộ mạnh mẽ trước cuộc bầu cử của Thủ tướng đối với các khuyến nghị của Hartz đã cho phép ông yêu cầu thực hiện các khuyến nghị đó và ban đầu gây khó khăn cho các công đoàn hoặc cánh tả SPD. để chống lại anh ta. Hơn nữa, các cải cách được sắp xếp theo trình tự để giải quyết các vấn đề dễ nhất trước, để lại các cải cách khó khăn hơn cho giai đoạn sau. Họ cũng tập trung rất nhiều vào việc kích hoạt những người thất nghiệp và do đó đã ngừng thay đổi các biện pháp bảo vệ việc làm, hệ thống thương lượng tập thể hoặc các vấn đề khác có thể tạo ra sự phản đối mạnh mẽ hơn từ các công đoàn và các nhóm lợi ích có tổ chức khác.

Tuy nhiên, cơn bão hoàn hảo đã không kéo dài và cũng không dẫn đến sự tái định hướng cơ bản của các lợi ích khác nhau liên quan đến chính sách thị trường lao động. Điều này phần lớn giải thích tại sao các cải cách vẫn không được lòng dân và, trong trường hợp của Hartz IV, rất khó duy trì. Khi các điều kiện thị trường lao động được cải thiện và chính trị trở lại “bình thường”, ý thức cấp bách về cải cách giảm bớt, và chính phủ ngày càng có nhiều áp lực phải khôi phục một số khoản cắt giảm lợi ích và “chia sẻ thành quả của sự phục hồi”. Hơn nữa, những nhân vật chủ chốt đã thúc đẩy cải cách Hartz, bao gồm cả ông Schroeder và ông Clement, phần lớn đã rời bỏ chính trường, trong khi sự xuất hiện của Đảng Cánh tả đã tạo thêm áp lực buộc SPD phải từ bỏ các cải cách. Việc không truyền đạt rõ ràng hơn ý nghĩa của cải cách khi nó được thông qua cũng góp phần làm cho nó khó duy trì hơn, cũng như việc không giải thích hiệu quả hơn lý do và cách thức các cải cách hoạt động hoặc tận dụng thời kỳ tăng trưởng mạnh hơn. theo sau việc áp dụng Hartz như một cơ hội để xây dựng sự ủng hộ cho những cải cách sâu sắc hơn.

ghi chú

Hai đề xuất còn lại chỉ được đệ trình lên Thượng viện để lấy ý kiến chứ không phải để phê duyệt.

Clasen và Clegg (2004:103-04).

Eichhorst và cộng sự . (2006:29-32).

Xem dữ liệu thăm dò so sánh được trình bày trong Padgett (2005).

Trong một hệ thống thương lượng liên minh phức tạp hơn, sự tham gia của chính phủ có thể ít phụ thuộc vào thành công bầu cử hơn; điều này sẽ làm giảm rủi ro liên quan đến cải cách.

Thảo luận về thất nghiệp ở Đức có truyền thống tập trung vào số lượng người đăng ký thất nghiệp thay vì tỷ lệ thất nghiệp ước tính theo phương pháp của ILO; về sự khác biệt giữa hai loại này, xem OECD (2008:71-72).

               Sachversstandigenrat (2002:12).

Năm 2002, tỷ lệ tham gia lực lượng lao động tổng thể cao hơn khoảng 2% so với mức trung bình của OECD, nhưng ở nhóm tuổi trên 60, tỷ lệ này chỉ bằng một nửa mức trung bình của OECD đối với phụ nữ và khoảng 2/3 mức trung bình đối với nam giới. Xem OECD (2004a) để biết chi tiết.

               Xem OECD (2002:109-13); cũng Vitols (2004).

Năm 2001, một nhóm làm việc của SPD đã nhấn mạnh sự chia rẽ của đảng đó về cải cách thị trường lao động, vốn ngày càng gay gắt hơn khi tình hình việc làm ngày càng xấu đi. Xem Clasen và Clegg (2004). Về phần mình, CDU-CSU có một cánh “xã hội” quan trọng với các liên kết với các công đoàn Công giáo trong lịch sử thường mâu thuẫn với cánh kinh doanh chuyên nghiệp hơn của nó. CF Wood (2001:392).

Thủ tướng Schroder và Thủ tướng Anh Tony Blair đã đưa ra lời kêu gọi cải cách thị trường lao động vào năm 1999 trong tuyên ngôn chung của họ “Con đường thứ ba/Die Neue Mitte”. Xem Jeffery và Handl (1999).

Đó là: Hiệp hội các thành phố của Đức (Deutsche Stadtetag), Hiệp hội các hạt của Đức (Deutsche Stadtetag Landkreistag) và Hiệp hội các thành phố và đô thị trong các hạt ( Deutsche Stadtetag Stadte-un Gemeindebund ).

Streeck và Trampusch (2005) nhấn mạnh các cơ hội việc làm mà việc kiểm soát BA mang lại cho các đối tác xã hội.

Mỗi đại diện của người sử dụng lao động và công đoàn chiếm một phần ba trong ban quản trị của BA, với các chính quyền Bang và thành phố liên bang chia sẻ một phần ba số ghế còn lại.

Năm 2002, khoảng 23% nhân viên phụ thuộc là thành viên công đoàn, giảm từ 36% vào năm 1991. Tỷ lệ trung bình của Châu Âu lục địa là 32% và của toàn bộ OECD, chỉ dưới 34%.

Có rất nhiều cựu quan chức công đoàn trong ban lãnh đạo của SPD, cũng như các kênh được thể chế hóa để tham khảo ý kiến thường xuyên giữa đảng và các đoàn thể; ở phe trung hữu, Christlich-Demokratische Arbeitnehmerschaft đã đưa ra tiếng nói được thể chế hóa cho lao động có tổ chức trong CDU.

           Đối với các công đoàn, điều này đôi khi đặc biệt quan trọng ở Lander phía đông.

           Để có tài khoản trực tiếp về công việc của ủy ban, hãy xem Schmid (2004).

Một gia đình Tây Đức điển hình có ba con ở SA vào năm 2000 có thu nhập chỉ thấp hơn 15% so với một gia đình giống hệt sống dựa vào một người trụ cột duy nhất kiếm được mức lương trung bình của một công nhân phổ thông; ở Đông Đức, sự khác biệt vẫn nhỏ hơn. Jacobi và Kluve (2006:6).

Về tính kém hiệu quả của các thước đo thị trường lao động tích cực truyền thống ở Đức, xem OECD (1998:108-10; 1999:86-7; 2001:140-1; và 2003:88-90, 117). Xem thêm Jacobi và Kluve (2006:3-6).

OECD (2003). Saint-Paul (1996) đi xa hơn, trích dẫn bằng chứng rằng các ALMP được cấu trúc chủ yếu để phục vụ nhu cầu của những người bên trong thị trường lao động đang phải đối mặt với những đợt thất nghiệp ngắn hạn và do đó chúng khiến những người bên ngoài (chủ yếu là những người thất nghiệp dài hạn) khó cạnh tranh hơn . thị trường lao động.

Chỉ có hỗ trợ hạn chế về tiền lương hoặc trợ cấp khởi nghiệp và hỗ trợ tìm kiếm việc làm.

Số người đăng ký thất nghiệp cao hơn một chút so với số người thất nghiệp theo định nghĩa của ILO, đây là cơ sở cho tỷ lệ thất nghiệp được báo cáo. Con số trước đây nổi bật hơn về mặt chính trị trong thời gian nghiên cứu. Cũng cần lưu ý điều này khi giải thích dữ liệu về thất nghiệp dài hạn: gần một nửa tổng số theo định nghĩa của ILO đã bị thất nghiệp từ một năm trở lên nhưng điều này chỉ đúng với khoảng 33-35% số người đăng ký thất nghiệp.

Clasen (2005).

Các yêu cầu tìm kiếm việc làm được nới lỏng và bảo vệ việc làm trong các doanh nghiệp nhỏ được tăng cường. Xem Busch và Manow (2001); Phố (2003); và Streeck và Trampusch (2005).

Silvia (2002) nhận thấy rằng tỷ lệ thất nghiệp giảm vào thời điểm này chủ yếu là kết quả của nhu cầu xuất khẩu mạnh và xu hướng nhân khẩu học thuận lợi, đồng thời các chính sách của chính phủ thực sự khiến việc giảm tỷ lệ thất nghiệp trở nên khó khăn hơn.

           Để biết chi tiết, xem OECD (2003:104).

Buchs và Friedrichs (2005) và Clasen (2005) thấy rằng Chiến lược không định hình chính sách của Đức nhiều như cung cấp một công cụ hữu ích cho các nhà hoạch định chính sách đang cố gắng định hướng lại SPD khỏi cách tiếp cận truyền thống đối với chính sách thị trường lao động.

Về những thành tựu hạn chế của Liên minh, xem Streeck (2003); Vitols (2004); và Clasen (2005).

           Phố (2003).

           Dyson (2005); Eichhorst  và Kaiser (2006).

           Dyson (2005:231).

           Steiner (2004) gợi ý  rằng  thành phần  chu kỳ               của thất nghiệp ở Đức trong

năm 2003 chỉ chiếm 20% tổng số.

34.               Quan điểm này đặt cơ sở cho việc giảm giờ làm, nghỉ hưu sớm, luân chuyển công việc và các biện pháp tương tự.

35.               Một cuộc điều tra về các hoạt động của BA do Tòa án Kiểm toán Liên bang thực hiện cho thấy 70% vị trí công việc được báo cáo đã được ghi lại không chính xác. Khoảng một phần ba các vị trí công việc được liệt kê trong số liệu thống kê chính thức đã gây tranh cãi vì cách hiểu khác nhau về thuật ngữ “vị trí công việc”, và ít nhất 36% đơn giản là đã bị ghi sai.

36.               Kemmerling và Bruttel (2005).

37.               Schmid (2004).

38.               Từ chi nhánh North Rhine-Westphalia của IG Metall và công đoàn dịch vụ ver.di .

39.               Vụ rò rỉ, mà hầu hết các nhà quan sát tin rằng đã được Thủ tướng cho phép, đã dẫn đến xung đột đáng kể trong ủy ban và khiến hai thành viên học thuật của ủy ban viết một bức thư ngỏ phàn nàn về áp lực chính trị từ bên ngoài; xem Rehfeldt (2002); và Schmid (2004).

40.               Theo báo cáo, vấn đề đã được giải quyết trong các cuộc đàm phán tại Phủ Thủ tướng vào ngày 5 tháng 7, với sự tham gia của Thủ tướng Schroder, Tiến sĩ Hartz, Bộ trưởng Lao động Walter Riester và các nhà lãnh đạo chủ chốt của công đoàn; Rehfeldt (2002:138).

41.               Tổ chức duy nhất của người sử dụng lao động đại diện trong ủy ban đại diện cho người sử dụng lao động trong lĩnh vực thủ công mỹ nghệ.

42.               Các sắp xếp đặc biệt đã được đề xuất cho những người thất nghiệp lớn tuổi, những người thường đặc biệt khó tuyển dụng lại.

43.               Cả trợ cấp khởi nghiệp và tiền lương đều tồn tại trước Hartz, đáng chú ý nhất là cái gọi là Uberbruckungsgeld và các khoản trợ cấp hội nhập khác nhau.

44.               Để biết thêm chi tiết về các hệ thống phúc lợi cũ và mới, xem OECD (2004b).

45.               Buhr và Schmid (2007).

46.               Do đó, DGB đã nhanh chóng bày tỏ sự ủng hộ đối với kết luận của Ủy ban, IG Metall cũng vậy. Cả hai công đoàn sau đó đều rất chỉ trích các khía cạnh của luật Hartz. Về áp lực bầu cử để ủng hộ các đề xuất của Hartz, xem Rehfeldt (2002); Clasen và Clegg (2004); và Dyson (2005).

47.               Rehfeldt (2002:138) gợi ý rằng trong các cuộc đàm phán ngày 5 tháng 7, các công đoàn có thể đã đồng ý chấp nhận các đề xuất khác của Ủy ban nếu việc cắt giảm trợ cấp thất nghiệp bị hủy bỏ.

48.               Đối với các phản ứng vận động hành lang của công đoàn và doanh nghiệp, xem BDA (2002); và Kaiser (2002).

49.               Buhr và Schmid (2007).

50.               Buhr và Schmid (2007). Việc sáp nhập cũng đơn giản hóa cả quy trình soạn thảo và giai đoạn ủy ban trong quốc hội - do cơ cấu ủy ban thường trực của Bundestag tương đương với cơ cấu của cơ quan hành pháp liên bang nên số lượng các ủy ban tham gia đã giảm đi.

51.               Ví dụ, hệ thống “cầu nối” dành cho những người lao động lớn tuổi đã nhanh chóng bị loại bỏ khi nó chạy

chống lại chính sách rộng lớn hơn là cố gắng thúc đẩy sự nghiệp lâu dài hơn. Các khoản trợ cấp “thả nổi công việc” được phát hiện có liên quan đến tổn thất nặng nề quá mức và các đề xuất trả “tiền thưởng” từ               hệ thống bảo hiểm thất nghiệp cho

Các công ty “thân thiện với việc làm” chưa bao giờ được xem xét nghiêm túc trong bộ. Đề xuất “bố trí nhanh chóng thân thiện với gia đình” của những người trụ cột trong gia đình cũng vậy.

52.               Liên minh phúc lợi chung tuyên bố rằng trợ cấp thất nghiệp mới ở cấp SA sẽ dẫn đến nghèo đói hơn và sẽ làm tăng số trẻ em và thanh niên sống nhờ trợ cấp ở cấp SA lên 1,0-1,5 triệu. Xem Dribbusch (2004).

53.               Xem OECD (2008) để biết chi tiết.

54.               Những người nhận trợ cấp mới sẽ được bảo hiểm y tế theo luật định và chế độ hưu trí công cộng, những khoản thanh toán này sẽ được thực hiện thay cho họ.

55.               Ý nghĩa của bài kiểm tra phương tiện đối với UB II rất phức tạp: nó nghiêm ngặt hơn đối với UA nhưng ít nghiêm ngặt hơn đối với SA. Do đó, một số người nhận UA trước đây đã bị loại, trong khi những người khác trước đây không đủ điều kiện nhận UA hoặc SA có thể yêu cầu UB II mới.

56.               Để biết phân tích về hậu quả phân phối của lợi ích mới, xem Eichhorst et al . (2006); và Clauss và Schnabel (2008).

57.               Một người lao động lớn tuổi có thể, theo thỏa thuận với người sử dụng lao động của mình, chấp nhận bị sa thải ở độ tuổi cuối 50, yêu cầu người sử dụng lao động bồi thường một số khoản cũng như trợ cấp thất nghiệp trị giá tới 67% mức lương trước đây của anh ta trong tối đa 32 tháng; sau đó anh ta sẽ chấp nhận UA thấp hơn một chút, nhưng vẫn liên quan đến thu nhập trong một thời gian không xác định, cho đến khi anh ta có thể yêu cầu lương hưu của mình.

58.               Hartz I và II được trình bày dưới dạng các dự luật riêng biệt vì dự luật trước bao gồm các biện pháp không yêu cầu sự đồng ý của Thượng viện , trong khi dự luật sau bao gồm các biện pháp đã thực hiện.

59.               Đến đầu năm 2003, các cuộc thăm dò cho thấy sự ủng hộ dành cho Thủ tướng giảm khoảng 15 điểm phần trăm kể từ cuộc bầu cử và liên minh đang chịu thất bại nhục nhã trong một loạt cuộc bầu cử Lander , dẫn đến CDU-CSU chiếm đa số trong Bundesrat từ tháng 2 năm đó.

60.               Tỷ lệ ủng hộ cắt giảm trợ cấp thất nghiệp và trợ cấp xã hội dao động trong khoảng 35-40% trong thời gian cải cách được thông qua, với tỷ lệ ủng hộ dành cho “quá trình cải cách tổng thể” là khoảng 35%. Xem Padgett (2005), Bảng 4.

61.               Điều này bao gồm yêu cầu rằng “tiền lương tiêu chuẩn của khu vực” phải được chấp nhận ngay cả khi chúng thấp hơn mức lương của công đoàn.

62.               Vitols (2004:384). Lệnh cấm công việc tạm thời trong ngành xây dựng đã được dỡ bỏ, cũng như các giới hạn về thời hạn của nhiệm vụ tạm thời và việc tuyển dụng lại nhân viên tạm thời của cùng một cơ quan. Lệnh cấm “đồng bộ hóa” đã bị bãi bỏ: trước đây, các đại lý không thể chỉ tuyển dụng nhân viên tạm thời khi họ có thể thuê họ; nhân viên tạm thời là nhân viên cố định thường xuyên của các cơ quan tạm thời.

63.               Mật độ công đoàn giữa những người lao động như vậy là dưới 5%.

64.

65.

66.

67.

68.

69.

70.

71.

72.

73.

74.

75.

76.

77.

78.

79.

80.

81.

Delsen (1995); Vitols (2004).

Đặc biệt, bằng cách cho phép loại trừ khoản tiết kiệm hưu trí lớn hơn. Xem Schmachtenberg (2006).

Bao gồm cả việc đảm bảo mức lương tối thiểu cho người tìm việc và nới lỏng các khía cạnh của bài kiểm tra phương tiện. Clasen và Clegg (2004); Streeck và Trampusch (2005).

Các đảng đối lập đã trình bày các dự luật nhằm trao cho các công ty nhiều quyền tự do hơn để thoát khỏi các tiêu chuẩn đã được thống nhất chung. Vì chính phủ cũng ủng hộ sự linh hoạt hơn trong thương lượng, các công đoàn lo ngại rằng một số thỏa hiệp lập pháp có thể được thông qua. Xem Dribbusch (2004).

Ví dụ, trước khi cải cách, người nhận SA có xu hướng nhiều hơn ở các thành phố phía Tây, trong khi UA phổ biến hơn ở phía Đông. Mô hình này thậm chí còn được nhân rộng ở Berlin, với SA phổ biến hơn ở phương Tây và UA ở phương Đông.

Đặc biệt, những điều này liên quan đến mức độ nghiêm trọng của bài kiểm tra phương tiện và sự sẵn có của các khoản thanh toán bổ sung cho những thứ như nhà ở và hệ thống sưởi. Xem EIRO (2004).

Ở Đức, sự chú ý của giới chính trị và truyền thông có truyền thống tập trung vào số lượng người đăng ký thất nghiệp hơn là các biện pháp đo lường thất nghiệp dựa trên khảo sát.

Xem cuộc phỏng vấn với Thủ tướng Schroder trên tờ Die Zeit, ngày 31 tháng 3 năm 2005, để thảo luận về vấn đề này.

Schmachtenberg (2006).

Xem, ví dụ , OECD (2004a:83); Jacobi và Kluve (2006); Eichhorst và Zimmermann (2007) và Rinne et al . (2008).

OECD (2006:100-01).

OECD (2006:102-03); Eichhorst và cộng sự . (2006).

Để biết tổng quan về nhiều nghiên cứu đánh giá Hartz I-III, xem Jacobi và Kluve (2006) và Eichhorst và Zimmermann (2007). Trên Hartz IV, xem Clauss và Schnabel (2008). Xem thêm OECD (2008).

Tergeist và Grubb (2006); OECD (2006); Eichhorst và Zimmermann (2007); Jahn và Ochel (2007).

Mức lương thấp nhất trong các thỏa thuận thấp hơn mức lương của tất cả các lĩnh vực được quy định trong các thỏa ước tập thể ngoại trừ khách sạn, nhà hàng và nông nghiệp. Điều này phần lớn là do DGB phải đối mặt với sự cạnh tranh từ một liên đoàn nhỏ, Christlichen Gewerkschaft Zeitarbeit PSA , tổ chức này rất muốn ký một thỏa thuận tập thể cho ngành và sẵn sàng đồng ý mức lương tương đối thấp. Xem Vitols (2004).

Không bao gồm các công việc nhỏ và các hình thức việc làm khác không phải trả phí an sinh xã hội.

OECD (2008).

Vitols (2004).

82.               Như đã lưu ý ở trên, các yếu tố chính của cuộc cải cách này được thể hiện trong Đạo luật Cải cách Thị trường Lao động.

83.               Xem OECD (2007:173-75) và (2008:79-81).

84.               Sự xuất hiện của một số lượng lớn bất ngờ những người yêu cầu bồi thường mới đã dẫn đến chi phí vượt mức đáng kể; Tergeist và Grubb (2006:16).

85.               Xem King (2005) và Helms (2007).

86.               Clauss và Schnabel (2008).

87.               Theo thỏa thuận tháng 12 năm 2007, thời hạn của UB I được kéo dài từ 12 lên 15 tháng đối với người lao động trong độ tuổi 50-54, từ 15 lên 18 tháng đối với những người 55-57 và từ 18 lên 24 tháng đối với những người từ 58 tuổi trở lên . Burda (2007) trích dẫn dữ liệu thăm dò cho thấy 80% ủng hộ thay đổi này. Tác động của sự thay đổi có thể được bù đắp một phần bởi cơ chế phiếu thưởng mới sẽ trợ cấp đáng kể chi phí tiền lương của người sử dụng lao động khi sử dụng người lao động lớn tuổi trong một số trường hợp nhất định. Xem OECD (2008:82).

88.               Nó đã bị chỉ trích là một nỗ lực để hạn chế nhập cảnh khi lĩnh vực bưu chính được mở ra.

89.               Về vấn đề này, chính phủ Schroder cuối cùng đã đi theo khuôn mẫu của chính phủ tiền nhiệm: sau khi cố gắng vận hành thông qua cơ chế ba bên truyền thống, chính phủ đã từ bỏ cách tiếp cận này và đơn phương theo đuổi các cải cách.

90.               Xem Vua (2002); và Pulzer (2003).

Thư mục

BDA (2002), “Đánh giá tóm tắt các đề xuất của Ủy ban 'Dịch vụ thị trường lao động hiện đại' (Ủy ban Hartz), Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbande, Berlin, 16 tháng 8.

Buchs, M. và D. Friedrich (2005), “Tích hợp bề mặt - Kế hoạch hành động quốc gia về việc làm và điều phối chính sách xã hội”, trong J. Zeitlin, P. Pochet, và E. Magnusson (eds), The Open Phương pháp phối hợp hành động , Peter Lang, Brussels.

Buhr, D. và J. Schmid (2007), “Cải cách lớn nhưng ít hiệu quả? Thị trường Lao động và Chính sách Việc làm ở Đức”, Centrum fur angewandte Politikforschung Working Paper , Munich, tháng 7, www.cap.lmu.de/download/2007/2007_eu-china_buhr-schmid . pdf.

Burda, M. (2007), “Đức: Chương trình nghị sự chưa hoàn thành”, Telos , 15 tháng 10, www.telos-eu.com/en/article/germany_the_unfinished_agenda .

Busch, A. và P. Manow (2001), “SPD và Neue Mitte ở Đức”, trong S. White (ed.), New Labour: The Progressive Future? , Palgrave, Houndsmills.

Clasen, J. và D. Clegg (2004), “Cách thứ ba có hiệu quả không? Cánh tả và Cải cách chính sách thị trường lao động ở Anh, Pháp và Đức”, trong J. Lewis và R. Surender (eds), Thay đổi nhà nước phúc lợi: Hướng tới con đường thứ ba? , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Clasen, J. (2005), Cải cách các quốc gia phúc lợi châu Âu: So sánh Đức và Vương quốc Anh , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Clauss, M. và R. Schnabel (2008), “Tác động hành vi và phân phối của cải cách thị trường lao động Đức”, Tài liệu thảo luận ZEW số 08-006, Zentrum fur Europaische Wirtschaftsforschung, Mannheim, ftp://ftp.zew.de /pub/zew-docs/dp/ dp08006.pdf.

Delsen, L. (1995), Việc làm không điển hình: Quan điểm quốc tế - Nguyên nhân, hậu quả và chính sách, Wolters-Noordhoff, Groningen.

Dribbusch, H. (2004), “Luật bảo vệ chống sa thải và sửa đổi trợ cấp thất nghiệp”, Đài quan sát quan hệ công nghiệp châu Âu, ngày 30 tháng 1, www.eurofound . europa.eu/eiro/2004/01/feature/de0401205f.htm.

Dyson, K. (2005), “Trói tay như một chiến lược cải cách kinh tế: Chính phủ do Ủy ban”, Chính trị Đức 14:2, tháng 6.

Eichhorst, W. và O. Wintermann (2005), “Tạo dựng tính hợp pháp cho thị trường lao động và cải cách nhà nước phúc lợi: Vai trò của tư vấn chính sách ở Đức, Hà Lan và Thụy Điển”, Tài liệu thảo luận IZA số 1845, tháng 11, http:// ftp.iza.org/dp1845.pdf .

Eichhorst, W. và L. Kaiser (2006), “Thị trường lao động Đức: Vẫn đang điều chỉnh kém?”, Tài liệu thảo luận IZA số 2215, tháng 7, http://ftp.iza.org/dp2215.pdf .

Eichhorst, W., M. Grienberger-Zingala và R. Konle-Seidl (2006), “Chính sách kích hoạt ở Đức: Từ bảo vệ địa vị đến hỗ trợ thu nhập cơ bản ”, Tài liệu thảo luận IZA số 2514, tháng 12, http://ftp. iza.org/dp2514.pdf .

Eichhorst, W. và K. Zimmermann (2007), “And Then There Were Four...: Chúng ta vẫn cần bao nhiêu (và biện pháp nào) cho chính sách thị trường lao động tích cực?”, Kinh tế học ứng dụng hàng quý 53: 3 .

EIRO (2004), “Các cuộc biểu tình lớn chống lại việc cắt giảm hỗ trợ thất nghiệp”, Đài Quan sát Quan hệ Công nghiệp Châu Âu, ngày 6 tháng 9, www.eurofound.europa.eu/eiro/ 2004/09/inbrief/de0409204n.htm .

Hartz Commission (2002), “Summary: Modern Services on the Labour Market”, Commission for Modern Services on the Labour Market, August, www.bmas.de/coremedia/generator/1880/property=pdf/hartzbericht__zusammenfassu ng__eng__hartz0__e.pdf .

Helms, L. (2007), “Cuộc bầu cử Liên bang Đức, tháng 9 năm 2005”, Electoral Studies 26:1, tháng 3.

Jacobi, L. và J. Kluve (2006), “Trước và sau Cải cách Hartz: Hiệu suất của chính sách thị trường lao động tích cực ở Đức”, Tài liệu thảo luận IZA số 2100, tháng 4, http://ftp.iza.org/ dp2100.pdf .

Jahn, E. và W. Ochel (2007), “Dịch vụ việc làm theo hợp đồng: Cơ quan làm việc tạm thời ở Đức”, Tạp chí Chính sách xã hội châu Âu 17:2, tháng 5.

Jeffery, C. và V. Handl (1999), “Blair, Schroder và Con đường thứ ba”, trong L. Funk (ed.), Kinh tế học và Chính trị của Con đường thứ ba. Tiểu luận vinh danh Eric Owen Smith , Lit Verlag, Munster.

Kaiser, L. (2002), “Đề xuất hiện đại hóa sâu rộng chính sách thị trường lao động”, Đài quan sát quan hệ công nghiệp châu Âu, 23 tháng 9, www.eurofound.europa.eu/eiro/2002/09/feature/de0209205f.htm .

Kemmerling, A. và O. Bruttel (2005), “Chính trị mới trong chính sách thị trường lao động của Đức? Ý nghĩa của những cải cách Hartz gần đây đối với Nhà nước phúc lợi Đức”, Tài liệu thảo luận của WZB số 2005-101, Wissenschaftszentrum Berlin fur Sozialforschung, Berlin, tháng 2, http://bibliothek.wz-berlin.de/pdf/2005/i05- 101.pdf .

King, I. (2002), “A Damned Close-Run Thing: The German General Election of 2002”, Debatte 10:2, tháng 11.

King, I. (2005), “Cuộc tổng tuyển cử ở Đức năm 2005”, Tranh luận 13:3, tháng 12.

OECD (1998), Khảo sát kinh tế của OECD: Đức , OECD, Paris.

OECD (1999), Khảo sát kinh tế của OECD: Đức , OECD, Paris.

OECD (2001), Khảo sát kinh tế của OECD: Đức , OECD, Paris.

OECD (2002), Khảo sát kinh tế của OECD: Đức , OECD, Paris.

OECD (2003), Khảo sát kinh tế của OECD: Đức , OECD, Paris.

OECD (2004a), Khảo sát kinh tế của OECD: Đức , OECD, Paris.

OECD (2004b), “Đức 2004: Chương Quốc gia - Phúc lợi và Tiền lương”, Tổng cục Việc làm, Lao động và Xã hội, OECD, Paris.

OECD (2006), Khảo sát kinh tế của OECD: Đức , OECD, Paris.

OECD (2007), Phúc lợi và Tiền lương 2007: Các chỉ số của OECD , OECD, Paris.

OECD (2008), Khảo sát kinh tế của OECD: Đức , OECD, Paris.

Padgett, S. (2005), “Chính trị của Đảng đối với Cải cách Kinh tế: Dư luận, Lập trường của Đảng và Sự phân chia Đảng phái”, Chính trị Đức 14:2, tháng 6.

Pulzer, P. (2003), “Con quỷ mà họ biết: Cuộc bầu cử liên bang Đức năm 2002”, Chính trị Tây Âu 26:2, tháng 4.

Rehfeldt, U. (2002), “Allemagne: Une réformeradicale de la politique de l'emploi avecconsentement syndical”, Chronique Internationale de l'IRES , 78, tháng 9.

Rinne, U., A. Uhlendorff và Z. Zhao (2008), “Vouchers and Caseworkers in Public Training Programmes: Evidence from the Hartz Reform in Germany”, IZA Discussion No. 3910, December, http://ftp.iza .org/dp3910.pdf .

Sachversstandigenrat (2002), “Hai mươi đề xuất về việc làm và tăng trưởng: Báo cáo thường niên của Hội đồng chuyên gia kinh tế Đức, 2002/03”, Sachversstandigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Wiesbaden, 13 tháng 11, www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/download/gutachten/ vi_02.pdf .

Sachversstandigenrat (2004), “Thành công bên ngoài - Thách thức bên trong: Báo cáo thường niên của Hội đồng chuyên gia kinh tế Đức, 2004/05”, Sachversstandigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Wiesbaden, 12 tháng 11, www.sachver staendigenrat-wirtschaft.de/download/gutachten/ vi_04.pdf .

Saint-Paul, G. (1996), “Khám phá nền kinh tế chính trị của các thể chế thị trường lao động”, Chính sách kinh tế 11:23, tháng 10.

Schmachtenberg, R. (2006), “Quản lý cải cách thị trường lao động trong một hệ thống đa cấp”, mimeo, Bundesministerium fur Arbeit und Soziales, Berlin, tháng 12.

Schmid, G. (2004), “Các đề xuất về thị trường lao động của Ủy ban Hartz”, mimeo, Wissenschaftszentrum Berlin, 6 tháng 7.

Schulze, I. và S. Jochum (2007), “Đức: Ngoài sự bế tắc về chính sách”, trong E. Immergut, K. Anderson và I. Schulze (eds), Cẩm nang về chính trị hưu trí Tây Âu , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Silvia, S. (2002), “Sự sụp đổ và trỗi dậy của thất nghiệp ở Đức: Chính phủ Đỏ-Xanh có chịu trách nhiệm không?”, Chính trị Đức , 11:1, tháng 4.

Streeck, W. (2003), “From State Weakness as Strength to State Weakness as Weakness: Welfare Corporatism and the Private Sử dụng lợi ích công cộng”, MPIfG Working Paper 03/2, tháng 3, www.mpi-fg-koeln.mpg .de/pu/workpap/wp03-2/wp03-2.html .

Streeck, W. và C. Trampusch (2005), “Cải cách kinh tế và nền kinh tế chính trị của nhà nước phúc lợi Đức”, Chính trị Đức 14:2, tháng 6.

Steiner, V. (2004), “Cải cách thị trường lao động để tăng trưởng nhiều hơn”, Deutsches Institut fur Wirtschaftsforschung (DIW), Berlin, 4 tháng Hai.

Tergeist, P. và D. Grubb (2006), “Các chiến lược kích hoạt và hiệu suất của các dịch vụ việc làm ở Đức, Hà Lan và Vương quốc Anh”, Tài liệu công tác về chính sách xã hội, việc làm và di cư của OECD số 42, ngày 8 tháng 12, www. oecd.org/dataoecd/32/22/37848464.pdf .

Vitols, K. (2004), “Cải cách thị trường lao động Đức: Trường hợp công việc đại lý tạm thời”, Cạnh tranh & Thay đổi 8:4, tháng 12.

Wood, S. (2001), “Các chế độ thị trường lao động đang bị đe dọa? Nguồn gốc của sự liên tục ở Đức, Anh và Thụy Điển”, trong P. Pierson (ed.), Nền chính trị mới của Nhà nước phúc lợi , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Zohlnhofer, R. (2005), “Chính trị của cải cách chính sách kinh tế Đức: Cạnh tranh bầu cử dưới chủ nghĩa đa nguyên thể chế”, Institut fur Politische Wissenschaft, Đại học Heidelberg, tháng 11, http://rzh.uni-hd.de/manuskripte/rzh_ThePolitics OfGermanEconomicPolicyReform .pdf .

chương 11

Ý: Cải cách The Treu (1997) và Biagi (2002)

Tóm tắt và kết luận chính

Cải cách thị trường lao động ở Ý là một quá trình tăng dần trong hơn một thập kỷ, nhưng hai điểm mốc chính là cải cách Treu và Biagi lần lượt vào năm 1997 và 2003:

•           “Gói Treu” tháng 9 năm 1996, được đặt theo tên của Bộ trưởng Lao động và Bảo trợ Xã hội Tiziano Treu, nhằm mục đích tăng việc làm, đặc biệt là trong giới trẻ, với các điều khoản đặc biệt dành cho miền nam suy thoái kinh tế (Mezzogiorno ) . Nó nới lỏng các quy định về hợp đồng học nghề và đào tạo nghề mới, đồng thời tạo ra các khuyến khích cho đào tạo tại chỗ, công việc tạm thời thông qua các cơ quan tư nhân và di chuyển lao động trong khu vực. Nó cũng lần đầu tiên hợp pháp hóa các dịch vụ phái cử công nhân và giảm bớt những cản trở đối với việc sử dụng các hợp đồng có thời hạn.

•           “Luật Biagi” năm 2003, được đặt theo tên của luật sư lao động Marco Biagi, người đã soạn thảo sách trắng làm cơ sở cho nó, là cải cách thị trường lao động gây tranh cãi nhất được thông qua dưới thời chính phủ trung hữu của Silvio Berlusconi cầm quyền từ năm 2001 đến 2006 Nó nhằm mục đích đưa một số cải cách Treu đi xa hơn, nhằm tăng việc làm cho thanh niên, phụ nữ, người lao động lớn tuổi và những người đang tìm việc, đặc biệt là ở Mezzogiorno . Các biện pháp mới bao gồm việc cho phép các cơ quan việc làm tư nhân cạnh tranh trong đầy đủ các dịch vụ với các cơ quan công cộng; thúc đẩy học nghề; cải thiện các điều kiện để các công ty sử dụng công việc bán thời gian; và cung cấp nhiều cơ hội hơn để sử dụng các hình thức việc làm phi tiêu chuẩn khác. 1

Nếu các chính sách thị trường lao động trước đây có xu hướng phản ánh mối quan tâm hàng đầu với việc bảo vệ những “người trong cuộc” được tuyển dụng, thì những cải cách này nhằm tạo ra nhiều cơ hội hơn cho những người mới tham gia và những “người ngoài cuộc” khác trên thị trường lao động. Ở mức độ lớn hơn hoặc ít hơn, cả hai cải cách này (cũng như một số thay đổi khác đối với luật lao động được thông qua ở giữa) đều được thúc đẩy bởi các cân nhắc chính sách liên quan đến EU. Động lực giúp Ý sẵn sàng gia nhập Liên minh Kinh tế và Tiền tệ (EMU) đã hình thành nền tảng cho cải cách Treu, đây cũng là một phần phản ứng đối với quyết định của Tòa án Công lý Châu Âu chống lại các hạn chế của Ý đối với các dịch vụ phái cử công nhân. Cải cách Biagi một phần dựa trên Chiến lược việc làm châu Âu và cũng liên quan đến những thay đổi do luật pháp châu Âu quy định. Tuy nhiên, ở những khía cạnh khác, nền chính trị đằng sau hai cuộc cải cách rất khác nhau: nội các trung tả vào cuối những năm 1990 và chính phủ Berlusconi vào đầu những năm 2000 đã áp dụng các chiến lược tương phản để đảm bảo việc áp dụng và thực hiện các cải cách.

Một số yếu tố đã tạo điều kiện thuận lợi cho tiến trình cải cách:

•          Thay đổi chính trị và áp lực kinh tế. Quá trình chuyển đổi sang nền cộng hòa thứ hai vào đầu những năm 1990 đã tạo ra những cơ hội quan trọng cho cải cách kinh tế ở Ý, không chỉ kích hoạt sự tái cấu trúc hệ thống đảng mà còn cả sự tham gia chính trị của một số lượng lớn các chủ thể mới, bao gồm các nhà kinh tế, luật sư lao động và các chuyên gia khác, nhiều người trong số họ có chung hiểu biết về các vấn đề thị trường lao động của Ý. Hơn nữa, sự xuất hiện của họ trên chính trường trùng hợp với sự suy thoái của các điều kiện thị trường lao động trong nước, điều này tạo ra cảm giác cấp bách hơn về cải cách.

•          Gia tăng áp lực bên ngoài. Đặc biệt, hội nhập châu Âu đã tạo ra áp lực cải cách đáng kể. Áp lực này được cảm nhận thông qua một loạt các kênh, bao gồm tiêu chí Maastricht cho Liên minh Kinh tế và Tiền tệ, tác động trực tiếp của các quy tắc và chính sách của Liên minh Châu Âu, áp lực cạnh tranh quốc tế và bài học xảy ra khi các công ty Ý tiếp xúc ngày càng nhiều với lao động thị trường và cơ chế quản lý của các quốc gia khác.

•          Một quy trình tư vấn và truyền thông hiệu quả. Cải cách Treu phần lớn là kết quả của một cuộc đàm phán kéo dài và rất phức tạp có sự tham gia của chính phủ, các tổ chức của người sử dụng lao động và công đoàn. Sự phối hợp ba bên như vậy là cơ sở cho một số cải cách của Ý trong những năm 1990. Cải cách Biagi chỉ là một phần “có tính chất hòa nhạc”, nhưng nó cũng liên quan đến việc tham vấn và đàm phán rộng rãi với các đối tác xã hội. Việc chuẩn bị sách trắng trước cải cách Biagi - một sự đổi mới trong hoạch định chính sách của Ý - đã giúp hình thành cuộc tranh luận công khai về các vấn đề thị trường lao động.

•          Propitiation của lợi ích đầu tư. Trong cả hai trường hợp, các nhà cải cách đảm bảo thông qua các đề xuất mở cửa thị trường lao động chỉ sau khi họ đã chấp nhận rằng sẽ không nới lỏng bảo vệ việc làm cho người lao động lâu dài. Họ cũng thực hiện “các khoản thanh toán phụ” cho các chủ thể chính dưới hình thức trợ cấp cho Mezzogiorno và nhượng bộ lập pháp về các vấn đề khác, chẳng hạn như thuế và thời gian làm việc. Điều này cho phép phần lớn các đề xuất cải cách được thông qua, nhưng thực tế là tự do hóa gia nhập chỉ có thể thực hiện được nếu từ bỏ tự do hóa xuất cảnh đã có nguy cơ củng cố thuyết hai mặt của thị trường lao động Ý. Do đó, lịch sử của các cuộc cải cách Treu và Biagi làm nổi bật các giới hạn của buổi hòa nhạc, cũng như tiềm năng của nó.

Mặc dù cải cách Treu đã được tất cả các đối tác xã hội nhất trí, nhưng việc thông qua luật Biagi lại dẫn đến một cuộc đối đầu lâu dài giữa chính phủ và các công đoàn, và liên đoàn công đoàn lớn nhất, CGIL, không bao giờ chấp nhận cải cách. Chiến lược “phối hợp một phần” của chính phủ giúp có thể áp dụng các biện pháp mà CGIL nếu không sẽ ngăn chặn, nhưng nó khiến việc thực hiện trở nên khó khăn hơn vì nhiều điều khoản của luật Biagi yêu cầu sự tham gia của công đoàn để có hiệu lực.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Cả cải cách Treu và Biagi đều được thông qua trong bối cảnh Ý đang phát triển theo mô hình cạnh tranh chính trị lưỡng cực, trong đó các cuộc bầu cử quốc gia chủ yếu diễn ra giữa hai khối lớn, một trung tả và một trung hữu. Sự cạnh tranh giữa hai khối diễn ra gay gắt: họ luân phiên nhau nắm chính quyền trong các cuộc bầu cử liên tiếp, với tỷ lệ chiến thắng trên toàn quốc là 2% hoặc ít hơn. Sự cạnh tranh lưỡng cực chặt chẽ như vậy có thể làm tăng rủi ro chính trị ngắn hạn mà một chính phủ đang cố gắng thực hiện cải cách phải đối mặt, ngay cả khi các phương pháp và mục tiêu của chính phủ đó không khác nhiều so với các phương pháp và mục tiêu của khối đối thủ, bởi vì sự thay đổi trong sở thích bỏ phiếu của một số lượng rất nhỏ người dân có thể có nghĩa là sự khác biệt giữa chiến thắng và mất chức vụ. 2 Những rủi ro này càng lớn hơn vào cuối những năm 1990 và đầu những năm 2000, bởi vì hai “phe” chính trị lớn của Ý vẫn chưa hợp nhất thành các liên minh ổn định: các liên minh chính phủ có xu hướng chia rẽ và khó quản lý. 3

Lịch sử của chính sách thị trường lao động ở Ý làm nổi bật những rủi ro này. Sự khác biệt giữa phe trung hữu và trung tả về các vấn đề thị trường lao động không quá lớn, nhưng mỗi phe đều có động cơ để nhấn mạnh những khác biệt tồn tại vì lợi ích chính trị. Điều này được thực hiện dễ dàng khi có liên quan đến các câu hỏi rất nhạy cảm về “các quyền đã đạt được”. Do đó, khá dễ dàng để đặt một chính phủ đang cải cách vào thế phòng thủ. Tuy nhiên, những biến động chính trị đầu những năm 1990 cũng tạo ra những cơ hội quan trọng cho cải cách kinh tế. Sự mất uy tín của tầng lớp chính trị gia chuyên nghiệp cũ đã tạo điều kiện thuận lợi cho một số nhà kinh tế học, luật sư lao động và các chuyên gia khác gia nhập chính trường quốc gia, những người được tuyển dụng vào các chính phủ kỹ trị giai đoạn 1992-1995 và sau đó vẫn hoạt động tích cực trong nền chính trị quốc gia. Hơn nữa, sự xuất hiện của họ trên chính trường trùng hợp với sự suy thoái của các điều kiện thị trường lao động trong nước và việc thắt chặt các ràng buộc bên ngoài đã tạo điều kiện thuận lợi cho cải cách.

Như đã lưu ý trong nghiên cứu điển hình về cải cách lương hưu năm 1994, Ý trong những năm 1990 đã chứng kiến rất nhiều hoạt động hoạch định chính sách được đặc trưng bởi thực tiễn phối hợp, có sự tham gia của chính phủ, các tổ chức chủ yếu của người sử dụng lao động và công đoàn. Bắt đầu với thỏa thuận năm 1992 về chính sách thu nhập, các chính phủ kế tiếp nhau đã xây dựng các quy tắc ngày càng chính xác và chính thức điều chỉnh các quy trình chính sách phối hợp trong các lĩnh vực như lương hưu và chính sách thị trường lao động. 4 Cải cách Treu là một trong những kết quả chính của quá trình này. Tuy nhiên, mức độ phối hợp liên quan đến đàm phán thực sự - thay vì tham vấn - với các đối tác xã hội khác nhau đáng kể, và chính phủ trung hữu được bầu vào năm 2001 ban đầu đã cố gắng thách thức mô hình hoạch định chính sách này, nhất là trong việc theo đuổi cải cách thị trường lao động . Những nỗ lực của nội các Berlusconi nhằm giải phóng bản thân khỏi những ràng buộc của việc hoạch định chính sách phối hợp và hợp pháp hóa các chính sách của mình trên cơ sở bầu cử thay vì cơ sở nghiệp đoàn là một trong những lý do dẫn đến xung đột xung quanh luật Biagi. Tuy nhiên, cuối cùng, luật đã được thông qua theo quy trình “phối hợp một phần” dẫn đến một hiệp ước ba bên liên quan đến chính phủ, người sử dụng lao động và hai trong số ba liên đoàn chính.

chính trị liên minh

Mặc dù đã giành chiến thắng trong cuộc bầu cử tháng 4 năm 1996, chính phủ trung tả của Romano Prodi đã không giành được đa số trong cả hai viện của quốc hội. Tại Thượng viện, nơi chỉ còn thiếu hai ghế, nó có thể dựa vào mười thượng nghị sĩ trọn đời, nhưng tại Hạ viện, nó cần sự ủng hộ của Rifondazione Comunista (RC) cánh tả. 5 Tuy nhiên, cánh hữu rơi vào tình trạng hỗn loạn sau thất bại trong cuộc bầu cử, và không có cuộc bầu cử quốc gia nào khác được lên kế hoạch trước tháng 6 năm 1999. Do đó, chính phủ Prodi có một cơ hội ngắn ngủi để cai trị mà không gặp bất kỳ áp lực bầu cử nào ngay lập tức. Hơn nữa, sự phổ biến của mục tiêu chính sách chính của chính phủ - đảm bảo Ý gia nhập làn sóng EMU đầu tiên - đã mang lại cho nước này một mức độ sức mạnh và sự gắn kết lớn hơn tình trạng thiểu số có thể gợi ý. 6 Tuy nhiên, những tháng đầu tiên nắm quyền thật khó khăn, vì RC đã sử dụng vị trí của mình để thực hiện quyền gần như phủ quyết đối với chương trình của chính phủ. Do đó, việc đảm bảo sự hỗ trợ của RC đối với cải cách thị trường lao động là một thách thức chính đối với chính phủ.

Casa delle Libertà trung hữu liên minh nhậm chức dưới thời Silvio Berlusconi vào năm 2001 đã giành được đa số thuận lợi ở cả hai viện và tồn tại trong một nhiệm kỳ quốc hội đầy đủ. Giống như chính phủ Prodi năm 1996, nội các Berlusconi ban đầu được hưởng lợi từ cả thời gian kéo dài không có các cuộc bầu cử lớn (không có cuộc bầu cử nào cho đến giữa năm 2003) và phe đối lập vẫn đang cố gắng đối phó với thất bại trong cuộc bầu cử. Tuy nhiên, ngay từ đầu đã có những xung đột trong liên minh trung hữu về một loạt vấn đề, bao gồm giới hạn chi tiêu và cải cách tư pháp. Trong cuộc chiến cải cách thị trường lao động năm 2002, sự thống nhất của chính phủ đã bị thử thách nghiêm trọng và sự chia rẽ nội bộ đôi khi bộc phát.

tình hình kinh tế vĩ mô

Cả cải cách Treu và Biagi đều được thực hiện trong bối cảnh tăng trưởng kinh tế chậm và tỷ lệ thất nghiệp cao. 7 Mặc dù hiệu quả thị trường lao động kém có thể củng cố quan điểm cải cách thị trường lao động nói chung, nhưng nó lại khiến việc nới lỏng luật bảo vệ việc làm (EPL) trở nên khó khăn hơn về mặt chính trị. Giá trị của sự bảo vệ như vậy đối với những người lao động đương nhiệm sẽ tăng lên trong thời kỳ tỷ lệ thất nghiệp cao. Tuy nhiên, trong khi các yếu tố mang tính chu kỳ có thể làm tăng thêm khả năng chống lại cải cách, thì những thay đổi cơ cấu dài hạn lại làm tăng áp lực thay đổi. Ở Ý cũng như các nơi khác, việc tăng cường hội nhập kinh tế quốc tế - và đặc biệt là việc mở cửa nhiều thị trường cần thiết cho việc thành lập thị trường chung châu Âu - đã làm giảm đặc lợi thị trường sản phẩm. Sự biến mất của đặc lợi phát sinh từ sự bảo hộ chính thức và không chính thức trong quá khứ đã làm giảm khả năng của các nhà sản xuất tiếp tục sống với chi phí của các chính sách và thể chế thị trường lao động hiện có. Ý không phải là quốc gia duy nhất trải qua những áp lực như vậy, 8 nhưng những vấn đề đặc biệt nghiêm trọng về thị trường lao động của nước này đã khiến cả áp lực cải cách và sự phản kháng đối với nó trở nên đặc biệt gay gắt.

Diễn viên và sở thích

Ngoài chính phủ và phe đối lập, các chủ thể chính trong các cuộc tranh luận về chính sách thị trường lao động 1997-2003 là các đối tác xã hội - các tổ chức của người sử dụng lao động do Confindustria lãnh đạo và ba liên đoàn công đoàn lớn: Confederazione Generale Italiana de Lavoro ( CGIL ) ), Confederazione Italiana dei Sindacati dei Lavoratori (CISL), Unione Italiana del Lavoro (UIL). 9 Cuối cùng, cả hai luật cải cách đều được thông qua theo “hiệp ước xã hội” giữa chính phủ và các đối tác xã hội. Tuy nhiên, có sự khác biệt về vai trò của các đối tác xã hội trong hai tập phim:

• Mặc dù tham gia vào các cuộc đàm phán dẫn đến cải cách Treu, Confindustria không đóng vai trò đặc biệt tích cực. Vào giai đoạn đó, tổ chức này bị chi phối bởi các công ty lớn nhất của Ý và chủ yếu quan tâm đến việc hạn chế tiền lương và việc thực hiện các cam kết về chính sách thu nhập đã thỏa thuận trong các hiệp ước xã hội năm 1992-93. Do đó, nó rất hài lòng với cách thức hoạt động của buổi hòa nhạc và háo hức tham gia. Mặc dù coi cải cách Treu là không đủ về phạm vi, Confindustria vẫn hoan nghênh các điều khoản chính của nó và ký Hiệp ước Lao động. Ngược lại, vào đầu những năm 2000, lập trường của Confindustria vừa rõ ràng vừa mang tính đối đầu hơn. Tổ chức đã thúc đẩy mạnh mẽ và công khai các cải cách nhanh hơn và sâu rộng hơn. Cải cách thị trường lao động đặc biệt quan trọng đối với Confindustria vào thời điểm này, vì lãnh đạo của nó, Antonio D'Amato, đã được bầu với sự hỗ trợ đáng kể từ các công ty cỡ trung bình, nhiều công ty trong số đó ủng hộ mạnh mẽ tính linh hoạt hơn của thị trường lao động.

• Các yếu tố của đề xuất Biagi đưa ra sự khác biệt giữa ba liên minh. Đặc biệt, việc nhấn mạnh vào các cuộc đàm phán phi tập trung về nhiều vấn đề đã tạo ra căng thẳng giữa CGIL, với cam kết truyền thống về thương lượng quốc gia, và CISL, tổ chức có xu hướng cởi mở hơn nhiều đối với thương lượng cấp địa phương và công ty. CISL cũng muốn đảm bảo vai trò định hình các chính sách đào tạo, một vấn đề khác đang diễn ra trong cuộc thảo luận về cải cách Biagi. Nói tóm lại, có những vấn đề mà cả CISL và UIL nhỏ hơn có thể đạt được thỏa thuận với chính phủ, trong khi CGIL cánh tả không đồng ý với họ và trong mọi trường hợp có khả năng không bao giờ chấp nhận bất kỳ thỏa thuận nào với chính phủ Berlusconi. Tuy nhiên, không dễ để UIL và CISL hợp tác với chính phủ, vì họ chịu áp lực mạnh mẽ từ chính các thành viên của mình trong việc tham gia cùng CGIL để chống lại bất kỳ thay đổi nào đối với các điều khoản bảo vệ sa thải của Đạo luật Người lao động năm 1970, nổi lên như tâm điểm của xung đột.

Về một vấn đề chính, các thành phần của giới lao động và hành lang doanh nghiệp đã tiếp cận câu hỏi cải cách với mối quan tâm chung: mong muốn duy trì hệ thống lợi ích thay thế tiền lương theo ngành-tập đoàn đã phát triển trong ngành công nghiệp quy mô lớn trong thời kỳ hậu chiến. . Đây là một trong những trở ngại đối với cải cách rộng rãi hơn về trợ cấp thất nghiệp.

lịch sử vấn đề

Vấn đề thị trường lao động của Ý

Ý từ lâu đã nổi bật trong số các thành viên OECD và EU vì tỷ lệ tham gia và việc làm đặc biệt thấp - hơn nữa, cả hai tỷ lệ này đều giảm dần trong cuộc khủng hoảng kinh tế đầu những năm 1990. Tỷ lệ tham gia lực lượng lao động của người Ý trong độ tuổi lao động, ở mức 57-58% vào giữa những năm 1990, thấp hơn khoảng 10 điểm phần trăm so với mức điển hình của Liên minh châu Âu nói chung và tỷ lệ thất nghiệp của nước này luôn cao hơn mức trung bình của EU ( Bảng 11.1). Trên thực tế, mức độ việc làm thực tế có thể cao hơn một chút, do quy mô của nền kinh tế ngầm của Ý, theo ước tính của Istat là 20-25% GDP. Tuy nhiên, không thiếu các chỉ số khác cho thấy thị trường lao động đang hoạt động rất kém. Vào giữa những năm 1990, tỷ lệ thất nghiệp của thanh niên đã vượt quá 32% và tỷ lệ thất nghiệp dài hạn lên tới 63,2% vào năm 1995, cao nhất ở châu Âu. 10

Cơ cấu việc làm ở Ý cũng khác biệt rõ rệt so với hầu hết các nền kinh tế phát triển khác. Trong lịch sử, “việc làm phụ thuộc thường xuyên” chiếm tỷ trọng tương đối thấp trong tổng số việc làm (khoảng 57% năm 1997). Ngược lại, Ý ghi nhận mức độ lao động tự do cao bất thường - khoảng 32% vào thời điểm cải cách Treu, so với mức trung bình của EU là 17%. 11 Nhiều hình thức việc làm phi tiêu chuẩn, bao gồm cả công việc đại lý tạm thời và công việc không liên tục, hầu như không được biết đến trước những năm 1990. Tuy nhiên, nhu cầu đối với các hình thức việc làm như vậy đang tăng lên, được thúc đẩy bởi quá trình quốc tế hóa ngày càng tăng, thay đổi công nghệ và thay đổi trong cách thức hoạt động của nhiều doanh nghiệp. Phần lớn nhu cầu về việc làm phi tiêu chuẩn này đã được đáp ứng trong nền kinh tế ngầm hoặc thông qua việc lách các quy định hiện hành trong khu vực chính thức. Một trong những mục tiêu của cả hai cuộc cải cách là chính thức hóa và điều chỉnh các xu hướng tiềm ẩn - nhưng tiềm ẩn - trên thị trường lao động.

Bảng 11.1. Chỉ số thị trường lao động, 1995, 2000

Tỷ lệ việc làm

Tỷ lệ thất nghiệp

% nhóm tuổi 15-24 đang tìm việc

Đàn ông 1

Nữ 1

Tổng cộng

55-64 tuổi

Đàn ông 1

Nữ 1 Tổng cộng

nhóm

1995

Nước Ý

65,9

35,4

50,6

28,5

9,0

16.2

11.6

12.8

Trung-Bắc

70,0

42.3

56.2

27.3

5.2

11.4

7.6

9,9

Phía nam

58,4

23.1

40,6

30.9

16.3

28,9

20.4

17,0

EU

70.2

49,7

60,0

35,9

9.4

12,5

10.7

10.2

OECD

75,4

53.2

64.2

46,4

7.1

8.3

7.6

7.6

2000

Nước Ý

67,5

39,6

53,5

27,7

8.1

14,5

10.6

11.7

Trung-Bắc

71,9

48,0

59,9

26.2

3.9

8.4

5,7

7.1

Phía nam

59,5

24,6

42,0

30.8

16.3

30.4

21,0

17,7

EU

72,5

54,0

63.3

37,7

7,0

9,7

8.2

7,8

OECD

76.2

55.2

65,6

47,9

5,8

6,9

6.3

6.2

1. 15-64 tuổi.

Nguồn : Libro Bianco (2001), Libro Bianco sul Mercato del Lavoro in Italia , Ministryo del Lavoro e delle Politiche Sociali, Rome, Tháng 10, www.csmb.unimo.it/index/rb/Libro.Bianco_Riforma.Biagi.pdf ; tính toán của OECD.

Thị trường lao động Ý theo truyền thống được quản lý rất chặt chẽ, đặc biệt là đối với các hình thức hợp đồng lao động mà người sử dụng lao động có thể đưa ra, và vào cuối những năm 1980, ngày càng có nhiều nhà quan sát kết luận rằng sự cứng nhắc này là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến nghèo và hiệu suất thị trường lao động xấu đi. Theo các chỉ số của OECD, luật bảo vệ việc làm (EPL) của Ý bị hạn chế ngay cả theo tiêu chuẩn của Châu Âu lục địa, nhưng tác động của nó rất khác nhau. Một số khía cạnh của EPL đối với nhân viên có hợp đồng dài hạn không quá nghiêm ngặt, nhưng các hạn chế sa thải là nghiêm ngặt nhất trong OECD, một phần do các biện pháp bảo vệ được ghi trong Điều 18 của Đạo luật Người lao động năm 1970. Điều 18 quy định rằng những người sử dụng lao động có hơn 15 nhân viên phải tuyển dụng lại bất kỳ công nhân nào bị tòa án lao động kết luận là đã bị sa thải “vô cớ” và phải trả lại tiền lương và các khoản đóng góp an sinh xã hội, cũng như một khoản tiền phạt lớn. 12

Những người chỉ trích cho rằng những hạn chế nghiêm ngặt đối với việc sa thải như vậy sẽ ngăn cản việc tạo việc làm và giảm động lực của người lao động: một nghiên cứu trên 858 nhân viên văn phòng cho thấy tỷ lệ vắng mặt tăng gấp đôi sau thời gian thử việc 3 tháng. 13 Quy định hạn chế về quy mô trong Điều 18 có nghĩa là quy định này chỉ áp dụng cho khoảng 15% tổng số doanh nghiệp nhưng áp dụng cho 44% tổng số người lao động. 14 Vị trí địa lý cũng rất quan trọng: các trường hợp sa thải ở các khu vực chán nản của Mezzogiorno có xu hướng kéo dài hơn và dẫn đến mức bồi thường cao hơn cho người lao động. Một số bằng chứng cho thấy tỷ lệ thất nghiệp cao ở miền nam khiến các thẩm phán muốn phục hồi công nhân hơn. 15 Do đó, các điều kiện thị trường lao động tồi tệ đã góp phần vào việc thực thi EPL chặt chẽ hơn, do đó, làm tăng tác động bất lợi của EPL nghiêm ngặt đối với kết quả của thị trường lao động. 16 Điều 18 cũng có giá trị tượng trưng to lớn, có nghĩa là bất kỳ động thái nào nhằm thay đổi nó đều có khả năng tạo ra tranh cãi đáng kể.

Một đặc điểm khác của thị trường lao động Ý là phạm vi hạn chế của mạng lưới an toàn của Ý. Trợ cấp thất nghiệp có truyền thống rất thấp và không có sẵn cho nhiều người lao động. 17 Phúc lợi tiêu chuẩn trong những năm 1990 chỉ bằng 30% tổng thu nhập trung bình nhận được trong ba tháng làm việc vừa qua, được trả trong sáu tháng; năm 2000, mức này được nâng lên 40% và thời hạn tối đa cho người lao động trên 50 tuổi được kéo dài lên 9 tháng. 18 Tuy nhiên, người lao động trong các doanh nghiệp sản xuất lớn từ lâu đã được bảo vệ bởi một hệ thống ngành-công ty về các lợi ích thay thế tiền lương ngắn hạn được gọi là cassa integrazione guadagni (CIG). Được giới thiệu trên cơ sở thỏa thuận riêng giữa các hiệp hội của người sử dụng lao động và công đoàn, CIG dựa trên sự đóng góp của tư nhân nhưng cũng có sự đóng góp bổ sung của nhà nước. Họ cung cấp lợi ích tỷ lệ thuận với tiền lương (thường là 80% trong trường hợp đầu tiên) trong trường hợp giảm thời gian làm việc tạm thời hoặc đình chỉ hoạt động. Nếu tình trạng dư thừa xảy ra, những người lao động bị ảnh hưởng sẽ được hưởng “khoản thanh toán lưu động”, cung cấp các lợi ích tương tự nhưng giảm dần. 19

Hệ thống CIG được đặc trưng bởi hai đặc thù. Đầu tiên, phạm vi bảo hiểm chỉ giới hạn ở các doanh nghiệp sản xuất lớn. Do đó, nó cung cấp các thỏa thuận đặc biệt hào phóng cho những người lao động công nghiệp thường xuyên, những người tạo thành cốt lõi của phong trào công đoàn. 20 Thứ hai, việc cung cấp các lợi ích của CIG không phải là tự động mà phụ thuộc vào sự đồng ý của nhà nước, công đoàn và người sử dụng lao động. Do đó, nó cung cấp một vai trò quan trọng cho hòa giải chính trị trong việc quản lý sự điều chỉnh của doanh nghiệp và trong việc phân bổ chi phí của sự điều chỉnh đó. Sự thận trọng này cũng có nghĩa là, khi kết hợp, các phúc lợi CIG ngắn hạn và các quỹ lưu động đôi khi trả các phúc lợi khá hào phóng trong thời gian dài hơn nhiều so với mười hai tháng được coi là “bình thường” trong chương trình. 21

Việc tìm kiếm các giải pháp

Cho đến giữa những năm 1980, những đặc thù của thị trường lao động Ý không được nhiều người coi là nguyên nhân gây lo ngại. Việc bảo vệ những người lao động phụ thuộc cốt lõi và chủ gia đình là ưu tiên thường được chấp nhận và điều này ủng hộ quy định nghiêm ngặt và mức độ bảo vệ công việc cao. Điều này không chỉ phản ánh lợi ích của lao động có liên đoàn, những thành phần cốt lõi của họ được hưởng sự bảo vệ tốt nhất, mà còn của các công ty Ý, vốn dựa vào tính linh hoạt nội bộ cao - hệ thống cho phép rất nhiều thương lượng phi tập trung về các vấn đề như thời gian và điều kiện làm việc . Nhà nước không quan tâm lắm đến việc điều chỉnh thị trường lao động bên ngoài, vì nó cũng sẽ đòi hỏi phải mở rộng mạng lưới an sinh xã hội bằng chi phí công. Thực tiễn đàm phán sa thải tập thể trong các công ty lớn giữa các đối tác xã hội cũng được những người liên quan đánh giá cao, vì nó giảm chi phí điều chỉnh cho người lao động và doanh nghiệp trong thời kỳ suy thoái theo chu kỳ. 22 Hơn nữa, sự độc quyền của nhà nước về việc làm là một công cụ chính trị quan trọng, vì trong phần lớn thời kỳ sau chiến tranh, các văn phòng việc làm có phạm vi đáng kể để thông báo cho các công ty biết nên thuê lao động nào . 23 Nhìn chung, “mô hình trụ cột gia đình” này về bảo vệ việc làm được tạo ra cho một thị trường lao động có tính phân khúc cao, đặc biệt là phụ nữ và thanh niên khó tiếp cận việc làm. Sự cứng nhắc về quy định cũng góp phần vào sự phát triển của nền kinh tế ngầm rộng lớn.

Những bước thăm dò đầu tiên hướng tới cải cách thị trường lao động được thực hiện vào giữa những năm 1980, khi các chính phủ kế tiếp nhau tìm cách kiểm soát tình trạng thất nghiệp gia tăng đều đặn sau cú sốc dầu mỏ lần thứ hai. 24 Trong khi trọng tâm chính là các chính sách thu nhập và kích thích hoạt động ở Mezzogiorno , 25 các chính sách thị trường lao động tích cực đã được chú ý nhiều hơn, và chính quyền đã đưa ra các hợp đồng đào tạo và việc làm linh hoạt cho lao động trẻ ( contratti di formazione i lavoro ), cũng như các hợp đồng chia sẻ công việc, bán thời gian và “đoàn kết”, tất cả đều nhằm tạo cơ hội mới để tiếp cận thị trường lao động cho các nhóm yếu thế, đặc biệt là phụ nữ và thanh niên. Tác động của hầu hết các biện pháp này là hạn chế: contratti di formazione i lavoro phổ biến do có các ưu đãi tài chính liên quan, nhưng các công cụ mới khác hiếm khi được sử dụng, thường là do chúng áp đặt các chi phí ngoài tiền lương cao. 26

Động lực thực sự để cải cách đến từ cuộc khủng hoảng kinh tế và chính trị đầu những năm 1990. Các nội các kỹ trị năm 1992-1993 đã đàm phán các thỏa thuận với các đối tác xã hội về chính sách thu nhập 27 và cải cách thương lượng tập thể. 28 Trong hiệp ước tháng 7 năm 1993, các công đoàn đã chấp nhận về nguyên tắc giảm bớt các hạn chế đối với học nghề, hợp đồng lao động và đào tạo, hợp đồng có thời hạn và hợp đồng bán thời gian, cũng như giới thiệu công việc tạm thời hoặc công việc đại lý. Những biện pháp này đã được thực hiện rất ít trong năm 1993-94, nhưng cải cách thị trường lao động là một trong ba nhiệm vụ được đưa vào nhiệm vụ của chính phủ Lamberto Dini, chính phủ nhậm chức vào tháng 1 năm 1995, 29 và hiệp ước tháng 7 đã tạo thành cơ sở cho việc thực hiện các biện pháp này. cải cách thị trường lao động tiếp theo sẽ được xây dựng.

Quy trình chính sách: xây dựng

Chuẩn bị cải cách Treu và Biagi

luật Trâu

Dini đã bổ nhiệm Tiziano Treu, giáo sư luật lao động từ Milan và là người mới tham gia chính trị quốc gia, làm Bộ trưởng Bộ Lao động và Bảo trợ Xã hội. Treu đã tập hợp một nhóm nhỏ các chuyên gia (chủ yếu là luật sư lao động) nhằm chuẩn bị một gói cải cách. Họ đã dành năm 1995 và đầu năm 1996 để làm việc về cải cách và tham khảo ý kiến rộng rãi với các đối tác xã hội và đại diện của các đảng trung tả trong quốc hội. Công việc này tiếp tục hầu như không bị gián đoạn trong suốt năm 1996 và đến năm 1997, khi Treu được Romano Prodi giữ lại vị trí của mình sau khi ông này lên nắm quyền sau cuộc tổng tuyển cử năm 1996. Tuy nhiên, chính phủ đã không chuẩn bị dự thảo luật, trình bày với các đối tác xã hội và sau đó tìm cách đảm bảo thông qua; thay vào đó, phác thảo của gói cải cách được phát triển thông qua một quá trình phối hợp chặt chẽ. Chỉ khi các yếu tố cơ bản của cải cách đã được chính phủ và các đối tác xã hội trong Hiệp ước Lao động đồng ý và xác nhận thì chúng mới trở thành cơ sở cho các đề xuất pháp luật cụ thể. Ở mức độ đó, chính trị của việc áp dụng phần lớn được diễn ra trong khi các biện pháp đang được xây dựng: dự thảo luật phản ánh những gì đã được đàm phán trước.

Với sự phụ thuộc của nội các Prodi vào RC cực tả trong Hạ viện, chính phủ hoạt động dưới những ràng buộc chính trị nghiêm trọng. Rõ ràng là bất kỳ sự nới lỏng nào về bảo vệ việc làm cho những người lao động lâu dài sẽ là bất khả thi về mặt chính trị và có thể nhấn chìm toàn bộ cuộc cải cách. Do đó, không thể làm được gì nhiều về việc rút lui, các nỗ lực cải cách tập trung vào việc tự do hóa gia nhập. Ở đây cũng vậy, sự gắn bó truyền thống của Ý với quy định bảo vệ thị trường lao động có nghĩa là nhiều đổi mới phải được quy định rất chặt chẽ để giành được sự chấp nhận của các công đoàn và nghị viện cánh tả. Ví dụ, luật hợp pháp hóa công việc tạm thời/đại lý ban đầu khá hạn chế. Các cơ quan lâm thời phải chịu những rào cản gia nhập đáng kể. 30 Luật pháp chỉ cho phép một số lượng hạn chế việc làm tạm thời, được xác định bởi các thỏa ước tập thể, và cấm sử dụng lao động phổ thông. Ngoài ra, nhân viên đại lý phải được đảm bảo ít nhất là mức lương tối thiểu theo hợp đồng trong lĩnh vực việc làm của họ. 31 Ngay cả khi đó, “các khoản thanh toán phụ” phải được đưa vào gói để đảm bảo RC hỗ trợ cho cải cách: gói bao gồm khoảng 1.000 tỷ lire (tương đương 0,05% GDP năm 1997) cho “trợ cấp lao động” cho thanh niên. mọi người, đặc biệt là ở Mezzogiorno . Ngoài ra, chính phủ đã hứa với RC rằng họ sẽ soạn thảo luật về việc chuyển đổi sang chế độ làm việc 35 giờ một tuần. Chính phủ thực sự đã chuẩn bị một dự thảo luật về vấn đề này, nhưng văn bản khá yếu và không có nỗ lực nghiêm túc nào được thực hiện để thông qua nó. Tuy nhiên, lời hứa về một đạo luật như vậy đã tạo ra vỏ bọc chính trị cho RC khi họ bỏ phiếu ủng hộ luật Treu. Cam kết của chính phủ chuyển thành Chỉ thị EC 93/104 theo luật của Ý, giảm tuần làm việc tiêu chuẩn xuống còn

40 giờ, là một cử chỉ mang tính biểu tượng khác được thiết kế để dễ dàng chấp nhận cải cách. Mặc dù tiêu chuẩn pháp lý là 48 giờ, được thiết lập vào năm 1923, vẫn còn trong sách luật, tuần 40 giờ đã hình thành cơ sở cho các hợp đồng lao động của Ý trong nhiều thập kỷ.

Các yếu tố chính của Hiệp ước Lao động bao gồm việc nới lỏng các quy định quản lý việc học nghề mới; 32 tạo ra các biện pháp khuyến khích tăng cường đào tạo tại chỗ; chấm dứt việc cấm tổ chức làm việc tạm thời thông qua các cơ quan tư nhân; và tạo ra các khuyến khích cho sự dịch chuyển lao động lớn hơn. Trợ cấp lao động đã được cung cấp cho những người trẻ tuổi chưa bao giờ có việc làm. Luật cũng quy định các hợp đồng đào tạo và học việc đặc biệt dành cho thanh niên 16-24 tuổi (16-26 ở miền Nam) và tư vấn cá nhân cho những người trẻ thất nghiệp tại các văn phòng việc làm công ở miền Nam. Việc xử lý tài chính đối với công việc bán thời gian 33 đã được đưa ra phù hợp với các chỉ thị của EU. Gói thầu chấm dứt việc tự động chuyển hợp đồng có thời hạn thành hợp đồng không thời hạn; đây là một trong những yếu tố gây tranh cãi nhất của cuộc cải cách, do lo ngại rằng một số cá nhân có thể dành hàng thập kỷ để làm việc với các hợp đồng ngắn hạn liên tiếp mà không đảm bảo được một công việc lâu dài. Các khu vực và chính quyền địa phương được giao trách nhiệm thực hiện hầu hết các biện pháp mới. 34 Phi tập trung hóa rất hấp dẫn do các điều kiện thị trường lao động khác nhau trên khắp nước Ý và sự kém hiệu quả rõ ràng của nhiều quy định cấp quốc gia, nhưng sự tham gia của hơn 20 khu vực với tư cách là những người chơi mới trong lĩnh vực điều tiết thị trường lao động đã đòi hỏi phải thực hiện đáng kể những thách thức của riêng mình.

Một số cân nhắc đã hạn chế khả năng của chính phủ tiến xa hơn về vấn đề trợ cấp thất nghiệp. Cải cách trợ cấp thất nghiệp có thể đã làm cho cải cách EPL dành cho người lao động lâu dài dễ bán hơn nhiều: một số lập luận mạnh mẽ về một thỏa hiệp liên quan đến việc giảm EPL và tăng chi tiêu cho trợ cấp thất nghiệp và các biện pháp thị trường lao động tích cực. Cả thỏa thuận tháng 7 năm 1993 và Hiệp ước Lao động đều bao gồm các cam kết đối với một cuộc cải cách như vậy. Chính phủ Prodi đã chuẩn bị một dự luật cải cách phúc lợi, nhưng nội các đã thất bại trước khi quốc hội có thể xem xét. Tuy nhiên, tình hình tài chính có nghĩa là chỉ có phạm vi hạn chế cho bất kỳ sự mở rộng nào của mạng lưới an toàn. 35 Hơn nữa, chính sách cải cách mạng lưới an sinh xã hội khá phức tạp. Một số người trong phong trào lao động vẫn nghi ngờ về mạng lưới an toàn được mở rộng, coi nó như một “con ngựa thành Troy” cuối cùng sẽ dẫn đến tự do hóa thị trường lao động triệt để hơn nhiều. Cả các công ty lớn và công đoàn, cũng như một số chính trị gia, đều mong muốn giữ lại CIG, tổ chức này có thể được quản lý một cách toàn quyền và do đó mang lại nhiều cơ hội đáng kể cho thương lượng chính trị địa phương. 36 Bất kỳ sự mở rộng nào của hệ thống bảo hiểm thất nghiệp toàn cầu có thể dẫn đến việc cắt giảm đáng kể các chương trình CIG. Cũng có những lo ngại về khía cạnh hành chính thuần túy: khó giám sát những người thụ hưởng và tránh gian lận, do quy mô hoạt động của nền kinh tế thứ hai, và sự yếu kém của các dịch vụ việc làm công cộng địa phương, đang được chuyển giao cho khu vực và tỉnh kiểm soát.

Cải cách Biagi

Lưu tâm đến những rủi ro khi đối đầu với các công đoàn, chính phủ Berlusconi vào năm 2001 ban đầu dường như sẵn sàng đàm phán với họ về các vấn đề thị trường lao động, cải cách lương hưu và các vấn đề khác. Các chính trị gia trung hữu nhớ đến cuộc chiến lương hưu năm 1994 và nhận thức được rằng thành công của phe trung tả trong việc củng cố tài chính kỹ thuật vào cuối những năm 1990 là nhờ vào mối quan hệ làm việc tốt với các công đoàn. Tuy nhiên, nhận thức rằng các công đoàn - và đặc biệt là CGIL - đang bị đình trệ sớm dẫn đến thái độ cứng rắn bên trong chính phủ và giữa những người sử dụng lao động. Vào cuối mùa thu, chính phủ bắt đầu xúc tiến các đề xuất lập pháp chưa được sự nhất trí của các công đoàn.

Cơ sở cho những đề xuất này là sách trắng 37 được soạn thảo theo yêu cầu của Bộ trưởng Lao động và Bảo trợ Xã hội Roberto Maroni bởi Giáo sư Marco Biagi, một chuyên gia về luật lao động từ Bologna, người trước đây từng làm cố vấn cho Bộ trưởng Lao động Treu. Bản thân điều này đã là một sự đổi mới đáng chú ý về thủ tục: Ý không có truyền thống về sách trắng. Sách trắng bắt đầu với phần tổng quan về cả hai khuyến nghị của EU trong lĩnh vực chính sách việc làm và tình trạng của thị trường lao động Ý. Sau đó, nó tiến hành đánh giá các chính sách thị trường lao động hiện tại, cả chủ động và thụ động, trước khi đưa ra các khuyến nghị liên quan đến chính sách thị trường lao động trong tương lai. Các công đoàn bị chia rẽ trong phản ứng của họ đối với sách trắng: CGIL nhanh chóng bác bỏ nó38 nhưng CISL chấp nhận nó như một “cơ sở để thảo luận”. Chính phủ đã nói rõ rằng họ sẵn sàng tiếp tục, nếu cần, mà không cần sự nhất trí của các công đoàn, một tuyên bố đã gây ra phản ứng gay gắt từ CGIL. CGIL thấy mình không chỉ bảo vệ quan điểm của mình đối với các câu hỏi cụ thể về chính sách mà còn cả nguyên tắc phối hợp, mà nó coi là cách hợp pháp duy nhất để hoạch định chính sách khi các quyền xã hội có được có vấn đề. Tuy nhiên, bất chấp đường lối cứng rắn của mình, chính phủ vẫn muốn tránh một cuộc đối đầu không cần thiết với các công đoàn, và các quyết định về những gì sẽ được đưa vào các đề xuất lập pháp mới và những gì sẽ bị loại bỏ một phần phản ánh mong muốn đạt được sự đồng thuận nhất định với lao động có tổ chức.

Dự thảo luật được chuẩn bị trên cơ sở sách trắng bao gồm: cho phép các cơ quan việc làm tư nhân cạnh tranh với các cơ quan công cộng trong đầy đủ các dịch vụ, bao gồm cả việc cung cấp đào tạo (điều này nới lỏng một số hạn chế đối với các cơ quan tư nhân khi chúng được hợp pháp hóa bởi cải cách Treu); cho phép các hợp đồng cung cấp nhân viên không có thời hạn trong một số trường hợp nhất định39 (cải cách năm 1997 chỉ cho phép cho thuê nhân viên trên cơ sở có thời hạn, hạn chế); phạm vi học nghề rộng hơn; các điều kiện được cải thiện để các công ty sử dụng công việc bán thời gian; và nhiều cơ hội hơn cho - nhưng cũng có quy định tốt hơn - các hình thức việc làm phi tiêu chuẩn, chẳng hạn như làm việc theo yêu cầu, chia sẻ công việc và làm việc theo dự án (được gọi theo cách nói của Ý là “co-co-co” 40 ) . Một số đổi mới quan trọng nhất liên quan đến hợp đồng đào tạo và lao động. Các hợp đồng học việc đã được sửa đổi và các hợp đồng đầu vào ( contratti di inserimento ) được đề xuất để thay thế cho contratti di formazione e lavoro cũ , được cho là trái với các quy tắc cạnh tranh của EU. 41 Không đại diện cho việc bãi bỏ điều tiết triệt để thị trường lao động, các đề xuất ở nhiều khía cạnh giống như một sự điều chỉnh lại các mối quan hệ việc làm. Ví dụ, các điều khoản liên quan đến các hợp đồng “co-co-co” đã được thắt chặt nhằm hạn chế phạm vi sử dụng các hợp đồng đó cho mục đích trốn thuế. 42

Vì vậy, ở nhiều khía cạnh, các đề xuất rõ ràng là phần mở rộng của gói Treu. Tuy nhiên, giai đoạn đầu của cuộc tranh luận về cải cách luật lao động hoàn toàn bị chi phối bởi một vấn đề khác: nỗ lực của chính phủ nhằm đình chỉ, ít nhất là một phần, việc áp dụng Điều 18 của Đạo luật Người lao động những năm 1970. Mục đích cuối cùng là thay thế quyền phục hồi bằng quyền được bồi thường tài chính, điều mà các công đoàn bác bỏ. Tuy nhiên, ban đầu, chính phủ chỉ đề xuất một thử nghiệm kéo dài bốn năm trong việc dỡ bỏ việc áp dụng Điều 18 trong ba trường hợp: khi các doanh nghiệp nhỏ không tuân theo các quy định của điều khoản vì họ đã tăng việc làm trên ngưỡng 15 công nhân, khi các doanh nghiệp xuất hiện từ nền kinh tế ngầm, và khi các hợp đồng ngắn hạn được chuyển đổi thành hợp đồng vô thời hạn. Điều này có nghĩa là những thay đổi sẽ không ảnh hưởng đến quyền của bất kỳ ai đã được bảo vệ bởi Điều 18.

Bất chấp những tranh cãi gay gắt xung quanh cải cách Biagi, trên thực tế đã có sự đồng thuận cao về cải cách thị trường lao động. Ngay cả nhiều người phản đối cải cách Biagi cũng ca ngợi sách trắng, thay vào đó lập luận rằng các đề xuất của chính phủ không phản ánh đúng các khuyến nghị của nó. Có nhiều ý kiến ở phe trung tả và trung hữu công nhận đánh giá tổng thể của sách trắng là phù hợp với suy nghĩ làm nền tảng cho cải cách Treu. Thật vậy, một số đề xuất trong sách trắng lần đầu tiên được đưa vào gói Treu nhưng đã bị rút lại trong quá trình đàm phán với các đối tác xã hội. Cả hai đều nhằm mục đích tăng tính linh hoạt của việc gia nhập thị trường lao động không phải thông qua bãi bỏ quy định mà thông qua quy định lại - cụ thể hóa lại và mở rộng phạm vi quy định khi cần thiết để đáp ứng hoàn cảnh mới. Cách tiếp cận như vậy phần nào phản ánh mức độ chi phối quá trình cải cách không phải bởi các nhà kinh tế mà bởi các luật sư lao động. Ngược lại, điều này phản ánh một số yếu tố, bao gồm quy định truyền thống mang nặng tính quy định về nội dung phi kinh tế của hợp đồng ở Ý, sự công nhận rằng bất kỳ cuộc cải cách nào cũng sẽ ảnh hưởng đến các quyền có được rất nhạy cảm và niềm tin của một số nhà cải cách. rằng chỉ có sự sửa đổi cẩn thận các quy tắc quy định mới có thể hạn chế khả năng của các thẩm phán đôi khi theo chủ nghĩa can thiệp của Ý trong việc lật đổ ý định của các nhà hoạch định chính sách. 43

Khía cạnh châu Âu của cải cách thị trường lao động Ý

Áp lực của châu Âu chiếm phần lớn tính liên tục trong cách tiếp cận cải cách thị trường lao động của Ý. Như đã lưu ý ở trên, bản thân thị trường đơn lẻ tạo ra áp lực cải cách. Hơn nữa, trong suốt những năm 1990, nỗ lực đáp ứng các tiêu chí Maastricht xuất hiện trong nền tảng như một loại “biến số có điều kiện”: trong khi cải cách Treu không có cùng kiểu liên quan trực tiếp đến EMU như cải cách lương hưu hoặc củng cố tài chính, thì đã có nhận thức của các nhà hoạch định chính sách rằng tỷ lệ việc làm cao hơn sẽ giảm bớt một số áp lực tài khóa. Cũng có ý kiến cho rằng tính linh hoạt cao hơn của thị trường lao động có thể giúp Ý thích nghi với những cú sốc sau khi đồng euro ra đời và hậu quả là quốc gia mất quyền kiểm soát đối với chính sách tiền tệ. Hơn nữa, các yếu tố của cả hai cải cách Treu và Biagi cũng được yêu cầu bởi các phán quyết pháp lý cấp EU. 44 Theo thời gian, chính Liên minh Châu Âu ngày càng trở nên tích cực hơn trong chính sách việc làm, 45 và các sáng kiến của nó cũng có thể có một số tác động - cải cách Biagi một phần dựa trên Chiến lược Việc làm Châu Âu. Chiến lược Lisbon và các sáng kiến việc làm có liên quan của châu Âu chủ yếu dựa trên áp lực của bạn bè và không mang tính ràng buộc như các phán quyết của Maastricht hay ECJ, nhưng chúng đã giúp phổ biến các ý tưởng cải cách, nâng cao nhận thức ở Ý về cả tính cứng nhắc đặc biệt của một số bộ phận lao động- thể chế thị trường và những thành công đạt được nhờ cải cách thị trường lao động ở những nơi khác trong Liên minh. 46

Quy trình chính sách: áp dụng

Cải cách Treu

Như đã lưu ý ở trên, những xung đột lớn xung quanh cải cách Treu đã được giải quyết khi chính gói này được đưa ra. Sau khi các nhượng bộ liên quan được đưa ra đối với RC, việc áp dụng nó tương đối đơn giản, ngoại trừ việc cải cách trợ cấp thất nghiệp chưa bao giờ diễn ra. Cải cách thị trường lao động không phải là vấn đề chính trong cuộc bầu cử năm 1996, nhưng chính phủ Prodi nhận thấy việc tiến hành tương đối dễ dàng trên cơ sở thỏa thuận tháng 7 năm 1993 và nhiệm vụ được giao cho chính phủ Dini. Hai đạo luật được thông qua vào đầu năm 1997 đã có hiệu lực đối với những yếu tố cải cách cần có sự chấp thuận của quốc hội (nhiều đạo luật chỉ yêu cầu những thay đổi trong luật thứ cấp). 47

Cải cách Biagi

Việc áp dụng cải cách Biagi là một vấn đề hoàn toàn khác. Bất chấp phản ứng cực kỳ thù địch của CGIL đối với sách trắng tháng 10 năm 2001, liên minh vẫn quyết tâm tiến hành. Mặc dù không đưa ra đề xuất cải cách thị trường lao động cụ thể nào trong chiến dịch tranh cử mùa xuân, nhưng nó đã giành chiến thắng trong cuộc bầu cử trên cơ sở cam kết rộng rãi về tự do hóa kinh tế và nó cần thể hiện sự sẵn sàng thực hiện cam kết đó. Do đó, vào giữa tháng 11, chính phủ đã thông qua việc đệ trình lên quốc hội một dự luật ủy quyền cho cơ quan hành pháp cải cách thị trường lao động, đồng thời báo hiệu sự sẵn sàng đối thoại với các công đoàn và thậm chí sửa đổi dự thảo luật. Tuy nhiên, các công đoàn không mấy ấn tượng với những gì được đưa ra và đặc biệt là CGIL, đã đưa ra quan điểm chuyên chế về Điều 18, vì sợ rằng bất kỳ sự sửa đổi nào đối với điều khoản mang tính biểu tượng cao này sẽ mở đường cho sự xói mòn hơn nữa các biện pháp bảo vệ của nó. Thật vậy, ở một mức độ lớn, sự phản đối của CGIL đối với các đề xuất của chính phủ được thúc đẩy bởi logic của “độ dốc trơn trượt” - không phải nỗi sợ hãi về những gì có trong dự luật mà là điều gì sẽ xảy ra tiếp theo nếu nó được thông qua. 48 Các công đoàn - đặc biệt là CGIL - cũng phản đối mạnh mẽ quyết tâm của chính phủ tiến hành cải cách ngay cả khi không có thỏa thuận ba bên liên quan đến các công đoàn.

Mặc dù các đề xuất của Điều 18 không phải là biện pháp quan trọng nhất trong dự luật, nhưng chúng có tầm quan trọng mang tính biểu tượng to lớn và nhanh chóng trở thành tâm điểm của xung đột gay gắt. Đầu năm 2002, các công đoàn vận động chống lại việc sửa đổi Điều 18, với CGIL dẫn đầu; hai liên minh còn lại ban đầu do dự nhưng ngày càng tích cực hơn khi tình cảm sâu sắc của các thành viên trở nên rõ ràng. Căng thẳng tăng mạnh vào ngày 19 tháng 3, khi ông Biagi bị ám sát ở Bologna bởi những kẻ khủng bố Lữ đoàn Đỏ. Trong khi tất cả các bên đều lên án vụ giết người, thì những luận điệu sôi nổi của cả hai bên về sự chia rẽ chính trị sau thảm kịch đã làm gia tăng hố sâu ngăn cách giữa chính phủ và các đoàn thể, củng cố quyết tâm của những người phản đối cải cách và làm giảm thêm cơ hội nối lại đối thoại. . Thật vậy, chỉ sau cái chết của ông Biagi, ba liên minh mới đồng ý cùng nhau đình công, đưa khoảng 13 triệu công nhân ra ngoài để phản đối các đề xuất của Biagi vào ngày 16 tháng Tư. Nhìn chung, bảy cuộc đình công trên toàn quốc do công đoàn kêu gọi đã dẫn đến ước tính mất 26,3 triệu giờ làm việc - gần gấp ba lần số giờ bị mất do đình công trong cả năm 2001.49

Sự thống nhất của chính phủ trở nên căng thẳng khi các cuộc biểu tình leo thang. Một số người trong liên minh công khai chỉ trích cuộc cải cách, trong khi những người khác kiềm chế không công khai bảo vệ nó. Vào cuối tháng 5, chính phủ bắt đầu nhượng bộ Điều 18, đề nghị loại bỏ những sửa đổi được đề xuất của điều khoản khỏi dự luật khung và giải quyết chúng một cách riêng biệt. Điều này mở đường cho một thỏa hiệp với CISL và UIL liên quan đến các yếu tố khác của cải cách, nhưng CGIL tiếp tục tẩy chay các cuộc đàm phán với chính phủ. Vào tháng 6, chính phủ đã cung cấp 700 triệu EUR để tài trợ cho giai đoạn đầu tiên trong quá trình mở rộng dần trợ cấp thất nghiệp như một phần của thỏa thuận trọn gói liên quan đến các yếu tố chính của đề xuất Biagi. 50 Điều này cho phép chính phủ và khoảng ba chục tổ chức của người sử dụng lao động và công đoàn ký kết “Hiệp ước vì Ý”; Tuy nhiên, CGIL đã từ chối ký. Ngoài cải cách thị trường lao động, hiệp ước còn bao gồm các nguồn lực mới để thúc đẩy sự phát triển của Mezzogiorno , 51 giảm thuế công ty và cắt giảm thuế thu nhập cho các gia đình có thu nhập lên tới 25.000 EUR mỗi năm. Điều này đã dọn đường cho việc thông qua “luật Biagi” và luật thứ cấp có liên quan. Tuy nhiên, việc CGIL từ chối ký kết vẫn là một vấn đề, bởi vì sự tham gia của công đoàn trong việc thực hiện cải cách là cần thiết: chi tiết của nhiều hợp đồng mới sẽ được thảo luận trong các cuộc đàm phán giữa người sử dụng lao động và công đoàn.

Tuy nhiên, cuộc đấu tranh về Điều 18 vẫn tiếp tục. Chính phủ vẫn cam kết sửa đổi, mặc dù nó phải tiến hành thận trọng, vì nó muốn có sự đồng ý của công đoàn về cải cách lương hưu. Phe cực tả đã phát động một cuộc phản công dưới hình thức trưng cầu dân ý về việc mở rộng điều khoản cho tất cả các doanh nghiệp Ý. Cuối cùng cũng không thành công. Do RC khởi xướng, cuộc trưng cầu dân ý được tổ chức vào tháng 6 năm 2003. Với việc CISL và UIL kêu gọi bỏ phiếu trắng và chỉ CGIL, sau một hồi do dự, kêu gọi bỏ phiếu “đồng ý”, đề xuất đã thất bại. Tuy nhiên, nỗ lực của chính phủ để đình chỉ Điều 18 trong ba năm đối với các doanh nghiệp nhỏ phát triển vượt quá ngưỡng 15 công nhân cũng bị đình trệ. Khi đàm phán Hiệp ước cho Ý với CISL và UIL, chính phủ đã liên kết việc sửa đổi một phần Điều 18 với cải cách trợ cấp thất nghiệp, nhưng cuối cùng chính phủ đã không thực hiện được lời hứa này. 52

Chiến lược truyền thông của chính phủ

Bởi vì đã có ít nhiều cuộc thảo luận liên tục về cải cách thị trường lao động ở Ý trong suốt giai đoạn nghiên cứu, người ta không thể tách biệt rõ ràng các nỗ lực truyền thông liên quan đến hai cuộc cải cách. Cải cách Treu và Biagi đều là một phần của quá trình cải cách đang diễn ra, và các cuộc tranh luận xung quanh cải cách trước chắc chắn đã ảnh hưởng đến cải cách sau. Tuy nhiên, cách tiếp cận của hai chính phủ đối với truyền thông đại chúng là rất khác nhau. Chính phủ Prodi đã nỗ lực tương đối ít để bán cải cách Treu cho công chúng. Sự chú ý của nó tập trung vào các đối tác xã hội, với sự hiểu biết rằng việc họ chấp nhận cải cách sẽ đủ để đảm bảo cử tri chấp nhận nó. Phe trung tả chỉ bắt đầu “tiếp thị” cải cách Treu ở giai đoạn sau, khi những lợi ích của nó đã trở nên rõ ràng. Trong chừng mực mà các nhà cải cách đã đề cập đến dư luận trong các năm 1996-97, họ thể hiện xu hướng coi thị trường lao động linh hoạt hơn như một điều gì đó cần thiết hơn là một điều tốt được mong muốn một cách tích cực. Cải cách là điều mà chính phủ có nghĩa vụ phải thực hiện do các yêu cầu cụ thể của một số điều luật của EU, cũng như áp lực chung đối với việc điều chỉnh do con đường của Ý hướng tới EMU và quá trình quốc tế hóa ngày càng tăng. Cách tiếp cận quan hệ công chúng này được cho là đã ảnh hưởng đến cách thức tăng cường tính linh hoạt: tự do hóa diễn ra theo kiểu từng phần, với nhiều biện pháp chuyển tiếp và tạm thời, và các biện pháp mới thường được đưa ra với những hạn chế về khả năng áp dụng của chúng, sau đó được nới lỏng.

Chính phủ trung hữu giai đoạn 2001-2006 ban đầu tìm cách đưa ra một trường hợp mạnh mẽ, công khai để cải cách: đó phần lớn là động lực để đưa vào vận hành sách trắng Biagi. Tuy nhiên, khi cuộc chiến về Điều 18 nổ ra vào đầu năm 2002, chính phủ đã không chuẩn bị trước, và trong vài tháng, Bộ trưởng Lao động Maroni và các đồng nghiệp của ông phần lớn bị cô lập trong phản ứng dữ dội chống lại cải cách: báo chí đưa tin nói chung là thù địch và họ nhận được ít sự ủng hộ của công chúng từ thành viên khác của chính phủ. Tuy nhiên, khi cuộc tranh luận về cải cách Biagi tiếp tục, chính phủ đã áp dụng một quan điểm thẳng thắn hơn nhiều. Thay vì bán rẻ những lợi ích của cải cách, như chính phủ Prodi đã làm, nội các Berlusconi được cho là đã bán quá nhiều chúng. Mặc dù luật Biagi ở nhiều khía cạnh là một phần mở rộng của cải cách Treu, nhưng chính phủ đã trình bày các kế hoạch của mình như một sự phá vỡ chính sách trước đây và phóng đại tác động tiềm năng của chúng. Tuy nhiên, chiến lược này có nghĩa là chính phủ đã tự tước đi một trong những lập luận tiềm năng mạnh mẽ nhất của mình trong cuộc chiến tranh giành dư luận: những tác động có lợi của cải cách Treu - ngày càng trở nên rõ ràng vào năm 200153 - đã không được nêu bật như một phần của chính sách . trường hợp của chính phủ để cải cách hơn nữa.

Trớ trêu thay, đường lối của chính phủ ở một mức độ nào đó được phản ánh trong phản ứng của các công đoàn và các đảng cánh tả: vì họ đã chấp nhận gói Treu nhưng từ chối các đề xuất của Biagi, những người phản đối chính phủ cũng có động cơ đưa ra luật Biagi như đoạn tuyệt với cải cách Treu và giả vờ rằng nó cấp tiến hơn nhiều so với thực tế. Tổng quát hơn, sự cạnh tranh cân bằng giữa hai liên minh rộng lớn sau đó luân phiên nhau nắm quyền có nghĩa là mỗi bên phải đối mặt với các động cơ để nhấn mạnh tính không liên tục trong chính sách, thậm chí chống lại một thực tế cơ bản được đặc trưng bởi mức độ liên tục cao.

Về bản chất, phe trung tả dường như đã cố gắng lén lút theo đuổi cải cách thị trường lao động, tham khảo ý kiến rộng rãi của các đối tác xã hội và lặng lẽ đưa ra các thay đổi, mà không đặt câu hỏi công khai về các yếu tố cơ bản của các thể chế và chính sách thị trường lao động của Ý. Ngược lại, phe trung hữu đã công khai thách thức hệ thống và kêu gọi sự ủng hộ của công chúng, trong khi thúc đẩy các biện pháp mà phần lớn chỉ đơn giản là các bước tăng dần theo hướng mà những người tiền nhiệm của nó đã thực hiện. Hơn nữa, lập trường cải cách của nó được cho là yếu đi do thất bại trong việc theo đuổi tự do hóa trong các lĩnh vực khác: cải cách thị trường lao động không được trình bày như một phần của bất kỳ chương trình cải cách rộng lớn nào.

Quy trình chính sách: thực hiện

Cải cách Treu và Biagi có sự khác biệt đáng kể về cách thực hiện. Watanabe (2007:5) lập luận rằng các biện pháp Treu ít rộng rãi hơn nhưng hiệu quả hơn, chính xác là do chúng được xây dựng và thông qua với sự phối hợp của các công đoàn, do đó các công đoàn này đã hợp tác trong quá trình thực hiện chúng. Như đã lưu ý ở trên, cải cách Biagi phụ thuộc một phần vào sự sẵn lòng của các đối tác xã hội trong việc thực hiện nhiều điều khoản của nó trong thực tế và sự phản kháng của công đoàn có nghĩa là nhiều yếu tố của luật Biagi không bao giờ được thực hiện. CGIL, đã từ chối luật, không quan tâm đến việc tham gia vào cuộc thương lượng như vậy. Về lý thuyết, điều này không nhất thiết phải là một trở ngại lớn, vì luật đã quy định cho các cuộc đàm phán cấp địa phương hoặc thậm chí ở cấp nhà máy. Tuy nhiên, trên thực tế, vấn đề này rất khó: quy tắc trong quá khứ là những vấn đề như vậy được giải quyết thông qua thương lượng cấp quốc gia. CIGL từ chối thương lượng phi tập trung trong những trường hợp này và CISL cho rằng bất kỳ thương lượng phi tập trung nào theo luật phải được thực hiện trên cơ sở đồng thuận. Trong mọi trường hợp, sự sẵn sàng hợp tác của các công đoàn ôn hòa hơn đã bị hủy hoại bởi sự vỡ mộng của họ đối với Hiệp ước cho Ý và nỗi sợ hãi của họ bị phơi bày về mặt chính trị nếu họ làm việc với người sử dụng lao động để thực thi luật trong khi CGIL vẫn duy trì lập trường “từ chối” của mình. Tuy nhiên, một số cuộc đàm phán giữa các đối tác xã hội đã diễn ra, nhưng họ tập trung vào đào tạo và các vấn đề tương đối bình thường khác.

Một số nhà quan sát coi đây là lý do chính khiến nhiều hợp đồng lao động mới vẫn chưa được sử dụng, trong khi những hợp đồng khác vẫn cực kỳ hiếm. 54 Tuy nhiên, các cuộc khảo sát của Confindustria về việc sử dụng các cải tiến Biagi của các công ty đã đặt ra nghi ngờ về kết luận này. Trong khi những khó khăn với các công đoàn được một số doanh nghiệp trả lời coi là vấn đề, thì trở ngại chính được trích dẫn trong việc giải thích lý do tại sao họ sử dụng hoặc không sử dụng các hợp đồng mới là các vấn đề với luật thứ cấp phức tạp thực thi luật Biagi và những khó khăn trong việc đối phó với những người lao động bị ảnh hưởng . Nhìn chung, dữ liệu khảo sát cho thấy đánh giá của người sử dụng lao động rất tích cực về cải cách Biagi, đặc biệt là đối với các biện pháp được thiết kế để cải thiện sự phù hợp giữa cung và cầu lao động. 55

Sự không chắc chắn cũng có thể hạn chế việc áp dụng một số biện pháp. Phe trung tả, cũng như CGIL, vẫn thù địch với cải cách Biagi, và liên minh trung tả L'Unione hứa sẽ lật đổ phần lớn cải cách đó. Nền tảng bầu cử năm 2006 của nó bao gồm những lời hứa hạn chế các hợp đồng phi tiêu chuẩn thành bốn loại chính; 56 để hạn chế việc làm tạm thời trong các khu vực được xác định trước; và hạn chế thời hạn (hoặc số lần gia hạn được phép) trong các trường hợp làm việc tạm thời. L'Unione cũng kêu gọi đưa ra một số linh hoạt trong các hợp đồng vô thời hạn bằng cách mở rộng dần việc bảo vệ việc làm tương ứng với thâm niên và khôi phục các khoản tín dụng thuế để tạo việc làm lâu dài. Tuy nhiên, cho đến nay, chính phủ do L'Unione lãnh đạo đã không có động thái nào để lật đổ Biagi, mà giờ đây có vẻ như vẫn còn trên sách luật. Điều này khiến một số nhà quan sát gợi ý rằng các đối tác xã hội giờ đây có thể bắt đầu đàm phán về một số đổi mới trong luật vẫn chưa được thực hiện.

Phần kết luận

Trong khi các gói Treu và Biagi đã phần nào giúp chuyển trọng tâm của chính sách thị trường lao động từ mối quan tâm hàng đầu về an ninh và bảo vệ thu nhập cho những người có việc làm trong nội bộ sang việc chú trọng nhiều hơn vào việc tạo cơ hội cho những người bên ngoài, các cải cách vẫn có những hạn chế. Hai vấn đề chính mà gói Treu không giải quyết phần lớn vẫn chưa được giải quyết kể từ năm 1997. Đầu tiên là việc nới lỏng bảo vệ việc làm cho người lao động lâu dài. Thứ hai là cải cách toàn diện về trợ cấp thất nghiệp. Mặc dù đã đạt được một số tiến bộ trên mặt trận này, nhưng nó vẫn còn hạn chế và sự yếu kém được nhận thấy của mạng lưới an toàn của Ý vẫn là một trở ngại đối với việc cải cách các hợp đồng lao động vô thời hạn.

Sự phát triển của quá trình cải cách này cho thấy rằng sự phối hợp không cần được coi là điều kiện thiết yếu để áp dụng các cải cách ở Ý, nhưng một chính phủ có thể phải trả giá cho việc lựa chọn tiến hành cải cách trong trường hợp không có sự phối hợp. Trong trường hợp cải cách Biagi, chỉ riêng việc chính phủ thể hiện quyết tâm tiến hành mà không đi theo con đường đàm phán ba bên dường như đã củng cố sự phản đối của công đoàn đối với cải cách. Ở một mức độ lớn, các công đoàn chỉ đơn giản là bảo vệ những gì họ coi là vai trò chính đáng của họ trong quá trình này. Cuộc đối đầu về các đề xuất Điều 18 vào mùa xuân năm 2002 cũng không giúp ích được gì: quyết tâm ban đầu của chính phủ nhằm bảo vệ những đề xuất tương đối nhỏ này tỏ ra tốn kém về mặt chính trị và khiến việc đạt được thỏa thuận về các yếu tố còn lại của cải cách trở nên khó khăn hơn. Hơn nữa, các vấn đề tiếp theo với việc thực hiện một số yếu tố của luật Biagi dường như phản ánh phần nào sự phản kháng của các công đoàn đối với một số đổi mới của nó. Điều đó cho thấy rằng có thể có một sự đánh đổi mà các nhà cải cách phải đối mặt: những người sẵn sàng vượt qua sự phản đối của công đoàn có thể áp dụng các biện pháp mà người lao động phản đối, nhưng họ sẽ khó thực hiện bất cứ điều gì đòi hỏi sự hợp tác tích cực của công đoàn. Do đó, việc lựa chọn theo đuổi đàm phán thay vì đối đầu ở mức độ nào có thể phụ thuộc phần lớn vào bản chất của các biện pháp đang được xem xét chứ không chỉ đơn thuần là sức mạnh tương đối của chính phủ và đối thủ của chính phủ: mức độ hợp tác của các bên liên quan là cần thiết để thực hiện hiệu quả cũng có thể là một yếu tố. 57

Cải cách Biagi nêu bật một thách thức khác mà các nhà cải cách có thể phải đối mặt: nỗi sợ hãi của các bên liên quan về “phần cuối mỏng của cái nêm”. Ngay cả một cuộc cải cách tương đối khiêm tốn cũng có thể gây ra sự phản kháng quyết liệt nếu các tổ chức hướng tới tương lai coi đó là một tiền lệ quan trọng hoặc làm giảm bớt những trở ngại đối với cải cách hơn nữa. Trong trường hợp của Điều 18, chính phủ Berlusconi đã phải chịu một thất bại đắt giá về mặt chính trị đối với một biện pháp mà nếu được thực hiện sẽ có rất ít tác động. Tuy nhiên, vị trí của CGIL ngay từ đầu đã phản ánh niềm tin rằng ngay cả một sửa đổi nhỏ của bài báo cũng sẽ thể hiện sự khởi đầu của một nỗ lực bền bỉ nhằm làm suy yếu nó. Logic “trượt dốc” như vậy không phải là không có cơ sở. Việc loại bỏ các đặc lợi hoặc sự bảo vệ mà một số đại lý được hưởng có thể làm cho những đặc lợi mà những người khác giữ lại trở nên rõ ràng hơn và khó bảo vệ hơn. 58 Thuyết nhị nguyên ngày càng tăng được tìm thấy trong một số thị trường lao động được cải cách một phần minh họa cho vấn đề này: khi chế độ mà “những người bên ngoài” thị trường lao động vận hành được mở ra, vị trí đặc quyền của “những người bên trong” trở nên khó biện minh hơn. Hơn nữa, nếu những cải cách ở giai đoạn đầu tiên được coi là tạo ra lợi ích kinh tế, thì khả năng cải cách tiếp theo sẽ được củng cố. Ở cấp độ tổng quát hơn, dường như có mối liên kết giữa các thiết lập chính sách cơ cấu trong các lĩnh vực khác nhau ( ví dụ: thương mại, thị trường sản phẩm, thị trường lao động) cho thấy rằng cải cách trong một lĩnh vực có thể tạo ra áp lực cải cách trong các lĩnh vực khác. 59 Khi hội nhập quốc tế ngày càng tăng - và đặc biệt là hội nhập châu Âu - đã làm giảm giá thuê trên các thị trường sản phẩm của Ý, áp lực cải cách thị trường lao động đã tăng lên.

ghi chú

Bao gồm làm việc theo yêu cầu, chia sẻ công việc, làm việc phụ trợ, các chương trình trải nghiệm làm việc và cho thuê nhân viên trên cơ sở không giới hạn.

               Xem Schludi (2003).

Đây là một lý do tại sao sự ra đời của “nền cộng hòa thứ hai” của Ý vào năm 1993 đã không mang lại sự ổn định nội các mà nhiều người đã hy vọng: cho đến nay, chỉ có một trong chín chính phủ nhậm chức kể từ cuộc bầu cử năm 1994 đã điều hành đủ nhiệm kỳ.

Ferrera và Gualmini (2000b). Thỏa thuận Amato được theo sau bởi thỏa thuận Ciampi về thương lượng tập thể và cải cách thị trường lao động năm 1993, Hiệp ước Lao động năm 1996 và các thỏa thuận D'Alema năm 1998 và 2000.

RC là cánh tả hơn trong số hai đảng kế thừa Đảng Cộng sản Ý cũ; đảng còn lại, Partito Democico della Sinistra (Đảng Cánh tả Dân chủ, PDS), thực sự là đảng đơn lẻ lớn nhất của liên minh Ulivo.

               Có thể là dấu hiệu cho thấy liên minh đã tan vỡ ngay sau khi đạt được mục tiêu này.

               OECD (1999); và OECD (2003a).

               Xem IMF (2004); Brandt và cộng sự. (2005); Berger và Danninger (2006); và H0j và cộng sự. (2006).

Xem nghiên cứu điển hình về cải cách lương hưu năm 1994 để biết thêm thông tin cơ bản về các liên đoàn công đoàn.

Mezzogiorno kém phát triển và 55,5% ở phía bắc. Hầu hết những người thất nghiệp là những người lao động “thứ cấp” có sự hỗ trợ của gia đình ( tức là những người trẻ tuổi và các bà nội trợ), nhiều người trong số họ thích làm việc trong nền kinh tế đen trong khi chờ đợi một công việc trong khu vực sơ cấp. Ferrera và Gualmini (2000a:380-1).

Tất cả dữ liệu từ ISTAT, được trích dẫn bởi Samek Lodovici (2000), người lập luận rằng, ở miền Nam, tự kinh doanh chủ yếu là một cách để thu hút lao động dư thừa và lách các quy định về tài chính và việc làm. Ngược lại, ở phía bắc, cô lập luận rằng nó phản ánh truyền thống làm nghề thủ công và các công ty gia đình nhỏ, phần lớn được miễn trừ khỏi quy định tuyển dụng nặng nề, và cũng là sự mở rộng của các nhóm chuyên nghiệp trong kinh doanh và dịch vụ cá nhân. Do đó, việc tự kinh doanh có xu hướng mang tính chu kỳ cao ở miền nam nước Ý nhưng khá ổn định ở miền bắc.

Trong OECD, chỉ Áo và Bồ Đào Nha còn có quyền tái tuyển dụng; các thành viên khác của OECD chỉ cung cấp bồi thường bằng tiền.

           Ichino và Riphahn (2004 và 2005).

Nhiều quy định thị trường lao động chỉ áp dụng cho các công ty trên một quy mô nhất định. Quy định chặt chẽ hơn đối với các công ty lớn hơn tạo thành động cơ khuyến khích các công ty duy trì quy mô nhỏ. Đây có lẽ là một lý do tại sao quy mô doanh nghiệp trung bình ở Ý tương đối nhỏ so với tiêu chuẩn của EU; xem OECD (2007) về tác động của xu hướng này.

           IMF (2002) và Ichino et al. (2003).

Hành vi xét xử như vậy cũng làm dấy lên những lo ngại về tính công bằng: về nguyên tắc, luật phải được áp dụng thống nhất và nhất quán trên toàn quốc.

Thậm chí vào năm 2001, sau khi tăng đáng kể mức trợ cấp, Ý chỉ chi khoảng 0,3% GDP cho trợ cấp thất nghiệp - mức thấp hơn ở Mỹ, nơi tỷ lệ thất nghiệp thấp hơn một nửa so với Ý.

           Các khoản trợ cấp tăng thêm đã được thông qua vào năm 2005 và 2007.

Theo truyền thống, những người lao động như vậy đã được xếp vào một nhóm được ưu tiên nhất định khi việc tuyển dụng mới diễn ra.

           Xem Sestito (2008).

Xem Libro Bianco (2001), Phần 3.1. Các nhà phê bình cho rằng hệ thống có thể dễ bị thao túng bởi các mạng lưới bảo trợ địa phương.

Theo các chỉ số bảo vệ việc làm của OECD, Ý từ lâu đã có quy định nghiêm ngặt nhất về sa thải tập thể trong khu vực OECD.

Do đó, nếu phải thương lượng về việc cắt giảm quy mô lớn, tiểu bang có thể đảm bảo rằng những người lao động bị ảnh hưởng sẽ được các văn phòng giới thiệu việc làm ưu tiên hơn những người tìm việc khác.

           Để biết tổng quan về những cải cách ban đầu này, xem Graziano (2004).

Ví dụ, bằng cách khuyến khích những người trẻ tuổi thành lập các công ty và hợp tác xã mới ở đó.

           Ferrera và cộng sự . (2000:25).

Hiệp định năm 1992 chấm dứt cơ chế lập chỉ số chi phí sinh hoạt di động scala , và hiệp ước năm 1993 bao gồm cam kết giám sát phối hợp tiền lương, giá cả và thuế quan nhằm kiểm soát lạm phát. Các đối tác đã đồng ý điều chỉnh linh hoạt đối với lạm phát dự kiến, được giải quyết trong các cuộc đàm phán ba bên được thiết lập để phù hợp với chu kỳ lập kế hoạch ngân sách và kinh tế vĩ mô. Cấu trúc này sau đó đã được hoàn thiện và củng cố bởi “Hiệp ước xã hội vì sự phát triển kinh tế” vào năm 1998.

Một cấu trúc thương lượng tập thể mới được tổ chức ở hai cấp độ: cấp quốc gia để điều chỉnh tiền lương kết hợp với động lực lạm phát và cấp doanh nghiệp/lãnh thổ để điều chỉnh chênh lệch tiền lương và bồi thường khi tăng năng suất. Xem Rhodes (2001) để biết chi tiết.

Hai vấn đề còn lại là cải cách lương hưu và củng cố tài chính.

Họ phải được Bộ Lao động và Bảo trợ Xã hội ủy quyền, hoạt động ở ít nhất bốn khu vực của Ý và phải ký gửi một khoản tiền phòng ngừa lớn cho hai năm hoạt động đầu tiên của họ. Ngoài ra, họ phải trả 5% tổng lương của công nhân vào Quỹ đào tạo nghề đặc biệt.

Ý không có mức lương tối thiểu theo luật định quốc gia.

Thời gian học nghề được xác định lại là kéo dài từ 18-48 tháng, khả năng áp dụng của chúng được mở rộng bao gồm cả các doanh nghiệp lớn và độ tuổi đủ điều kiện tối đa được nâng lên từ 20 lên 24 (26 ở miền Nam).

           Lên đến 24 giờ một tuần.

Xem Ferrera và Gualmini (2000b) để biết chi tiết. Các nhiệm vụ vẫn thuộc trách nhiệm của nhà nước trung ương liên quan đến kiểm soát, chứng nhận và ủy quyền, trong khi hai nhóm chức năng cơ bản - bố trí việc làm và thúc đẩy các chính sách chủ động (việc làm) - thay vào đó được giao cho các khu vực.

Điều này một phần là do việc hoãn tiết kiệm từ cải cách lương hưu.

Trong quá trình đàm phán về cải cách Treu, một số đại diện của hiệp hội người sử dụng lao động đã tuyên bố rõ ràng rằng họ sẽ không đồng ý thay thế CIG bằng hệ thống mà họ coi là một hệ thống phổ quát tốn kém và khó quản lý, có thể gây ra rủi ro đạo đức và kém hiệu quả. Vị trí này cũng nhận được sự ủng hộ của một số cán bộ công đoàn.

Libro Bianco (2001).

Lãnh đạo CGIL, Sergio Cofferati, mô tả sách trắng là “bản sao” của chương trình riêng của Confindustria, đồng thời thừa nhận rằng ông chưa thực sự đọc tác phẩm của Biagi.

Ví dụ, công việc khuân vác, công việc dọn dẹp, dịch vụ vận chuyển, kho bãi, tư vấn quản lý, quản lý trung tâm cuộc gọi.

Phối hợp cộng tác và liên tục .

Khả năng đủ điều kiện cho các hợp đồng cũ thay đổi theo thời gian và giữa các khu vực, nhưng chúng kéo theo việc cắt giảm thuế lương cho những người dưới 32 tuổi, ngay cả khi những người thụ hưởng có trình độ đại học. Nội dung đào tạo của các hợp đồng này trong mọi trường hợp là rất hạn chế. (Xem Bertola và Garibaldi, 2003.) Các hợp đồng đầu vào mới được đề xuất dựa trên các dự án riêng lẻ nhằm mục đích điều chỉnh các kỹ năng của từng công nhân cho phù hợp với bối cảnh làm việc. Họ phải mở cửa cho những người trẻ tuổi từ 18-29, cũng như một số nhóm người lao động có hoàn cảnh khó khăn khác. Người lao động làm việc theo các hợp đồng như vậy có thể nhận được mức thù lao thấp hơn hai mức so với mức trả cho một nhân viên bình thường có cùng trình độ chuyên môn và họ không được tính vào số lượng nhân viên để áp dụng các biện pháp quản lý phụ thuộc vào quy mô.

Các hợp đồng “co-co-co” được dành cho công việc dự án và các thỏa thuận tương tự nằm giữa việc làm phụ thuộc và việc làm tự do. Tuy nhiên, những lợi ích về thuế mà họ mang lại thường khiến họ trở nên hấp dẫn trong những tình huống không có bất kỳ yếu tố tự kinh doanh thực sự nào. Do đó, dự thảo luật bao gồm các yêu cầu chặt chẽ hơn về tính đủ điều kiện đối với các hợp đồng như vậy và các biện pháp nhằm đưa vị trí thuế của nhân viên “co-co-co” gần hơn với vị trí của nhân viên phụ thuộc. Xem Maggi và Tozzoli (2004).

Có rất nhiều phạm vi để thương lượng về các vấn đề kinh tế - Ý không có mức lương tối thiểu quốc gia, các quy định về thời gian làm việc khá thoải mái, v.v. - nhưng các loại hợp đồng được phép có xu hướng cứng nhắc và bó buộc.

Cải cách Treu mở ra các dịch vụ phái cử công nhân và luật Biagi thay thế contrati di formazione e lavoro .

Bắt đầu với Hội đồng Châu Âu Essen vào năm 1994, trong đó đã xác định năm ưu tiên để cải thiện hoạt động của thị trường lao động, tiêu đề về việc làm được đưa vào Hiệp ước Amsterdam (1997) và Chiến lược Lisbon.

           Ferrera và Gualmini (2000b).

“Luật Bassanini” (Luật 59/1997) vào tháng 3 và “luật Treu” (Luật 196/1997) vào tháng 6.

Thực tế là một số yếu tố của dự thảo luật sẽ nới lỏng các hạn chế đã được đàm phán trong cải cách Treu chỉ củng cố thêm những lo ngại này.

           Dựa trên dữ liệu ISTAT do ANSA báo cáo, ngày 16 tháng 12 năm 2003.

Chính phủ nhấn mạnh rằng họ không thể cung cấp ngay lập tức 4 tỷ EUR cần thiết để sửa đổi toàn bộ trợ cấp thất nghiệp.

Hiệp ước kêu gọi tăng tỷ lệ chi tiêu vốn từ ngân sách nhà nước của Mezzogiorno lên 45% trong giai đoạn 2002-08, cũng như yêu cầu 30% chi tiêu công cho các lĩnh vực như đường sắt, đường bộ và cơ sở hạ tầng khác được chuyển đến Mezzogiorno . _

Chính phủ đề xuất luật tăng trợ cấp thất nghiệp thông thường lên 60% mức lương trước đó trong sáu tháng đầu tiên, giảm xuống 40% trong các tháng 7-9 và 30% trong ba tháng cuối cùng. Tuy nhiên, pháp luật đã không bao giờ được thông qua. Năm 2005, thời hạn tối đa được kéo dài thêm một tháng, thành bảy tháng đối với những người dưới 50 tuổi và 10 tháng đối với những người từ 50 tuổi trở lên. Mức trợ cấp ban đầu được nâng lên 50% trong sáu tháng đầu tiên, giảm xuống 40% sau đó và 30% trong tháng thứ mười (chỉ dành cho những người trên 50 tuổi). Tuy nhiên, đây là một biện pháp tạm thời, bao gồm khoảng thời gian từ ngày 1 tháng 4 năm 2005 đến ngày 31 tháng 12 năm 2007.

Xem OECD (2001) để biết tóm tắt các bằng chứng cho thấy hiệu quả hoạt động của thị trường lao động được cải thiện một phần là kết quả của sự linh hoạt hơn do Treu mang lại.

Xem, ví dụ , Watanabe (2007); và Accornero (2005). Quan điểm này cũng được chia sẻ bởi nhiều nhà hoạch định chính sách và các quan chức công đoàn. Lamelas và Rodano (2005) lập luận rằng “...cải cách 'ngược chiều gió' bằng cách áp đặt những đổi mới cho cả doanh nghiệp và công đoàn.. những cải cách trước đây hoạt động dựa trên cùng một dòng kinh nghiệm thu thập được trong quá trình thương lượng tập thể, có thể cải thiện chúng .”

Xem Confindustria (2006); cần lưu ý rằng mẫu chủ yếu bao gồm các công ty công nghiệp: nhiều hợp đồng được đưa ra trong luật Biagi phù hợp hơn trong các lĩnh vực dịch vụ và một số dữ liệu của Confindustria cho thấy một số hợp đồng phi tiêu chuẩn thực sự có thể được sử dụng rộng rãi hơn trong các dịch vụ lĩnh vực (Confindustria, 2007); xem thêm Accornero (2005) về việc sử dụng các hợp đồng mới. Xem thêm Cipollone và Guelfi (2006); và Destefanis và Fonseca (2007).

           Tạm thời, bán thời gian, tạm thời, học nghề.

Ví dụ, các biện pháp tự do hóa tương đối đơn giản - chẳng hạn như dỡ bỏ kiểm soát giá - có thể dễ áp dụng hơn trước sự phản đối của các tổ chức công đoàn hoặc các nhóm lợi ích khác so với các cải cách trong các lĩnh vực như giáo dục và y tế, nơi mà các bên liên quan sẽ bị ảnh hưởng bất lợi bởi cải cách. tham gia vào việc thực hiện nó.

Tiến trình cải cách lương hưu ở Pháp minh họa cách thức mà theo thời gian, các nhóm được cho là tốt nhất để bảo vệ các đặc quyền của họ có thể bị cô lập, khi các kế hoạch dành cho các bộ phận dân cư khác trải qua các cuộc cải cách.

Như một quy luật thực nghiệm, cải cách cơ cấu trong thị trường sản phẩm trong nước có xu hướng đi trước tự do hóa bên ngoài (thường là tự do hóa thương mại sản xuất, tiếp theo là tự do hóa thị trường tài chính/FDI), trong khi cải cách thị trường lao động theo sau.

Thư mục

Accornero, A. (2005), “Primo bilancio della 'riforma Biagi': Presupposti e risultati”, Economia e Societa Regionale , Vol. 92, Số 4.

Baccaro, L. (2000), “Thương lượng tập thể tập trung và vấn đề 'Tuân thủ': Bài học từ kinh nghiệm của Ý”, Tạp chí Quan hệ Lao động và Công nghiệp , Tập. 53, số 4, tháng 7, trang 579-601.

Barbieri, G. (2001), “Gli esiti occupazionali del lavoro a tempo determinato”, trong Ministryo del Lavoro e delle Politiche Sociali (ed.), Báo cáo về giám sát chính trị , Số 2/2001, Rome.

Berger, H. và S. Danninger (2006), “Labour and Product Market Deregulation: Partial, Sequential or Simultaneous Reform?”, Bài báo được trình bày tại Hội thảo “Trình tự và biện pháp khuyến khích cải cách”, do Tổng cục Kinh tế và Tài chính tổ chức Affairs, Brussels, 28 tháng 3, http://ec.europa.eu/economy_finance/events/ 2006/workshop280306/berger_danninger.pdf.

Bertola, G. và P. Garibaldi (2004), “Cấu trúc và lịch sử thất nghiệp ở Ý”, CESifo Working Paper , số 907, tháng 4.

Brandt, N., JM. Burniaux và R. Duval (2005), “Đánh giá chiến lược việc làm của OECD: Những phát triển và cải cách trong quá khứ”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 429, OECD, Paris.

Cipollone, P. và A. Guelfi (2006), “Giá trị của các hợp đồng linh hoạt: Bằng chứng từ một nhóm các công ty công nghiệp của Ý”, Chủ đề thảo luận của Servizio Studi , Số 583, Banca d'Italia, Rome, tháng Ba.

Cohen, D., P. Garibaldi và S. Scarpetta (2004), Cuộc cách mạng CNTT-TT: Sự khác biệt về năng suất và sự phân chia kỹ thuật số , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Confindustria (2006), “L'utilizzo nel 2004 degli strumenti normativi introdotti dalla legge 30/2003”, Documento di Lavoro , Centro Studi Confindustria, tháng Giêng.

Confindustria (2007), “Kết quả đầu tiên của cuộc khảo sát Confindustria lần thứ ba về thị trường lao động Ý trong năm 2006”, Bổ sung cho Ghi chú Kinh tế CSC Năm II , Số 5, Centro Studi Confindustria, 23 tháng 5.

Del Rio, C. (2002), “Thị trường Lao động Ý: Vai trò của Hòa nhạc”, mimeo, Unione Italiana del Lavoro, Rome, http://www.jil.go.jp/jil/kaigai/jihou/2003_04/ bản gốc/italy_l.pdf .

Destefanis, S. và R. Fonseca (2007), “Cải cách thị trường lao động và hiệu quả phù hợp ở Ý: Đánh giá kinh tế vĩ mô”, Lao động , Tập. 21, Số 1, Tháng Ba.

Feng, Yi (2003), Democracy, Governance and Economic Performance: Theory and Evidence , The MIT Press, Boston.

Ferrera, M. và E. Gualmini (2000a), “Italy: Rescue from Without?”, trong F. Scharpf và V. Schmidt (eds.), Welfare and Work in the Open Economy Vol. II: Phản ứng đa dạng đối với những thách thức chung ở mười hai quốc gia , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Ferrera, M. và E. Gualmini (2000b), “Cải cách được hướng dẫn bởi sự đồng thuận: Nhà nước phúc lợi trong quá trình chuyển đổi ở Ý”, Chính trị Tây Âu , Tập. 23, Số 2, Tháng Tư.

Ferrera, M., E. Gualmini, P. Graziano và T. Alti (2000), Quản trị thị trường lao động ở các khu vực của Ý: Kinh nghiệm của những năm 1990 , Quaderni di ricerca Poleis , Số 27, Milano.

Graziano, P. (2004), “Từ Thị trường Lao động Đảm bảo đến Mô hình 'Người lao động Linh hoạt'? Sự chuyển đổi chính sách thất nghiệp của Ý trong những năm 90”, Cahiers Européens , Số 04/2004, Centre d'Études Européenes, Paris.

H0j, J., V. Galasso, G. Nicoletti và TT. Dang (2006), “Kinh tế chính trị của cải cách cơ cấu: Bằng chứng thực nghiệm từ các nước OECD”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 501, OECD, Paris.

Ichino, A., M. Polo và E. Rettore (2003), “Các thẩm phán có bị các điều kiện thị trường lao động thiên vị không?”, European Economic Review , 47:5, tháng 10.

Ichino, A. và R. Riphahn (2004), “Vắng mặt và bảo vệ việc làm: Ba nghiên cứu điển hình”, Đánh giá chính sách kinh tế Thụy Điển , Tập. 11, số 1.

Ichino, A. và R. Riphahn (2005), “Tác động của Bảo vệ Việc làm đối với Nỗ lực của Người lao động - So sánh Tình trạng Vắng mặt Trong và Sau Thời gian Quản chế”, Tạp chí của Hiệp hội Kinh tế Châu Âu , Tập. 3, số 1, tháng ba.

Ichino, A., F. Mealli và T. Nannicini (2005), “Các cơ quan việc làm tạm thời ở Ý: Bàn đạp hướng tới việc làm lâu dài?”, Giornale degli Economisti , Tập. 64, số 1, tháng 9.

IMF (2002), “Ý: Báo cáo của nhân viên về tham vấn Điều IV năm 2002”, Báo cáo của IMF số 02/230 , Washington, DC, tháng 10.

IMF (2004), “Thúc đẩy cải cách cơ cấu ở các nước công nghiệp”, Triển vọng kinh tế thế giới .

Lamelas, M. và G. Rodano (2005), “Regolazione e mercato del lavo: Unevaluation della 'legge Biagi'”, Kinh tế chính trị , Tập. 21, Số 1, Tháng Tư.

Libro Bianco (2001), Libro Bianco sul Mercato del Lavoro ở Italia , Ministryo del Lavoro e delle Politiche Sociali, Rome, Tháng 10, www.csmb.unimo.it/index/rb/Libro . Bianco_Riforma.Biagi.pdf , bản dịch tiếng Anh có tại www.csmb.unimo.it/index/ rb/White_Paper.pdf .

Maggi, A. và S. Tozzoli (2004), “Cải cách thị trường lao động Ý: Hai mặt của đồng tiền”, Cố vấn doanh nghiệp đô thị , số 212, tháng 11.

OECD (1999), Khảo sát kinh tế của OECD: Ý , OECD, Paris.

OECD (2001), Khảo sát kinh tế của OECD: Ý , OECD, Paris.

OECD (2003a), Khảo sát kinh tế của OECD: Ý , OECD, Paris.

OECD (2003b), Nguồn tăng trưởng kinh tế ở các nước OECD , OECD, Paris.

OECD (2007), Khảo sát kinh tế của OECD: Ý , OECD, Paris.

Rhodes, M. (2001), “Kinh tế chính trị của các hiệp ước xã hội: 'Chủ nghĩa tập đoàn cạnh tranh' và cải cách phúc lợi châu Âu', trong P. Pierson (ed.), Chính trị mới của nhà nước phúc lợi , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Samek Lodovici, M. (2000), “Italy: The Long Times of Consensual Re-Regulation”, trong G. Esping-Andersen và M. Regini (eds.), Tại sao lại bãi bỏ quy định đối với thị trường lao động ? , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Schludi, M. (2003), Cải cách hệ thống hưu trí Bismarckian. So sánh Chính sách Hưu trí ở Áo, Pháp, Đức, Ý và Thụy Điển , Luận án Tiến sĩ, Đại học Humboldt, Berlin.

Sestito, P. (2008), “Sistema previdenziale e scelte lavorative dei più anziani”, trong S. Pirrone (ed.), Flessibilità e sicurezza. Il nuovo phúc lợi dopo il Protocollo del 23 Iuglio 2007 , Arel—Il Mulino, Bologna.

Tiraboschi, M. (2005), “Thị trường Lao động Ý sau Cải cách Biagi”, Tạp chí Quốc tế về Luật Lao động So sánh và Quan hệ Lao động , Tập. 21, số 2.

Villa, P. (2004), “La riforma del mercato del lavoro in Italia”, Economia e Lavoro , Vol. 38, số 2-3, tháng 5-12.

Watanabe, H. (2007), “Politics of Labour Market Deregulation in Italy and Japan since 1990s”, bài viết trình bày tại Hội nghị Hiệp hội Nghiên cứu Chính trị năm 2007, Viện Phương Đông, Đại học Oxford, www.psa.ac.uk/2007/ pps/Watanabe.pdf .

Chương 12

Mexico: Cải cách luật lao động, 2001-03

Tóm tắt và kết luận chính

Vào tháng 7 năm 2001, chính quyền mới được bầu của Tổng thống Vicente Fox đã mời những người sử dụng lao động có tổ chức và khu vực tư nhân bắt đầu các cuộc đàm phán ba bên về cải cách Luật Lao động Liên bang của Mexico (LFT). Quá trình này dẫn đến việc đưa ra hai sáng kiến tại Quốc hội vào cuối năm 2002, một sáng kiến liên quan đến - mặc dù không được chính quyền Fox đệ trình chính thức và sáng kiến khác do các đối thủ của nó đề xuất. Các đề xuất của chính quyền bao gồm một số biện pháp cần thiết, chẳng hạn như đưa ra thời gian thử việc, nới lỏng một số quy định liên quan đến hợp đồng dài hạn, các bước khiêm tốn để hiện đại hóa quan hệ lao động, đơn giản hóa một số yêu cầu quan liêu đối với các doanh nghiệp vừa và nhỏ và các biện pháp thúc đẩy đào tạo lực lượng lao động. Các đề xuất không giải quyết được tất cả các vấn đề quan trọng, nhưng chúng sẽ đánh dấu một bước tiến, bằng cách giảm cả sự không chắc chắn về pháp lý và phạm vi tham nhũng, đồng thời tăng tính linh hoạt của thị trường lao động. 1 Ngược lại, dự thảo của phe đối lập tập trung vào cải cách hệ thống quan hệ lao động nhưng lại không làm gì nhiều để làm cho thị trường linh hoạt hơn. Cả hai dự luật đều không được thông qua. Các cuộc đàm phán tiếp theo tại Quốc hội vào năm 2003 đã dẫn đến một đề xuất thỏa hiệp, nhưng nó cũng không giành được sự thông qua.

Trong số những lý do quan trọng nhất dẫn đến kết quả đáng thất vọng này là:

• Thiết kế của quy trình . Chính phủ đã tạo ra một diễn đàn đặc biệt để đàm phán về một cải cách được người sử dụng lao động cũng như các công đoàn chấp nhận. Ngay từ đầu, người ta đã quyết định rằng sẽ không thảo luận về những thay đổi đối với hiến pháp, điều này sẽ cực kỳ khó khăn trong bất kỳ trường hợp nào và có thể khiến cải cách không thể thực hiện được. Người ta cũng quyết định rằng chính quyền sẽ chỉ đưa ra các đề xuất cải cách xuất hiện từ quá trình này với sự ủng hộ nhất trí. Kết hợp lại với nhau, những nguyên tắc này làm giảm đáng kể cơ hội đạt được thỏa thuận: nguyên tắc thứ hai nhằm đảm bảo rằng không có nhóm nào có thể bị gạt ra ngoài quy trình, nhưng nó khiến mọi người tham gia trở thành người có quyền phủ quyết trên thực tế, trong khi nguyên tắc thứ nhất đảm bảo rằng một cuộc đại tu cơ bản về quan hệ lao động - ưu tiên hàng đầu của một số tổ chức công đoàn có liên quan - không thể giải quyết được. Các công đoàn “độc lập” này muốn phá vỡ các thỏa thuận tập thể giả thông đồng đã hình thành giữa người sử dụng lao động và cái gọi là công đoàn “chính thức” trong suốt nhiều thập kỷ dưới sự cai trị của Đảng Cách mạng Thể chế (PRI). Cuối cùng, các công đoàn “độc lập” đã từ chối các đề xuất trên bàn và đưa ra một sáng kiến lập pháp riêng biệt của riêng họ, với sự hỗ trợ của Đảng Cách mạng Dân chủ (PRD) cánh tả.

• Thiếu mong muốn cải cách mạnh mẽ giữa các bên tham gia đàm phán . Mặc dù có sự nhất trí rất rộng rãi về nhu cầu cải cách, nhưng không bên nào trong số các chủ thể chính, ngoại trừ có lẽ là các công đoàn “độc lập”, sẵn sàng mạo hiểm xung đột nghiêm trọng về vấn đề này vào đầu những năm 2000. Người sử dụng lao động hoan nghênh một số đề xuất cải cách, nhưng hầu hết không coi quy định thị trường lao động là một trong những vấn đề chính của họ, và nhiều người không muốn thị trường lao động linh hoạt hơn với cái giá phải trả là đáp ứng nhu cầu của các công đoàn “độc lập” về tái cấu trúc quan hệ lao động . Các công đoàn lớn trực thuộc PRI quan tâm đến việc ngăn chặn những thay đổi trong hệ thống quan hệ lao động có thể làm suy yếu vị thế của họ.

• Thiếu khu vực bầu cử mạnh mẽ, có tổ chức của những người có khả năng thắng lợi từ cải cách. Chế độ hiện tại có xu hướng bảo vệ những người lao động đương nhiệm, các công ty và tổ chức công đoàn. Điều này gây khó khăn cho việc xác định, chưa nói đến việc huy động, một nhóm cử tri ủng hộ cải cách, vì những người được hưởng lợi nhiều nhất từ một cuộc cải cách thành công hoặc là vô tổ chức và bị gạt ra ngoài lề chính trị (chẳng hạn như người lao động trong khu vực phi chính thức) hoặc không tồn tại (các công ty có chưa tham gia thị trường). Nhiều chi phí thực tế của hiện trạng là chi phí cơ hội, công chúng không nhìn thấy được và phần lớn không liên quan đến các nhóm lợi ích tham gia thảo luận ba bên.

• Thiếu sự lãnh đạo của chính phủ . Trong giai đoạn hội nghị bàn tròn, STPS đã chọn giữ thái độ trung lập, lập luận rằng họ phải giữ thái độ vô tư cho đến khi các bên đạt được sự đồng thuận. Tính trung lập của Bộ có thể đã giúp đưa một số bên đến bàn đàm phán. Tuy nhiên, khi kết hợp với nhận thức rằng chính quyền sẽ không hành động đơn phương, điều đó có nghĩa là không có áp lực buộc các bên tham gia khác phải nhượng bộ. Hơn nữa, bất chấp cam kết cải cách thị trường lao động trước bầu cử, chính quyền Fox sau đó đã không ưu tiên giành được sự thông qua của những đề xuất mà hầu hết những người tham gia hội nghị bàn tròn đều tán thành. Không có sự lãnh đạo của tổng thống, các đảng trong Quốc hội không có động cơ để mạo hiểm ủng hộ cải cách trước kỳ bầu cử giữa nhiệm kỳ của quốc hội năm 2003.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Sáng kiến cải cách luật lao động lớn của chính quyền Fox đã được thực hiện trong những năm ngay sau khi kết thúc 70 năm độc quyền của Đảng Cách mạng Thể chế (PRI). Sự thất bại của PRI năm 2000 đã làm lung lay nhiều cấu hình và liên minh chính trị ổn định trước đây, tạo ra những cơ hội mới cho việc xây dựng và cải cách liên minh. Tuy nhiên, cuộc bầu cử một ứng cử viên đối lập vào chức vụ tổng thống cũng bộc lộ những giới hạn của quyền lực tổng thống ở Mexico, đặc biệt là khi Đảng Hành động Quốc gia (PAN) của ông Fox không chiếm đa số trong cả hai viện của Quốc hội. 2 Hơn nữa, kết quả kinh tế đáng thất vọng trong năm 2001-2003 đã làm tăng thêm những thách thức cho chính quyền. Mặc dù có rất ít bằng chứng cho thấy việc giảm việc làm trong khu vực chính thức trong năm 2001-2002 có nhiều tác động trực tiếp đến chính sách cải cách luật lao động, nhưng suy thoái kinh tế đã nhanh chóng làm giảm sự ủng hộ của người dân đối với chính quyền mới. 3

Luật lao động và quan hệ lao động ở Mexico

Đã và đang có sự nhất trí rộng rãi về nhu cầu cải cách luật lao động. Thị trường lao động Mexico được đặc trưng bởi sự cùng tồn tại của một khu vực phi chính thức rộng lớn và được chấp nhận rộng rãi, nơi người lao động chỉ được bảo vệ pháp lý thô sơ (và không phải trả thuế) và một khu vực chính thức nơi công việc thường đòi hỏi kỹ năng cao hơn và được luật pháp nghiêm ngặt bảo vệ . Các ước tính về quy mô của khu vực phi chính thức có khác nhau, nhưng được cho là chiếm tới 40-50% tổng số việc làm. 4 Thị trường lao động chính thức, theo tiêu chuẩn quốc tế, đặc biệt cứng nhắc, ít nhất là trên giấy tờ. 5 Một chế độ hiến pháp và luật định có tính quy định cao chi phối mọi thứ, từ thời gian làm việc đến hoạt động của công đoàn, mang lại sự bảo vệ rộng rãi cho người lao động ở hầu hết mọi lĩnh vực. Tuy nhiên, nhiều phân tích đã lập luận trong nhiều năm rằng trên thực tế, chế độ này trong lịch sử đã phục vụ để cho phép người sử dụng lao động, công đoàn và nhà nước kiểm soát người lao động. 6 Các đặc điểm cụ thể của hệ thống quan hệ lao động này phần lớn đã xác định chính sách cải cách luật lao động, vì các xung đột quản lý lao động thông thường về các câu hỏi về tính linh hoạt của thị trường lao động rất phức tạp bởi sự chia rẽ gay gắt giữa chính các công đoàn về các điều khoản quản lý việc thành lập công đoàn và hoạt động.

Điều 123 của Hiến pháp hứa hẹn một loạt các quyền và sự bảo vệ cho người lao động, mặc dù nó cũng hạn chế nhiều quyền này (đặc biệt là quyền đình công) đối với nhân viên liên bang. Hiến pháp khá quy định về nhiều vấn đề có thể thương lượng tập thể hoặc được quy định bởi luật ở các quốc gia khác, chẳng hạn như thời gian làm việc, nghỉ thai sản, nghỉ phép, sa thải và trợ cấp thôi việc, thăng chức, v.v. Ý nghĩa thực tế của Điều 123 phần lớn được xác định bởi Luật Lao động Liên bang (LFT). LFT có tính quy định cao đối với những thứ như hợp đồng lao động, 7 và nó cũng quy định việc thành lập và vị thế của công đoàn, thủ tục thương lượng tập thể và giải quyết tranh chấp. Được quản lý bởi các cơ quan quản lý PRI kế tiếp, LFT đã hình thành cơ sở cho một hệ thống đại diện cho lợi ích của các tập đoàn thống trị nhà nước. 8 Những người chỉ trích lập luận rằng những thỏa thuận này làm cho lòng trung thành của công đoàn tương đối dễ dàng được bảo đảm, vì trên thực tế, các quan chức thường có thể từ chối đăng ký công đoàn hoặc từ chối công nhận các quan chức điều hành của công đoàn, cả hai đều là điều kiện tiên quyết để đàm phán hợp đồng tập thể. 9 Hơn nữa, các công đoàn liên minh với PRI được hưởng những lợi ích đáng kể, trong khi các công đoàn “độc lập” bị phân biệt đối xử hoặc thậm chí bị đàn áp thẳng tay. Các nhà lãnh đạo công đoàn trung thành đã được bầu vào các ghế trong cơ quan lập pháp tiểu bang và liên bang trong danh sách PRI, và các thành viên công đoàn được hưởng dịch vụ chăm sóc sức khỏe cao cấp, các chương trình nhà ở do nhà nước tài trợ và các cửa hàng cung cấp giá trợ cấp cho hàng tiêu dùng. 10

Mặc dù tình hình quan hệ lao động bắt đầu thay đổi đáng kể vào những năm 1990, nhưng nhiều đặc điểm của hệ thống này vẫn tồn tại sau khi kết thúc quy tắc PRI. Các công đoàn có lịch sử liên kết với PRI - thường được gọi là công đoàn "chính thức", mặc dù họ không có vị thế chính thức cụ thể trong luật - vẫn chiếm ưu thế và giữ quyền kiểm soát đáng kể đối với các chính sách nhân sự trong doanh nghiệp, vì "các điều khoản loại trừ" trong các hợp đồng tập thể thường quy định rằng các công ty phải thuê các thành viên công đoàn và phải sa thải những nhân viên rời bỏ hoặc bị trục xuất khỏi công đoàn. Các điều khoản loại trừ trong các trường hợp tách khỏi liên minh đã bị Tòa án Tư pháp Tối cao tuyên bố là vi hiến vào năm 1999, nhưng các điều khoản liên quan của LFT đã không được sửa đổi. Khi có chỗ trống, công đoàn thường có quyền tuyển dụng công nhân mới và giới thiệu họ với doanh nghiệp. 11

Xung đột lao động được giải quyết bởi cơ quan ba bên Juntas de Conciliación y Arbitraje (Hội đồng Hòa giải và Trọng tài), tồn tại ở cả cấp liên bang và khu vực. Công nhân chỉ có thể đình công với sự chấp thuận của quân đội. Nếu chính quyền tuyên bố đình công là không tồn tại, những người lao động tham gia phải trở lại làm việc trong vòng một ngày hoặc đối mặt với việc bị sa thải. 12 Các quan chức nhà nước chủ trì các chính quyền quân sự, chịu trách nhiệm trước chính phủ tiểu bang hoặc liên bang hơn là hoạt động như một bộ phận của ngành tư pháp, và một số phân tích đã kết luận rằng các chính quyền quân sự thường phản ứng rất tích cực với quan điểm của các cơ quan hành pháp mà họ phục vụ. 13 Trong lịch sử, chính quyền quân sự đã được sử dụng để hạn chế các cuộc đấu tranh của lao động, khi chính quyền tiểu bang và địa phương tìm cách bảo vệ các doanh nghiệp địa phương để đảm bảo rằng họ vẫn ở lại khu vực. Đại diện của các công đoàn “độc lập” lập luận rằng họ vẫn làm như vậy. Hơn nữa, khi có các thỏa thuận công đoàn “bảo vệ” (xem bên dưới), đại diện chính thức của người lao động trước chính quyền quân sự có thể đại diện cho lợi ích của người sử dụng lao động hơn là người lao động. 14 Các quyết định của Junta có thể bị kháng cáo tại tòa án. 15

Hệ thống này tạo cơ hội cho nhiều hành vi phi chính thức không được dự kiến cũng như không được dự kiến trong luật pháp Mexico, bao gồm cả tham nhũng và lạm dụng. 16 Đầu tiên, ban quản lý có thể đơn giản thu nạp các nhà lãnh đạo công đoàn, đưa hối lộ để đổi lấy các hợp đồng tập thể rẻ tiền. 17 Ngoài ra, các ông chủ công đoàn có thể moi tiền hối lộ từ các doanh nhân, đe dọa sẽ huy động công nhân trừ khi họ xoa dịu. Những khả năng như vậy đã làm nảy sinh cái được gọi là chủ nghĩa công đoàn “bảo vệ”: “hợp đồng bảo vệ” là một thỏa thuận không chính thức đạt được giữa công đoàn và người sử dụng lao động để bảo vệ người sử dụng lao động trước những yêu sách của người lao động và công đoàn. Một số đại diện công đoàn cho rằng phần lớn các hợp đồng lao động ở Mexico mang tính bảo vệ, trong đó có tới 90% hợp đồng được ký kết trong khu vực doanh nghiệp vừa và nhỏ. Một số công đoàn “chính thức” được thành lập từ lâu đã bị cáo buộc là có chủ nghĩa công đoàn “bảo hộ”, 18 và cũng có những công đoàn do chính các doanh nghiệp thành lập, được gọi là “công đoàn trắng”. 19 Trong một số trường hợp, người sử dụng lao động dựa vào các công đoàn “ảo”, thậm chí người lao động còn không biết và có thể chỉ tồn tại trên giấy tờ. Người lao động trong những trường hợp như vậy không phải là thành viên của công đoàn, nhưng điều kiện làm việc của họ được xác định bởi một thỏa ước tập thể giữa công đoàn và doanh nghiệp. Khi thành lập một doanh nghiệp, một doanh nhân thường thành lập hoặc đạt được thỏa thuận với một công đoàn bảo vệ ngay cả trước khi bắt đầu thuê. Hợp đồng tập thể được đưa ra trước thời hạn để bảo vệ doanh nhân trước áp lực không mong muốn từ lực lượng lao động. 20 Các công đoàn của người da trắng cũng giúp dễ dàng loại bỏ các công đoàn đang hoạt động ra khỏi nơi làm việc, vì người lao động khó thay đổi công đoàn hơn một khi công đoàn đã được thành lập trong doanh nghiệp. 21 Do đó, hoạt động công đoàn thực sự không tồn tại ở nhiều doanh nghiệp.

Diễn viên và sở thích

Vì không có đảng nào chiếm đa số trong cả hai viện của Quốc hội, nên việc thông qua bất kỳ cải cách nào của LFT sẽ cần có sự ủng hộ của ít nhất hai trong số ba đảng lớn. Chính quyền Fox và PAN nói chung phải đối mặt với những động lực trái ngược nhau khi tiến hành cải cách thị trường lao động. PAN từ lâu đã cam kết thực hiện một chương trình nghị sự dân chủ hóa có thể ủng hộ việc phá bỏ các cấu trúc tập đoàn-độc tài do PRI tạo ra, nhưng nó cũng cam kết tự do hóa kinh tế hơn nữa, bao gồm tính linh hoạt hơn của thị trường lao động, điều sẽ khó theo đuổi hơn trong một môi trường trong đó các công đoàn tự trị sinh sôi nảy nở và ngày càng lớn mạnh. Đồng thời, PAN, khi đã nắm quyền, cần sự hợp tác của các công đoàn “chính thức” có liên hệ với PRI trong lịch sử để cai trị; xung đột với họ có thể đe dọa cả việc điều chỉnh tiền lương và hòa bình lao động. Về phần mình, PRI bị chia rẽ về các vấn đề như tính linh hoạt của thị trường lao động nhưng nhìn chung thống nhất về quan hệ lao động: các nhà lãnh đạo PRI rất muốn bảo vệ các đặc quyền của các công đoàn “chính thức”, những người được đại diện mạnh mẽ trong các đoàn đại biểu quốc hội của đảng. Quyền kiểm soát của PRI đối với các công đoàn này từ lâu đã dựa trên quyền kiểm soát của nhà nước nhằm cung cấp các động cơ pháp lý, chính trị và kinh tế cho lòng trung thành của công đoàn, và các cuộc bầu cử năm 1997 và 2000 đã phá vỡ tình trạng này ở cấp liên bang, làm giảm đòn bẩy của PRI đối với các hiệp hội “của nó”, trong mọi trường hợp đã dần dần suy giảm do sự mở cửa chính trị dần dần diễn ra trước các cuộc bầu cử đó. 22 Điều này làm cho sự hỗ trợ của PRI đối với cải cách thị trường lao động thậm chí còn rủi ro hơn so với những năm trước đó, khi một loạt các biện pháp trừng phạt và khen thưởng có thể được sử dụng để đảm bảo sự chấp thuận của công đoàn. Đảng Cách mạng Dân chủ (PRD) cánh tả là đảng lớn duy nhất ít nhiều thống nhất về cải cách luật lao động: đảng này ủng hộ việc chấm dứt mô hình quan hệ lao động theo chủ nghĩa tập đoàn nhưng phản đối mạnh mẽ các động thái hướng tới sự linh hoạt hơn. 23

Mặc dù tỷ lệ thành lập công đoàn giảm mạnh, 24 công đoàn Mexico vẫn có ảnh hưởng vào đầu những năm 2000, một phần là do các đặc quyền pháp lý mà họ được hưởng và một phần là do khả năng vận động biểu tình phản đối cải cách của họ. Sự chia rẽ cơ bản trong phong trào công đoàn đã khiến các công đoàn “chính thức” trực thuộc PRI đối đầu với các công đoàn “độc lập” mới. 25

•            Hầu hết các công đoàn “chính thức” đều nằm dưới sự bảo trợ của Đại hội Lao động (CT), tổ chức do PRI thành lập để điều phối các mối quan hệ của nó với các liên đoàn chính. 26 Tổng cộng các công đoàn CT có khoảng 3,8 triệu thành viên vào đầu những năm 2000. Trong các cuộc đàm phán về cải cách luật lao động, họ đã làm việc để duy trì các quy định pháp lý của Điều 123 và LFT mà, theo những người chỉ trích, cho phép họ kiểm soát các thành viên của mình và ngăn chặn những thách thức từ các công đoàn đối thủ. Đồng thời, họ tìm cách thay đổi những điều khoản của LFT được cho là giúp người sử dụng lao động sử dụng “công đoàn trắng” tương đối dễ dàng. 27

•            Liên minh Công nhân Quốc gia (UNT), với khoảng 1,5 triệu thành viên, là liên đoàn lớn nhất của các tổ chức lao động tự trị ở Mexico. Được thành lập vào năm 1997, UNT đã tập hợp cả hai công đoàn có lịch sử lâu đời về chủ nghĩa công đoàn “đối lập” và các công đoàn trước đây trực thuộc PRI đã rời khỏi CT. UNT đặc biệt mạnh trong các lĩnh vực phi thương mại, bao gồm khu vực công và các ngành công nghiệp mạng. 28 Những ngành này không phải chịu áp lực cạnh tranh giống như những ngành khác, và có lẽ do đó, công đoàn của những ngành này ít sẵn sàng thỏa hiệp hơn so với những tổ chức đại diện cho người lao động trong những ngành sản xuất chịu nhiều rủi ro hơn. Các mục tiêu đã tuyên bố của UNT bao gồm giảm bớt sự kiểm soát của nhà nước đối với việc thành lập và hoạt động của công đoàn, loại bỏ các điều khoản pháp lý khiến họ khó thách thức quyền bá chủ của các công đoàn “chính thức” và thay thế các chính quyền quân sự bằng các tòa án độc lập .

Hai tổ chức đa ngành có ảnh hưởng nhất của người sử dụng lao động ở Mexico có xu hướng là Liên đoàn Người sử dụng lao động Cộng hòa Mexico (Coparmex) và Hội đồng Điều phối Doanh nhân (CCE). Mặc dù các khu vực bầu cử và định hướng chính trị của họ có phần khác nhau, 29 CCE và Coparmex đã tiếp cận các câu hỏi về cải cách thị trường lao động với cùng một chương trình nghị sự. Họ muốn sự linh hoạt và đơn giản trong việc ký kết hợp đồng, bao gồm cả việc ủy quyền cho các hoạt động cơ bản như thanh toán tiền lương bằng chuyển khoản điện tử. Ngoài các bước tiếp theo hướng tới tính linh hoạt của thị trường lao động và loại bỏ các điều khoản lỗi thời nhưng có khả năng gây rắc rối, các cơ quan của người sử dụng lao động quan tâm đến việc sửa đổi LFT để xác nhận tính linh hoạt hạn chế trên thực tế mà họ đã có được dưới thời chính quyền đương nhiệm từ năm 1982 đến 2000. Các chính quyền này đã đạt được một số tiến bộ trong việc tự do hóa thị trường lao động trên thực tế , nếu không muốn nói là theo luật , thông qua việc áp dụng linh hoạt hơn các điều khoản của LFT và việc sử dụng quyền lực nhà nước trong chính quyền . Các nhà tuyển dụng từ lâu đã tìm cách kết hợp những thay đổi này trong chính LFT. Luật hiện hành chứa đựng sự mơ hồ tạo ra sự không chắc chắn về mặt pháp lý và cơ hội cho tham nhũng. 30

Tuy nhiên, cải cách thị trường lao động không phải là ưu tiên hàng đầu đối với người sử dụng lao động Mexico: hầu hết đã tìm ra cách thích ứng với các quy định chính thức cứng nhắc, và nhiều người khá thoải mái với chủ nghĩa công đoàn “bảo vệ” và những hạn chế đối với lực lượng lao động thực sự do chủ nghĩa tập đoàn áp đặt. kỷ nguyên PRI. Mặc dù các quy định nặng nề có thể đã hạn chế việc tạo việc làm ở các công ty hiện tại ở mức cận biên, CCE không coi chế độ luật lao động là một trở ngại lớn hàng ngày đối với các thành viên của mình. Với chi phí của việc áp dụng các chiến lược thích ứng như vậy, việc điều chỉnh quá mức của thị trường lao động đã tạo thành một rào cản đối với những người mới tham gia, ngăn cản cả các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài. Các cuộc khảo sát doanh nghiệp cho thấy cải cách thị trường lao động là một trong những cải cách có thể làm tốt nhất để kích thích sự gia nhập của cả doanh nghiệp trong nước và nước ngoài. 31 Các doanh nghiệp hiện tại, do đã thích nghi với điều kiện địa phương, do đó có thể được hưởng lợi từ tác động ngăn cản của quy định lao động đối với các doanh nghiệp tiềm năng mới gia nhập.

Do đó, những người thiệt hại thực sự do quy định quá mức của Mexico có thể là các công ty nước ngoài và trong nước không tham gia thị trường và những người lao động có thể đã tìm được việc làm với họ nếu họ tham gia. Vì không thể xác định được các công ty không tham gia cũng như người lao động của họ, nên chúng có ít ảnh hưởng chính trị: trong phạm vi mà chi phí của luật lao động của Mexico là chi phí cơ hội , chúng hầu như vô hình đối với công chúng và không liên quan đến tính toán của nhiều cơ quan các chủ thể tham gia vào quá trình chính sách. Những người hưởng lợi tiềm năng khác của cải cách thị trường lao động là những người lao động trong khu vực phi chính thức, những người hầu như không được hưởng sự bảo vệ của pháp luật và hạn chế tiếp cận các dịch vụ xã hội, đào tạo và các cơ hội khác để cải thiện vị trí của họ. 32 Những người ủng hộ cải cách luật lao động lập luận rằng sự cân bằng tốt hơn giữa tính linh hoạt và bảo vệ người lao động là một yếu tố quan trọng trong bất kỳ nỗ lực nào nhằm giảm bớt những yếu tố cản trở việc làm trong khu vực chính thức và do đó thu hút nhiều người lao động hơn ra khỏi nền kinh tế phi chính thức. Sự thay đổi như vậy sẽ cho phép nhiều người lao động tìm được việc làm với sự bảo vệ pháp lý tốt hơn. 33 Tuy nhiên, lợi ích của những người lao động trong khu vực phi chính thức dường như không có nhiều ảnh hưởng chính trị trong cuộc tranh luận về cải cách luật lao động vào đầu những năm 2000. Mặc dù đã có nhận thức về tiềm năng cải cách để thu hút hoạt động ra khỏi nền kinh tế phi chính thức, nhưng thương lượng chính trị về LFT bị chi phối bởi lợi ích của những người trong hệ thống - các công ty đương nhiệm và công đoàn đại diện cho người lao động trong khu vực chính thức.

lịch sử vấn đề

Trong những năm 1980 và 1990, các chính quyền PRI kế tiếp nhau đã thực hiện các cải cách nhằm tự do hóa thương mại và dòng vốn, giảm thiểu và định hướng lại sự tham gia trực tiếp của nhà nước vào nền kinh tế thông qua tư nhân hóa và bãi bỏ quy định, đồng thời cho phép hình thành các thị trường tự do hơn nói chung. 34 Tuy nhiên, luật lao động cơ bản vẫn không bị ảnh hưởng. 35 Thay vào đó, Mexico đã trải qua quá trình linh hoạt hóa dần dần, khi ban quản lý giành được quyền kiểm soát lớn hơn đối với các quyết định liên quan đến sản xuất thông qua việc điều chỉnh các thỏa thuận tập thể và thay đổi trong việc áp dụng LFT. 36 Trong khi điều này làm cho cuộc sống của các công ty trở nên dễ dàng hơn, những người ủng hộ cải cách vẫn tiếp tục thúc đẩy một cuộc đại tu thực sự đối với LFT. Họ chỉ ra nhu cầu về khả năng thích ứng cao hơn trong khu vực chính thức do cạnh tranh ngày càng tăng trong NAFTA và từ các nước có thu nhập thấp, cũng như lạm phát thấp hơn. 37 Đặc biệt, các phân tích tiếp theo của OECD và Ngân hàng Thế giới đã nhấn mạnh các chi phí kinh tế và xã hội của thị trường lao động kép ở Mexico và lập luận rằng cải cách các thể chế thị trường lao động chính thức là yếu tố chính của bất kỳ nỗ lực nào nhằm thu hút thêm việc làm vào khu vực chính thức: cả bình đẳng và mối quan tâm hiệu quả chỉ ra sự cần thiết phải thay đổi. 38 Vấn đề cải cách thị trường lao động trong nước cũng ngày càng được chú ý khi người sử dụng lao động, công đoàn và chính phủ bắt đầu tìm kiếm một hướng đi tiếp theo. Tuy nhiên, mặc dù có sự đồng thuận về nhu cầu thay đổi, nhưng không có sự đồng thuận về phương hướng: sự đa dạng về quan điểm và cách tiếp cận thể hiện rõ trong hơn 250 dự luật cải cách luật lao động được đệ trình lên Quốc hội trong giai đoạn 1997-2008. 39

Nói chung, hai chương trình nghị sự khác nhau về cải cách luật lao động đã phát triển song song trong những năm 1990. Cuộc xung đột giữa họ đóng một vai trò quan trọng trong việc ngăn chặn các nỗ lực sửa đổi LFT vào đầu những năm 2000.

•            Chương trình cải cách đầu tiên được hình thành trong các cuộc thảo luận liên quan đến Coparmex và Đại hội Công nhân Mexico (CTM) trực thuộc CT. Năm 1989, Coparmex đề xuất chính thức hóa nhiều thông lệ quan hệ lao động đã có sẵn, cũng như các biện pháp để tăng tính linh hoạt hơn nữa trong một số lĩnh vực. Tuy nhiên, đề xuất này khá thận trọng, phản ánh sự miễn cưỡng của người sử dụng lao động đối với bất kỳ thay đổi cơ bản nào trong quy định của nhà nước về hoạt động công đoàn và xung đột lao động. 40 Thay đổi từng phần thông qua các thỏa thuận tập thể do đó vẫn tiếp tục, được hỗ trợ bởi sự khuyến khích tích cực của chính phủ. Năm 1995-96, sau cuộc khủng hoảng Tequila, Coparmex và CMT, với sự chấp thuận của PRI, đã đạt được thỏa thuận về “Văn hóa Lao động Mới” (NCL). NCL coi tính linh hoạt cao hơn tại nơi làm việc là rất quan trọng để nâng cao hiệu quả và khả năng cạnh tranh của nền kinh tế Mexico, đồng thời bác bỏ khái niệm đấu tranh giai cấp là đặc điểm xác định của quan hệ lao động. 41 Thay cho xung đột giai cấp, NCL trình bày quan điểm về doanh nghiệp như một cộng đồng các bên liên quan hợp tác trong cuộc đấu tranh giành năng lực cạnh tranh. Thỏa thuận cơ bản làm cơ sở cho NCL là rõ ràng: các công đoàn sẵn sàng thừa nhận tính linh hoạt cao hơn để đổi lấy việc duy trì hiện trạng đối với các thủ tục nội bộ của công đoàn và hệ thống quan hệ lao động hiện có, mà NCL đã im lặng. 42

•            Trong khi đó, một tầm nhìn thay thế về cải cách thị trường lao động đang nổi lên giữa các đảng đối lập và các công đoàn “độc lập”. Năm 1995, PAN trình bày một đề xuất cải cách được soạn thảo với sự hỗ trợ của hai luật sư lao động nổi tiếng. Mặc dù nó bao gồm một số biện pháp nhằm mục đích linh hoạt hơn, nhưng các yếu tố cốt lõi của đề xuất PAN bao gồm, ngoài những điều khác , chấm dứt các điều khoản loại trừ, minh bạch hơn trong các cuộc bầu cử công đoàn, thành lập các ủy ban tại nơi làm việc ngoài các cấu trúc công đoàn và loại bỏ các vai trò của nhánh hành pháp trong việc giải quyết tranh chấp thông qua việc thay thế chính quyền ba bên bằng các tòa án trong nhánh tư pháp. Vài năm sau, PRD cánh tả đưa ra một sáng kiến tương tự. Sự hội tụ của các đảng đối lập cánh tả và cánh hữu vào đầu những năm 1990 phản ánh mong muốn của cả hai bên là làm suy yếu các cấu trúc nghiệp đoàn do PRI tạo ra. 43

Trong chiến dịch bầu cử năm 2000, một nhóm các luật sư lao động nổi tiếng và đại diện của các công đoàn “độc lập” đã ban hành một tài liệu có tên “Hai mươi cam kết vì Tự do và Dân chủ của Công đoàn”, ủng hộ các bước nhằm đảm bảo quyền tự do lập hội và tổ chức của người lao động một cách hiệu quả hơn, như cũng như thương lượng tập thể thực sự, quyền đình công và thay thế các chính quyền quân sự bằng các tòa án độc lập. Ứng cử viên PAN Vicente Fox đã bày tỏ sự đồng ý của mình với “Hai mươi cam kết” trong một bức thư ngỏ ngay trước cuộc bầu cử, do đó làm nảy sinh kỳ vọng rằng ông sẽ sử dụng nó làm cơ sở cho bất kỳ cuộc đại tu nào của LFT. 44 Kế hoạch Phát triển Quốc gia giai đoạn 2000-2006 của chính quyền mới, xuất hiện vào đầu năm 2001, nói rõ rằng cải cách luật lao động sẽ là một ưu tiên và mục tiêu của nó không chỉ bao gồm tính linh hoạt cao hơn của thị trường lao động mà còn cả việc thúc đẩy nguồn nhân lực. phát triển và cải thiện vị trí của các bộ phận bị thiệt thòi trong lực lượng lao động. 45

Quy trình chính sách: xây dựng

Vào tháng 7 năm 2001, STPS đã thành lập một cơ quan ba bên có tên là Mesa Central de Decisión (“Ban Quyết định Trung ương”, MCD) để xem xét cải cách luật lao động. MCD đã quy tụ 22 cá nhân, bao gồm số lượng ngang nhau của đại diện công đoàn và người sử dụng lao động. 46 Các đại diện của liên minh bao gồm ba đại diện của UNT, lần đầu tiên UNT được mời tham gia vào một cuộc tham vấn chính sách chính thức; 47 tám người còn lại đại diện cho các tổ chức trực thuộc CT. Ngoài ra, MCD bao gồm các thành viên của Ủy ban Lao động và Phúc lợi Xã hội của hai viện Quốc hội, và tám đại diện của STPS, bao gồm cả Bộ trưởng. Tuy nhiên, MCD được dự định là một diễn đàn song phương chủ yếu:

•           Các đại diện quốc hội chỉ tham gia với tư cách quan sát viên; điều này nhằm phi chính trị hóa công việc của MCD. Các quan chức STPS và một số người tham gia Mesa khác bày tỏ quan điểm rằng các sáng kiến cải cách trước đây đã thất bại chính là do các đảng chính trị và chương trình bầu cử của họ đã “làm ô nhiễm” quá trình. Mặc dù được các đối tác xã hội hoan nghênh, nhưng giải pháp của chính quyền Fox đã gây ra một số bất bình trong Quốc hội, nơi một số người coi đó là nỗ lực của ngành hành pháp nhằm gạt cơ quan lập pháp ra ngoài lề, một nhận thức không giúp ích gì cho việc thông qua cải cách LFT khi nó đến Quốc hội. 48

•           STPS nhấn mạnh rằng cơ quan điều hành sẽ không áp đặt quan điểm của mình lên MCD, thay vào đó, họ đóng vai trò là người hỗ trợ đối thoại trung lập. Do một số công đoàn không tin tưởng vào bộ trưởng, một cựu giám đốc của Coparmex, điều này nhằm đảm bảo rằng tính hợp pháp của quy trình không bị ảnh hưởng bởi sự tham gia của ông. Tuy nhiên, một số người tham gia MCD, bao gồm cả một số đại diện của UNT, lập luận rằng việc tổng thống không trực tiếp tham gia vào cải cách luật lao động đã làm giảm uy tín của quá trình này. 49

Việc nhấn mạnh vào đối thoại song phương, với STPS đóng vai trò là người hỗ trợ trung lập, được phản ánh trong cơ cấu của nhóm làm việc được thành lập dưới sự bảo trợ của MCD: nhóm này bao gồm sáu đại diện của người sử dụng lao động và sáu đại diện của công đoàn. 50 Các cuộc thảo luận MCD đã được bổ sung bằng một cuộc tham vấn rộng rãi hơn trên toàn quốc, dẫn đến việc lập bảng hơn 3 000 đề xuất cá nhân, cũng như 25 đề xuất thể chế từ các tổ chức không có đại diện trực tiếp trong MCD. Ngoài tham vấn cấp quốc gia này, 33 nhóm công tác đã được tổ chức để thảo luận về các chủ đề lao động ở cấp khu vực và địa phương trong cả nước. 51 MCD vẫn là diễn đàn trong đó phản hồi từ các quy trình này sẽ được thể hiện trong việc xây dựng các đề xuất đã được thống nhất cho hành động lập pháp.

Hai nguyên tắc chính đã được nêu rõ ngay từ đầu để chi phối công việc của MCD. Đầu tiên, sẽ không có cuộc thảo luận nào về bất kỳ sửa đổi Hiến pháp nào. Thay đổi hiến pháp sẽ rất khó khăn do yêu cầu rằng sự thay đổi đó phải được 2/3 đa số ở cả hai viện của Quốc hội và đa số các bang phê chuẩn, và việc tập trung vào việc sửa đổi Điều 123 có thể khiến việc thông qua bất kỳ thay đổi nào là bất khả thi. cải cách gì cả. Thứ hai, Mesa sẽ chỉ đưa ra quyết định cuối cùng thông qua sự đồng thuận. Điều này nhằm đảm bảo rằng không có nhóm tham gia nào có thể dễ dàng bị gạt ra ngoài lề bởi những nhóm khác. 52 Tuy nhiên, kết hợp lại với nhau, những quy định này khiến thách thức đạt được thỏa thuận về một cuộc cải cách cơ bản trở nên khó khăn hơn nhiều. Nguyên tắc đầu tiên đảm bảo rằng mong muốn của các công đoàn tự trị về việc cải tổ cơ bản các mối quan hệ lao động sẽ không được đáp ứng, trong khi nguyên tắc thứ hai khiến mọi người tham gia trở thành một bên có quyền phủ quyết trên thực tế . Đây là một sự kết hợp rất có vấn đề, đặc biệt là do chính quyền miễn cưỡng dẫn dắt quá trình với các đề xuất của chính họ.

Việc loại trừ khỏi chương trình nghị sự các vấn đề mà UNT quan tâm nhất có nghĩa là cơ quan này có rất ít động cơ để làm bất cứ điều gì ngoài việc thực hiện quyền phủ quyết của mình. Một số nhượng bộ đối với UNT về các vấn đề phi hiến pháp vẫn có thể thực hiện được thông qua các sửa đổi đối với LFT, nhưng UNT cũng phản đối việc các bên tham gia khác nhấn mạnh rằng “Văn hóa Lao động Mới” tạo thành khuôn khổ cơ bản cho công việc của MCD. Theo quan điểm của UNT, điều này ngăn cản một cách hiệu quả bất kỳ cuộc thảo luận nghiêm túc nào về chủ nghĩa tập đoàn trong quan hệ lao động. 53 Các đại diện của UNT lập luận rằng các cuộc đàm phán nên dựa trên “Hai mươi cam kết”, trích dẫn sự ủng hộ của ông Fox đối với chúng, nhưng STPS lại ủng hộ CT và người sử dụng lao động. 54 Bộ sẽ khó làm khác đi, vì bộ khó có thể cho phép thiểu số những người tham gia MCD quyết định chương trình nghị sự cho đa số; tuy nhiên, quyết định này đã làm tổn hại đến tính trung lập của nó trong mắt UNT và các đồng minh của nó, những người ngày càng mâu thuẫn với các bên khác trong MCD khi quá trình diễn ra. 55 Tranh chấp cho thấy phạm vi hạn chế của một thỏa thuận liên quan đến cả hai nhóm công đoàn và người sử dụng lao động.

Niềm tin của UNT rằng các mối quan tâm chính của họ đã bị gạt ra ngoài lề dẫn đến sự chia rẽ trong quy trình và sự xuất hiện của các đề xuất đối thủ. 56 Mặc dù UNT chưa bao giờ chính thức rời khỏi MCD, nhưng nó ngày càng phá hoại nó trước công chúng. Tin chắc rằng các đề xuất cải cách đang hình thành ở Mesa sẽ không làm giảm bớt sự kiểm soát của các công đoàn “chính thức” đối với các thành viên của họ và sợ rằng một đề xuất được cả CCE và CT ủng hộ có thể được Quốc hội thông qua, liên đoàn độc lập và các đồng minh của nó đã chọn tham gia. điều mà một nhà lãnh đạo UNT gọi là “cuộc tấn công lập pháp phủ đầu chống lại đề xuất CCE-CT.” 57 Dự luật cải cách LFT do UNT hậu thuẫn đã được PRD giới thiệu vào cuối tháng 10 năm 2002. 58 Điều này dẫn đến sự đổ vỡ cuối cùng trong hợp tác giữa UNT và các đối tác khác trong khuôn khổ MCD, và một sáng kiến thứ hai, dựa trên các điểm đã được thống nhất giữa CCE và CT ở Mesa , đã được đưa vào Quốc hội vào tháng 12. 59 Mặc dù được miêu tả trên các phương tiện truyền thông như là phiên bản cải cách luật lao động của chính quyền Fox, nhưng nó không được chính quyền trình bày; Bộ trưởng đã cam kết không gửi bất cứ thứ gì tới Quốc hội mà chưa được MCD nhất trí thông qua. Thay vào đó, dự luật được đưa ra như một sáng kiến của các đại biểu PAN, PRI và Green (PVEM). Do đó, Quốc hội phải đối mặt với hai dự luật cải cách luật lao động khác nhau (Hộp 12.1) thay vì một đề xuất đồng thuận duy nhất mà MCD được cho là đưa ra. Về nguyên tắc, hai dự luật không hoàn toàn trái ngược nhau - một sự thỏa hiệp kết hợp tính linh hoạt cao hơn và cải cách quan hệ lao động về mặt lý thuyết là có thể thực hiện được - nhưng về mặt chính trị, tất cả chúng đều loại trừ lẫn nhau, bởi vì chương trình nghị sự của những người ủng hộ chúng rất khác nhau.

Quy trình chính sách: áp dụng

Trong trường hợp này, Quốc hội đã không thông qua một trong hai dự luật. Bất chấp sự hợp tác trước đây giữa PRD-PAN về các vấn đề luật lao động và sự tán thành của ông Fox đối với “Hai mươi cam kết”, không bao giờ có khả năng chính quyền sẽ ủng hộ dự luật PRD-UNT, vốn có nguồn gốc bên ngoài MCD. Làm như vậy có nghĩa là từ chối cả Mesa và bộ trưởng lao động. Tuy nhiên, chính quyền cũng không tán thành sáng kiến CCE-CT, cũng như ban đầu họ không tìm cách môi giới để thỏa hiệp giữa hai dự luật. Sự thiếu tham gia này đã giúp định đoạt số phận của dự luật CCE-CT: một số đoàn viên công đoàn và thành viên Quốc hội bày tỏ quan điểm rằng sự ủng hộ mạnh mẽ của công chúng từ tổng thống sẽ nâng cao đáng kể triển vọng của nó. 60 Với việc cơ quan hành pháp không sẵn lòng cam kết, các đảng quốc hội khác nhau đã miễn cưỡng thông qua cải cách LFT ngay trước cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ năm 2003, đặc biệt là khi các đề xuất trong dự thảo CCE-CT có khả năng gây ra sự phản đối. Những lý do khiến chính quyền miễn cưỡng ủng hộ đề xuất CCE-CT không hoàn toàn rõ ràng, nhưng có vẻ như nó đã phản ánh những căng thẳng giữa việc PAN không thích chủ nghĩa tập đoàn “PRI-ist” kiểu cũ và cam kết của họ đối với sự linh hoạt của thị trường lao động, vốn là có thể dễ dàng theo đuổi hơn trong khuôn khổ quan hệ lao động hiện có. Xét cho cùng, các công đoàn trực thuộc CT đã chấp nhận NCL, với trọng tâm là nâng cao khả năng cạnh tranh, và đã hợp tác trong nhiều năm với các chính sách kinh tế mà các công đoàn “độc lập” kịch liệt phản đối, bao gồm cả việc đàm phán NAFTA và sự phát triển của Hiệp định lĩnh vực maquiladora . 61 Tuy nhiên, một số Dân biểu PAN vẫn gắn bó với chương trình nghị sự chống chủ nghĩa tập đoàn và phản đối việc nó vắng mặt trong dự thảo CCE-CT. 62

Hộp 12.1. Các đặc điểm chính của các đề xuất cải cách pháp luật lao động

Các điều khoản chính của dự luật UNT-PRD bao gồm việc bãi bỏ các hạn chế đối với hoạt động của công đoàn trong khu vực công tại Điều 123 của Hiến pháp; thanh lý các chính quyền quân sự và chuyển giao trách nhiệm của họ cho các tòa án lao động độc lập được thành lập như một phần của bộ máy tư pháp; chấm dứt sự kiểm soát của nhà nước đối với việc đăng ký công đoàn; việc thành lập Cơ quan đăng ký công đoàn quốc gia về công đoàn và hợp đồng lao động tập thể mà công chúng có thể tiếp cận được; thiết lập một mức lương tối thiểu quốc gia duy nhất và thành lập Viện tiền lương tối thiểu quốc gia để thay thế hệ thống xác định mức lương tối thiểu ba bên; việc loại bỏ “điều khoản loại trừ”; bỏ phiếu miễn phí, trực tiếp và bí mật 1 của người lao động trong các cuộc bầu cử công đoàn; 2 và minh bạch hơn về tài chính công đoàn. Nó phần lớn không giải quyết được các vấn đề về tính linh hoạt của thị trường lao động; thực sự, một số điều khoản của nó sẽ làm giảm tính linh hoạt đó hơn nữa. 3

Với sự cân bằng lực lượng phổ biến trong Quốc hội, dự luật CCE-CT có triển vọng thông qua tốt hơn nhiều. Điểm nhấn chính của nó là tính linh hoạt. Nó đề xuất, trong số những thứ khác: quyền tự do lớn hơn cho người sử dụng lao động sử dụng các hợp đồng bán thời gian và ngắn hạn; linh hoạt hơn về thời gian làm việc cho nhân viên thường xuyên; giới thiệu thời gian thử việc tối đa 30 ngày đối với hầu hết nhân viên mới; 4 bảo vệ mạnh mẽ hơn chống phân biệt đối xử và quấy rối tình dục; việc giới thiệu các hợp đồng đào tạo mới; 5 và hiện đại hóa các quy định liên quan đến đào tạo và phát triển kỹ năng, đặc biệt bằng cách cho phép đào tạo và phát triển kỹ năng được cung cấp bởi hệ thống giáo dục thông thường, chứ không chỉ bởi các giảng viên được STPS công nhận. Các điều khoản của dự luật nhằm cải cách hệ thống quan hệ lao động của tập đoàn bao gồm điều khoản về việc tinh giản một số thủ tục của chính quyền và cho phép bỏ phiếu kín trong các cuộc bầu cử công đoàn như một khả năng chứ không phải là một yêu cầu. Nó cũng bao gồm các điều khoản nhằm hạn chế việc sử dụng các công đoàn da trắng, điều mà CT mong muốn không kém gì UNT. Có một số biện pháp nhằm tăng tính minh bạch của các quy trình công đoàn, đặc biệt là liên quan đến đình công, nhưng những biện pháp này chủ yếu liên quan đến các yêu cầu về tài liệu và dữ liệu mới, bao gồm danh sách rõ ràng và đầy đủ của người lao động ủng hộ việc thành lập công đoàn mới hoặc kêu gọi đình công. Những người chỉ trích lập luận rằng điều này sẽ làm cho cả ban quản lý và công đoàn chính thức biết được danh tính của những người lao động như vậy, trong trường hợp thúc đẩy thành lập công đoàn, các công đoàn chính thức, khiến người lao động có thể bị trả thù. 6

1.      LFT cho phép bỏ phiếu bằng cách giơ tay, một thủ tục công khai mà các quan chức công đoàn và người sử dụng lao động đôi khi sử dụng để xác định các đối thủ thực sự hoặc tiềm năng.

2.      Điều khoản này bao gồm các cuộc bầu cử lãnh đạo công đoàn, cũng như bỏ phiếu cho các đề xuất đình công và các cuộc bầu cử để xác định công đoàn nào sẽ đại diện cho người lao động trong thương lượng tập thể.

3.      Đề xuất của UNT-PRD sẽ mở rộng các quy định quản lý việc tuyển dụng và sa thải, trong nỗ lực hạn chế hoạt động “đơn phương” của người sử dụng lao động, và cũng sẽ tạo ra một tổ chức chính phủ độc lập để điều chỉnh mức lương tối thiểu và chia sẻ lợi nhuận.

4.       Tối đa 180 ngày đối với cấp quản lý, giám đốc và đối với các chức danh kỹ thuật chuyên môn nghiệp vụ

5.      Người lao động được thuê theo các hợp đồng này sẽ nhận được thu nhập ngay cả khi họ không có kinh nghiệm làm việc trước đó. Việc sử dụng các hợp đồng này phải được quy định và thời gian làm việc theo các loại hợp đồng này sẽ được coi là thâm niên nếu quan hệ lao động tiếp tục.

6.       Để có cái nhìn chi tiết hơn về dự luật này, xem OECD (2004:94-95).

Thái độ của PRI đối với dự luật CCE-CT có thể đã bị ảnh hưởng bởi sự thay đổi vị trí của các công đoàn “chính thức”. Khi mức độ phản đối cải cách trong phong trào lao động trở nên rõ ràng, một số công đoàn CT bắt đầu rút lui khỏi quy trình MCD và đưa ra phản đối các đề xuất mới nổi. Bản thân CT đã kêu gọi loại bỏ thời gian thử việc, yêu cầu thời gian làm việc linh hoạt và quyền của người sử dụng lao động yêu cầu hoãn các cuộc đình công trong khi chờ thương lượng. Cả hai công đoàn trực thuộc CT và UNT đều bắt đầu tổ chức các cuộc biểu tình, bao gồm cả một cuộc biểu tình ngồi do công đoàn tổ chức tại Hạ viện vào ngày 1 tháng 12. Ngoài ra, tổ chức phi chính phủ quốc tế Human Rights Watch (HRW) đã đưa ra một lá thư lên án những cải cách đã nhận được sự đưa tin rộng rãi trên báo chí Mexico. Việc huy động lao động ban đầu này đã khiến các nhà lãnh đạo của PRI tại Quốc hội hoãn việc xem xét dự luật. Các công đoàn đã sử dụng khoảng thời gian này để tổ chức các cuộc phản đối tiếp theo. Họ đã tranh thủ sự hỗ trợ của các đối tác Hoa Kỳ và Canada, những người đã gửi thư phản đối và nộp đơn khiếu nại theo Hiệp định Hợp tác Lao động Bắc Mỹ (thỏa thuận về phía lao động đối với NAFTA) thách thức các đề xuất là vi phạm các điều khoản của hiệp định thương mại , cũng như luật pháp Mexico và quốc tế. Mặc dù tuyên bố có rất ít cơ hội thành công, nhưng nó đã tạo ra dư luận tiêu cực hơn nữa, cũng như bức thư thứ hai của HRW gửi cho các nhà lập pháp Mexico vào tháng Hai, và dự luật, không có bên nào trong số ba bên chính sẵn sàng ủng hộ, đã bị gác lại. 63

Vòng đàm phán thứ hai diễn ra vào đầu mùa hè năm 2003.64 Tại thời điểm này, các cuộc đàm phán giữa các đối tác xã hội đã được nối lại, và lần này Ủy ban Lao động và Phúc lợi Xã hội của Quốc hội cũng được tham gia. Để cho phép thảo luận thẳng thắn, nội dung của các cuộc thảo luận này đã được quyết định không được công khai. 65 Mục đích của các cuộc đàm phán này là đưa các đại diện của công đoàn tự trị trở lại nhóm và vạch ra một cải cách LFT đồng thuận, nếu tối thiểu,. Mặc dù có quy mô tương đối nhỏ, các công đoàn tự trị được coi là quan trọng đối với tính hợp pháp của quy trình. 66 Do đó, tài liệu làm việc cho các cuộc đàm phán này đã giải quyết hai trong số các yêu cầu cốt lõi của UNT: bí mật trong việc bỏ phiếu và tạo ra một cơ quan đăng ký công khai các công đoàn và thỏa ước tập thể. 67 Tuy nhiên, cuối cùng, các bên không thể đạt được thỏa thuận về văn bản thỏa hiệp: CT công khai chỉ trích điều mà họ coi là ảnh hưởng không cân xứng đối với quy trình mà chính quyền Fox đã cấp cho UNT, và cả Coparmex và CT đều phản đối bất kỳ cố gắng sửa đổi các yếu tố thiết yếu của dự thảo CCE-CT. Dự án thỏa hiệp đã bị hủy bỏ một cách hiệu quả sau cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ tháng 7 năm 2003, khi PAN thua lỗ nặng nề và cả PRD và PRI đều giành được lợi ích, dẫn đến sự chia rẽ thậm chí còn sâu sắc hơn trong Quốc hội về vấn đề cải cách quan hệ lao động.

Phần kết luận

Nhìn nhận lại, việc sáng kiến MCD không thực hiện được một cuộc cải cách có liên quan nhiều đến các vấn đề về thủ tục hơn là nội dung của các đề xuất cải cách LFT của chính quyền. Chính thiết kế của quy trình MCD đã khiến rất khó đạt được thỏa thuận về bất kỳ nội dung nào. Mặc dù mong muốn tìm kiếm sự đồng thuận rộng rãi nhất có thể về cải cách trong một lĩnh vực gây tranh cãi như vậy, nhưng không bao giờ có thể đạt được sự nhất trí hoàn toàn giữa các bên, bởi vì họ không cố gắng giải quyết những vấn đề giống nhau. Trong những trường hợp khác, những chương trình nghị sự rất khác nhau như vậy có thể đã tạo cơ sở cho một cuộc mặc cả phức tạp, nhưng vì mối quan tâm cốt lõi của một số bên thực sự là điều cấm kỵ đối với những người khác, nên không thể có sự hiểu biết chung về chương trình nghị sự cho một cuộc thảo luận về cải cách luật lao động. có thể trông như thế nào, chưa nói đến hình thức mà một món hời lớn như vậy có thể có. UNT hoặc CT có thể đã đạt được thỏa thuận với người sử dụng lao động về một số linh hoạt bổ sung. Tuy nhiên, UNT đã sẵn sàng đàm phán về tính linh hoạt chỉ để đổi lấy việc loại bỏ những gì nó coi là đặc quyền của các công đoàn “chính thức”, trong khi CT sẵn sàng chấp nhận một mức độ linh hoạt chỉ để đổi lấy việc duy trì chính quyền lập pháp. các điều khoản mà UNT tìm cách thay đổi.

Những căng thẳng này được phản ánh trong quan điểm của các đảng chính trị trong Quốc hội: PRI sẽ không ủng hộ bất kỳ sự suy yếu nào của các công đoàn “chính thức”, trong khi PRD sẽ không chấp nhận bất kỳ cải cách nào không làm suy yếu chủ nghĩa tập đoàn. PRD ít quan tâm đến tính linh hoạt hơn của thị trường lao động và PRI bị chia rẽ về vấn đề này. Về phần mình, PAN phải đối mặt với sự căng thẳng giữa chương trình nghị sự chống chủ nghĩa tập đoàn và các ưu tiên chính sách kinh tế của nó, bao gồm cả điều chỉnh tiền lương và cải cách cơ cấu. Cuối cùng, những người sau được ưu tiên, vì vậy chính quyền tỏ ra không muốn thỏa hiệp với các công đoàn “độc lập”. Người sử dụng lao động dường như cũng cảm thấy thoải mái hơn với chủ nghĩa tập đoàn truyền thống hơn là với môi trường quan hệ lao động không chắc chắn hơn mà UNT tìm kiếm. Tuy nhiên, chính quyền không muốn thúc đẩy dự luật CCE-CT, một phần vì họ tin rằng sự tham gia của UNT là quan trọng đối với tính hợp pháp của cải cách và một phần vì một số người trong PAN chống chủ nghĩa tập đoàn hơn là ủng hộ tính linh hoạt.

Việc chính quyền từ chối đi đầu trong quá trình MCD là đặc biệt quan trọng bởi vì không có nhân vật chính nào khác cam kết cải cách mạnh mẽ. Ngoài mong muốn của UNT là phá vỡ quyền bá chủ của các công đoàn “chính thức”, thái độ của công đoàn đối với cải cách thị trường lao động đi từ nghi ngờ đến thù địch hoàn toàn, và đó không phải là ưu tiên hàng đầu của người sử dụng lao động. Sự lãnh đạo của chính quyền trong lĩnh vực này rất quan trọng bởi vì chi phí của việc không cải cách phần lớn là chi phí cơ hội và do đó “vô hình” về mặt chính trị. Không có cử tri ủng hộ cải cách mạnh mẽ, bởi vì những người hưởng lợi tiềm năng chính của cải cách hoặc là những người vô tổ chức và bị gạt ra ngoài lề chính trị (lao động trong khu vực phi chính thức) hoặc không tồn tại (các doanh nghiệp chưa tham gia thị trường). Nếu chính quyền không thúc đẩy cải cách, thì khả năng đó sẽ không bao giờ cao hơn bất kỳ ai khác. Tuy nhiên, sự cân bằng lực lượng trong Quốc hội có nghĩa là bất kỳ áp lực nào đối với các nhà lập pháp trong việc thông qua các đề xuất cải cách sẽ phải được xử lý rất khéo léo, kẻo nó sẽ gây phản cảm cho các đảng trong quốc hội và tạo ra phản ứng dữ dội chống lại hành pháp.

Tuy nhiên, cuộc thảo luận về vấn đề cải cách luật lao động vẫn tiếp tục kể từ khi quá trình MCD kết thúc, và đầu năm 2009 đã chứng kiến một nỗ lực tiếp theo nhằm thúc đẩy một gói cải cách toàn diện, lần này là trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế toàn cầu. Là một phần trong phản ứng của Mexico đối với cuộc khủng hoảng, một thỏa thuận quốc gia liên quan đến việc làm và nền kinh tế trong nước đã được ký kết vào đầu năm bởi cơ quan hành pháp liên bang, Quốc hội, thống đốc các bang của Mexico và các đối tác xã hội, được hỗ trợ bởi các đảng chính trị, Ngân hàng Mexico và các tổ chức khác. Trong số các yếu tố chính của nó là cam kết nỗ lực đổi mới để cập nhật luật lao động của Mexico theo cách thúc đẩy cả hiệu quả và công bằng, bằng cách khuyến khích tạo việc làm trong khu vực chính thức, kích thích năng suất và cải thiện cơ chế giải quyết tranh chấp. 68

ghi chú

Những mục tiêu cải cách này được nêu trong phần 5.3.2 của Programa (2001); và lời tựa cho Ruiz Angeles (2003).

               Không có bên nào chiếm đa số trong cả hai viện.

               Mục sư và Nhà thông thái (2005).

Phần lớn phụ thuộc vào định nghĩa về “không chính thức”, cũng như các biện pháp được sử dụng; xem OECD (1997:72-73), (2004:31-32); (2005:25) và (2008:79-125). Nghiên cứu của OECD dựa trên so sánh các khoản đóng góp an sinh xã hội thực tế với những gì được mong đợi trên cơ sở tiền lương và tiền công trong tài khoản quốc gia cho thấy rằng khoảng một phần ba số tiền lương và tiền lương thoát khỏi các khoản đóng góp an sinh xã hội, bao gồm hơn một nửa trong khu vực tư nhân .

Một nghiên cứu của Bancomer năm 2001 xếp nó ở vị trí thứ 26 trên 36 trong mẫu của nó. Botero et al . (2003) xếp nó ở vị trí thứ 75 trong số 85 quốc gia được nghiên cứu (mười quốc gia dưới cùng chủ yếu bao gồm các quốc gia đang trong quá trình chuyển đổi vẫn chưa viết lại luật lao động của họ, ngay cả khi đã có nhiều tự do hóa trên thực tế) và ước tính rằng chi phí tuân thủ với nội quy lao động tương đương 31% tiền lương. Ngân hàng Thế giới năm 2004 đã xếp Mexico ở vị trí thứ 129 trong số 133 quốc gia về chỉ số linh hoạt của thị trường lao động trong bảng xếp hạng Môi trường Kinh doanh của Ngân hàng (Mexico chỉ xếp sau là Angola, Brazil, Panama và Bồ Đào Nha). Đặc biệt, đối với luật bảo vệ việc làm, Mexico vào đầu những năm 2000 đứng thứ ba trong OECD, sau Bồ Đào Nha và Thổ Nhĩ Kỳ.

Để thảo luận về hệ thống quan hệ lao động theo chủ nghĩa tập đoàn đã phát triển dưới sự cai trị của PRI, xem Cook (1995, 1998); Middlebrook (1995); Thần hộ mệnh (2001); Mayer (2003); Cardoso (2004); Weyzig (2007); và Kohout (2008).

Nó quy định, ngoài những điều khác, tính chất và thời gian làm việc, quyền nghỉ lễ, bồi thường, chấm dứt việc làm, lao động trẻ em, quấy rối và phân biệt đối xử.

Xem, để biết chi tiết, Cook (1995); Thần hộ mệnh (2001); Mayer (2003); và Burgess (2003). Khái niệm về chủ nghĩa nghiệp đoàn được sử dụng ở đây là khái niệm do Schmitter (1974:93-94) vạch ra: “một hệ thống đại diện cho lợi ích trong đó các đơn vị cấu thành được tổ chức thành một số lượng hạn chế, bắt buộc, không cạnh tranh, được sắp xếp theo thứ bậc và được phân biệt theo chức năng. các danh mục, được nhà nước công nhận hoặc cấp phép (nếu không được tạo ra) và được cấp độc quyền đại diện có chủ ý trong các danh mục tương ứng của chúng để đổi lấy việc tuân thủ các biện pháp kiểm soát nhất định đối với việc lựa chọn các nhà lãnh đạo và đưa ra các yêu cầu và hỗ trợ.”

Đặc biệt xem Middlebrook (1995); Nấu ăn (1995); Thần hộ mệnh (2001); Mayer (2003); và Burgess (2003).

Thần hộ mệnh (2001); Mayer (2003); và de la Vega (2004). Trong thời gian gần đây, đại diện của công đoàn phần nào phụ thuộc vào vận may của PRI: số quan chức công đoàn trong Quốc hội liên bang giảm từ 52 vào giữa những năm 1990 (11 thượng nghị sĩ và 42 hạ nghị sĩ) xuống còn 17 vào năm 2000 (5 và 12). , tương ứng), tăng trở lại 23 (4 và 19) sau cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ năm 2003.

           Weyzig (2007); Lopez (2007).

Các nhà hoạt động vì lao động cho rằng người sử dụng lao động thường có thể thực hiện các hành động khiến chính quyền quân sự không còn lựa chọn nào khác ngoài việc tuyên bố đình công là bất hợp pháp.

           Middlebrook (1995:56, 181-82, 201-02); Samstad (2002); Mayer (2003:78).

           FIDH (2006:25); Mayer (2003).

Rất ít người lao động có đủ nguồn lực để thuê luật sư cho các thủ tục tố tụng như vậy, nhưng LFT (Điều 530-36) quy định cho Bị đơn Lao động Công cộng để hỗ trợ pháp lý miễn phí cho người lao động.

           Ruiz Angeles (2003); Programa (2001), mục 5.3.2.

Trong một số trường hợp, doanh nghiệp trả cho các quan chức công đoàn một phần lợi nhuận của họ hoặc một phần tiền tiết kiệm được theo hợp đồng. Weyzig (2007:63).

Được biết đến một cách thông tục là sindicatos charros hoặc "hiệp hội cao bồi".

Về hiện tượng công đoàn trắng, hợp đồng bảo hộ, v.v., xem OECD (2004); Mayer (2003); Cardoso (2004); Fairris và Levine (2004); FIDH (2006); và Weyzig (2007).

           FIDH (2006:26-27); và Weyzig (2007:63).

           FIDH (2006).

           Mayer (2003:79).

           Một số nhà phân tích lập luận  rằng PRD  phản đối không phải bản thân chủ nghĩa nghiệp đoàn mà là phản đối

các thể chế nghiệp đoàn do PRI tạo ra, và rằng ban lãnh đạo PRD có tầm nhìn riêng về một “chủ nghĩa nghiệp đoàn thay thế”; xem Grayson (2007).

24.               Các ước tính về tỷ lệ thành lập công đoàn của Mexico rất khác nhau, tùy thuộc vào việc chúng chỉ giới hạn ở những người lao động trong khu vực chính thức hay trong lĩnh vực sản xuất. Fairris và Levine (2004) ước tính rằng mật độ công đoàn đối với toàn bộ lực lượng lao động khu vực chính thức đã giảm từ chỉ hơn 30% vào giữa những năm 1980 xuống còn dưới 20% vào năm 2000. Có sự khác biệt lớn giữa các ngành: một số khu vực công gần như hoàn toàn được công đoàn hóa, và tỷ lệ thành lập công đoàn nhìn chung cao ở các doanh nghiệp vừa và lớn ở cả khu vực tư nhân và khu vực công. Xem thêm OECD (1997:97).

25.               Trong nhiều năm, tư cách thành viên của các công đoàn chính thức mặc nhiên có nghĩa là được liên kết với PRI.

26.               Lớn nhất trong số này là Liên đoàn Công nhân Mexico. Các công đoàn cấu thành chính khác là Liên đoàn Công nhân và Nông dân Cách mạng (CROC), Liên đoàn Công nhân Dịch vụ Công (FSTSE), Liên đoàn Lao động Khu vực Mexico (CROM), và các công đoàn ngành vận tải đường sắt, khai thác mỏ và luyện kim, dầu khí và giáo dục .

27.               Xem Bellin (2000); và Mayer (2003:87).

28.               Trong số các công đoàn lớn liên kết với UNT có Liên minh Công nhân Điện thoại của Cộng hòa Mexico (STRM), Liên minh Công nhân của Đại học Tự trị Quốc gia Mexico (STUNAM), Liên minh Công nhân An sinh Xã hội Quốc gia (SNTSS); Liên đoàn Công đoàn Đại học Quốc gia (FNSU) và Liên minh Công nhân Giao thông Công cộng Đô thị (SMTSTC).

29.               Nhìn chung, Coparmex đã tích cực hơn trong việc bảo vệ các quan điểm bảo thủ về xã hội, tự do về kinh tế. Để biết thêm về sự khác biệt trong cấu trúc và triển vọng giữa hai tổ chức, xem Schneider (2002).

30.               Middlebrook (1995:298); Thần hộ mệnh (1998:124); Mayer (2003:87); Chương trình (2001); và Ruiz Angeles (2003).

31.               OECD (2004:92).

32.               OECD (2004:92).

33.               OECD (2004:92-94) và OECD  (2007), Chương 5.

34.               Chúng bao gồm  các bước  nhạy cảm  như  cắt               giảm trợ cấp cho thực phẩm cơ bản và

tự do hóa việc mua bán đất đai.

35.               Thật vậy, việc không thực hiện bất kỳ cải cách đáng kể nào đối với LFT được một số học giả coi là một sự bất thường ngày càng nổi bật. Xem, ví dụ như Cook (1998) và Patroni (2001).

36.               De la Garza Toledo (2002).

37.               Tính linh hoạt của tiền lương thực tế trở nên khó khăn hơn trong môi trường lạm phát thấp.

38.               Đặc biệt xem OECD (1997) và (1999).

39.               STPS báo cáo 264 sáng kiến như vậy trong hơn 11 năm.

40.               Xem Cook (1998); và Người bảo trợ (2001).

41.               Thần hộ mệnh (1998); Mayer (2003:89).

42.               Nấu ăn (1998).

43.               Về các đề xuất của PAN và PRD vào cuối những năm 1990, xem Cook (1998:16-17).

44.               La Botz và Alexander (2005); FIDH (2006).

45.               Kế hoạch (2001); Chương trình (2001).

46.               Để biết mô tả đầy đủ về đại diện trên MCD, xem García Pineda (2006).

47.               Ruiz Angeles (2003).

48.               Mayer (2003:82).

49.               Mayer (2003:90-93).

50.               Bốn từ CT và hai từ UNT.

51.               Ruiz Angeles (2003); Bối cảnh (2006).

52.               Mayer (2003:80); LaBotz và Alexander (2005).

53.               Một số nhà quan sát nhận xét về tính trung tâm của NCL đối với các cuộc thảo luận MCD; xem, ngoài những điều khác , Cervantes (2002a, 2002b); Mayer (2003); Kohout (2008). Việc nhấn mạnh vào NCL cũng được phản ánh trong các tuyên bố chính thức về vấn đề này; xem Segundo Infome (2002) và Tercer Infome (2003).

54.               Diễn ngôn chính thức của NCL.

55.               Xem các cuộc phỏng vấn với các quan chức công đoàn được trích dẫn trong Mayer (2003).

56.               Trên cơ sở phỏng vấn 20 người tham gia Mesa , Mayer (2003) lưu ý rằng đánh giá này được hầu như tất cả các thành viên của MCD chia sẻ, ngay cả khi họ có những đánh giá khác nhau về hành vi của UNT. Các đại diện của UNT lập luận rằng họ được mời tham gia quá trình này với tư cách là người thay thế cửa sổ, để nâng cao tính hợp pháp của nó, mà không có bất kỳ triển vọng nghiêm túc nào về việc được đưa ra một phiên điều trần thực sự. Các đối thủ của họ lập luận rằng họ đã chơi một “trò chơi nước đôi”, tham gia vào các cuộc đàm phán bên trong Mesa và nhóm làm việc, đồng thời tìm cách phá hoại họ từ bên ngoài.

57.               Mayer (2003:85). Xem thêm LaBotz và Alexander (2005); và Kohout (2008).

58.               Ochoa Camposeco (2002).

59.               Ruiz Angeles (2003).

60.               Mayer (2003:90-91).

61.               Thần hộ mệnh (2001:267).

62.               Mayer (2003).

63.               Về việc vận động chống lại dự luật và sự can thiệp của HRW và các công đoàn Hoa Kỳ/Canada, xem La Botz và Alexander (2005).

64.               Munoz Rios (2003).

65.               Mayer (2003:93).

66.               Một số người tham gia vào quá trình đổi mới bày tỏ quan điểm rằng sự hỗ trợ của UNT đối với bất kỳ đề xuất cải cách nào là rất quan trọng đối với tính hợp pháp của nó. Xem các cuộc phỏng vấn được trích dẫn trong Mayer (2003:94).

67.               Phỏng vấn Thượng nghị sĩ PAN Francisco Fraile García và Thượng nghị sĩ PRD José Castro Cervantes, được trích dẫn trong Mayer (2003:94). Điều này đặc biệt gây ấn tượng - và có lẽ không thực tế - bởi vì vấn đề đăng ký công khai các công đoàn và thỏa thuận tập thể sẽ đòi hỏi phải có một cuộc cải cách hiến pháp.

68.               Xem Acuerdo (2009).

Thư mục

Acuerdo, (2009), “Acuerdo Nacional en Favor de la Economía Familiar y el Empleo”, Thỏa thuận chống khủng hoảng được ký bởi Tổng thống Felipe Calderón và các đại diện của Quốc hội, các bang và các đối tác xã hội, ngày 7 tháng 1, www.presidencia.gob. mx/infografias/2009/enero/070109_economia_empleo/in dex.html .

Bancomer (2001), “Obstáculos a la Actividad Productiva”, Informe Económico, Thành phố México , tháng 8.

Bellin, E. (2000), “Các Đảng viên Đảng Dân chủ Dự bị: Các nhà Công nghiệp, Lao động và Dân chủ hóa ở các nước chậm phát triển”, Chính trị Thế giới 52:2, tháng Giêng.

Botero, J., S. Djankov, R. La Porta, F. Lopez-de-Silanes và A. Shleifer (2003), “Quy chế lao động”, Tài liệu làm việc của NBER 9756, tháng 6.

Burgess, K. (2003), “Lao động Mexico tại ngã tư đường”, trong J. Tulchin và A. Selee (eds), Chính trị và xã hội Mexico trong quá trình chuyển đổi , Rienner Publishers, Boulder, CO.

Cardoso, A. (2004), “Quan hệ công nghiệp, đối thoại xã hội và việc làm ở Argentina, Brazil và Mexico”, Chuẩn bị cho ILO như một phần của nghiên cứu cho Chương trình nghị sự việc làm toàn cầu, Tài liệu chiến lược việc làm 2004, Văn phòng Lao động Quốc tế, Geneva, www.gurn.info/topic/wages/compare/ indrel_sd_arg_bra_mex.pdf.

Cervantes, J. (2002a), “Propuestas y Contrapropuestas”, Proceso No. 1315, 13 tháng Giêng.

Cervantes, J. (2002b), “Repudio al Proyecto de Reforma Laboral por los Sindicatos y Patronales”, Proceso , No. 1328, 14 April.

Contexto (2006), “Contexto de las Reformas al Marco Jurídico en Materia de Trabajo: Informe de la Comisión de Trabajo y Previsión Social”, Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados 2084-I, 29 tháng 8.

Cook, M. (1995), “Quan hệ lao động-nhà nước ở Mexico: Xu hướng cũ và xu hướng mới”, trong D. Schultz và E. Williams (eds), Mexico đối mặt với thế kỷ 21, Nhà xuất bản Praeger , Westport, CT.

Cook, M. (1998), “Chính trị của Cải cách Luật Lao động: Quan điểm So sánh về Trường hợp Mexico”, Bài trình bày tại Đại hội Quốc tế của Hiệp hội Nghiên cứu Mỹ Latinh, Chicago, 24-26 tháng 9, www.politiquessociales.net/The- Chính trị-Lao động-Luật-Cải cách .

Cuarto Informe (2004), “Cuarto Informe de Labores”, Secretaría del Trabajo y Previsión Social, 1 tháng 9.

De la Garza Toledo, E. (2002), “Thương mại tự do và Quan hệ lao động ở Mexico”, Tài liệu gửi cho Hội nghị tiêu chuẩn lao động quốc tế, Trường Luật Stanford, Stanford, CA, tháng 5, http://docencia.izt.uam . mx/egt/publicaciones/ capituloslibros/free.pdf.

De la Vega, O. (2004), “Entorno de los Movimientos Sociales y Laborales en México”, Basham, Ringe & Correa và Coparmex, 24 tháng 11, www.coparmex.org.mx/eventos/forolaboral/4foro/Presentaci%F3n %20Sindica lismo%20COPARMEX%2024-XI-04.ppt .

Elizondo, C. (2003), “Sau ngày 2 tháng 7: Những thách thức và cơ hội đối với chính quyền Fox”, trong J. Tulchin và A. Selee (eds), Chính trị và xã hội của Mexico trong quá trình chuyển đổi , Lynne Rienner Publishers, Boulder, CO .

Fairris, D. và E. Levine (2004), “Declining Union Density in Mexico”, Đánh giá Lao động Hàng tháng 127:9 Tháng 9, www.bls.gov/opub/mlr/2004/09/art2abs.htm .

FIDH (2006), “Phái đoàn tìm hiểu sự thật quốc tế - Mexico: Hiệp định thương mại tự do Bắc Mỹ (NAFTA): Ảnh hưởng đến nhân quyền: Quyền lao động”, Fédération internationale des ligues des droits de l'Homme, Paris, April, www. song phương.org/IMG/pdf/ Mexique448-ang2006.pdf .

García Pineda, A. (2006), “Situación de las Posibles Reformas a la Ley Federal de
Trabajo en México durante el Sexenio de Vicente Fox”, Thành phố Mexico, tháng Tư.

Grayson, G. (2007), “Mexico, PRI, và López Obrador: Di sản của chủ nghĩa tập đoàn”, Orbis 51:2, Spring.

Kohout, M. (2008), “Văn hóa Lao động Mới và Cải cách Luật Lao động ở Mexico”, Quan điểm Mỹ Latinh 35:1, tháng Giêng.

LaBotz, D. và R. Alexander (2005), “Cuộc đấu tranh leo thang đối với Luật Lao động của Mexico”, Báo cáo của NACLA về Châu Mỹ , 39:1, Tháng 7-Tháng 8, www.media precision.org/files/pdfs/Mexico_Law.pdf .

López, D. (2007), “Luật lao động Mexico và khả năng cải cách”, Tạp chí Luật sư Texas , tháng Hai.

Mayer, J. (2003), “Quá trình cải cách luật lao động liên bang Mexico, 2001-2003”, Lao động, Vốn và Xã hội 36:1, tháng 4.

Middlebrook, K. (1995), Nghịch lý của Cách mạng: Lao động, Nhà nước và Chủ nghĩa độc đoán ở Mexico , Nhà xuất bản Đại học Johns Hopkins, Baltimore.

Munoz Rios (2003), “La STPS dio 'manga ancha' para ajustar toda la ley Abascal : UNT”, La Jornada , 3 tháng 6, www.jornada.unam.mx/2003/06/03/ 045n1soc.php?origen= soc-jus.php&fly=1 .

Ochoa Camposeco, V. (2002), “De decreto por el que se reforman, derogan y adicionan diversas dispociones de los artículos 74, 78, 102, 115, 116 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materíalaboral , và cuộc cải cách tích phân a la Ley Federal del Trabajo, do nhà ngoại giao Víctor Manuel Ochoa Camposeco, nhóm nghị sĩ PRD”, Gaceta Parlamentaria 1122-Ia, ngày 1 tháng 11.

OECD (1997), Khảo sát Kinh tế của OECD : Mexico, OECD, Paris.

OECD (1999), Khảo sát Kinh tế của OECD : Mexico, OECD, Paris.

OECD (2004), Khảo sát kinh tế của OECD : Mexico, OECD, Paris.

OECD (2005), Khảo sát kinh tế của OECD: Mexico , OECD, Paris.

OECD (2007), Khảo sát kinh tế của OECD: Mexico , OECD, Paris.

OECD (2008), Triển vọng việc làm của OECD , OECD, Paris.

Mục sư, M. và C. Wise (2005), “The Lost Sexenio : Vicente Fox and the New Politics of Economic Reform in Mexico”, Chính trị và Xã hội Mỹ Latinh 47:4, tháng 12.

Patroni, V. (1998), “Chính trị của Cải cách Luật Lao động ở Mexico”, Thủ đô và Lớp 65:1, Mùa hè.

Patroni, V. (2001), “Sự suy tàn và sụp đổ của chủ nghĩa tập đoàn? Cải cách Pháp luật Lao động ở Mexico và Argentina trong những năm 1990”, Tạp chí Khoa học Chính trị Canada/Revue canadienne de khoa học chính trị 34:2, tháng 6.

Kế hoạch (2001), “Kế hoạch Nacional de Desarollo 2000-2006”, Diario Oficial de la Federación , 30 tháng 5.

Primer Infome (2001), “Prime Infome de Labores”, Secretaría del Trabajo y Previsión Social, 1 tháng 9.

Programa (2001), “Programa Nacional de Política Laboral 2001-2006”, Diario de la Federación , 17 tháng 12.

Ruiz Angeles, R. (2003), “De reformas a Diversos artículos de la Ley Federal del Trabajo: presentada por el diputado Roberto Ruiz Angeles, PRI; a nombre de los grupos parlamentarios de los partidos Revolucionario Institucional, Verde Ecologista de México y Acción Nacional”, Gaceta Parlamentaria 1172-I, 20 tháng Giêng.

Samstad, J. (2002), “Chuyển đổi Doanh nghiệp và Dân chủ: Nhà nước và Lao động dưới thời Chính quyền Salinas và Zedillo”, Chính trị và Xã hội Mỹ Latinh 44:4, Mùa đông.

Schmitter, P. (1974), “Still the Century of Corporatism?”, trong F. Pike và T. Stritch (eds), The New Corporatism: Social-Political Structures in the Iberia World , University of Notre Dame Press, South Bend , TRONG.

Schneider, B. (2002), “Tại sao doanh nghiệp Mexico lại có tổ chức như vậy?”, Đánh giá Nghiên cứu Mỹ Latinh 37:1, tháng Giêng.

Segundo Infome (2002), “Segundo Infome de Labores”, Secretaría del Trabajo y Previsión Social, 1 tháng 9.

Tercer Infome (2003), “Tercer Informe de Labores”, Secretaría del Trabajo y Previsión Social, 1 tháng 9.

Weyzig, F. (2007), “Trách nhiệm Xã hội của Doanh nghiệp ở Mexico”, Kế toán, Kinh doanh và Lợi ích Công cộng 6:1, http://visar.csustan.edu/aaba/Wey zig2006.pdf .

Chương 13

Hà Lan: Cải cách bảo hiểm tàn tật, 2002-06

Tóm tắt và kết luận chính

Hệ thống bảo hiểm tàn tật (DI) của Hà Lan từ lâu đã được công nhận là một trong những hệ thống hào phóng nhất trên thế giới. 1 Đến năm 2000, khoảng 11% dân số trong độ tuổi lao động của đất nước được hưởng trợ cấp BHTG. 2 Một cải cách lớn của hệ thống đã được chính phủ và các đối tác xã hội đồng ý vào đầu những năm 2000 và có hiệu lực vào ngày 1 tháng 1 năm 2006. Cải cách, chỉ áp dụng cho những người khuyết tật sau ngày 1 tháng 1 năm 2004, nhằm mục đích giảm dòng tiền vào hàng năm tham gia chương trình BHTG từ 70-100 000 trong thập kỷ trước xuống chỉ còn 25 000 trong nỗ lực tập trung lợi ích hiệu quả hơn cho những người không thể làm việc đồng thời tăng cường khuyến khích làm việc cho những người có thể. Các yêu cầu đối với trợ cấp khuyết tật một phần được thực hiện nghiêm ngặt hơn và một số trợ cấp được liên kết với các yêu cầu công việc và tuân theo các giới hạn về thời gian. Những người đã nhận trợ cấp BHTG trước năm 2004 vẫn được hưởng trợ cấp theo quy định cũ, mặc dù trong một số trường hợp, tình trạng khuyết tật của họ được đánh giá lại theo tiêu chí mới được đưa ra như một phần của cải cách. Trong số các yếu tố giúp cải cách BHTG có thể thực hiện được là:

•           Tạo ra sự đồng thuận về sự cần thiết phải cải cách . Đến năm 2000, quy mô và sự dai dẳng của vấn đề DI có nghĩa là không ai có thể tranh luận nghiêm túc rằng hệ thống không bị hỏng, đặc biệt là khi số lượng DI hướng tới ngưỡng nhạy cảm về mặt chính trị là một triệu. Một cuộc điều tra của quốc hội vào giữa những năm 1990 đã phơi bày mức độ vấn đề trở nên trầm trọng hơn do sự quản lý hệ thống của các đối tác xã hội và đã thay đổi cơ bản các điều khoản của cuộc tranh luận về cải cách BHTG. Hơn nữa, trong suốt những năm 1990 và đầu những năm 2000, ngày càng có nhiều nghiên cứu về các vấn đề DI đã tạo cơ sở cho sự đồng thuận về một số khía cạnh của vấn đề. Công việc của “ủy ban Donner” giữa các bên vào năm 2000-2001 sau đó đã tạo cơ sở cho một loạt các đề xuất có thể nhận được sự chấp nhận rộng rãi. Cuối cùng, suy thoái kinh tế vào đầu những năm 2000 đã tạo ra áp lực tài chính cho cải cách.

•           Bài học rút ra từ những nỗ lực cải cách trước đây . Các bước đầu tiên để làm chậm sự tăng trưởng của các lợi ích DI đã được thực hiện vào đầu những năm 1990, khi chính phủ tìm cách hạn chế các khuyến khích sử dụng DI để tạo điều kiện sa thải. Tuy nhiên, sự cải thiện do những cải cách này mang lại chỉ là tạm thời, vì chúng bị đảo ngược một phần bởi các thỏa thuận tập thể giữa các đối tác xã hội, cũng như sự nới lỏng chính sách của chính phủ khi số lượng dòng tiền vào BHTG bắt đầu giảm. Vào đầu những năm 2000, chính phủ đã đặc biệt quan tâm để đảm bảo rằng các thỏa thuận tập thể sẽ không phá vỡ cải cách và giảm khả năng đảo ngược chính sách một khi mọi thứ bắt đầu được cải thiện. Chính phủ cũng giảm vai trò của các đối tác xã hội trong việc quản lý hệ thống, do đó làm giảm nguy cơ cải cách sẽ bị pha loãng hoặc làm suy yếu quá trình thực hiện.

•           Các biện pháp cải cách ban đầu làm thay đổi động cơ của các nhóm lợi ích . Một số bước gia tăng được thực hiện vào cuối những năm 1990 và đầu những năm 2000 đã kết hợp để thay đổi các biện pháp khuyến khích mà cả người sử dụng lao động và người lao động phải đối mặt. Đặc biệt, những người sử dụng lao động trở nên cởi mở hơn với cải cách cơ bản bởi vì những bước đầu tiên đã buộc họ phải trực tiếp gánh chịu nhiều chi phí của hiện trạng hơn.

•           Lãnh đạo chính quyền . Các phác thảo cơ bản của cải cách đã được xác định bởi ủy ban Donner do chính phủ chỉ định và sau đó được tranh luận tại Hội đồng Kinh tế và Xã hội (SER), diễn đàn truyền thống để tham vấn liên quan đến doanh nghiệp, lao động và nhà nước. Tuy nhiên, sự lãnh đạo của chính phủ là rất quan trọng xuyên suốt và cuộc cải cách cuối cùng đã vượt ra ngoài các đề xuất của SER.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Quá trình cải cách bắt đầu vào năm 1999-2000 dưới cái gọi là liên minh “màu tím”, tập hợp Đảng Lao động dân chủ xã hội (PvdA) và Đảng Nhân dân tự do về kinh tế vì Tự do và Dân chủ (VVD), nhưng cuộc cải cách đã được thông qua dưới một trung tâm. nội các cánh hữu, bao gồm Kháng nghị Cơ đốc giáo-Dân chủ (CDA), VVD và Đảng Dân chủ “cấp tiến tự do” 66 (D66). Bất chấp sự khác biệt giữa các bên về cải cách BHTG, vẫn có một mức độ cao về tính liên tục của chính sách trong suốt thời kỳ. Tác động chính của việc thay đổi chính phủ là tăng cường sự gắn kết của chính phủ về vấn đề này: chính phủ tím đã bị chia rẽ về cải cách BHTG, trong khi nội các do CDA lãnh đạo đã thống nhất về hầu hết các vấn đề chính liên quan đến cải cách. 3

Các đề xuất cải cách BHTG mới được đưa ra vào thời điểm tăng trưởng chậm và hoạt động kém hiệu quả của thị trường lao động, những điều kiện củng cố sự phản đối cải cách mà nhiều người tin rằng sẽ làm tăng tỷ lệ thất nghiệp mở và giảm trợ cấp cho một số lượng lớn người không hoạt động. Tuy nhiên, chính phủ đã thúc đẩy các đề xuất cải cách và việc áp dụng chúng trùng hợp với thời điểm bắt đầu một xu hướng đi lên dường như đã giúp việc thực hiện cải cách dễ dàng hơn. 4 Mặc dù được thông qua trong bối cảnh tình hình tài chính eo hẹp - cán cân chính phủ nói chung dao động từ mức thặng dư 1,5% năm 2000 xuống mức thâm hụt 3,2% năm 2003 - cuộc cải cách chủ yếu không được thúc đẩy bởi những lo ngại về tài chính, cũng như thiết kế của nó không bị các mệnh lệnh tài chính chi phối .

Cải cách DI không được theo đuổi một cách cô lập. Hà Lan đã đưa ra một số cải cách bảo hiểm xã hội và thị trường lao động khác trong những năm gần đây, nhiều cải cách trong số đó nhằm giảm các động cơ rút khỏi lực lượng lao động vào thời điểm già hóa dân số và tăng trưởng lực lượng lao động giảm. 5 Các thỏa thuận mới về BHTG phải được phân tích trong bối cảnh này, đặc biệt là do các cuộc đàm phán với công đoàn vào cuối năm 2004 liên quan đến việc kết hợp cải cách BHTG với một số biện pháp khác. Hơn nữa, sự tương tác của BHTG với các bảo hiểm xã hội khác là một vấn đề: các biện pháp khác nhau để bù đắp tổn thất thu nhập do ngừng hoạt động đôi khi hoạt động như “các mạch thông tin liên lạc”, với những thay đổi ở mỗi phương thức dẫn đến những tác động không mong muốn đối với các phương tiện khác. 6

Việc hoạch định chính sách của Hà Lan có xu hướng mang tính toàn diện và tham vấn cao, với tầm quan trọng đáng kể gắn liền với việc đạt được sự đồng thuận về các vấn đề lớn. 7 Điều này đôi khi có thể dẫn đến việc ra quyết định chậm chạp, nhưng việc nhấn mạnh vào sự đồng thuận sẽ giúp giảm rủi ro rằng các cải cách chính sách sau đó sẽ bị đảo ngược. Các cuộc thảo luận liên quan đến lao động có tổ chức và các tổ chức của người sử dụng lao động chủ yếu tập trung vào hai tổ chức:

•           Hội đồng Kinh tế và Xã hội (SER) là một cơ quan ba bên, bao gồm một số đại diện ngang nhau của nhà nước, cơ quan của người sử dụng lao động và công đoàn. Các đại diện của Crown là những chuyên gia độc lập: mặc dù được chính phủ bổ nhiệm nhưng họ không chịu trách nhiệm trước chính phủ. 8 Chính phủ Hà Lan có xu hướng hỏi ý kiến của SER về tất cả các biện pháp kinh tế xã hội quan trọng đã được hoạch định. 9 Chính phủ không bắt buộc phải chú ý đến lời khuyên này, nhưng nhìn chung họ miễn cưỡng đi ngược lại khuyến nghị SER nhất trí.

•           Ngược lại, Tổ chức Lao động là một cơ quan lưỡng đảng chỉ bao gồm người sử dụng lao động và công đoàn: không có đại diện của chính phủ về tổ chức và nó không có thẩm quyền theo luật định . Tuy nhiên, nó có ảnh hưởng và các thỏa thuận đạt được trong các cuộc tham vấn hai lần một năm giữa chính phủ và quỹ cung cấp khuôn khổ cơ bản cho thương lượng giữa các đối tác xã hội cũng như hướng dẫn chính sách.

Nói chung, SER là một cơ quan tư vấn nhiều hơn, trong khi Tổ chức Lao động là một diễn đàn thương lượng trong đó các thỏa thuận được thương lượng. Các cuộc thảo luận ở cả hai diễn đàn có xu hướng phản ánh cam kết mạnh mẽ đối với chính sách dựa trên bằng chứng và thường được thông báo bằng các báo cáo của các ủy ban đặc biệt và các cơ quan chuyên gia, cũng như nghiên cứu do các cơ quan nghiên cứu khu vực công và tư nhân cung cấp. Người có ảnh hưởng nhất cho đến nay là Cục Phân tích Chính sách Kinh tế Hà Lan của CPB, đơn vị phân tích kinh tế chính của chính phủ. Các phân tích của CPB đã tạo ra một nhóm nghiên cứu lớn về các vấn đề BHTG của Hà Lan, cung cấp thông tin cho dư luận và các cuộc thảo luận trong SER và các cơ quan khác.

Diễn viên và sở thích

Bộ quan tâm nhất đến cải cách BHTG là Bộ Xã hội và Việc làm (MSZW), mặc dù Bộ Kinh tế, Bộ Tài chính và các bộ khác cũng tham gia. Bộ tài chính chủ yếu quan tâm đến tác động của việc tăng chi tiêu BHTG đối với cân bằng tài chính và hầu hết các đề xuất lớn đều bắt nguồn từ MSZW. Ở đây có mức độ cao về tính liên tục của chính sách vào đầu những năm 2000, bất chấp những thay đổi của chính phủ, phần lớn là do nhận thức chung về nhu cầu thay đổi. Tất cả các đảng chính trị lớn đều công nhận rằng cải cách DI đang quay trở lại chương trình nghị sự chính trị và không bên nào muốn bảo vệ hiện trạng . Tuy nhiên, vấn đề này đặc biệt nhạy cảm đối với PvdA, do mối quan hệ chặt chẽ của nó với lao động có tổ chức và cam kết duy trì một nhà nước phúc lợi rộng rãi. Ngược lại, VVD tự do cam kết cải cách mạnh mẽ, điều mà những người ủng hộ doanh nghiệp của họ mong muốn và điều này có khả năng ít tác động đến khu vực bầu cử chủ yếu là tầng lớp trung lưu của VVD hơn là các cử tri thuộc tầng lớp lao động của PvdA. CDA cũng nhận thấy sự cần thiết phải cải cách, nhưng vấn đề khá tế nhị đối với Đảng Dân chủ Cơ đốc giáo, những người có khu vực bầu cử của tầng lớp lao động của riêng họ, cũng như một liên đoàn lao động trực thuộc. Hơn nữa, CDA đã lãnh đạo chính phủ đã thực hiện cải cách BHTG lớn gần đây nhất vào đầu những năm 1990 và đã thua trong các cuộc bầu cử sau đó một phần vì thái độ thù địch với cải cách.

Liên đoàn công đoàn chính, Liên đoàn Công đoàn Hà Lan (FNV), đã xem cải cách BHTG với sự nghi ngờ đáng kể, cũng như Liên đoàn Công đoàn Thiên chúa giáo Quốc gia nhỏ hơn ở Hà Lan (CNV). Đến năm 2000, cả hai liên minh đều nhận ra rằng cải cách là không thể tránh khỏi, nhưng họ lo lắng duy trì các đặc điểm chính của hệ thống, bao gồm tỷ lệ thay thế cao và thời gian hưởng trợ cấp vô thời hạn, đồng thời phản đối những gì họ coi là áp lực quá lớn đối với việc kích hoạt những người khuyết tật một phần. Cả VNO-NCW, hiệp hội người sử dụng lao động lớn nhất ở Hà Lan và Liên đoàn các doanh nghiệp vừa và nhỏ (MKB) đều ủng hộ mạnh mẽ cải cách BHTG vào đầu những năm 2000, phần lớn là do một loạt thay đổi gia tăng trong những năm trước đó đã áp đặt các chi phí và trách nhiệm mới liên quan đến DI đối với chúng. Cả hai đều mong muốn đảo ngược một số thay đổi đó để đổi lấy việc ủng hộ các biện pháp cải cách mới, và đặc biệt là MKB mong muốn đảm bảo các thành viên của mình đóng góp ở mức thấp hơn, điều mà họ tin là phải chịu gánh nặng vô lý theo các thỏa thuận phổ biến vào cuối Đại hội đồng. những năm 1990.

lịch sử vấn đề

Đạo luật Bảo hiểm Tàn tật Nghề nghiệp (WAO) năm 1967 của Hà Lan đặc biệt hào phóng theo tiêu chuẩn quốc tế và từ lâu đạo luật này đã được sử dụng như một công cụ để điều chỉnh lực lượng lao động. 10 Đối với hầu hết những người yêu cầu bồi thường, WAO mang lại lợi ích tốt hơn so với hệ thống bảo hiểm thất nghiệp (UI), và đối với người sử dụng lao động, nó đưa ra một cách để tránh những hạn chế đối với việc sa thải cá nhân. 11 Ngoài ra, BHTG đảm bảo thu nhập cho người lao động lớn tuổi cho đến khi họ đến tuổi hưởng lương hưu, điều mà BHTN không có. Mặc dù các ước tính thực nghiệm về mức độ thay thế rất khác nhau, nhưng phần lớn nghiên cứu cho rằng DI đang được sử dụng nhằm che giấu tình trạng thất nghiệp trên quy mô lớn. 12 Số lượng người nhận trợ cấp BHTG do đó đã tăng đáng kể từ cuối những năm 1970 (Hình 13.1). Xu hướng tăng này vẫn tiếp tục mặc dù tỷ lệ thay thế chính thức giảm và cơ sở thu nhập được sử dụng để tính toán các khoản trợ cấp DI trong đầu những năm 1980 cũng giảm. 13 Kết quả là sức mua thực sự của các lợi ích BHTG công cộng đã bị cắt giảm 25% vào đầu những năm 1980. Mặc dù bằng chứng cho thấy rằng những thay đổi về tỷ lệ thay thế có ảnh hưởng đáng kể đến việc đăng ký quyền lợi BHTG, 14 điều này là không đủ để kiểm tra sự tăng trưởng của quyền lợi BHTG, bởi vì việc cắt giảm phần lớn được bù đắp bởi các thỏa thuận tập thể quy định về “bảo hiểm nạp thêm” bổ sung những lợi ích được cung cấp bởi các chương trình công cộng. Số người nhận BHTG đã vượt mốc 900 000 vào năm 1991, tương đương với khoảng 11% dân số trong độ tuổi lao động. 15 Khả năng con số này có thể lên tới một triệu đã dẫn đến sự gia tăng lo ngại về chương trình. 16 Mặc dù ngưỡng này hơi tùy tiện, nhưng nó tập trung sự chú ý của cử tri và các nhà hoạch định chính sách vào vấn đề. Thảo luận công khai về cải cách BHTG có xu hướng tăng lên bất cứ khi nào số lượng người nhận BHTG đạt đến mức này. 17

Hình 13.1. Người nhận trợ cấp tàn tật, 1970-2004

Nguồn : OECD (2004), Khảo sát kinh tế của OECD: Hà Lan , OECD, Paris.

Bất chấp lo ngại về tỷ lệ yêu cầu bồi thường DI ngày càng tăng vào đầu những năm 1990, đã có sự phản đối mạnh mẽ đối với việc cắt giảm thêm các khoản trợ cấp. Các đề xuất cắt giảm đáng kể hơn nữa vào năm 1991 đã gây ra các cuộc biểu tình lan rộng khiến chính phủ gần như sụp đổ. Cuối cùng, những thay đổi tương đối khiêm tốn hơn đã được thông qua vào năm 1993 và được thực hiện từ năm 1994 (Hộp 13.1). Cải cách chính sách sau đó tập trung vào các vấn đề ít gây tranh cãi hơn như sàng lọc, kích hoạt lại và cấp vốn hơn là điều chỉnh lợi ích. Một cuộc điều tra cấp cao của quốc hội vào năm 1993 đã phơi bày không chỉ mức độ mà hệ thống dễ bị lừa đảo và lạm dụng mà còn cả sự thiếu quan tâm đến cải cách từ phía các đối tác xã hội, những người quản lý hệ thống, hoặc chính phủ, vốn là tập trung vào các mục tiêu chính sách khác trong giao dịch với các đối tác xã hội. Cuộc điều tra đã giúp tạo ra một bầu không khí dư luận dễ tiếp thu hơn đối với việc sàng lọc chặt chẽ hơn. Mặc dù các khuyến nghị của ủy ban không được ban hành ngay lập tức, nhưng những phát hiện của nó đã thay đổi giọng điệu của cuộc tranh luận. 18 Những năm sau đó chứng kiến việc thực hiện các tiêu chí đầu vào khó khăn hơn và các biện pháp yêu cầu người sử dụng lao động chịu nhiều gánh nặng hơn về bảo hiểm ốm đau và BHTG. Sự ra đời của hệ thống PEMBA đặc biệt quan trọng. Mặc dù không được lòng giới kinh doanh Hà Lan, PEMBA đã hấp dẫn cả hai bên trong liên minh “màu tím”: cơ sở kinh tế của nó thu hút VVD tự do và sự nhấn mạnh vào trách nhiệm của người sử dụng lao động đã thu hút PvdA dân chủ xã hội. Các biện pháp khuyến khích mới dành cho người sử dụng lao động tuyển dụng và giữ chân người lao động khuyết tật một phần cũng được đưa ra, cùng với các yêu cầu chặt chẽ hơn đối với kế hoạch tái hòa nhập đối với người lao động đủ điều kiện tham gia BHTG.

Tin chắc rằng những thay đổi về luật pháp sẽ có tác động hạn chế nếu việc quản lý hệ thống không thay đổi, chính phủ cũng chuyển sang giảm vai trò của các đối tác xã hội trong việc quản lý hệ thống và tăng cường giám sát của chính phủ. 19 Luật mới cũng buộc người sử dụng lao động phải chịu trách nhiệm trả lương ốm đau trong sáu tuần đầu tiên của đợt ốm đau và yêu cầu họ phải làm nhiều hơn để cải thiện sức khỏe nghề nghiệp và các chính sách phục hồi/tái hòa nhập. 20 Ngoài ra, khoảng 335 000 nhân viên khuyết tật trong độ tuổi từ 35 đến 45 đã được đánh giá lại trong giai đoạn 1994-98 trên cơ sở sửa đổi tiêu chí tiếp cận. Khoảng một nửa trong số những người được đánh giá lại trong giai đoạn đầu của nỗ lực này đã bị mất quyền lợi hoặc bị giảm bớt quyền lợi, nhưng điều này đã khiến các nghị sĩ can thiệp nhằm nỗ lực giảm nhẹ cải cách. Do đó, tỷ lệ điều chỉnh quyền lợi giảm nhanh chóng theo thời gian và nhiều người trong số những người bị mất quyền lợi đã đăng ký lại thành công sau đó. 21

Những cải cách năm 1993-94 đã có một tác động đáng kể: số lượng người nhận BHTG giảm từ mức cao nhất là 951 000 vào năm 1993 xuống còn 855 000 vào năm 1996 do dòng vốn vào giảm mạnh. Tuy nhiên, số người hưởng lợi bắt đầu tăng trở lại vào năm 1997, đạt 932 000 vào đầu năm 2000. Một phần nào đó, sự đảo ngược tiến bộ trước đó một lần nữa phản ánh việc sử dụng các thỏa thuận tập thể để bù đắp những thay đổi về lợi ích công. 22 Điều quan trọng nữa là sự gia tăng trợ cấp khuyết tật một phần: khuyết tật một phần chiếm 10-20% các trường hợp mới vào đầu thập kỷ, nhưng đến cuối những năm 1990, con số này đã lên tới khoảng một phần ba, trong đó khoảng một nửa đang làm việc. 23 DI một phần nhằm mục đích giúp những người mất khả năng lao động một phần chuyển sang làm việc bán thời gian thay vì hoàn toàn rời bỏ thị trường lao động. Bằng chứng cho thấy rằng trợ cấp BHTG một phần thực sự có tác động như vậy, nhưng chúng cũng có thể dẫn đến tác động ngược lại làm suy giảm sức lao động trong những trường hợp không thể quan sát chính xác bản chất và mức độ khuyết tật, dẫn đến việc tự lựa chọn. Đối với một số lượng lớn người lao động lớn tuổi, DI một phần dường như là một con đường dẫn đến nghỉ hưu sớm. 24 Tuy nhiên, dòng chảy gia tăng mạnh mẽ của phụ nữ và những người trẻ tuổi chiếm phần lớn sự gia tăng các trường hợp DI. Tỷ lệ mới mắc BHTG ở phụ nữ trong giai đoạn 1998-2002 gần như gấp đôi so với nam giới và tỷ lệ người nhận trợ cấp BHTG mới dưới 50 tuổi ngày càng tăng.25

Hộp 13.1. Bảo hiểm tàn tật nghề nghiệp ở Hà Lan trước năm 2000

Nhân viên đủ điều kiện nhận trợ cấp theo Đạo luật Bảo hiểm Tàn tật Nghề nghiệp (WAO) năm 1967 nếu họ được coi là không thể - toàn bộ hoặc một phần - để kiếm được bằng lao động thông thường thu nhập của một người khỏe mạnh tương đương. Người khuyết tật phải giảm khả năng kiếm tiền chỉ 15% để được hưởng trợ cấp - ngưỡng thấp nhất trong OECD. [18]Không có sự phân biệt giữa thương tật lao động và thương tật chung, [19]cũng như quyết định cấp trợ cấp không phụ thuộc vào bất kỳ đánh giá nào về khả năng phục hồi hoặc khả năng quay lại công việc (bán thời gian hoặc điều chỉnh). Đối với những người bị khuyết tật hoàn toàn (mất 80% khả năng kiếm tiền trở lên), đạo luật đảm bảo thay thế 80% thu nhập kiếm được cuối cùng của họ (tùy thuộc vào mức trợ cấp tối đa) trong một khoảng thời gian không xác định. [20]Các thỏa thuận tập thể cấp ngành hoặc cấp công ty có nghĩa là tỷ lệ thay thế cao hơn trong hầu hết các trường hợp, thường là gần 100%. Trong những năm 1980, tỷ lệ thay thế cho chương trình công đã giảm xuống còn 70%, nhưng các thỏa ước tập thể phần lớn đã bù đắp cho sự cắt giảm này, ít nhất là trong giai đoạn đầu nhận trợ cấp. [21]Việc làm hoặc lịch sử đóng góp của một người không phải là một yếu tố - một đặc điểm của hệ thống Hà Lan độc nhất ở châu Âu. Năm 1994, phúc lợi cơ bản của WAO được chia thành hai: phúc lợi dựa trên thu nhập trước đó được duy trì trong một khoảng thời gian cố định có liên quan tích cực đến tuổi tác và sau đó được thay thế bằng phúc lợi tiếp theo dựa trên mức lương tối thiểu.

Những nhân viên đã nhận trợ cấp ốm đau trong hơn một năm sẽ đủ điều kiện nhận trợ cấp DI theo WAO. Lợi ích được xem xét lại sau một năm và cứ sau 5 năm sau đó. Luật được thông qua năm 1996 yêu cầu người sử dụng lao động phải trả 70% tiền lương của nhân viên trong năm đầu tiên nghỉ ốm. [22]Từ năm 1998, đóng góp của một công ty cho chương trình WAO được liên kết với số lượng nhân viên của công ty đó đã chuyển sang các phúc lợi DI (cái gọi là hệ thống “PEMBA”, còn được gọi là “xếp hạng kinh nghiệm”). [23]Luật năm 1998 cũng cho phép các công ty lựa chọn không tham gia chương trình đại chúng bằng cách mua bảo hiểm tư nhân hoặc tự chịu trách nhiệm về các quyền lợi BHTG theo luật định (tự bảo hiểm). [24]Tất cả người sử dụng lao động được yêu cầu ký kết hợp đồng với các dịch vụ sức khỏe và an toàn.

DI thường được sử dụng để tạo điều kiện thuận lợi cho việc điều chỉnh lực lượng lao động. Vào cuối những năm 1990, khoảng 35% người yêu cầu quyền lợi DI mới, bao gồm một nửa số người yêu cầu mới dưới 35 tuổi, bị các vấn đề về sức khỏe tâm thần (bao gồm cả căng thẳng). Các vấn đề về lưng là nguyên nhân phổ biến thứ hai dẫn đến tình trạng khuyết tật vào đầu những năm 2000; họ cùng nhau chiếm khoảng 60% giải thưởng mới. [25]Cả hai đều khó chẩn đoán và do đó dễ bị thao túng. 9 Mặc dù có một số cắt giảm lợi ích và nhiều cải cách một phần trong những năm 1980 và 1990, hệ thống WAO năm 2000 vẫn là một trong những chương trình BHTG hào phóng nhất trên thế giới về phạm vi bảo hiểm và mức độ lợi ích, hai trong số những yếu tố dự báo quan trọng nhất về tỷ lệ mắc BHTG. lợi ích chi tiêu giữa các quốc gia. 10 trái ngược với những thay đổi trong phân loại, kể từ cuối những năm 1990 cũng chứng kiến sự sụt giảm mạnh trong các danh mục “khác” và “không xác định”.

9.      Van der Ploeg (2003) lưu ý rằng nhiều quốc gia chỉ thừa nhận các vấn đề tâm thần là căn cứ của tình trạng khuyết tật nếu chúng là kết quả của các sự kiện sang chấn.

10.    Xem OECD (2003) và OECD (2004), Chương 4, để biết chi tiết. Khai thác sự thay đổi trong tỷ lệ thay thế phát sinh từ các thỏa thuận tập thể cấp ngành và cấp ngành, van Vuren và van Vuuren (2005) ước tính rằng tỷ lệ thay thế tăng 1 điểm phần trăm có nghĩa là xác suất tham gia BHTG tăng 2,5%, ngay cả sau khi kiểm soát khả năng xảy ra quan hệ nhân quả ngược lại ( tức là những người lao động có nguy cơ khuyết tật cao sẽ thích tỷ lệ thay thế DI cao hơn ) .

Những xu hướng này ảnh hưởng đến nhận thức của công chúng về cải cách BHTG: người nhận trợ cấp điển hình ngày càng là một người tương đối trẻ và có vẻ khỏe mạnh với khiếu nại không rõ ràng, thay vì - như trong quá khứ - một người lao động chân tay lớn tuổi được chẩn đoán rõ ràng liên quan đến công việc khuyết tật. Một điều quan trọng nữa là thay đổi thái độ của những người hành nghề y, những người ngày càng nhận ra các vấn đề về y tế, xã hội và tâm lý liên quan đến việc rút lực lượng lao động và do đó, những lợi ích của việc tái hòa nhập người khuyết tật.

Do đó, áp lực thay đổi bắt đầu tăng trở lại vào cuối những năm 1990, đặc biệt là từ các cơ quan của người sử dụng lao động. Người sử dụng lao động Hà Lan trước đây có xu hướng sử dụng BHTG để tạo điều kiện sa thải và họ đã nhận thấy các thỏa thuận tập thể để bù đắp việc cắt giảm lợi ích là một công cụ thuận tiện trong các cuộc đàm phán với công đoàn, vì người sử dụng lao động trong tình huống như vậy chỉ tài trợ một cách hiệu quả một phần lợi ích mà người lao động nhận được . Tuy nhiên, kể từ năm 1996, họ phải trả tiền cho năm đầu tiên không ốm đau, và từ năm 1998, họ cũng cảm nhận được chi phí của khoản phí bảo hiểm thương tật “xếp hạng theo kinh nghiệm” mà họ đã trả theo hệ thống PEMBA. Những thay đổi này, làm thay đổi đáng kể các khuyến khích của người sử dụng lao động đối với BHTG, đặc biệt là một vấn đề đối với các doanh nghiệp vừa và nhỏ, những doanh nghiệp mà tác động tương đối của chỉ một người nhận lợi ích BHTG đối với xếp hạng kinh nghiệm của họ là lớn hơn. Vì hệ thống của Hà Lan không phân biệt giữa rủi ro nghề nghiệp và rủi ro xã hội, người sử dụng lao động cảm thấy họ ngày càng phải chịu trách nhiệm về những việc không phải do lỗi của họ và họ không thể kiểm soát được. Các khoản đóng góp được xếp hạng theo kinh nghiệm dường như đã gây ra áp lực giảm đáng kể đối với dòng chảy vào BHTG, vốn thậm chí còn tăng nhanh hơn nếu không, nhưng hệ thống PEMBA đã được thực hiện theo từng giai đoạn trong hơn 5 năm, vì vậy tác động đầy đủ của nó vẫn chưa rõ ràng khi cuộc tranh luận về cải cách tiếp tục một lần nữa một cách nghiêm túc vào năm 2000. 26

Quy trình chính sách: xây dựng

Việc tìm kiếm các giải pháp

Sự xuất hiện trở lại của DI như một vấn đề đã tạo ra căng thẳng trong liên minh “màu tím”. 27 Thỏa thuận liên minh không có chính sách thống nhất về BHTG, vì nó không phải là một vấn đề đặc biệt nổi bật khi chính phủ được thành lập. 28 Vào tháng 1 năm 1999, Bộ trưởng Ngoại giao VVD tại MSZW, người chịu trách nhiệm về danh mục người khuyết tật, đã đưa ra các đề xuất về các đánh giá thường xuyên hơn và nghiêm ngặt hơn. Các đề xuất đã gây ra cuộc tranh luận mới, với chính phủ và các đảng đối lập bày tỏ nhiều quan điểm liên quan đến sự nhấn mạnh tương đối được đặt vào những thay đổi về lợi ích, các biện pháp kích hoạt và trách nhiệm của người sử dụng lao động. VVD và PvdA, mặc dù là đối tác trong chính phủ, nhưng đã áp dụng các quan điểm rất khác nhau, với cánh nghị viện của VVD kêu gọi những thay đổi thậm chí còn triệt để hơn những gì MSZW đã đề xuất và PvdA bác bỏ các kế hoạch của Bộ trưởng Ngoại giao. VVD cũng đề xuất đưa quá trình làm việc vào như một yếu tố của tính toán lợi ích, một ý tưởng cuối cùng mà PvdA đã bác bỏ vì phá vỡ đặc tính cơ bản của DI là bảo hiểm rủi ro. 29

Các đối tác xã hội cũng chấp nhận các quan điểm đối lập, với các tổ chức của người sử dụng lao động kêu gọi cắt giảm cả mức độ và thời gian trợ cấp và các liên đoàn lao động từ chối cả việc sàng lọc khắt khe hơn và thay đổi lợi ích. Thay vào đó, liên đoàn công đoàn FNV nhấn mạnh sự cần thiết phải có thêm các biện pháp tái hòa nhập và cải thiện điều kiện làm việc. 30 PvdA có quan điểm gần giống với quan điểm của FNV, nhấn mạnh rằng không phải tranh luận về mức độ cũng như thời hạn của các lợi ích. Tuy nhiên, các công đoàn nhận ra rằng hiện trạng ngày càng khó bảo vệ và một số loại thay đổi đang diễn ra. Do đó, họ bắt đầu thúc đẩy một cuộc thảo luận về vấn đề này trong Tổ chức Lao động. Một số người trong chính phủ lo lắng về loại thỏa hiệp mà các đối tác xã hội có thể đạt được trong một cuộc đàm phán song phương và điều đó có thể khiến nhà nước phải trả giá - đặc biệt là VVD, đã xem xét một viễn cảnh như vậy với sự lo lắng. Một phần để ngăn chặn điều này, vào tháng 6 năm 2000, chính phủ đã chỉ định một ủy ban chuyên gia liên đảng dưới sự chỉ đạo của Piet Hein Donner, một luật sư Đảng Dân chủ Cơ đốc giáo và là thành viên của Hội đồng Nhà nước, 31 tuổi với nhiệm vụ đưa ra các khuyến nghị về cải cách BHTG . Điều này đã tạo ra một quy trình chính sách phức tạp, trong vòng bốn năm tới, đã dẫn đến một loạt thay đổi quan trọng trong chính sách BHTG (Hình 13.2).

Cái gọi là ủy ban “Donner II” 32 bao gồm đại diện của các đảng chính trị lớn - mặc dù các đảng liên minh không được đại diện bởi các thành viên của chính phủ - và của các đối tác xã hội. Tất cả những người được bổ nhiệm đều có kinh nghiệm giải quyết các vấn đề về khuyết tật. Tuy nhiên, các cuộc thảo luận của ủy ban phần lớn được hướng dẫn bởi Giáo sư Donner và ban thư ký của ủy ban, nơi tập hợp một số ít các chuyên gia hàng đầu của Hà Lan về vấn đề này. Ủy ban làm việc trong bí mật, với sự hiểu biết rằng bất kỳ khuyến nghị nào cũng phải được nhất trí và chi tiết về các cuộc thảo luận nội bộ được giữ bí mật. Điều này nhằm bảo vệ các thành viên cá nhân khỏi áp lực chính trị bên ngoài. Các khuyến nghị chính của ủy ban đã được công bố vào tháng 4 năm 2001. Chúng bao gồm việc hạn chế các khoản trợ cấp DI theo WAO cho những người khuyết tật hoàn toàn và vĩnh viễn, đồng thời buộc người sử dụng lao động phải chịu trách nhiệm tạo ra các chức năng phù hợp cho những nhân viên bị khuyết tật tạm thời hoặc một phần. Ủy ban cũng đề xuất áp dụng trách nhiệm lớn hơn đối với cá nhân trong việc hỗ trợ anh ta tái hòa nhập và áp dụng lịch trình đánh giá tình trạng khuyết tật linh hoạt hơn, để nó phụ thuộc vào bản chất của vấn đề thay vì chỉ đơn giản là bắt buộc sau một năm nghỉ ốm. Những ý tưởng này hàm ý những thách thức lớn đối với các cơ quan thực hiện: nghiên cứu cho thấy các cơ quan thực hiện, bao gồm cả bác sĩ khám bệnh, thường làm việc dưới áp lực thời gian đáng kể và không có đủ thông tin. 33 Phản ứng của các đối tác xã hội đối với các khuyến nghị của Donner nói chung là tích cực, cũng như phản ứng của chính phủ và các đảng đối lập. Các vấn đề gây tranh cãi nhất liên quan đến mức trợ cấp cho người khuyết tật suốt đời - công đoàn kêu gọi tăng từ 70 lên ít nhất 75% - và cách đối xử với người khuyết tật một phần.

Mặc dù các nhà phê bình coi việc bổ nhiệm ủy ban Donner là một nỗ lực của một chính phủ bị chia rẽ nhằm tránh hành động trước cuộc bầu cử, nhưng liên minh đã tiến hành các thay đổi đối với việc quản lý hệ thống, hợp nhất năm tổ chức bảo hiểm công nghiệp thành một tổ chức duy nhất chịu trách nhiệm điều hành. hệ thống, Viện Chương trình Phúc lợi cho Nhân viên (UWV), vào tháng 1 năm 2002. Điều này càng khiến các đối tác xã hội xa rời việc quản lý chương trình và khiến các cải cách tiếp theo dễ thực hiện hơn. Một cải tiến quan trọng khác được áp dụng trong giai đoạn này là cái gọi là “Đạo luật Người gác cổng”, nhằm tăng cường khuyến khích cho cả người sử dụng lao động và người lao động, làm việc với các cơ quan y tế nghề nghiệp, để kích hoạt và tái hòa nhập người lao động trong năm đầu tiên nếu họ bị ốm. có thể xảy ra, vì việc tái hòa nhập có xu hướng trở nên khó khăn hơn khi người lao động rời khỏi lực lượng lao động càng lâu. Đạo luật đưa ra một loạt các bước phải được thực hiện để đạt được mục đích này và thời hạn thực hiện chúng. Nếu người sử dụng lao động không thực hiện nghĩa vụ của mình, họ có thể phải tiếp tục trả trợ cấp ốm đau thêm một năm nữa. 34 Những nhân viên không hợp tác trong nỗ lực tái hòa nhập cuối cùng có thể bị sa thải. 35 Đã có nhiều hoài nghi về tác động có thể xảy ra của đạo luật, ngay cả trong số những người ủng hộ đạo luật: nó được coi là một biện pháp cần thiết, làm rõ vai trò và nghĩa vụ của người sử dụng lao động và người lao động trong thời gian nghỉ ốm, nhưng nó không được cho là sẽ có tác động lớn sự va chạm. Tuy nhiên, bằng chứng cho thấy rằng sàng lọc và theo dõi chuyên sâu hơn đã làm giảm đáng kể tình trạng nghỉ ốm dài hạn và do đó giảm các đơn xin DI. 36

Các đề xuất SER

Các đề xuất của Donner đã được chuyển đến Hội đồng Kinh tế và Xã hội (SER) để xem xét vào đầu năm 2001, và SER đã đạt được thỏa thuận vào tháng 1 năm 2002. Nó tuân theo Donner II ở nhiều điểm nhưng khác với nó ở những điểm khác. Kế hoạch SER nhằm mục đích giảm dòng tiền hàng năm vào chương trình DI từ 70-100 000 trong thập kỷ trước xuống chỉ còn 25 000. Trong khi những người nhận WAO hiện tại (khi đó có khoảng 950 000) không bị ảnh hưởng, những người thụ hưởng mới sẽ được chia thành ba nhóm dựa trên đánh giá của các bác sĩ nhân viên của Viện Chương trình Phúc lợi Nhân viên mới:

•           Những người có tỷ lệ khuyết tật được đánh giá dưới 35% sẽ không còn nhận được trợ cấp. Thay vào đó, người sử dụng lao động sẽ phải điều chỉnh nơi làm việc nếu cần thiết.

•           Những người được đánh giá là tàn tật hoàn toàn (80% trở lên) sẽ nhận được trợ cấp tàn tật toàn bộ, tương đương với 75% mức lương trung bình của họ trong ba năm làm việc gần nhất. Trong 5 năm đầu tiên, tỷ lệ khuyết tật của nhóm này sẽ được đánh giá lại thông qua khám sức khỏe định kỳ hàng năm. Những người dưới 80% sẽ được gộp vào nhóm thứ ba với bảo đảm thu nhập trong một năm.

•           Những người bị suy giảm năng lực đáng kể (35-79%) sẽ được bồi thường thu nhập bị mất với điều kiện vẫn tiếp tục làm việc ở mức tương ứng với tỷ lệ phần trăm khả năng được đánh giá của họ (“công việc được trả công đủ”). Những cá nhân mất năng lực một phần tham gia vào công việc được trả công xứng đáng đủ điều kiện nhận trợ cấp liên quan đến tiền lương bằng 70% chênh lệch giữa mức lương hàng ngày (tối đa) 37 và thu nhập liên quan đến công việc của họ. 38 Cả người sử dụng lao động và người lao động sẽ phải làm mọi thứ có thể để tìm được công việc thích hợp cho người lao động. Nếu người sử dụng lao động không thực hiện nghĩa vụ này, công ty có thể phải trả các khoản trợ cấp trong một thời gian dài. Nếu nhân viên không đáp ứng được cam kết của mình, có thể bị sa thải. Phúc lợi liên quan đến tiền lương này sẽ kéo dài từ 3 đến 38 tháng, tùy thuộc vào quá trình làm việc của cá nhân. Sau đó, cá nhân sẽ được hưởng một khoản trợ cấp tiếp theo hoặc một khoản bổ sung tiền lương, tùy thuộc vào hoàn cảnh của anh ta. 39

Do đó, nhóm thứ hai sẽ được hưởng lợi từ chương trình công cộng trong khi người sử dụng lao động phải chịu chi phí cho nhóm đầu tiên và sẽ mua bảo hiểm tư nhân hoặc chọn UWV cho nhóm thứ ba. Người sử dụng lao động đã thành công trong việc giữ một nhân viên khuyết tật một phần tại nơi làm việc sẽ được miễn trả tiền nghỉ ốm nếu người đó bị ốm trở lại trong vòng năm năm (cái gọi là chính sách “không có rủi ro”) và họ sẽ được giảm giá khuyết tật một phần khi các khoản đóng góp an sinh xã hội cho những nhân viên đó hoặc cho bất kỳ người khuyết tật một phần nào mà họ đã thuê. Những người sử dụng lao động có nhân viên đã tham gia hệ thống WAO sẽ không còn phải chịu mức đóng góp cao hơn nữa - hệ thống PEMBA sẽ bị loại bỏ.

Mặc dù các cuộc thảo luận của SER phần lớn tuân theo Donner II, nhưng một số yếu tố gây tranh cãi trong báo cáo của Donner đã được sửa đổi theo yêu cầu của các đối tác xã hội. Đặc biệt, các công đoàn đã đấu tranh để duy trì hệ thống trợ cấp khuyết tật một phần. Ủy ban Donner đã dự kiến các lợi ích trong công việc cho người khuyết tật một phần và phụ thuộc vào UI khi họ không có việc làm. Cách tiếp cận này được chứng minh bằng bằng chứng cho thấy hành vi tránh xung đột của “những người gác cổng” - cả bác sĩ và quan chức - có xu hướng đánh giá thiên vị theo hướng có lợi cho các loại khuyết tật cao hơn. Các công đoàn đã bác bỏ điều này và cách đối xử với nhóm khuyết tật 35-79% trong các đề xuất của SER khác biệt đáng kể so với báo cáo của Donner. Tuy nhiên, FNV đã thất bại trong việc đảm bảo bồi thường thiệt hại lâu dài cho nhóm này: các lợi ích phải có thời hạn để duy trì các khuyến khích tái hòa nhập cho người khuyết tật một phần. Thành công lớn khác của công đoàn là bảo vệ định nghĩa về khả năng thu nhập của người khuyết tật thay vì định nghĩa về “khả năng làm việc” nghiêm ngặt về mặt y tế, như đề xuất của ủy ban Donner. 40 Người sử dụng lao động rõ ràng không hào hứng với đề xuất bắt họ phải trả tiền ốm đau cho năm thứ hai trước khi người lao động có thể chuyển sang DI. Các công đoàn chỉ trích việc cấm trả thêm bảo hiểm trong năm thứ hai bị ốm, nhưng điều này vẫn nằm trong các đề xuất của SER, khiến các công đoàn kêu gọi sửa đổi thỏa thuận trong Tổ chức Lao động.

Thỏa thuận trong SER được tạo điều kiện thuận lợi nhờ sự tồn tại của một nhóm nghiên cứu lớn và mức độ đồng thuận cao giữa các chuyên gia: mức độ đồng thuận giữa các chuyên gia trong SER cao hơn nhiều so với giữa các khu vực bầu cử mà họ đại diện. Hơn 250 nghiên cứu về WAO và việc thực hiện nó đã được ban hành trong giai đoạn 1976-2000, phần lớn trong số chúng xuất hiện vào cuối thời kỳ, khi có khoảng 20 nghiên cứu xuất hiện mỗi năm. 41 Hầu hết công việc này được ủy quyền bởi một hoặc nhiều bên liên quan thuộc thể chế, một thực tế thường làm nổi bật hồ sơ của nó trong các cuộc tranh luận chính sách nhưng đôi khi cũng đảm bảo rằng đặc điểm kỹ thuật của các dự án nghiên cứu phản ánh lợi ích của các bên liên quan cụ thể. 42 Vào đầu những năm 2000, đặc biệt là CPB đã tạo ra một dòng công việc ổn định về các khía cạnh của vấn đề bảo hiểm tàn tật. Sự tồn tại của một lượng lớn bằng chứng như vậy không tạo ra thỏa thuận tự động giữa các bên: thất bại chính sách có thể phản ánh xung đột lợi ích không kém gì thiếu hiểu biết, và thực sự đã có xung đột lợi ích đáng kể về chia sẻ gánh nặng và phân bổ chi phí và trách nhiệm liên quan đến cải cách BHTG. Việc tiếp nhận các kết quả nghiên cứu, vốn thường gây tranh cãi, phụ thuộc vào bối cảnh chính trị. Tuy nhiên, cơ quan nghiên cứu của WAO ngày càng tăng có nghĩa là các cuộc đàm phán dựa trên một tập hợp các sự kiện thường có sẵn và được chấp nhận rộng rãi. Theo thời gian, nghiên cứu như vậy dường như là công cụ thay đổi quan điểm của các đại lý về vấn đề này. 43

Quy trình chính sách: áp dụng

Các thỏa hiệp đã đồng ý trong SER thường được các đối tác xã hội và các đảng chính trị hoan nghênh, nhưng các yếu tố của gói đã bị chỉ trích ở các khu vực khác nhau. Trong số các đảng chính trị, đảng cầm quyền chính, PvdA, và đảng đối lập chính, CDA, là tích cực nhất; VVD đã chỉ trích cả việc tăng lợi ích cho những nhân viên được coi là khuyết tật hoàn toàn và việc bãi bỏ hệ thống PEMBA. Họ lập luận rằng xếp hạng kinh nghiệm theo PEMBA đã giúp giảm dòng vốn BHTG và việc loại bỏ nó sẽ làm suy yếu các khuyến khích của người sử dụng lao động. Sự ủng hộ của CDA đối với các kế hoạch của SER tỏ ra quan trọng, bởi vì các cuộc bầu cử được tổ chức vào tháng 5 năm 2002, trước khi chính phủ có thể hành động theo các khuyến nghị và CDA nổi lên là đảng lớn nhất trong liên minh mới, với PvdA đối lập. CDA đã được bầu chọn trên nền tảng ủng hộ cải cách BHTG và Thủ tướng Jan-Peter Balkenende đã bổ nhiệm một cựu quan chức của liên đoàn công đoàn CNV, Aart Jan de Geus, làm Bộ trưởng Bộ Xã hội và Việc làm với nhiệm vụ rõ ràng là theo đuổi Ưu tiên hàng đầu của ông là cải cách DI: với việc CPB dự kiến số lượng đăng ký WAO trên 1 triệu người trong những năm tới, vấn đề này càng trở nên cấp bách hơn. Mặc dù liên minh mới sụp đổ trong vòng ba tháng và các cuộc bầu cử mới được tổ chức vào tháng 1 năm 2003, CDA và các đồng minh tự do của nó vẫn ở trong chính phủ và công việc chuẩn bị cho cuộc cải cách vẫn tiếp tục trong suốt thời kỳ đó. Chính phủ mới đã nhanh chóng đưa ra đề xuất gia hạn trách nhiệm trả lương ốm đau của người sử dụng lao động từ một đến hai năm, một động thái làm cắt giảm đáng kể dòng vốn BHTG trong khi cải cách đang được chuẩn bị.

Các cuộc đàm phán với các đối tác xã hội đã dẫn đến một số thỏa hiệp về các khía cạnh của cải cách. Thỏa thuận Mùa thu ba bên được đàm phán tại Tổ chức Lao động vào cuối năm 2003 đã cam kết các đối tác xã hội không tăng thêm trợ cấp ốm đau trong năm thứ hai vắng mặt 44 và nỗ lực giảm dòng tiền BHTG xuống dưới 25 000 mỗi năm. Chính phủ hứa rằng nếu những điều kiện này được đáp ứng, thì tỷ lệ thay thế BHTG sẽ tăng từ 70 lên 75%, điều này làm hài lòng các công đoàn và xếp hạng kinh nghiệm đóng góp BHTG sẽ bị bãi bỏ, điều mà các nhà tuyển dụng đã yêu cầu từ lâu. 45 Chính phủ đã loại bỏ xếp hạng kinh nghiệm đối với các công ty có ít hơn 25 nhân viên, những người mà hệ thống PEMBA là một gánh nặng đặc biệt. 46

Tuy nhiên, những xung đột mới đã nổ ra khi các đề xuất lập pháp của chính phủ được trình bày với các đối tác xã hội vào tháng 3 năm 2004. Mặc dù dựa trên thỏa thuận SER, họ đã rời xa thỏa thuận đó về một số vấn đề:

• Tiêu chí khuyết tật nghề nghiệp . SER đã đề xuất khái niệm “khuyết tật nghề nghiệp dài hạn” để chi trả cho cả những người bị loại trừ khả năng phục hồi vì lý do y tế và những người có ít cơ hội phục hồi trong thời gian dài. Chính phủ đã chọn giới hạn các điều khoản liên quan đến “khuyết tật nghề nghiệp dài hạn” đối với những người không có triển vọng hồi phục. Tiêu chí đề xuất của chính phủ cũng thể hiện một bước lùi đối với cách tiếp cận khả năng làm việc của báo cáo Donner, mà SER đã loại bỏ để ủng hộ định nghĩa khả năng thu nhập đã được sử dụng từ lâu. 47

•           Đánh giá lại những người nhận trợ cấp DI hiện tại . SER đã đồng ý rằng những người nhận DI hiện tại dưới 55 tuổi nên được đánh giá lại dựa trên các quy tắc được đặt ra để chỉ định họ vào ba nhóm dự kiến trong hệ thống mới. Tuy nhiên, các kế hoạch của chính phủ bao gồm đánh giá nghiêm ngặt hơn nhiều về khả năng thu nhập còn lại, điều này được cho là sẽ dẫn đến việc nhiều cá nhân bị mất một phần hoặc toàn bộ lợi ích. Với tình trạng thất nghiệp vẫn gia tăng, các công đoàn đặt câu hỏi liệu có việc làm cho những người nhận DI được đánh giá lại hay không. Chính phủ, để xoa dịu những lo ngại này, đã đưa ra một khoản trợ cấp tạm thời (TRI) để thay thế khoản trợ cấp khuyết tật bị mất trong tối đa 12 tháng cho những người không đủ điều kiện nhận trợ cấp thất nghiệp. 48

•           tài chính . Hệ thống WAO cũ được chia thành hai phần - một phần dành cho người khuyết tật hoàn toàn dài hạn (IVA) và một phần dành cho người khuyết tật tạm thời/một phần (WGA). Các khoản đóng góp của người sử dụng lao động cho IVA sẽ được xếp hạng cố định, nhưng xếp hạng kinh nghiệm cho WGA đối với những người sử dụng lao động dựa vào Viện Chương trình Phúc lợi cho Nhân viên (UWV) thay vì các công ty bảo hiểm tư nhân sẽ tăng lên. Mức độ xếp hạng kinh nghiệm đối với người sử dụng lao động chọn tự chịu rủi ro thương tật tạm thời hoặc một phần sẽ phụ thuộc vào các điều khoản trong thỏa thuận của họ với các công ty bảo hiểm tư nhân.

Các xung đột về tài chính phần lớn nằm trong liên minh. Người sử dụng lao động nhận thấy xếp hạng kinh nghiệm dễ chấp nhận hơn đối với tình trạng khuyết tật một phần hoặc tạm thời, trong nhiều trường hợp họ có thể làm được điều gì đó (đặc biệt là theo Đạo luật Người gác cổng), hơn là đối với tình trạng khuyết tật vĩnh viễn và nghiêm trọng, khi chi phí rất lớn và người sử dụng lao động cảm thấy rằng họ có rất ít Có thể làm. Tuy nhiên, VVD và CDA đã bất đồng về việc có nên tư nhân hóa hoàn toàn bảo hiểm cho người khuyết tật một phần hay không, giống như bảo hiểm ốm đau đã từng có hoặc để lại cho UWV. 49 Sau nhiều tháng tranh luận, đôi khi dường như đe dọa đến số phận của cuộc cải cách, hai bên đã đồng ý về một đề xuất thỏa hiệp cho phép các công ty tự lựa chọn giữa nhà cung cấp dịch vụ công và bảo hiểm tư nhân.

Các tiêu chí khuyết tật và vấn đề đánh giá lại phần lớn đã được giải quyết như một phần của một cuộc thương lượng phức tạp vào tháng 11 năm 2004. Mùa thu đã chứng kiến một làn sóng đình công và biểu tình phản đối các đề xuất của chính phủ về một loạt vấn đề, bao gồm nghỉ hưu sớm, thay đổi UI, và Cải cách BHTG, sau sự sụp đổ của các cuộc đàm phán ba bên về việc thay thế chế độ nghỉ hưu sớm bằng chế độ nghỉ phép “suốt đời”. Các cuộc đàm phán sơ bộ với các công đoàn và người sử dụng lao động đã lên đến đỉnh điểm trong các cuộc đàm phán ba bên chính thức đã tạo ra một thỏa thuận trọn gói giúp giảm bớt một số cải cách đã được lên kế hoạch. Về DI, chính phủ đã đồng ý giới hạn việc đánh giá lại đối với những người dưới 50 tuổi (thay vì 55). Chính phủ kiên định với định nghĩa về thương tật vĩnh viễn nhưng đã từ bỏ tiêu chí khả năng làm việc khắt khe hơn nhiều để ủng hộ định nghĩa về khả năng kiếm tiền truyền thống. Cuối cùng, định nghĩa về “công việc được trả công xứng đáng” đã được nới lỏng, do đó những người khuyết tật một phần sẽ nhận được các khoản trợ cấp liên quan đến tiền lương với điều kiện tiếp tục làm việc với 50% tỷ lệ phần trăm khả năng được đánh giá của họ, thay vì 100% theo các đề xuất SER ban đầu .

Những điều chỉnh này đối với cải cách BHTG đã được đổi lấy sự nhượng bộ của công đoàn về các vấn đề khác, bao gồm cả việc điều tiết tiền lương. Dòng vốn BHTG đã bắt đầu giảm mạnh (Hình 13.1), vì vậy chi phí của những nhượng bộ này không lớn như có thể xuất hiện chỉ hai năm trước đó. Điều này phần lớn là do những tác động bất ngờ của Đạo luật Người gác cổng: năm 2003, số lượng người nhận DI đã giảm lần đầu tiên sau bảy năm, phần lớn là do số người nghỉ ốm dài hạn giảm sau khi Đạo luật được đưa ra vào năm trước. Trớ trêu thay, dòng vốn vào thấp hơn dường như cũng đã phản ánh toàn bộ tác động của hệ thống PEMBA, vốn đã bị loại bỏ. 50 Sự cải thiện này cũng làm giảm tính cấp bách rõ ràng của các đề xuất cải cách BHTG mới, củng cố sự phản đối đối với chúng. Tuy nhiên, vào thời điểm đó, chính phủ đã đầu tư quá nhiều vào cải cách để làm bất cứ điều gì khác ngoài việc thúc đẩy tiến độ.

Quy trình chính sách: thực hiện

Những năm ngay sau cải cách đã chứng kiến sự sụt giảm mạnh cả về dòng vốn vào BHTG và tổng số người yêu cầu: đến năm 2008, tổng số người nhận trợ cấp đã giảm khoảng một phần tư so với mức cao nhất năm 2002. 51 Các đánh giá ban đầu cho thấy rằng đây chủ yếu là kết quả của việc giảm các trường hợp ốm đau dài hạn sau khi thực hiện Đạo luật Người gác cổng, cũng như năm thứ hai của chế độ trả lương ốm đau do người sử dụng lao động tài trợ: những thay đổi đáng chú ý nhất không nằm ở việc trao trợ cấp cho người nộp đơn nhưng giảm số lượng người nộp đơn DI thông qua việc xử lý tốt hơn các đợt ốm kéo dài. Tuy nhiên, cũng có những thay đổi đáng kể do cơ cấu lại lợi ích và đánh giá lại những người nhận hiện tại. 52 Trong giai đoạn đầu của quy trình này, khoảng 40% những người được đánh giá lại hoặc bị mất hoàn toàn trợ cấp hoặc được xếp vào loại khuyết tật thấp hơn; những đánh giá lại ban đầu này tập trung vào các nhóm thuần tập trẻ hơn trong nhóm DI và những người có nhiều khả năng được tái hòa nhập nhất. 53 Việc điều chỉnh rộng rãi quyền lợi như vậy đã dẫn đến áp lực gia tăng nhằm miễn cho những người thụ hưởng lớn tuổi không được đánh giá lại theo các tiêu chí mới, và chính phủ đã chấp nhận rằng các tiêu chí phân loại mới, chặt chẽ hơn sẽ chỉ áp dụng cho những người đăng ký BHTG mới sinh sau ngày 1 tháng 7 năm 1959; Tuy nhiên, những người sinh từ năm 1954 đến năm 1959 vẫn phải được đánh giá lại định kỳ theo các tiêu chí cũ. 54 Vì vậy, trong khi tỷ lệ nhận BHTG ở Hà Lan vẫn còn cao đặc biệt theo tiêu chuẩn quốc tế trong năm 2008, rõ ràng là những thay đổi của đầu những năm 2000 đã góp phần cải thiện đáng kể. 55

Những thách thức mới cũng xuất hiện, đặc biệt là việc tái hòa nhập của những người đã rời khỏi lực lượng lao động từ lâu. Một số trường hợp ít vấn đề nhất đã được loại bỏ khỏi hệ thống tương đối dễ dàng, nhưng người ta lo ngại rằng nhiều người nhận trợ cấp BHTG đã rời khỏi lực lượng lao động quá lâu nên không thể nhanh chóng quay trở lại làm việc. Do đó, hỗ trợ tái hòa nhập tích cực và hiệu quả là cần thiết. Để giải quyết vấn đề này, chính phủ vào năm 2006 đã tiếp tục mở rộng chương trình tuyển dụng “không rủi ro”; sau đó, nó chuẩn bị các kế hoạch mới để trợ cấp lương cho nhân viên khuyết tật và giảm phí bảo hiểm bổ sung cho người sử dụng lao động thuê người nhận trợ cấp DI lớn tuổi. Ngoài ra, một thị trường mới trong các dịch vụ tái hòa nhập bắt đầu xuất hiện. Một nghiên cứu xem xét tình hình của những người được đánh giá lại vào năm 2005 cho thấy 51% đã có việc làm sau 18 tháng kể từ khi đánh giá lại và một nghiên cứu mới phân tích nhóm thuần tập năm 2006 đã báo cáo rằng 62% đã đi làm sau 18 tháng. Những người từng nhận trợ cấp trong nghiên cứu thứ hai cũng cho biết họ nhận được nhiều hỗ trợ tái hòa nhập tích cực hơn từ UWV. 56 Những người nhận trợ cấp BHTG một phần đã tìm được việc làm đang ngày càng làm việc theo các hợp đồng tạm thời (để lách luật bảo vệ việc làm liên quan đến ốm đau) hoặc theo các hợp đồng được ký kết theo các điều khoản “không rủi ro” của chính phủ, có nghĩa là nhà nước phải chịu chi phí và trách nhiệm trong việc trường hợp ốm đau tái phát trong 5 năm đầu tiên của hợp đồng. 57 Mặc dù điều này làm giảm động cơ khuyến khích người sử dụng lao động phân biệt đối xử với người khuyết tật một phần, nhưng chính sách “không rủi ro”, kết hợp với sự phổ biến của các hợp đồng tạm thời, đã gây lo ngại rằng ngày càng có nhiều nhân viên không được bảo vệ bởi các biện pháp khác nhau nhằm tăng cường trách nhiệm của người sử dụng lao động. 58

Phần kết luận

Ở nhiều khía cạnh, hệ thống BHTG năm 2000 rõ ràng đã “chín muồi để cải cách”. Đầu tiên, trong khi có nhiều bất đồng về các vấn đề cụ thể, đã có một sự công nhận được chia sẻ rộng rãi rằng hệ thống DI đang thất bại và không một bên tham gia chính nào muốn bảo vệ hệ thống hiện có. Trong khi các công đoàn lo lắng để bảo toàn những lợi ích hào phóng và chống lại những gì họ coi là biện pháp kích hoạt khắc nghiệt không thể chấp nhận được, họ vẫn chấp nhận rằng hệ thống nhất định phải thay đổi. Dư luận cũng đã nhận ra sự cần thiết phải thay đổi, vì vậy các đảng thành lập chính phủ sau cuộc bầu cử năm 2002 và 2003 có thể yêu cầu một nhiệm vụ cải cách một cách đáng tin cậy. Thứ hai, một loạt các quyết định gia tăng đã bắt đầu làm xói mòn chế độ BHTG hiện tại và quan trọng là thay đổi các biện pháp khuyến khích mà các tác nhân liên quan phải đối mặt. 59 Những điều chỉnh này đặc biệt ảnh hưởng đến người sử dụng lao động, những người ngày càng phải gánh chịu chi phí của hiện trạng . Hai yếu tố này đã tạo cơ sở thuận lợi cho các cuộc đàm phán giữa các bên liên quan chính trong SER và Tổ chức Lao động. Các cuộc đàm phán này được củng cố bởi một lượng lớn bằng chứng sẵn có và được chấp nhận rộng rãi, đồng thời nêu bật những bài học rút ra từ những nỗ lực cải cách BHTG trước đó và tạo cơ sở cho sự đồng thuận giữa các chuyên gia về nhiều vấn đề đang được xem xét. Sự liên kết chặt chẽ giữa các mục tiêu tài khóa và cải cách càng làm gia tăng áp lực thay đổi.

Bất chấp bối cảnh nhìn chung thuận lợi cho cải cách này, một cuộc cải cách thành công không phải là điều chắc chắn sẽ xảy ra. Vào năm 2000, vấn đề này nhạy cảm đến mức khó có thể đưa nó vào chương trình nghị sự của chính phủ, đặc biệt là do có sự khác biệt rõ rệt về quan điểm trong liên minh màu tím. Tuy nhiên, quyết định bổ nhiệm ủy ban Donner của chính phủ đó đã giúp hình thành cơ sở cho sự đồng thuận rộng rãi giữa các bên về các vấn đề chính và việc thực hiện Đạo luật Người gác cổng đã tạo tiền đề cho một nỗ lực cải cách lớn dưới thời người kế nhiệm. Cuối cùng, chính phủ Balkenende đã chọn vượt ra ngoài các khuyến nghị của SER, gây ra xung đột gay gắt với các công đoàn mà cuối cùng đã được giải quyết như một phần của thỏa thuận ba bên lớn hơn nhiều - một ví dụ về “gói cũ ” . Tuy nhiên, ở một số khía cạnh, việc sắp xếp theo thứ tự cũng quan trọng như việc gộp, vì những cải cách hành chính trước đây, cũng như những điều chỉnh về trách nhiệm của người sử dụng lao động vào cuối những năm 1990, đã giúp việc áp dụng và thực hiện tái cấu trúc hệ thống WAO trở nên dễ dàng hơn nhiều. Cuối cùng, điều quan trọng cần lưu ý là các thỏa hiệp đã được thống nhất trong ba năm thương lượng về cải cách đã bảo vệ hiệu quả các quyền có được của một bộ phận lớn người nhận trợ cấp BHTG, do đó chỉ những người đăng ký DB mới mới cảm nhận được toàn bộ tác động của cải cách. Đây có lẽ là sự nhượng bộ quan trọng nhất mà các công đoàn giành được để đổi lấy việc chấp nhận các yếu tố khác của cuộc cải cách.

ghi chú

               Xem OECD (2003); van der Ploeg (2003); de Gier và cộng sự . (2003).

               Dựa trên định nghĩa về độ tuổi lao động là 15-64 tuổi.

Xem van het Kaar (2002) về căng thẳng giữa VVD và PvdA về vấn đề này.

Về mặt này, nó giống với cải cách phúc lợi của Hoa Kỳ: cải thiện điều kiện thị trường lao động trong cả hai trường hợp đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện các cải cách nhằm kích hoạt lại một số lượng đáng kể người lao động bằng cách giảm phúc lợi của họ.

               Để biết tổng quan, xem Visser (2007).

               Knegt (2001); và Prins (2004).

Đối với giải thích cổ điển về “chủ nghĩa hiệp hội” của Hà Lan, xem Lijphardt (1968). Gần đây hơn, xem van Waarden (2002); Anderson (2007).

Chủ tịch ngân hàng trung ương và giám đốc Văn phòng phân tích chính sách kinh tế của CPB Hà Lan mặc nhiên là hai trong số mười một đại diện của vương miện tại bất kỳ thời điểm nào.

               Điều này là bắt buộc cho đến giữa những năm 1990.

Xem van der Ploeg (2003) và OECD (2003) để so sánh hệ thống DI của Hà Lan với hệ thống của các quốc gia châu Âu/OECD khác.

Nhìn chung, luật bảo vệ việc làm của Hà Lan chỉ nghiêm ngặt hơn một chút so với mức trung bình của OECD, nhưng lại là một trong những luật nghiêm khắc nhất đối với việc bảo vệ chống lại việc sa thải cá nhân.

Các ước tính thực nghiệm về “thành phần thất nghiệp ẩn” của việc sử dụng BHTG trong những năm 1980 và 1990 nằm trong khoảng từ 10 đến 50%. Ngay cả trên những giả định tương đối thận trọng, có tới 38% dòng tiền đổ vào BHTG trong một số năm dường như là thất nghiệp ẩn, mặc dù trong những năm khác, con số này có thể thấp tới 2-5%. Xem, ngoài những điều khác , Aarts và de Jong (1992); van Vuren và van Vuuren (2005); và Koning và van Vuuren (2006a và 2006b).

Tỷ lệ thay thế thực tế đã giảm với biên độ nhỏ hơn, do việc sử dụng các thỏa thuận tập thể để bù đắp cho một số cắt giảm. De Jong (2007) ước tính rằng tỷ lệ thay thế trung bình sau thuế đối với một công nhân khuyết tật hoàn toàn đã giảm khoảng 5 điểm phần trăm trong những năm 1980.

           De Gier và cộng sự . (2003:25); van Vuren và van Vuuren (2005).

Về sự phát triển của WAO trong giai đoạn 1967-2000, xem de Gier et al . (2003) và GAO (2008).

Thủ tướng thời đó, Ruud Lubbers, đe dọa sẽ từ chức nếu số người nhận DI vượt quá 1 triệu.

           GAO (2008:51).

Cuộc điều tra đang được đề cập là cái gọi là “cuộc điều tra Buurmeijer”, được đặt theo tên của chủ tịch Ủy ban. Sự nổi bật của nó một phần xuất phát từ thực tế là các ủy ban của quốc hội tương đối hiếm ở Hà Lan, chủ yếu được sử dụng để điều tra các vụ bê bối. Ngoài ra, các phiên điều trần của nó đã được truyền hình. Xem de Gier et al . (2003:33) và GAO (2008:52).

           Xem de Gier et al . (2003:26) để biết chi tiết.

           Xem van der Veen và Trommel (1999).

Berendsen và cộng sự . (2007) ước tính rằng khoảng 5% dòng tiền vào DI trong năm 2000-2002 là các khoản nhập lại. Xem thêm OECD (2008b).

Grannell (2000); Knegt (2001).

OECD (2004:85).

OECD (2004).

De Jong (2007).

Koning (2004).

Xem van het Kaar (1999, 2002).

Khi liên minh màu tím thứ hai được thành lập sau cuộc bầu cử năm 1998, vẫn chưa rõ ràng rằng những tiến bộ đạt được sau cải cách đầu những năm 1990 đang bị đảo ngược.

Theo đề xuất, quyền lợi được tăng lên trên cơ sở số năm làm việc, đạt mức tối đa sau 15 năm. Chỉ những người yêu cầu có 40 năm làm việc trở lên mới đủ điều kiện nhận quyền lợi cao hơn.

Để biết tổng quan về các đề xuất tháng 1 năm 1999 và phản ứng đối với chúng trong phạm vi chính trị, xem van het Kaar (1999).

Hội đồng Nhà nước là cơ quan tư vấn cho chính phủ được thành lập theo hiến pháp, đưa ra lời khuyên về dự thảo luật cho nội các trước khi đệ trình lên quốc hội.

Ông Donner đã đứng đầu một ủy ban khác (“Donner I”) để xem xét sự gia tăng khuyết tật do các vấn đề tâm lý.

           Knegt (2001).

Cứ tám người sử dụng lao động thì có một người lao động đạt đến giới hạn hai năm cuối cùng phải trả trợ cấp ốm đau trong một thời gian dài hơn; OECD (2008b).

Xem Brenninkmeijer (2003:6) để biết toàn bộ lịch trình hành động được xác định bởi đạo luật. Kể từ năm 2003, người sử dụng lao động cũng phải ký hợp đồng với các công ty tái hòa nhập tư nhân để giúp người lao động tìm việc làm mới với người sử dụng lao động khác.

Van Vuren và van Vuuren (2005); và de Jong et al . (2006).

Mức lương tối đa hàng ngày được định nghĩa là mức lương trung bình từ ít nhất 30 công việc đại diện cho ba chức năng được trả lương cao nhất mà người thụ hưởng có thể đã thực hiện trước khi bị tàn tật. Giới hạn trên được đặt ở mức 37 000 EUR mỗi năm .

Khi một cá nhân như vậy không làm việc, lợi ích sẽ bằng 70% mức lương hàng ngày (tối đa) trong giai đoạn đầu tiên và 70% mức lương tối thiểu nhân với mức độ khuyết tật được đánh giá. Tỷ lệ trợ cấp 70% nhằm tránh bẫy thất nghiệp cho người khuyết tật có thu nhập thấp. Một người trước đây kiếm được mức lương tối thiểu bị mất 70% khả năng kiếm tiền của mình có thể đạt được thu nhập bằng 79% mức lương tối thiểu bằng cách làm việc, so với 49% khi không làm việc (tăng lên 70% nếu hộ gia đình không có thu nhập khác ).

Nếu anh ta không làm việc hoặc không làm đủ công việc được trả công, cá nhân mất khả năng một phần có thể yêu cầu trợ cấp tiếp theo bằng 70% mức lương tối thiểu theo luật định nhân với tỷ lệ phần trăm mất khả năng. Nếu anh ta đang làm công việc có đủ thù lao, thì khoản bổ sung tiền lương sẽ bằng 70% chênh lệch giữa tiền lương hàng ngày (tối đa) và thu nhập liên quan đến công việc của anh ta.

Các định nghĩa dựa trên năng lực làm việc phổ biến hơn nhiều trên phạm vi quốc tế; xem OECD (2004); và van der Ploeg (2003).

           De Gier và cộng sự . (2003).

Xét về số lượng nghiên cứu, phân tích như sau: 32% từ các chuyên gia tư vấn nghiên cứu thương mại, 30% từ các viện nghiên cứu công và 38% từ chính phủ quốc gia, các cơ quan tư vấn và giám sát, các tổ chức khách hàng hoặc chính các cơ quan thực hiện.

Đây là kết luận đạt được bởi de Gier et al . (2003) và Aarts et al . (2002) trong hai đánh giá về tác động của nghiên cứu WAO đối với chính sách.

Trên thực tế, điều này đạt được bằng cách quy định rằng những người mới nhận DI không được nhận nhiều hơn 170% mức lương trước đây của họ trong hai năm hưởng chế độ ốm đau. Điều này rất không được lòng các công đoàn, những người cuối cùng đã chấp nhận nó để đổi lấy những nhượng bộ khác.

OECD (2004).

Các công ty như vậy hiện trả một mức cố định 2,4% cho hóa đơn tiền lương.

Định nghĩa của chính phủ như sau: “Người khuyết tật hoàn toàn và vĩnh viễn là người mà hậu quả trực tiếp và có thể quan sát được về mặt y tế của bệnh tật là vĩnh viễn không thể kiếm được thu nhập từ công việc”. Định nghĩa này rất gần với định nghĩa do Donner II đề xuất. Xem OECD (2004).

           OECD (2007:15).

VVD tự do phản đối tư nhân hóa, lập luận rằng chi phí giao dịch và tổn thất về quy mô kinh tế liên quan đến kế hoạch tư nhân hóa sẽ lớn hơn lợi ích của việc cung cấp tư nhân - một quan điểm được củng cố bởi những ước tính đầu tiên về phí bảo hiểm tư nhân có thể là bao nhiêu. cao hơn so với dự kiến của Bộ Tài chính. Cũng có lo ngại về việc tài trợ cho quá trình chuyển đổi từ hệ thống công thanh toán theo mức sử dụng sang bảo hiểm tư nhân, điều này sẽ yêu cầu hình thành dự trữ đầy đủ. Tuy nhiên, CDA và Bộ Kinh tế vẫn ủng hộ tư nhân hóa, vì đây là cơ hội tốt nhất để đảm bảo quản lý chặt chẽ các quy tắc.

Koning (2004) phát hiện ra rằng hệ thống đánh giá kinh nghiệm đã làm giảm 15% dòng tiền vào DI sau một năm. Xem thêm OECD (2004, 2008b).

           OECD (2008b); GAO (2008).

           Berendsen và cộng sự . (2007).

           OECD (2008b).

           OECD (2008a).

           OECD (2008a).

           Van Deursen và cộng sự . (2007).

           Grunell (2007).

           OECD (2008b).

Ross (2007) đề cập đến hai quá trình này là phi hợp pháp hóa (cơ chế chính sách được coi là nguyên nhân góp phần gây ra vấn đề chính sách hơn là một giải pháp) và phi thể chế hóa (sự xói mòn ngày càng tăng của chương trình theo thời gian do hậu quả của cải cách sớm từng phần).

Thư mục

Aarts, L. và P. de Jong (1992), Các khía cạnh kinh tế của hành vi người khuyết tật , North-Holland, Amsterdam.

Aarts, L., P. de Jong và R. van der Veen (2002), Met de beste bedoelingen. WAO 1975-1999: xu hướng, onderzoek en beleid , Elsevier Bedrijfsinformatie, Den Haag.

Anderson, K. (2007), “Hà Lan: Cạnh tranh chính trị trong một hệ thống theo tỷ lệ”, trong E. Immergut, K. Anderson và I. Schulze (eds.), Sổ tay chính trị lương hưu Tây Âu, Nhà xuất bản Đại học Oxford , Oxford .

Berendsen, E., H. Mulders và J. van Loo (2007), “Het eerste jaar WIA”, Economische. Statistische Berichten , ngày 9 tháng 3, www.kcvg.nl/uploads/files/Publicaties/Artikel% 20ESB%20Beleid%20Het%20eerste%20jaar%20WIA.pdf .

Brenninkmeijer, V., A. Raes và I. Houtman (2003), “Đánh giá và kiểm kê các hệ thống và chính sách quốc gia: Hà Lan”, Gói công việc 2 về tác động của việc thay đổi cấu trúc xã hội đối với căng thẳng và chất lượng cuộc sống”, Đại học Tổng hợp Surrey, www.surrey.ac.uk/Psychology/stress-impact/publications/wp2/wp2_reportNetherland . pdf.

De Gier, E., R. Henke và J. Vijgen (2003), “Đạo luật bảo hiểm người khuyết tật Hà Lan (WAO) và vai trò của nghiên cứu đối với sự thay đổi chính sách”, Tài liệu làm việc của ASSR 03/02, Trường Nghiên cứu Khoa học Xã hội Amsterdam, Tháng 9, www2.fmg.uva.nl/assr/ workingpapers/documents/ASSR-WP0302.pdf.

De Jong, P., M. Lindeboom và B. van der Klaauw (2006), “Sàng lọc Đơn xin Bảo hiểm Khuyết tật”, IFAU Working Paper 2006:15, Viện Đánh giá Chính sách Thị trường Lao động, Uppsala, 30 tháng 11, www.ifau.se /upload/pdf/se/2006/wp06-15 . pdf .

De Jong, P. (2007), “Những thay đổi gần đây trong chính sách về người khuyết tật của Hà Lan”, báo cáo APE 584 , tháng 10, The Hague, tháng 10.

Deelen, A. (2005), “Lựa chọn bất lợi trong bảo hiểm khuyết tật: Bằng chứng cho các công ty Hà Lan”, Bài thảo luận CPB số 46 , Centraal Planbureau, The Hague, tháng 6, www.cpb.nl/nl/pub/cpbreeksen/discussie/ 46/đĩa46.pdf .

GAO (2008), “Quá trình cải cách quyền lợi: Kinh nghiệm của các quốc gia khác cung cấp thông tin chi tiết hữu ích cho Hoa Kỳ”, GAO 08-372, Báo cáo cho Ủy ban Ngân sách, Thượng viện Hoa Kỳ, Văn phòng Kế toán Tổng hợp, Washington, Tháng 1, www.gao .gov /new.items/d08372.pdf .

Grunnell, M. (2000), “Số lượng người yêu cầu trợ cấp khuyết tật ngày càng tăng dẫn đến chính sách nghiêm ngặt hơn”, Đài Quan sát Quan hệ Quốc tế Châu Âu, 28 tháng 6, www.eurofound.europa.eu/eiro/2001/05/feature/nl0105131f.htm .

Grunell, M. (2007), “Giám sát các yếu tố kích hoạt người yêu cầu trợ cấp khuyết tật quay trở lại làm việc”, Đài quan sát quan hệ quốc tế châu Âu, ngày 15 tháng 10, www.eurofound . europa.eu/eiro/2007/07/articles/nl0707079i.htm .

Knegt, R. (2001), “Ủy ban khuyến nghị cải cách bảo hiểm khuyết tật nghề nghiệp”, Đài quan sát quan hệ quốc tế châu Âu, 28 tháng 5, www.eurofound.europa.eu /eiro/2001/05/feature/nl0105131f.htm.

Koning, P. (2004), “Ước tính tác động của đánh giá kinh nghiệm đối với dòng tiền vào bảo hiểm người khuyết tật ở Hà Lan”, Tài liệu thảo luận CPB số 37 , Centraal Planbureau, The Hague, tháng 8, www.cpb.nl/nl/pub /cpbreeksen/discussie/37/ disc37.pdf .

Koning, P. và D. van Vuuren (2006a), “Thất nghiệp ẩn do bảo hiểm khuyết tật ở Hà Lan: Phân tích thực nghiệm dựa trên dữ liệu của người sử dụng lao động”, Tài liệu thảo luận CPB số 69 , Centraal Planbureau, The Hague, tháng 8, www.cpb .nl/nl/pub/ cpbreeksen/discussie/69/disc69.pdf.

Koning, P. và D. van Vuuren (2006b), “Bảo hiểm Khuyết tật và Bảo hiểm Thất nghiệp như là Con đường Thay thế: Phân tích Thực nghiệm Dựa trên Dữ liệu của Người sử dụng lao động”, Tài liệu Thảo luận CPB Số 70 , Centraal Planbureau, The Hague, tháng 8, www.cpb .nl/ nl/pub/cpbreeksen/discussie/70/disc70.pdf .

Lijphardt, A. (1968), Chính trị của chỗ ở: Chủ nghĩa đa nguyên và Dân chủ ở Hà Lan , Nhà xuất bản Đại học California, Berkeley.

OECD (2003), Biến khuyết tật thành khả năng: Các chính sách thúc đẩy việc làm và đảm bảo thu nhập cho người khuyết tật , OECD, Paris.

OECD (2004), Khảo sát kinh tế của OECD: Hà Lan , OECD, Paris.

OECD (2005), Chính sách về Người cao tuổi và Việc làm: Hà Lan , OECD, Paris.

OECD (2007), “Các chương trình ốm đau và khuyết tật ở Hà Lan”, Bản ghi nhớ quốc gia làm tài liệu cơ sở cho Đánh giá về người khuyết tật của OECD, OECD, Paris, tháng 11.

OECD (2008a), Khảo sát kinh tế của OECD: Hà Lan , OECD, Paris.

OECD (2008b), Ốm đau, Khuyết tật và Việc làm: Phá vỡ các rào cản: Tập. 3: Đan Mạch, Phần Lan, Ireland và Hà Lan , OECD, Paris.

Prins, R. (2004), “Khuyết tật toàn bộ và một phần trong NL: Cải cách, tác động, bài học”, trình bày tại Hội nghị “Học hỏi từ người khác”, Nghiên cứu và tư vấn AStri, Leiden, tháng 12.

Ross, F. (2007), “Lịch sử chính sách và Lãnh đạo Đảng phái trong Nghiên cứu về Tổng thống: Trường hợp An sinh Xã hội”, trong G. Edwards và D. King (eds), The Polarized Presidency of George W. Bush , Oxford University Press, Oxford.

Suijker, F. (2007), “Verdubbeling van de instroom in de Wajong: oorzaken en beleidsopties”, Tài liệu CPB 156 , Centraal Planbureau, The Hague, tháng 12, www.cpb.nl/nl/pub/cpbreeksen/document/156/ doc156.pdf .

Van der Ploeg, R. (2003), “Vai trò của người sử dụng lao động trong việc biến khuyết tật thành khả năng: Học hỏi từ những sai lầm của Hà Lan”, Đóng góp cho Hội nghị nghiên cứu và chính sách phúc lợi xã hội của OECD/Châu Âu về biến khuyết tật thành khả năng, Viên, 6- Ngày 7 tháng 3, www.iue.it/Personal/RickvanderPloeg/WaofortheOECD . pdf .

Van der Veen, R. và W. Trommel (1999), “Tự do hóa có quản lý của Nhà nước Phúc lợi Hà Lan: Đánh giá và Phân tích Cải cách Hệ thống An sinh Xã hội Hà Lan, 1995-1998”, Governance 12:3, tháng 7 .

Van Deursen, C., C. van der Burg và V. Veldhuis (2007), Herbeoordeeld... en dan? Stand van zaken acht maanden na de uitslag 2005 en 2006 , Astri, Leiden, 25 tháng 4, www.astri.nl/info/download.php?id=110 .

Van het Kaar, R. (1999), “Occupational Disability: A Dutch Disease?”, European International Relations Observatory, 28 tháng 2, www.eurofound.europa.eu/ eiro/1999/02/feature/nl9902124f.htm .

Van het Kaar, R. (2002), “SER Reaches Agreement on Disability Benefits”, European International Relations Observatory, 31 tháng 1, www.eurofound.europa.eu/eiro/2002/ 01/feature/nl0201113f.htm.

Van Vuren, A. và D. van Vuuren (2005), “Khuyến khích tài chính trong bảo hiểm người khuyết tật ở Hà Lan”, Tài liệu thảo luận CPB số 45 , Centraal Planbureau, The Hague, tháng 4, www.cpb.nl/nl/pub/ cpbreeksen/discussie/45/disc45.pdf .

Van Waarden, F. (2002), “Dutch Consociationalism and Corporatism: A Case of Institutional Persistence”, Acta Politica 37:1/2, Spring.

Visser, J. (2007), “Trao đổi giữa Chính phủ và Công đoàn về Cải cách Thị trường Lao động: Các Chỉ số cho Phân tích So sánh”, Viện Nghiên cứu Lao động Cao cấp Amsterdam, tháng 7, www.iza.org/conference_files/MeLaMa_2007/ visser_j3440.pdf .

Chương 14

Tây Ban Nha: Cải cách thị trường lao động, 1994 và 1997

Tóm tắt và kết luận chính

Trong nỗ lực giải quyết sự cứng nhắc về cấu trúc lâu đời trong thị trường lao động, Tây Ban Nha đã tự do hóa đáng kể các hợp đồng lao động tạm thời vào giữa những năm 1980. Tuy nhiên, không có gì được thực hiện để nới lỏng luật bảo vệ việc làm (EPL) cho những người lao động lâu dài. Điều này dẫn đến sự gia tăng đáng kể trong việc sử dụng các hợp đồng tạm thời, điều này sớm được công nhận là một vấn đề nghiêm trọng theo đúng nghĩa của nó. Trong một nỗ lực nhằm giảm thiểu thuyết nhị nguyên thị trường lao động này, Tây Ban Nha đã áp dụng hai cuộc cải cách, vào năm 1994 và 1997, nhằm giảm bớt động cơ khuyến khích sử dụng các hợp đồng tạm thời và làm cho các hợp đồng vô thời hạn ít tốn kém hơn, chủ yếu bằng cách giảm chi phí sa thải. Cả hai cải cách đều đi kèm với những thay đổi đối với hệ thống thương lượng tập thể. Một số yếu tố góp phần vào khả năng thúc đẩy các cải cách này của chính phủ:

•           Một cuộc “khủng hoảng việc làm”. Với tỷ lệ thất nghiệp tăng lên gần 25% so với số liệu chính thức vào năm 1994, đã có sự đồng thuận mạnh mẽ về sự cần thiết phải hành động. Mức độ thất nghiệp cao như vậy cũng gây căng thẳng lớn cho tài chính công. Đến năm 1997, tỷ lệ thất nghiệp đã giảm nhưng vẫn còn rất cao, cũng như tỷ lệ của các hợp đồng tạm thời trong tổng số việc làm, vì vậy vấn đề này vẫn là một ưu tiên cải cách. Nó đã xuất hiện rất nhiều trong chiến dịch bầu cử năm 1996. Đồng thời, tình hình thị trường lao động được cải thiện đã tạo điều kiện thuận lợi cho cải cách vào năm 1997, khi việc làm tăng lên khiến những thay đổi trong EPL ít đe dọa hơn đối với người lao động.

•           Áp lực hội tụ EMU . Năm 1994, chính phủ lập luận rằng cải cách thị trường lao động có thể giúp kiềm chế lạm phát và giảm thâm hụt khu vực công khi Tây Ban Nha cố gắng đủ điều kiện tham gia làn sóng đầu tiên của Liên minh Kinh tế và Tiền tệ (EMU). Vào năm 1997, mối liên hệ giữa EMU và cải cách thị trường lao động không liên quan đến việc đủ điều kiện tham gia EMU mà là làm cho nền kinh tế linh hoạt hơn để đối phó với các nguyên tắc của một loại tiền tệ. Với sức mạnh hỗ trợ của công chúng đối với hội nhập châu Âu, mối liên hệ giữa cải cách và EMU khiến những người phản đối cải cách khó giành được sự ủng hộ của công chúng.

•           Lãnh đạo chính quyền . Cải cách năm 1994 đã được thông qua trước sự phản đối của các công đoàn. Ngược lại, cải cách năm 1997 được đàm phán bởi các đối tác xã hội, với chính phủ đóng vai trò hỗ trợ. Cam kết cải cách của chính phủ là quan trọng trong cả hai trường hợp: năm 1997, thiện chí thương lượng của công đoàn bị ảnh hưởng bởi kinh nghiệm năm 1994 và nỗi lo sợ rằng chính phủ có thể hành động đơn phương một lần nữa nếu không đạt được thỏa thuận. Hơn nữa, trong khi hành động đơn phương năm 1994 tạo ra một số vấn đề ở giai đoạn thực hiện cải cách, nó cũng góp phần vào quá trình học tập thể chế. Kết quả tích cực của một số yếu tố trong cuộc cải cách năm 1994 đã góp phần làm dịu đi thái độ của các công đoàn, tạo điều kiện thuận lợi cho sự thành công của các cuộc đàm phán về cuộc cải cách năm 1997.

•           Mục tiêu được chia sẻ giữa các nhân vật chính . Vào giữa những năm 1990, tỷ lệ việc làm tạm thời đã đạt đến mức không nơi nào khác trong OECD, gây ra nhiều vấn đề cho cả người sử dụng lao động và người lao động, vì vậy cả người sử dụng lao động và công đoàn đều mong muốn khuyến khích sử dụng nhiều hợp đồng vô thời hạn hơn. Hai bên cũng chia sẻ quan điểm chung về cải cách thương lượng tập thể. Điều này tạo cơ sở cho một quá trình thương lượng mà cuối cùng đã được mở rộng để bao gồm nhiều vấn đề gây tranh cãi hơn, và một loạt các vấn đề đang được thảo luận đã tạo ra khả năng cho các thương lượng phức tạp liên quan đến sự nhượng bộ của các bên tham gia khác nhau về các vấn đề khác nhau.

•           Tôn trọng các quyền có được . Mặc dù các cải cách liên quan đến việc cắt giảm một số EPL đối với một tỷ lệ rất lớn các hợp đồng vô thời hạn mới, quyền của những người đã được tuyển dụng theo các hợp đồng vô thời hạn phần lớn không bị ảnh hưởng.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Cả hai cuộc cải cách năm 1994 và 1997 đều được thông qua dưới các chính quyền thiểu số: chính phủ Xã hội chủ nghĩa (PSOE) của Felipe González đã mất thế đa số tuyệt đối trong Quốc hội tại cuộc bầu cử năm 1993, và người kế vị của nó, nội các Đảng Bình dân (PP) trung hữu của José Maria Aznar, đã giành được quyền lực vào năm 1996 mà không cần đảm bảo đa số trong quốc hội. Do đó, cả hai chính phủ đều dựa vào sự hỗ trợ của Đảng Hội tụ và Thống nhất theo chủ nghĩa dân tộc Catalonia (CiU) và các đảng theo chủ nghĩa dân tộc và khu vực nhỏ khác để cai trị. Vì các đảng nhỏ hơn này tương đối ủng hộ cải cách thị trường lao động, nên việc chính phủ thiếu đa số trong quốc hội hóa ra không phải là yếu tố chính. Bối cảnh chính trị năm 1997 khác với bối cảnh năm 1994 ở hai khía cạnh khác biệt nhưng có quan hệ mật thiết với nhau. Đầu tiên, chính phủ PSOE đã thông qua gói năm 1994 đã nắm quyền được 12 năm và đang bị xói mòn dần cơ sở hỗ trợ của mình. Ngược lại, chính phủ PP năm 1997 tương đối mới, đã giành chiến thắng trong cuộc bầu cử năm trước trên một nền tảng bao gồm cải cách thị trường lao động. Vì PP chưa bao giờ nắm quyền trước đây nên các chủ thể khác ban đầu hơi thận trọng trong việc giải quyết vấn đề này, đặc biệt là các công đoàn. Thứ hai, trong giai đoạn kể từ năm 1993, hai liên đoàn công đoàn lớn đã thay đổi chiến lược đối phó với chính phủ và người sử dụng lao động, áp dụng lập trường ít đối đầu hơn trong một loạt vấn đề. Sự sẵn sàng đàm phán nhiều hơn của họ vào năm 1997 một phần là sản phẩm của những bài học rút ra từ những thất bại trước đó. 1

Bối cảnh kinh tế vĩ mô của hai cuộc cải cách khó có thể khác hơn. Cuộc cải cách năm 1994 được hình thành trong bối cảnh Tây Ban Nha đang suy thoái sâu sắc nhất trong một thế hệ và được áp dụng ngay trong giai đoạn đầu của quá trình phục hồi; mặc dù tăng trưởng đã phục hồi, tỷ lệ thất nghiệp vẫn gia tăng, đạt mức cao nhất chỉ hơn 24% trên con số chính thức, chỉ vài tháng sau khi cải cách được thông qua. 2 Đây cũng là thời điểm mà chính sách chủ yếu được thúc đẩy bởi quyết tâm của Tây Ban Nha để đủ điều kiện tham gia vào làn sóng đầu tiên của Liên minh Kinh tế và Tiền tệ Châu Âu (EMU), một tham vọng bị đe dọa một phần bởi sự gia tăng bùng nổ chi tiêu cho trợ cấp thất nghiệp. 3 Ngược lại, khi cải cách năm 1997 được thông qua, Tây Ban Nha đang ở năm thứ tư tăng trưởng tương đối mạnh và tỷ lệ thất nghiệp, mặc dù vẫn ở mức khoảng 20% so với số liệu chính thức, đã giảm từ cuối năm 1994. Với quyết định gia nhập EMU sắp xảy ra, chương trình trung hạn của chính phủ tập trung vào những thách thức cơ cấu mà Tây Ban Nha sẽ phải đối mặt sau khi gia nhập EMU, trên hết là nhu cầu làm cho nền kinh tế linh hoạt hơn và giảm bớt những hạn chế đối với tăng trưởng phi lạm phát. 4 Như vậy, cách tiếp cận của liên minh tiền tệ đã củng cố vị trí của những người ủng hộ cải cách và giúp cải cách hợp pháp trong cả hai năm 1994 và 1997, mặc dù động lực chính của cải cách trong cả hai trường hợp dường như là từ trong nước. 5

Diễn viên và sở thích

Lập trường của PP, với tư cách là một bên nhận được sự ủng hộ mạnh mẽ từ cộng đồng doanh nghiệp, tương đối đơn giản: ủng hộ sự linh hoạt hơn của thị trường lao động nhưng không muốn theo đuổi mục tiêu đó theo cách có thể gây ra xung đột lao động tốn kém. Vị trí của PSOE phức tạp hơn nhiều. Cánh tả của đảng có sự nghi ngờ đáng kể về cải cách, nhưng đến năm 1993, chính sách kinh tế phần lớn nằm trong tay phe cải cách kinh tế hơn của PSOE, cái gọi là "những người cải cách", người từ lâu đã nắm giữ các chức vụ chính trong Bộ Kinh tế và Tài chính (MEH). 6 Vì toàn bộ đảng đều ủng hộ châu Âu mạnh mẽ, những cải cách do những người cải cách đưa ra là cần thiết để chuẩn bị cho Thị trường chung hoặc EMU rất khó bị cánh tả phản đối. Do đó, bất chấp sự cạnh tranh gay gắt giữa PSOE và PP trong những năm 1990, cả cuộc cải cách năm 1994 và năm 1997 đều không gây tranh cãi về đường lối của đảng. Năm 1994, PP đã được chấp nhận rộng rãi đối với các loại thay đổi do chính phủ PSOE đề xuất, được hỗ trợ bởi cộng đồng doanh nghiệp, và các cải cách năm 1997 là kết quả của các cuộc đàm phán giữa các công đoàn và người sử dụng lao động, với chính phủ PP đóng vai trò là người hỗ trợ. PSOE khó có thể tấn công một cuộc cải cách được đàm phán như vậy, đặc biệt là trong chừng mực nó được xây dựng dựa trên các biện pháp năm 1994 của chính Đảng Xã hội.

Vào đầu những năm 1990, chưa đến 20% người lao động phụ thuộc ở Tây Ban Nha tham gia công đoàn. Tuy nhiên, ảnh hưởng của công đoàn lớn hơn nhiều so với con số này có thể gợi ý, do các quy định về quyền tài phán độc quyền hạn chế sự cạnh tranh giữa các công đoàn ở cấp độ doanh nghiệp, việc mở rộng hợp đồng tiền lương theo luật định7 và tài chính công cho công đoàn. 8 Mục tiêu chính của công đoàn trong các cuộc tranh luận về cải cách vào giữa những năm 1990 là ngăn chặn bất kỳ sự xói mòn EPL nào đối với người lao động thường xuyên, thúc đẩy các biện pháp thúc đẩy sự ổn định việc làm và đảm bảo những thay đổi trong hệ thống thương lượng tập thể sẽ củng cố vị trí của họ so với người sử dụng lao động. Trong khi các công đoàn chủ yếu quan tâm đến nhóm cử tri cốt lõi của họ - những người lao động thường xuyên có hợp đồng không xác định thời hạn - họ không thờ ơ với nhu cầu của những người có hợp đồng xác định thời hạn, những người vào đầu những năm 1990 chiếm gần 35% tổng số việc làm. 9 Các cơ quan công đoàn cấp quốc gia lớn, Ủy ban Liên đoàn Lao động Thương mại (CC.OO) và Tổng Liên đoàn Lao động (UGT), mặc dù có một số khác biệt về quan điểm, đã cố gắng duy trì quan điểm thống nhất đối với chính phủ và người sử dụng lao động.

Liên đoàn các tổ chức của người sử dụng lao động Tây Ban Nha (CEOE), được thành lập vào năm 1978, là hiệp hội cấp cao chính đại diện cho lợi ích kinh doanh, tập hợp khoảng 200 tổ chức của người sử dụng lao động, bao gồm cả vận động hành lang doanh nghiệp nhỏ chính, Liên đoàn các doanh nghiệp vừa và nhỏ Tây Ban Nha ( CEPYME). Mặc dù luôn ủng hộ sự linh hoạt hơn của thị trường lao động - và đặc biệt là chi phí thôi việc thấp hơn - nhưng người sử dụng lao động rất coi trọng hòa bình lao động và điều tiết tiền lương, và họ miễn cưỡng gây nguy hiểm cho các mục tiêu này bằng cách thúc đẩy cải cách quá mạnh và do đó có nguy cơ đối đầu với các đoàn thể. CEOE và CEPYME thường được coi là có ảnh hưởng chính trị lớn nhưng ít có khả năng lãnh đạo hoặc kỷ luật các thành viên của họ. 10 Ảnh hưởng của họ phản ánh sự tham gia của họ với tư cách là đại diện của doanh nghiệp Tây Ban Nha trong các cuộc đàm phán ba bên cấp quốc gia, trong khi quyền hạn hạn chế của họ đối với các thành viên là kết quả của cấu trúc nội bộ rất lỏng lẻo: các tổ chức thành viên cấu thành của họ rất tự chủ. Điều tương tự cũng có thể xảy ra đối với các công đoàn, mặc dù ở mức độ thấp hơn: các chi nhánh khu vực, tỉnh và ngành của các liên đoàn lớn được hưởng quyền tự chủ cao và thường theo đuổi các chương trình nghị sự của riêng họ. Điều này làm phức tạp quá trình cải cách thương lượng tập thể trong những năm 1990, bởi vì một số thỏa thuận đạt được giữa các liên đoàn cấp cao nhất và tổ chức của người sử dụng lao động không thể được thực hiện hiệu quả nếu không có sự hợp tác của các chi nhánh lãnh thổ và ngành của họ.

lịch sử vấn đề

Đạo luật Người lao động năm 1980 (LET), tạo cơ sở pháp lý cho quan hệ lao động ở Tây Ban Nha, cung cấp mức độ bảo vệ rất cao chống lại cả việc sa thải và di chuyển nghề nghiệp hoặc địa lý. Nó cũng cung cấp một khung pháp lý cho thương lượng tập thể (Hộp 14.1). EPL mạnh mẽ cho những người lao động lâu dài cùng tồn tại với phạm vi bảo hiểm thất nghiệp (UI) tương đối hạn chế, chủ yếu nhắm vào những người lao động dài hạn và khiến nhiều người trong số những người có hợp đồng tạm thời không được bảo vệ. 11 Sự kết hợp chính sách này nhất quán với “mô hình trụ cột gia đình”, mục tiêu chính là bảo vệ người lao động lâu dài. 12 Những sửa đổi lớn đầu tiên đối với LET liên quan đến các hợp đồng có thời hạn cố định. Ban đầu, luật chỉ cho phép những hợp đồng như vậy đối với các hoạt động rõ ràng là tạm thời, như hợp đồng ban đầu cho lao động trẻ và trong những trường hợp chính phủ chọn áp dụng chúng như các biện pháp thúc đẩy việc làm. Chính phủ lần đầu tiên sử dụng lựa chọn cuối cùng này vào năm 1982, khi đưa ra “Hợp đồng thăng tiến việc làm có thời hạn cố định” (CTFE), với thời hạn tối thiểu là 6 tháng, có thể gia hạn theo từng đợt ít nhất 6 tháng lên đến tổng số 3 tháng. năm. 13 Khi hết hạn, công ty phải chuyển nó thành hợp đồng có thời hạn hoặc trả cho người lao động khoản trợ cấp thôi việc tương đương với 12 ngày lương cho mỗi năm thâm niên. Trong trường hợp thứ hai, công ty không thể thuê một công nhân khác làm công việc tương tự, mặc dù yêu cầu này tương đối dễ trốn tránh trong thực tế. 14

Sự ra đời của CTFE ít có tác động cho đến năm 1984, khi chính phủ loại bỏ hầu hết các hạn chế đối với việc sử dụng các hợp đồng có thời hạn cố định và một số hợp đồng tạm thời khác, chẳng hạn như hợp đồng đào tạo và thực hành, và hợp đồng cho các hoạt động mới, đã bị loại bỏ. giới thiệu. Người sử dụng lao động vào thời điểm đó đã thúc giục chính phủ áp dụng một cuộc cải cách sâu rộng hơn, nhưng vì chính phủ vào thời điểm đó không sẵn sàng thay đổi các điều kiện cho người lao động lâu dài nên họ đã chọn tăng cường “tính linh hoạt ở biên”, một mô hình được thấy trong cải cách thị trường lao động ở nhiều nước. nước OECD khác. 15 Đây là cách tiếp cận mà các công đoàn có thể chấp nhận và, trong một số trường hợp, thậm chí còn ủng hộ, mặc dù miễn cưỡng. 16

Vào cuối những năm 1980, nền kinh tế Tây Ban Nha tăng trưởng nhanh chóng và tạo ra việc làm với tốc độ chưa từng có trong lịch sử, nhưng tốc độ tăng trưởng lực lượng lao động nhanh17 có nghĩa là tỷ lệ thất nghiệp vẫn tương đối cao trong suốt thời kỳ này. Trong một thời gian, tăng trưởng việc làm mạnh mẽ phần lớn đã đẩy vấn đề linh hoạt ra khỏi chương trình nghị sự chính sách, nhưng giai đoạn này đã chứng kiến sự tăng trưởng bùng nổ trong việc sử dụng các hợp đồng có thời hạn. Tỷ lệ việc làm tạm thời trong tổng số việc làm tăng từ khoảng 8% năm 1984 lên dưới 34% năm 1992, gần gấp ba lần mức trung bình của EU là 13%. Những diễn biến này, kết hợp với sự gia tăng đột biến về tiền lương, đã khiến một số người lập luận rằng thương lượng tập thể đã tạo ra xu hướng lạm phát, vì các công đoàn chủ yếu đại diện cho những người lao động lâu dài, những người tự nhận mình được bảo vệ bởi “vùng đệm” của những người lao động tạm thời. Những người lao động lâu dài dường như kiếm được nhiều hơn khoảng 10% so với những người lao động tạm thời có hồ sơ tương tự trong các công việc tương tự. 18 Năm 1991, chính phủ tiến hành nghiên cứu cải cách hợp đồng lao động tập thể. 19 Các đề xuất kết quả không được thông qua, nhưng báo cáo tập trung sự chú ý vào sự phân khúc ngày càng tăng của thị trường lao động và chi phí của thuyết nhị nguyên thị trường lao động, những vấn đề đã trở thành tâm điểm của cuộc tranh luận công khai ngày càng tăng.

Hộp 14.1. Thương lượng tập thể theo Điều lệ Người lao động

Các điều khoản của Điều lệ Người lao động quy định thương lượng tập thể rất linh hoạt, để các bên quyết định nên tuân theo cơ cấu chính xác nào. Các thỏa thuận cấp công ty, tỉnh, khu vực và quốc gia có thể đã và đang được đàm phán. Cơ cấu thương lượng có xu hướng bị chi phối bởi các thỏa thuận ngành cấp tỉnh, vốn là yếu tố quyết định mức lương tối thiểu trên thực tế trong các ngành riêng lẻ cao hơn nhiều so với mức tối thiểu theo luật định. Thương lượng ngành cấp tỉnh cũng có xu hướng đóng vai trò quan trọng nhất trong việc điều chỉnh giờ làm việc và các điều kiện làm việc khác. 1 Các thỏa thuận cấp công ty cũng rất quan trọng, chủ yếu là đối với các công ty rất lớn. Bởi vì luật không thiết lập một hệ thống phân cấp các thỏa thuận hoặc chỉ định các vấn đề sẽ được đàm phán ở mỗi cấp độ, nên có rất nhiều cuộc đàm phán “xếp tầng”, trong đó các vấn đề giống nhau (chủ yếu là tiền lương) được đàm phán đối với cùng một công ty và lĩnh vực tại cùng một thời điểm. các cấp độ khác nhau. Bất kỳ cuộc đàm phán nào đang diễn ra đều phải lấy bất kỳ thỏa thuận tập thể hiện hành nào được đàm phán ở các cấp độ khác làm cơ sở. Nhìn chung, các thỏa thuận ngành được hiểu là thiết lập mức lương tối thiểu và các điều kiện cơ bản khác, những điều kiện này chỉ có thể được cải thiện ở cấp độ doanh nghiệp. Trước năm 1987, các thỏa thuận hàng năm trong toàn bộ nền kinh tế đã thiết lập một “phạm vi tiền lương” cho các thỏa thuận tập thể trong các lĩnh vực cụ thể, nhưng không có thỏa thuận nào như vậy được ký kết từ năm 1986 đến 2002, khiến mọi thứ ít tập trung hơn nhiều và cho phép phân tán tiền lương theo thỏa thuận tập thể hơn. 2 Các nhà phê bình lập luận rằng điều này khiến Tây Ban Nha ở giữa chừng giữa tập trung hóa và phi tập trung hóa trong quá trình thương lượng tập thể, nơi được cho là tồi tệ nhất. 3

1.      Toharia và Malo (2000).

2.      Kể từ năm 2002, các hiệp hội của người sử dụng lao động và các liên đoàn công đoàn chính đã ký kết “Thỏa thuận liên liên bang về thương lượng tập thể” hàng năm. Những điều này xác định các tiêu chí chung cho thương lượng tập thể ở các cấp thấp hơn về một loạt vấn đề. Chúng không áp đặt các mức lương cụ thể nhưng chúng hạn chế phần nào sự phân tán tiền lương, bằng cách liên kết tiền lương giữa các ngành với cùng một mục tiêu lạm phát và với tăng trưởng năng suất của ngành.

3.      Pérez (2000); và Toharia và Malo (2000). Xem thêm Molina Romo (2005) về “phân cấp vô tổ chức”.

Bằng chứng cho thấy rằng phân khúc thị trường lao động tạm thời đang trở nên bấp bênh hơn khi quy mô tăng lên, trong khi phần cốt lõi lâu dài đang trở nên an toàn hơn khi nó thu hẹp lại. 20 Vấn đề liên quan đến người sử dụng lao động, cũng như các tổ chức công đoàn, vì sự phụ thuộc quá nhiều vào các hợp đồng tạm thời như vậy đã tạo ra mức độ không chắc chắn cao, làm giảm động lực của người lao động và làm suy yếu quá trình hình thành nguồn nhân lực trong doanh nghiệp. 21 Chi phí sa thải đối với nhân viên cố định, thuộc hàng cao nhất trong OECD (Hộp 14.2), được nhiều người coi là nền tảng của thuyết nhị nguyên thị trường lao động. Đối với hầu hết người sử dụng lao động, điểm thu hút chính của các hợp đồng có thời hạn cố định là chúng giảm chi phí điều chỉnh khi cần sa thải lao động. 22 Động lực thứ yếu là tính linh hoạt bên trong: các điều khoản quy định của LET và nhiều thỏa thuận tập thể có nghĩa là thường dễ dàng đạt được sự linh hoạt bên trong bằng cách dựa vào các hợp đồng ngắn hạn hơn là bằng cách thay đổi các điều kiện đối với người lao động lâu dài.

Trái ngược với mong đợi, cuộc suy thoái xảy ra sau sự bùng nổ của thập niên 1980 không làm giảm tỷ lệ hợp đồng có thời hạn trong tổng số việc làm: khi tỷ lệ thất nghiệp gia tăng, hai phần ba số người mất việc làm tương ứng với nhân viên chính thức và chỉ một phần ba đối với người lao động tạm thời - gần bằng nhau đến cổ phần của họ trong lực lượng lao động sau đó. 23 Điều này có ảnh hưởng quan trọng đến chính sách cải cách thị trường lao động, vì nó có nghĩa là đến năm 1993, số người thất nghiệp và người lao động tạm thời cộng lại đông hơn số người lao động chính thức: “cử tri trung bình” giờ đây là “người ngoài cuộc” trên thị trường lao động. 24 Tuy nhiên, những thay đổi lớn đầu tiên đối với hệ thống hợp đồng tạm thời được thúc đẩy bởi những cân nhắc về ngân sách: chi phí bảo hiểm thất nghiệp (BHTN) tăng vọt trong thời kỳ suy thoái đầu những năm 1990, và chính phủ đã phản ứng bằng một cuộc cải cách đáng kể đối với hệ thống BHTN, trong số những điều khác, đã nâng ngưỡng đủ điều kiện nhận trợ cấp BHTN từ 6 lên 12 tháng đóng góp. 25 Điều này đã kích hoạt một cuộc cải cách của CTFE, từ đó được ký kết trong thời hạn tối thiểu 12 tháng, có thể gia hạn theo từng đợt 12 tháng lên tối đa là 36 tháng. 26

Hộp 14.2. Chi phí sa thải theo LET

Theo LET, chi phí sa thải phụ thuộc vào thâm niên của công nhân và lý do sa thải. Việc sa thải cá nhân có thể là vì lý do “khách quan” ( ví dụ: không đủ năng lực), “lý do kinh tế, tổ chức hoặc kỹ thuật” hoặc lý do kỷ luật. Việc sa thải cá nhân vì lý do kinh tế chỉ được phép ở các công ty có ít hơn 50 nhân viên. Việc sa thải tập thể chỉ được phép vì lý do “kinh tế” và cần phải thông báo trước cho công đoàn và được sự chấp thuận của hành chính. Nếu một cá nhân bị sa thải vì lý do không liên quan đến kỷ luật, anh ta có quyền nhận được thông báo trước 30 ngày bằng văn bản và 20 ngày lương cho mỗi năm thâm niên lên đến tối đa một năm lương, bao gồm cả tiền thưởng và tiền làm thêm giờ. Người lao động có thể kháng cáo việc sa thải của mình lên tòa án lao động, nơi có thể coi việc sa thải là công bằng, không công bằng hoặc vô hiệu. Nếu việc sa thải bị phát hiện là vô hiệu, người lao động sẽ được phục hồi công việc và được trả lại tiền; nếu bị đánh giá là không công bằng, người lao động nhận được 45 ngày lương mỗi năm làm việc, tối đa là 42 tháng lương. Người sử dụng lao động tiếp tục trả lương cho người lao động trong quá trình kháng cáo (cái gọi là “tiền lương theo thủ tục”) (Bentolila et al ., 2008). Do các tiêu chí sa thải được tòa án hiểu rất hẹp nên người lao động có xu hướng thắng 75-80% số lần kháng cáo (OECD, 1994), và nhiều người sử dụng lao động chỉ đơn giản là đạt được thỏa thuận với người lao động để trả khoản bồi thường khá hậu hĩnh thay vì kiện tụng trước tòa án.

Quá trình chính sách: cải cách năm 1994

Xây dựng cải cách

Với tỷ lệ thất nghiệp tăng lên mức chưa từng thấy, vào đầu năm 1993, chính phủ đã đưa ra “Sách xanh” về cải cách thị trường lao động, 27 nhằm thảo luận vấn đề này với các đối tác xã hội trong Hội đồng Kinh tế và Xã hội (CES), cơ quan tập hợp các đại diện thương mại. công đoàn và tổ chức của người sử dụng lao động, cũng như các chuyên gia do chính phủ chỉ định và đại diện của các nhóm xã hội khác. Bài báo đưa ra phân tích về các vấn đề thị trường lao động và danh sách các cải cách khả thi để làm cơ sở thảo luận. Tuy nhiên, trước khi nó có thể được thảo luận, chính phủ đã kêu gọi một cuộc bầu cử sớm và giấy xanh đã bị gác lại. Tuy nhiên, rõ ràng là cải cách thị trường lao động sẽ là một trong những ưu tiên hàng đầu của bất kỳ chính phủ nào xuất hiện từ cuộc thăm dò tháng 6 năm 1993. Trong trường hợp này, PSOE đã thắng cuộc bầu cử nhưng lại mất đa số trong Quốc hội và thấy mình phụ thuộc vào sự hỗ trợ của CiU, tổ chức có phần tự do hơn trong quan điểm cải cách thị trường lao động. 28 Tại thời điểm này, những người cải cách nắm quyền kiểm soát bộ lao động. Mặc dù kết quả của nỗ lực cải cách không phụ thuộc vào danh tính của bất kỳ bộ trưởng nào, một số phân tích cho thấy rằng sự thay đổi này đã giúp đảm bảo sự hợp tác suôn sẻ giữa MEH và bộ lao động. 29

Vào tháng 8-9 năm 1993, các quan chức cấp cao của chính phủ đã tổ chức một số cuộc họp với đại diện của các tổ chức kinh doanh Tây Ban Nha, bao gồm cả liên đoàn người sử dụng lao động CEOE và Círculo de Empresarios . Các nhóm kinh doanh đã nỗ lực phối hợp để thuyết phục chính phủ về sự cần thiết của cải cách. Điều này phản ánh cả những lo ngại trước mắt - suy thoái kinh tế đã khiến họ quan tâm hơn bao giờ hết để đạt được sự linh hoạt hơn trong nội bộ - và niềm tin lâu dài rằng họ sẽ khó duy trì khả năng cạnh tranh của mình trong một thị trường châu Âu hội nhập nếu sự cứng nhắc của thị trường lao động không được giải quyết . 30 Người sử dụng lao động cũng lo lắng về việc hợp thức hóa vị trí của khoảng 100 cơ quan việc làm tạm thời (ETT) khi đó đang hoạt động, những hoạt động của họ vẫn bị nghi ngờ về mặt pháp lý theo luật hiện hành. Các nhà hoạch định chính sách kinh tế của PSOE đã tiếp thu những mối quan tâm này và nhiều đề xuất của người sử dụng lao động gần giống với đề xuất của chính phủ, được đưa ra vào cuối tháng 9, thay thế Sách Xanh. 31 Những người ủng hộ cải cách đã làm việc để thuyết phục cả đảng và công chúng rằng những cải cách như vậy sẽ giúp Tây Ban Nha hội đủ điều kiện tham gia EMU: họ sẽ tạo điều kiện hạn chế tiền lương và do đó kiềm chế lạm phát, đồng thời giảm chi phí tuyển dụng sẽ giúp giảm tỷ lệ thất nghiệp và do đó giảm bớt gánh nặng cho nền kinh tế. hệ thống phúc lợi xã hội. Tổng quát hơn, họ lập luận rằng cần có sự linh hoạt hơn của thị trường lao động để tăng khả năng cạnh tranh tổng thể trong giai đoạn chuẩn bị cho EMU.

Các đề xuất cải cách của chính phủ

Các đề xuất cải cách mà chính phủ đưa ra có phạm vi rộng và khiến cho LET bị ảnh hưởng rất ít. Các điều khoản chính có xu hướng thay đổi cán cân quyền lực tại nơi làm việc về phía người sử dụng lao động:

•            Các thủ tục sa thải đã được cơ cấu lại nhằm nỗ lực giảm chi phí, và các căn cứ để sa thải cá nhân và tập thể “chính đáng” đã được mở rộng và làm rõ. Các thủ tục sa thải tập thể đã được sắp xếp hợp lý. 32 Mặc dù những thay đổi này còn hạn chế và các quy tắc quản lý trợ cấp thôi việc vẫn không thay đổi, nhưng điều này đánh dấu một bước ngoặt quan trọng, trong chừng mực cuộc cải cách cố gắng thay đổi các điều kiện đối với người lao động thường xuyên lâu dài - tức là đối với “những người trong cuộc” trên thị trường lao động.

•            Những thay đổi lớn cũng được đề xuất đối với quy định về thời gian làm việc , trong nỗ lực cho phép các công ty linh hoạt hơn trong nội bộ. Ngoài ra, giờ làm thêm giờ không còn được trả với mức phí bảo hiểm bắt buộc là 50%; thay vào đó, lương làm thêm giờ sẽ được ấn định bằng thương lượng tập thể. 33

•            hợp đồng học nghề mới có thời hạn từ 6 đến 36 tháng sẽ được giới thiệu cho những người từ 16 đến 25 tuổi không có trình độ sau trung học. Mức lương tối thiểu cho các hợp đồng này lần lượt là 60, 70 và 80% mức tối thiểu hợp pháp trong năm thứ nhất, thứ hai và thứ ba; người sử dụng lao động sẽ không đóng BHTN cho những người lao động đó, người lao động cũng không đủ điều kiện nhận trợ cấp thất nghiệp. Đây là một hành động táo bạo về mặt chính trị đối với một chính phủ Xã hội chủ nghĩa thiểu số: 5 năm trước đó, một cuộc tổng đình công đã ngăn chặn một đề xuất khiêm tốn hơn nhiều nhằm giới thiệu các hợp đồng rẻ hơn cho những người dưới 25 tuổi chưa có kinh nghiệm làm việc.

•            Đối với thương lượng tập thể , Chính phủ đề xuất một quá trình phân cấp và tăng cường vai trò của thương lượng tập thể trong việc điều chỉnh quan hệ lao động. Sự đổi mới quan trọng là một sửa đổi đối với LET cho phép các thỏa ước tập thể cấp thấp hơn bao gồm các điều kiện tốt hơn hoặc tồi tệ hơn so với những thỏa thuận ở cấp cao hơn; trước đây, thương lượng cấp thấp hơn chỉ có thể cải thiện những gì đã được thống nhất ở cấp cao hơn. Các “Sắc lệnh Lao động” cũ thời Pháp vẫn quy định nhiều lĩnh vực sẽ bị bãi bỏ và các đối tác xã hội sẽ thay thế chúng bằng các thỏa ước tập thể. 34

Chính phủ cũng đề xuất hợp pháp hóa các ETT. Tuy nhiên, có một nhượng bộ đáng kể đối với các công đoàn: CTFE, chiếm khoảng một phần ba số lao động tạm thời vào đầu những năm 1990, sẽ bị loại bỏ một cách hiệu quả, chỉ còn lại một lựa chọn để tuyển dụng những người thất nghiệp dài hạn từ 45 tuổi trở lên. lớn hơn. Đây thực sự là một sự đổi chác cho việc đơn giản hóa các thủ tục sa thải. Các công đoàn từ lâu đã phản đối việc sử dụng CTFE để phá vỡ tất cả các hạn chế khác đối với việc sử dụng các hợp đồng tạm thời. Việc bãi bỏ nó có nghĩa là các hợp đồng có thời hạn sẽ lại phải được chứng minh bằng nội dung hoặc tính chất tạm thời của công việc được đề cập, đặc điểm của người lao động (ví dụ: hợp đồng học việc) hoặc các trường hợp cụ thể khác ( ví dụ: hợp đồng tạm thời cho người lao động làm việc trong “công việc mới”. các hoạt động"). 35 Pháp luật cũng dỡ bỏ giới hạn tối thiểu về thời hạn của hợp đồng tạm thời, cho phép người sử dụng lao động gia hạn hợp đồng thường xuyên hơn. 36

Thông qua: một cải cách đơn phương

Chính phủ hy vọng sẽ đảm bảo sự chấp thuận của các đối tác xã hội đối với các đề xuất trong khuôn khổ tham vấn tại CES, nhưng các công đoàn đã miễn cưỡng hợp tác. Mặc dù UGT có lịch sử liên kết với PSOE, nhưng các nhà lãnh đạo của nó từ lâu đã phản đối sự lãnh đạo của đảng, và cả CC.OO và UGT đã nhiều lần xung đột với chính phủ trong thập kỷ trước, chống lại các chính sách thắt lưng buộc bụng và bãi bỏ quy định của chính phủ. Khi các đề xuất vào tháng 9 được đưa ra, UGT và CC.OO, những người được cho là không biết về các cuộc thảo luận giữa các quan chức chính phủ và đại diện của người sử dụng lao động trong mùa hè, 37 ban đầu đã từ chối xem xét chúng. Cuối cùng họ cũng hài lòng và tham gia một thời gian ngắn vào các cuộc thảo luận CES, nhưng họ nhanh chóng bác bỏ các yếu tố chính của cuộc cải cách - hợp đồng học việc mới, những thay đổi trong thủ tục sa thải và hợp pháp hóa ETT, mà các công đoàn tuyên bố sẽ dẫn đến việc tư nhân hóa dịch vụ việc làm. Với tỷ lệ thất nghiệp cao và ngày càng tăng, giá trị của EPL đối với những người có nó được cho là lớn hơn bao giờ hết, do đó, ngay cả việc giảm chi phí sa thải rất khiêm tốn do chính phủ đề xuất cũng được coi là mối đe dọa đối với những người lao động lâu dài. 38 Các công đoàn cũng xem đề xuất cải cách thương lượng tập thể là một quá trình phân cấp “vô tổ chức” và hoàn toàn có lợi cho người sử dụng lao động .

Quan điểm của chính phủ rất rõ ràng: mặc dù trong chiến dịch bầu cử mùa xuân, chính phủ đã hứa đàm phán một hiệp ước xã hội liên quan đến các biện pháp giải quyết nạn thất nghiệp, nhưng chính phủ cho rằng việc các công đoàn từ chối tham gia vào quy trình CES trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế khiến chính phủ không còn lựa chọn nào khác. nhưng để hành động mà không có họ. 39 Do đó, chính phủ đã thông qua cải cách vào tháng 12 năm 1993, chỉ liên quan đến những điều chỉnh tối thiểu đối với các đề xuất tháng 9. Đáp lại, các công đoàn đã kêu gọi một cuộc tổng đình công vào ngày 27 tháng 1 năm 1994 - cuộc tổng đình công lần thứ ba trong sáu năm. 40 Tuy nhiên, tỷ lệ cử tri đi bầu thấp (dưới 30% lực lượng lao động), và các công đoàn sau đó ít phản đối cải cách. Trong mọi trường hợp, UGT đang ở giữa một vụ bê bối tài chính và thay đổi người lãnh đạo, điều này làm giảm cả quyền lực và hiệu quả của nó, và CC.OO đã bị chia rẽ nội bộ về chiến lược. 41 Điều này khiến mọi việc trở nên dễ dàng hơn đối với chính phủ, vốn đã nỗ lực hết sức trong quan hệ công chúng để liên kết các cải cách với việc gia nhập EMU. 42 Mối liên hệ với châu Âu đã đặt lao động có tổ chức vào một tình thế khó xử: một số nhà lãnh đạo công đoàn sau đó thừa nhận rằng họ không thể giành chiến thắng trong cuộc chiến giành lấy dư luận một khi chính phủ đã thuyết phục được phần lớn cử tri rằng cải cách là cần thiết để giúp đảm bảo Tây Ban Nha sớm gia nhập EMU. 43 Luật đã được Quốc hội xác nhận hầu như không thay đổi: nhượng bộ chính là tăng mức lương tối thiểu cho các hợp đồng học nghề lên 70, 80 và 90% mức tối thiểu theo luật định trong năm đầu tiên, thứ hai và thứ ba của hợp đồng. 44

Đàm phán trong giai đoạn thực hiện

Đối mặt với việc thông qua cải cách thương lượng tập thể mà họ đã phản đối, các công đoàn đe dọa sẽ áp dụng lập trường rất tích cực trong các đợt tăng lương sắp tới. Lo lắng để tránh xung đột leo thang về tiền lương, người sử dụng lao động đã đạt được thỏa thuận ngầm với họ: đổi lại việc hạn chế tiền lương và điều tiết công đoàn, người sử dụng lao động sẽ không khai thác những yếu tố của cải cách thương lượng tập thể gây khó khăn nhất cho lao động có tổ chức - cụ thể là những yếu tố cho phép vi phạm từ các thỏa thuận nhiều người sử dụng lao động và linh hoạt hơn đối với các điều kiện làm việc. Ngoài ra, cả hai bên cam kết nỗ lực hơn nữa để cải cách hệ thống thương lượng tập thể theo hướng được các bên chấp nhận. 45 Đây là một lợi ích đáng kể cho các công đoàn. Điều đó có nghĩa là cuộc cải cách đã không liên kết tiền lương chặt chẽ với năng suất ở cấp độ doanh nghiệp như đã được dự kiến. 46 Tuy nhiên, sự sẵn sàng thương lượng mới của công đoàn và mong muốn duy trì hòa bình lao động và điều chỉnh tiền lương của người sử dụng lao động đã mang lại kết quả theo những cách khác, khi hai bên ký kết thỏa thuận một phần đầu tiên về việc thay thế Pháp lệnh Lao động cũ và sau đó ký kết thỏa thuận song phương về cơ chế giải quyết xung đột quan hệ lao động ngoài tòa án. 47 Đầu năm 1995, các đối tác xã hội và chính phủ đã đạt được thỏa thuận về các đường lối cải cách lương hưu rộng rãi trong cái gọi là “Hiệp ước Toledo”. 48

Mặc dù tăng trưởng việc làm trong giai đoạn 1995-97 tỏ ra vô cùng mạnh mẽ khi quá trình phục hồi diễn ra, 49 cuộc cải cách chỉ có tác động nhỏ đối với tính hai mặt sâu sắc của thị trường lao động. Có sự tăng trưởng nhanh chóng trong cả việc làm tạm thời và lâu dài, và doanh thu trên thị trường lao động, được đo bằng số lượng việc làm và sự chia tách, đã tăng lên. Tỷ lệ lực lượng lao động trong các hợp đồng có thời hạn ít nhiều không thay đổi ở mức khoảng một phần ba và thời hạn trung bình của các hợp đồng đó đã giảm. 50 Tỷ lệ người lao động có thâm niên làm việc dưới một năm đạt gần 35%. Các hạn chế mới đối với việc sử dụng CTFE chỉ đơn giản là khiến người sử dụng lao động phải sử dụng đến các hợp đồng tạm thời khác, rõ ràng là với sự đồng ý ngầm của các văn phòng việc làm trong nhiều trường hợp; thật vậy, việc biết rằng những hạn chế này có thể bị phá vỡ có thể đã góp phần khiến người sử dụng lao động sẵn sàng chấp nhận chúng. 51 Tỷ lệ nhân viên có nhiệm kỳ dưới một năm vẫn được tuyển dụng một năm sau đó, tỷ lệ này đã giảm đáng kể trong giai đoạn 1990-94, đã phục hồi khi tăng trưởng phục hồi nhưng chỉ tăng lên khoảng 18% vào năm 1997. Điều ít rõ ràng hơn là liệu những người lao động tham gia thị trường lao động “thứ cấp” có bị mắc kẹt ở đó hay không. Tỷ lệ chuyển đổi thành các hợp đồng vĩnh viễn rất thấp vào giữa những năm 1990 - khoảng 5% vào năm 1994, giảm từ 18% vào năm 1987. Sau đó, chúng phục hồi phần nào, nhưng vẫn ở mức 10-15% ngay cả trong thời kỳ tăng trưởng rất nhanh trong giữa những năm 1990. 52 Tuy nhiên, tuổi trung bình của lao động tạm thời ổn định hơn so với tuổi trung bình của lao động lâu dài trong giai đoạn 1992-1997, cho thấy có sự gia nhập và rút lui đáng kể trong nhóm cũ. 53

Quá trình chính sách: cải cách năm 1997

Xây dựng và thông qua: một cải cách thương lượng

Chính phủ PP lên nắm quyền sau cuộc bầu cử năm 1996 đang ở một vị trí thuận lợi để theo đuổi một cuộc cải cách có thương lượng, mặc dù thực tế là họ không giành được đa số trong quốc hội. Thất nghiệp từng là một vấn đề chính trong chiến dịch tranh cử và PP đã hứa sẽ theo đuổi các cải cách thị trường lao động hơn nữa nếu được bầu. Tuy nhiên, nó đã tránh đưa ra các đề xuất cụ thể, thay vào đó nhấn mạnh ý định đàm phán bất kỳ cải cách nào với các đối tác xã hội, trong nỗ lực xoa dịu nỗi sợ hãi của nhiều người cánh tả về cuộc bầu cử của một chính phủ trung hữu - lần đầu tiên giành chiến thắng trong cuộc bầu cử kể từ quá trình chuyển đổi dân chủ của Tây Ban Nha - có thể mang lại. Đảng này nóng lòng muốn chứng minh rằng họ có thể cai trị một cách hiệu quả và không làm suy yếu hòa bình của người lao động, vì vậy họ đã áp dụng một lập trường rất ôn hòa. Về phần mình, các nghiệp đoàn cũng sẵn sàng mặc cả. UGT đã trải qua một sự thay đổi người lãnh đạo và cả hai liên minh đang theo đuổi các chiến lược ít đối đầu hơn với chính phủ và người sử dụng lao động so với đầu những năm 1990. Hơn nữa, tác động của những cải cách năm 1994 không như các công đoàn đã lo sợ, và họ đã bắt đầu chấp nhận một số đổi mới, chẳng hạn như hoạt động của ETT trên thị trường. Nhớ lại cuộc cải cách năm 1994, các liên minh lo lắng rằng chính phủ mới không nên hành động đơn phương, như người tiền nhiệm PSOE của nó đã làm. 54 Trong khi chính phủ thể hiện mạnh mẽ cam kết hòa giải, vẫn có khả năng chính phủ sẽ hành động đơn phương nếu các cuộc đàm phán thất bại. Một quá trình hành động như vậy sẽ gây tốn kém cho chính phủ cũng như các công đoàn.

Các cuộc đàm phán không chính thức bắt đầu vào tháng 6 năm 1996, với các cuộc đàm phán chính thức hơn diễn ra sau đó vào tháng 1 năm 1997. Một số vấn đề ít nhiều được đàm phán riêng giữa các đối tác xã hội, với việc chính phủ được thông báo nhưng không trực tiếp tham gia vào các cuộc đàm phán; các vấn đề khác cần thảo luận ba bên. Ban đầu, các cuộc thảo luận tập trung vào các vấn đề mà cả công đoàn và người sử dụng lao động đều coi là vấn đề - cơ cấu thương lượng tập thể và mức độ việc làm tạm thời cực cao. Tuy nhiên, khi các cuộc đàm phán diễn ra, mối quan tâm của các công đoàn về sự mất an toàn công việc liên quan đến các hợp đồng tạm thời đã khiến họ thương lượng về việc bồi thường cho việc sa thải theo các hợp đồng dài hạn, như một sự trao đổi qua lại để có quy định chặt chẽ hơn về công việc tạm thời. Chi phí sa thải đối với người lao động lâu dài trước đây là một chủ đề cấm kỵ, và các công đoàn sẽ khó ngồi vào bàn đàm phán ngay từ đầu nếu ngay từ đầu vấn đề trợ cấp thôi việc đã được đưa vào chương trình nghị sự. Cuối cùng, hai bên đã đồng ý về một sự đánh đổi, liên quan đến việc giảm một số chi phí sa thải đối với một số hợp đồng dài hạn, kết hợp với các biện pháp tăng chi phí của các hợp đồng tạm thời. Các cuộc đàm phán này được tạo điều kiện thuận lợi nhờ sự phục hồi kinh tế đang diễn ra, vì với việc làm tăng nhanh, rất ít người lao động phải đối mặt với bất kỳ tác động tiêu cực tức thì nào từ cải cách. 55

Hiệp định và pháp luật

Vào tháng 4 năm 1997, sau mười tháng đàm phán, công đoàn và người sử dụng lao động đã ký “Thỏa thuận Lao động về Việc làm”, trên thực tế bao gồm ba thỏa thuận riêng biệt.

•           Trọng tâm của cải cách là thỏa thuận về ổn định việc làm . Nó quy định một hợp đồng lâu dài mới - cái gọi là “hợp đồng ngôi sao” - nhắm vào những người dễ bị thất nghiệp nhất (lao động trẻ, đàn ông lớn tuổi, phụ nữ trong một số lĩnh vực nhất định và người khuyết tật) và những người lao động theo hợp đồng tạm thời chuyển sang hợp đồng vô thời hạn trong vòng một năm kể từ khi thực hiện pháp luật có liên quan. 56 Hợp đồng mới liên quan đến khoản trợ cấp thôi việc thấp hơn đáng kể cho những trường hợp bị sa thải vô lý: 33 ngày làm việc mỗi năm, tối đa là 24 tháng lương, so với các con số tương ứng là 45 và 42 đang thịnh hành sau đó. Nó cũng tìm cách làm rõ khi nào người sử dụng lao động có lý khi sa thải người lao động theo hợp đồng dài hạn, vì việc sa thải hợp lý dẫn đến các khoản thanh toán thôi việc thậm chí còn thấp hơn. Hợp đồng mới sẽ được sử dụng trong bốn năm và sau đó được xem xét lại vào năm 2001.

•           Thỏa thuận về thương lượng tập thể nhằm mục đích giảm bớt tình trạng thương lượng bị gián đoạn và thiếu phối hợp bằng cách xác định rõ ràng hơn mức độ thương lượng “thích hợp nhất” cho các vấn đề hợp đồng cụ thể, nhằm nỗ lực giảm thiểu xu hướng lạm phát mạnh mẽ của hệ thống hiện tại. Nên ưu tiên dựa nhiều hơn vào thương lượng ở các cấp thấp hơn, vì điều này sẽ cho phép dàn xếp tiền lương phản ánh tốt hơn các điều kiện thị trường lao động cụ thể.

•            Thỏa thuận thứ ba liên quan đến quy định về điều kiện làm việc trong những lĩnh vực mà thỏa ước tập thể chưa lấp đầy khoảng trống do việc bãi bỏ Pháp lệnh Lao động cũ sau cuộc cải cách năm 1994. 57

Việc công đoàn chấp nhận một hợp đồng vô thời hạn mới liên quan đến các khoản thanh toán thôi việc thấp hơn - thậm chí chỉ dành cho các nhóm cụ thể - là một cột mốc quan trọng trong quá trình cải cách. Đây là lần đầu tiên lao động có tổ chức ở Tây Ban Nha chấp nhận ý tưởng rằng việc giảm EPL đối với các hợp đồng vô thời hạn có thể phải là một phần của giải pháp cho vấn đề nhị nguyên thị trường lao động. Tuy nhiên, những người lao động đương nhiệm trong các hợp đồng thông thường không có thay đổi gì về tình hình của họ - các quyền có được của họ được tôn trọng. Điều này có nghĩa là cuộc cải cách không tạo ra “những kẻ thất bại” có thể xác định rõ ràng. 58 Ngoài ra, các công đoàn đã đạt được một số nhượng bộ:

•            Để khuyến khích sử dụng các hợp đồng dài hạn mới và không khuyến khích sử dụng các hợp đồng tạm thời, chính phủ đã cam kết giảm các khoản đóng góp an sinh xã hội của người sử dụng lao động theo các hợp đồng sao mới. Trong hai năm đầu tiên của hợp đồng, những khoản đóng góp này sẽ bị cắt giảm 40%, tăng lên 60% đối với những người trên 45 tuổi và người khuyết tật. Các ưu đãi tương tự được áp dụng cho các hợp đồng thông thường mới không xác định thời hạn, mặc dù chỉ trong một số điều kiện nhất định.

•            Các điều kiện nghiêm ngặt hơn đã được áp đặt đối với việc sử dụng các hợp đồng tạm thời. Các hợp đồng tạm thời cho “các hoạt động mới”, trước đây là chủ đề bị lạm dụng nhiều, 59 hợp đồng đã bị loại bỏ, cũng như một số hợp đồng khác, và thời hạn tối đa của chúng bị rút ngắn. Chính phủ được phép quy định mức đóng bảo hiểm thất nghiệp cao hơn đối với một số loại hợp đồng xác định thời hạn.

•            Cải cách thương lượng tập thể là điều mà các công đoàn rất mong muốn: người sử dụng lao động ít quan tâm đến việc sửa đổi hệ thống thương lượng tập thể hiện có, mặc dù dễ dẫn đến xung đột, nhưng lại đặt họ vào thế mạnh đối đầu . các đoàn thể. 60 Đặc biệt, các công đoàn đã đảm bảo xác nhận các thỏa thuận trước năm 1994, theo đó các thỏa thuận ngành quốc gia quy định mức lương tối thiểu ngành và cơ cấu tiền lương tổng thể được xác định; đàm phán cấp thấp hơn có thể cải thiện các điều khoản đã thỏa thuận ở cấp cao hơn nhưng không thể làm cho chúng tồi tệ hơn. 61

•            Người sử dụng lao động đã đồng ý bắt đầu thảo luận về việc chuyển đổi sang tuần làm việc 35 giờ.

•            “Điều khoản hoàng hôn” chỉ cho phép hợp đồng ngôi sao mới cho đến khi đánh giá vào năm 2001 càng làm giảm bớt mối lo ngại của công đoàn về những đổi mới được áp dụng.

Việc thông qua cải cách năm 1997 là một việc hoàn toàn đơn giản. Vì chúng đã được các đối tác xã hội đồng ý, với sự tham gia của chính phủ, nên không có sự phản đối đáng kể nào đối với việc thông qua luật liên quan thông qua Quốc hội, mặc dù một số người trong phong trào công đoàn tiếp tục bày tỏ sự dè dặt về các thỏa thuận đã đạt được.

Thực hiện cải cách năm 1997: tiến độ không đồng đều

Tác động ban đầu của cải cách hợp đồng là khá rõ rệt: tỷ lệ hợp đồng vô thời hạn trong tất cả các hợp đồng mới được ký kết đã tăng từ 4% năm 1996 lên 9% vào nửa cuối năm 1997. Tuy nhiên, có thể có những thiệt hại đáng kể liên quan, vì một phần của sự thay đổi này bao gồm việc người sử dụng lao động đăng ký các hợp đồng vô thời hạn hiện có với chính quyền để đảm bảo mức đóng góp an sinh xã hội thấp hơn, và các khoản phí xã hội giảm cũng được áp dụng cho một số hợp đồng lâu dài mới sẽ được ký kết ngay cả khi không có cải cách. 62 Tuy nhiên, các phân tích hậu kỳ cho thấy tác động của cải cách đối với việc trao hợp đồng lâu dài là đáng kể và tích cực, nếu không muốn nói là kịch tính. Họ cũng phát hiện ra rằng các khoản giảm giá an sinh xã hội là một phần rất quan trọng của bức tranh, cho thấy rằng có thể có rất ít thay đổi nếu không. 63 Theo cấu trúc của các ưu đãi được tạo ra, các hợp đồng dài hạn có thời hạn hai năm rẻ hơn do được giảm thuế và chi phí sa thải liên quan. Những năm sau cuộc cải cách năm 1997 chứng kiến sự tăng trưởng mạnh mẽ hơn, sử dụng nhiều việc làm, với GDP thực tế tăng 3,5-4,0% mỗi năm và việc làm tăng với tốc độ 2,5-3,0%. Mặc dù tỷ lệ người lao động theo hợp đồng có thời hạn chỉ giảm nhẹ sau cải cách, nhưng nó không tăng như trong giai đoạn tạo việc làm cường độ cao trước đó, ngụ ý rằng nền kinh tế đang tạo ra việc làm lâu dài nhanh hơn nhiều so với thập kỷ trước. sớm hơn. Vào đầu những năm 2000, khoảng 40% người lao động theo hợp đồng vô thời hạn - hoặc một phần tư tổng số người lao động - thuộc các biến thể của hợp đồng “ngôi sao”.

Việc thực hiện cải cách thương lượng tập thể tỏ ra rất khó khăn và chỉ đạt được những bước tiến hạn chế, phần lớn là do sự phản kháng từ bên trong cả phong trào công đoàn và các tổ chức của người sử dụng lao động. Điều mà các liên đoàn cấp quốc gia đã đồng ý về bản chất là một cấu trúc thương lượng kiểu mẫu mà các đại lý thực sự tham gia thương lượng tập thể có thể áp dụng, sửa đổi hoặc bỏ qua. Trong trường hợp này, các công đoàn và người sử dụng lao động trong hầu hết các lĩnh vực đã chọn phương án cuối cùng, phần lớn là do các đại lý ở mọi cấp phản đối việc chuyển giao quyền thương lượng cho các cấp khác. Điều này đặc biệt đúng với các công đoàn ngành cấp tỉnh và tổ chức của người sử dụng lao động, những tổ chức từ lâu đã chiếm giữ nấc thang quan trọng trong thang thương lượng tập thể. Sẽ rất khó để các liên đoàn công đoàn áp đặt một thỏa thuận có cấu trúc hơn từ bên trên, và CEOE và CEPYME hầu như không thể làm như vậy đối với người sử dụng lao động. Đơn giản là các tổ chức của người sử dụng lao động có cấu trúc quá yếu để thực hiện điều này, và trong một số trường hợp, cần phải tổ chức lại đáng kể các cơ quan của người sử dụng lao động để hệ thống mới hoạt động. Mặc dù vậy, những tác động đối với việc xác định tiền lương là rất đáng kể, vì các công đoàn đã chấp nhận sử dụng rộng rãi hơn nhiều phương thức trả lương có thể thay đổi, liên quan đến năng suất để đổi lấy quy định rõ ràng hơn theo các thỏa thuận ngành quốc gia.

Phản hồi và điều chỉnh

Thỏa thuận năm 1997 quy định việc đánh giá và sửa đổi các cải cách vào năm 2001. Cải cách hơn nữa cả hợp đồng lao động và thương lượng tập thể do đó đã được thể hiện trong cương lĩnh bầu cử của PP tại cuộc bầu cử năm 2000, và chính phủ PP được bầu lại đã tìm cách mở rộng các cải cách năm 1997. Hợp đồng ngôi sao, sắp hết hạn (đối với những người thuê mới), sẽ được ủy quyền lại, cũng như các ưu đãi tài chính để sử dụng nó. Khả năng đủ điều kiện cho hợp đồng ngôi sao sẽ được mở rộng cho những nam giới ở độ tuổi trưởng thành đã thất nghiệp hơn sáu tháng, thay vì một năm như theo các quy tắc trước đây. Trong nỗ lực cắt giảm hơn nữa chi phí sa thải, chính phủ đề xuất giảm khoản bồi thường được trả cho việc sa thải bất công theo tất cả các hợp đồng dài hạn mới từ 45 ngày lương mỗi năm làm việc xuống 33 và mức tối đa phải trả từ 42 xuống 24 tháng lương. Ngoài ra, người sử dụng lao động được trao nhiều quyền tự do hơn trong việc sắp xếp ca làm việc và giờ làm việc cho những người làm việc bán thời gian, thay đổi mô tả công việc và giờ làm việc. Cuối cùng, chính phủ đã lên kế hoạch thông qua luật xác định các vấn đề sẽ được đàm phán ở mỗi cấp độ của hệ thống thương lượng tập thể. Điều này giống như một nỗ lực nhằm áp đặt một phiên bản sửa đổi của cấu trúc đã được thống nhất vào tháng 4 năm 1997, điều mà các tổ chức của người lao động và người sử dụng lao động cấp thấp hơn đã phản đối trên thực tế.

Lần này, các công đoàn có lập trường cứng rắn hơn: trong khi CC.OO cởi mở đàm phán hơn UGT, họ không sẵn lòng ký kết một thỏa thuận mà không có UGT và cả hai liên đoàn đều phản đối việc chính phủ đưa ra các đề xuất của riêng mình trước khi cuộc đàm phán bắt đầu. Các công đoàn khẳng định rằng điều này làm phương hại đến các cuộc đàm phán. Khi rõ ràng rằng sẽ không có hiệp ước mới nào liên quan đến các đối tác xã hội, chính phủ đã sử dụng đa số quốc hội của mình để lập pháp gia hạn và sửa đổi hợp đồng sao và bãi bỏ tiền lương theo thủ tục. Tuy nhiên, nó đã hủy bỏ luật được đề xuất về thương lượng tập thể, vốn vấp phải sự thù địch từ cả người sử dụng lao động và công đoàn. 64 Các đề xuất của chính phủ sẽ hạn chế các thỏa thuận cấp tỉnh, đặc biệt, ở một vai trò rất nhỏ. 65 Năm 2002, chính phủ tìm cách cải cách hệ thống trợ cấp thất nghiệp và bãi bỏ “lương thủ tục”. Điều này đã gây ra sự phản kháng của công đoàn hơn nữa, bao gồm cả một cuộc tổng đình công. Cuối cùng, những thay đổi về trợ cấp thất nghiệp đã được giảm nhẹ đáng kể, và thay đổi chính được thông qua là bãi bỏ tiền lương theo thủ tục.

Phản ứng thù địch của công đoàn đối với cuộc cải cách năm 2001 được thúc đẩy bởi tính chất đơn phương cũng như bản chất của nó. Các công đoàn cho rằng bất kỳ cải cách lớn nào cũng phải được thương lượng với các đối tác xã hội để hoàn toàn hợp pháp và tuyên bố rằng chính phủ đã thực hiện lại lời hứa không sử dụng đa số nghị viện để qua mặt các công đoàn và phe đối lập. Tuy nhiên, các công đoàn có thể đã đồng ý với cải cách để đổi lấy những nhượng bộ liên quan đến việc sử dụng các hợp đồng tạm thời và tiến tới một tuần làm việc 35 giờ, một vấn đề mà các công đoàn đã đạt được rất ít tiến bộ sau các thỏa thuận năm 1997. 66 Tuy nhiên, nhượng bộ duy nhất được đưa ra là bồi thường 8 ngày lương cho mỗi năm làm việc khi sa thải công nhân tạm thời.

Chính phủ PSOE được bầu vào năm 2004 đã tiến hành một cuộc cải cách EPL tiếp theo vào năm 2006, sau nhiều năm đàm phán. Cải cách mới nhất này có phạm vi rộng và bao gồm một số đổi mới, ba trong số đó nhằm giảm tính hai mặt của thị trường lao động. Đầu tiên, những người lao động đã có ít nhất hai hợp đồng liên tiếp ở cùng một vị trí, có thời hạn hơn 24 tháng trong thời hạn 30 tháng, được hưởng hợp đồng dài hạn. 67 Thứ hai, các ưu đãi tài chính có lợi cho các hợp đồng lâu dài với chi phí dự phòng thấp đã được sửa đổi. Khoảng thời gian mà người sử dụng lao động đóng bảo hiểm xã hội đã giảm đối với các hợp đồng này được kéo dài từ hai đến bốn năm (hoặc toàn bộ thời gian làm việc đối với những người trên 45 tuổi), nhưng các khoản trợ cấp này được xác định lại trên cơ sở tỷ lệ cố định, theo thứ tự ủng hộ những người có mức lương thấp hơn. Những ưu đãi như vậy cũng được mở rộng để bao gồm các nhóm lao động mới, đặc biệt là những người đàn ông thất nghiệp từ 16 đến 30 tuổi. 68 Thứ ba, như một biện pháp một lần, chính phủ cung cấp một khoản trợ cấp hàng năm là 800 EUR trong ba năm cho tất cả các hợp đồng tạm thời được chuyển đổi thành hợp đồng lâu dài trước cuối năm 2006; điều này bao gồm những người lao động trong độ tuổi 30-45 không được hưởng lợi từ các hợp đồng được trợ cấp. Việc chuyển đổi hợp đồng tạm thời được ký kết trước cuối năm 2007 đã đủ điều kiện để nhận được chi phí dự phòng thấp hơn (33 ngày lương mỗi năm làm việc). 69 Không có thêm động thái nào để giảm chi phí sa thải được thông qua, vì các công đoàn tiếp tục phản đối mạnh mẽ bất kỳ bước bổ sung nào theo hướng này. Tác động ban đầu của cuộc cải cách này dường như rất đáng kể - tỷ lệ việc làm tạm thời đã giảm khoảng 5 điểm phần trăm trong vòng chưa đầy hai năm. Tuy nhiên, hầu hết sự thay đổi này diễn ra trong giai đoạn chuyển đổi và còn quá sớm để đánh giá tác động dài hạn của nó, đặc biệt là vào giữa năm 2008, hoạt động của thị trường lao động đã bị ảnh hưởng bởi sự khởi đầu của suy thoái kinh tế. 70

Phần kết luận

Rõ ràng, thuyết nhị nguyên thị trường lao động vẫn là một thách thức đối với Tây Ban Nha; tỷ lệ việc làm tạm thời vẫn ở mức cao và cải cách thị trường lao động đã nằm trong chương trình nghị sự của mọi chính phủ trong những năm gần đây. 71 Tuy nhiên, những cải cách của những năm 1990, cũng như các sáng kiến tiếp theo, dường như đã giúp kích thích tạo ra cả việc làm lâu dài và tạm thời, đồng thời giảm tỷ lệ thất nghiệp dài hạn, đặc biệt là trong các giai đoạn tăng trưởng mạnh. 72 Bất chấp những hạn chế của chúng, các cuộc cải cách của Tây Ban Nha đã giúp chuyển trọng tâm của chính sách thị trường lao động phần nào từ “sự linh hoạt ở mức tối thiểu”, với sự nhấn mạnh vào việc tự do hóa các điều kiện cho những người bên ngoài thị trường lao động, hướng tới việc điều chỉnh các điều kiện cho cả những người lao động lâu dài, trong lợi ích công bằng và hiệu quả. Điều này đánh dấu một sự tương phản đáng kể không chỉ với cách tiếp cận cải cách được áp dụng trong những năm 1980 mà còn với mô hình cải cách thị trường lao động được thấy ở những nơi khác ở châu Âu, nơi mà cách tiếp cận phổ biến nhất là nới lỏng các hạn chế đối với việc sử dụng tạm thời, bán phần. thời gian hoặc các hình thức việc làm phi tiêu chuẩn khác mà không làm thay đổi các biện pháp bảo vệ dành cho người lao động lâu dài. 73

Kết quả này phần lớn là do mức độ nghiêm trọng của các vấn đề việc làm ở Tây Ban Nha và các yếu tố bên ngoài, chẳng hạn như áp lực của hội nhập châu Âu, nhưng nó cũng phản ánh mức độ mà người sử dụng lao động và công đoàn chấp nhận nhu cầu giảm tính hai mặt của thị trường lao động và sự sẵn sàng của sau này thỏa hiệp về các vấn đề cấm kỵ trước đây như trợ cấp thôi việc, mặc dù tôn trọng các quyền có được của nhân viên chính thức đương nhiệm, ngoài những thay đổi hạn chế trong thủ tục sa thải được thông qua vào năm 1994. Mảng vấn đề được đưa ra bàn thảo luận giữa các đối tác xã hội và các chính phủ tạo khả năng cho các cuộc thương lượng phức tạp liên quan đến nhượng bộ cho các bên tham gia khác nhau về các vấn đề khác nhau (thương lượng tập thể và hợp đồng lao động, điều kiện của hợp đồng thông thường, so với các điều khoản của hợp đồng tạm thời, v.v. ). Hơn nữa, những thay đổi quan trọng nhất được thông qua trong cuộc cải cách năm 1997 đã được định hình theo cách không tạo ra những kẻ thua cuộc có thể nhận dạng được. Sự phát triển của quá trình cải cách thị trường lao động Tây Ban Nha cho thấy rằng sự phối hợp không cần phải được coi là một điều kiện thiết yếu để thông qua một cuộc cải cách, mặc dù nó có thể tạo ra một quá trình suôn sẻ hơn: các cuộc cải cách đơn phương đã vấp phải sự kháng cự mạnh mẽ đôi khi làm hạn chế tác động của chúng. Tuy nhiên, ngay cả khi các cải cách đã được đàm phán, thì vai trò lãnh đạo của chính phủ vẫn quan trọng, không chỉ ở dạng đe dọa ngầm hành động đơn phương nếu thương lượng xã hội thất bại, mà còn ở việc chính phủ sẵn sàng sử dụng quyền lực tài chính và lập pháp của mình để củng cố các thỏa hiệp đã được các đối tác xã hội nhất trí. .

ghi chú

Về sự thay đổi này, xem Hamann (1999) và Royo (2004).

Hầu hết các nhà quan sát tin rằng đây là con số cao hơn thực tế và những thay đổi trong cuộc điều tra lực lượng lao động được thực hiện vào năm 2002 đã mang lại một số sửa đổi lớn trong thống kê thị trường lao động và khiến Ngân hàng Tây Ban Nha ước tính lại số liệu cho những năm trước đó. Trong loạt phim mới, tỷ lệ thất nghiệp đạt đỉnh chỉ dưới 20%. Xem OECD (2003) để biết chi tiết.

Trong nỗ lực hạn chế tác động tài chính của tình trạng thất nghiệp gia tăng, chính phủ vào thời điểm này đã loại bỏ khả năng khấu trừ thuế đối với trợ cấp thất nghiệp.

Đủ điều kiện cho làn sóng EMU đầu tiên vẫn còn là một vấn đề, nhưng trọng tâm của các nỗ lực gia nhập của chính phủ là ngân sách hơn là các biện pháp cơ cấu sẽ không mang lại kết quả kịp thời để ảnh hưởng đến quyết định gia nhập.

Về vấn đề này, xem Chari (2001); và Molina Romo (2005).

Chari (2001) xác định một số yếu tố góp phần tạo nên sức mạnh của những người cải cách , bao gồm sự tăng trưởng mạnh mẽ của giai đoạn 1986-91, một phần là do các chính sách mà họ đã theo đuổi, và sự củng cố dần dần vai trò của họ trong việc quản lý tài chính của đảng.

Khoảng 75% công nhân Tây Ban Nha được bảo vệ bởi các thỏa thuận tập thể vào đầu những năm 1990. Một lý do khiến mật độ công đoàn thấp là người lao động có ít động cơ tham gia, vì bất kỳ thỏa thuận mặc cả nào cũng tự động áp dụng cho tất cả người lao động trong một ngành.

Xem Bover và cộng sự . (2000). Những thỏa thuận này đã được đàm phán như một phần của quá trình chuyển đổi dân chủ của Tây Ban Nha vào những năm 1970 nhằm củng cố phong trào lao động đã bị suy yếu bởi chế độ độc tài trước đó.

Xem Royo (2004) về những nỗ lực của công đoàn nhằm mở rộng cơ sở hỗ trợ của họ ra ngoài khu vực bầu cử truyền thống của họ.

           Miguelez (1999).

Trợ cấp thất nghiệp không đặc biệt thấp, lên tới 70% mức lương cuối cùng trong sáu tháng đầu tiên và 60% sau đó, với thời hạn tối đa là 24 tháng. Tuy nhiên, những lợi ích này phụ thuộc vào các khoản đóng góp trước đó và người lao động cần có lịch sử đóng góp ít nhất 3 năm để đủ điều kiện nhận 12 tháng trợ cấp. Dolado và Jimeno (1997) ước tính rằng ít hơn 30% người lao động phi nông nghiệp đủ điều kiện nhận trợ cấp thất nghiệp vào đầu những năm 1980.

           Xem Boeri et al . (2004); Boeri và cộng sự . (2007).

           Toharia (1999).

           Toharia (1999).

           Saint-Paul (1996);  Toharia và Malo (2000); và Ochel (2008).

Cũng cần lưu ý rằng Tây Ban Nha đang trong thời kỳ suy thoái khi CTFE được giới thiệu nhưng đang bước vào giai đoạn đi lên khi các hạn chế sử dụng được nới lỏng.

Hệ quả của cả tỷ lệ phụ nữ tham gia ngày càng tăng và sự xuất hiện trên thị trường của các nhóm lớn sinh vào những năm 1960.

           Jimeno và Toharia (1993); Bentolila và Dolado (1994); Dolado và Jimeno (1997).

           Segura và cộng sự . (1991).

           Polavieja (2003).

           Ayuso và Casals (2004).

Xem Toharia và Malo (2000) để tham khảo các cuộc tranh luận vào thời điểm này. Về chi phí của “thuyết nhị nguyên” thị trường lao động như vậy, xem OECD (1994, 1998, 2001, 2005, 2008).

Toharia (1996). Sự suy giảm vào đầu những năm 1990 đã kích hoạt việc cắt giảm quy mô lớn trong các lĩnh vực công nghiệp nơi các hợp đồng dài hạn chiếm ưu thế. Nhiều công ty sa thải những công nhân lớn tuổi, kém năng suất và đắt đỏ hơn.

Polavieja (2003); Bentolila và cộng sự . (2008).

Xem OECD (1994) để biết đầy đủ chi tiết về cải cách UI, bao gồm điều chỉnh tỷ lệ thay thế, thay đổi cách xử lý thuế đối với trợ cấp UI, yêu cầu đủ điều kiện khó khăn hơn và các biện pháp mạnh mẽ hơn để chống gian lận UI.

           Toharia (1999).

           “Cải cách” (1993).

           Toharia (1999).

           Xem Chari (2001).

           Chari (2001:60-1).

           Xem Chari (2001)  về những điểm tương đồng giữa các đề xuất tháng 9 và

đệ trình của các nhóm kinh doanh lên chính phủ vào mùa hè; và Toharia và Malo (2000) về sự giống nhau của các đề xuất với nhiều ý tưởng do các chuyên gia luật lao động đã làm việc với các tổ chức của người sử dụng lao động đưa ra.

32.               Xem OECD (1994) để biết chi tiết về các biện pháp này.

33.               Để biết mô tả chi tiết về những thay đổi về thời gian làm việc và làm thêm giờ, xem Toharia và Malo (2000).

34.               Molina Romo (2005).

35.               Tuy nhiên, các hợp đồng tạm thời còn lại không liên quan đến khoản trợ cấp thôi việc khi chấm dứt hợp đồng như các hợp đồng thăng tiến việc làm cũ.

36.               Ayuso và Casals (2004).

37.               Chari (2001:64).

38.               Boeri và cộng sự . (2007).

39.               Royo (2004).

40.               CC.OO đã kêu gọi một cuộc tổng đình công trước đó chống lại chính phủ, để phản đối cải cách lương hưu năm 1985, nhưng UGT không ủng hộ điều đó.

41.               Xem Hamann (1999) và Royo (2004).

42.               Ngay phần mở đầu của Luật 11/1994 đã liên kết rõ ràng nhu cầu về sự linh hoạt hơn của thị trường lao động với hội nhập châu Âu.

43.               Chari (2001); Molina Romo (2005).

44.               Saint-Paul (1996).

45.               Molina Romo (2005).

46.               Villacencio (1998); Molina Romo (2005).

47.               Royo (2004:26).

48.               Chính thức được gọi là “Báo cáo của Ủy ban Phân tích các vấn đề về cấu trúc của Hệ thống An sinh Xã hội và về những Cải cách Chính phải được Thực hiện”, Hiệp ước Toledo là một tập hợp các khuyến nghị cho việc cải cách hệ thống hưu trí được trình bày bởi một ủy ban quốc hội vào tháng 3 năm 1995. Nó tạo cơ sở cho một thỏa thuận tiếp theo vào tháng 10 năm 1996 và luật tiếp theo.

49.               Dữ liệu chính thức vào thời điểm đó cho thấy việc làm tăng nhanh ngang với GDP; những con số này sau đó đã được điều chỉnh giảm xuống, nhưng dữ liệu đã điều chỉnh vẫn rất ấn tượng, cho thấy mức tăng việc làm lần lượt là 1,7, 1,2 và 2,6% vào các năm 1995, 1996 và 1997.

50.               Xem OECD (1998); Toharia (1999).

51.               Toharia (1999).

52.               Toharia và Malo (2000); Bentolila và cộng sự . (2008).

53.               Toharia và Malo (2000).

54.               Xem Royo (2004:27).

55.               Boeri và cộng sự . (2007).

56.               Trên thực tế, điều này có nghĩa là cho đến tháng 5 năm 1998. Ngoài việc chuyển đổi các hợp đồng tạm thời như vậy, hợp đồng chỉ được áp dụng cho những nhân viên mới.

57.               Thỏa thuận bao gồm các cấu trúc nghề nghiệp, cấu trúc nghề nghiệp, cấu trúc trả lương và hệ thống kỷ luật.

58.               Những người lao động bị thiệt hại trong cuộc cải cách là những người được tuyển dụng theo hợp đồng sao, những người lẽ ra đã có thể có được những vị trí lâu dài với các hợp đồng truyền thống, an toàn ngay cả khi không có cải cách. Tuy nhiên, những cá nhân này không thể được xác định hoặc trước hoặc sau .

59.               Các hợp đồng nhằm mục đích cho phép các công ty đổi mới hoặc thâm nhập thị trường mới mà không gặp rủi ro không thể đảo ngược, nhưng nhiều người sử dụng lao động đã bị buộc tội kéo dài định nghĩa về “hoạt động mới” để biện minh cho việc sử dụng các hợp đồng tạm thời mà lẽ ra họ không được phép.

60.               Molina Romo (2005).

61.               Về vấn đề này, đặc biệt xem Molina Romo (2005).

62.               Toharia (1999).

63.               Xem Benito và Hernando  (2003).  OECD  (2005) ước tính chi phí cải cách là

khoảng 0,4% GDP trong đóng góp an sinh xã hội bị bỏ qua.

64.               El País , 20 tháng 2 năm 2001 và 25 tháng 6 năm 2001.

65.               Molina Romo (2005).

66.               Miguelez (2002).

67.               Theo hồ sơ an sinh xã hội chính thức, khoảng 300 000 người có thể rơi vào tình trạng này vào thời điểm cải cách; OECD (2007).

68.               Các khoản giảm giá nằm trong khoảng từ 500 EUR đến 3 200 EUR mỗi năm, tùy thuộc vào đặc điểm của người thụ hưởng.

69.               Xem OECD (2007) để biết thêm chi tiết về cải cách năm 2006.

70.               Bentolila và cộng sự . (2008).

71.               Xem OECD (2008) để biết phần thảo luận gần đây về những thách thức.

72.               Toharia và Malo (2000); Benito và Hernando (2003); và Bentolila và cộng sự . (2008).

73.               Xem Ochel (2008).

Thư mục

“ Hợp đồng thời hạn cố định ở Tây Ban Nha: Một phước lành hỗn hợp?”, ECFIN Country Focus , 1:1, 19 tháng 1, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/published1286_en .pdf.

Benito, A. và I. Hernando (2003), “Nhu cầu lao động, Hợp đồng linh hoạt và các yếu tố tài chính: Bằng chứng mới từ Tây Ban Nha”, Documento de Trabajo số 0312, Banco de Espana, Madrid, www.bde.es/informes/be /docs/dt0312e.pdf .

Bentolila, S. và J. Dolado (1994), “Tính linh hoạt của lao động và tiền lương: Bài học từ Tây Ban Nha”, Chính sách kinh tế 9, Số 18, tháng 4.

Bentolila, S., J. Dolado và J. Jimeno (2008), “Cải cách bảo vệ việc làm hai tầng: Kinh nghiệm của Tây Ban Nha”, Báo cáo CESifo DICE 4/2008, www.eco.uc3m.es/temp/dolado/Two_tier_Reform_bdj_CESifo_DICE . pdf .

Boeri, T., J. Conde-Ruiz và V. Galasso (2004), “Phân phối lại kỹ năng chéo và sự đánh đổi giữa trợ cấp thất nghiệp và bảo vệ thất nghiệp”, Tài liệu thảo luận CEPR 4711, tháng 10.

Boeri, T., M. Castanheira, R. Faini và V. Galasso (2007), Cải cách cơ cấu không định kiến , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Bover, O., P. Garcia-Perea và P. Bồ Đào Nha (2000), “Thị trường lao động ngoại lai: Bài học từ Bồ Đào Nha và Tây Ban Nha”, Chính sách kinh tế , 15(31), tháng 10.

Chari, R. (2001), “'Sức mạnh' của EU trong hoạch định chính sách kinh tế ở cấp độ trong nước: Bằng chứng từ cải cách thị trường lao động ở Tây Ban Nha", Xã hội và chính trị Nam Âu 6:1, Summer .

Dolado, J. và J. Jimeno (1997), “Nguyên nhân thất nghiệp ở Tây Ban Nha: Phương pháp tiếp cận VAR mang tính cấu trúc”, Đánh giá kinh tế châu Âu 41:7, tháng 7.

Dolado, J. và R. Stucchi (2008), “Các hợp đồng tạm thời có ảnh hưởng đến TFP không? Bằng chứng từ các công ty sản xuất của Tây Ban Nha”, Tài liệu thảo luận IZA số 3832, Viện Nghiên cứu Lao động, tháng 11, http://ftp.iza.org/dp3832.pdf .

Hamann, K. (1999), “Union Strategies of Adjustment: The Spanish Case”, Tài liệu chuẩn bị cho Hội nghị quốc tế sáu tháng một lần của Hiệp hội nghiên cứu cộng đồng châu Âu, Pittsburgh, 2-5 tháng 6, www.recercat.net/bitstream/2072 /1423/1/ICPS59 . pdf.

Jimeno, J. và L. Toharia (1993), “Tác động của việc làm có thời hạn đối với tiền lương: Lý thuyết và bằng chứng từ Tây Ban Nha”, Investigaciones Económicas , 17:3, tháng 9.

“La Reforma” (1993), “La reforma del mercado de trabajo: Documento que el goberieno dirige al consejo economíco y social en demanda de un dictamen”, Chính phủ Tây Ban Nha, Madrid.

Martín Artiles, A. (1998), “Đánh giá ban đầu về Cải cách Lao động năm 1997”, Đài Quan sát Quan hệ Công nghiệp Châu Âu, 28 tháng 6, www.eurofound.europa.eu/eiro/1998/ 06/feature/es9806256f.htm .

Miguélez, F. (1999), “Các tổ chức của người sử dụng lao động ở Tây Ban Nha đã được kiểm tra”, Đài Quan sát Quan hệ Công nghiệp Châu Âu, 28 tháng 10, www.eurofound.europa.eu/eiro/1999/ 10/feature/es9910257f.htm.

Miguélez, F. (2002), “Tuần 35 giờ trải dài chậm”, Đài quan sát quan hệ công nghiệp châu Âu, ngày 22 tháng 5, www.eurofound.europa.eu/eiro/2002/05/feature/es0205204f . htm .

Molina Romo, O. (2005), “Cải cách trao đổi chính trị và thương lượng ở Ý và Tây Ban Nha”, Tạp chí quan hệ công nghiệp châu Âu 11:7, tháng 7.

Ochel, W. (2008), “Nền kinh tế chính trị của các cải cách hai cấp về bảo vệ việc làm ở châu Âu”, Tài liệu làm việc của CESifo số 2461, tháng 11, www.ifo.de/pls/guestci/download/CESifo%20Working%20Papers %202008/CESifo%2 0Working%20Papers%20Nov1%202008%20/cesifo1_wp2461.pdf .

OECD (1994), Khảo sát kinh tế của OECD: Tây Ban Nha , OECD, Paris.

OECD (1996), Khảo sát kinh tế của OECD: Tây Ban Nha , OECD, Paris.

OECD (1998), Khảo sát kinh tế của OECD: Tây Ban Nha , OECD, Paris.

OECD (2000a), Khảo sát kinh tế của OECD: Tây Ban Nha , OECD, Paris.

OECD (2000b), Đánh giá của OECD về Cải cách Quy định: Tây Ban Nha , OECD, Paris.

OECD (2001), Khảo sát kinh tế của OECD: Tây Ban Nha , OECD, Paris.

OECD (2003), Khảo sát kinh tế của OECD: Tây Ban Nha , OECD, Paris.

OECD (2005), Khảo sát kinh tế của OECD: Tây Ban Nha , OECD, Paris.

OECD (2007), Khảo sát kinh tế của OECD: Tây Ban Nha , OECD, Paris.

OECD (2008), Khảo sát kinh tế của OECD: Tây Ban Nha , OECD, Paris.

Pérez, S. (2000), “Từ Phi tập trung hóa đến Tổ chức lại: Giải thích về việc quay trở lại thương lượng quốc gia ở Ý và Tây Ban Nha”, Chính trị so sánh 32:4, tháng 7.

Polavieja, J. (2003), “Hợp đồng tạm thời và phân khúc thị trường lao động ở Tây Ban Nha: Cách tiếp cận việc làm-thuê”, Tạp chí xã hội học châu Âu , 19:5, tháng 12.

Royo, S. (2004), “Still Two Models of Capitalism? Điều chỉnh Kinh tế ở Tây Ban Nha”, Tài liệu làm việc của Trung tâm Nghiên cứu Châu Âu sê-ri 122, Trung tâm Nghiên cứu Châu Âu Harvard, Cambridge, MA, http://webcas.cas.suffolk.edu/royo/APSA04_Royo.pdf .

Saint-Paul, G. (1996), “Khám phá nền kinh tế chính trị của các thể chế thị trường lao động”, Chính sách kinh tế 11, Số 22, tháng 10.

Segura, J., F. Durán, L. Toharia và S. Bentolila (1991), Análisis de la contratactión temporal en Espana, Bộ Lao động và An sinh xã hội, Madrid.

Toharia, L. (1996), “Empleo y paro en Espana : evolución, situación y perspectivas”, Ekonomiaz : Revista Vasca de Economía 35, tháng 4-6.

Toharia, L. (1999), “Sự xuất hiện của các hợp đồng có thời hạn cố định ở Tây Ban Nha và ảnh hưởng của chúng đối với sự phát triển của việc làm”, Bài báo được trình bày tại Hội nghị do Hội nghị Fondazione Rodolfo DeBenedetti tổ chức, Rome, ngày 20 tháng 5, www.frdb . org/images/customer/copy_0_report1_20maggio99.pdf .

Toharia, L. và M. Malo (2000), “Thử nghiệm của người Tây Ban Nha: Ưu và nhược điểm của tính linh hoạt ở biên độ”, trong G. Esping-Andersen và M. Regini (eds), Tại sao lại bãi bỏ quy định đối với thị trường lao động ? , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Villacencio, A. (1998), Los Acuerdos Marco Sobre la Estructura de la Negociación Colectiva : Naturaleza Jurídica Eficacia, Contenido , Comares, Granada.

Chương 15

Thụy Điển: Bảo hiểm ốm đau, 1990-2002

Trong suốt những năm 1990 và đầu những năm 2000, các chính phủ Thụy Điển đã cố gắng giải quyết vấn đề chi tiêu cho bảo hiểm ốm đau (SI) tăng nhanh, cũng như sự gia tăng đồng thời về số ngày nghỉ do ốm đau. Các chính phủ kế tiếp nhau đã đưa ra nhiều điều chỉnh đối với tỷ lệ thay thế, thời gian chờ đợi, sàng lọc và giám sát cũng như phân bổ chi phí, nhưng họ đã đạt được rất ít tiến bộ bền vững trong việc giải quyết vấn đề, ít nhất là cho đến khoảng năm 2003. Nghiên cứu tình huống này xem xét các cải cách của những năm 1990 và lý do tại sao chúng tỏ ra khó thực hiện và duy trì mặc dù có sự nhất trí rộng rãi về nhu cầu cải cách SI. Những khó khăn trong việc giải quyết vấn đề này được phản ánh, ngoài những điều khác :

•            Sự vội vàng gây ra bởi áp lực tài khóa . Những thay đổi lớn đầu tiên đã được thông qua để đối phó với cuộc khủng hoảng tài chính nghiêm trọng vào đầu những năm 1990. Mặc dù cuộc khủng hoảng tài khóa thực sự đã làm cho cải cách trở nên khả thi , nhưng việc tập trung vào việc tiết kiệm đáng kể trong ngắn hạn và việc vội vàng áp dụng những cải cách đầu tiên có nghĩa là các biện pháp liên quan hơi vụng về và tạo ra một số động cơ sai trái. Do đó, áp lực đảo ngược cải cách tăng mạnh ngay sau khi tình trạng siết chặt tài khóa giảm bớt.

•            Thất bại trong việc truyền đạt các mục tiêu cải cách thị trường lao động. Việc nhấn mạnh vào nhu cầu tài chính có nghĩa là chính phủ đã làm rất ít để truyền đạt các mục tiêu cải cách của thị trường lao động. Tuy nhiên, việc đưa ra trường hợp thay đổi trên cơ sở cấu trúc sẽ đặt ra câu hỏi về món hời lớn hơn nằm trong nhiều cải cách của Thụy Điển, theo đó việc duy trì bảo trợ xã hội khá hào phóng là “cái giá” mà các chính phủ phải trả để chấp nhận mở cửa thương mại và tự do hóa thị trường sản phẩm.

•            Thiếu hỗ trợ cải cách từ các đối tác xã hội . Cả doanh nghiệp và lao động đều không ủng hộ mạnh mẽ cải cách trong những năm 1990. Các công đoàn đã quyết tâm duy trì tỷ lệ thay thế cao. Người sử dụng lao động phải chịu ít chi phí bổ sung khi người lao động bị ốm và có thể sử dụng BHXH như một phương tiện để điều chỉnh mức việc làm. Việc cắt giảm phúc lợi SI công cộng thường được khôi phục thông qua các thỏa thuận tập thể giữa doanh nghiệp và người lao động, điều này áp đặt một phần đáng kể chi phí của các thỏa thuận này lên nhà nước.

•            Bản chất thay đổi của vấn đề . Vị trí của người sử dụng lao động Thụy Điển bị ảnh hưởng bởi những thay đổi trong hồ sơ của những người thụ hưởng SI. Vào đầu những năm 1990, vấn đề chủ yếu là do sự vắng mặt ngắn hạn mang tính đặc hữu, mà các công ty nhận thấy có sự gián đoạn. Điều này đã thay đổi trong suốt thập kỷ (một phần nhờ vào những thay đổi về chính sách), do đó, đến năm 2000, vấn đề lớn là sự gia tăng đột ngột của các đợt ốm kéo dài (hơn một năm). Số lần vắng mặt ngắn hạn lúc đó ở mức khá thấp. Những đợt ốm kéo dài không còn là vấn đề đối với người sử dụng lao động vì chúng ít gây rối hơn. Trên thực tế, những người lao động được đề cập đã không còn là mối quan tâm của doanh nghiệp và được chuyển sang sự chăm sóc của nhà nước.

• Các vấn đề thực hiện liên quan đến các khuyến khích sai lầm . Đã có những nỗ lực lặp đi lặp lại để thắt chặt khả năng tiếp cận các lợi ích SI. Tuy nhiên, những người quản lý hệ thống thường có động cơ không quá khắt khe. Các bác sĩ kiểm tra có xu hướng chiều theo mong muốn của khách hàng, vì sợ bị đổ lỗi cho các vấn đề sức khỏe tiếp theo nếu họ quá nghiêm khắc, và việc quản lý chương trình liên quan đến các chính trị gia địa phương được bầu chọn, những người có nguy cơ bị mất lòng dân nếu họ từ chối các khoản trợ cấp và ngân sách của họ không bị ảnh hưởng trực tiếp bởi sự gia tăng. chi SI. Do đó, nhiều yêu cầu sàng lọc đã được thực hiện kém hoặc hoàn toàn không.

Gần đây hơn, các chính phủ liên tiếp đã nỗ lực đổi mới để thực hiện cải cách SI bền vững. Sau cuộc bầu cử năm 2002, chính phủ SAP quay trở lại vấn đề này với một gói biện pháp quan trọng nhằm giảm một nửa số người nghỉ ốm vào năm 2008, và người kế nhiệm theo đường lối trung hữu của nó đã đưa ra các biện pháp bổ sung vào năm 2008. đã góp phần làm giảm đáng kể tỷ lệ nghỉ ốm, nhờ nhiều vào kinh nghiệm của thập kỷ trước, đã chứng kiến sự thay đổi dần dần trong sự đồng thuận chính trị từ cam kết hỗ trợ thu nhập thụ động sang cách tiếp cận nghĩa vụ chung được sử dụng đối với người thất nghiệp.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Thụy Điển được điều hành bởi các nội các thiểu số trong suốt những năm 1990 - một liên minh trung hữu, nắm quyền trong giai đoạn 1991-94, được cả các chính quyền Dân chủ Xã hội thiểu số đi trước và theo sau. 1 Điều này có nghĩa là những thay đổi quan trọng cần có một mức độ nhất trí giữa các bên. Trong khi làm giảm quyền tự do hành động của các chính phủ, điều này có nghĩa là trách nhiệm cắt giảm lợi ích không phổ biến được chia sẻ với một số thành phần của phe đối lập và nó làm giảm nguy cơ quay trở lại ngay lập tức trong trường hợp thay đổi chính phủ.

Nỗ lực đầu tiên nhằm cải cách SI đã được bắt đầu để đối phó và ở giữa cuộc suy thoái tồi tệ nhất trong hơn nửa thế kỷ. Sau cuộc suy thoái mạnh năm 1991-93 là sự phục hồi mạnh mẽ vào năm 1994-95, sau đó tăng trưởng vừa phải nhưng vẫn tương đối ổn định vào đầu những năm 2000. Cán cân chính phủ nói chung chuyển sang màu đỏ vào năm 1991, với mức thâm hụt lên tới 12,3% GDP vào năm 1993, do tỷ lệ thất nghiệp gia tăng và nền kinh tế suy thoái đã đẩy chi tiêu công lên hơn 60% GDP vào giữa thập kỷ này. Tuy nhiên, thâm hụt đã giảm nhanh chóng sau đó và được thay thế bằng thặng dư từ năm 1998. Mục tiêu thặng dư 2% đối với chính phủ nói chung được đưa ra vào năm 1997, phản ánh nhận thức rằng già hóa dân số trong tương lai sẽ dẫn đến sự suy giảm dần dần của tài chính công. Tuy nhiên, trong khi tầm quan trọng của việc đáp ứng mục tiêu này đã được các nội các kế nhiệm công nhận, chính sách tài khóa dần dần tập trung nhiều hơn vào quản lý chu kỳ kinh doanh ngắn hạn và đảo ngược một số biện pháp thắt lưng buộc bụng được thực hiện trong giai đoạn củng cố ngân sách vào những năm 1990. 2

Đầu những năm 1990 đến giữa những năm 1990 chứng kiến một số cải cách bảo hiểm xã hội ở Thụy Điển mặc dù thực tế là các nội các tại văn phòng thiếu đa số nghị viện. 3 Ngoài một loạt sửa đổi đối với chế độ BHXH, Thụy Điển đã áp dụng cải cách cơ cấu lương hưu, 4 cũng như những thay đổi về bảo hiểm thất nghiệp (BHTN), 5 bảo hiểm tàn tật (DI) 6 và chăm sóc sức khỏe. 7 Năm 1996, tỷ lệ thay thế của tất cả các chế độ bảo hiểm xã hội được hài hòa ở mức 75%, thấp hơn nhiều so với mức của thập kỷ trước. 8 Một mình trong số các quốc gia Bắc Âu, Thụy Điển đã giảm chi tiêu bình quân đầu người cho các dịch vụ xã hội và chuyển giao theo giá trị thực (mặc dù không liên quan đến GDP) trong giai đoạn 1990-95. 9 Tuy nhiên, những năm cuối của thập kỷ chứng kiến xu hướng này đảo ngược một phần, khi áp lực tài khóa đã thúc đẩy xu hướng này bắt đầu giảm bớt. Trong mọi trường hợp, khó có thể đi quá xa trong việc cải cách bảo hiểm xã hội một khi cuộc khủng hoảng đầu những năm 1990 đã kết thúc, do có sự đồng thuận mạnh mẽ về nhu cầu có một nhà nước phúc lợi tương đối hào phóng để giảm bớt tác động của việc tăng cường mở cửa từ bên ngoài và bãi bỏ quy định đối với những người bị ảnh hưởng bất lợi bởi những thay đổi đó. Do đó, cải cách SI là một thách thức đối với thỏa thuận ngầm làm nền tảng cho nhiều cải cách khác của Thụy Điển.

Diễn viên và sở thích

Tất cả các đảng lớn đều chấp nhận sự cần thiết phải cải cách nhà nước phúc lợi sau năm 1991, mặc dù họ không đồng ý về các biện pháp cụ thể sẽ được thực hiện và khác nhau về mức độ cam kết của họ đối với việc cắt giảm nhà nước phúc lợi. 10 Đảng Dân chủ Xã hội (SAP) khởi xướng những thay đổi lớn đầu tiên vào đầu năm 1991, nhằm đối phó với cuộc khủng hoảng tài chính nổ ra vào cuối năm 1990. 11 Tuy nhiên, trong suốt những năm sau đó, ban lãnh đạo SAP đã phải chịu áp lực từ những người ủng hộ quốc hội, thương mại các đoàn thể và xếp hạng của đảng để đảo ngược việc cắt giảm khi hoàn cảnh cho phép. Tuy nhiên, chương trình nghị sự của đảng khi trở lại nắm quyền vào năm 1994 bao gồm lạm phát thấp và củng cố tài chính, cũng như các mục tiêu phân phối và việc làm truyền thống, và điều này đã hạn chế khả năng đảo ngược việc cắt giảm của đảng. Trong khi một số người trong SAP công nhận trường hợp cải cách không dựa trên cơ sở tài chính, thì phần lớn đảng đã không chấp nhận chương trình cải cách cơ cấu. Ngược lại, các đảng trung hữu cầm quyền trong giai đoạn 1991-9412 coi cải cách SI và các chương trình khác là đáng mong muốn vì các lý do về cơ cấu cũng như tài chính, vì họ tin rằng các cơ chế bảo hiểm xã hội hiện tại tạo ra các động cơ ngược lại, làm giảm nguồn cung lao động và gây ra nhiều hậu quả nghiêm trọng. rủi ro đạo đức.

Các tổ chức chính của người sử dụng lao động ở Thụy Điển trong những năm 1990 là Liên đoàn Người sử dụng lao động Thụy Điển (SAF) và Liên đoàn Công nghiệp Thụy Điển (IF). 13 Các doanh nghiệp lớn là xương sống của các tổ chức này và của nền kinh tế: vào cuối những năm 1980, hơn 60% công nhân Thụy Điển làm việc trong các doanh nghiệp có hơn 500 nhân viên, một mức cực kỳ cao nếu so sánh. 14 Điều này đặc biệt phù hợp với cải cách BHXH, vì những thay đổi trong chế độ BHXH có tác động khác nhau đến người sử dụng lao động lớn và nhỏ (xem bên dưới). Tỷ lệ thành lập công đoàn ở Thụy Điển đặc biệt cao, vào khoảng 80-82% nhân viên phụ thuộc trong suốt những năm 1990. Ảnh hưởng của công đoàn được đảm bảo bởi vai trò kép của công đoàn vừa là đại diện người lao động vừa là người quản lý quỹ BHTN do chính phủ tài trợ. Họ cũng có mối liên hệ chặt chẽ về thể chế với SAP, mặc dù quan hệ giữa đảng và công đoàn trở nên căng thẳng do những gì mà công đoàn coi là việc đảng áp dụng các chính sách quá tự do. 15 Các liên đoàn công đoàn chính bao gồm Liên đoàn Công đoàn Thụy Điển (LO), với gần 2 triệu thành viên và Tổ chức Trung ương của Người làm công ăn lương (TCO) dành cho công nhân văn phòng, với khoảng 1,3 triệu. Trong khi hai liên minh thường có tiếng nói thống nhất đối với các vấn đề liên quan đến SI, thì SI quan trọng hơn đối với LO, vì những người lao động cổ cồn xanh có xu hướng bị ốm thường xuyên hơn và kéo dài hơn so với những người lao động cổ cồn trắng của họ.

Về vấn đề cải cách BHXH, công đoàn và tổ chức của người sử dụng lao động thường đưa ra quan điểm chung vào những năm 1990. Không có gì đáng ngạc nhiên khi các công đoàn mong muốn bảo vệ tỷ lệ thay thế cao ngay từ ngày đầu tiên của bất kỳ đợt ốm đau nào, và người sử dụng lao động không phản đối, miễn là gánh nặng đối với họ còn hạn chế. Thật vậy, người sử dụng lao động được cho là có rất ít động lực để quan tâm đến việc giảm số lần nghỉ ốm: mặc dù họ tài trợ gần như toàn bộ BHXH của người lao động, nhưng họ phải chịu thêm ít chi phí khi người lao động bị ốm và người sử dụng lao động thường sử dụng BHXH như một phương tiện để điều chỉnh mức việc làm để đối phó với những biến động nhu cầu. 16 BHXH hấp dẫn người lao động hơn là dư thừa do mức trần BHXH cao hơn mức trần BHTN. Vì đóng góp BHXH không phải là giả định nên người sử dụng lao động không trực tiếp chịu chi phí sử dụng các khoản trợ cấp BHXH để thu hẹp lực lượng lao động, cũng như các sáng kiến làm giảm tình trạng nghỉ ốm không nhất thiết phải giảm đóng góp của họ (Hộp 15.1). Cả người sử dụng lao động và công đoàn đều phản đối nỗ lực của chính phủ trong việc mở rộng trách nhiệm thanh toán trợ cấp ốm đau của người sử dụng lao động. Người sử dụng lao động luôn nhấn mạnh rằng việc giảm thuế biên chế đi kèm với các đề xuất cải cách là không đủ, và các công đoàn lo ngại rằng trách nhiệm lớn hơn của người sử dụng lao động sẽ làm giảm sự hào phóng của người sử dụng lao động trong bối cảnh thỏa thuận tập thể. Các công đoàn cũng lo sợ rằng người sử dụng lao động sẽ cố gắng loại bỏ những nhân viên có vấn đề về sức khỏe và tránh thuê những người mà họ cho rằng có nguy cơ mắc bệnh. Cả công đoàn và tổ chức của người sử dụng lao động cũng ủng hộ việc chuyển giao quyền kiểm soát hệ thống BHXH cho các đối tác xã hội.

Việc quản lý hệ thống SI của Thụy Điển do Bộ Xã hội giám sát, nhưng nhiều thay đổi được thông qua vào đầu những năm 1990 là do Bộ Tài chính thúc đẩy nhằm theo đuổi mục tiêu củng cố tài khóa. Mặc dù BHXH được tổ chức như một hình thức bảo hiểm xã hội, nhưng các khoản đóng góp BHXH không phải là giả định - chúng được đưa vào ngân sách chung và Bộ Tài chính đã kiên quyết phản đối các đề xuất tách BHXH ra khỏi ngân sách nhà nước và phát triển một hệ thống bảo hiểm độc lập.

lịch sử vấn đề

Thụy Điển có kết quả kém trong so sánh quốc tế về cả tỷ lệ không ốm đau trong dân số đang làm việc và việc rút khỏi lực lượng lao động vì lý do ốm đau trong những năm 1990 (Bảng 15.1). Chỉ có Hà Lan và Na Uy có mức độ không ốm đau tương đương nhau. Ngoài ra, tỷ lệ vắng mặt của Thụy Điển cũng có xu hướng dao động nhiều hơn bất kỳ quốc gia nào khác. 17 Mức độ vắng mặt cao như vậy phần nào phản ánh cơ cấu của lực lượng lao động: tỷ lệ nghỉ việc do ốm đau có xu hướng cao hơn đối với người lao động lớn tuổi và phụ nữ, và Thụy Điển có lịch sử là nơi có tỷ lệ việc làm đặc biệt cao trong cả hai nhóm này. 18 Tuy nhiên, những người lao động lớn tuổi chỉ chiếm một phần nhỏ trong lực lượng lao động và tỷ lệ vắng mặt vì ốm cao của Thụy Điển chủ yếu là kết quả của mức độ vắng mặt đặc biệt cao ở nhóm tuổi 20-49. 19 Các phân tích kinh tế lượng không tìm thấy bằng chứng nào cho thấy các yếu tố nhân khẩu học hoặc sức khỏe là nguyên nhân của hiện tượng này: dữ liệu về tình trạng sức khỏe (chứ không phải các khoản trợ cấp) cho thấy lực lượng lao động của Thụy Điển đặc biệt khỏe mạnh. 20

Bảng 15.1. Tình trạng không ốm đau của người lao động ở tám quốc gia, theo nhóm tuổi

Trung bình (%), 1983-2001

Quốc gia

Tuổi

20-29

30-39

40-49

50-59

60-64

Tổng cộng

Phần Lan

1.3

1.8

2,5

4.4

5.3

2.3

Pháp

1.8

2.1

2,5

3.9

4.0

2.4

Đan mạch

1,5

1.6

1.7

2.3

2.7

1.7

nước Đức

0,9

1.1

1.4

2.7

3.2

1.4

nước Hà Lan

3.2

3.9

4,5

5,9

4,9

4.1

Na Uy 1

2.4

2.7

3.1

4.3

7.2

3.2

Thụy Điển 2

2,5

3.1

3.9

4.4

9.1

4.2

Vương quốc Anh

1.8

2.1

2,5

3.9

4.0

2.0

  Từ năm 1989.

  Từ năm 1987.

Nguồn : Bergendorff (2003) “Tình trạng không ốm đau ở châu Âu - Nghiên cứu so sánh”, Ủy ban Bảo hiểm Xã hội Quốc gia, Stockholm, ngày 3 tháng 3, www.issa.int/pdf/anvers03/topic5/2bergendorff.pdf .

Ở một mức độ lớn, tỷ lệ nghỉ ốm bất thường của Thụy Điển dường như đã phản ánh hoạt động của hệ thống bảo hiểm ốm đau (SI). Thụy Điển từ lâu đã có một trong những hệ thống SI hào phóng nhất trên thế giới (Hộp 15.1). 21 Phần lớn các nghiên cứu thực nghiệm cho thấy mạnh mẽ rằng những thay đổi về mức độ rộng rãi của hệ thống BHXH có tác động đáng kể đến nguồn cung lao động, đặc biệt là lao động nữ và lao động lớn tuổi. 22 Hơn nữa, tỷ lệ ốm đau ngắn hạn có xu hướng tương quan chặt chẽ với chu kỳ kinh tế: tỷ lệ nghỉ việc tăng lên khi thị trường lao động thắt chặt (Hình 15.1). 23 Điều này có thể phản ánh tác động kỷ luật của tỷ lệ thất nghiệp cao hơn hoặc nó có thể là sản phẩm của sự lựa chọn khi các công ty sa thải lao động. 24 Ngược lại, ốm đau dài hạn ít nhạy cảm hơn với chu kỳ kinh doanh nhưng bắt đầu gia tăng bền vững vào cuối những năm 1990, điều này đã làm thay đổi đáng kể các điều khoản của cuộc tranh luận cải cách SI.

  Chuỗi số này đã được điều chỉnh (trở lên) sau năm 1992 để bao gồm ngày chờ đợi và số ngày được người sử dụng lao động trả lương (để có thể so sánh với số liệu trước năm 1992). Việc điều chỉnh dựa trên Henrekson và Persson (2004) và NIER (2004).

  Tổng số ngày chờ đợi, ngày được trả bởi người sử dụng lao động và bảo hiểm ốm đau công cộng.

Nguồn: OECD (2005), Khảo sát kinh tế của OECD: Thụy Điển , OECD, Paris; Viện Nghiên cứu Kinh tế Quốc gia, Thống kê Thụy Điển.

Việc cắt giảm phúc lợi của nhà nước vào đầu những năm 1990 được bắt đầu bằng một giai đoạn mở rộng nhanh chóng của bảo hiểm xã hội: sự hào phóng của các khoản trợ cấp gia đình và BHTN, cũng như hệ thống BHXH, đã được tăng lên. 25 Nền kinh tế đang tăng trưởng khá mạnh và việc mở rộng bảo hiểm xã hội đã mang lại cho chính phủ SAP thời đó một cách để duy trì sự hỗ trợ của lao động có tổ chức, đồng thời thực hiện các cải cách tài chính và thị trường sản phẩm mà các công đoàn phản đối. 26 Đối với BHXH, trước tiên, chính phủ đã thực hiện cam kết bầu cử nhằm giảm thời gian chờ đợi để nhận trợ cấp BHXH từ hai ngày xuống còn một ngày. Năm 1987, nó loại bỏ ngày chờ đợi còn lại, điều mà các công đoàn đã yêu cầu từ lâu. Điều này khiến nhiều công nhân có tỷ lệ thay thế hiệu quả là 100% kể từ ngày đầu tiên bị ốm và không cần giấy chứng nhận y tế trong tuần đầu tiên. 27 Những thay đổi này đã góp phần làm tăng nhanh tỷ lệ mắc các đợt ốm ngắn. 28 Đến năm 1988, số ngày nghỉ ốm trung bình của mỗi nhân viên được bảo hiểm đã vượt quá 25 ngày mỗi năm, tăng lên 40 ngày trong một số lĩnh vực. 29 Xu hướng này khiến cả người sử dụng lao động và chính phủ lo lắng, nhưng SAP sẽ phải trả giá đắt về mặt chính trị nếu đảo ngược hướng đi của SI vào thời điểm đó.

Hộp 15.1. Bảo hiểm ốm đau ở Thụy Điển

Chương trình bảo hiểm ốm đau (SI) của Thụy Điển là một chương trình bắt buộc do nhà nước quản lý được tài trợ bởi thuế biên chế đánh vào người sử dụng lao động. Vào đầu những năm 1990, nó được quản lý bởi 21 văn phòng bảo hiểm xã hội khu vực 1 và có đặc điểm là: tỷ lệ thay thế rất cao, không có bất kỳ sự phụ thuộc nào vào người sử dụng lao động để tài trợ trực tiếp cho tiền ốm đau và không có bất kỳ giới hạn nào về thời gian hưởng trợ cấp. - một tính năng của hệ thống gần như duy nhất trong OECD. 2 Trợ cấp BHXH có thể được trả trong thời gian không giới hạn, miễn là người đó không thể làm việc vì ốm đau và chưa được chuyển sang trợ cấp phục hồi chức năng hoặc trợ cấp tàn tật. 3 Mặc dù các khoản trợ cấp BHXH được giới hạn trong hệ thống công ở mức khoảng 115% mức lương trung bình của công nhân sản xuất, nhưng trong hầu hết các trường hợp, các khoản trợ cấp này được “bổ sung” bằng các khoản bảo hiểm bổ sung được cung cấp theo thỏa thuận tập thể giữa công đoàn và người sử dụng lao động. Điều này có nghĩa là tỷ lệ thay thế hiệu quả thường là 100% trong thời gian dài.

Các yêu cầu về tính đủ điều kiện tương đối lỏng lẻo: quyền được hưởng trợ cấp ít liên quan đến quá trình làm việc hoặc đóng góp của một người, 4 và giấy chứng nhận y tế chỉ được yêu cầu sau tuần đầu tiên. Điều này thường được cung cấp bởi bác sĩ riêng của cá nhân, vì vậy chỉ sau hai tuần, văn phòng bảo hiểm xã hội mới tham gia vào việc đánh giá quyền được hưởng các lợi ích khác. Các bác sĩ bảo hiểm xã hội thường dựa trên ý kiến của họ về các đánh giá của bác sĩ đa khoa và thường không kiểm tra lại bệnh nhân. Do đó, các bệnh nhân riêng lẻ có ảnh hưởng lớn đến các quyết định liệt kê bệnh tật. 5

Người sử dụng lao động được yêu cầu lập kế hoạch phục hồi sau 1-2 tháng, đôi khi kết hợp với văn phòng bảo hiểm. Nếu khả năng bị suy giảm khả năng làm việc có vẻ kéo dài hơn một năm, người lao động sẽ được cấp trợ cấp thương tật tạm thời hoặc vĩnh viễn. Về nguyên tắc, sau 1 năm mới được giám định lại, nhưng việc này thường được thực hiện muộn và các bác sĩ tại cơ quan bảo hiểm xã hội trong mọi trường hợp không thực hiện giám định y khoa độc lập. Sau năm đầu tiên, việc đánh giá lại được yêu cầu hai năm một lần, nhưng việc thực hiện yêu cầu này có xu hướng chắp vá.

Vì phí bảo hiểm SI không được giả định, nên các yêu cầu của SI vượt quá phí bảo hiểm đã trả được tài trợ bởi ngân sách, ngân sách này cũng thu được bất kỳ khoản tiết kiệm nào trong trường hợp các khoản đóng góp vượt quá số tiền chi trả. Sự sắp xếp này được cho là đã làm phát sinh rủi ro đạo đức, vì các đối tác xã hội không trực tiếp chịu chi phí bổ sung cho hệ thống SI công phát sinh do các thỏa thuận tập thể liên quan đến lợi ích “nạp tiền” của SI.

1.      Kể từ năm 2005, nó được quản lý bởi một cơ quan trung ương duy nhất, Cơ quan Bảo hiểm Xã hội.

2.      Ireland không có giới hạn về thời gian hưởng trợ cấp, nhưng chương trình của họ kém hào phóng hơn nhiều ở các khía cạnh khác.

3.      Kể từ năm 2003, lương hưu tàn tật đã được đổi tên thành “bồi thường ốm đau” và được tích hợp với hệ thống BHXH - trước đây, nó là một phần của hệ thống lương hưu - nhưng điều này nằm ngoài phạm vi nghiên cứu điển hình.

4.      Esping-Andersen (1990) so sánh các hệ thống BHXH ở 18 nền kinh tế OECD về mối liên hệ giữa quyền được hưởng BHXH của một người và hồ sơ công việc/đóng góp của một người. Ông nhận thấy Thụy Điển và Đan Mạch có mối liên hệ yếu nhất giữa quyền lợi được hưởng và kinh nghiệm gần đây trên thị trường lao động.

5.      Hai nghiên cứu về vấn đề này cho thấy bệnh nhân hiếm khi bị từ chối liệt kê bệnh tật nếu họ yêu cầu và bác sĩ đa khoa hiếm khi đưa ra danh sách này trừ khi bệnh nhân yêu cầu. Xem OECD (2003b, 2005) để biết chi tiết .

Quy trình chính sách: xây dựng

Việc tìm kiếm các giải pháp

Sự gia tăng các đợt ốm ngắn sau năm 1987 đã gây ra nhiều cuộc tranh luận, nhưng đã có sự phản đối mạnh mẽ ở nhiều nơi - đặc biệt là trong các công đoàn - trong việc thừa nhận rủi ro đạo đức liên quan. Tuy nhiên, bằng chứng cho thấy ít nghi ngờ rằng các chuẩn mực xã hội từ lâu đã hạn chế việc lạm dụng hệ thống đang bị xói mòn theo thời gian, một quá trình có lẽ đã được đẩy nhanh bởi các cú sốc kinh tế vĩ mô vào đầu những năm 1990. 30 Những người bảo vệ hệ thống SI nhấn mạnh rằng tỷ lệ nghỉ ốm ngày càng tăng phản ánh nhu cầu phát triển điều kiện làm việc lành mạnh hơn. Một số quan chức liên quan đến việc quản lý SI lập luận rằng việc gia tăng các đợt ốm ngắn thực sự là mong muốn : xu hướng nghỉ việc nhiều hơn của người lao động khi bị ốm sẽ làm giảm khả năng mắc bệnh lâu hơn và khả năng họ lây nhiễm cho đồng nghiệp. Các văn phòng bảo hiểm xã hội địa phương ở một số khu vực thậm chí đã thử nghiệm loại bỏ yêu cầu về giấy chứng nhận y tế sau tuần đầu tiên. 31

Những người quan tâm đến các khuyến khích sai trái do hệ thống SI tạo ra tập trung sự chú ý của họ vào hai vấn đề: sàng lọc và cơ cấu lợi ích. Sàng lọc chặt chẽ hơn được coi là cần thiết để giải quyết rủi ro đạo đức, vì có sự đồng thuận khá mạnh mẽ ủng hộ tỷ lệ thay thế cao và các điều khoản khá hào phóng đối với sự sẵn có của các phúc lợi SI. Khi đề cập đến việc tái cơ cấu các lợi ích SI, một số sự đánh đổi đã được xác định:

•           Mức tỷ lệ thay thế tổng thể cần thiết để cân bằng phúc lợi của người lao động với nhận thức rằng động cơ làm việc của các cá nhân sẽ bị giảm nếu họ không phải chịu chi phí tài chính do sức khỏe kém.

•           Các lợi ích trong thời gian bị ốm cần phải được cấu trúc sao cho tránh các động cơ khiến người bệnh bị ốm lâu hơn hoặc thường xuyên hơn. Cung cấp lợi ích thấp hơn (hoặc không có lợi ích nào) khi bắt đầu một đợt ốm đau có thể có xu hướng làm giảm tần suất của những đợt cấp đó nhưng lại tăng thời gian của chúng. Việc không thực hiện các đợt nghỉ ngắn có thể dẫn đến các đợt nghỉ dài hơn, vì những phàn nàn nhỏ không được điều trị ngày càng trở nên tồi tệ hơn và một công nhân không chắc chắn có nên quay lại làm việc hay không sẽ tiếp tục nghỉ ốm thay vì có nguy cơ quay lại làm việc và lại bị ốm, do đó phải chịu thêm tổn thất . Ngược lại, tỷ lệ thay thế giảm theo thời gian có thể khuyến khích người lao động quay trở lại làm việc nhưng có nguy cơ trừng phạt những người ốm đau dài hạn.

• Nếu người sử dụng lao động trực tiếp trả ít hoặc không trả gì, họ sẽ ít có động cơ quan tâm đến điều kiện làm việc hoặc sức khỏe của nhân viên, nhưng nếu trả quá nhiều, họ sẽ có động cơ tránh tuyển dụng những người lao động có vẻ “có nguy cơ” về mặt sức khỏe. Đặc biệt, các doanh nghiệp vừa và nhỏ có thể bị ảnh hưởng trong tình huống sau, vì gánh nặng hỗ trợ người lao động bị ốm sẽ đè nặng lên vai họ. Người sử dụng lao động với tư cách là một nhóm cũng lo ngại rằng việc giới thiệu bất kỳ khoảng thời gian nào do người sử dụng lao động chi trả sẽ được bù đắp bằng việc giảm thuế lương đủ để giữ cho tổng chi phí của chương trình đối với người sử dụng lao động không tăng.

Ngoài những cân nhắc này, trong suốt những năm 1990, nhận thức ngày càng tăng về sự tương tác giữa các chương trình bảo hiểm xã hội khác nhau: bởi vì điều kiện hưởng, tỷ lệ thay thế và lợi ích tối đa khác nhau, những thay đổi trong một chương trình này thường gây ra những hậu quả không lường trước được cho những chương trình khác: khả năng tiếp cận một chương trình bảo hiểm xã hội chặt chẽ hơn sẽ dẫn đến việc người lao động hấp thụ các loại bảo hiểm khác, dễ tiếp cận hơn. Năm 1993, một ủy ban do chính phủ chỉ định về tương lai kinh tế của Thụy Điển (được gọi là “Ủy ban Lindbeck”) đã khuyến nghị hài hòa hóa tỷ lệ thay thế của các chương trình bảo hiểm xã hội, nhưng điều này tỏ ra rất khó khăn và trong bất kỳ trường hợp nào cũng không loại bỏ được những tương tác bất ngờ giữa chúng, bởi vì tiêu chí đủ điều kiện, mức trần lợi ích và các thông số hệ thống khác không thể được hài hòa hoàn toàn.

Mặc dù chính sách BHXH đã được tranh luận nhiều trong những năm 1990 và rất nhiều nghiên cứu thực nghiệm đã được thực hiện về chủ đề này, nhưng nó chưa bao giờ là trọng tâm của loại nỗ lực cải cách toàn diện, xuyên đảng dẫn đến việc đại tu hệ thống hưu trí chung. Vấn đề đã được một số ủy ban của chính phủ xem xét, nhưng những điều này không dẫn đến nhiều kết quả, phần lớn là do các đối tác xã hội đã không chấp nhận cải cách. Những đợt cắt giảm lớn trong giai đoạn 1991-93 đã được áp dụng nhanh chóng, giữa thời kỳ suy thoái nghiêm trọng, và những điều chỉnh tiếp theo đối với tỷ lệ thay thế và những thay đổi về trách nhiệm của người sử dụng lao động được thực hiện từng phần, thường là trong bối cảnh của quy trình ngân sách, thay vì là một phần của một cuộc cải cách triệt để. Kết quả là có vô số điều chỉnh đối với hệ thống (Bảng 15.2), một số trong đó có những hậu quả không lường trước được.

Bảng 15.2. Lịch sử tỷ giá thay thế, 1987-2003

Bồi thường nghỉ ốm theo tỷ lệ phần trăm thu nhập của chính mình (và phần do người sử dụng lao động trả)

Tháng 12 năm 1987 đến  tháng 3 đến tháng 12  Tháng 1 năm 1992 đến  tháng 4 đến tháng 6

Tháng hai 1991 1991 Tháng ba 1993 1993

Ngày đầu tiên

90

(10)

65

(10)

0

(75)

0

(0)*

Ngày 2-3

90

(10)

65

(10)

0

(75)

0

(75)

Ngày 4-14

90

(10)

80

(10)

0

(90)

0

(90)

Ngày 15-28

90

(10)

80

(10)

80

(10)

80

(10)

Cho đến 90 ngày

90

(10)

80

(10)

80

(10)

80

(10)

Cho đến 1 năm

90

(5)

90

80

80

Trên 1 năm

90

(5)

90

80

80

tháng 7 năm 1993 đến

1QQfi

1007

tháng 1 đến tháng 3

Tháng 4 năm 1998 đến

Tháng 12 năm 1995

1998

tháng 6 năm 2003

Ngày đầu tiên

0

(0)*

0

(0)*

0

(0)*

0

(0)*

0

(0)*

Ngày 2-3

0

(75)

0

(75)

0

(75)

0

(80)

0

(80)

Ngày 4-14

0

(90)

0

(75)

0

(75)

0

(80)

0

(80)

Ngày 15-28

80

(10)

75

(10)

0

(75)

0

(80)

80

(10)

Cho đến 90 ngày

80

(10)

75

(10)

75

(10)

80

(10)

80

(10)

Cho đến 1 năm

80

75

75

80

(10)

80

(10)

Trên 1 năm

70

75

75

80

80

Lưu ý: Các hình in đậm thể hiện các thay đổi so với sơ đồ trước đó. Các số liệu trong ngoặc cho thấy phần mà người sử dụng lao động trả, bao gồm cả khoản tiền ốm đau bắt buộc do người sử dụng lao động tài trợ cho giai đoạn đầu của đợt ốm đau và các khoản thanh toán bổ sung theo thỏa thuận tập thể. Trong suốt khoảng thời gian được trình bày trong bảng, phạm vi bao phủ của hệ thống công đã bị giới hạn, nhưng chưa đến 10% người làm công ăn lương luôn ở trên mức giới hạn này và các thỏa thuận tập thể thường bao gồm thu nhập cao hơn mức trần.

* Ngày chờ đợi có thể tránh được một phần sau năm 1993 bằng cách báo ốm trong ngày.

Nguồn : OECD (2005), Khảo sát kinh tế của OECD: Thụy Điển , OECD, Paris; Henrekson và Persson (2004), “Tác động đối với việc nghỉ ốm do những thay đổi trong hệ thống bảo hiểm ốm đau”, Tạp chí Kinh tế Lao động 22:1, tháng 1; Ban Bảo hiểm Xã hội Quốc gia; OECD (2003b), Biến khuyết tật thành khả năng: Chính sách thúc đẩy việc làm và đảm bảo thu nhập cho người khuyết tật , OECD, Paris.

Quy trình chính sách: thông qua và thực hiện

Ứng phó với cuộc khủng hoảng năm 1991

Nỗ lực lớn đầu tiên nhằm hạn chế sự hào phóng của các phúc lợi SI được thực hiện vào đầu năm 1991, như một phần trong phản ứng của chính phủ đối với cuộc khủng hoảng ngoại hối nghiêm trọng nổ ra vào mùa thu năm 1990. Lo lắng kiểm soát chi tiêu công, chính phủ SAP đã có rất ít không còn lựa chọn nào khác ngoài việc tìm kiếm khoản tiết kiệm từ các chương trình bảo hiểm xã hội, vì chúng chiếm một phần lớn trong tổng chi tiêu của chính phủ - chỉ riêng trợ cấp BHXH đã lên tới 2,5% GDP vào năm 1990. Tỷ lệ thay thế BHXH đã bị cắt giảm vào tháng 3 năm 1991 từ 90% thu nhập trong suốt thời gian ốm đau lên 65% trong 3 ngày đầu (không tính quyền lợi đóng thêm), 80% từ ngày 4-90 và 90% sau đó. Áp lực tài chính đảm bảo rằng những thay đổi đã được thông qua mà không cần quá trình tư vấn kéo dài thông thường, điển hình trong quá trình hoạch định chính sách của Thụy Điển. Do đó, có rất ít nỗ lực để giải thích cải cách về mặt cung ứng lao động và các mục tiêu tăng trưởng; ngược lại, SAP đã nói rõ rằng việc tăng thuế và cắt giảm phúc lợi được thông qua như một phần của nỗ lực thắt lưng buộc bụng chỉ là tạm thời.

Việc giảm triệt để tỷ lệ thay thế trong những ngày đầu tiên của đợt ốm đau chủ yếu là do hai yếu tố. Đầu tiên, SAP quyết tâm không vi phạm cam kết bầu cử năm 1988 bằng cách giới thiệu lại một ngày chờ đợi. Với các cuộc bầu cử sẽ diễn ra vào cuối năm và mối quan hệ của chính phủ với LO và các công đoàn lớn khác vốn đã căng thẳng do các chính sách thắt lưng buộc bụng của chính phủ, điều này sẽ rất tốn kém về mặt chính trị. Thứ hai, chính phủ lo lắng duy trì tỷ lệ thay thế 90% trong một thời gian không xác định, để tránh tác động thụt lùi đối với phân phối thu nhập - những người lao động được trả lương thấp có nhiều khả năng phải chịu những đợt ốm dài ngày hơn những người khá giả. 32 Để đảm bảo rằng những người lao động nghỉ ốm dài hạn vẫn có động cơ quay trở lại làm việc, người ta đã quyết định không cho phép bồi thường thêm từ bảo hiểm tập thể sau ngày thứ 90 của bệnh. Việc loại bỏ cả ngày chờ đợi và việc giảm tỷ lệ thay thế dài hạn của chương trình BHXH công có nghĩa là chỉ có thể thực hiện được khoản tiết kiệm đáng kể bằng cách cắt giảm mạnh lợi ích trong giai đoạn đầu của bệnh.

Những thay đổi này có tác động đáng kể: số ngày nghỉ ốm trung bình của mỗi công nhân giảm từ dưới 25 ngày vào năm 1990 xuống còn khoảng 15 ngày vào năm 1992, khiến số giờ làm việc tăng khoảng 5%. Một phân tích sau đó đã kết luận rằng, với những ước tính điển hình về độ co giãn của nguồn cung lao động ở Thụy Điển vào thời điểm đó, điều này tương đương với tác động cung-lao động của việc tăng 40-50% tiền lương sau thuế. 33 Ảnh hưởng đối với việc vắng mặt ngắn hạn đặc biệt rõ rệt, nhưng trung bình các đợt ốm đau kéo dài hơn. 34 Vì tỷ lệ trợ cấp bị cắt giảm mạnh trong ba ngày đầu tiên của đợt ốm đau, những người quay trở lại làm việc có nguy cơ bị thiệt hại nhiều hơn nếu họ sớm bị ốm trở lại và phải bắt đầu một đợt ốm đau mới.

Thay đổi dưới trung tâm bên phải

Liên minh trung hữu lên nắm quyền vào tháng 10 năm 1991 đã nhanh chóng theo đuổi những thay đổi của chính phủ trước đó. Kể từ tháng 1 năm 1992, người sử dụng lao động được yêu cầu cung cấp các khoản thanh toán ốm đau trong 14 ngày đầu tiên của đợt ốm đau. Tỷ lệ thay thế hiệu quả 35 trong hai tuần đầu tiên không thay đổi, nhưng chính phủ đã lên kế hoạch áp dụng lại thời gian chờ hai ngày kể từ tháng 1 năm 1993. 36 Những thay đổi này nhằm tạo động lực mạnh mẽ hơn cho người sử dụng lao động để theo dõi thời gian nghỉ ốm, đồng thời không khuyến khích việc nghỉ ốm không cần thiết bằng cách áp đặt tổn thất thu nhập đối với người lao động khi bắt đầu các phép thuật mới. Đồng thời, chính phủ đã áp dụng một loạt các biện pháp nhằm chuyển trách nhiệm giám sát và phục hồi/tái hòa nhập cho người sử dụng lao động, lập luận rằng chính tại nơi làm việc, tình trạng nghỉ ốm và do đó, nhu cầu phục hồi chức năng có nhiều khả năng xảy ra nhất tại nơi làm việc. một giai đoạn đầu. Người sử dụng lao động có vai trò trực tiếp lớn hơn được cho là đi kèm với trách nhiệm tài chính ngày càng tăng. Cả công đoàn và người sử dụng lao động đều không thích những đổi mới này - các tổ chức của người sử dụng lao động cho rằng việc giảm thuế tiền lương được cung cấp cùng với nghĩa vụ mới này là không đủ để trang trải các chi phí liên quan và các công đoàn vẫn phản đối mạnh mẽ việc áp dụng lại thời gian chờ đợi. . Nhiều người sử dụng lao động cũng không thích trách nhiệm giám sát nâng cao của họ, vì họ có nguồn lực hạn chế và ít khả năng xử phạt những nhân viên không tích cực hợp tác với những nỗ lực phục hồi và tái hòa nhập của họ. Tuy nhiên, sự phản đối của các đối tác xã hội chỉ có sức nặng hạn chế: tình hình tài chính vẫn gay gắt, và các công đoàn trong mọi trường hợp có ít sức nặng hơn với một chính phủ trung hữu so với họ đã có với SAP.

Tuy nhiên, các nhượng bộ đã được đưa ra. Trong trường hợp này, chỉ có một ngày chờ đợi được thiết lập và thậm chí điều này có thể tránh được một phần bằng cách báo ốm trong ngày. 37 Ngoài ra, chính phủ dành một khoản “Quỹ Đời sống Việc làm” trị giá 10 tỷ SEK để tài trợ cho các biện pháp nhằm cải thiện điều kiện sức khỏe tại nơi làm việc trong thời gian ba năm. Điều này nhằm giải quyết mối quan tâm của những người lập luận rằng điều kiện làm việc là nguyên nhân dẫn đến tỷ lệ nghỉ ốm cao và cũng để giúp người sử dụng lao động dễ dàng tài trợ cho những thay đổi nhằm giảm các hóa đơn thanh toán ốm đau của họ. Nhìn chung, những người sử dụng lao động tư nhân tỏ ra quan tâm hơn đến việc tiếp cận và sử dụng các quỹ này so với các tổ chức thuộc khu vực công, có lẽ phản ánh những khuyến khích lớn hơn mà các tổ chức trước đây phải giảm chi tiêu liên quan đến ốm đau. Với tỷ lệ nghỉ ốm và chi tiêu cho BHXH tiếp tục giảm mạnh - phản ánh sự yếu kém của thị trường lao động cũng như những cải cách năm 1991 - chính phủ có thể chấp nhận những nhượng bộ như vậy.

Một cải tiến cuối cùng do liên minh trung hữu đưa ra tỏ ra không được ưa chuộng hơn nhiều so với những thay đổi liên quan đến hai tuần đầu tiên của đợt ốm: tỷ lệ thay thế cho các đợt ốm kéo dài, mà SAP đã không thay đổi, đã giảm xuống. 38 Vào tháng 1 năm 1992, tỷ lệ thay thế cho các kỳ hạn từ 91 ngày trở đi giảm từ 90 xuống 80% và từ tháng 7 năm 1993, tỷ lệ thay thế cho các kỳ hạn trên một năm tiếp tục giảm xuống còn 70%. Vì chính phủ không thay đổi quyết định của nội các trước đó về việc hạn chế các khoản trợ cấp thêm trong 90 ngày đầu tiên của đợt ốm đau, điều này có nghĩa là những người nghỉ ốm hơn một năm sẽ kém hơn rõ rệt. Việc giảm dần tỷ lệ thay thế BHXH được dự định - cũng như trong nhiều hệ thống bảo hiểm xã hội khác - để tăng động lực cho những người ốm đau dài hạn tái hoạt động nếu có thể. Nó có thể đã bù đắp ở một mức độ nào đó tác động của ngày chờ đợi trong việc khuyến khích các đợt ốm kéo dài hơn - đã tăng đều đặn trong hơn một thập kỷ, số đợt ốm kéo dài hơn một năm bắt đầu giảm vào năm 1993. Tuy nhiên, tỷ lệ thay thế 70% là bị chỉ trích rộng rãi bởi các công đoàn và các đảng cánh tả vì đã áp đặt thêm khó khăn đối với những người có vấn đề sức khỏe nghiêm trọng nhất.

Ngày càng hào phóng và xung đột với chủ nhân

Mặc dù SAP đã phản đối việc giảm tỷ lệ thay thế dài hạn, nhưng nó đã không có động thái đảo ngược chúng khi trở lại nắm quyền vào cuối năm 1994. Bất chấp áp lực từ các công đoàn và cánh tả của chính mình, chính phủ mới vẫn cam kết thực hiện củng cố tài khóa và, vào năm 1996, nó chuyển sang hài hòa tỷ lệ thay thế cho một số chế độ bảo hiểm xã hội ở mức 75%. Điều này có nghĩa là giảm tỷ lệ thay thế trong chương trình SI trong phần lớn thời gian của năm đầu tiên nhưng lại tăng đối với người ốm dài hạn, một sự đánh đổi mà chính phủ mới lập luận sẽ công bằng hơn so với các thỏa thuận mà nó đã thừa hưởng. Tuy nhiên, việc chống lại áp lực ít nhất là đảo ngược một phần chính sách cắt giảm đầu những năm 1990 trở nên khó khăn hơn khi cả tình hình tài chính và tình hình liên quan đến tình trạng nghỉ ốm tiếp tục được cải thiện. Đến năm 1995, chi tiêu cho BHXH dưới 1,5% GDP, giảm so với mức 2,5% của bốn năm trước đó. Năm 1996, chính phủ đã nhượng bộ áp lực này, nâng tỷ lệ thay thế cho cả BHTN và BHXH lên 80% từ tháng Giêng năm sau. Đại hội SAP năm 1997 đã đi xa hơn, cam kết với đảng về các lợi ích SI hào phóng hơn, cũng như tăng các khoản chuyển nhượng khác. Mặc dù điều này hầu như không đánh dấu sự quay trở lại các chính sách của những năm 1980, nhưng nó là một bước đột phá mạnh mẽ với chính sách thắt lưng buộc bụng trong quá khứ. Dự luật Việc làm năm 1996 nhằm giảm thiểu tác động của tỷ lệ thay thế cao hơn bằng cách thắt chặt điều kiện hưởng BHXH và đưa ra giới hạn ba năm đối với các khoản trợ cấp, nhưng dự luật này đã bị bãi bỏ trước khi có hiệu lực. Luật thay thế nó đã loại bỏ giới hạn ba năm và giữ lại tỷ lệ thay thế cao hơn. Nó đã tăng thời gian đủ điều kiện để đủ điều kiện tham gia SI, nhưng chỉ từ các khoản đóng góp năm tháng lên sáu, thay vì từ năm lên chín như đề xuất ban đầu. 39

Gây tranh cãi hơn nhiều so với việc tăng tỷ lệ thay thế là nỗ lực của chính phủ nhằm chuyển phần lớn chi phí của thời gian ngắn hạn cho người sử dụng lao động. Từ tháng 1 năm 1997, người sử dụng lao động được giao trách nhiệm trả lương ốm đau trong bốn tuần đầu tiên. Điều này vẫn còn khá ngắn theo tiêu chuẩn quốc tế, nhưng nó đã gây ra sự phản đối nghiêm trọng từ các nhà tuyển dụng. 40 Nó cũng có những hậu quả hoàn toàn không lường trước đối với quan hệ lao động. Theo thỏa ước tập thể, từ lâu người sử dụng lao động đã trả 10% tiền lương cho người lao động kể từ ngày thứ 15 họ vắng mặt. Khi Đạo luật trả lương ốm đau bắt buộc người sử dụng lao động phải trả 75% trong tuần thứ ba và thứ tư vắng mặt, họ đã gộp khoản thanh toán 10% này vào tổng số 75%. Các công đoàn đã thách thức điều này trước Ban Trọng tài và Tòa án Lao động. Cả hai tìm thấy cho các nhà tuyển dụng. Chính phủ đã tin rằng người sử dụng lao động sẽ trả 75% cộng với bất kỳ điều gì đến hạn theo thỏa thuận tập thể, như đã xảy ra trong quá khứ khi trách nhiệm của người sử dụng lao động được mở rộng. Tuy nhiên, từ ngữ của luật mới được cho là tương ứng hơn với cách giải thích của người sử dụng lao động, dẫn đến tỷ lệ thay thế hiệu quả giảm mà chính phủ không mong đợi.

Phản ứng của chính phủ là đề xuất điều chỉnh luật pháp để đạt được kết quả mà nó đã dự kiến từ lâu. SAF bác bỏ yêu cầu này, nhấn mạnh rằng người sử dụng lao động không đủ khả năng trả 75% tiền lương trong 28 ngày. Các công đoàn ủng hộ SAF. Các công đoàn chưa bao giờ ủng hộ thời gian trả lương ốm đau kéo dài do người sử dụng lao động tài trợ; họ sợ bị phân biệt đối xử trong tuyển dụng và lập luận rằng khả năng tiếp cận phục hồi chức năng và đào tạo lại của một người không nên phụ thuộc vào người sử dụng lao động của họ. Các công đoàn sợ rằng áp đặt gánh nặng như vậy lên người sử dụng lao động sẽ làm phức tạp thêm thương lượng tập thể về các vấn đề khác. Dưới áp lực của cả công đoàn và tổ chức của người sử dụng lao động, chính phủ đã bỏ đề xuất sửa đổi và đảo ngược cả việc cắt giảm thuế biên chế và gia hạn các khoản thanh toán của người sử dụng lao động. Điều này đã tái lập một cách hiệu quả vị trí trước năm 1997, ngoài thực tế là tỷ lệ thay thế đã được nâng lên 80% trong thời gian đó.

Chế độ BHXH thậm chí còn hào phóng hơn vào tháng 1 năm 1998, khi chính phủ thay đổi chính sách cho phép bồi thường bổ sung theo thỏa thuận tập thể sau 90 ngày nghỉ ốm, điều không được phép kể từ đầu năm 1991. Chính phủ chấp nhận quan điểm này. rằng chính sách trước đó đã phân biệt đối xử với các bảo hiểm được thỏa thuận chung thay vì bảo hiểm tư nhân. Sau khi thay đổi, cả công nhân cổ xanh trong khu vực tư nhân và công nhân cổ trắng thành phố đã thương lượng các khoản trợ cấp bổ sung bằng 10% tiền lương trước khi ốm đau cho các ngày từ 91 đến 360. 41 Một đánh giá gần đây cho thấy rằng sự thay đổi này đã làm tăng thời gian trung bình của các đợt ốm kéo dài hơn 90 ngày lên 4,7 ngày. 42

Mặc dù việc điều chỉnh tỷ lệ thay thế và thời hạn trợ cấp tương đối đơn giản và việc thực hiện các biện pháp đó ít nhiều mang tính tự động, nhưng nó cũng cực kỳ không được ưa chuộng. Có một sự đồng thuận mạnh mẽ rằng tỷ lệ thay thế nên hào phóng và vấn đề rủi ro đạo đức có thể được giải quyết bằng cách sàng lọc chặt chẽ hơn, điều này sẽ hạn chế khả năng tiếp cận lợi ích của những người có nhu cầu thực sự và bằng các biện pháp phục hồi và kích hoạt lại hiệu quả hơn. Năm 1995, chính phủ đã thông qua một bộ quy tắc chặt chẽ hơn nhiều về chứng chỉ bác sĩ. Tuy nhiên, các đánh giá sau đó cho thấy việc triển khai rất chắp vá.

Điều này một phần phản ánh áp lực thời gian đối với các bác sĩ và quan chức, nhưng các yếu tố khác cũng ảnh hưởng đến công việc. Đầu tiên, nhiều bác sĩ nhận thấy các quy tắc quá nghiêm ngặt và không linh hoạt, do đó phần lớn đã bỏ qua chúng. Nhiều, nếu không muốn nói là hầu hết, các bác sĩ gia đình trong mọi trường hợp đều miễn cưỡng từ chối giấy báo bệnh cho bệnh nhân của họ, một phần vì họ sợ phải chịu trách nhiệm nếu bệnh trở nên nghiêm trọng một cách bất ngờ và một phần vì họ có mọi động cơ để làm hài lòng những bệnh nhân có thể đã từng bị bệnh. với họ trong nhiều năm. Thứ hai, các chính trị gia địa phương được bầu trực tiếp tham gia quản lý hệ thống thông qua các văn phòng bảo hiểm xã hội địa phương, và họ miễn cưỡng chấp nhận sự mất lòng dân bằng cách từ chối các khoản trợ cấp. Những động cơ hơi ngược đời liên quan ở đây phản ánh thực tế là hệ thống SI được tài trợ từ trung ương nhưng được quản lý tại địa phương, và chính quyền địa phương có ít động cơ để lo lắng về những tác động tài chính trong các quyết định của họ. 43

Một đánh giá sâu hơn của chính phủ cũng cho thấy rằng những cải cách năm 1992 nhằm tăng trách nhiệm giám sát và phục hồi của người sử dụng lao động đã không được thực hiện. Người sử dụng lao động nói chung không nhận thức được trách nhiệm của họ và thường không điều tra các nhu cầu phục hồi chức năng của nhân viên. Ủy ban nhận thấy các văn phòng bảo hiểm xã hội đã không nhắc nhở người sử dụng lao động về nhiệm vụ của họ. 44 Nói tóm lại, những nỗ lực sử dụng các biện pháp sàng lọc và kích hoạt tốt hơn đã đạt được rất ít.

Đảo ngược tiến độ

Một lý do khiến việc nới lỏng dần dần các cải cách SI trước đó tỏ ra khó cưỡng lại vào cuối những năm 1990 là do cải cách chủ yếu được trình bày như một biện pháp tài chính tạm thời. Mặc dù nhiều nhà kinh tế tranh luận về trường hợp cải cách xét về hiệu suất thị trường lao động và khuyến khích việc làm, nhưng có rất ít nỗ lực thuyết phục cử tri cải cách về mặt này, và các công đoàn tiếp tục chống lại lập luận này. Hơn nữa, trong một thời gian, vấn đề nghỉ ốm dường như đã mất đi nhiều tính cấp bách trước đây. Khi tỷ lệ vắng mặt bắt đầu tăng vào cuối thập kỷ, ban đầu nó được xem như một phản ứng đối với thị trường lao động thắt chặt và có lẽ là một phần đảo ngược xu hướng. Mối quan tâm chỉ thực sự bắt đầu gia tăng vào đầu những năm 2000, khi rõ ràng là tình trạng vắng mặt đang gia tăng nhiều hơn dự đoán của chính quyền. Hơn nữa, sự gia tăng chủ yếu được thúc đẩy bởi sự gia tăng rõ rệt về số lượng người ốm dài hạn. Đến năm 2002, khoảng 6,8% lực lượng lao động được trả lương ốm đau vào bất kỳ thời điểm nào, không tính những người được trả lương phục hồi chức năng hoặc trả bảo hiểm tai nạn lao động, và hơn một nửa số người vắng mặt vì ốm đau đã nghỉ việc hơn một năm. Số người vắng mặt từ 30 ngày trở lên do thương tích hoặc bệnh tật đã tăng gấp đôi trong 5 năm, trong khi các khoản thanh toán trợ cấp BHXH tăng 170% theo giá trị thực. 45

Những phát triển này đã thúc đẩy nhiều cuộc tranh luận. Ban đầu, chính phủ lập luận rằng điều kiện làm việc là nguyên nhân chính dẫn đến sự gia tăng các đợt ốm dài hạn. Tuy nhiên, quan điểm này khó phù hợp với các chỉ số về tình trạng sức khỏe của nhân viên và phần lớn sự tăng trưởng là do căng thẳng, trầm cảm và các bệnh khó chẩn đoán khác. 46 Nhiều bằng chứng chỉ ra tầm quan trọng của những thay đổi chính sách trong và xung quanh hệ thống SI. Cả việc tăng tỷ lệ thay thế và giảm trách nhiệm của người sử dụng lao động đều làm tăng đáng kể xu hướng xin nghỉ ốm, một xu hướng dường như đã được củng cố bởi sự bảo đảm dựa trên thỏa thuận hào phóng hơn trong những trường hợp ốm đau kéo dài. 47 Tương tác với các bảo hiểm xã hội khác dường như cũng đóng một vai trò:

•           Hệ thống lương hưu mới giảm tỷ lệ chi trả theo tính toán nếu nghỉ hưu sớm, nhưng điều này không ảnh hưởng đến những người rời khỏi lực lượng lao động hưởng trợ cấp BHXH hoặc khuyết tật; khuyến khích thực hiện con đường này để rời khỏi lực lượng lao động đã được củng cố hơn nữa bằng quyết định bổ sung khoản đóng góp lương hưu tuổi già vào tất cả các phúc lợi từ năm 1999 trở đi. 48

•           SI được ưa chuộng hơn UI đối với nhiều người lao động. Mức trần cho cái trước là 115% mức lương trung bình của công nhân sản xuất, so với 90% cho cái thứ hai, 49 và các khoản bổ sung dựa trên thỏa thuận đảm bảo rằng nhiều công nhân có tỷ lệ thay thế theo SI tốt hơn so với UI. 50 Không giống như SI, UI vẫn phải chờ đợi (năm ngày) và bị giới hạn thời gian. Do đó, các yêu cầu của SI thể hiện xu hướng tăng lên khi thời hạn trợ cấp thất nghiệp đến gần. 51

• Cho đến năm 1997, người lao động trên 60 tuổi có thể được cấp bảo hiểm tàn tật (DI) vì lý do thị trường lao động kết hợp với các yếu tố sức khỏe. 52 Các yêu cầu về y tế và yêu cầu thay đổi nơi cư trú hoặc nghề nghiệp không quá nghiêm ngặt và không có yêu cầu tham gia các chương trình phục hồi chức năng hoặc đào tạo lại. Từ năm 1997, con đường dẫn đến BHTG này đã kết thúc, dẫn đến sự chuyển hướng đáng kể của người lao động lớn tuổi sang BHTN hoặc BHXH, đặc biệt là BHTN. Chuyển đổi từ việc làm sang SI đang gia tăng đối với mọi nhóm tuổi, nhưng dòng lao động lớn tuổi gia tăng rõ rệt vào thời điểm cải cách BHTG. 53

Đến đầu những năm 2000, cải cách SI đã trở lại chương trình nghị sự của chính phủ, nhưng các đối tác xã hội tiếp tục chống lại sự thay đổi cơ bản. Một ủy ban của chính phủ vào tháng 8 năm 2000 đã đề xuất kéo dài thời gian chịu trách nhiệm của người sử dụng lao động từ 14 lên 60 ngày và yêu cầu người sử dụng lao động đồng thanh toán trong suốt thời gian ốm đau nhằm nỗ lực tăng cường các biện pháp khuyến khích cải thiện sức khỏe của người lao động. Đổi lại, ủy ban đề xuất giảm đóng góp của người sử dụng lao động vào hệ thống SI và giới hạn thời gian SI được bảo hiểm trong một năm. Những đề xuất này vấp phải sự phản đối mạnh mẽ từ người sử dụng lao động cũng như tổ chức lao động và hầu hết đều bị chặn lại. 54 Cả công đoàn và người sử dụng lao động vẫn phản đối truyền thống của họ đối với việc kéo dài tiền lương ốm đau do người sử dụng lao động tài trợ, và các công đoàn phản đối mạnh mẽ giới hạn một năm. Ngoài ra, những người chỉ trích lưu ý rằng sự gia tăng các trường hợp ốm đau dài hạn tập trung ở các thành phố tự trị và một số bộ phận khác của khu vực công, nơi việc tăng trách nhiệm trả lương ốm đau của người sử dụng lao động sẽ không có tác dụng khuyến khích giống như trong khu vực tư nhân.

Trong mọi trường hợp, chính trị của SI đã thay đổi trong thập kỷ. Đầu tiên, sự đồng cảm của công chúng dường như lớn hơn nhiều đối với những người ốm lâu năm; đã có sự chấp nhận rộng rãi về thực tế rằng rất nhiều lần vắng mặt ngắn hạn trong quá khứ là không chính đáng, nhưng có rất ít sự ủng hộ đối với việc cắt trợ cấp cho những người mắc bệnh dài ngày. Thứ hai, những người ốm dài hạn đặt ra nhiều vấn đề khác nhau cho người sử dụng lao động: trong khi những lần nghỉ ốm dài hạn thường xuyên gây khó chịu, thì những lần nghỉ ốm dài ngày có xu hướng ít gây ảnh hưởng hơn, đặc biệt là đối với các công ty lớn, vì những người nghỉ ốm dài hạn phần lớn trở thành mối quan tâm của bảo hiểm xã hội các văn phòng, gần như thể chúng đã bị dư thừa. Sau hai tuần đầu tiên của đợt ốm đau, chi phí mà người sử dụng lao động phải trả đã giảm mạnh, từ 106% tổng lương 55 xuống còn không quá 13,3% - thấp hơn trong trường hợp nhân viên không được hưởng trợ cấp thêm trong thời gian dài thuật ngữ. 56

Phần kết luận

Có một số yếu tố giải thích tại sao tiến trình cải cách sau năm 1991 không ổn định hơn hoặc bền vững hơn. Đầu tiên, mặc dù nhiều chuyên gia đã nhận thức được những động cơ sai trái do hệ thống SI tạo ra, nhưng những cải cách ban đầu chủ yếu được biện minh bằng các lợi ích tài chính của chúng. Cơ sở lý luận về thị trường lao động cho cải cách chưa bao giờ được chấp nhận trong mọi giới chính trị. Do đó, khi tình hình tài chính được cải thiện, thật khó để cưỡng lại áp lực khôi phục một số cắt giảm trong quá khứ. Tuy nhiên, việc đưa ra trường hợp thay đổi trên cơ sở cấu trúc sẽ đặt ra câu hỏi về món hời lớn hơn nằm trong nhiều cải cách của Thụy Điển, theo đó việc duy trì bảo trợ xã hội khá hào phóng là “cái giá” mà các chính phủ phải trả để chấp nhận mở cửa thương mại và tự do hóa thị trường sản phẩm. Thứ hai, không có bên nào được lợi rõ ràng từ cải cách SI, bởi vì lợi ích của việc tăng nguồn cung lao động vẫn chưa được công chúng hiểu rõ. Người lao động được kích hoạt do những thay đổi trong SI cuối cùng có thể khá giả hơn về mặt tài chính, nhưng họ không nhất thiết phải hoan nghênh áp lực quay trở lại làm việc ngày càng tăng; dễ hiểu là các công đoàn đã cam kết mang lại những lợi ích hào phóng và khả năng đủ điều kiện tương đối dễ dàng; và những người sử dụng lao động nhận thấy các khoản bảo hiểm xã hội hào phóng là một cách hữu ích để tăng tính linh hoạt trong nội bộ của chính họ. Hơn nữa, sự hào phóng của hệ thống, kết hợp với hệ thống phúc lợi bổ sung và thực tế là hệ thống này không tách rời khỏi ngân sách nhà nước, đã cho phép cả hai đối tác xã hội chuyển cho nhà nước một phần chi phí chung của họ. các thỏa thuận. Thứ ba, khi bản chất của vấn đề thay đổi theo hướng ốm đau kéo dài, việc giải quyết vấn đề rủi ro đạo đức mà không trừng phạt những người mắc bệnh nặng ngày càng trở nên khó khăn hơn - các bác sĩ và quan chức tỏ ra đặc biệt miễn cưỡng áp dụng kiểu sàng lọc khắt khe vốn có ý kèm theo. cam kết tỷ lệ thay thế rất cao. Cuối cùng, việc không phối hợp cải cách nhiều loại bảo hiểm xã hội có nghĩa là những thay đổi đối với các chương trình khác đã gây ra những hậu quả không mong muốn đối với SI.

Tuy nhiên, vấn đề nghỉ ốm vẫn còn quá lớn để có thể bỏ qua, và các cuộc tranh luận về cải cách mới vào đầu những năm 2000 cuối cùng đã không chứng tỏ là không có kết quả. Sau cuộc bầu cử năm 2002, chính phủ SAP đã quay trở lại vấn đề này với một gói biện pháp quan trọng nhằm giảm một nửa số người nghỉ ốm vào năm 2008.57 Bằng chứng cho đến nay cho thấy những cải cách này đã có tác dụng đáng kể: tỷ lệ ốm đau sự vắng mặt đã giảm khoảng 40% từ năm 2002 đến 2007, mặc dù thị trường lao động được cải thiện. Điều này dường như là kết quả chủ yếu của những thay đổi trong hệ thống SI. 58 Hơn nữa, liên minh trung hữu mới đã đưa ra các biện pháp bổ sung của riêng mình vào năm 2008. Những cải cách gần đây có được rất nhiều từ những kinh nghiệm của thập kỷ trước: mặc dù bản chất ngoằn ngoèo của chính sách SI trong những năm 1990, đã có sự thay đổi dần dần trong sự đồng thuận chính trị từ cam kết hỗ trợ thu nhập thụ động sang cách tiếp cận nghĩa vụ chung được sử dụng đối với người thất nghiệp. Hơn nữa, việc hoạch định chính sách gần đây đã được cung cấp thông tin từ nguồn nghiên cứu phong phú được thực hiện về sự phát triển của SI trong những năm 1990.

ghi chú

Không có chính phủ Thụy Điển nào từ năm 1981 đến năm 2006 chiếm đa số trong Riksdag.

Xem OECD (2005) để biết chi tiết.

Xem Olsen (1999); và Kuhnle (2000) để biết tổng quan.

Cải cách lương hưu được thông qua vào năm 1998 đã thay thế hệ thống xác định lợi ích hiện tại bằng một chương trình đóng góp xác định. Trong quá trình này, Thụy Điển đã trở thành một trong những quốc gia tiên phong về hệ thống đóng góp được xác định danh nghĩa.

Các yêu cầu về tính đủ điều kiện đã được thắt chặt, giảm tỷ lệ thay thế và khôi phục thời gian chờ đợi.

Những thay đổi được thông qua vào năm 1991 và 1997 khiến việc sử dụng tình trạng khuyết tật như một hình thức điều chỉnh thị trường lao động trở nên khó khăn hơn khi không có cơ sở y tế thực sự.

               Phí cho một số dịch vụ y tế đã được giới thiệu.

               Xem OECD (1999:155-6) hoặc Kuhnle (2000) để biết tổng quan.

Kuhnle (2000). Tuy nhiên, ngay cả khi đó, chi tiêu của nó cho các mặt hàng này là cao nhất, ở mức 35,8% GDP.

           Kuhnle (2000:221).

           Xem OECD (1992) để biết chi tiết.

Cụ thể là Đảng Ôn hòa, Đảng Nhân dân Tự do, Đảng Trung tâm và Đảng Dân chủ Cơ đốc giáo.

Họ sáp nhập vào năm 2001 để thành lập Liên đoàn Doanh nghiệp Thụy Điển (SN).

Mức trung bình của Cộng đồng Châu Âu vào thời điểm đó là 30,4%; ở hầu hết các nền kinh tế châu Âu, gần một nửa số việc làm là ở các công ty có dưới 100 nhân viên. Xem Olsen (1996).

           Xem Olsen (1996); Kuhnle (2000).

           Xem Esping-Andersen (1990); và Hytti (2006).

Bergendorff (2003). Na Uy và Hà Lan là hai nền kinh tế khác có tỷ lệ nghỉ ốm biến động khá cao.

Chỉ có Vương quốc Anh, với tỷ lệ có việc làm là 47% đối với nam giới trong độ tuổi 60-64, gần bằng Thụy Điển (49%) và Na Uy (58%).

           Xem Bergendorff (2003); Rae (2005).

           Xem Rae (2005).

Trên chỉ số tổng hợp về sự hào phóng bồi thường của OECD, Thụy Điển năm 2003 đạt khoảng 130% mức trung bình của OECD, ngang bằng với Na Uy và cao hơn bất kỳ thành viên nào khác. Mặc dù chỉ số này không có sẵn trong những năm trước đó, nhưng Thụy Điển từ lâu đã nổi bật về sự hào phóng trong hệ thống SI của mình; xem OECD (1994:95-96).

Xem, ngoài những điều khác , Barmby et al . (1991, 1995); Drago và Gỗ (1992); Johansson và Palme (1996, 2002, 2005); Gilleskie (1998); Johansson và Brannas (1998); Larsson (2002); Andrén (2004, 2007); Bonato và Lusinyan (2004); Henrekson và Persson (2004); Skogman Thoursie (2004, 2005); Rae (2005); và Karlstrom et al. (2008).

Bergendorff (2003) tìm thấy mối quan hệ tương tự ở Hà Lan nhưng không phải ở nơi nào khác.

Những nhân viên có sức khỏe kém hơn có nhiều khả năng không có việc làm trong thời kỳ khó khăn và những người lao động lớn tuổi có nhiều khả năng bị sa thải trong thời kỳ suy thoái, đặc biệt nếu có con đường dẫn đến nghỉ hưu sớm cho những người sau này. Khi so sánh các chính sách đảm bảo thu nhập ở Thụy Điển và Phần Lan, Hytti (2006) nhận thấy rằng suy thoái kinh tế và sự phục hồi của những năm 1990 ít ảnh hưởng đến việc nhận trợ cấp ốm đau và tàn tật ở Phần Lan. Ở Thụy Điển, các đợt ốm đau ngắn hạn giảm mạnh trong thời kỳ suy thoái nhưng tỷ lệ thanh toán BHXH vượt quá 12 tháng (và trợ cấp tàn tật) tăng rõ rệt.

Mức trợ cấp nuôi con được tăng lên đối với trường hợp sinh con thứ ba trở lên, cũng như đối với các trường hợp sinh liền kề nhau về thời gian. Các yêu cầu về tính đủ điều kiện cho UI đã được nới lỏng, thời gian chờ đợi đã được bãi bỏ và tỷ lệ thay thế đã được nâng lên.

Bao gồm tự do hóa lĩnh vực tài chính và mở cửa một số lĩnh vực mạng lưới để cạnh tranh. Xem Olsen (1996) và Kuhnle (2000) về căng thẳng giữa SAP và LO.

Luật năm 1987 cũng thay đổi công thức tính trợ cấp theo cách giúp đỡ những người lao động làm việc theo giờ không thường xuyên, những người đã bị thiệt thòi theo chế độ cũ.

Đối với các ước tính kinh tế lượng tiếp theo về tác động của những thay đổi năm 1987, hãy xem Henrekson và Persson (2004), những người ước tính rằng việc bãi bỏ ngày chờ đợi đã dẫn đến số ngày nghỉ ốm trung bình tăng 10%; và Andrén (2004), người đã quan sát thấy rằng số lần nghỉ học 1 và 2 ngày, đặc biệt, đã tăng vọt sau khi bãi bỏ ngày chờ đợi. Tỷ lệ vắng mặt của nam giới tăng đáng kể vào hoặc xung quanh ngày sinh nhật hoặc các sự kiện thể thao lớn, một sự phát triển làm nổi bật vấn đề rủi ro đạo đức; xem Skogman Thoursie (2004, 2005).

           Henrekson và Persson (2004).

Skogman Thoursie (2004, 2005); Lindbeck và cộng sự . (2008). Về các thói quen và chuẩn mực nội sinh, xem Lindbeck (1995), người đã chứng minh làm thế nào một cú sốc kinh tế vĩ mô có thể đẩy nhanh quá trình xói mòn các chuẩn mực vốn có xu hướng hạn chế ảnh hưởng của các biện pháp khuyến khích nhà nước phúc lợi đối với hành vi cá nhân.

Lập luận làm cơ sở cho những thí nghiệm như vậy là các bác sĩ có thể đã quá thận trọng và ký hợp đồng với công nhân trong thời gian dài hơn mức mà công nhân sẽ làm nếu để họ tự làm. Trên thực tế, thời gian nghỉ ốm thậm chí còn lâu hơn đối với những người không được kiểm tra y tế. Xem Hesselius et al. (2005).

           Johansson và Palme (2002).

           Henrekson và Persson (2004).

           Johansson và Palme (2002).

           Tức là sau khi tính đến lợi ích nạp tiền.

           OECD (1992).

Tùy thuộc vào thời gian trong ngày, một người có thể mất ít nhất một ngày lương khi bắt đầu nghỉ ốm.

Việc giảm thiểu này có hiệu quả, bởi vì các chính sách tại chỗ đã ngăn cản các đối tác xã hội bù đắp tổn thất theo các thỏa ước tập thể.

           Xem OECD (1999).

Ví dụ, Đức yêu cầu tối đa 6 tuần, Áo tối đa 12 tuần và Thụy Sĩ tối đa 6 tháng. Ở Hà Lan, người sử dụng lao động phải chịu toàn bộ chi phí trong 28 tuần và ở Vương quốc Anh là một năm. Tuy nhiên, kinh nghiệm của Hà Lan và Vương quốc Anh trong thời gian rất dài cho thấy rằng tái bảo hiểm có thể làm giảm động cơ khuyến khích các công ty đầu tư vào phòng ngừa.

Không có khoản bổ sung nào như vậy được thương lượng cho nhân viên chính phủ trung ương hoặc nhân viên văn phòng trong khu vực tư nhân.

           Hesselius và Persson  (2007).

           Tình trạng này đã được khắc phục khi Cơ quan Bảo hiểm Xã hội được thành lập vào năm 2005.

           EIRO (1998).

           Bergendorff (2003).

           Đặc biệt, hãy xem Rae  (2005). Tuy nhiên, có một hiệu ứng nhân khẩu học khiêm tốn;

OECD (2002) ước tính rằng sự lão hóa của lực lượng lao động có thể làm tăng số người hưởng chế độ BHXH lên tới 12% vào năm 2008.

47.               Henrekson và Persson (2004); Hytta (2006).

48.               Xem Palme và Svensson (2003) và OECD (2005:82-83) để biết chi tiết.

49.               Xem Hytti (2006), người chỉ ra rằng cuộc suy thoái của những năm 1990 đã dẫn đến tỷ lệ thất nghiệp gia tăng mạnh hơn ở Phần Lan, nơi trợ cấp thất nghiệp tương đối hào phóng hơn ở Thụy Điển, nơi tỷ lệ thất nghiệp gia tăng ít hơn nhưng trợ cấp BHXH lại tăng. lớn hơn nhiều.

50.               Hytti (2006).

51.               Larsson (2002, 2004).

52.               Cho đến năm 1991, chỉ cần các điều kiện thị trường lao động là đủ, ngay cả khi không có bất kỳ bằng chứng nào về tình trạng sức khỏe kém hoặc khuyết tật.

53.               Karlstrom và cộng sự. (2008); và OECD (2003b).

54.               Đề xuất 60 ngày đã được giảm xuống còn 28 ngày và cuối cùng được thông qua trong ngân sách 2003/04 ở mức 21 ngày, nhưng giới hạn thời gian về thời hạn của SI đã bị loại bỏ. Từ tháng 1 năm 2005, người sử dụng lao động phải đóng góp bằng 12% tiền lương bắt đầu từ tuần thứ tư và tiếp tục trong suốt thời gian ốm đau.

55.               Tỷ lệ thay thế 80% cộng với 0,33 x 80% đóng góp an sinh xã hội cho nhân viên bị bệnh. Xem Hytti (2006).

56.               10% lợi ích bổ sung cộng với 0,33 x 10% đóng góp an sinh xã hội.

57.               Gói này bao gồm tăng cường quản lý chương trình, giảm tỷ lệ thay thế và điều chỉnh trợ cấp cho những người thất nghiệp báo ốm, thêm một tuần chịu trách nhiệm của người sử dụng lao động, trợ cấp cho những người sử dụng lao động nghỉ ốm dài hạn. Xem OECD (2003a, 2005) để biết chi tiết.

58.               OECD (2008).

Thư mục

Andrén, D. (2004), “Không bao giờ vào Chủ nhật: Ưu đãi Kinh tế và Nghỉ ốm ở

Thụy Điển”, Đại học Goteburg Tài liệu làm việc về Kinh tế số 136, ngày 31 tháng 8, www.handels.gu.se/epc/archive/00003831/01/gunwpe0136.pdf .

Andrén, D. (2007), “Vắng mặt dài hạn do ốm đau ở Thụy Điển: Mất bao lâu và điều gì xảy ra sau đó?”, Tạp chí Kinh tế Y tế Châu Âu 8:1, tháng 3.

Barmby, T., C. Orme và J. Treble (1991), “Sự vắng mặt của người lao động: Phân tích sử dụng dữ liệu vi mô”, Tạp chí kinh tế 101, số 405, tháng 3.

Barmby, T., C. Orme và J. Treble (1995), “Lịch sử vắng mặt của người lao động: Nghiên cứu dữ liệu theo bảng”, Kinh tế học lao động 2:1, tháng 3.

Bergendorff, S. (2003), “Không ốm đau ở châu Âu - Nghiên cứu so sánh”, Ủy ban Bảo hiểm xã hội quốc gia, Stockholm, 3 tháng 3, www.issa.int/pdf/anvers03/topic5 /2bergendorff.pdf .

Bonato, L. và L. Lusinyan (2004), “Work Absence in Europe”, IMF Working Paper 04/193, Washington, October, www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2004/ wp04193.pdf .

Drago, R. và M. Wooden (1992), “Các yếu tố quyết định sự vắng mặt của lao động: Các yếu tố kinh tế và chuẩn mực của nhóm làm việc giữa các quốc gia”, Đánh giá quan hệ lao động và công nghiệp 45:3, tháng 7.

EIRO (1998), “Ủy ban đề xuất làm rõ trách nhiệm của người sử dụng lao động đối với việc phục hồi nhân viên”, Đài quan sát quan hệ công nghiệp châu Âu, 28 tháng 10, www.eurofound.europa.eu/eiro/1998/10/feature/se9810114f.htm .

Esping-Andersen, G. (1990), Ba thế giới của chủ nghĩa tư bản phúc lợi , Polity Press, Cambridge.

Gilleskie, B. (1998), “Mô hình ngẫu nhiên động về sử dụng dịch vụ chăm sóc y tế và nghỉ làm”, Kinh tế lượng 66:1, tháng Giêng.

Henrekson, M. và M. Persson (2004), “Tác động đối với việc nghỉ ốm do những thay đổi trong hệ thống bảo hiểm ốm đau”, Tạp chí Kinh tế Lao động 22:1, tháng Giêng.

Hesselius, P., P. Johansson và L. Larsson (2005), “Theo dõi người yêu cầu bảo hiểm ốm đau: Bằng chứng từ một thí nghiệm xã hội”, IFAU Working Paper 2005:15, Viện đánh giá chính sách thị trường lao động, Uppsala, tháng 6, www.ifau .se/upload/ pdf/se/2005/wp05-15.pdf .

Hesselius, P. và M. Persson (2007), “Tác động lan tỏa và khuyến khích của bồi thường ốm đau bổ sung”, IFAU Working Paper 2007:16, Viện đánh giá chính sách thị trường lao động, Uppsala, tháng 6, www.ifau.se/upload /pdf/se/2007/wp07-16.pdf .

Hytti, H. (2006), “Tại sao người Thụy Điển ốm còn người Phần Lan thất nghiệp?”, Tạp chí Phúc lợi Xã hội Quốc tế , 15:2, tháng 4.

Johansson, P. và K. Brannas (1998), “Mô hình hộ gia đình khi vắng việc”, Kinh tế học ứng dụng 30:11, tháng 11.

Johansson, P. và M. Palme (1996), “Các biện pháp khuyến khích kinh tế có ảnh hưởng đến tình trạng nghỉ việc không? Bằng chứng thực nghiệm sử dụng dữ liệu vi mô của Thụy Điển”, Tạp chí Kinh tế Công cộng 59:2, tháng Hai.

Johansson, P. và M. Palme (2002), “Đánh giá tác động của chính sách công đối với tình trạng vắng mặt của người lao động”, Tạp chí Nguồn nhân lực 37:2, Mùa xuân.

Johansson, P. và M. Palme (2005), “Bảo hiểm rủi ro đạo đức và ốm đau”, Tạp chí Kinh tế Công cộng 89:9-10, tháng 9.

Kaiser, C. (1996), “Khuyến khích vắng mặt của nhân viên trong tình trạng phúc lợi: Hướng tới giải thích sự khác biệt giữa các quốc gia”, Tạp chí Kinh tế xã hội 25:1, tháng Giêng.

Karlstrom, A., M. Palme và I. Svensson (2008), “Tác động việc làm của các quy tắc chặt chẽ hơn về tính đủ điều kiện tham gia BHTG: Bằng chứng từ một thí nghiệm tự nhiên ở Thụy Điển”, Bài báo nghiên cứu về kinh tế của Đại học Stockholm số 2008:3 , 11 Tháng 4, www.ne.su.se/paper/wp08_03.pdf .

Kuhnle, S. (2000), “Nhà nước phúc lợi Scandinavia trong những năm 1990: Thách thức nhưng khả thi”, Chính trị Tây Âu 23:2, tháng 4.

Larsson, L. (2002), “Bệnh thất nghiệp? Tương tác giữa Bảo hiểm thất nghiệp và ốm đau ở Thụy Điển”, Đại học Uppsala, Khoa Kinh tế Tài liệu làm việc số 5, tháng 3, http://publications.uu.se/abstract.xsql?dbid=2225 .

Larsson, L. (2004), “Hài hòa bảo hiểm thất nghiệp và ốm đau: Tại sao (không)?” IFAU Working Paper 2004:8, Viện Đánh giá Chính sách Thị trường Lao động, Uppsala, tháng 6, www.ifau.se/upload/pdf/se/2004/wp04-08.pdf .

Lindbeck, A. (1995), “Sự không khuyến khích của Nhà nước phúc lợi với các thói quen và chuẩn mực nội sinh”, Tạp chí Kinh tế Scandinavi 97:4, tháng 12.

Lindbeck, A., M. Palme và M. Persson (2008), “Social Interaction and Sickness Absence”, CESifo Working Paper số 2215, tháng 2, www.cesifo-group.de/pls/ guestci/download/CESifo%20Working %20Papers%202008/CESifo%20Working%20P apers%20Month%202008/cesifo1_wp2215.pdf.

NIER (2005), Kinh tế Thụy Điển: Tháng 3 năm 2005 , Viện Nghiên cứu Kinh tế Quốc gia, Stockholm.

OECD (1992), Khảo sát kinh tế của OECD: Thụy Điển , OECD, Paris.

OECD (1994), Khảo sát kinh tế của OECD: Thụy Điển , OECD, Paris.

OECD (1995), Khảo sát kinh tế của OECD: Thụy Điển , OECD, Paris.

OECD (1999), Khảo sát kinh tế của OECD: Thụy Điển , OECD, Paris.

OECD (2001), Khảo sát kinh tế của OECD: Thụy Điển , OECD, Paris.

OECD (2003a), Chính sách về Người cao tuổi và Việc làm: Thụy Điển , OECD, Paris.

OECD (2003b), Biến khuyết tật thành khả năng: Chính sách thúc đẩy việc làm và đảm bảo thu nhập cho người khuyết tật , OECD, Paris.

OECD (2002), Khảo sát kinh tế của OECD: Thụy Điển , OECD, Paris.

OECD (2005), Khảo sát kinh tế của OECD: Thụy Điển , OECD, Paris.

OECD (2005), Khảo sát kinh tế của OECD: Thụy Điển , OECD, Paris.

Olsen, G. (1996), “Tái mô hình hóa Thụy Điển: Sự trỗi dậy và sụp đổ của thỏa hiệp trong nền kinh tế toàn cầu”, Các vấn đề xã hội 43:1, tháng Hai.

Olsen, G. (1999), “Rỗng một nửa hay Đầy một nửa? Nhà nước phúc lợi của Thụy Điển trong quá trình chuyển đổi”, Tạp chí Xã hội học và Nhân chủng học Canada , 36:2, tháng 5.

Palme, M. và I. Svensson (2003), “Con đường dẫn đến nghỉ hưu và các biện pháp khuyến khích khi về hưu ở Thụy Điển”, trong T. Andersen và P. Molander (eds), Alternatives for Welfare Policy: Coping with Internationalization and Demographic Change , Nhà xuất bản Đại học Cambridge , Cambridge.

Rae, D. (2005), “Làm thế nào để giảm số lần nghỉ ốm ở Thụy Điển: Bài học từ kinh nghiệm quốc tế”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 442, www.olis.oecd.org/olis/2005doc.nsf/linkto/ECO -WKP(2005)29 .

Skogman Thoursie, P. (2004), “Báo cáo ốm đau: Các sự kiện thể thao có dễ lây lan không?”, Tạp chí Kinh tế lượng ứng dụng 19:6, Số đặc biệt.

Skogman Thoursie, P. (2005), “Chúc mừng sinh nhật! Bạn được bảo hiểm: Sự khác biệt về sắc tộc trong công việc giữa lao động nữ và nam”, FIEF Tài liệu làm việc số 203, Stockholm, http://swopec.hhs.se/fiefwp/papers/WP203.pdf .

Chương 16

Hoa Kỳ: Cải cách phúc lợi năm 1996

Đạo luật Hòa giải Cơ hội Làm việc và Trách nhiệm Cá nhân năm 1996 (PRWORA) đã đưa ra một cuộc đại tu toàn bộ các chương trình trợ cấp xã hội lớn của Hoa Kỳ, trong nỗ lực giảm bớt sự cản trở trong công việc đối với những người nhận trợ cấp và cải thiện khả năng tiếp cận đào tạo, chăm sóc trẻ em và bảo hiểm y tế cho những người chuyển đổi sang chế độ làm việc. công việc. Quyền được hỗ trợ hiện tại của liên bang đã bị chấm dứt và chính phủ liên bang chỉ giữ trách nhiệm thiết lập các nguyên tắc chung liên quan đến việc cung cấp phúc lợi. Trách nhiệm áp dụng các nguyên tắc này và thực hiện các chương trình được chuyển giao cho các tiểu bang. Các nguyên tắc được ghi trong dự luật bao gồm:

• không ai có thể nhận trợ cấp phúc lợi bằng tiền mặt trong tổng cộng hơn 5 năm trong suốt cuộc đời của mình (mặc dù trong những trường hợp ngoại lệ, tiền có thể được cung cấp từ các nguồn phi phúc lợi);

• không ai có thể nhận trợ cấp phúc lợi trong hơn hai năm liên tục (mặc dù các lợi ích khác, chẳng hạn như việc làm được trợ cấp, được cho phép sau khi hai năm trôi qua).

PRWORA để cho các bang có toàn quyền quyết định trong việc đưa ra các ngoại lệ cho những người không đủ tiêu chuẩn trên cơ sở các quy tắc hai hoặc năm năm, nhưng nó cũng bao gồm các hình phạt đối với các bang không chuyển đủ số người nhận phúc lợi vào “các hoạt động làm việc”. Luật này đã tăng tài trợ cho dịch vụ chăm sóc trẻ em thêm 4 tỷ đô la Mỹ trong bảy năm. 1 Mặc dù có nhiều tranh cãi về các điều khoản cụ thể khác nhau, nhưng cách tiếp cận tổng thể mà PRWORA áp dụng phản ánh sự đồng thuận mới nổi về nhu cầu cải cách phúc lợi nhằm tăng cường khuyến khích việc làm đồng thời cung cấp nhiều hỗ trợ hơn cho những người đang trong quá trình chuyển đổi trở lại làm việc. Sự tồn tại của sự đồng thuận này là một yếu tố quan trọng giúp cải cách có thể thực hiện được.

Cải cách phúc lợi là một vấn đề rất khó giải quyết, đặc biệt là trong năm bầu cử, và luật này chỉ được thông qua khi Quốc hội của Đảng Cộng hòa và Tổng thống của Đảng Dân chủ đạt được thỏa thuận sau hai lần phủ quyết của tổng thống trước đó. Trong số các yếu tố tạo thuận lợi cho việc thông qua nó là:

•            Sự không hài lòng lan rộng với hiện trạng. Gia tăng cuộn phúc lợi, ngày càng có nhiều bằng chứng về sự xuất hiện của một tầng lớp đáng kể gồm những người phụ thuộc vào phúc lợi dài hạn và nhận thức rộng rãi rằng các chương trình phúc lợi cơ bản của Hoa Kỳ được thiết kế tồi hoặc để chống lại đói nghèo hoặc thúc đẩy tái gia nhập thị trường lao động có nghĩa là đã có sự đồng thuận rộng rãi về sự cần thiết phải cải cách. Hầu như không ai muốn bảo vệ hiện trạng .

•            Sự đồng thuận rộng rãi về một số yếu tố của cuộc cải cách . Trong khi một số yếu tố của cải cách gây ra tranh cãi gay gắt, đã có sự đồng thuận rộng rãi về một số nguyên tắc cơ bản. Nhìn chung, người ta chấp nhận rằng một người trưởng thành được đánh giá là có khả năng làm việc sẽ không thể nhận hỗ trợ vô thời hạn nếu không làm việc và việc giúp những người nhận hỗ trợ trở lại lực lượng lao động sẽ cần chú trọng nhiều hơn vào giáo dục, đào tạo, chăm sóc trẻ em và các hình thức hỗ trợ khác để tạo điều kiện chuyển đổi từ phúc lợi. làm việc. Việc thương lượng khó khăn liên quan đến các chi tiết cụ thể về cách đưa những nguyên tắc này vào thực tế.

•           Tính toán bầu cử . Cải cách phúc lợi được cử tri phổ biến rộng rãi và Tổng thống Bill Clinton muốn thực hiện tốt cam kết trong chiến dịch tranh cử năm 1992 của mình là “chấm dứt phúc lợi như chúng ta biết” trước cuộc tổng tuyển cử năm 1996. Một số thành viên cấp cao của Đảng Cộng hòa lập luận chống lại việc thỏa hiệp với cải cách phúc lợi nhằm ngăn cản chiến thắng của ông trong một vấn đề quan trọng như vậy và sử dụng nó để chống lại ông trong chiến dịch tranh cử. Tuy nhiên, đa số quốc hội của Đảng Cộng hòa được bầu vào năm 1994 cũng phải chịu áp lực phải thực hiện những lời hứa trong chiến dịch tranh cử của mình, bao gồm cả cải cách phúc lợi. Do đó, cả hai bên đều nhằm mục đích trình bày cải cách với cử tri như thành tích của chính họ.

•           Hoạt động của chính quyền các bang . Chính quyền các bang đã thử nghiệm cải cách phúc lợi và mong muốn hỗ trợ một cuộc cải cách cấp liên bang sẽ mang lại cho họ sự linh hoạt hơn trong việc điều hành các chương trình phúc lợi và các quỹ liên bang “trời cho” đáng kể. Do đó, các thống đốc của cả hai đảng có xu hướng ủng hộ cải cách và họ đóng vai trò quan trọng trong việc tìm kiếm những thỏa hiệp cần thiết để đưa Quốc hội và Nhà Trắng xích lại gần nhau. Sự tham gia của họ đã giúp cả chính quyền và đảng viên Đảng Dân chủ trong Quốc hội dễ dàng chấp nhận một dự luật phản ánh phần lớn quan điểm của đa số đảng Cộng hòa.

•           Thỏa hiệp với những lợi ích có khả năng cản trở cải cách . Trong khi chương trình Phiếu thực phẩm bị cắt giảm, nỗ lực chấm dứt chương trình này với tư cách là quyền lợi của liên bang và chuyển nó cho các bang dưới dạng trợ cấp theo khối đã bị nhóm vận động hành lang nông nghiệp cản trở, trong khi các đề xuất đưa Medicaid vào cuộc cải cách được thành lập do sự phản đối của chính quyền các bang. ngành chăm sóc sức khỏe và “hành lang xám” - mặc dù Medicaid được thành lập để cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe cho những người có thu nhập thấp, nhưng phần lớn chi tiêu của Medicaid là dành cho việc chăm sóc dài hạn cho người cao tuổi.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Rất ít nhà quan sát vào đầu năm 1996 mong đợi một cuộc cải cách phúc lợi lớn vào năm đó. Ngay cả một chính quyền có đảng kiểm soát Quốc hội cũng có thể gặp khó khăn trong việc giành được sự thông qua các chính sách của mình - như thực tế đã xảy ra vào năm 1993-1994, khi đảng Dân chủ kiểm soát cả Quốc hội và Nhà Trắng. Đến năm 1996, tình hình còn phức tạp hơn vì Đảng Cộng hòa đã nắm quyền kiểm soát cả hai viện của Quốc hội một năm trước đó và đã bắt đầu thúc đẩy một chương trình nghị sự lập pháp đầy tham vọng và có phạm vi rộng bao gồm cả cải cách phúc lợi. Mặc dù có một số điểm trùng lặp giữa cách tiếp cận vấn đề của chính quyền Dân chủ và cách tiếp cận của các đảng viên Cộng hòa trong quốc hội, nhưng đảng Cộng hòa có quan điểm cứng rắn hơn đối với một số vấn đề và cách tiếp cận của cuộc bầu cử năm 1996 đã khuyến khích cả hai bên nêu bật những khác biệt đảng phái và tránh những thỏa hiệp có thể làm phật lòng những người ủng hộ họ. Nhiều người trong cả hai đảng muốn giữ vấn đề chưa được giải quyết để sử dụng nó trong chiến dịch bầu cử.

PRWORA đã được thông qua và thực hiện trong bối cảnh tăng trưởng kéo dài. Cả thất nghiệp và nghèo đói đều đã giảm (Bảng 16.1), cũng như các cuộn phúc lợi: trong giai đoạn 1995-96, số người nhận phúc lợi đã giảm 11,1% so với mức cao nhất năm 1994. Sự suy giảm này phản ánh tỷ lệ thất nghiệp giảm, các thử nghiệm cấp tiểu bang với cải cách phúc lợi, được thực hiện theo sự miễn trừ của liên bang, tác động của Tín dụng thuế thu nhập kiếm được (EITC) và tăng chi tiêu công cho chăm sóc trẻ em. 2 Nhìn chung, tăng trưởng thu nhập của các nhóm hộ gia đình có con thuộc nhóm thấp hơn trong giai đoạn 1992-96 là tương đối mạnh, với thu nhập của các bà mẹ đơn thân ở ba nhóm có thu nhập thấp nhất tăng khoảng 20% do tỷ lệ có việc làm của họ tăng lên. 3 Tuy nhiên, những xu hướng thuận lợi này - tất nhiên là đã làm cho cải cách phúc lợi dễ thực hiện hơn nhiều - không làm giảm bớt tính cấp bách về vấn đề này. Cuộc tranh luận về cải cách bị ảnh hưởng nặng nề bởi sự gia tăng trong danh sách phúc lợi trong giai đoạn 1989-94. Đến đầu năm 1996, rõ ràng là mọi thứ đang được cải thiện nhưng không phải sự cải thiện đó đánh dấu một sự thay đổi trong xu hướng.

Bảng 16.1. Các chỉ số kinh tế và xã hội, 1989-96

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Tăng trưởng GDP thực tế (%)

3.4

1.2

-0,9

2.7

2.3

3,5

2.0

2,8

Tỷ lệ thất nghiệp

5.3

5.6

6,8

7,5

6,9

6.1

5.6

5.1

Tỷ lệ hộ nghèo

13,0

13,5

14.2

14,8

15.1

14,5

13,8

13.7

Người nhận AFDC (triệu người)

10.9

11,5

12.6

13.6

14.1

14.2

13.7

12.6

Cân đối tài khóa (% GDP)

-2,8

-3,9

-4,5

-4,7

-3,9

-2,9

-2.2

-1,4

Tổng nợ ròng của chính phủ (% GDP)

44.1

45.2

48,9

52,4

54,9

54,5

53,7

52,9

Nguồn : Cơ sở dữ liệu các chỉ số chính của OECD, ASPE (1998); Cục điều tra dân số Hoa Kỳ.

Thâm hụt liên bang đã giảm dần kể từ năm 1992, do tăng thuế, giảm chi tiêu cơ cấu và tăng cơ sở thuế, và kết quả tài chính luôn tốt hơn so với dự báo của chính quyền Clinton hoặc các nhà quan sát bên ngoài. Tuy nhiên, giảm thâm hụt vẫn là ưu tiên của cả Quốc hội và Nhà Trắng. Quyết tâm của Đảng Cộng hòa nhằm đạt được khoản tiết kiệm đáng kể thông qua cải cách phúc lợi, nhằm đáp ứng các mục tiêu giảm thâm hụt của họ trong khi vẫn thúc đẩy việc cắt giảm thuế mà họ đã hứa trong cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ năm 1994, có nghĩa là những cân nhắc về tài chính đã ảnh hưởng mạnh mẽ đến cách tiếp cận cải cách của họ. .

Diễn viên và sở thích

Trong hai năm đầu tiên của nhiệm kỳ tổng thống Clinton, chính sách phúc lợi phần lớn nằm trong tay Bộ Y tế và Dịch vụ Nhân sinh (HHS), bộ phận chịu trách nhiệm chuẩn bị luật cải cách mà chính quyền hy vọng sẽ thông qua Quốc hội Đảng Dân chủ khi đó. Sau khi Đảng Cộng hòa nắm quyền kiểm soát Quốc hội vào tháng 1 năm 1995, HHS phần lớn bị gạt sang một bên và quá trình này tập trung vào sự tương tác giữa Nhà Trắng của Đảng Dân chủ và phe đa số trong Quốc hội của Đảng Cộng hòa. Thật vậy, HHS trong một số trường hợp đã cố gắng không thành công trong việc ngăn cản Nhà Trắng thực hiện một số thỏa hiệp mà họ đã đạt được với các đảng viên Cộng hòa trong quốc hội. 4 Khả năng điều động của chính quyền bị ảnh hưởng bởi những thay đổi dài hạn trong cuộc họp kín của quốc hội đảng Dân chủ do sự thay đổi dân số mang lại, cùng với việc tái phân chia khu vực của quốc hội. 5 Những người nhận phúc lợi có xu hướng tập trung nhiều ở các trung tâm đô thị lớn, và đến giữa những năm 1990, tỷ lệ nghị sĩ đại diện cho các quận chủ yếu là thành thị đã giảm trong nhiều thập kỷ - giảm từ khoảng 1/4 năm 1982 xuống còn khoảng 17% vào những năm 1990. Số lượng các huyện chủ yếu là ngoại thành đã tăng từ 29 lên 48% so với cùng kỳ. 6 Nhìn chung, xu hướng này ủng hộ các đảng viên Đảng Cộng hòa và Đảng Dân chủ trung dung, những người ít lo lắng hơn trong việc bảo vệ các chương trình phúc lợi. Nhiều đảng viên Đảng Dân chủ đã sẵn sàng chấp nhận cải cách phúc lợi, lập luận rằng cả hiện trạng đang thất bại và cải cách đó sẽ giúp đảng Dân chủ rũ bỏ hình ảnh là một đảng “thuế và chi tiêu” “mềm mỏng” về phúc lợi.

Các diễn viên chính trị quan trọng khác là thống đốc bang. Tất cả các chương trình có vấn đề đều do các bang quản lý và hầu hết cũng được nhà nước tài trợ. Nhìn chung, các bang muốn linh hoạt hơn trong việc điều hành các chương trình trợ cấp xã hội, và đến đầu năm 1996, các thống đốc bang bắt đầu tập hợp lại xung quanh một gói đề xuất sẽ mang lại cho họ điều đó.

Những người có khả năng bị ảnh hưởng trực tiếp nhất bởi cuộc cải cách - những người nhận chuyển giao - không có tổ chức và ít có khả năng bỏ phiếu hơn những công dân bình thường, vì vậy lợi ích của họ có xu hướng được đại diện bởi các nhóm vận động cho quyền phúc lợi và các tổ chức tư vấn tham gia chính trị. Mặc dù một số trong số này nhận được sự tôn trọng đáng kể ở cả hai đảng, nhưng nguồn lực của họ bị hạn chế, cũng như khả năng huy động sự ủng hộ của cơ sở hoặc thu hút các lợi ích mạnh mẽ hơn với tư cách là đồng minh trong việc vận động hành lang tại Quốc hội, và định hướng chung của họ đối với Đảng Dân chủ đã làm giảm đáng kể ảnh hưởng của họ sau Đảng Cộng hòa. nắm quyền kiểm soát Quốc hội vào năm 1994. 7 Đảng Cộng hòa có xu hướng tìm đến các viện bảo thủ hơn để thu thập ý kiến và hỗ trợ. Các hành lang kinh doanh cũng ủng hộ cải cách phúc lợi, coi đó là một phương tiện để tăng nguồn cung lao động trong một thị trường lao động thắt chặt. 8 Tuy nhiên, có rất ít hoạt động vận động hành lang tích cực của các nhóm doanh nghiệp, ngoài việc huy động một số nhóm vận động hành lang theo ngành chống lại các yếu tố của cuộc cải cách mà họ cho là có mối đe dọa. 9

lịch sử vấn đề

Vào đầu những năm 1990, mạng lưới an sinh xã hội của Hoa Kỳ bao gồm một loạt các chương trình đã được thử nghiệm để cung cấp hỗ trợ hạn chế cho các gia đình có thu nhập rất thấp, đặc biệt là những gia đình có con (Hộp 16.1). Quản lý và tài trợ chung giữa liên bang và tiểu bang có nghĩa là các chương trình này thường liên quan đến sự kết hợp phức tạp giữa các yêu cầu của liên bang và các lựa chọn của tiểu bang. Đến năm 1994, chi tiêu cho các chương trình phúc lợi quan trọng nhất chiếm khoảng 3,3% GDP, riêng Medicaid chiếm khoảng 60% tổng số. Chương trình phúc lợi lớn được biết đến nhiều nhất và có lẽ ít phổ biến nhất là Hỗ trợ các gia đình có trẻ em phụ thuộc (AFDC), được thành lập vào năm 1935 như một chương trình nhỏ để hỗ trợ các góa phụ có con nhỏ. Các cuộn AFDC bắt đầu phát triển nhanh chóng vào giữa những năm 1960, tăng từ khoảng 4 triệu vào năm 1964 lên 11 triệu vào năm 1973, phần lớn là do chính quyền tiểu bang tăng lợi ích, các quyết định của tòa án về tính đủ điều kiện và sự sẵn lòng ngày càng tăng của các cá nhân đủ điều kiện yêu cầu trợ cấp . Đáp lại, hầu hết các bang ngừng tăng trợ cấp theo tỷ lệ lạm phát; sự gia tăng Phiếu thực phẩm và các lợi ích bằng hiện vật khác chỉ bù đắp một phần cho sự sụt giảm giá trị thực của hỗ trợ tiền mặt, do đó, vào đầu những năm 1990, AFDC và Phiếu thực phẩm ở hầu hết các bang không đủ để nâng một gia đình lên mức nghèo thậm chí 80%. đường kẻ. 10 Trong khoảng thời gian từ 1989 đến 1994, các cuộn phúc lợi tăng trở lại (Bảng 16.1), do tỷ lệ mang thai ngoài ý muốn tăng và sau đó là suy thoái kinh tế. 11 Sự gia tăng này là một yếu tố chính thúc đẩy cải cách phúc lợi vào chương trình nghị sự chính sách vào đầu những năm 1990.

Hộp 16.1. Các chương trình hỗ trợ xã hội liên bang trước PRWORA

1.      Kể từ khi ra đời vào năm 1935, AFDC đã có quyền liên bang - nó đảm bảo hỗ trợ phúc lợi cho những người đáp ứng các yêu cầu về tính đủ điều kiện. Tuy nhiên, mức độ của quyền lợi này hơi mơ hồ, vì chính các tiểu bang đặt ra các mức trợ cấp và quy tắc đủ điều kiện, theo hướng dẫn của liên bang. Theo AFDC, quỹ phù hợp của liên bang được cung cấp cho các tiểu bang không giới hạn và phụ thuộc vào mức trợ cấp được lựa chọn của tiểu bang, số lượng người nhận trong tiểu bang và "tỷ lệ phần trăm phù hợp" của tiểu bang. * Do đó, quyền lợi của tiểu bang đối với các quỹ liên bang là rõ ràng, nhưng quyền lợi của người nhận cá nhân phụ thuộc vào nơi anh ta / cô ta cư trú. Các cuộn AFDC đạt mức cao nhất là 14,2 triệu vào năm 1994, khi tổng chi tiêu AFDC của liên bang và tiểu bang đạt 26,1 tỷ USD.

2.      Thu nhập An sinh Bổ sung (SSI) là một chương trình bổ sung thu nhập của Liên bang được tài trợ bởi các khoản thu thuế chung và được thiết kế để giúp người già, người mù và người khuyết tật có ít hoặc không có thu nhập đáp ứng các nhu cầu cơ bản về thực phẩm, quần áo và chỗ ở. Năm 1994, chi tiêu cho SSI đạt 31,8 tỷ USD, bao gồm cả chi phí hành chính và phúc lợi trả cho khoảng 6,3 triệu người.

3.      Được quản lý bởi Bộ Nông nghiệp Hoa Kỳ, chương trình Phiếu Thực phẩm là một quyền lợi của liên bang nhằm mục đích tăng sức mua thực phẩm của các gia đình có thu nhập thấp. Phúc lợi phiếu thực phẩm tạo nên sự khác biệt giữa khoản đóng góp dự kiến của một hộ gia đình vào chi phí lương thực (khoảng 30% thu nhập tiền mặt được tính) và số tiền được đánh giá là đủ để mua một chế độ ăn phù hợp với chi phí thấp. Năm 1994, 28,8 triệu người đã nhận phiếu lương thực và tổng chi tiêu cho phiếu lương thực lên tới 27,3 tỷ USD.

4.      Medicaid là một chương trình quyền lợi cung cấp các dịch vụ y tế và liên quan đến sức khỏe cho những người có thu nhập hạn chế. Nó được tài trợ chung bởi các tiểu bang và chính phủ liên bang, và được quản lý bởi các tiểu bang. Mặc dù phần lớn những người thụ hưởng Medicaid luôn là trẻ em và người lớn trong độ tuổi lao động, nhưng vào đầu những năm 1990, phần lớn chi tiêu của Medicaid dành cho người khuyết tật và chăm sóc dài hạn cho người già. Tổng chi tiêu của liên bang và tiểu bang cho Medicaid tổng cộng là 122,9 tỷ USD vào năm 1994.

5.      Tín dụng thuế thu nhập kiếm được (EITC) dành cho các hộ gia đình có thu nhập, với quy mô tín dụng tăng lên khi thu nhập tăng lên; nó vừa có thể bù đắp thuế vừa cung cấp một khoản bổ sung tiền lương. Được giới thiệu lần đầu với quy mô rất nhỏ vào năm 1975, EITC đã được mở rộng đáng kể vào năm 1986 và 1990 và tăng gấp đôi quy mô vào năm 1993. Đến năm 1996, khoảng 18 triệu người nộp thuế đã nhận được tín dụng, với tổng số tiền khoảng 25 tỷ USD, chiếm khoảng 86% trong số đó đã được hoàn trả dưới dạng thanh toán trực tiếp cho các gia đình (Cách thức và Phương tiện, 1996). Một bà mẹ đơn thân có hai con làm việc bán thời gian với mức lương tối thiểu, với lợi ích của EITC, có thể kiếm được nhiều tiền hơn mức trợ cấp phúc lợi của cô ấy ở hầu hết các bang (Ellwood, 1990).

* Các tiểu bang không nhận được đồng đô la cho số tiền họ chi cho phúc lợi: quỹ liên bang tương ứng với tỷ lệ phần trăm chi tiêu của tiểu bang, tỷ lệ này thay đổi theo thu nhập bình quân đầu người của tiểu bang. Các bang có thu nhập bình quân đầu người cao, như New York, nhận được 0,5 USD cho mỗi đô la chi tiêu, trong khi các bang nghèo hơn nhận được tới 0,8 USD .

Tranh luận về cải cách phúc lợi

AFDC đã phải chịu sự chỉ trích ngày càng tăng từ cuối những năm 1960 trở đi, phần lớn là do lo ngại về gian lận và nhận thức rằng nhiều người trưởng thành có thể làm việc đã chọn không làm việc. Do đó, những nỗ lực cải cách phúc lợi ban đầu đã giải quyết các “lạm dụng” được nhận thức, tập trung vào việc thanh trừng những cá nhân không đủ điều kiện khỏi danh sách và giảm các khoản thanh toán vượt mức. Theo thời gian, hồ sơ của những người nhận AFDC đã thay đổi theo những cách làm thay đổi sâu sắc các điều khoản của cuộc tranh luận về cải cách phúc lợi. Các gia đình có người cha đã qua đời trở nên đủ điều kiện nhận các khoản trợ cấp An sinh xã hội (thường là hào phóng hơn) và phần lớn bị loại khỏi danh sách AFDC, vì vậy đến những năm 1980, đại đa số người trưởng thành trong AFDC là bà mẹ đơn thân. Hầu như không có ai được tuyển dụng, bởi vì tỷ lệ rút tiền trợ cấp đã tăng mạnh vào đầu những năm 1980, loại bỏ hầu hết những người nhận đang làm việc khỏi tải trọng AFDC. 12 Đồng thời, thái độ đối với việc phụ nữ tham gia lực lượng lao động cũng đang thay đổi. Khi chương trình được tạo ra, mục tiêu của chương trình là không gắn kết thị trường lao động - các bà mẹ góa bụa phải ở nhà và AFDC dự kiến sẽ giúp họ làm điều đó; Tuy nhiên, nửa thế kỷ sau, ngày càng có nhiều bà mẹ không thuộc AFDC đi làm, trong khi 90% bà mẹ AFDC thì không. 13 Điều này khiến cho việc không chú trọng đến việc thu hút người nhận việc làm ngày càng khó bảo vệ. Theo thời gian, những lời chỉ trích về phúc lợi ngày càng đi xa hơn, vì nó bị đổ lỗi cho sự tan vỡ gia đình, tỷ lệ mang thai và sinh con ngoài ý muốn ở tuổi vị thành niên ngày càng tăng, và sự xuất hiện của các nhóm nghèo tập trung ở các thành phố. Cho rằng các thành viên của các dân tộc thiểu số thống trị các danh sách AFDC, 14 những lập luận như vậy không thể không khai thác sự nhạy cảm về chủng tộc, đặc biệt là vì phần lớn các cuộc thảo luận công khai dựa trên bằng chứng mang tính giai thoại và ấn tượng. Điều này đã góp phần tạo ra sự phân cực trong cuộc tranh luận về cải cách phúc lợi.

Tuy nhiên, ba dòng nghiên cứu trong những năm 1980 đã bắt đầu thay đổi đáng kể cuộc tranh luận. Đầu tiên, Murray (1984) đưa ra quan điểm rằng các chương trình phúc lợi hiện tại không tốt cho người nghèo; ông lập luận rằng họ đã tạo ra một hệ thống khuyến khích sai lầm, khuyến khích sinh con ngoài giá thú, không khuyến khích gia nhập thị trường lao động và hạ thấp giá trị của việc học. Thứ hai, Bane và Ellwood (1986) phát hiện ra rằng gần một nửa số trường hợp tải AFDC tại bất kỳ thời điểm nào đã rút AFDC trong hơn hai năm và khoảng 65% người nhận trên cuộn AFDC tại bất kỳ thời điểm nào sẽ dành 8 năm hoặc hơn cho AFDC. Kết quả của họ và những người khác giống như họ, rất quan trọng trong việc định hình cuộc tranh luận về sự phụ thuộc vào phúc lợi và nhu cầu hỗ trợ có thời hạn. 15 Cuối cùng, một chương trình nghiên cứu do Manpower Demonstration Research Corporation (MDRC) thực hiện đã chỉ ra rằng các chương trình phúc lợi cho việc làm được quản lý chặt chẽ, nhấn mạnh vào tìm kiếm việc làm luôn tạo ra sự gia tăng đáng kể về việc làm và thu nhập, đồng thời làm giảm các cuộn phúc lợi. Ngoài những điều này, ngày càng có nhiều bằng chứng cho thấy phúc lợi công cộng đã làm giảm việc làm. 16 Bằng chứng thực nghiệm liên quan đến tuyên bố rằng phúc lợi góp phần vào tình trạng bất hợp pháp và các tệ nạn xã hội liên quan là kém rõ ràng hơn nhiều, vì ngay cả một số người ủng hộ cải cách cũng thừa nhận, nhưng lập luận này có ý nghĩa đối với nhiều cử tri và được các chính trị gia ở cả hai đảng chấp nhận rộng rãi; do đó nó đã trở thành một “sự thật chính trị” quan trọng trong cuộc tranh luận về cải cách. 17

Một vấn đề cuối cùng trong các cuộc tranh luận về cải cách phúc lợi trong những năm 1990 - và là vấn đề có tác động lớn đến cuộc cải cách cuối cùng đã được thông qua - liên quan đến bằng chứng về tỷ lệ gia tăng nhập cư của những người nhập cư không nhập tịch. Nhìn chung, người nhập cư có khả năng tiếp cận các chương trình phúc lợi cao hơn khoảng một phần ba so với người bản xứ và những người nhập cư không nhập tịch có nhiều khả năng hơn nhiều so với công dân Hoa Kỳ đã nhập tịch. 18 Người nhập cư chiếm 13,3% số người trưởng thành nhận AFDC và tỷ lệ của họ đang tăng lên. 19 Hơn nữa, mặc dù chỉ có 1,5% số người nhận SSI là người nước ngoài, nhưng những người không phải là công dân chiếm 28,2% số người lớn tuổi nhận SSI, phần lớn là do nhiều người nhập cư lớn tuổi đã không làm việc đủ thời gian trong các ngành nghề được bảo hiểm của Hoa Kỳ để đủ điều kiện nhận trợ cấp An sinh xã hội. Đối với nhiều người nhập cư, SSI là cầu nối với Medicaid, điều này rất quan trọng do họ không đủ điều kiện nhận Medicare. 20

Cải cách phúc lợi trước PRWORA

Ngoài những cắt giảm được thực hiện trong gói ngân sách của chính quyền Reagan vào đầu những năm 1980, cải cách AFDC cấp liên bang lớn duy nhất trước PRWORA là Đạo luật Hỗ trợ Gia đình (FSA) năm 1988. Chịu ảnh hưởng nặng nề bởi nghiên cứu như của Bane và Ellwood và MDRC, FSA đại diện cho sự thỏa hiệp giữa những người theo chủ nghĩa tự do và những người bảo thủ trên cơ sở mạng lưới an toàn rộng lớn hơn kết hợp với các yêu cầu công việc chặt chẽ hơn và thực thi nghiêm ngặt hơn việc hỗ trợ nuôi con đối với cha mẹ không có quyền giám hộ. FSA cung cấp dịch vụ chăm sóc trẻ em chuyển tiếp và Trợ cấp y tế cho những người nhận phúc lợi để đi làm và nó áp đặt một số yêu cầu hoạt động công việc khiêm tốn thông qua Chương trình đào tạo cơ hội việc làm và kỹ năng cơ bản (JOBS). Các bang được yêu cầu phải có 10-15% số gia đình AFDC tham gia các hoạt động liên quan đến công việc vào năm 1993. Chi phí ròng mới của FSA ước tính là 3,3 tỷ USD trong 4 năm, chủ yếu dành cho đào tạo, chăm sóc trẻ em và Medicaid. Đối với người lao động nghèo, thay đổi quan trọng nhất trong chính sách là việc mở rộng đều đặn EITC, vốn đã tăng gần gấp 7 lần về giá trị thực từ giữa những năm 1970 đến giữa những năm 1990. Bằng chứng thực nghiệm phần lớn cho thấy rằng sự tăng trưởng của EITC đã làm tăng nguồn cung lao động cho các bậc cha mẹ đơn thân và nâng cao thu nhập của những người lao động nghèo một cách đáng kể. 21

Những nỗ lực cải cách phúc lợi ở cấp liên bang trùng khớp với xu hướng phát triển nhanh chóng đối với việc tiến hành các “thử nghiệm” cải cách phúc lợi ở cấp tiểu bang. Năm 1962, các bang có quyền từ bỏ, với sự cho phép của chính phủ liên bang, một số điều khoản của luật phúc lợi quốc gia để thử nghiệm các cải cách đối với AFDC. Những miễn trừ như vậy không phổ biến cho đến những năm 1980, nhưng trong giai đoạn 1982-1995, hầu hết tất cả các bang đều xin ít nhất một và chính quyền bang trung bình xin ba. Hơn nữa, sự sẵn sàng của các cơ quan liên bang trong việc cấp miễn trừ cũng tăng theo thời gian. Chỉ riêng trong giai đoạn 1993-1996, 43 bang đã tiến hành 78 “thí nghiệm” cải cách phúc lợi dưới sự miễn trừ của chính quyền. Chính quyền Clinton nói chung miễn cưỡng từ chối các yêu cầu miễn trừ, với việc Nhà Trắng thỉnh thoảng bác bỏ HHS để cấp cho họ. 22 Nhiều yếu tố nổi bật nhất của PRWORA lần đầu tiên được thực hiện trên cơ sở tạm thời dưới sự miễn trừ của tiểu bang, 23 cho thấy rằng cuộc cải cách năm 1996 là đỉnh điểm của việc chính phủ liên bang nới lỏng dần sự kiểm soát đối với phúc lợi. 24

Diễn biến của dư luận

Dữ liệu thăm dò trong sáu thập kỷ cho thấy một sự mâu thuẫn nhất định trong thái độ của cử tri đối với phúc lợi: sự ủng hộ mạnh mẽ để giúp đỡ những người có nhu cầu thực sự luôn căng thẳng với niềm tin vào sự tự lực và chủ nghĩa cá nhân khiến cử tri cảnh giác với việc ủng hộ những người có thể tự nuôi sống mình. Vào đầu những năm 1990, sự ủng hộ của công chúng đối với phúc lợi giảm mạnh; phần lớn và ngày càng tăng của công chúng - và thực sự là của chính những người nhận phúc lợi - tin rằng phúc lợi không hiệu quả, và các cử tri ngày càng coi phúc lợi là gian lận, suy thoái xã hội và lệ thuộc. 25 Sự xói mòn sự ủng hộ này dường như phản ánh một phần sự chú ý ngày càng tăng của giới truyền thông đối với vấn đề và tầm vóc của cuộc tranh luận chính trị. 26 Tuy nhiên, đó cũng có thể là một phản ứng tự nhiên đối với việc Đảng Dân chủ giành lại Nhà Trắng. Dữ liệu khảo sát trong thời gian dài cho thấy hỗ trợ chi tiêu cho người nghèo có xu hướng tăng lên khi đảng Cộng hòa kiểm soát Nhà Trắng và rơi vào tay chính quyền Dân chủ. 27 Không chắc chắn về mức độ phù hợp của chi tiêu phúc lợi, các cử tri dường như tin rằng đảng nào nắm quyền sẽ đi quá xa - đảng Dân chủ sẽ quá hào phóng còn đảng Cộng hòa thì không đủ hào phóng. Hơn nữa, các cuộc thăm dò vào giữa những năm 1990 đã không cho thấy lợi thế rõ ràng, nhất quán cho bên này hay bên kia khi những người tham gia được hỏi họ tin tưởng ai hơn trong cải cách phúc lợi. 28 Điều này cho thấy rằng cử tri coi vấn đề này là một vấn đề cần một giải pháp lưỡng đảng.

Ý kiến của công chúng khác nhau đáng kể về các hình thức hỗ trợ và phân loại người nhận. Hỗ trợ tiền mặt cho những người trưởng thành trong độ tuổi lao động, khỏe mạnh trước đây ít phổ biến nhất và đến năm 1995, sự hỗ trợ dành cho nó đã giảm dần trong một thế hệ. Ngược lại, viện trợ cho trẻ em, người già và người tàn tật luôn phổ biến, cũng như hỗ trợ cho các chương trình dinh dưỡng, đào tạo và các chương trình việc làm được thiết kế để giúp người nhận phúc lợi. Trong giai đoạn 1994-96, các cuộc thăm dò cho thấy mức hỗ trợ rất cao (80-90%) đối với đào tạo nghề và tạo việc làm trong khu vực công, cũng như hỗ trợ mạnh mẽ cho trợ cấp chăm sóc trẻ em và phương tiện đi lại. Yêu cầu công việc sau hai năm cũng phổ biến. Các cử tri sẵn sàng miễn yêu cầu như vậy cho các bà mẹ có con nhỏ, nhưng các nhóm thiểu số đáng kể lại ủng hộ việc hạn chế tăng trợ cấp cho những bà mẹ sinh con trong khi đang hưởng phúc lợi và từ chối trợ cấp cho những bà mẹ vị thành niên chưa kết hôn không sống với người lớn. 29

Quy trình chính sách: xây dựng

Năm 1992, chiến dịch tranh cử thành công của Clinton đã khiến cải cách phúc lợi trở thành một phần nổi bật trong cương lĩnh bầu cử của họ. Cách tiếp cận chung được hứa hẹn trong chiến dịch là kết hợp áp lực mạnh mẽ hơn để tái gia nhập thị trường lao động với nhiều hỗ trợ hơn cho những người quay trở lại làm việc, bao gồm cả trợ cấp việc làm, nếu cần. Ban đầu, chính quyền mới được bầu tập trung vào cải cách chăm sóc sức khỏe và giảm thâm hụt, nhưng Nhóm Công tác về Cải cách Phúc lợi, Hỗ trợ Gia đình và Độc lập đã được bổ nhiệm vào năm 1993. Nhiệm vụ của nhóm là soạn thảo một đề xuất lập pháp dựa trên bốn nguyên tắc: (1) trả lương khi đi làm bằng cách tạo ra các biện pháp khuyến khích đảm bảo rằng những người nhận trợ cấp đã đi làm sẽ được hưởng lợi; (2) tăng cường thực thi các khoản thanh toán cấp dưỡng con cái của cha mẹ không có quyền giám hộ; (3) cung cấp giáo dục, đào tạo, chăm sóc trẻ em và các hỗ trợ khác để giúp những người nhận chuyển giao trở lại làm việc; và (4) tạo ra một hệ thống hỗ trợ chuyển tiếp có giới hạn thời gian, sau đó là công việc. Những nguyên tắc này đòi hỏi sự nhất trí rộng rãi giữa cả Đảng Dân chủ và Đảng Cộng hòa đến mức chúng có thể được coi là đã tạo nên sự đồng thuận cơ bản. Người ta thường chấp nhận rằng một người trưởng thành được đánh giá là có khả năng làm việc sẽ không được nhận hỗ trợ vô thời hạn nếu chưa từng làm việc và người ta nhận ra rằng nên dành các nguồn lực quan trọng để giúp những người nhận trợ cấp quay trở lại lực lượng lao động. Tuy nhiên, không có sự đồng thuận liên quan đến cách thức thực hiện các nguyên tắc này trong thực tế - sự cân bằng giữa hỗ trợ và trừng phạt nên như thế nào, giới hạn thời gian nên chặt chẽ như thế nào và áp dụng cho ai, hoặc mức độ hỗ trợ cho quá trình chuyển đổi sang làm việc sẽ cần phải được.

Chính quyền cuối cùng đã đưa ra dự luật cải cách phúc lợi vào giữa năm 1994. Nó đề xuất giới hạn hai năm đối với việc nhận hỗ trợ tiền mặt đối với những người có thể làm việc, sau đó là thực hiện nghĩa vụ công bắt buộc nếu không tìm được việc làm khác. Các trường hợp miễn trừ được phép áp dụng cho người bệnh nặng và những người chăm sóc trẻ em bị bệnh nặng hoặc khuyết tật. Các quốc gia sẽ được phép mở rộng điều kiện cho những người tham gia các chương trình giáo dục hoặc đào tạo và cho những người gặp phải những trở ngại đặc biệt đối với việc gia nhập lực lượng lao động, chẳng hạn như khuyết tật học tập. Tuy nhiên, các phần mở rộng như vậy không thể vượt quá 10% tải trọng của một tiểu bang. Ngoài ra, kế hoạch đã loại trừ những người nhập cư hợp pháp không được tiếp cận các lợi ích trong năm năm đầu tiên họ cư trú và hạn chế quyền tiếp cận của họ sau đó. 30 Yếu tố quan trọng khác của kế hoạch cải cách là tăng đáng kể chi tiêu công cho đào tạo, chăm sóc trẻ em, vận chuyển và các dịch vụ khác để hỗ trợ những người chuyển đổi từ phúc lợi sang làm việc. Các nhiệm vụ công việc được trả lương sẽ được cung cấp cho những người không thể tìm được việc làm trong khu vực tư nhân. 31 Mặc dù kế hoạch chưa chấm dứt AFDC hoặc Phiếu thực phẩm như một quyền lợi hoặc giao trách nhiệm phúc lợi cho các bang, nhưng nó đã dự tính mang lại cho họ sự linh hoạt hơn trong việc thiết kế và quản lý các chương trình của mình. 32

Trong khi nhóm làm việc của tổng thống đang chuẩn bị dự luật, các đảng viên Cộng hòa trong quốc hội đang chuẩn bị phương án thay thế cấp tiến hơn của riêng họ, các yếu tố chính được đưa vào "Hợp đồng với Mỹ", tạo cơ sở cho chiến dịch tranh cử giữa nhiệm kỳ của đảng. Đảng Cộng hòa nhằm mục đích hạn chế tài trợ của liên bang cho một loạt các chương trình trợ cấp xã hội33 và chuyển các quỹ này thành một "trợ cấp theo khối" duy nhất, sau đó sẽ được trao cho các bang để sử dụng khi họ thấy phù hợp, theo một số hướng dẫn cơ bản của liên bang. 34 Điều này sẽ chấm dứt phúc lợi với tư cách là quyền lợi của liên bang: ngay cả khi một cá nhân hoặc gia đình đáp ứng tất cả các yêu cầu về tính đủ điều kiện của tiểu bang, tiểu bang sẽ không có nghĩa vụ pháp lý phải cung cấp trợ cấp nếu quỹ của tiểu bang kết hợp với trợ cấp khối liên bang tỏ ra không đủ để chi trả cho tất cả những người thụ hưởng đủ điều kiện .

Trong khi các đảng viên Cộng hòa phải đàm phán với nhau về một số lượng lớn các vấn đề để đạt được một quan điểm chung, thì có hai vấn đề nổi bật. Đầu tiên là tính bất hợp pháp: những người bảo thủ xã hội trong đảng coi việc giảm sinh con ngoài giá thú là một mục tiêu chính sách ít nhất cũng quan trọng như kích hoạt lực lượng lao động, nếu không muốn nói là hơn thế, và họ đã giành được việc đưa vào “Hợp đồng” các điều khoản sẽ hạn chế nghiêm trọng khả năng tiếp cận hỗ trợ của các bà mẹ trẻ chưa có con. 35 Vấn đề thứ hai là công thức cấp khối, một vấn đề có thể gây ra xung đột đáng kể giữa các bang. Đề xuất của Đảng Cộng hòa chỉ đơn giản là đặt khoản tài trợ theo khối trong năm đầu tiên ở mức 95% tổng số tiền tài trợ cho các chương trình riêng lẻ có liên quan. Khoản tài trợ sau đó sẽ được điều chỉnh theo lạm phát và những thay đổi về dân số nghèo đói. 36 Cách tiếp cận này sẽ duy trì sự phân bổ quỹ phúc lợi liên bang rất bất bình đẳng hiện có giữa các bang - vào thời điểm đó, có sự chênh lệch khoảng 12 lần về chi tiêu AFDC liên bang cho mỗi trẻ em nghèo giữa các bang 37 - nhưng bằng cách đảm bảo rằng không có bang nào nổi lên với tư cách là người chiến thắng hoặc kẻ thua cuộc dễ thấy, nó đã tránh được xung đột chính trị.

Quy trình chính sách: áp dụng

Bế tắc cải cách

Ngay cả trước kỳ bầu cử giữa nhiệm kỳ năm 1994, dự luật của chính quyền có rất ít cơ hội tiến triển. Rất ít thành viên Đảng Dân chủ trong quốc hội muốn ủng hộ kế hoạch này, cho rằng các yêu cầu công việc và giới hạn thời gian quá khắc nghiệt, trong khi các thành viên Đảng Cộng hòa khẳng định rằng nó chưa đi đủ xa, lập luận rằng nó sẽ duy trì một hệ thống hào phóng hơn cho những người nhận trợ cấp hơn là cho những người lao động nghèo. Các đảng viên Cộng hòa cũng phản đối thực tế rằng tác động ngắn hạn của kế hoạch của chính quyền sẽ là tăng chi tiêu, do nhu cầu cung cấp hỗ trợ có ý nghĩa cho các bà mẹ hưởng lợi đang trở lại làm việc. Đề xuất quản lý cũng không được các bang ưa chuộng; họ không thích tính chất quy định cao của nó, điều mà họ cảm thấy sẽ khiến họ có quá ít sự linh hoạt và điều mà họ thấy là mâu thuẫn với cách tiếp cận thoải mái của chính quyền đối với việc cấp miễn trừ. Do đó, không có gì đáng ngạc nhiên khi giới lãnh đạo Đảng Dân chủ tại Quốc hội không ủng hộ dự luật của Nhà Trắng. 38 Trong mọi trường hợp, vì năm 1994 là năm bầu cử, chính quyền hiểu rằng khó có thể hành động đối với một vấn đề nhạy cảm như vậy, và họ đã lên kế hoạch quay trở lại cải cách phúc lợi vào năm 1995. Tuy nhiên, cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ đã trao cho Đảng Cộng hòa quyền kiểm soát cả hai nhà của Quốc hội và đạt được ròng mười một chức vụ thống đốc. Kết quả là, chính quyền đã mất kiểm soát một cách hiệu quả quá trình cải cách phúc lợi; dự luật của nhóm làm việc thậm chí còn không được đệ trình lại trong Đại hội lần thứ 104 .

Đa số đảng Cộng hòa mới đã đưa ra một dự luật dựa trên các đề xuất “Hợp đồng với Mỹ” vào cuối năm 1995, như một phần của Đạo luật Hòa giải Ngân sách năm 1996. Nó quy định giới hạn thời gian 5 năm đối với hỗ trợ tiền mặt, yêu cầu phải làm việc sau hai năm của bất kỳ cá nhân nào được hưởng phúc lợi và từ chối trợ cấp cho các bà mẹ chưa kết hôn ở tuổi vị thành niên và những đứa trẻ được sinh ra từ những người nhận phúc lợi. Nó cũng sẽ tái cấu trúc tài trợ của liên bang cho AFDC và các chương trình hỗ trợ tiền mặt khác thành một chương trình mới có tên là Hỗ trợ tạm thời cho các gia đình túng thiếu (TANF), chương trình này sẽ được cấp dưới dạng trợ cấp theo khối cho các tiểu bang. Nhìn chung, các điều khoản phúc lợi của dự luật (bao gồm cắt giảm EITC và thay đổi các chương trình không thuộc TANF khác) sẽ tiết kiệm được khoảng 81,5 tỷ đô la Mỹ trong bảy năm. 39 Quốc gia nhận được khoản tài trợ khối TANF sẽ phải tuân theo một loạt các mục tiêu về tỷ lệ tham gia của những người nhận TANF trưởng thành trong các chương trình liên quan đến công việc, đạt 1,5 triệu vào năm 2001. Dự luật đã được cả hai viện của Quốc hội thông qua theo đường lối đảng phái nhưng đã bị tổng thống phủ quyết . Đảng Cộng hòa đã thử lại vào tháng 1 năm 1996 với một Dự luật đại tu phúc lợi riêng biệt, về cơ bản lặp lại các điều khoản chính của đề xuất trước đó và cũng sẽ giới hạn chi tiêu cho Phiếu thực phẩm, hạn chế mức tăng phúc lợi tối đa lên 2% mỗi năm và cung cấp cho các bang lựa chọn nhận quỹ Phiếu thực phẩm như một khoản trợ cấp theo khối. Điều này sẽ chấm dứt Phiếu thực phẩm như một quyền lợi của liên bang. Đảng Cộng hòa cũng đề xuất giới hạn mức tăng của Medicaid, trên thực tế, điều này cũng có nghĩa là biến chương trình đó thành một khoản trợ cấp theo khối. 40 Chính quyền lập luận rằng dự luật đã làm quá ít để giúp những người nhận trợ cấp có việc làm, và Văn phòng Quản lý và Ngân sách của Nhà Trắng kết luận rằng nó sẽ đẩy hơn một triệu trẻ em vào cảnh nghèo đói. Được hỗ trợ bởi các đảng viên Đảng Dân chủ Quốc hội và các nhóm vận động cho trẻ em, tổng thống đã phủ quyết nó.

Thỏa hiệp PRWORA

Tại thời điểm này, các thống đốc của quốc gia đã can thiệp để cố gắng dàn xếp một thỏa hiệp. Vào tháng 2 năm 1996, Hiệp hội Thống đốc Quốc gia đã nhất trí thông qua một loạt các đề xuất sửa đổi dự luật của Đảng Cộng hòa nhằm biến nó thành điều mà các bang có thể ủng hộ. Các yêu cầu của họ bao gồm, ngoài những điều khác , một khoản lớn tài trợ chăm sóc trẻ em bên ngoài TANF, giảm khoản tiết kiệm được đề xuất từ việc hạn chế EITC, linh hoạt hơn trong việc sử dụng đô la TANF của các bang, một quỹ dự phòng mà các bang có thể tiếp cận trong thời kỳ suy thoái kinh tế nghiêm trọng, ít hơn các mục tiêu nghiêm ngặt cho các tiểu bang liên quan đến sự tham gia của người nhận vào các hoạt động làm việc và các điều khoản bao gồm các gia đình đã để lại phúc lợi cho công việc khi tính tỷ lệ tham gia đó. Các bang cũng nhấn mạnh rằng họ có thể giữ lại bất kỳ sự miễn trừ nào mâu thuẫn với luật mới cho đến khi những sự miễn trừ đó hết hạn. Các thống đốc đã thảo luận về một cách tiếp cận chung đối với phúc lợi trong suốt năm 1995, nhưng thông điệp phủ quyết của tổng thống đã giúp lật ngược thế cân bằng. Mặc dù chính quyền không ủng hộ các chương trình phúc lợi cấp theo khối, nhưng thông báo phủ quyết không đề cập đến vấn đề này. Điều này cho phép các thống đốc đảng Dân chủ ủng hộ việc tài trợ theo khối cho một số chương trình. Ý tưởng này cũng hấp dẫn nhiều đảng viên Đảng Dân chủ trong Quốc hội, vì nó sẽ chuyển vấn đề phúc lợi cho các bang một lần và mãi mãi, và các ứng cử viên Đảng Dân chủ trong các cuộc bầu cử liên bang sẽ không còn phải đeo trên cổ “con chim hải âu chính trị” này nữa. 41

Do đó, dự luật trở thành PRWORA nổi lên như một sự thỏa hiệp giữa chính quyền và đa số quốc hội của Đảng Cộng hòa dựa trên nhiều ý tưởng của các thống đốc. Không có cuộc đàm phán thực sự nào giữa Quốc hội và Nhà Trắng, ngoài một số liên hệ không chính thức, và không có đề xuất phản đối nào của chính quyền trên bàn. Thay vào đó, ban lãnh đạo Đảng Cộng hòa chỉ đơn giản loại bỏ khỏi dự luật một số cái gọi là “thuốc độc” - những yếu tố đảm bảo hiệu quả cho quyền phủ quyết, như giới hạn đối với Phiếu thực phẩm và Trợ cấp y tế. Trong mọi trường hợp, nhiều điều khoản đã bị các thống đốc phản đối và gây phản cảm đối với một số nhóm lợi ích của Đảng Cộng hòa, cũng như tổng thống. Vấn đề thực sự khó khăn đối với đảng Cộng hòa là liệu họ có muốn thông qua dự luật phúc lợi vào năm 1996 hay không. Nhiều người miễn cưỡng cho phép tổng thống vận động tái tranh cử sau khi vừa ký một luật cải cách phúc lợi lớn thành luật. 42 Tuy nhiên, các đảng viên Cộng hòa trong quốc hội trong mọi trường hợp đều tỏ ra bi quan về việc chiếm lại Nhà Trắng và ngày càng lo ngại về thất bại của chính họ trong việc ban hành thêm chương trình nghị sự “Hợp đồng với Mỹ” năm 1994 của họ. 43 Việc thông qua PRWORA sẽ cho phép họ chứng tỏ rằng họ đang tiến tới thực hiện những lời hứa cải cách phúc lợi, cắt giảm thâm hụt và đồng thời trao nhiều quyền lực hơn cho các bang. Do đó, cuối cùng, họ đã đưa ra một dự luật ôn hòa hơn mà họ nghĩ rằng Nhà Trắng có thể chấp nhận.

PRWORA đã thay thế AFDC bằng TANF và cho phép các khoản tài trợ theo khối TANF trong sáu năm cho các bang, cố định ở mức 16,5 tỷ USD mỗi năm. Các bang nhận quỹ TANF sẽ phải duy trì 75-80% chi tiêu AFDC trước cải cách của chính họ và đáp ứng các mục tiêu nghiêm ngặt, leo thang để tham gia vào các hoạt động việc làm; 50% khối lượng công việc của họ sẽ được tham gia vào các hoạt động như vậy vào năm 2002. Phân bổ trợ cấp theo khối TANF của một tiểu bang sẽ dựa trên mức cao nhất trong số: chi tiêu năm tài chính 1994, chi tiêu năm tài chính 1995 hoặc mức chi tiêu trung bình của tiểu bang cho năm tài chính 1992 đến hết Năm tài chính 1994. Do đó, theo TANF, sẽ không có tiểu bang nào trở nên tồi tệ hơn so với khi theo các quy tắc cũ. Thật vậy, vì các cuộn AFDC đã bắt đầu giảm, nên ít nhất trong thời gian ngắn, các bang sẽ thu được lợi nhuận từ khoản trợ cấp theo khối. Ngoài việc chấm dứt các quỹ đối sánh không giới hạn cho AFDC (và do đó, bất kỳ khái niệm nào về quyền lợi của liên bang), dự luật đã giảm 13% chi tiêu của liên bang cho Phiếu thực phẩm bằng cách thắt chặt các yêu cầu về tính đủ điều kiện và hạn chế quyền tiếp cận của người nhập cư hợp pháp đối với các lợi ích theo TANF, Food Tem và các chương trình khác. 44

Như một sự nhượng bộ đối với chính quyền, dự luật thứ ba bao gồm các điều khoản hào phóng hơn nhiều về hỗ trợ cho những người chuyển đến làm việc so với Dự luật Đại tu Phúc lợi đã thực hiện: nó giữ lại Medicaid được đảm bảo cho những người nhận hỗ trợ tiền mặt45 và tăng quỹ chăm sóc trẻ em . Những câu hỏi hóc búa nhất liên quan đến tình trạng bất hợp pháp và quyền lợi dành cho các bà mẹ tuổi vị thành niên phần lớn được giao cho các bang, và các đề xuất giảm chi tiêu SSI cho trẻ em khuyết tật bằng cách thắt chặt định nghĩa về “khuyết tật” đã được làm dịu đi. 46 PRWORA cũng bao gồm một điều khoản yêu cầu các bang duy trì chi tiêu của chính họ cho việc chăm sóc trẻ em ở mức năm 1994 hoặc 1995 (tùy theo mức nào cao hơn) để tiếp cận các quỹ liên bang bổ sung; các dự luật trước đó không có yêu cầu “duy trì nỗ lực” như vậy, làm dấy lên lo ngại rằng các bang sẽ chỉ lấy tiền liên bang và cắt giảm chi tiêu của chính họ. Dự luật này dự kiến sẽ tiết kiệm được 55 tỷ đô la Mỹ trong vòng 6 năm, hầu hết tất cả là kết quả của việc cắt giảm các chương trình không thuộc AFDC, đặc biệt là Phiếu thực phẩm (28 tỷ đô la Mỹ) và SSI. 47 Những hạn chế đối với tính đủ điều kiện của người nước ngoài cư trú hợp pháp đối với hai chương trình này đã tạo ra khoảng 40% tổng số tiền tiết kiệm được ước tính từ PRWORA. 48

Các đảng viên Đảng Dân chủ không chắc chắn về cách phản ứng với dự luật mới. Các quan chức hàng đầu của HHS phản đối mạnh mẽ, cho rằng có tới 2,6 triệu người, trong đó có 1,1 triệu trẻ em, sẽ bị đẩy vào cảnh nghèo đói, 49 nhưng thiểu số đảng viên Đảng Dân chủ tại quốc hội ủng hộ dự luật sửa đổi và thậm chí sẵn sàng giúp đảng Cộng hòa bác bỏ quyền phủ quyết nếu cần là. Một thiểu số khác, ở bên trái, đã kiên quyết chống lại nó. Ở giữa, có nhiều người sẵn sàng bỏ phiếu cho nó nếu tổng thống ra dấu hiệu chấp nhận nó, do đó cung cấp cho họ vỏ bọc chính trị mà họ cần. 50 Bất chấp những nghi ngờ về dự luật và đặc biệt là về điều mà ông cho là đối xử quá khắc nghiệt với người nhập cư và không đủ cam kết hỗ trợ các bà mẹ nghèo chuyển sang làm việc, tổng thống đã ra dấu hiệu sẵn sàng ký PRWORA thành luật, do đó cho phép số lượng lớn của Đảng Dân chủ để bỏ phiếu cho phiên bản cuối cùng; trong mọi trường hợp, quyền phủ quyết là một khả năng thực sự và có nghĩa là Đảng Dân chủ không thể chia sẻ bất kỳ công trạng nào đối với một cuộc cải cách phổ biến trong một năm bầu cử. 51 Tuy nhiên, chính quyền đã hứa sẽ theo đuổi những thay đổi trong các điều khoản khắt khe nhất của luật, bao gồm khôi phục một số chi tiêu của Phiếu Thực phẩm và nới lỏng các hạn chế đối với quyền lợi của người nhập cư. Trong ngân sách năm 1998, nó đã thực sự giành được 3,3 tỷ đô la Mỹ cho một sáng kiến phúc lợi để làm việc mới cho những người phụ thuộc AFDC dài hạn và giảm nhẹ các điều khoản ảnh hưởng đến người nhập cư. Một số cắt giảm tem thực phẩm cũng đã được đảo ngược. 52

Số phận của Trợ cấp y tế và Phiếu thực phẩm

Việc áp dụng PRWORA trở nên dễ dàng hơn bởi thực tế là những người bị ảnh hưởng trực tiếp nhất bởi cuộc đại tu AFDC được tổ chức và đại diện kém. Các điều khoản liên quan đến Phiếu thực phẩm và quyết định của Đảng Cộng hòa loại bỏ Medicaid khỏi cuộc cải cách cho thấy việc mang lại sự thay đổi khó khăn hơn nhiều như thế nào khi các nhóm lợi ích có quyền lực cảm thấy bị đe dọa. Không giống như các dự luật trước đó của Đảng Cộng hòa, PRWORA đã không dỡ bỏ Phiếu thực phẩm hoặc Trợ cấp y tế và biến chúng thành các khoản trợ cấp theo khối. 53 Nó cũng không bao gồm giới hạn chi tiêu đối với Phiếu thực phẩm, do đó vẫn là quyền lợi của liên bang dành cho những người đáp ứng các tiêu chí đủ điều kiện sửa đổi. Việc duy trì hai chương trình này phần lớn nhờ vào sức mạnh của các nhóm vận động hành lang cụ thể đã hỗ trợ chúng:

•            Không bao giờ có nhiều khả năng Medicaid sẽ được cấp hoặc giới hạn. Đầu năm 1996, một tin đồn rằng tổng thống đang xem xét đề xuất này của Đảng Cộng hòa đã đủ để kích hoạt sự vận động ngắn gọn nhưng hiệu quả của các nhóm vận động hành lang đại diện cho người cao tuổi, bao gồm Hiệp hội Người về hưu Hoa Kỳ (AARP) đầy quyền lực và ngành chăm sóc sức khỏe. Ý tưởng đã sớm bị loại bỏ. 54 AARP và các đồng minh coi Medicaid là một chương trình quan trọng dành cho người cao tuổi cần được chăm sóc dài hạn, trong khi giới vận động hành lang chăm sóc sức khỏe cũng gắn bó sâu sắc với chương trình này. 55 Hơn nữa, hầu hết các thống đốc không muốn chặn cấp Medicaid, vì sợ rằng các bang sau đó sẽ phải gánh gánh nặng chi phí chăm sóc sức khỏe tăng cao. 56

•            Các thống đốc đã chia rẽ về mong muốn được trợ cấp theo khối Phiếu thực phẩm và các đảng viên Đảng Cộng hòa ở bang nông nghiệp, cả trong Quốc hội và chính quyền bang, đều phản đối mạnh mẽ ý tưởng này. Một phân tích của Bộ Nông nghiệp Hoa Kỳ đã kết luận rằng khoản trợ cấp khối Phiếu Thực phẩm sẽ làm giảm tổng chi tiêu dinh dưỡng trong năm tài chính 1996 hơn 5,1 tỷ USD (12,7%), làm giảm thu nhập của nông dân. 57 Trong mọi trường hợp, hỗ trợ dinh dưỡng phổ biến hơn trợ cấp tiền mặt, và nhiều đảng viên Cộng hòa trong Quốc hội từ lâu đã ủng hộ chương trình Tem phiếu Thực phẩm. Do đó, thỏa hiệp đã đạt được là duy trì Phiếu thực phẩm như một quyền lợi nhưng thắt chặt các quy tắc đủ điều kiện. Vì các khoản tiết kiệm được tính vào mục tiêu giảm thâm hụt do ủy ban ngân sách của các viện giao cho ủy ban nông nghiệp của Hạ viện và Thượng viện, nên các hình thức hỗ trợ trang trại khác bị cắt giảm ít hơn, một kết quả mà vận động hành lang nông nghiệp hoan nghênh. 58

Quy trình chính sách: thực hiện

Sự nhấn mạnh của PRWORA về phân quyền có nghĩa là nó được thực hiện một cách áp đảo ở cấp tiểu bang. Tuy nhiên, trái với kỳ vọng của nhiều nhà phê bình, nó đã không dẫn đến một “cuộc đua xuống đáy” trong các chính sách phúc lợi của bang. 59 Mặc dù có rất nhiều điều chỉnh và thử nghiệm ở cấp tiểu bang, nhưng không có bằng chứng về sự hội tụ trên một mô hình duy nhất. 60 Điều này đặc biệt đúng đối với việc đối xử với người nhập cư - nhìn chung, khoảng 28 bang đã nới lỏng đáng kể các điều khoản ảnh hưởng đến người nước ngoài theo cách này hay cách khác. 61 TANF cũng mang lại một vận may ngay lập tức cho các bang, vì các quỹ phúc lợi bị thu hẹp trong khi các khoản trợ cấp theo khối thì không. 62 Đến năm 2000, các cuộn AFDC-TANF đã giảm 56% so với mức cao nhất năm 1994. Điều này cho phép nhiều bang cắt giảm thuế hoặc tăng chi tiêu cho những thứ khác. Đến cuối năm tài chính 1999, các bang đã tích lũy được khoảng 7 tỷ USD trong quỹ TANF chưa sử dụng. 63

Sự tăng trưởng mạnh mẽ bền vững của những năm 1990 đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện PRWORA bằng cách tạo cơ hội việc làm cho những người chịu áp lực phải rời bỏ phúc lợi. Tỷ lệ việc làm của các bà mẹ đơn thân tăng từ 63,5% năm 1996 lên 72,8% năm 2000, 64 và tổng thu nhập của nhóm hộ gia đình có con thuộc nhóm dưới cùng tăng 24,5% trong giai đoạn này, nhờ thu nhập của họ tăng 57,8%. 65 Nhiều người từng nhận phúc lợi đã tìm được và giữ những công việc mang lại cho họ sự ổn định hơn về tài chính và gia đình. Tỷ lệ nghèo chung giảm 2,4 điểm phần trăm trong giai đoạn 1996-2000, trong khi tỷ lệ nghèo ở trẻ em giảm 4,3 điểm phần trăm. Đã có - và đang - nhiều tranh luận về mức độ mà các yếu tố chu kỳ chịu trách nhiệm cho những kết quả tích cực này, nhưng một bộ phận nghiên cứu quan trọng cho thấy rằng PRWORA, bao gồm các biện pháp trừng phạt đối với những người không tuân thủ các yêu cầu công việc của pháp luật, và việc mở rộng của EITC đều đóng một vai trò quan trọng. 66 Tuy nhiên, có những người thua cuộc dưới PRWORA - những người nhận AFDC trước đây không kiếm được việc làm đã kết thúc cuộc sống tồi tệ hơn so với AFDC. Đây là một nhóm quan trọng: tỷ lệ bà mẹ đơn thân không có việc làm cũng như phúc lợi tăng từ 16,4% năm 1996 lên gần một phần ba vào đầu những năm 2000. Nghiên cứu thực nghiệm cho thấy rằng những gia đình “không kết nối” như vậy có khả năng đối mặt với những rào cản đặc biệt đối với việc gia nhập thị trường lao động, chẳng hạn như nghiện ngập, các vấn đề về sức khỏe hoặc khuyết tật học tập, và trẻ em trong những gia đình như vậy có nguy cơ mắc các vấn đề về dinh dưỡng hoặc sức khỏe cao hơn đáng kể. 67 Ngoài ra, trong số những người thua cuộc còn có những người phải làm công việc lương thấp, không ổn định. Tăng trưởng thu nhập của nhóm thập phân vị thấp nhất của các gia đình có trẻ em trong những năm đầu tiên sau cải cách chậm hơn so với giai đoạn 1992-1996. 68

Hiệu suất của hệ thống mới trong thời kỳ suy thoái kinh tế đầu những năm 2000 đã gây ra nhiều tranh luận. Thật bất ngờ, số lượng hồ sơ TANF tiếp tục giảm trong năm 2000-2002, ngay cả khi tỷ lệ thất nghiệp và nghèo đói bắt đầu gia tăng, khiến những người chỉ trích khẳng định rằng hệ thống không hoàn thành các chức năng của mạng lưới an toàn. 69 Tuy nhiên, điều này dường như đã phản ánh, ít nhất một phần, thực tế là cuộc suy thoái năm 2001 không ảnh hưởng nhiều đến lĩnh vực tiêu dùng, nơi phụ nữ có tay nghề thấp thường được tuyển dụng nhiều nhất. 70 Do đó, về tổng thể, TANF nhìn chung được cả hai bên coi là thành công, ngay cả khi vẫn còn tranh luận về các bước cần thiết để giải quyết nhu cầu của những gia đình đặc biệt khó khăn bị thiệt hại theo PRWORA. Do đó, người ta kỳ vọng rằng việc ủy quyền lại PRWORA vào năm 2002 sẽ khá tự động, nhưng thực tế luật này đã không được ủy quyền lại cho đến năm 2006, do mâu thuẫn về nguồn tài trợ mới cho chăm sóc trẻ em, thúc đẩy hôn nhân, mức tăng trợ cấp khối TANF và những thay đổi trong yêu cầu tham gia công việc. Cuối cùng, các khoản trợ cấp theo khối không được động đến cho đến năm 2010 - chúng thậm chí còn không được lập chỉ mục cho lạm phát. Kinh phí chăm sóc trẻ em đã tăng thêm 200 triệu USD và thêm 150 triệu USD/năm được phân bổ cho các chương trình thúc đẩy hôn nhân/làm cha. Tuy nhiên, thay đổi quan trọng nhất liên quan đến các yêu cầu tham gia công việc: tại đây, luật pháp trở nên có tính quy định hơn nhiều, thắt chặt các định nghĩa và thêm các quy tắc mới nhằm nỗ lực đạt được sự thống nhất cao hơn trên toàn quốc. Điều này làm giảm đáng kể quyền tự do hành động của các bang, vốn là một trong những ưu tiên chính của các thống đốc vào năm 1996.

Phần kết luận

Vào giữa những năm 1990, hầu như không ai trong đời sống chính trị Hoa Kỳ muốn bảo vệ hiện trạng liên quan đến phúc lợi. Các yếu tố của một sự thỏa hiệp đã có sẵn, bởi vì cả hai bên đều nhất trí rộng rãi về sự cần thiết phải thay đổi sự cân bằng giữa các mục tiêu của mạng lưới an toàn và thị trường lao động của các chương trình phúc lợi lớn. Có sự nhất trí rộng rãi rằng không nên kéo dài vô thời hạn hỗ trợ cho người lớn có khả năng làm việc mà không có bất kỳ yêu cầu nào để làm việc và việc giúp những người thụ hưởng phúc lợi trở lại làm việc sẽ cần các nguồn lực cho giáo dục, đào tạo, chăm sóc trẻ em và các hình thức hỗ trợ khác để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình chuyển đổi từ phúc lợi sang phúc lợi. công việc. Sự đồng thuận đang nổi lên này không chỉ xuất phát từ việc ngày càng có nhiều bằng chứng cho thấy các chương trình phúc lợi liên bang đang hoạt động kém hiệu quả mà còn do ngày càng có nhiều nghiên cứu thực nghiệm xác định một số nguyên nhân của sự thất bại đó, cũng như các giải pháp tiềm năng.

Mặc dù có những bất đồng sâu sắc về cách áp dụng những nguyên tắc này trong thực tế, nhưng sự tồn tại của sự đồng thuận về những vấn đề cơ bản đã khiến cải cách phúc lợi trở nên dễ thực hiện hơn nhiều so với các vấn đề như An sinh xã hội (lương hưu) và chăm sóc sức khỏe, những lĩnh vực không tồn tại sự đồng thuận chung như vậy. Hơn nữa, cả Nhà Trắng của Đảng Dân chủ và phe đa số trong Quốc hội của Đảng Cộng hòa đều tin rằng họ cần thực hiện một cuộc cải cách phúc lợi trước cuộc bầu cử năm 1996. Cả hai đều có thể yêu cầu một phần công lao cho cuộc cải cách nói chung phổ biến của một chương trình rất không phổ biến. Đối với Đảng viên Đảng Dân chủ, PRWORA, mặc dù dựa trên các đề xuất của Đảng Cộng hòa nhiều hơn là của chính quyền, nhưng lại có thêm điểm hấp dẫn là chuyển phúc lợi cho các bang, do đó khiến các ứng cử viên Đảng Dân chủ trong chính trị liên bang không cần phải bảo vệ nó. Cải cách phúc lợi cũng mang lại những lợi ích tài chính và hành chính đáng kể cho chính quyền các bang, một thực tế đã thúc đẩy quyết định của các thống đốc can thiệp vào cuộc tranh luận về cải cách phúc lợi liên bang nhằm đảm bảo một sự thỏa hiệp giữa Nhà Trắng và Quốc hội. Sự thỏa hiệp xuất hiện đảm bảo rằng không có quốc gia nào bị thiệt hại về tài chính do cải cách. Mặc dù điều này bảo tồn sự bất bình đẳng đáng kể trong việc phân bổ quỹ liên bang, nhưng nó đảm bảo rằng PRWORA không bị cản trở bởi các tranh chấp về công thức tài trợ, như thường xảy ra với các chương trình tài trợ theo khối. 71

Hình thức cuối cùng của cuộc cải cách phần lớn là do các mục tiêu tài chính của Đảng Cộng hòa: trong khi những người ủng hộ cải cách của Đảng Dân chủ dự kiến nó sẽ tốn kém hơn hiện trạng trong trường hợp đầu tiên, thì Đảng Cộng hòa đã quyết tâm tiết kiệm đáng kể từ trước. Điều này làm cơ sở cho nhiều điều khoản của luật pháp, đặc biệt là những điều khoản liên quan đến người nhập cư, cũng như điều mà những người chỉ trích tin là không đủ nguồn lực dành cho việc hỗ trợ những người đang chuyển đổi từ phúc lợi sang làm việc. Ngoài ra, việc cấp AFDC theo khối, đã mang lại cho các bang một vận may ban đầu, dẫn đến khoản tiết kiệm đáng kể cho liên bang sau này, do việc không lập chỉ mục tài trợ kết hợp với việc thắt chặt các quy định của liên bang. Sự can thiệp của một số nhóm lợi ích có tổ chức hùng mạnh cũng ảnh hưởng đến các thương lượng đã được thực hiện khi đàm phán PRWORA. Hành lang nông nghiệp đóng một vai trò quan trọng trong việc duy trì Phiếu thực phẩm như một quyền lợi của liên bang, trong khi ngành chăm sóc sức khỏe và “hành lang xám” bảo vệ Medicaid. Cuối cùng, chắc chắn rằng các điều kiện kinh tế mạnh mẽ của những năm 1990 đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện PRWORA. Một cải cách như vậy sẽ gây ra chi phí cao hơn nhiều trong một môi trường suy thoái.

ghi chú

Những thay đổi được thông qua vào năm 1997 đã mang lại cho các bang sự linh hoạt nhất định về những điểm này và những điểm khác, nhưng phần lớn sự linh hoạt này đã bị mất đi khi PRWORA được cấp phép lại vào năm 2006. Xem bên dưới để biết chi tiết.

               Xem OECD (1997); CEA (1997); Murray và Primus (2005).

Đối với tất cả các hộ gia đình có trẻ em, nhóm ngũ phân vị thấp nhất có mức tăng trưởng thu nhập nhanh hơn trong giai đoạn này so với nhóm 20% cao nhất.

               Xem Edelman (2003) để biết chi tiết.

Tác động của chuyến bay đến các vùng ngoại ô và vùng ngoại ô đối với các khu vực bầu cử còn phức tạp hơn bởi thực tế ở nhiều nơi là thành lập các khu vực nhỏ gọn, do thiểu số thống trị, thường ở các trung tâm đô thị, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc bầu cử các ứng cử viên thiểu số vào Quốc hội. Trong khi điều này giúp tăng số lượng đại diện của các dân tộc thiểu số trong Hạ viện, nó làm giảm số lượng các quận đại diện cho các trung tâm đô thị.

Số huyện nông thôn giảm mạnh trong giai đoạn này và số huyện hỗn hợp gần như ổn định. Xem Caraley (2002:546-48).

Tổng cộng, Trung tâm Ưu tiên Chính sách và Ngân sách, Trung tâm Luật pháp và Chính sách Xã hội và Quỹ Bảo vệ Trẻ em có ngân sách khoảng 21,6 triệu USD vào năm 1996. Xem Weaver (2000:199-205); cả Haskins (2006:297-98).

Phòng Thương mại Hoa Kỳ đã xác định cải cách phúc lợi là một trong những ưu tiên hàng đầu của mình vào năm 1996 và các nhóm kinh doanh khác bày tỏ sự ủng hộ đối với chương trình cải cách của Đảng Cộng hòa. Xem Klarner và cộng sự . (2007).

               Về vai trò của các nhóm lợi ích trong cải cách phúc lợi, xem Weaver (2000:196-221).

           Đồng cỏ (1996).

           NHIỆM VỤ (1998); CBO (1993).

Kể từ năm 1967, những người nhận trợ cấp có thể kiếm được 30 USD mỗi tháng trước khi mất bất kỳ khoản trợ cấp nào và sau đó mất 2 USD lợi ích cho mỗi 3 USD kiếm được. Sau năm 1981, việc rút tiền trợ cấp là đô la cho đô la sau khi một cá nhân đã nhận được trợ cấp trong bốn tháng. Nghịch lý thay, sau đó, nỗ lực tăng cường các yêu cầu công việc lại phải trả giá bằng mối lo ngại về việc thiếu động lực làm việc và cơ hội làm việc.

           Thợ dệt (2000:20).

Dữ liệu trong ASPE (1998) cho thấy tỷ lệ người Mỹ gốc Phi trong số những người nhận AFDC là khoảng gấp ba lần tỷ lệ của họ trong tổng dân số Hoa Kỳ.

           Về tác động của chúng, xem Weaver (2000); Haskins (2006).

           Danziger và cộng sự . (1981); xem thêm phần tổng quan trong Haskins (2006:6ff).

Xem Danziger (1999); Haskins (2006:-8). Vào giữa những năm 1990, khoảng 18% trong số 1,4 triệu người lớn nhận AFDC là bà mẹ đơn thân dưới 20 tuổi; xem ACF (1994).

           Sửa chữa và cộng sự . (1996).

ACF (1995). Nhiều đứa con của họ đã được sinh ra ở Hoa Kỳ và do đó là công dân.

           Sửa chữa và cộng sự . (1996).

Xem Greenstein và Shapiro (1998); Eissa và Leibman (1996); Eissa và Hoyes (2005); Holt (2006); OECD (2007). Các nghiên cứu đã phát hiện ra một số tác động tiêu cực đến nguồn cung lao động của những người có thu nhập phụ nhưng những tác động này nhỏ và khó phân biệt hơn.

HHS (1996). Sự gia tăng các miễn trừ thực sự bắt đầu vào năm 1992, nhưng không rõ tại sao. Một giả thuyết cho rằng chính quyền Bush đang cố gắng vượt lên trước một vấn đề mà ứng cử viên đảng Dân chủ Bill Clinton đang thúc đẩy mạnh mẽ; cách khác, quá trình này có thể đã được thúc đẩy bởi nhu cầu, vì các thống đốc Đảng Cộng hòa có đầu óc cải cách đã tìm cách đảm bảo sự miễn trừ trước khi Đảng Dân chủ có thể nắm quyền. Trong mọi trường hợp, chính sách của chính quyền Clinton đối với việc miễn trừ là cực kỳ tự do.

           Bao gồm giới hạn gia đình và giới hạn thời gian đối với trợ cấp tiền mặt.

           Lieberman và Shaw (2000).

Xem dữ liệu được trình bày trong Weaver (2000), chương 7; và trong Schneider và Jacoby (2005).

           Schneider và Jacoby (2005) lập luận mạnh mẽ về tác động của các yếu tố này.

           Xem Weaver et al . (1995); và AEI (2003).

           Xem AEI (2003) và Weaver et al . (1995).

Để thảo luận chi tiết về chủ đề này, xem Weaver et al. (1995); Danziger (1999); Thợ dệt (2000), chương 7; và AEI (2003).

Người bảo trợ của người nhập cư phải chịu trách nhiệm tài chính cho anh ấy/cô ấy trong 5 năm; sau đó, người nhập cư sẽ chỉ đủ điều kiện nếu thu nhập của người bảo lãnh bằng hoặc thấp hơn thu nhập gia đình trung bình quốc gia hoặc người nhập cư trở thành công dân.

           Caraley (2002).

Ngoài những điều khác , kế hoạch này cho phép các tiểu bang hạn chế việc tăng trợ cấp khi những người thụ hưởng có thêm con.

Bao gồm AFDC, SSI, phúc lợi nhà ở công cộng và mười chương trình dinh dưỡng, bao gồm Tem phiếu Thực phẩm và chương trình ăn trưa ở trường.

Khoản trợ cấp theo khối chung được đề xuất trong Hợp đồng với Mỹ đã bị các đảng viên Cộng hòa trong Ủy ban Cách thức và Phương tiện Hạ viện từ chối và bị loại bỏ ngay sau cuộc bầu cử.

Các bà mẹ chưa kết hôn dưới 18 tuổi sẽ không đủ điều kiện và các tiểu bang sẽ có tùy chọn tuyên bố những người trong độ tuổi 18-20 không đủ điều kiện. Các bà mẹ sẽ được yêu cầu xác lập tư cách làm cha để nhận trợ cấp, trừ trường hợp loạn luân hoặc hiếp dâm.

Văn bản dự thảo của dự luật phúc lợi được trình bày như một phần của Hợp đồng với Mỹ có thể được truy cập tại www.house.gov/house/Contract/persrespb.txt .

Những khác biệt này phản ánh sự tương tác của các chính sách của tiểu bang và các biến thể trong “tỷ lệ phần trăm phù hợp” của các tiểu bang theo AFDC. Chi tiêu cho Phiếu thực phẩm thay đổi ít hơn nhiều, vì đây là một chương trình hoàn toàn của liên bang và sự khác biệt trong chi tiêu phần lớn phản ánh sự khác biệt về mức giá. Nhìn chung, vào năm 1995, có sự khác biệt gần gấp 4 lần về chi tiêu AFDC và Phiếu thực phẩm cho mỗi trẻ em nghèo giữa các bang ít hào phóng nhất và các bang hào phóng nhất, ngoại trừ Hawaii và Alaska, những bang ngoại lệ ở đầu trên của phổ. Xem Douglas và Flores (1998).

           Thậm chí không bao giờ có một cuộc bỏ phiếu của ủy ban về nó.

           Caraley (2002:528); Haskins (2006:243-44).

Vì các tiểu bang đã có rất nhiều thời gian trong việc quản lý Medicaid, nên có rất ít sự khác biệt trong thực tế giữa giới hạn và trợ cấp theo khối.

           Caraley (2002:543).

Chiến dịch tranh cử của ứng cử viên tổng thống Đảng Cộng hòa Robert Dole đã gây áp lực mạnh mẽ lên ban lãnh đạo quốc hội Đảng Cộng hòa để giữ cải cách Medicaid đi kèm với cải cách AFDC, để đảm bảo rằng tổng thống không thể ký nó; xem Brookings (2006:20).

Xem Weaver (2000) và Haskins (2006).

PRWORA chia những người nhập cư hợp pháp thành hai nhóm: những người đã ở trong nước kể từ ngày 22 tháng 8 năm 1996, khi dự luật được ban hành, và những người đến sau đó. Hầu hết những người nhập cư đến sau PRWORA đều bị cấm nhận các phúc lợi được kiểm tra khả năng của liên bang, bao gồm SSI, Phiếu thực phẩm, TANF, Medicaid không khẩn cấp và Chương trình Bảo hiểm Sức khỏe Trẻ em (CHIP) của tiểu bang trong 5 năm đầu tiên. Các tiểu bang được tự do cấm những người đến sớm hơn từ TANF và các chương trình Medicaid không khẩn cấp. Tuy nhiên, kể từ năm 1996, nhiều trẻ em, người già và người khuyết tật nhập cư đến trước PRWORA đã được phục hồi khả năng đủ điều kiện nhận SSI và Phiếu Thực phẩm. Xem Zimmerman và Tumlin (1999).

Cụ thể, trẻ em và người lớn đủ điều kiện nhận Medicaid theo các quy tắc AFDC hiện tại sẽ vẫn đủ điều kiện nhận Medicaid ngay cả khi họ không còn đủ điều kiện nhận hỗ trợ tiền mặt theo TANF.

Dự luật phúc lợi bị phủ quyết sẽ từ chối trợ cấp SSI cho một số lượng lớn trẻ em đủ điều kiện là khuyết tật theo hướng dẫn hiện hành và sẽ giảm 25% lợi ích cho hầu hết trẻ em khuyết tật vẫn tham gia chương trình. Nhìn chung, trợ cấp cho trẻ em tương đối phổ biến, nhưng SSI là một trường hợp đặc biệt. Vào năm 1990, Tòa án Tối cao Hoa Kỳ đã cho rằng bài kiểm tra để xác định xem trẻ em có bị “khuyết tật” hay không là hạn chế bất hợp pháp. Số lượng trẻ em trong chương trình sau đó đã tăng lên đáng kể, dẫn đến tuyên bố rằng trẻ em đã được "huấn luyện" để cư xử không đúng mực nhằm giành được tình trạng khuyết tật. GAO kết luận rằng nhiều trẻ em nhận SSI không bị khuyết tật theo bất kỳ định nghĩa hợp lý nào; do đó Đảng Cộng hòa mong muốn cắt giảm chương trình này.

           Siêu và cộng sự . (1996).

           Siêu và cộng sự . (1996).

Tuyên bố này dựa trên nghiên cứu của Viện Đô thị về các dự luật trước đó của Đảng Cộng hòa; Các quan chức của HHS tuyên bố rằng không có gì trong phiên bản mới sẽ ảnh hưởng đến những phát hiện này.

Weaver (2000) cho thấy có bao nhiêu đảng viên Đảng Dân chủ trong quốc hội đã di chuyển theo tổng thống, cố gắng tránh các vị trí nghiêng về phía bên trái của ông ấy (có thể được coi là “mềm mỏng về phúc lợi”) hoặc quá xa về phía bên phải của ông ấy (có thể trông quá “Cộng hòa”).

           Tại Thượng viện, chỉ có một đảng viên Đảng Dân chủ sắp tái tranh cử vào năm 1996 đã bỏ phiếu chống lại dự luật.

           Xem Greenstein và Primus (1997).

Dự luật đại tu phúc lợi bị phủ quyết đã cho các tiểu bang lựa chọn chặn việc cấp trợ cấp Phiếu thực phẩm.

           Xem Edelman (2003:136-37).

Các nhà phê bình lập luận rằng ngành công nghiệp sợ rằng việc cắt giảm thêm các dịch vụ chăm sóc sức khỏe cơ bản cho người nghèo về lâu dài sẽ làm tăng áp lực cải cách chăm sóc sức khỏe toàn diện.

Vào tháng 3 năm 1996, một nỗ lực của một số đảng viên Cộng hòa nhằm yêu cầu sự ủng hộ của lưỡng đảng đối với khoản trợ cấp khối Medicaid giữa các thống đốc đã bị phản tác dụng khi các thống đốc đảng Dân chủ tố cáo điều đó.

           Vua (1999:364).

Vua (1999). Nếu các ủy ban của mỗi viện không viết và thông qua luật cần thiết để đáp ứng các mục tiêu do ủy ban ngân sách chỉ định, thì ủy ban ngân sách có quyền tự viết luật; Haskins (2006:242-43).

           Xem Notes (1996) để biết những cảnh báo rằng PRWORA sẽ dẫn đến một “cuộc đua xuống đáy”.

Zimmerman và Tumlin (1999); Haskins và Primus (2000); Thợ Dệt (2000:344-47); và Caraley (2002).

           Zimmerman và Tumlin (1999).

           Guyer et al . (1996).

           Sách Xanh 2000 bảng 7-14.

Điều này tiếp tục xu hướng đã bắt đầu vào năm 1993, khi tỷ lệ việc làm của nhóm này chỉ là 57,3%. Tỷ lệ việc làm của các bà mẹ có con rất nhỏ (dưới 3 tuổi) cũng tăng khoảng 12 điểm phần trăm, đạt 57% vào cuối những năm 1990.

Trừ khi có quy định khác, tất cả dữ liệu trong đoạn này là từ CRS (2007).

Để biết tổng quan từ quan điểm ủng hộ PRWORA, xem Haskins (2006:334-42). Để có đánh giá hoài nghi hơn, xem Weaver (2000:342-53). Đặc biệt về EITC, xem Greenstein và Shapiro (1998); và Holt (2006).

Một số nghiên cứu này được khảo sát trong Greenberg (2007).

Murray và Primus (2005). Nhóm thập phân vị thứ hai đã làm tốt hơn, nhưng tăng trưởng thu nhập vẫn chậm hơn so với giai đoạn 1993-96, và bốn nhóm ngũ phân vị trên đều có mức tăng trưởng thu nhập nhanh hơn trong giai đoạn 1996-2000.

           Murray và Primus (2005).

Xem Brookings (2006:46); sự chậm lại ảnh hưởng nặng nề nhất đến lĩnh vực sản xuất và thương mại hàng hóa.

Người ta có thể coi đây là sự bảo vệ “các quyền có được” trong quá trình cải cách, nhưng chúng là các quyền có được của các quốc gia, không phải của những người nhận lợi ích.

Thư mục

AEI (2003), “Attitudes about Welfare Reform”, AEI Studies in Public Opinion, American Enterprise Institute, Washington, DC, 6 March, www.aei.org/docLib/20030306_ Welfare2.pdf .

AFC (1995), “Đặc điểm và hoàn cảnh tài chính của Bên nhận AFDC: Năm tài chính 1995”, Cục Quản lý Trẻ em và Gia đình, Bộ Y tế và Dịch vụ Nhân sinh Hoa Kỳ, Washington, DC, www.acf.dhhs.gov/programs/ofa/content .htm .

ASPE (1998), “Trợ giúp các gia đình có trẻ em phụ thuộc: Đường cơ sở”, Văn phòng Trợ lý Bộ trưởng Kế hoạch và Đánh giá, Bộ Y tế và Dịch vụ Nhân sinh Hoa Kỳ, Washington, DC, tháng 6, http://aspe.hhs.gov /HSP/AFDC/afdc base98exhib.htm .

Bane, M. và D. Ellwood (1986), “Trượt vào và thoát khỏi nghèo đói: Động lực của bùa chú”, Tạp chí Nguồn nhân lực 21:1, tháng Giêng.

Bashevkin, S. (2000), “Suy nghĩ lại về việc cắt giảm chi tiêu: Chính sách xã hội Bắc Mỹ trong những năm đầu của Clinton và Chrétien ”, Tạp chí Khoa học Chính trị Canada/Revue canadienne de khoa học chính trị 33:1, tháng 3.

Brookings (2006), “Work over Welfare: Welfare Reform Ten Years Later”, Viện Brookings, Washington, DC, 16 tháng 11, www.brookings.edu/~/media/ Files/events/2006/1116welfare / 20061116welfare.pdf .

Caraley, D. (2002), “Kết thúc phúc lợi như chúng ta biết: Một cuộc cải cách vẫn đang được tiến hành”, Khoa học chính trị hàng quý 116:4, Winter.

CBO (1993), Dự báo số ca bệnh AFDC, với và nhấn mạnh vào các yếu tố kinh tế , Văn phòng Ngân sách Quốc hội, Washington, DC.

CEA (1997), “Giải thích sự suy giảm trong nhận phúc lợi, 1993-1996”, Hội đồng cố vấn kinh tế, Washington, DC, 9 tháng 5.

Hợp đồng (1994), “Hợp đồng của Đảng Cộng hòa với Mỹ”, www.house.gov/house/Contract /CONTRACT.html .

CRS (2007), Các xu hướng về phúc lợi, công việc và phúc lợi kinh tế của các gia đình có con do phụ nữ làm chủ hộ: 1987-2005 , Cơ quan nghiên cứu của Quốc hội, Washington, DC, 29 tháng 3.

Danziger, S. (1999), “Chính sách cải cách phúc lợi từ Nixon đến Clinton: Vai trò gì đối với khoa học xã hội?”, Bài báo chuẩn bị cho hội nghị “Khoa học xã hội và hoạch định chính sách”, Viện nghiên cứu xã hội, Đại học Michigan, tháng 12, www.fordschool.umich.edu/research/poverty/pdf/Isrconference.pdf .

Danziger, S., R. Haveman và R. Plotnick (1981), “Việc chuyển giao thu nhập ảnh hưởng đến công việc, tiết kiệm và phân phối thu nhập như thế nào: Một đánh giá phê bình”, Tạp chí Văn học Kinh tế , 19:3, tháng 9.

Douglas, T. và K. Flores (1998), “Liên bang và Tiểu bang tài trợ cho các chương trình dành cho trẻ em”, Tài liệu thỉnh thoảng của Viện Đô thị Số 5, Viện Đô thị, Washington, DC, www.urban.org/UploadedPDF/occa5.pdf .

Edelman, P. (2003), Tìm kiếm trái tim nước Mỹ: RFK và sự đổi mới của niềm hy vọng , Nhà xuất bản Đại học Georgetown, Washington, DC.

Eissa, N. và J. Leibman (1996), “Phản ứng của nguồn cung lao động đối với tín dụng thuế thu nhập do lao động kiếm được”, Tạp chí kinh tế hàng quý , 111:2, tháng 5.

Eissa, N. và H. Hoyes (2005), “Phản ứng của hành vi đối với thuế: Bài học từ EITC và nguồn cung lao động”, Tài liệu nghiên cứu của NBER , số 11729, tháng 11.

Eissa, N. và H. Hoyes (2005), “Chi phí thuế cho người lao động có thu nhập thấp: EITC”, mimeo, Đại học Georgetown, ngày 25 tháng 7, http://econ-www.mit.edu/files/619 .

Ellwood, D. (1990), “Giảm nghèo bằng cách thay thế phúc lợi: Các chiến lược hỗ trợ thu nhập cho những năm 1990”, Tài liệu nghiên cứu về chính sách xã hội của Trung tâm Malcolm Wiener H-90-10, tháng 9.

Ellwood, D. (2000), “Tác động của cải cách chính sách xã hội và tín dụng thuế thu nhập kiếm được đối với việc làm, hôn nhân và sắp xếp cuộc sống”, Tạp chí thuế quốc gia 53:4, tháng 12.

Fix, M., J. Passel, và W. Zimmermann (1996), “Việc người nhập cư sử dụng SSI và các chương trình phúc lợi khác”, Điều trần trước Hạ viện, Ủy ban Cách thức và Phương tiện, Washington, DC, 23 tháng 5, www .urban.org/url.cfm?ID=900287 &renderforprint=1 .

Gais, T. (2000), “Nhận xét Kết luận: Cải cách Phúc lợi và Quản trị”, trong C. Weissert (ed.), Học hỏi từ các nhà lãnh đạo: Cải cách Phúc lợi, Chính trị và Chính sách ở Năm Bang Trung Tây , Rockefeller Institute Press, Albany, NY.

Greenberg, M. (1993), “Chi tiết về ma quỷ: Những câu hỏi chính trong nỗ lực 'chấm dứt phúc lợi như chúng ta biết'”, Trung tâm Luật pháp và Chính sách xã hội, Washington, DC, tháng 7.

Greenberg, M. (2007), “11 năm sau: Cải cách phúc lợi ở Hoa Kỳ”, Bài hội thảo được trình bày trước Khoa Chính sách xã hội và Công tác xã hội, Đại học Oxford, Oxford, ngày 25 tháng 10.

Greenstein, R. và W. Primus (1997), “Các đề xuất của Chính quyền nhằm nới lỏng một số điều khoản khắc nghiệt nhất của Luật Phúc lợi”, Trung tâm Ưu tiên Chính sách và Ngân sách, ngày 11 tháng 4, www.cbpp.org/admwelf.htm .

Greenstein, R. và I. Shapiro (1998), “Kết quả nghiên cứu mới về tác động của tín dụng thuế thu nhập kiếm được”, Trung tâm ưu tiên chính sách và ngân sách, ngày 11 tháng 3, www.cbpp.org/311eitc.htm .

Guyer, J., C. Mann và D. Super (1996), “Dòng thời gian thực hiện Luật phúc lợi mới”, Trung tâm ưu tiên chính sách và ngân sách, Washington, DC, ngày 5 tháng 12, www.cbpp.org/TIMELINE2 . HTM .

Haskins, R. và W. Primus (2000), “Perspectives on Welfare Reform and Children”, Poverty Research News 4:4, tháng 7-8.

Haskins, R. (2006), Work over Welfare: The Inside Story of the 1996 Welfare Reform Law , Brookings Institution Press, Washington, DC.

HHS (1996), “Tờ thông tin: Đạo luật hòa giải về trách nhiệm cá nhân và cơ hội làm việc năm 1996”, Bộ Y tế và Dịch vụ Nhân sinh, Washington, DC, www.acf.dhhs.gov/programs/cse/new/prwora.htm .

Holt, S. (2006), “Tín dụng thuế thu nhập kiếm được ở tuổi 30: Những gì chúng ta biết”, Tóm tắt nghiên cứu, Chương trình chính sách đô thị của Viện Brookings, Washington, DC, tháng 2, www.brookings.edu/~/media/Files /rc/reports/2006/02childrenfamilies_ holt/20060209_Holt.pdf

King, R. (1999), “Cải cách phúc lợi: Trợ cấp theo khối, giới hạn chi tiêu và nghịch lý của chương trình tem phiếu lương thực”, Khoa học chính trị hàng quý , 114:3, mùa thu.

Klarner, C., X. Mao và S. Buchanan (2007), “Quyền lực của nhóm lợi ích kinh doanh và hỗ trợ tạm thời cho các gia đình khó khăn”, Khoa học xã hội hàng quý 88:1, tháng 3.

Ku, L. và M. Broadus (2003), “Tại sao chi phí Medicaid của các Bang lại tăng?”, Trung tâm Ưu tiên Chính sách và Ngân sách, Washington, DC, www.cbpp.org/1-13-03health.pdf .

Lieberman, R. và G. Shaw (2000), “Hướng nội, hướng ngoại: Chính trị của đổi mới phúc lợi nhà nước dưới sự phân quyền”, Nghiên cứu chính trị hàng quý 53:2, tháng 6.

Mead, L. (1996), “Chính sách phúc lợi: Biên giới hành chính”, Tạp chí Phân tích và Quản lý Chính sách 15:4, Mùa thu.

Murray, C. (1984), Losing Ground: American Social Policy 1950-1980 , Basic Books, New York.

Murray, K. và W. Primus (2005), “Các xu hướng dữ liệu gần đây cho thấy cải cách phúc lợi là một thành công hỗn hợp: Những thay đổi chính sách quan trọng nên đi kèm với việc tái ủy quyền,” Đánh giá nghiên cứu chính sách 22:3, tháng 5.

Notes (1996), “Notes: Devoving Welfare Programs to the States: A Public Choice Perspective”, Harvard Law Review 109:8, tháng 6.

OECD (1997), Khảo sát Kinh tế của OECD: Hoa Kỳ , OECD, Paris.

OECD (2007), Khảo sát kinh tế của OECD: Hoa Kỳ , OECD, Paris.

Schneider, S. (1998), “Tác động của cải cách phúc lợi đối với Medicaid”, Publius , 28:3, Summer.

Schneider, S. và W. Jacoby (2005), “Bài diễn văn của giới tinh hoa và Ý kiến của công chúng Mỹ: Trường hợp chi tiêu phúc lợi”, Nghiên cứu chính trị hàng quý 58:3, tháng 9.

Super, D., S. Parrott, S. Steinmetz và C. Mann (1996), “Luật Phúc lợi Mới”, Trung tâm Ưu tiên Chính sách và Ngân sách, Washington, DC, 13 tháng 8, www.cbpp.org/ WECNF813.HTM .

Cách thức và Phương tiện (1996), “Sách Xanh 1996”, Ủy ban về Cách thức và Phương tiện của Hạ viện Hoa Kỳ, Washington, DC, ngày 4 tháng 11, www.gpoaccess.gov/ wmprints/green/1996.html .

Cách thức và Phương tiện (2000), “Sách Xanh 2000: Tổng quan về các Chương trình Quyền lợi”, Ủy ban về Cách thức và Phương tiện của Hạ viện Hoa Kỳ, Washington, DC, ngày 6 tháng 10, http://aspe.hhs.gov/2000gb/ .

Weaver, K., R. Shapiro và L. Jacobs (1995), “Các cuộc thăm dò ý kiến - Xu hướng: Phúc lợi”, Dư luận hàng quý 59:4, Mùa đông.

Weaver, K. (2000), Kết thúc phúc lợi như chúng ta đã biết , Brookings Institution Press, Washington, DC.

Zimmerman, W. và K. Tumlin (1999), “Các chính sách chắp vá: Hỗ trợ của Nhà nước cho người nhập cư theo Cải cách phúc lợi”, Bài báo thỉnh thoảng của Viện đô thị số 24, Washington, DC, tháng 5, www.urban.org/UploadedPDF/occ24.pdf .

Phần IV

Nghiên cứu tình huống trong
cải cách thị trường sản phẩm

Chương 17

Australia: Cải cách ngành điện, 1990-2004

Tóm tắt và kết luận chính

Úc là một trong những quốc gia đầu tiên thực hiện cải cách thị trường đáng kể trong ngành điện. Cải cách liên quan đến việc phá vỡ thế độc quyền tích hợp theo chiều dọc trong sản xuất, truyền tải và phân phối, đưa cạnh tranh vào những hoạt động khả thi, chẳng hạn như phát điện và cung cấp bán lẻ, và cải cách quy định về truyền tải và phân phối, vốn là những độc quyền tự nhiên, nhằm khuyến khích hiệu quả cao hơn. Giao dịch thị trường bán buôn hạn chế giữa New South Wales (NSW) và Victoria bắt đầu từ năm 1994 và Thị trường điện quốc gia (NEM) bắt đầu hoạt động vào cuối năm 1998 với tư cách là thị trường bán buôn cung cấp điện cho các nhà bán lẻ và người dùng cuối ở miền nam và miền đông Australia. 1 Chế độ truy cập mở chi phối việc sử dụng các mạng lưới truyền tải và phân phối. Mở cửa thị trường bán lẻ, hay khả năng cạnh tranh bán lẻ đầy đủ (FRC), như được gọi ở Úc, đã được giới thiệu ở New South Wales (NSW), Victoria, Nam Úc (SA) và Lãnh thổ Thủ đô Úc (ACT) vào năm 2002-2003, với Tasmania và Queensland theo sau một chút. 2 FRC trao cho tất cả khách hàng sử dụng điện quyền lựa chọn nhà cung cấp bán lẻ của họ, nhưng khách hàng vẫn có thể chọn không tham gia thị trường cạnh tranh và duy trì theo biểu giá điện quy định. Hầu hết các đánh giá đều ghi nhận cải cách với việc tăng hiệu quả và giảm giá điện. 3

Một số yếu tố góp phần vào khả năng của Úc trong việc đạt được tiến bộ đáng kể trong lĩnh vực cải cách ngành điện trong những năm 1990:

•            Động lực được tạo ra bởi một chương trình cải cách cơ cấu rộng lớn. Chính sách kinh tế từ đầu đến giữa những năm 1990 được thúc đẩy bởi sự thừa nhận nhu cầu cải cách kinh tế vi mô. Việc mở cửa lĩnh vực thương mại vào những năm 1980 đã cho thấy nhu cầu cải cách cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực phi thương mại, đặc biệt, vì người ta hiểu rằng sự kém hiệu quả của nhiều lĩnh vực này là một trở ngại cạnh tranh đối với các lĩnh vực có thể thương mại.

•            Việc thành lập các cơ quan điều phối liên bang mới . Những cải cách điện đầu tiên được thực hiện bởi các quốc gia riêng lẻ. Sau đó, những người đi đầu này đã cùng với chính phủ Khối thịnh vượng chung tìm cách thúc đẩy việc tạo ra một thị trường quốc gia. Đến lượt mình, quá trình này được tạo điều kiện thuận lợi bằng việc thành lập vào đầu những năm 1990 của các thể chế mới để phối hợp hoạch định chính sách giữa liên bang và nhà nước, đáng chú ý nhất là Hội đồng Chính phủ Úc (CoAG). Cải cách ngành điện đã trở thành một yếu tố cốt lõi của cải cách “Chính sách cạnh tranh quốc gia” (NCP) được đưa ra với việc ký kết một số thỏa thuận CoAG vào năm 1995. Theo NCP, Liên bang đã thanh toán cho các bang để đổi lấy việc thực hiện NCP của họ. các cam kết cải cách. Tác động khuyến khích của các khoản thanh toán này tỏ ra đáng kể, mặc dù số tiền liên quan tương đối nhỏ. Sự lãnh đạo của Khối thịnh vượng chung tỏ ra rất quan trọng đối với nỗ lực này: mặc dù chính sách đối với ngành điện chủ yếu nằm trong tay các chính quyền bang, cải cách cấp quốc gia có xu hướng tiến triển khi chính phủ Khối thịnh vượng chung tham gia tích cực.

• Áp lực tài khóa đối với các bang . Victoria, tiểu bang tiến hành cải cách điện đầu tiên và xa nhất, đã làm như vậy phần lớn là do khủng hoảng tài chính nghiêm trọng và áp lực tài chính cũng giúp thúc đẩy cải cách ở các bang khác. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, sự quan tâm quá mức đến kết quả tài khóa đã dẫn đến những sai sót trong thiết kế cải cách.

•           Đồng hóa các công nghệ mới và ý tưởng mới. Trong khi các nghiên cứu liên tiếp nhấn mạnh sự kém hiệu quả của các công ty điện lực Úc đã cung cấp bằng chứng mạnh mẽ về nhu cầu cải cách, hướng cải cách theo định hướng thị trường phản ánh sự phát triển ở những nơi khác. Những thay đổi trong công nghệ có nghĩa là tính kinh tế theo quy mô trong sản xuất điện đang giảm, mở ra triển vọng sản xuất phi tập trung, liên quan đến cạnh tranh thực sự, trên một mạng lưới phân phối chung và quốc tế ngày càng chú ý đến khả năng thay thế các công ty độc quyền tích hợp theo chiều dọc bằng các công ty dựa trên thị trường mô hình trong điện. Các thể chế như Ủy ban Năng suất đã hoạt động hiệu quả trong cả việc đánh giá nhu cầu cải cách ngành điện và giáo dục giới tinh hoa đang hình thành quan điểm về những cách thức mới để quản lý ngành cung cấp điện.

•           Phạm vi thích ứng và điều chỉnh . Không có “vụ nổ lớn” nào về điện: cải cách được triển khai trong nhiều năm, với tốc độ khác nhau ở các bang khác nhau. Do đó, những lợi ích của cải cách ở các bang di chuyển đầu tiên có xu hướng củng cố trường hợp cải cách ở những nơi khác. Đồng thời, bản chất dần dần của quá trình có nghĩa là các quy tắc và thể chế có thể được và đã được điều chỉnh để đáp ứng các vấn đề nảy sinh khi cuộc cải cách diễn ra.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Cải cách điện lực ở Úc đặt ra một số thách thức. Đầu tiên, đó là một quá trình lâu dài và phức tạp về mặt kỹ thuật: tái cấu trúc ngành điện không phải là một cuộc cải cách “vụ nổ lớn” mà là một nỗ lực bền bỉ liên quan đến việc thực hiện dần dần một số bước trong gần một thập kỷ. Hơn nữa, các đặc tính đặc biệt của điện với tư cách là một loại hàng hóa (Hộp 17.1) có nghĩa là việc thiết kế một thị trường khả thi sẽ phải giải quyết một loạt các vấn đề thể chế và quy định phức tạp. Thứ hai, quyền hạn của Khối thịnh vượng chung đối với cải cách điện là gián tiếp: về cơ bản đó là vấn đề của nhà nước. Kết hợp lại với nhau, hai yếu tố này có nghĩa là cải cách cần có sự hợp tác giữa Khối thịnh vượng chung và các bang trong một thời gian dài, liên quan đến việc các chính phủ thay đổi quan điểm chính trị ở cả cấp liên bang và tiểu bang. Duy trì cam kết cải cách trong những hoàn cảnh như vậy càng khó khăn hơn do những rủi ro liên quan: vì Úc ở gần “đường biên giới” quốc tế về cải cách ngành điện, nên chỉ có kinh nghiệm quốc tế hạn chế để rút ra và nhiều điều không chắc chắn về cách thức thực hiện. sẽ mở ra.

Hai bước phát triển vào đầu những năm 1990 đã giúp tạo ra những điều kiện có lẽ đặc biệt thuận lợi cho cam kết cải cách bền vững giữa các chính quyền trung ương và địa phương của cả cánh tả và cánh hữu trong một thời gian dài. Đầu tiên, chính sách kinh tế từ đầu đến giữa những năm 1990 chủ yếu liên quan đến các câu hỏi về cải cách kinh tế vi mô. Sự kết hợp giữa tự do hóa tài chính và mở cửa các lĩnh vực thương mại trong những năm 1980 đã cho thấy sự cần thiết phải cải cách cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực phi thương mại, đặc biệt, vì sự kém hiệu quả của nhiều ngành trong số này được coi là một trở ngại cạnh tranh đối với các lĩnh vực thương mại bị phơi bày. dựa vào chúng cho các dịch vụ và đầu vào khác. Những lo ngại này đã được nhấn mạnh bởi các đánh giá cho thấy rằng năng suất lao động và vốn trong các lĩnh vực tiện ích của Úc chỉ bằng một nửa mức trung bình của OECD. 4 Thứ hai, Khối thịnh vượng chung và các bang đã tham gia vào một nỗ lực rộng lớn nhằm tạo ra sự hợp tác chặt chẽ hơn, hiệu quả hơn giữa các cấp chính quyền khác nhau, đặc biệt là để khắc phục những trở ngại đối với tính di động, tính di động và tính đồng nhất mà theo quan điểm của chính phủ đã gây ra nền kinh tế Úc bị phân mảnh hơn châu Âu sau khi thị trường đơn lẻ ra đời. 5 Quá trình này đã dẫn đến việc thành lập Hội đồng Chính phủ Úc (CoAG), từ năm 1992 đã đóng vai trò là diễn đàn liên chính phủ cao nhất ở Úc. 6 Mặc dù quá trình CoAG không phải lúc nào cũng diễn ra suôn sẻ, cải cách điện lực đã chứng minh một trong những lĩnh vực mà các cuộc họp CoAG liên tiếp tỏ ra hiệu quả nhất.

Hộp 17.1. Ý nghĩa kinh tế của các tính chất vật lý của điện

Nhiều thách thức kỹ thuật đối với các nhà hoạch định chính sách khi cố gắng tạo ra thị trường điện xuất phát từ ba tính chất vật lý đặc biệt của điện: nó không thể được lưu trữ một cách kinh tế, ngoài nước được lưu trữ trong các hồ chứa dành cho các nhà máy thủy điện; nhu cầu có xu hướng không co giãn trong thời gian rất ngắn, vì hầu hết người tiêu dùng thiếu thông tin hoặc phương tiện để phản ứng nhanh với những thay đổi về giá; và cung và cầu phải luôn luôn cân bằng. Mất cân bằng điện tại bất kỳ điểm nào trong mạng truyền dẫn được kết nối với nhau có thể gây ra hậu quả ngay lập tức và nghiêm trọng trên toàn bộ mạng. Ngoài ra, các nhà hoạch định chính sách phải xem xét bản chất ràng buộc của các hạn chế về công suất mạng và máy phát điện khi chúng xuất hiện. Thách thức của việc cân bằng cung và cầu trong thời gian thực trên toàn bộ mạng được phóng đại bởi tính chất động của các luồng trên các hệ thống truyền dẫn được kết nối với nhau, đi theo đường dẫn ít điện trở nhất được xác định bởi sự tương tác thay đổi liên tục giữa nguồn phát và tải, thay vì đường dẫn hợp đồng. Do những yếu tố này, thị trường điện có thể khá biến động và đặc biệt dễ bị ảnh hưởng bởi việc thực thi quyền lực thị trường (IEA, 2001b; Hunt, 2002). Ví dụ, một người tạo ra biết rằng anh ta phải được phái đi để giữ cho hệ thống cân bằng sẽ rất dễ lạm dụng vị trí của anh ta. Các thuộc tính của điện cũng làm phát sinh nhu cầu vận hành và điều phối hệ thống tập trung hoặc phối hợp để quản lý độ tin cậy. Chính những cân nhắc này là cơ sở cho sự cần thiết phải thành lập một số thể chế đặc biệt để điều chỉnh và vận hành thị trường điện, cũng như chuẩn bị các quy tắc khá phức tạp điều chỉnh hoạt động mua bán điện. *

* Để thảo luận thêm về các đặc điểm độc đáo của điện và ý nghĩa của chúng đối với hoạt động của thị trường, xem Kellow (1996); OECD (2003); và Joskow (2003).

Hai xu hướng chính sách này - nhấn mạnh vào cải cách kinh tế vi mô và nỗ lực cải thiện sự hợp tác giữa các chính phủ - đã cùng nhau đưa ra quá trình cải cách “Chính sách cạnh tranh quốc gia” (NCP) do CoAG đưa ra vào năm 1995, trong đó ngành điện cải cách trở thành yếu tố cốt lõi. Sự kết hợp giữa các thỏa thuận liên chính phủ có tính ràng buộc và các khoản thanh toán khuyến khích do Khối thịnh vượng chung cung cấp cho các quốc gia để thực hiện các cam kết NCP đã thúc đẩy cải cách theo định hướng cạnh tranh trong nhiều lĩnh vực, một trong những lĩnh vực quan trọng nhất là điện (Hộp 17.2). Các khoản thanh toán phản ánh kỳ vọng rằng những thay đổi về cấu trúc do cải cách cạnh tranh mang lại sẽ dẫn đến sự thay đổi nguồn thu thuế từ các bang sang Khối thịnh vượng chung. 7 Các khoản thanh toán NCP được hình thành như một cách để chính phủ liên bang chia sẻ lợi ích tài chính của cải cách với chính quyền địa phương. Khoảng 5,7 tỷ đô la Úc trong quỹ Liên bang đã được dành riêng cho mục đích này trong giai đoạn 2005-2006. số 8

Hộp 17.2. Chính sách Cạnh tranh Quốc gia (NCP)

Vào tháng 4 năm 1995, CoAG, thực hiện theo các khuyến nghị trong báo cáo của Ủy ban Đánh giá Chính sách Cạnh tranh Quốc gia năm 1993 (được gọi là “báo cáo Hilmer”), đã đồng ý thực hiện một gói các biện pháp được thiết kế để mở rộng các chính sách hỗ trợ cạnh tranh cho các lĩnh vực của nền kinh tế. trước đây đã được miễn trừ khỏi chúng. Các quy tắc ứng xử cạnh tranh của Đạo luật Thông lệ Thương mại đã được mở rộng cho các doanh nghiệp và lĩnh vực này, bao gồm cả các doanh nghiệp kinh doanh của chính phủ tiểu bang và vùng lãnh thổ (GBE), và một chế độ quốc gia mới để tiếp cận các cơ sở hạ tầng đã được tạo ra. Đạo luật giám sát giá đã được sửa đổi để bao gồm việc giám sát các GBE thuộc sở hữu của tiểu bang và lãnh thổ. Gói cải cách cũng bao gồm ba thỏa thuận liên chính phủ về các khía cạnh của chính sách cạnh tranh. Theo thỏa thuận thứ ba trong số này, Thỏa thuận thực hiện chính sách cạnh tranh quốc gia và các cải cách liên quan, Khối thịnh vượng chung đã đồng ý cung cấp các khoản thanh toán cho các tiểu bang và vùng lãnh thổ đáp ứng các nghĩa vụ của họ theo các thỏa thuận này cộng với các cam kết cải cách về điện, khí đốt, nước và giao thông đường bộ. Hai tổ chức mới được thành lập để giám sát và tư vấn về việc thực hiện NCP: Ủy ban Cạnh tranh và Người tiêu dùng Úc và Hội đồng Cạnh tranh Quốc gia (NCC). Cơ quan thứ hai được tạo ra để phối hợp các nỗ lực cải cách, để đánh giá liệu các khu vực pháp lý có đáp ứng các nghĩa vụ cải cách của họ theo các thỏa thuận hay không và đưa ra các khuyến nghị liên quan đến việc trao các khoản thanh toán NCP cho các bang.

Nguồn: Khối thịnh vượng chung (1995).

Những áp lực lớn từ bên ngoài đối với cải cách bắt nguồn từ toàn cầu hóa và thay đổi kỹ thuật. Người đầu tiên lo ngại ngày càng tăng về khả năng cạnh tranh của Úc, trong khi người thứ hai đặt ra câu hỏi về các cách quản lý cung cấp điện truyền thống. Sự phổ biến của các tuabin khí nhỏ, chi phí thấp trong những năm 1980 và việc nới lỏng các hạn chế đối với việc sử dụng khí đốt để sản xuất điện khiến cho khả năng cạnh tranh thực sự trong sản xuất điện có thể trở thành hiện thực: lợi thế kinh tế theo quy mô trong sản xuất điện đang giảm xuống mức thấp nhất. một phần nhỏ so với trước đây, nâng cao triển vọng sản xuất phi tập trung trên một mạng lưới phân phối chung. 9 Tính kinh tế theo phạm vi từ lâu đã biện minh cho sự tích hợp theo chiều dọc của các công ty điện lực đã bị đặt câu hỏi, mở ra khả năng thay thế các công ty độc quyền tích hợp theo chiều dọc bằng các mô hình dựa trên thị trường trong ngành điện.

Mặc dù tăng trưởng kinh tế khá mạnh mẽ trong thời kỳ cải cách ngành điện được xây dựng và thực hiện, nhưng một cuộc suy thoái ngắn nhưng nghiêm trọng vào đầu những năm 1990 đã đóng một vai trò quan trọng trong việc bắt đầu quá trình này. Đầu tiên, sự suy giảm tăng cường áp lực cải cách nâng cao hiệu quả, khi các công ty tìm cách giảm chi phí đầu vào và duy trì tính cạnh tranh. Thứ hai, nó đã đẩy áp lực tài khóa ngày càng gia tăng ở bang Victoria đến điểm khủng hoảng, gây ra làn sóng tư nhân hóa và cải cách, trong đó tham vọng nhất là tái cơ cấu ngành điện. Áp lực tài khóa cũng đóng một vai trò quan trọng trong quá trình cải cách của các quốc gia khác, mặc dù với những kết quả khác nhau.

Diễn viên và sở thích

Mặc dù nó xuất hiện rất nhiều trong một số cuộc bầu cử cấp bang, nhưng cải cách ngành điện không thực sự là một vấn đề chính trị của đảng phái. Mặc dù mức độ tham gia của họ khác nhau, các chính phủ Liên bang của cả cánh tả và cánh hữu vẫn khá nhất quán trong cam kết chung của họ đối với cải cách theo định hướng thị trường trong giai đoạn 1990-2007. Vị thế của Khối thịnh vượng chung được củng cố nhờ hoạt động của các cơ quan cấp quốc gia như Ủy ban Công nghiệp và cơ quan kế nhiệm của nó, Ủy ban Năng suất, về những lợi ích tiềm năng của cải cách. Sự nhiệt tình của các bang đối với cải cách thay đổi nhiều hơn, nhưng có những người ủng hộ và phản đối cải cách ở cả Đảng Lao động Úc (ALP) và các đảng Tự do và Quốc gia trung hữu. Sự phản đối trong ALP chủ yếu được thúc đẩy bởi những lo ngại của lao động có tổ chức về khả năng mất việc làm, trong khi giữa các đảng liên minh, sự phản đối cải cách mạnh mẽ nhất xuất phát từ nỗi sợ rằng cải cách sẽ dẫn đến giá điện cao hơn nhiều đối với các doanh nghiệp nhỏ và người tiêu dùng nông thôn, đặc biệt là ở Queensland và NSW. 10 Đây là một vấn đề đặc biệt nhạy cảm đối với Đảng Quốc gia (NP) chủ yếu ở nông thôn, nhưng các thành phần của Đảng Lao động và Đảng Tự do cũng vẫn gắn bó với việc sử dụng các tiện ích do nhà nước kiểm soát làm công cụ của chính sách khu vực.

Doanh nghiệp Úc phần lớn ủng hộ cải cách. Do các thỏa thuận trước cải cách liên quan đến nhiều khoản trợ cấp chéo có lợi cho các hộ gia đình, người tiêu dùng doanh nghiệp có lý do để tin rằng họ sẽ phải đối mặt với mức giá thấp hơn trong một thị trường cạnh tranh. 11 Trợ cấp chéo cho các hộ gia đình và khách hàng nông thôn có nghĩa là mức thuế trung bình áp dụng cho người tiêu dùng thương mại phi nông nghiệp ở Victoria cao hơn 28% so với các nơi khác. 12 Do đó, người tiêu dùng doanh nghiệp là những người ủng hộ cải cách tích cực nhất và có tổ chức nhất, coi đó là một phần trong danh sách lựa chọn phong phú để giảm chi phí kinh doanh trong môi trường quốc tế ngày càng cạnh tranh. 13 Hội đồng Kinh doanh Úc (BCA), hiệp hội các nhà tuyển dụng chính của nước này, đã vận động hành lang tích cực thông qua Lực lượng Đặc nhiệm Điện lực. 14 Ở Victoria, tiểu bang tiến hành cải cách điện đầu tiên và xa nhất, cũng có sự tài trợ kinh doanh cho “Dự án Victoria”, một chương trình cải cách thị trường trên diện rộng do các nhóm kinh doanh và các nhóm tư tưởng tự do kinh tế thúc đẩy vào đầu những năm 1990. 15 Tuy nhiên, hỗ trợ của doanh nghiệp cho cải cách không đồng đều. Những người tiêu dùng lớn nhất, bao gồm một số nhà sản xuất nhôm và hóa chất, đã phản đối ý tưởng rằng họ nên mua điện trong nhóm thị trường thay vì thực hiện các thỏa thuận song phương của riêng họ. Trước những năm 1990, những người tiêu dùng như vậy thường khiến các bang chống lại nhau khi đưa ra quyết định về địa điểm và do đó đã thương lượng các hợp đồng cung cấp điện dài hạn rất hấp dẫn mà họ quyết tâm giữ. 16 Gánh nặng thực sự của trợ cấp chéo do đó không rơi vào vai những người tham gia lớn nhất mà là những người tiêu dùng công nghiệp và thương mại “hạng hai”. Chính họ là những người được lợi nhiều nhất từ cải cách.

Các hộ gia đình và doanh nghiệp nhỏ tạo thành một bộ phận lớn nhưng khá phân tán gồm những khách hàng có chi phí cố định cao, khối lượng thấp, những người được tổ chức kém và đối với họ, điện chiếm một phần tương đối nhỏ trong tổng chi tiêu. Đặc biệt, các hộ gia đình được hưởng lợi từ trợ cấp chéo. Tuy nhiên, trong khi có ít quyền lực trên thị trường, những người tiêu dùng nhỏ đã thực hiện quyền lực đó tại thùng phiếu. Do đó, thị trường bán lẻ đã chứng tỏ là phân khúc thị trường nhạy cảm nhất về mặt chính trị và là phân khúc mà các quốc gia tỏ ra ít sẵn sàng nhất trong việc bãi bỏ quy định hoặc thậm chí đồng ý về một khuôn khổ quy định chung. Các cử tri thường nghi ngờ về tư nhân hóa, vốn tỏ ra không được ưa chuộng ở tất cả các bang thực hiện nó, 17 nhưng nhìn chung họ không phản ứng nhiều với các cải cách khác, một phần vì các bang có xu hướng bảo vệ các hộ gia đình khỏi bất kỳ tác động bất lợi nào của cải cách thông qua trần giá và các biện pháp khác. đo. Bất chấp những biện pháp bảo vệ như vậy, các nhóm người tiêu dùng luôn lập luận rằng cải cách sẽ giúp ích cho các doanh nghiệp lớn và gây bất lợi cho các hộ gia đình và doanh nghiệp nhỏ. 18

Các liên đoàn lao động trong ngành điện có xu hướng phản đối cả việc tách biệt theo chiều dọc và tư nhân hóa, chủ yếu là do lo sợ mất việc làm, nỗi sợ hãi được củng cố bởi lập luận của một số người ủng hộ tư nhân hóa liên quan đến mối liên hệ giữa sở hữu công cộng và các phương thức làm việc được công đoàn hậu thuẫn làm suy yếu khả năng cạnh tranh. 19 Đây chủ yếu là vấn đề bảo vệ việc làm hiện có trong các nhà máy điện hiện có: nhìn chung, các công đoàn không phản đối việc tư nhân tham gia xây dựng các nhà máy điện mới . Các công đoàn ở Úc ngày càng yếu đi trong những năm 1990 do sự thay đổi cơ cấu trong nền kinh tế và cải cách quan hệ lao động, và ngành điện cũng không phải là ngoại lệ. Việc làm trong ngành điện đã bị cắt giảm mạnh trong những năm trước khi cải cách. Do đó, nói chung, các công đoàn cần các đồng minh để thắng thế: do đó, họ đã thành công hơn trong việc phản đối tư nhân hóa, nơi công chúng và một số giám đốc điều hành ngành điện ủng hộ lập trường của các công đoàn, hơn là trong việc chống lại sự chia rẽ theo chiều dọc.

Cuối cùng, cuộc cải cách được định hình trong các giai đoạn sau bởi các chủ thể mới, những người được thành lập hoặc tham gia thị trường nhờ quá trình cải cách, bao gồm các nhà sản xuất điện độc lập và các nhà tiếp thị năng lượng, cũng như một số cơ quan quản lý mới.

lịch sử vấn đề

Các bang của Úc ban đầu phát triển các ngành công nghiệp điện riêng biệt, bao gồm phần lớn các công ty độc quyền công tích hợp theo chiều dọc thuộc sở hữu của chính quyền các bang. 20 Các tiện ích này được vận hành theo kiểu chính trị hóa cao, theo đuổi các mục tiêu xã hội và phát triển khu vực, thường ít quan tâm đến hiệu quả. Việc theo đuổi các mục tiêu như vậy phản ánh sự hấp dẫn bầu cử của đầu tư điện như một công cụ phát triển khu vực, cũng như lợi ích của chính các tiện ích, theo đuổi việc mở rộng hệ thống tích cực dựa trên dự báo nhu cầu rất lạc quan, trong khi sử dụng các lập luận về bản chất chuyên biệt của công nghiệp để bác bỏ những lời chỉ trích và trốn tránh trách nhiệm và sự giám sát của công chúng. 21 Hơn nữa, các bang tiếp tục phát triển các ngành điện của mình phần lớn là tách biệt với nhau, ngay cả sau khi công nghệ đã phát triển đến giai đoạn giúp cho việc tích hợp trở nên khả thi và hiệu quả. 22 “Tự cung tự cấp điện” này phản ánh cả sự phụ thuộc vào lộ trình của các chính sách nhà nước - mỗi hệ thống có các tiêu chuẩn kỹ thuật, hệ thống điện áp, triết lý quản trị riêng, v.v. - và mong muốn dành ưu tiên cho các mục tiêu chính sách của nhà nước, chẳng hạn như tạo việc làm tại địa phương hoặc việc sử dụng các nguồn lực của nhà nước. 23 Kết quả của những chính sách như vậy là sự xuất hiện của các cấu trúc được đặc trưng bởi công suất phát điện dư thừa, nhân viên quá mức, giá cả không linh hoạt và thiếu trách nhiệm giải trình. Tất nhiên, sự tồn tại của tình trạng dư thừa đáng kể ở một số quốc gia thực sự làm cho cải cách dễ dàng hơn, bởi vì nó làm giảm đáng kể nguy cơ chuyển đổi sang thị trường cạnh tranh sẽ dẫn đến tăng giá nhanh chóng.

Trong những năm 1980, mối lo ngại ngày càng tăng về sự thiếu hiệu quả liên quan đến các thỏa thuận này đã dẫn đến một làn sóng cải cách quản lý trong các cơ quan công ích nhà nước, thường được chính quyền các bang áp dụng trước sự phản đối của ban quản lý đương nhiệm. Mặc dù có sự khác biệt giữa các bang, nhưng xu hướng chung là hướng tới hiệu quả thương mại cao hơn và trách nhiệm giải trình cao hơn. 24 Những cải cách này đã mang lại hiệu quả đáng kể: giảm số lượng nhân viên và chi phí vận hành, giảm tỷ suất lợi nhuận dự trữ của nhà máy, tăng doanh thu và giảm giá. 25 Tuy nhiên, các đánh giá về hoạt động của ngành do tiền thân của Ủy ban Năng suất - Ủy ban Hỗ trợ Công nghiệp (1989) và kế nhiệm của nó, Ủy ban Công nghiệp (1991) - cho thấy ngành điện của Úc vẫn hoạt động tương đối kém so với quốc tế và chỉ ra rằng cần phải cải cách hơn nữa. Báo cáo thứ hai đã cẩn thận ghi lại sự thiếu hiệu quả và bóp méo đặc trưng cho hiện trạng và ủng hộ rõ ràng sự phân chia theo chiều dọc, cạnh tranh và giảm thiểu sự can thiệp chính trị vào các vấn đề hoạt động. Các phương pháp và phát hiện của báo cáo đều gây tranh cãi gay gắt, 26 đặc biệt là bởi chính ngành, 27 nhưng ước tính của họ về lợi ích tiềm năng của cải cách đã thu hút sự quan tâm của các nhà hoạch định chính sách, cũng như BCA và các nhóm kinh doanh khác: ủy ban ước tính rằng cải cách có thể làm tăng sản lượng quốc gia thêm 0,7% hàng năm, tăng thu nhập khả dụng hàng năm khoảng 300 đô la Úc cho mỗi hộ gia đình. 28

Quy trình chính sách: xây dựng và áp dụng

Việc tìm kiếm các giải pháp

Sự thay đổi từ các cải cách “quản lý” mà các quốc gia theo đuổi trong những năm 1980 sang các cải cách cơ cấu theo định hướng thị trường hơn trong những năm 1990 phản ánh sự kết hợp của một số chương trình nghị sự chính sách và các luồng tư tưởng:

•           Các bang - đặc biệt là Victoria - ngày càng nhận thức được cái giá phải trả của chính sách tự cung tự cấp trong ngành điện. 29 Chính những lo ngại về tài chính đã thúc đẩy Hội nghị Thủ tướng Đặc biệt vào tháng 10 năm 1990 (tiền thân của CoAG) chỉ định một nhóm làm việc để khám phá sự phát triển của thương mại điện giữa các tiểu bang. Báo cáo của nhóm đó vào tháng 7 năm 1991 đã dẫn đến việc thành lập Hội đồng quản lý lưới điện quốc gia để đưa ý tưởng này về phía trước.

•           Các học giả và các nhà hoạch định chính sách ngày càng quan tâm đến các cách tiếp cận mới đối với cải cách các lĩnh vực cơ sở hạ tầng đang được phát triển ở các quốc gia khác, đặc biệt là Vương quốc Anh, New Zealand và Hoa Kỳ. Do đó, khi cải cách điện năng xuất hiện trong chương trình nghị sự chính sách quốc gia, đã có sẵn một loạt ý tưởng được Bộ Tài chính, Ủy ban Công nghiệp và các tổ chức khác của Khối thịnh vượng chung đánh giá cao và có thể được sử dụng làm cơ sở cho thiết kế cải cách.

•           Ngược lại, những ý tưởng này rất phù hợp với chương trình cải cách kinh tế vi mô mới nổi của chính phủ, phản ánh sự nhấn mạnh của báo cáo Hilmer về tính trung lập trong cạnh tranh, cải cách cơ cấu của các công ty độc quyền công, loại bỏ các hạn chế pháp lý đối với cạnh tranh và thiết lập các chế độ tiếp cận không phân biệt đối xử đối với cơ sở hạ tầng công cộng . Báo cáo của Hilmer đã giúp cung cấp cơ sở để tiếp cận cải cách điện lực như một phần của chương trình cải cách kinh tế vi mô rộng lớn hơn nhiều.

Suy nghĩ này ban đầu tập trung trong cơ quan hành chính công, và động lực cải cách chính trước hết đến từ các quan chức và chính trị gia quan tâm đến khả năng cạnh tranh của Australia. Trong khi các nhóm doanh nghiệp ủng hộ cải cách, đây phần lớn là phản ứng đối với công việc của các cơ quan như Ủy ban Công nghiệp (sau đổi tên thành Ủy ban Năng suất) để phơi bày và, nếu có thể, định lượng chi phí của các chính sách điều tiết và chính sách không hiệu quả, đặc biệt là trong các lĩnh vực bị chi phối bởi GBEs, và công khai những lợi ích tiềm năng của sự thay đổi.

Nguyên tắc cải cách CoAG

Cải cách điện lực là một quá trình đa diện, liên quan đến một loạt các quyết định và đổi mới ở cấp tiểu bang và quốc gia, cũng như một số thỏa thuận liên chính phủ. Tuy nhiên, điều gần gũi nhất với một kế hoạch chi tiết tổng thể duy nhất cho cải cách là bộ nguyên tắc cho NEM được xác nhận tại cuộc họp Darwin năm 1994 của CoAG. Các nguyên tắc quan trọng nhất bao gồm:

•           tách bạch về cơ cấu các hoạt động phát điện, truyền tải, phân phối và cung cấp bán lẻ;

• khách hàng lựa chọn nhà cung cấp, bao gồm máy phát điện, nhà bán lẻ và thương nhân;

• quyền truy cập không phân biệt đối xử vào mạng truyền tải và phân phối được kết nối với nhau;

• loại bỏ luật pháp phân biệt đối xử hoặc các rào cản gia nhập khác đối với những người mới tham gia sản xuất hoặc cung cấp; Và

• loại bỏ các rào cản pháp lý hoặc quy định mang tính phân biệt đối xử đối với thương mại giữa các quốc gia hoặc giữa các quốc gia. 30

Các chính phủ cũng đồng ý về các nguyên tắc cơ bản liên quan đến việc khôi phục thành phần chi phí cố định của giá mạng, điều này rất quan trọng để biến các cam kết truy cập không phân biệt đối xử thành hiện thực. 31 Mỗi khu vực tài phán phải đưa ra sự cạnh tranh trong ngành điện của mình, bao gồm cả sự tách biệt về cấu trúc, trước khi triển khai Thị trường điện quốc gia (NEM) bao gồm Queensland, NSW, ACT, Victoria, SA và Tasmania. Tây Úc (WA) và Lãnh thổ phía Bắc không tham gia NEM, do khoảng cách xa giữa các trung tâm tải của họ và mạng kết nối ở miền nam và miền đông Australia. Các công ty điện lực thuộc sở hữu của chính phủ sẽ được cổ phần hóa, nhưng tư nhân hóa không nằm trong các nguyên tắc đã được thống nhất, vì chỉ có Victoria sẵn sàng tư nhân hóa vào thời điểm đó. Mục đích của cải cách là tạo ra các thị trường điện cạnh tranh hoàn toàn vào giữa năm 2001. Gói CoAG có trước NCP, nhưng nó phản ánh các nguyên tắc của báo cáo Hilmer, vốn là cơ sở cho NCP, và do đó, nó tỏ ra tương đối dễ dàng để tích hợp cải cách ngành điện vào khuôn khổ NCP, giúp các khoản thanh toán của NCP có sẵn đến các quốc gia cải cách.

Quy trình chính sách: thực hiện

Cải cách ở Victoria

Mặc dù vấn đề này đã được thảo luận trong vài năm, nhưng chính cuộc khủng hoảng tài chính ở Victoria đã gây ra làn sóng cải cách thực sự triệt để đầu tiên. Năm 1992, chính phủ Đảng Tự do-Quốc gia sắp tới thừa hưởng khoản thâm hụt 2,2 tỷ AUD đối với ngân sách nhà nước khoảng 13 tỷ AUD, khoản nợ ròng của khu vực công là 33 tỷ. 32 Trên thực tế, cuộc khủng hoảng một phần là kết quả của các chính sách đối với ngành điện: vào cuối những năm 1980, chính phủ tiền nhiệm đã chọn tiếp tục xây dựng nhà máy điện Loy Yang B trị giá 1,7 tỷ AUD thay vì chấp nhận lời đề nghị từ NSW để hoàn thành và vận hành nhà máy điện Mount Piper rẻ hơn nhiều - mà NSW đang trong quá trình vận hành - và bán điện cho Victoria với giá thấp hơn mức giá Loy Yang B dự kiến sẽ yêu cầu. Ủy ban Điện lực Bang Victoria (SECV) sau đó đã nhận ra rằng họ không đủ khả năng để hoàn thành Loy Yang B, nhưng sau đó các khoản nợ khổng lồ đã phát sinh do dự án. 33 Để bù đắp thâm hụt và giảm gánh nặng nợ, chính phủ đã tiến hành một làn sóng cải cách, bao gồm tái cơ cấu và tư nhân hóa ngành điện trước sự phản đối gay gắt. Các cải cách bao gồm việc tách SECV theo chiều dọc vào năm 1993, thành lập thị trường bán buôn (Vicpool) vào năm 1994 và tư nhân hóa các nhà sản xuất máy phát điện của nhà nước vào năm 1996-97. Tiếp theo đó là sự mở cửa dần dần của thị trường bán lẻ để cạnh tranh.

Những người chỉ trích cáo buộc chính phủ phóng đại mức độ nghiêm trọng của cuộc khủng hoảng tài chính để biện minh cho việc theo đuổi các cải cách triệt để được nêu trong “Dự án Victoria.” 34 Trên thực tế, trong khi việc tiểu bang mất xếp hạng tín dụng AAA khiến người ta nghi ngờ về mức độ nghiêm trọng của tình hình tài chính, những người phản đối chính phủ đã đúng khi tuyên bố rằng dù sao lãnh đạo Đảng Tự do của Victoria cũng cam kết cải cách thị trường. Tầm quan trọng của cuộc khủng hoảng là nó cho phép chính phủ vượt qua sự phản đối đối với các biện pháp không được lòng dân như tư nhân hóa ngành điện. 35 Đảng Lao động Victoria rơi vào tình trạng hỗn loạn sau thất bại của nó và trong bất kỳ trường hợp nào cũng ở vị trí kém để phản đối cải cách, vì nó đã thua trong cuộc bầu cử năm 1992 do cuộc khủng hoảng tài chính, một phần do nó quản lý

ngành điện. Hơn nữa, chính Lao động đã tiến hành tư nhân hóa một nhà máy điện đầu tiên, mặc dù là một phần, vào cuối nhiệm kỳ của mình. 36 Đồng thời, một cuộc cải cách quan hệ lao động sau đó được đưa ra, kết hợp với sự chuyển đổi từ công đoàn dựa trên ngành sang công đoàn, đã đặt nhiều công đoàn vào tình trạng căng thẳng về tài chính và làm gia tăng sự cạnh tranh giữa các tổ chức này để giành quyền thành viên và quyền thương lượng tập thể. 37 Do đó, các liên đoàn lao động không thể đoàn kết để phản đối cải cách. 38 Cuối cùng, chính phủ đã thay thế các quan chức cấp cao của SECV, những người phản đối sự tách biệt theo chiều dọc và tư nhân hóa bằng các nhà quản lý cam kết cải cách. 39

Mặc dù đã nhanh chóng khai thác cơ hội do cuộc khủng hoảng tài chính tạo ra, chính phủ Victoria đã không vội vàng thực hiện cải cách. Một “thị trường giấy” được thành lập để mô phỏng thị trường bán buôn và kiểm tra các quy tắc của nó trong một năm trước khi ra mắt Vicpool, trong khi các nhà cải cách nghiên cứu kỹ kinh nghiệm của Vương quốc Anh, Hoa Kỳ và New Zealand. Chẳng hạn, quyết định chia tài sản sản xuất và bán lẻ của SECV trước đây thành một số công ty khác nhau được thúc đẩy bởi niềm tin rằng chính phủ Vương quốc Anh đã quan tâm quá nhiều đến giá bán và quá ít đến cấu trúc thị trường trong một số hoạt động tư nhân hóa lớn. 40 Một nỗ lực lớn về quan hệ công chúng cũng được thực hiện nhằm nỗ lực giành được sự ủng hộ của công chúng đối với cuộc cải cách. Trong khi các cuộc thăm dò gợi ý rằng các cử tri chưa bao giờ bị thuyết phục về lợi ích của việc tư nhân hóa, cuộc bầu cử lại của chính phủ vào năm 1996, khi cuộc cải cách đang được tranh luận sôi nổi, đã cho phép chính phủ tiếp tục thực hiện nhiệm vụ.

Nhượng bộ các bên liên quan chính và các nhóm lợi ích cũng giúp xoa dịu sự phản đối. Thuế bán lẻ bị đóng băng cho đến năm 1996, và các hợp đồng cung cấp dài hạn hiện có với những người tiêu dùng công nghiệp rất lớn vẫn được duy trì. NP đe dọa sẽ rời khỏi liên minh nếu chính phủ không duy trì giá điện thống nhất cho người tiêu dùng thành thị và nông thôn, mặc dù chi phí cung cấp sau này cao hơn đáng kể; cuối cùng, chính phủ đã từ chối các mức thuế “tem bưu chính” như vậy để đổi lấy sự gia tăng đáng kể trong chi tiêu cho cơ sở hạ tầng nông thôn, và liên minh đã được tổ chức. 41 Quyết định này cuối cùng đã dẫn đến việc tăng gấp đôi giá điện ở một số khu vực nông thôn và góp phần vào thất bại trong cuộc bầu cử của chính phủ vào năm 1999, cũng như tình trạng mất việc làm ở các cộng đồng nhỏ của Thung lũng Latrobe, nơi tập trung thế hệ của Victoria: việc làm trong lĩnh vực này giảm theo tỷ lệ gần hai phần ba trong những năm 1990.

Sự lan tỏa của cải cách

Sau năm 1992, việc tạo ra một thị trường quốc gia chủ yếu được thúc đẩy bởi một liên minh giữa các bên liên quan đến chính phủ Victoria và NSW và chính phủ liên bang ALP. Vào năm 1995-96, NSW đã đi theo sự dẫn dắt của Victoria trên con đường tách biệt theo chiều dọc, tập đoàn hóa và thành lập chợ bán buôn, mặc dù thị trường này không tư nhân hóa. Vào tháng 5 năm 1997, hai bang thành lập một thị trường bán buôn duy nhất, mà Queensland gia nhập sáu tháng sau đó. Liên minh này giữa Khối thịnh vượng chung và hai bang lớn nhất đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc thông qua một số quyết định CoAG quan trọng về các vấn đề điện năng, bao gồm: thành lập Hội đồng Quản lý Lưới điện Quốc gia để quản lý mạng truyền tải (tài sản truyền tải vẫn nằm trong tay các bang) ; ra mắt “thị trường giấy” NEM; thỏa thuận về Bộ luật Điện lực Quốc gia, đặt ra các quy tắc cho những người tham gia NEM, chủ yếu dựa trên bộ luật của Victoria và NSW; tạo ra một Cơ quan quản lý Bộ luật Điện lực Quốc gia để thực thi các quy tắc đó; và việc thành lập Công ty Quản lý Thị trường Điện lực Quốc gia (NEMMCO) vào năm 1996 để đóng vai trò vừa là nhà điều hành thị trường vừa là nhà điều hành hệ thống cho NEM. 42 Bản thân NEM bắt đầu hoạt động vào tháng 12 năm 1998.

Động lực thành công rộng rãi này nhằm tạo ra khuôn khổ cho một thị trường bán buôn duy nhất hoàn toàn trái ngược với kinh nghiệm đa dạng hơn nhiều của các bang trong việc thực hiện cải cách trong phạm vi quyền hạn của mình. Sự phân tách theo chiều dọc diễn ra tương đối suôn sẻ ở các khu vực tài phán tham gia NEM, nhưng Tây Úc đã phản đối điều đó cho đến năm 2005, khi họ thông qua luật về tái cấu trúc Western Power, một phần là để giải phóng các khoản thanh toán NCP bị đình chỉ. 43 Tuy nhiên, mức độ phân tách theo chiều dọc ở các quốc gia NEM khác nhau, do các hợp đồng trao quyền và các công cụ khác được sử dụng để duy trì mối liên kết giữa các nhà sản xuất và nhà bán lẻ được phân chia theo chiều dọc nhưng vẫn thuộc sở hữu công. Các nhà phê bình nói về "tích hợp giả theo chiều dọc", vì các nhà bán lẻ và máy phát điện thuộc sở hữu nhà nước ở hầu hết các bang có xu hướng ký hợp đồng áp đảo với nhau.

Mức độ sẵn sàng đầu tư vào các kết nối liên bang khác nhau đáng kể giữa các bang và theo thời gian. Ngay cả ở Victoria, những người chỉ trích cho rằng mong muốn tối đa hóa giá bán tài sản ngành điện của chính phủ đã khiến chính phủ bỏ qua tiềm năng phát triển lưới điện liên bang, mặc dù thực tế là cuộc khủng hoảng tài chính ở Victoria một phần là do những người tiền nhiệm của nó. ' miễn cưỡng mua điện giá rẻ từ NSW. Lo lắng để tối đa hóa doanh thu tư nhân hóa, SA đã miễn cưỡng tăng cường kết nối giữa các tiểu bang trước khi thanh lý các tài sản điện của mình, 44 và ở Tasmania, nơi phụ thuộc chủ yếu vào thủy điện, các đề xuất kết nối tiểu bang đó với đất liền đã bị phản đối không chỉ bởi các nhà môi trường mà còn bởi những người khác. những người lo sợ rằng một thị trường hội nhập sẽ buộc người dân Tasmania phải trả mức giá “lục địa” cao hơn. 45 Những người phản đối lập luận rằng việc xây dựng bộ kết nối Basslink sẽ dẫn đến việc tư nhân hóa Hydro Tasmania. 46 Cũng có ý kiến phản đối việc tăng cường các mối liên kết giữa Queensland và NSW. Trong mỗi trường hợp, sự phản đối được thúc đẩy bởi nỗi sợ rằng việc mở cửa thị trường sẽ dẫn đến mất tiền thuê.

Do tính nhạy cảm của vấn đề, mỗi bang có xu hướng áp dụng cách tiếp cận riêng để mở cửa thị trường bán lẻ . Tất cả các khu vực pháp lý đều giữ lại một số loại giới hạn giá trong lĩnh vực bán lẻ và một số, chẳng hạn như Queensland, cực kỳ phản đối khả năng cạnh tranh bán lẻ đầy đủ (FRC) và áp dụng nó tương đối muộn. 47 Queensland giữ lại “giá tem bưu chính”, việc loại bỏ nó sẽ không được lòng cử tri nông thôn. NSW đã mở cửa lĩnh vực bán lẻ nhưng tạo ra cái gọi là “Quỹ cân bằng thuế quan điện” (ETEF): các nhà bán lẻ cung cấp cho khách hàng theo mức giá quy định phải đóng góp vào quỹ khi giá thị trường giao ngay giảm xuống dưới mức giá thực hiện do Bộ Tài chính NSW quy định và bù đắp bởi nó khi giá giao ngay tăng cao hơn nó. Đối với máy phát điện, quỹ hoạt động ngược lại. Về bản chất, đó là một cơ chế phòng ngừa rủi ro được vận hành bởi kho bạc nhà nước vì lợi ích của những người đương nhiệm thuộc sở hữu nhà nước và NCC đã chỉ trích nó là một rào cản tiềm tàng đối với việc gia nhập. 48

Các khoản thanh toán NCP nhỏ so với ngân sách tiểu bang (dưới 0,1% GDP trong suốt thời kỳ) và chúng hiếm khi bị đình chỉ hoặc giữ lại: cuối cùng, hơn 95% số tiền dành cho các khoản thanh toán NCP đã được trả cho chính quyền tiểu bang trong năm 1997 -2006. 49 Tuy nhiên, họ đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện cải cách vì nhiều lý do. Đầu tiên, sự công khai liên quan đến các đánh giá hàng năm của NCC là một nguồn áp lực đối với các quan chức nhà nước trong việc tuân thủ các cam kết NCP của họ. Thứ hai, các khoản tiền liên quan, mặc dù nhỏ như một phần của tổng chi tiêu tiểu bang, về cơ bản là lớn hơn như một phần chi tiêu tùy ý của các tiểu bang . Thứ ba, việc thiếu các hình phạt trong những năm đầu tiên có nghĩa là các bang phải dựa vào các quỹ khi lập ngân sách, điều này làm cho các khoản khấu trừ hoặc đình chỉ trở nên khó khăn hơn. Cuối cùng, các khoản thanh toán của NCP đã trao quyền cho các kho bạc nhà nước và các cơ quan nhà nước của thủ tướng và nội các, những cơ quan thường thúc đẩy cải cách, so với các phòng ban khác. Điều này là do sự chậm trễ và các khoản khấu trừ thường được lấy từ ngân sách của các cơ quan nhà nước “vi phạm”, điều mà không bộ trưởng nhà nước nào muốn chấp nhận. 50

Tuy nhiên, quá trình tư nhân hóa nằm ngoài quy trình của NCP, vì các bang không muốn đưa nó vào thỏa thuận CoAG, và cuối cùng, chỉ có Victoria chọn tư nhân hóa toàn diện . Ở SA, chỉ có nhà bán lẻ được tư nhân hóa hoàn toàn; các công ty sản xuất, truyền tải và phân phối của nhà nước được đặt dưới sự quản lý của các công ty tư nhân với các hợp đồng thuê dài hạn. Kinh nghiệm tư nhân hóa của SA là không may và có xu hướng củng cố sự phản đối ở các bang khác (Hộp 17.3). Một số nỗ lực tư nhân hóa dưới các chính phủ Lao động liên tiếp ở NSW đã bị chặn lại, do sự phản đối mạnh mẽ từ các công đoàn và những người ủng hộ Lao động. 51 NP cũng vẫn cảnh giác với việc tư nhân hóa ở NSW, vì sợ rằng điều đó sẽ dẫn đến giá cả cao hơn cho người tiêu dùng nông thôn. Năm 1998, một chính phủ Tự do thiểu số ở Tasmania đã thua trong một cuộc bầu cử vì kế hoạch tư nhân hóa Hydro Tasmania. 52 Queensland chỉ tư nhân hóa các nhà bán lẻ của mình.

Hộp 17.3. Tư nhân hóa ngành điện ở Nam Úc

Kinh nghiệm của SA vào cuối những năm 1990 nêu bật những cạm bẫy mà chính quyền các bang phải đối mặt khi theo đuổi các chính sách không nhất quán đối với lĩnh vực này. Một chính phủ Đảng Tự do đã giành chiến thắng trong cuộc bầu cử lại vào năm 1997, sau khi phản đối việc tư nhân hóa Công ty Điện lực Nam Úc (ETSA), chỉ công bố kế hoạch phá vỡ ETSA và bán các doanh nghiệp sản xuất, truyền tải, phân phối và bán lẻ của mình cho các nhà đầu tư khác nhau, mặc dù tiểu bang là giữ quyền sở hữu đối với tất cả trừ tài sản bán lẻ. Để biện minh cho sự phản đối này , chính phủ viện dẫn sự kết hợp giữa áp lực tài khóa nghiêm trọng và thông tin mới về sự phát triển của NEM. Theo những gì các nhà phê bình lập luận là một nỗ lực để tối đa hóa giá bán, chính phủ sau đó đã rút lại sự hỗ trợ của mình khỏi các kế hoạch xây dựng một đường kết nối mới với NSW, viện dẫn “những lo ngại về độ tin cậy tiềm ẩn”. Do đó, nó hạn chế sự cạnh tranh mà các nhà sản xuất SA phải đối mặt. Doanh số bán hàng vẫn tiếp tục, tiếp theo là mùa hè nóng nực bất thường của năm 2000-2001 do mất điện định kỳ. Trong khi chính phủ lập luận rằng vấn đề không liên quan đến tư nhân hóa, thì những người phản đối nhấn mạnh rằng họ đã từ chối trước đó đối với công trình kết nối Riverlink, mà chính phủ, một lần nữa đảo ngược hướng đi, đã chấp nhận. Nó đã thua cuộc bầu cử tiểu bang năm 2002.

Nguồn : Xem Parkin (2001); Quiggin (2001); Sharma (2003); và Cahill và Beder (2005).

Việc các bang không tư nhân hóa nhiều hơn đã bị chỉ trích trong nhiều đánh giá về cải cách, một phần là do nghi ngờ về việc liệu các nhà máy phát điện và nhà bán lẻ thuộc sở hữu nhà nước có đang hoạt động theo nguyên tắc thương mại hay không, nhưng chủ yếu là do sở hữu nhà nước được coi là yếu tố cản trở những người mới tham gia. . Trong một tình huống mà chế độ trung lập về cạnh tranh chủ yếu tập trung vào việc kêu gọi chính quyền các bang, các nhà đầu tư tư nhân đã miễn cưỡng tham gia vào các bang nơi các đối thủ cạnh tranh cấp trên và cấp dưới của họ thuộc sở hữu của chính các chính quyền đó. Xu hướng của một số chính quyền tiểu bang cho phép vi phạm các quy tắc quốc gia đối với những người đương nhiệm thuộc sở hữu công cộng củng cố những lo ngại như vậy. 53 Ban đầu, sự hiện diện của tình trạng dư thừa công suất đáng kể ở nhiều bang có nghĩa là những lo ngại này không được coi là cấp bách, và các nguyên tắc Hilmer, nền tảng của NCP, tập trung vào cấu trúc thị trường và cạnh tranh hơn là quyền sở hữu. Điều này có lẽ rất quan trọng đối với việc chấp nhận cải cách, xét đến mức độ phản đối tư nhân hóa sâu sắc như thế nào. Tuy nhiên, đến đầu những năm 2000, khi không còn quá nhiều công suất dư thừa trong hệ thống và các quốc gia thiếu tiền mặt phải đối mặt với nhu cầu thu hút đầu tư tư nhân hoặc tài trợ cho việc đổi mới các nhà máy nhiệt điện phụ tải cũ kỹ của họ, quá trình tư nhân hóa đã chuyển sang trở lại chương trình nghị sự. Phần lớn người ta tin rằng quyền sở hữu của nhà nước là yếu tố ngăn cản những người mới tham gia, điều này đã khiến hai chính phủ NSW cố gắng tư nhân hóa tài sản điện của bang đó nhưng không thành công.

Phản hồi và điều chỉnh

Sự ra mắt của NEM kéo theo một sự gián đoạn trong quá trình cải cách, trong khi các đại lý thích nghi với các điều kiện mới và xem thị trường hoạt động như thế nào. Trong mọi trường hợp, liên minh thúc đẩy cải cách vào đầu những năm 1990 đã biến mất vào thời điểm này: quyền lực ở Victoria và NSW được chuyển giao cho các chính phủ có phần mâu thuẫn về cải cách hơn nữa, 54 và liên minh liên bang mới chuyển trọng tâm ra khỏi việc hoạch định chính sách trong khuôn khổ CoAG. 55 Tuy nhiên, đến đầu những năm 2000, ngày càng có nhiều cuộc thảo luận về công việc cải cách ngành điện còn dang dở. Các đánh giá liên tiếp về tiến độ cải cách đã kết luận rằng nó đã mang lại những lợi ích đáng kể nhưng cũng đã xác định và cố gắng giải quyết một số thiếu sót, đặc biệt là về sự rõ ràng của các cơ chế quản trị, số lượng cơ quan quản lý (thường có trách nhiệm chồng chéo), và tiếp tục được coi là hoặc xung đột lợi ích thực tế khi chính phủ vẫn là chủ sở hữu tài sản. Kho bạc Liên bang ước tính tại một thời điểm rằng có không ít hơn 17 cơ quan quản lý tham gia vào các phân khúc khác nhau của thị trường. Điều này phần nào phản ánh thực tế là quy định về truyền tải và thị trường bán buôn được giao cho Liên bang, trong khi nguồn cung cấp phân phối và bán lẻ được giao cho các cơ quan quản lý của bang. Hơn nữa, các bang ngày càng không hài lòng và đôi khi xung đột với các cơ quan quản lý cấp quốc gia mà họ tin rằng họ có quá ít quyền kiểm soát. Cũng có lo ngại về các ưu đãi kém đối với đầu tư truyền tải, tín hiệu giá không linh hoạt cho khách hàng bán lẻ và các đặc điểm thị trường cản trở việc sử dụng các hợp đồng dài hạn. 56

Điều quan trọng nhất trong số các hoạt động rà soát này là Đánh giá thị trường năng lượng CoAG năm 2002, kết luận rằng những vấn đề này đã góp phần vào quá trình khu vực hóa trên thực tế của NEM, ngăn cản việc thực hiện đầy đủ nhiều lợi ích tiềm năng của nó. 57 Do đó, hội đồng đánh giá đã đề xuất, và CoAG đã phê duyệt, một cuộc đại tu lớn về quản trị pháp lý trong lĩnh vực này. Một cơ quan quản lý năng lượng Úc (AER) duy nhất được thành lập dưới sự bảo trợ của Ủy ban cạnh tranh và người tiêu dùng Úc để thay thế khoảng 13 cơ quan quản lý khác nhau nhưng chồng chéo, 58 cơ quan chịu trách nhiệm điều tiết kinh tế đối với thị trường bán buôn và mạng lưới truyền tải. Đồng thời, trong nỗ lực tạo ra một quy trình có cấu trúc và minh bạch hơn để xây dựng quy tắc và phát triển thị trường - đồng thời tách việc xây dựng quy tắc khỏi quản lý quy tắc - CoAG đã chọn thành lập Ủy ban Thị trường Năng lượng Úc (AEMC) mới, thay thế ba cơ quan tồn tại trước đó. 59 Thành viên của cả hai cơ quan mới phần lớn được lựa chọn bởi các quốc gia và vùng lãnh thổ tham gia. 60 Hội đồng Bộ trưởng về Năng lượng, bản thân nó là một cơ quan của CoAG, được để lại với tư cách là cơ quan ra quyết định cấp bộ duy nhất. Những thỏa thuận này đã giúp đáp ứng mong muốn của các tiểu bang để có được ảnh hưởng lớn hơn đối với các cơ quan quản lý cấp quốc gia để đổi lấy việc chấp nhận chuyển giao nhiều cơ quan quản lý hơn từ cấp tiểu bang sang cấp quốc gia.

Các biện pháp này đã giúp cải thiện khuôn khổ tổng thể cho NEM, nhưng chúng không giải quyết được các thị trường bán lẻ, vốn vẫn nhạy cảm về mặt chính trị. FRC đã được giới thiệu vào đầu những năm 2000 và các bang, tất cả đều đã giữ lại một số loại giá trần đối với thuế bán lẻ trong khi FRC đang được triển khai, đã từ chối trao quyền kiểm soát thị trường bán lẻ cho AER mới. Các nhà phê bình nhấn mạnh rằng giá trần sẽ hạn chế cạnh tranh và áp đặt một phần chi phí tăng giá nhiên liệu không tương xứng đối với máy phát điện, nhưng CoAG chỉ đồng ý rằng AEMC sẽ “xem xét” cạnh tranh bán lẻ ở mọi khu vực pháp lý trước khi báo cáo và đưa ra các khuyến nghị (không ràng buộc) liên quan đến mũ giá. Điều này khiến các bang và vùng lãnh thổ được kết nối với NEM chỉ có một thị trường bán buôn nhưng có sáu thị trường bán lẻ. Tuy nhiên, thỏa thuận không phải là không có tác động: đánh giá của AEMC đã dẫn đến việc dỡ bỏ trần giá ở Victoria từ đầu năm 2009, và Khối thịnh vượng chung và các bang bắt đầu làm việc để thiết lập Khung khách hàng năng lượng quốc gia, cuối cùng sẽ chuyển giao quy định của tiểu bang. các chức năng đối với các nhà bán lẻ đối với AER, ngoại trừ quy định về giá.

Tuy nhiên, không phải tất cả những thay đổi chính sách sau đó đều xảy ra do những khó khăn ban đầu của cải cách: những thành công ban đầu của nó cũng góp phần làm thay đổi chính sách. Do đó, khi niềm tin vào NEM tăng lên, sự phản đối đối với các tổ chức liên kết trong các quốc gia phần lớn đã giảm đi. Thật vậy, sự cố mất điện ở Nam Úc (Hộp 17.3) vào năm 2000-01 đã thúc đẩy một sự đảo ngược chính sách ở đó, và việc xây dựng đường kết nối Basslink nối Tasmania với đất liền đã tỏ ra rất quan trọng đối với bang đó, vì hạn hán kéo dài hiện nay đã thúc đẩy sự phụ thuộc vào thủy điện đó. quốc gia phải nhập khẩu rất nhiều năng lượng từ nước láng giềng phía bắc. 61 Sự thay đổi về thái độ này đã giúp các bang dễ dàng đồng ý về một thử nghiệm quy định mới, dựa trên chi phí/lợi ích đối với đầu tư mạng vào năm 2003. Đây là một bước quan trọng, vì thử nghiệm không chỉ xem xét các hạn chế về đường truyền đang nổi lên mà còn xem xét liệu có hay không. không phải các giải pháp phát điện cục bộ hoặc phía cầu có thể hiệu quả hơn các đường dây điện mới. Tính minh bạch của quy trình này rất quan trọng, do phạm vi vận động hành lang và xung đột về các vấn đề như vậy, vì giá trị của tài sản tạo ra có thể bị ảnh hưởng rất nhiều bởi các khoản đầu tư vào lưới điện được (hoặc không) được thực hiện. Tương tự như vậy, trong khi sự phản đối tư nhân hóa vẫn mạnh mẽ ở một số khu vực, nó dường như ít bền vững hơn trước đây, phần lớn là do một số chính quyền bang nhận thấy nhu cầu đầu tư mới vào sản xuất điện ngày càng tăng và không muốn tự cấp vốn cho hoạt động này. Ngay cả các công đoàn cũng ngày càng chấp nhận rằng các nhà ga mới có khả năng do tư nhân xây dựng, nhưng việc thu hút đầu tư tư nhân có thể buộc một số bang phải tư nhân hóa ít nhất một phần, nhằm xoa dịu những lo ngại của nhà đầu tư về tính trung lập cạnh tranh.

Phần kết luận

Hầu hết các đánh giá cho thấy rằng vẫn còn nhiều việc phải làm để khắc phục tình trạng phân khúc thị trường theo địa lý, vốn trở nên khu vực hóa cao khi các hạn chế về đường truyền vật lý can thiệp, dẫn đến sự khác biệt về giá chung giữa các khu vực. Việc lập kế hoạch và quản lý các mạng truyền tải vẫn được khu vực hóa. 62 Tuy nhiên, những lợi ích của cải cách là rất đáng kể. Tiếp theo việc mở cửa thị trường là giảm giá điện cho người tiêu dùng thương mại và hộ gia đình ở tất cả các quốc gia tham gia NEM ngoại trừ SA, và tăng trưởng TFP trong ngành điện đã tăng tốc sau khi bắt đầu cải cách cơ cấu. 63 Cục Kinh tế Nông nghiệp và Tài nguyên Úc (ABARE) ước tính rằng lợi ích của cải cách điện trong ba năm đầu tiên sau khi triển khai NEM lên tới 1,5 tỷ AUD theo giá năm 2001, tương đương với khoảng 0,25% GDP năm 2001. 64

Như một trường hợp nghiên cứu, ngành điện Úc rất thú vị ở một số khía cạnh. Đầu tiên, đó là một quá trình phức tạp về mặt chính trị và kỹ thuật, đòi hỏi cả cam kết chính trị cấp cao và việc tạo ra các thể chế và quy trình chính sách mới để duy trì nó. Thật vậy, nhiều tổ chức công và các chủ thể tư nhân ra đời nhờ cải cách sau đó đã giúp thúc đẩy nó tiến lên. Thứ hai, chính các bang lớn hơn, chứ không phải Khối thịnh vượng chung, mới thực sự dẫn đầu ngay từ đầu - đặc biệt là Victoria và cả NSW ở một mức độ nào đó. Điều này tạo ra một tình huống trong đó những người đi đầu thể hiện một số lợi ích của cải cách, cho phép các quốc gia khác lựa chọn tham gia sau này. Tuy nhiên, khi cải cách diễn ra, Khối thịnh vượng chung ngày càng đảm nhận vai trò lãnh đạo, điều này có lẽ là cần thiết nếu nó được điều phối giữa các bang. Thứ ba, quyết định đưa cải cách ngành điện vào quy trình NCP là rất quan trọng: các khoản thanh toán của NCP, mặc dù khiêm tốn, đã giúp trao quyền cho các nhà cải cách trong chính quyền bang, trong khi quy mô của các cải cách NCP có nghĩa là tái cấu trúc ngành điện chỉ là một phần của quá trình cải cách. thay đổi chính sách lớn hơn nhiều. Vì cải cách điện lực đang được tiến hành ngay cả trước khi NCP được triển khai, nên nó có thể được xem như một loại cải cách kết hợp sau cải cách.

Thực tế là NCP quan tâm đến cạnh tranh và cấu trúc thị trường hơn là quyền sở hữu đã cho phép chính quyền ở nhiều bang khéo léo hóa vấn đề tư nhân hóa. Mặc dù thiếu sót này không phải là không có cái giá của nó, nhưng điều quan trọng là cho phép tiến hành cải cách - nếu tư nhân hóa là một yếu tố không thể thương lượng của cải cách, thì nó có thể đã không bao giờ được thực hiện. Hơn nữa, hoạt động của thị trường từ năm 1998 tự nó đã tạo ra áp lực ngày càng tăng đối với các bang trong việc tạo ra một môi trường thân thiện hơn với nhà đầu tư, một phần bằng cách tư nhân hóa một số tài sản ngành điện của họ. Các đánh giá gần đây cũng cho thấy giá tăng ít hơn và năng suất tăng nhanh hơn ở đông nam Australia, nơi lĩnh vực này phần lớn nằm trong tay tư nhân, so với ở NSW, nơi nhà nước giữ quyền sở hữu tất cả các tài sản chính. Cũng tại New South Wales, các dấu hiệu cho thấy các công ty điện đang nắm giữ quyền lực thị trường là rõ rệt nhất. 65

Đối với tất cả những khó khăn liên quan, đây là một cuộc cải cách có nhiều điều kiện tiên quyết: việc làm, giá cả và năng lực dư thừa trong ngành đều giảm trước năm 1990, và văn hóa quản lý đang thay đổi, trong khi sự phát triển kỹ thuật và đổi mới chính sách ở nước ngoài đang thay đổi nhiều lựa chọn có sẵn cho các nhà hoạch định chính sách khi nói đến việc quản lý điện. Ở một mức độ lớn, những năm 1980 có thể được coi là thời kỳ mà chế độ cũ đã chín muồi để cải cách cơ bản hơn. Đồng thời, ngày càng có nhiều áp lực đòi cải cách nâng cao hiệu quả trong một loạt lĩnh vực cơ sở hạ tầng, áp lực này được củng cố bởi công việc của Ủy ban Công nghiệp trong việc đánh giá chi phí của hiện trạng và lợi ích tiềm năng của cải cách. Tất nhiên, các yếu tố liên quan cũng đóng một vai trò quan trọng: ngay cả các nhà hoạch định chính sách của Victoria sau này cũng nghi ngờ liệu họ có thể tư nhân hóa lĩnh vực này hay không nếu không có khủng hoảng tài chính và phe đối lập vẫn đang hỗn loạn sau thất bại. Cuối cùng, điều quan trọng là phải nhận ra rằng cải cách diễn ra từ từ đủ để cho phép sửa chữa những sai sót trong quá trình: những sai lầm đã xảy ra, một số sai lầm phải trả giá đắt. Trong một số trường hợp, chúng đã được sửa chữa sau đó; ở những nơi khác, chúng vẫn là một phần của công việc cải cách còn dang dở. Điểm quan trọng là chúng không gây nguy hiểm cho cuộc cải cách, mặc dù có tất cả các yếu tố không hoàn hảo và không đầy đủ của nó, vẫn mang lại nhiều lợi ích mà các nhà cải cách tìm kiếm.

ghi chú

Cụ thể, Queensland, New South Wales (NSW), Lãnh thổ Thủ đô Úc (ACT), Victoria, Nam Úc (SA) và kể từ tháng 5 năm 2005, Tasmania.

Ở Queensland, khả năng cạnh tranh bán lẻ (RC) đã được cấp từ ngày 1 tháng 7 năm 2004 cho các điểm kết nối tiêu thụ hơn 100 MWh mỗi năm, sau đó là FRC vào ngày 1 tháng 7 năm 2007. Tasmania cũng đã bắt đầu phân kỳ hạn chế RC.

               Quiggin (2001); IEA (2001a, 2005); OECD (2004); Abbott (2006, 2007).

OECD (1994); về tác động của những phát hiện như vậy đối với cuộc tranh luận ở Úc, xem Cox và Warner (2007).

               Xem Wiltshire (1992).

Các cuộc họp CoAG cấp cao nhất quy tụ thủ tướng, thủ hiến các bang, thủ hiến các vùng lãnh thổ và chủ tịch Hiệp hội chính quyền địa phương Australia. Các ủy ban cấp bộ tập hợp các bộ trưởng và quan chức có liên quan để thảo luận chuyên sâu hơn.

Sau khi tái cấu trúc thành các tập đoàn, GBE thuộc sở hữu nhà nước, trả cổ tức cho ngân sách nhà nước, sẽ nộp thuế cho Khối thịnh vượng chung.

Mức tài trợ này được xây dựng dựa trên ước tính ban đầu của Ủy ban Công nghiệp về lợi ích của việc thực hiện chương trình cải cách.

               Trắng (1996); Quyggin (2001).

Đối với phóng sự đương đại liên quan đến vị trí của các đảng chính trị lớn, xem The Age , ngày 9 tháng 1 năm 1993, ngày 29 tháng 8 năm 1993, ngày 4 tháng 9 năm 1994 và ngày 10 tháng 1 năm 1995.

White (1996) cho thấy cải cách ở Hoa Kỳ diễn ra nhanh nhất ở những vùng có chênh lệch giá cả lớn nhất.

           Moore và Porter (1991:4-6).

Trong đó, Úc là điển hình của hầu hết các nền kinh tế đang tiến hành cải cách điện; xem Joskow (1996). White (1996) chỉ ra rằng cải cách ở Hoa Kỳ tiến hành nhanh nhất ở những vùng có khoảng cách lớn nhất giữa giá quy định của các tiện ích hiện tại và giá dự kiến sẽ chiếm ưu thế trong trạng thái cân bằng thị trường phi quy định.

Về thành phần và nguồn gốc của BCA, xem Kelly (1992:276ff).

Dự án Victoria là một sáng kiến của Viện Công vụ và Viện Tasman có trụ sở tại Melbourne, cùng với 13 nhóm sử dụng lao động, bao gồm Phòng Các nhà sản xuất Úc, BCA, Phòng Thương mại và Công nghiệp Victoria, Liên đoàn Người sử dụng lao động Victoria và Hiệp hội Lao động Victoria. Liên đoàn Nông dân. Xem Cahill và Beder (2005).

           dụ , hãy xem lời phàn nàn của một số người tiêu dùng rất lớn trên tờ The Age , ngày 25 tháng 3 năm 1995.

Xem các khảo sát được trích dẫn trong Cahill và Beder (2005); parkin (2001); Sunday Herald Sun , ngày 5 tháng 2 năm 1995.

           The Age , ngày 8 tháng 7 năm 1995.

           Khuân vác (1991).

Quiggin (2001) quan sát thấy rằng sự phụ thuộc vào các công ty độc quyền tích hợp theo chiều dọc và sự tự cấp điện trên thực tế có lẽ là hợp lý về mặt kinh tế, dựa trên địa lý của Úc và công nghệ thời đó.

Sharma (2003). Kellow (1996) lập luận rằng cấu trúc thể chế này thúc đẩy thích ứng ngược - các mục đích của chính sách được điều chỉnh để phù hợp với các phương tiện sẵn có hơn là ngược lại.

Sharma (2003). Trong nhiều thập kỷ, ngoại lệ lớn duy nhất đối với quy tắc này là tổ hợp thủy điện và thủy lợi Snowy Mountains, có sự tham gia của NSW, ACT và Victoria và thuộc sở hữu chung của Khối thịnh vượng chung cũng như chính phủ của Victoria và NSW.

Ví dụ, Victoria rất muốn duy trì thị trường cho than nâu của mình.

Những cải cách này bao gồm: yêu cầu độc lập để xem xét hiệu suất, bổ nhiệm các giám đốc độc lập vào hội đồng quản trị tiện ích, xem xét kỹ lưỡng hơn các kế hoạch đầu tư, thực hành kế toán nghiêm ngặt hơn và thương mại hóa các hoạt động. Ở một số nơi, những bước đầu tiên hướng tới sự phân tách theo chiều dọc cũng đã được thực hiện.

           Sharma (2003); Cahill và Beder (2005).

           Johnson và Rix (1991); Kellow (1996).

Xem phần tổng quan về vị trí trong ngành được cung cấp trong Sharma (2002, 2003); cũng như ESAA (1996).

Ủy ban Công nghiệp (1991).

Ở Victoria, sự hiểu biết này phần lớn là kết quả của sự thất bại thảm khốc tốn kém xung quanh việc xây dựng nhà máy điện Loy Yang B; xem Barton và van Onselen (2004).

           Xem NCC (2002) và Ủy ban Năng suất (2005).

Bao gồm các phương pháp định giá tài sản phổ biến, tỷ lệ hoàn vốn và phương pháp định giá.

Chính phủ viện dẫn những con số nợ lên tới 70 tỷ AUD, viện dẫn những khoản nợ lớn chưa được tài trợ do những người tiền nhiệm để lại; xem, ví dụ, các tuyên bố mâu thuẫn được đưa ra trong The Age , ngày 13 tháng 2 năm 1993; và ngày 18 tháng 4 năm 1993; The Herald Sun , ngày 30 tháng 1 năm 1993.

Barton và van Onselen (2004).

Xem, ví dụ , Barton và van Onselen (2004); Cahill và Beder (2005); The Age , ngày 18 tháng 4 năm 1993. Phần lớn tranh chấp tập trung vào việc xử lý các khoản nợ tiềm ẩn chưa được tài trợ đã đề cập ở trên.

The Age , ngày 10 tháng 1 năm 1995; và ngày 25 tháng 2 năm 1995. Trong khi một số người trong ban lãnh đạo Đảng Tự do có liên hệ với Dự án Victoria, chiến dịch bầu cử của đảng này diễn ra thận trọng, tập trung vào những thất bại của chính phủ Lao động đương nhiệm hơn là kế hoạch của Đảng Tự do. Xem The Age , ngày 9 tháng 1 năm 1993.

Như đã lưu ý ở trên, Lao động đã từ chối lời đề nghị cung cấp điện dư thừa từ NSW để ủng hộ việc xây dựng nhà máy điện Loy Yang B 1000MW, trong trường hợp này tỏ ra rất tốn kém. Vào năm 1992, sau đó, nó đã bán 49% cổ phần của nhà ga vẫn chưa hoàn thành, vì đây dường như là cách duy nhất để SECV đang mắc nợ nặng nề có thể tài trợ cho việc hoàn thành nhà máy. Xem Barton và van Onselen (2004).

Về vấn đề quan hệ lao động, xem Barton và van Onselen (2004); và Gahan (2005). Cải cách quan hệ lao động của chính phủ cuối cùng đã bị cản trở, nhưng không phải trước khi những biến động mà nó gây ra đã gây ra xung đột đáng kể giữa các công đoàn.

Xung đột giữa một số công đoàn và lãnh đạo của Đảng Lao động ở Victoria cũng khiến những người phản đối cải cách khó đoàn kết hơn. Xem Economou (1999).

           The Age , 20 tháng 9 năm 1994 và 2 tháng 2 năm 1995.

           Quyggin (2001).

           The Age , ngày 4 tháng 9 năm 1994.

Hai vai trò có liên quan mật thiết với nhau. Đơn vị vận hành thị trường chịu trách nhiệm vận hành thị trường bán buôn điện giao ngay. Người tạo và người mua gửi giá thầu cho nhà điều hành thị trường, người phù hợp với họ. Nếu lịch trình cơ bản hàng ngày không khả thi do các hạn chế về đường truyền, nhà điều hành thị trường sẽ kết hợp các đề xuất giảm tắc nghẽn để thiết lập lịch trình hàng ngày khả thi cuối cùng. Đơn vị vận hành hệ thống chịu trách nhiệm điều độ phát điện, cung cấp các dịch vụ phụ trợ, vận hành và điều khiển để đảm bảo an toàn, chất lượng điện năng, độ ổn định, độ tin cậy và an ninh của hệ thống truyền tải.

NCC (2005).

Xem Hộp 17.3 dưới đây để biết chi tiết.

Xem, ví dụ , các cuộc tấn công vào Basslink ở Hobart Mercury , ngày 14 tháng 2 năm 1998, ngày 3 tháng 11 năm 1998, ngày 19 tháng 2 năm 2000, ngày 3 tháng 11 năm 2001 và ngày 4 tháng 12 năm 2001; và The Sunday Tasmania , 22 tháng 6 năm 2003.

           Hobart Mercury , ngày 13 tháng 1 năm 2000.

Queensland chỉ làm như vậy sau khi NCC khuyến nghị tạm dừng 25% khoản thanh toán NCP năm 2004 của họ.

NCC (2005).

Tỷ lệ chi trả trong giai đoạn 1997-2004 là 98%, nhưng có phần bị giữ lại nhiều hơn trong hai năm qua; xem NCC (2005:xx-xxi) và Ủy ban Năng suất (2005:30-32).

Ủy ban Năng suất (2005:31) cũng thu hút sự chú ý đến mức độ và tầm quan trọng của việc không tuân thủ đối với chính Khối thịnh vượng chung, vốn không có động cơ thanh toán NCP để khuyến khích các bộ trưởng thực hiện các cam kết cải cách của họ.

Sydney Morning Herald , 25 tháng 4 năm 1995; Người Úc , ngày 4 tháng 2 năm 2009 và ngày 9 tháng 2 năm 2009.

Xem McCall (1999); Sydney Morning Herald , ngày 25 tháng 7 năm 1998; Hobart Mercury , ngày 14 tháng 7 năm 1998; và Australian Financial Review , 31 tháng 8 năm 1998.

           OECD (2008).

Tại NSW, chính phủ Carr và Iemma đều cố gắng tư nhân hóa tài sản của ngành điện nhưng bị cản trở bởi sự phản đối của các công đoàn và từ bên trong Đảng Lao động NSW.

Davis (1998); Stewart (1999); Galligan và Wright (2002); và Hollander và Patapan (2007).

           NCC (2002), CoAG (2002). Xem thêm Sharma (2003) về “vũng lầy” điều tiết.

           IEA (2005).

           Tiền gửi của AER không bao gồm Tây Úc hoặc Lãnh thổ phía Bắc.

Cụ thể là Cơ quan Quản lý Bộ luật Điện lực Quốc gia (NECA), Ủy ban Tư vấn Đường ống Khí đốt Quốc gia và Cơ quan Đăng ký Bộ luật.

Chính quyền địa phương bổ nhiệm hai trong số ba thành viên của cả AEMC và AER, bao gồm cả chủ tịch của AER. Chủ tịch của AER phải được sự đồng ý của Khối thịnh vượng chung và năm trong số các tiểu bang và vùng lãnh thổ.

Kết quả này hơi mỉa mai. Khi Basslink lần đầu tiên được đề xuất, Tasmania dự kiến sẽ nhập khẩu điện phụ tải cơ bản giá rẻ của Victoria trong thời kỳ thấp điểm, do đó bảo tồn nước trong các hồ chứa của nó, sau đó xuất khẩu thủy điện trở lại đất liền trong thời kỳ giá cao. Mọi thứ đã không diễn ra theo cách này, nhưng Basslink vẫn rất quan trọng để đáp ứng nhu cầu năng lượng của Tasmania, một thực tế nhấn mạnh tính linh hoạt mà các thị trường tích hợp hơn mang lại trong một môi trường thay đổi.

           IEA (2005); OECD (2008).

           OECD (2004); IEA (2005); Abbott (2006); ERIG (2007).

           Được trích dẫn trong OECD (2004:123). Xem thêm IEA (2005:112); và ERIG (2007).

           ERIG (2007).

Thư mục

Abbott, M. (2006), “Năng suất và hiệu quả của ngành cung cấp điện Úc”, Kinh tế năng lượng 28:4, tháng 7.

Abbott, M. (2007), “Cải cách điện lực và lợi ích từ tái phân bổ nguồn lực”, Tạp chí Điện lực 20:7, tháng 8/9.

Allen Group (2004), “Cải cách kinh tế vi mô ở Australia: So sánh với các quốc gia OECD khác”, báo cáo NCC Occasional Series do The Allen Consulting Group chuẩn bị để NCC đệ trình lên Ủy ban Năng suất Xem xét Cải cách Chính sách Cạnh tranh Quốc gia, tháng 12, www.ncc . gov.au/pdf/NCCAllenCG.pdf .

Barton, S. và P. van Onselen (2004), “So sánh Phong cách Lãnh đạo của Tòa án và Kennett: Cải cách Ngành Năng lượng ở Tây Úc và Victoria”, Chính sách và Xã hội 22:2.

Booth, R. (1994), “Truyền tải điện và khí đốt giữa các tiểu bang”, Niên giám AMPLA , Công ty Sách Luật, Melbourne.

Cahill, D. và S. Beder (2005), “Điều tiết sự chuyển đổi quyền lực: Tư nhân hóa Nhà nước, Vốn và Điện ở Úc,” Tạp chí Kinh tế Chính trị Úc 55, tháng 6, http://ro.uow.edu.au/ cgi/viewcontent.cgi?article=1039&context=artspapers .

Khối thịnh vượng chung (1995), “Triển khai Chính sách Cạnh tranh Quốc gia: Quy định Tiếp cận và Giá cả”, Tài liệu Thông tin của Ủy ban Công nghiệp, Canberra, tháng 11.

CoAG (2002), Đánh giá thị trường năng lượng: Hướng tới một thị trường năng lượng hiệu quả và quốc gia đích thực , Hội đồng Chính phủ Australia, Canberra.

Cox, J. và R. Warner (2007), “Một thập kỷ cải cách giá nước”, Tòa án điều tiết và giá độc lập, Sydney.

Davis, G. (1998), “Tạo ra không gian chính sách cho chính quyền bang trong một liên bang: Vai trò của sự phối hợp”, Publius 28:4, Fall.

Economou, N. (1999), “Victoria: Tháng 1-Tháng 6 năm 1999”, Tạp chí Chính trị và Lịch sử Úc 45:5, Tháng 12.

ERIG (Nhóm thực hiện cải cách năng lượng) (2007), Cải cách năng lượng: Con đường phía trước cho Australia , ERIG, tháng 1, www.erig.gov.au/assets/documents/erig/ ERIG_main_report20070413181231.pdf .

ESAA (1996), “Đệ trình lên Ủy ban Công nghiệp: Chương trình cải cách kinh tế vi mô”, Hiệp hội cung cấp điện Australia, Sydney.

Gahan, P. (2005), “Tương lai của Quy chế Công nghiệp Nhà nước: Chúng ta có thể học hỏi từ Victoria không?”, Australian Review of Public Affairs , 14 tháng 11, www.australianreview . net/digest/2005/11/gahan.html .

Galligan, B. và J. Wright (2002), “Chủ nghĩa liên bang Úc: Đánh giá triển vọng” Publius 32:2, Spring.

Hollander, R. và H. Patapan (2007), “Chủ nghĩa liên bang thực dụng: Chủ nghĩa liên bang Úc từ Hawke đến Howard”, Tạp chí Hành chính công Úc 66:3, tháng 9.

Hunt, S. (2002), Làm cho cạnh tranh hoạt động trong điện lực , John Wiley & Sons, Inc., New York.

IEA (2001a), Chính sách năng lượng của các quốc gia thuộc IEA: Australia , IEA, Paris.

IEA (2001b), Cạnh tranh trên thị trường điện , IEA, Paris.

IEA (2005), Chính sách năng lượng của các quốc gia thuộc IEA: Australia , IEA, Paris.

Ủy ban Công nghiệp (1991), Sản xuất và phân phối năng lượng: Báo cáo số 11 , Dịch vụ xuất bản của Chính phủ Úc, Canberra.

Johnson, M. và S. Rix (1991), Powering the Future: The Electrical Industry and Australia's Energy Future , Pluto Press, NSW.

Joskow, P. (1996), “Nhận xét về M. White, 'Những cuộc tranh giành quyền lực: Giải thích những cải cách bãi bỏ quy định trong thị trường điện'", Các bài báo về hoạt động kinh tế của Brookings , Viện Brookings, Washington, DC.

Joskow, P. (2003), “Sự chuyển đổi khó khăn sang thị trường điện cạnh tranh ở Mỹ”, Tài liệu nghiên cứu về kinh tế số 328 của Cambridge, Khoa Kinh tế ứng dụng, Đại học Cambridge, tháng 5, www.econ.cam.ac.uk/electricity /publi cation/wp/ep28.pdf.

Kellow, A. (1996), Chuyển đổi năng lượng: Chính trị của quy hoạch điện , Nhà xuất bản Đại học Cambridge, Cambridge.

Kelly, P. (1992), Sự kết thúc của sự chắc chắn: Câu chuyện của những năm 1980 , Allen & Unwin, Sydney.

McCall, T. (1999), “Những phát triển chính trị năm 1998”, Tạp chí Chính trị và Lịch sử Úc , 45:2, tháng 6.

Moore, D. và M. Porter (1991), Victoria: An Agenda for Change , Viện Tasman và Viện Công vụ, Melbourne.

NCC (2002), Đệ trình của Hội đồng Cạnh tranh Quốc gia đối với Đánh giá Thị trường Năng lượng CoAG , Hội đồng Cạnh tranh Quốc gia, Melbourne, Tháng 4, www.ncc.gov.au/ pdf/PIReEn-001.pdf .

NCC (2005), Đánh giá Tiến bộ của Chính phủ trong việc Thực hiện Chính sách Cạnh tranh Quốc gia và Cải cách Liên quan: 2005 , Hội đồng Cạnh tranh Quốc gia, Melbourne, Tháng 10, www.ncc.gov.au/pdf/AST7As-001.pdf .

OECD (1994), Khảo sát kinh tế của OECD: Australia , OECD, Paris.

OECD (2003), Các vấn đề cạnh tranh trong ngành điện , OECD, Paris.

OECD (2004), Khảo sát kinh tế của OECD: Australia , OECD, Paris.

OECD (2008), Khảo sát kinh tế của OECD: Australia , OECD, Paris.

Parkin, A. (2001), “Nam Úc: Tháng 1 đến tháng 6 năm 2001”, Tạp chí Chính trị và Lịch sử Úc 47:4, tháng 12.

Porter, M. (1991), Không có vị trí tuyển dụng: Chính phủ và Doanh nghiệp Nhà nước ở Victoria , HR Nicholls Society, www.hrnicholls.com.au/archives/vol10/vol10-10.php .

Ủy ban Năng suất (2005), Đánh giá các cải cách của NCP , Báo cáo của Ủy ban Năng suất số 33, Canberra, ngày 28 tháng 2, www.pc.gov.au/__data/assets/pdf_file/0016/ 46033/ncp.pdf.

Đại học Quốc gia Úc, 15 tháng 3, www.uq.edu.au/economics/johnquiggin/JournalArticles01/Electricity01.pdf .

Sharma, D. (2002), “Cải cách điện lực Úc: Một vũng lầy điều tiết”, Bản tin kinh tế năng lượng của Hiệp hội quốc tế , quý II.

Sharma, D. (2003), “Tính đa chiều của cải cách điện lực - Quan điểm của Úc”, Chính sách năng lượng 31:11, tháng 9.

Stewart, J. (1999) “The Howard Government and Federalism: the End of an Era?”, trong G. Singleton (ed.), The Howard Government Australian Commonwealth Administration 1996-1998, UNSW Press, Sydney.

White, M. (1996), “Những cuộc đấu tranh về quyền lực: Giải thích những cải cách bãi bỏ quy định trong thị trường điện lực”, Các bài báo của Brookings về hoạt động kinh tế , Viện Brookings, Washington, DC.

Wiltshire, K. (1992), “Chủ nghĩa liên bang mới của Úc: Công thức làm bánh bằng đá cẩm thạch”, Publius: Tạp chí Chủ nghĩa liên bang , 22:3, Summer.

Chương 18

Úc: Cải cách nước, 1994-2004

Tóm tắt và kết luận chính

Úc đã tiến hành một cuộc cải cách lớn về chính sách tài nguyên nước với Khuôn khổ Cải cách Nước năm 1994, nhằm mục đích thiết lập một hệ thống dựa trên thị trường vào năm 2005.1 Điều này đạt được bằng cách cho phép giá phản ánh toàn bộ chi phí tài nguyên, loại bỏ trợ cấp chéo và thực hiện các khoản trợ cấp khác minh bạch. Các chức năng quản lý phải được tách biệt khỏi việc cung cấp nước và việc mua bán quyền sử dụng nước sẽ được đưa ra để tăng hiệu quả phân bổ. Chương trình nghị sự đầy tham vọng này đưa Úc vào vị trí hàng đầu về quản lý nước trên phạm vi quốc tế. 2 Tuy nhiên, tiến độ thực hiện cải cách nước trong thập kỷ tiếp theo diễn ra chậm và không đồng đều, cả về các loại hình sử dụng nước và giữa các bang, và không đạt được mục tiêu của chương trình cải cách ban đầu. Kết quả là, một sáng kiến cải cách nước mới đã được đưa ra vào năm 2004, trong nỗ lực thúc đẩy quá trình cải cách. Cải cách nước tỏ ra khó tiến hành vì một số lý do:

• Cử tri yếu cho cải cách . Bởi vì hiện trạng liên quan đến tiêu thụ nước được cho là không bền vững trong thời gian dài, cải cách nước chủ yếu là phân bổ tổn thất, đặc biệt là giữa những người sử dụng ở nông thôn, những người có xu hướng gắn kết và có ảnh hưởng chính trị. Trong khi toàn bộ nền kinh tế, cũng như môi trường, sẽ được hưởng lợi về lâu dài từ việc tiêu thụ bền vững hơn và phân bổ nước hiệu quả hơn, thì hầu hết các tác nhân sẽ bị thiệt hại nhiều hơn dưới sự cải cách so với trước đây, đặc biệt là những người thâm canh. người sử dụng nước và do đó tham gia nhiều hơn vào các cuộc tranh luận về chính sách nước.

•           Khó khăn trong việc phối hợp chính sách giữa các bang . Cải cách về nước đã làm nổi bật những xung đột lợi ích gay gắt giữa các quốc gia thượng nguồn và hạ nguồn ở Lưu vực sông Murray-Darling (MDB), chiếm khoảng 40% thu nhập quốc gia có được từ nông nghiệp và gần 3/4 sản lượng nông nghiệp được tưới tiêu ở Úc. Do đó, phạm vi sử dụng các thể chế liên chính phủ để điều phối các chính sách của các bang bị hạn chế hơn so với cải cách điện lực, vốn mang lại lợi ích tích cực cho các bang.

•           Chi phí cải cách xã hội cao . Việc chuyển đổi khỏi nền nông nghiệp tưới tiêu thâm dụng nước và lao động sẽ không chỉ làm giảm đáng kể việc làm trong lĩnh vực nông nghiệp mà còn có tác động dây chuyền nghiêm trọng đối với các thị trấn nông thôn, đặc biệt là ở MDB. Nhiều cộng đồng nông thôn tồn tại chủ yếu là kết quả của các chính sách thủy lợi trong quá khứ đã được áp dụng nhằm khuyến khích định cư nông thôn. Vận động hành lang nông nghiệp và các lợi ích khác ở nông thôn đã sử dụng sức mạnh chính trị đáng kể của họ để chống lại những thay đổi đe dọa tương lai của nông nghiệp tưới tiêu.

•           Khoa học không chắc chắn . Có sự không chắc chắn đáng kể về mức độ khai thác thực sự bền vững, đặc biệt là do những bất ổn xung quanh tác động của biến đổi khí hậu, vấn đề đang được tranh luận sôi nổi. Điều này khiến cho việc đưa ra các ước tính chính xác về lợi ích của cải cách (hoặc chi phí của việc không cải cách) trở nên khó khăn hơn. Hơn nữa, vì những đánh giá về các vấn đề kỹ thuật và thủy văn có khả năng gây ra những hậu quả to lớn về mặt phân phối, những người cho rằng cải cách sẽ rất tốn kém có mọi động cơ để thách thức lập luận khoa học về cải cách, khiến cho khó có thể thiết lập được sự đồng thuận ngay cả về những vấn đề cơ bản nhất

• Độ phức tạp kỹ thuật khi thực hiện . Những khó khăn thực tế trong việc đo lường mức tiêu thụ và đánh giá tác động của việc chuyển nước đối với những người sử dụng khác khiến việc thực hiện các nguyên tắc cải cách trở nên đặc biệt phức tạp. Ví dụ, các tác động ngoại lai tiềm tàng liên quan đến việc buôn bán nước rất khó giải quyết, vì tác động của giao dịch đối với bên thứ ba có thể không chỉ phụ thuộc vào khối lượng giao dịch mà còn phụ thuộc vào nơi chúng được giao dịch từ và đến, và vào bất kỳ thay đổi nào trong sử dụng nước khi nó đổi chủ.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Mặc dù Úc là lục địa có người sinh sống khô hạn nhất trên thế giới, nhưng dân số tương đối nhỏ của nó có nghĩa là nước dồi dào trên cơ sở bình quân đầu người, 3 và Úc có tỷ lệ khai thác nước bình quân đầu người cao thứ tư trong OECD. Tính trừu tượng kể từ năm 1980 đã tăng nhanh hơn ở hầu hết các quốc gia OECD khác. 4 Những thách thức mà Úc phải đối mặt trong nỗ lực đảm bảo nguồn cung cấp nước vừa hiệu quả vừa bền vững chủ yếu xuất phát từ ba yếu tố. 5 Đầu tiên, nó có lượng mưa thay đổi hàng năm cao nhất trong OECD: nhiều con sông có dòng chảy thay đổi nhiều và hạn hán kéo dài là phổ biến. Ngoài ra còn có sự thay đổi lớn về không gian và theo mùa trong lượng mưa. Thứ hai, dữ liệu từ Cục Khí tượng Úc cho thấy xu hướng dài hạn là giảm lượng mưa ở miền đông Australia và tăng lượng mưa ở phía tây bắc. 6 Các mô hình lượng mưa thay đổi đặc biệt quan trọng xét đến yếu tố thứ ba: sự tập trung của cả dân số và nông nghiệp được tưới tiêu ở phía đông của đất nước. Khoảng 70% lượng nước sử dụng là dành cho tưới tiêu nông nghiệp, chiếm tới 95% tăng trưởng tiêu thụ vào giữa những năm 1990. 7 Gần ba phần tư diện tích đất được tưới tiêu của Úc phụ thuộc vào một hệ thống sông - Lưu vực sông Murray-Darling (MDB). Bao phủ hơn 1 triệu km2 ở miền đông Australia, với dân số khoảng 2 triệu người, MDB chiếm 50% lượng nước tiêu thụ và 40% thu nhập quốc gia có được từ nông nghiệp. Lượng mưa trung bình ở MDB đã giảm trong những thập kỷ gần đây, ngay cả khi nhiệt độ trung bình tăng lên, làm tăng cả lượng bốc hơi và nhu cầu nước của thực vật. Do đó, sự chuyển hướng có liên quan mạnh mẽ và nghịch đảo với lượng mưa. số 8

Khuôn khổ để giải quyết những thách thức này phần lớn được xác định bởi cấu trúc liên bang của Úc. Mục 100 của Hiến pháp 9 đã được tổ chức để ngăn chặn Liên bang thực hiện chính sách thủy lợi. Nước là tài sản của nhà nước; quyền sử dụng nó, thường gắn liền với quyền sở hữu đất đai, đã được cấp dưới dạng quyền theo luật định theo luật pháp tiểu bang. Vì vậy, mặc dù có các mệnh lệnh quốc gia về quản lý nước, nhưng trách nhiệm đối với các vấn đề về nước được trao cho tám chính quyền bang và lãnh thổ. Từ lâu, đã có sự đồng thuận ở Úc về nhu cầu quản lý tổng hợp lưu vực (ICM), liên quan đến việc đánh giá toàn diện các vấn đề về số lượng và chất lượng nước, tương tác giữa đất, nước và không khí, và các tác động ngoại lai giữa những người sử dụng thượng nguồn và hạ nguồn. 10 Vì các lưu vực không tương ứng với ranh giới của các bang, nên cần có thỏa thuận giữa các bang để cho phép cách tiếp cận quản lý nước như vậy, đặc biệt là ở MDB, nơi chiếm một phần của bốn bang.

Các nhà kinh tế ở Úc lần đầu tiên bắt đầu thảo luận về vấn đề định giá nước vào những năm 1960 và 1970, nhưng vấn đề này không được đưa vào chương trình nghị sự chính sách cho đến những năm 1980. Một chút tiến bộ đã đạt được cho đến những năm 1990, khi các sáng kiến cải cách được thực hiện trong bối cảnh một loạt các cải cách kinh tế vi mô rộng lớn hơn nhiều, trong đó có nhiều cải cách liên quan đến các lĩnh vực cơ sở hạ tầng và tiện ích như nước và điện, trong khuôn khổ Chính sách Cạnh tranh Quốc gia (NCP). 11 Việc cải cách các lĩnh vực như vậy được coi là rất quan trọng để duy trì khả năng cạnh tranh của các lĩnh vực có thể giao dịch được của Úc, vốn phụ thuộc vào chúng để có đầu vào và dịch vụ. Những lợi ích tiềm năng từ cải cách cơ sở hạ tầng đã được nhấn mạnh bởi các đánh giá so sánh quốc tế cho thấy rằng năng suất lao động và vốn trong các lĩnh vực tiện ích của Úc chỉ bằng khoảng một nửa mức trung bình của OECD. 12 Những cải cách được thực hiện trong nhiều lĩnh vực này có chung một cách tiếp cận, dựa trên việc áp dụng cơ chế định giá hợp lý đối với các nguồn lực khan hiếm và phát triển thị trường cạnh tranh trong các lĩnh vực trước đây được tổ chức dưới dạng độc quyền công. Sự phổ biến của phương pháp này có nghĩa là các nhà hoạch định chính sách đã tiếp cận cải cách nước vào đầu những năm 1990 với một khuôn mẫu được áp dụng cho các lĩnh vực khác. 13

Tất nhiên, yếu tố quan trọng khác định hình các cuộc tranh luận về cải cách nước là biến đổi khí hậu. Những người ủng hộ cải cách đã thu hút sự chú ý đến cả hiệu quả của việc cung cấp nước ở đô thị và nông thôn cũng như tác động môi trường của một số hoạt động sử dụng nước từ rất lâu trước những năm 1990, nhưng những lo ngại này đã được củng cố bằng bằng chứng cho thấy biến đổi khí hậu có thể gây ra những thay đổi dài hạn về lượng mưa các mô hình sẽ khiến nhiều chính sách và thực tiễn hiện tại thậm chí còn khó duy trì hơn. Sự khởi đầu của một đợt hạn hán nghiêm trọng và kéo dài vào đầu những năm 2000 đã khiến những nỗi sợ hãi này trở nên nghiêm trọng hơn. Cuộc tranh luận về biến đổi khí hậu và hạn hán cũng nâng cao nhận thức cộng đồng về các vấn đề chính sách nước.

Diễn viên và sở thích

Phạm vi của các chủ thể tham gia vào chính sách nước trong những năm 1990 là tương đối hạn chế. 14 Vào đầu những năm 1990, sự phức tạp của các vấn đề liên quan và việc thiếu các dấu hiệu khủng hoảng ngay lập tức có nghĩa là công chúng không tham gia nhiều vào cuộc tranh luận cải cách, mà chủ yếu chỉ giới hạn ở các chuyên gia học thuật, đại diện của các nhóm lợi ích bị ảnh hưởng - chủ yếu là các lĩnh vực nông nghiệp được tưới tiêu - và các quan chức Liên bang, tiểu bang và địa phương tham gia vào chính sách nước. 15 Đặc biệt, đối với cấp nước đô thị, các bên tham gia chính là chính quyền bang và các công ty cấp nước: công chúng ít ủng hộ cải cách giá nước, nhưng nước là một hạng mục quá nhỏ trong ngân sách của hầu hết các hộ gia đình nên không thể là một vấn đề chính trị lớn. vấn đề cho đô thị Úc. Về mặt chính trị, nước nhạy cảm hơn nhiều ở các vùng nông thôn. Cơ sở chủ yếu ở đô thị của Đảng Lao động Úc (ALP) có nghĩa là cải cách nước ít nhạy cảm hơn đối với nó và nó thường được xác định chặt chẽ hơn với nhiều ý tưởng liên quan đến ICM. 16 Ngược lại, Đảng Quốc gia (NP) chủ yếu hoạt động ở nông thôn có xu hướng cảnh giác với cải cách và muốn bảo vệ nông dân trong lĩnh vực tưới tiêu. Đối tác liên minh truyền thống của nó, Đảng Tự do (LP), cũng dựa vào sự hỗ trợ đáng kể từ các thị trấn nông thôn, nơi tác động của cải cách nước có thể rất nghiêm trọng. 17 Sự gia tăng ủng hộ đảng “Một quốc gia” theo chủ nghĩa dân túy và chủ yếu ở nông thôn vào cuối những năm 1990, một phần là phản ứng chống lại tác động của các cải cách kinh tế tự do được các đảng lớn chấp nhận, đã củng cố động lực cho NP và LP, những người kiểm soát chính phủ Khối thịnh vượng chung vào thời điểm đó, nhạy cảm với các mối quan tâm ở nông thôn. 18

Mối quan tâm chính của vận động hành lang nông nghiệp là an ninh và khả năng dự đoán của các quyền về nước, nhưng cũng có một cam kết mạnh mẽ để giữ giá thấp. Vì nhiều hoạt động có thể trở nên không bền vững nếu giá nước được quyết định bởi thị trường, nên có lo ngại rằng cải cách nước có thể khiến ngành gặp phải vấn đề “tài sản bị mắc kẹt” tiềm ẩn rất lớn. Vấn đề này không chỉ giới hạn ở các tài sản thủy lợi: nếu những thay đổi về nguồn cung cấp nước thúc đẩy một khu vực chuyển hướng sang nông nghiệp trên đất khô ít thâm canh hơn và sự suy giảm tương ứng về dân số làm nông, thì nhiều cộng đồng nông thôn sẽ gặp phải tác động vòng hai, với các trường học, bệnh viện, ngân hàng và các dịch vụ khác đóng cửa. 19 Ảnh hưởng của khu vực nông thôn đang dần bị xói mòn, do cả tỷ trọng dân số nông thôn và tỷ trọng tương đối của nông nghiệp trong GDP đều giảm, nhưng ngành thủy lợi vẫn tiếp tục vận động hành lang các nghị sĩ một cách hiệu quả. Nông dân cũng có ảnh hưởng đáng kể đối với việc quản lý chính sách về nước: các bang thường trao nhiều quyền hạn về nước cho các quận nước địa phương và các cơ quan quản lý lưu vực, những cơ quan này có xu hướng bị chi phối bởi các công ty thủy lợi.

Trước những năm 1990, các bang là động lực chính của cải cách nước, vì chính kho bạc của họ chịu chi phí trợ cấp cho nông nghiệp được tưới tiêu và người tiêu dùng đô thị; nhiều thí nghiệm ban đầu về định giá và kinh doanh nước lần đầu tiên được khởi xướng bởi chính quyền các bang. Tuy nhiên, cải cách cấp quốc gia đặt ra nhiều vấn đề phức tạp hơn, vì chi phí và lợi ích của cải cách thường phải được phân bổ giữa các bang hơn là trong các bang đó. Sự khác biệt giữa các quốc gia từ lâu đã là một trong những trở ngại lớn đối với thỏa thuận về hợp tác quản lý MDB. 20 Ở một mức độ lớn, điều này phản ánh những cách thức khác nhau mà các bang lên kế hoạch phát triển thủy lợi: Victoria và Nam Úc (SA) ủng hộ trồng trọt, trồng nho và sản xuất sữa, những hoạt động có thể mất nhiều năm để phục hồi sau sự gián đoạn nguồn cung cấp nước. Do đó, họ quản lý các chính sách phân bổ khá thận trọng, nhằm đảm bảo an ninh nước ở mức độ cao. Ngược lại, New South Wales (NSW) tập trung vào các loại cây trồng hàng năm như lúa gạo, sản xuất có thể tiếp tục sau khi bị gián đoạn ngay khi lượng mưa và dòng chảy vào kho lưu trữ được cải thiện. Do đó, NSW ít coi trọng vấn đề an ninh hơn và áp dụng cách tiếp cận ít hạn chế hơn đối với việc mở rộng phân bổ. Điều này dẫn đến xung đột giữa Victoria và NSW vào những năm 1980 về việc quản lý nước được giữ trong các kho chứa chung. 21

Trong những năm 1990, những khác biệt trong quy hoạch tưới tiêu này làm cơ sở cho những khác biệt về bản chất của các quyền về nước có thể mua bán được do các bang tạo ra. Cũng có những xung đột giữa các bang có tính chất hoàn toàn ở thượng nguồn và hạ lưu: Nam Úc, nơi chịu thiệt hại nặng nề nhất do vấn đề nhiễm mặn ngày càng nghiêm trọng của MDB, đã vận động hành lang mạnh mẽ để hành động về vấn đề này và, khi thất vọng, đã tiến hành các vụ kiện tụng ở NSW để ngăn chặn các dự án thủy lợi. ở đó. 22 Victoria cũng vậy, ngày càng khó chịu với mức độ khai thác ngày càng tăng ở thượng nguồn. 23 Tuy nhiên, ngay cả các quốc gia ở hạ nguồn, trong khi lo lắng thúc đẩy những thay đổi ở thượng nguồn vì lý do môi trường, thường tỏ ra miễn cưỡng trong việc loại bỏ các hoạt động của chính họ mà các nhà phê bình cho là gây hại cho môi trường hoặc không bền vững. 24

Việc thiếu vắng những “người chiến thắng” tiềm năng rõ ràng từ danh sách các tác nhân trên là rất đáng kể. Cải cách nước phần lớn là phân bổ thiệt hại hơn là hiện thực hóa lợi ích. Trường hợp cải cách dựa trên nhu cầu đảm bảo tính bền vững lâu dài của việc sử dụng nước, giảm thiệt hại về môi trường và đảm bảo rằng nguồn tài nguyên khan hiếm được phân bổ hiệu quả. Trong khi cả những người bảo vệ môi trường và những người ủng hộ cải cách thị trường ủng hộ sự thay đổi trên cơ sở này, 25 hầu hết những người sử dụng nước đều chịu thiệt, đến mức họ bị yêu cầu trả những mức giá đáng kể cho một nguồn tài nguyên mà trước đây họ đã nhận được miễn phí hoặc với giá danh nghĩa. 26 Có rất ít hiểu biết về lợi ích kinh tế dài hạn của cải cách hoặc chi phí của việc không hành động, một phần là do không có nghiên cứu có thẩm quyền thực sự định lượng những chi phí và lợi ích này.

lịch sử vấn đề

Trước những năm 1980, chính sách bị chi phối bởi các mục tiêu chiến lược và xã hội mà ít quan tâm đến chi phí cơ hội của việc sử dụng nước. Người ta chú trọng nhiều đến các giải pháp kỹ thuật (đập, chống hạn hán, v.v. ) và tăng nguồn cung để giải quyết tình trạng thiếu hụt. Ít chú ý đến phân tích kinh tế, hiệu quả hoặc thu hồi chi phí. 27 Sự phát triển của thủy lợi gắn liền với các chính sách rõ ràng nhằm khuyến khích định cư ở nông thôn, và các cơ chế thể chế thường khuyến khích quản lý bóc lột. 28 Kết quả là phân bổ quá mức nước được cung cấp dưới giá thành và thiếu các biện pháp khuyến khích bảo tồn. 29 Phí nước chủ yếu dựa trên giá trị đất đai hơn là mức tiêu thụ, và các hệ thống định giá khác nhau được sử dụng cho khu vực đô thị dân cư và phi dân cư cũng như cho khu vực nông thôn. Ở nhiều nơi, hầu như mọi người tiêu dùng đều phải đối mặt với chi phí nước trung bình khác nhau, trong khi chi phí của một đơn vị cận biên được tiêu thụ thường bằng không. 30 Các doanh nghiệp phi nông nghiệp thường trả gấp 2-3 lần cho mỗi lít so với các hộ gia đình và người sử dụng nông nghiệp chỉ phải trả một phần nhỏ so với số tiền mà các hộ gia đình phải trả. Chỉ một phần nhỏ của khoảng cách này phản ánh sự khác biệt về chi phí cung cấp và chất lượng nước cung cấp. 31 Phí trong nhiều mạng lưới thủy lợi thậm chí không bao gồm chi phí vận hành và bảo trì. 32 Do đó, có rất ít động lực để đảm bảo rằng nước được chuyển đến các mục đích sử dụng có giá trị cao nhất và năng suất cận biên của nó rất khác nhau. 33

Cách tiếp cận này vấp phải sự chỉ trích ngày càng tăng khi Úc trở thành một nền kinh tế sử dụng nước “trưởng thành”, được đặc trưng bởi sự khan hiếm ngày càng tăng, chi phí cung cấp biên tăng, cạnh tranh gay gắt đối với các nguồn nước và tăng sự phụ thuộc lẫn nhau giữa những người sử dụng nước. 34 Các cuộc tranh luận chính sách từ những năm 1970 trở đi phản ánh nhận thức ngày càng tăng về nguồn cung cấp nước “mới” không linh hoạt, nhu cầu cải tạo tốn kém cơ sở hạ tầng cũ kỹ và những thách thức môi trường nông nghiệp do nhiều thập kỷ nông nghiệp tưới tiêu gây ra (độ mặn, độ chua của đất tăng, mất đa dạng sinh học ). 35 Các cân nhắc tài khóa cũng đóng một vai trò nhất định khi ngân sách nhà nước chịu áp lực. Đến năm 1990, hầu hết các bang đã cam kết thu hồi hầu hết, nếu không muốn nói là tất cả, chi phí cung cấp và một số bang đã bắt đầu thử nghiệm cải cách giá cả và, ở quy mô nhỏ, với các quyền về nước có thể mua bán được. 36 Các nỗ lực đã được thực hiện để cải thiện việc quản lý các công ty cấp nước đô thị cũng như mạng lưới tưới tiêu.

Tiến độ có thể thay đổi nhưng đáng kể: Victoria đã cắt giảm 80% thâm hụt phát sinh từ hoạt động của các hệ thống tưới tiêu từ năm 1984 đến 1994, trong khi NSW tư nhân hóa hiệu quả phần lớn mạng lưới tưới tiêu của mình cho chính các nhà tưới tiêu. 37 Thập niên 1980 cũng chứng kiến những nỗ lực ngày càng tăng nhằm điều phối các chính sách của các bang đối với MDB, với việc SA, Victoria, NSW và Khối thịnh vượng chung ký kết Thỏa thuận lưu vực sông Murray-Darling vào năm 1987, dẫn đến việc thành lập ba cơ quan liên chính phủ mới, bao gồm Ủy ban lưu vực sông Murray-Darling. Ủy ban lưu vực Darling. 38 Chiến lược thoát nước và độ mặn chung đã được thống nhất vào năm sau, điều này đã mang lại một số cải thiện về độ mặn. Tuy nhiên, sự khác biệt rõ rệt giữa SA và NSW về chi tiết của chiến lược cũng làm nổi bật các xung đột phân bổ giữa các bang mà việc quản lý MDB tích hợp sẽ phải đối mặt, đặc biệt là do yêu cầu liên tục về sự nhất trí giữa các bang. 39 Các chủ thể cấp quốc gia trong chính sách nước chủ yếu chỉ đóng vai trò tư vấn.

Nước đô thị ít gây tranh cãi hơn, một phần vì xung đột giữa các quốc gia không phát sinh nhưng cũng vì chất lượng và độ tin cậy đạt yêu cầu. Tất cả các cơ quan cấp nước đô thị lớn đã tạo ra đủ doanh thu để trang trải chi phí vận hành và bảo trì, cũng như khấu hao và trả nợ, trong khi vẫn trả được tiền hoàn vốn. 40 Vấn đề chính là sự mất kết nối giữa mức tiêu thụ và giá phát sinh từ giá nước dựa trên giá trị tài sản. Khoảng cách lớn giữa các hộ gia đình và các doanh nghiệp phi nông nghiệp là một trường hợp rõ ràng về trợ cấp chéo, vì nguồn cung trước đây đắt hơn. 41 Những thỏa thuận này lần đầu tiên được sửa đổi bởi Hội đồng Cấp nước Quận Hunter ở NSW, nơi đã đưa ra phí sử dụng vào đầu những năm 1980, để đối phó với căng thẳng tài chính, nhu cầu gia tăng và nhu cầu đầu tư vào một con đập lớn mới. Kết quả là tình hình tài chính của hội đồng quản trị được cải thiện, cũng như mức tiêu dùng trung bình trên mỗi hộ gia đình giảm khiến hội đồng quản trị phải hoãn việc xây dựng con đập. Ví dụ về Hunter đã củng cố lời kêu gọi cải cách giá nước đô thị của Ủy ban Công nghiệp. 42

Quy trình chính sách: xây dựng và áp dụng

Đến đầu những năm 1990, ngày càng rõ ràng rằng MDB đang ở trong tình trạng xấu về môi trường và điều này có tác động môi trường đặc biệt đối với các bang ở hạ nguồn. 43 Một cuộc kiểm tra việc sử dụng nước ở MDB, được thực hiện theo yêu cầu của SA vào năm 1993, đã phát hiện ra rằng dòng chảy trung bình hàng năm ở cửa sông Murray thấp hơn 30% so với những gì lẽ ra chúng phải có trong điều kiện tự nhiên và tỷ lệ phần trăm số năm mà vùng hạ lưu Murray đang trải qua điều kiện hạn hán đã tăng từ 5 lên 60%. Sự chuyển hướng đã tăng gấp ba lần trong 50 năm trước đó và vẫn đang tiếp tục tăng. Trong hầu hết các năm, lượng nước được phê duyệt để chuyển dòng nhiều hơn so với lượng nước sẵn có và những thay đổi do con người tạo ra trong mô hình dòng chảy theo mùa đã ảnh hưởng đáng kể đến chất lượng nước và đa dạng sinh học trong Lưu vực. 44 Những mối quan tâm này đang gia tăng trong chương trình nghị sự chính trị trong nước vào thời điểm mà các vấn đề môi trường là chủ đề thu hút sự quan tâm chính trị ngày càng tăng ở các cấp cao nhất. Là một bên ký kết Chương trình nghị sự 21, kế hoạch hành động của Hội nghị Liên hợp quốc về Môi trường và Phát triển được thông qua vào năm 1992, Khối thịnh vượng chung cam kết áp dụng các nguyên tắc phát triển bền vững về môi trường được nêu trong Chương trình nghị sự 21. Do đó, những nguyên tắc này đã được đưa vào chính sách về nước. Chiến lược quốc gia về phát triển bền vững về mặt sinh thái đã được Khối thịnh vượng chung và các bang phê chuẩn vào năm 1992. Mặc dù không ràng buộc về mặt pháp lý, nhưng nó đã tạo thêm áp lực để bảo vệ MDB. 45

Trường hợp cải cách về môi trường được củng cố bởi một nghiên cứu của Ủy ban Công nghiệp năm 1992 ủng hộ một loạt các cải cách về nước trên cơ sở kinh tế. 46 Tuy nhiên, trong khi báo cáo của Ủy ban vừa có phạm vi rộng vừa có chiều sâu, xem xét cả khu vực thành thị và nông thôn, nó đã không cố gắng định lượng chi phí của hiện trạng hoặc lợi ích tiềm năng từ những cải cách mà nó đang ủng hộ. Hơn nữa, bằng chứng được đệ trình lên Ủy ban và được trích dẫn trong báo cáo cho thấy rằng nhiều nhóm lợi ích và các bên liên quan đã tập trung vào các vấn đề phân phối, coi cải cách phần lớn là có tổng bằng không - một dấu hiệu sớm cho thấy những thách thức chính trị mà cải cách sẽ phải đối mặt . 47 Sau đó, Ủy ban đã làm rất ít công việc về nước trong hơn một thập kỷ. Một phần, điều này có thể phản ánh những hạn chế về tài nguyên mà Ủy ban phải đối mặt, nhưng dường như nó cũng phản ánh các ưu tiên trong chính sách quốc gia: khi hạn hán vào đầu những năm 2000 đẩy cải cách nước lên chương trình nghị sự của chính phủ Liên bang, Ủy ban đã đưa ra một loạt báo cáo quan trọng về nước. vấn đề. 48

Để đối phó với những diễn biến này, Khối thịnh vượng chung và các bang, thông qua Hội đồng Chính phủ Úc (CoAG), đã thành lập Nhóm Công tác về Chính sách Tài nguyên Nước để phát triển khuôn khổ cải cách ngành nước. Vào tháng 2 năm 1994, các khuyến nghị của nó đã được CoAG chấp thuận hầu như không thay đổi. Khuôn mẫu cơ bản cho cuộc cải cách phần lớn phản ánh các nguyên tắc được nêu trong báo cáo của Ủy ban Đánh giá Chính sách Cạnh tranh Quốc gia năm 1993 (“báo cáo Hilmer”), tạo cơ sở cho chương trình nghị sự về Chính sách Cạnh tranh Quốc gia (NCP) mới nổi. 49 Thật vậy, một đánh giá gần đây về Khung nước quốc gia kết luận rằng hiệu quả kinh tế và khả năng cạnh tranh, chứ không phải kinh nghiệm quản lý tài nguyên hoặc các mối quan tâm về môi trường, là động lực chính cho những thay đổi chính sách lớn nhất được thông qua vào năm 1994-95, mặc dù cả hai nhóm mối quan tâm đều quan trọng. 50 Khi NCP cuối cùng được đưa ra vào năm 1995, Khung Cải cách Nước đã được đưa vào trong đó. Theo NCP, Hội đồng Cạnh tranh Quốc gia (NCC), một cơ quan theo luật định độc lập, được giao nhiệm vụ giám sát và báo cáo về việc các quốc gia thực hiện các cam kết cải cách NCP của họ, cũng như đề xuất cấp các khoản thanh toán NCP của Liên bang cho các bang để đổi lấy việc thực hiện tốt các cam kết đó. Nếu NCC thấy rằng các tiểu bang không hoàn thành nghĩa vụ NCP của họ, Kho bạc có thể trì hoãn hoặc giữ lại các khoản thanh toán đó.

Khung Cải cách Nước CoAG

Khung nước bao gồm cả giá cả và cải cách thể chế và những thay đổi đối với việc hoạch định chính sách trong tương lai đối với nước:

•           Các khoản phí phải dựa trên mức tiêu thụ. Nếu có thể, các công ty cấp nước đô thị phải dựa vào biểu giá hai phần, bao gồm phí cố định để tiếp cận dịch vụ và phí người dùng thay đổi dựa trên mức tiêu thụ. Đến năm 2001, phí cấp nước ở đô thị và nông thôn đã phản ánh việc thu hồi toàn bộ chi phí51 với các khoản trợ cấp minh bạch và loại bỏ trợ cấp chéo.

•           Nhiều thay đổi về thể chế đã được phê duyệt là cần thiết để tạo ra thị trường nước hiệu quả, bao gồm việc tạo ra các quyền về nước theo thể tích và có thể giao dịch tách biệt với quyền sở hữu đất đai, và sự tách biệt về thể chế trong các chức năng điều tiết, cung cấp dịch vụ nước và quản lý tài nguyên. Các bang phải tạo ra các hệ thống toàn diện về phân bổ hoặc quyền lợi về nước, xác định rõ ai có thể lấy nước, ở đâu, khi nào và theo những điều khoản nào. Chúng bao gồm các khoản phân bổ cho môi trường.

•           Chính sách về nước trong tương lai là cung cấp việc sử dụng nước cho các mục tiêu lợi ích công cộng và môi trường khác. Điều này đòi hỏi phải đánh giá nghiêm ngặt hơn các dự án thủy lợi mới, dựa trên các tiêu chí bền vững về kinh tế và môi trường; phân bổ nước cho các mục đích sử dụng môi trường; và các biện pháp giải quyết vấn đề chất lượng nước.

Tuy nhiên, thay đổi tức thời nhất là việc áp đặt giới hạn tạm thời đối với việc chuyển hướng từ MDB ở mức 1993-94. 52 Giới hạn được hình thành như một biện pháp tạm thời để ngăn chặn sự tăng trưởng nhu cầu không bền vững và thiết lập sự phân chia ổn định về nước giữa môi trường và sản xuất, trong khi một chế độ định hướng thị trường hơn được đưa ra với mục đích giảm khai thác xuống mức bền vững với môi trường. 53 Thật vậy, giới hạn cung cấp một kích thích cho sự phát triển của thị trường nước, vì việc quản lý nó đòi hỏi phải phát triển một hệ thống toàn diện về phân bổ và quyền sử dụng nước mà nếu không có nó thì việc buôn bán nước sẽ không thể thực hiện được. Người ta hy vọng rằng giao dịch dưới giới hạn sẽ đảm bảo rằng các nguồn nước khan hiếm sẽ được chuyển sang các mục đích sử dụng có giá trị cao hơn.

Để hỗ trợ các bang, CoAG đã thành lập Lực lượng Đặc nhiệm Cải cách Nước, bao gồm các quan chức cấp cao của cơ quan cấp nước liên bang và tiểu bang, để theo dõi tiến độ và thúc đẩy cách tiếp cận thống nhất để thực hiện cải cách, đặc biệt bằng cách đưa ra hướng dẫn về các câu hỏi gây tranh cãi nhất, chẳng hạn như là phương pháp tốt nhất để tính đến các yếu tố ngoại tác trong việc thiết lập toàn bộ chi phí tiêu thụ nước và xây dựng các hướng dẫn định giá. Sự phức tạp của những nhiệm vụ này phản ánh những khó khăn đặc biệt liên quan đến việc tạo ra các thị trường trong nước, mặc dù không phải là không thể vượt qua, nhưng rất ghê gớm (Hộp 18.1). 54

Hộp 18.1. Đặc tính kinh tế của nước và việc tạo ra thị trường nước

Nếu nước từ một nguồn nhất định được phân bổ hiệu quả, lợi ích xã hội cận biên cho những người sử dụng khác nhau sẽ giống nhau. Một thị trường hoạt động tốt sẽ cung cấp các tín hiệu về giá cho thấy sự khan hiếm của tài nguyên và đảm bảo rằng người dùng thu được lợi ích biên bằng nhau từ việc tiêu thụ nó. Tuy nhiên, để đạt được những kết quả như vậy trên thực tế đã chứng minh là phức tạp hơn nhiều so với nhiều người nhận ra khi cuộc cải cách về nước được triển khai, vì một số lý do:[26]

•            Một số lợi ích của nước có các đặc điểm tốt chung ( ví dụ như dòng chảy môi trường, sử dụng giải trí).

•            Nước có thể là tài nguyên dự trữ (nước ngầm, một số nguồn nước mặt) hoặc tài nguyên dòng chảy có thể bổ sung. Không phải lúc nào cũng rõ ràng đó là trường hợp nào, khiến cho việc xác định mức độ khai thác bền vững với môi trường trở nên đặc biệt khó khăn.

•            Rất khó để đo lường mức tiêu thụ: tổng lượng nước được chuyển hướng dễ đo lường nhất, nhưng phần lớn lượng nước được chuyển hướng sẽ quay trở lại hệ thống để tái sử dụng sau đó và ở một địa điểm khác. Do đó, rất khó để đánh giá sự chuyển hướng ròng , đặc biệt là khi quy trình khai thác và hồi lưu ảnh hưởng đến chất lượng nước quay trở lại hệ thống. Thật vậy, nước rất khó đo lường và xác định, do nó có nhiều dạng khác nhau và trong đó nó có thể được chiết xuất. Điều này làm cho các quyền sở hữu độc quyền trở nên khó thiết lập hoặc thực thi hơn và khiến các đại lý khó theo dõi hàng hóa hơn nhiều - mối quan tâm chính ở bất kỳ thị trường nào.

•            Tiêu thụ nước tạo ra nhiều ngoại ứng mà vẫn chưa được hiểu một cách hoàn hảo. Một số, chẳng hạn như ô nhiễm, tồn tại ngay cả khi không có thị trường nước. Những người khác phát sinh cùng với việc chuyển sang kinh doanh nước. Khi nước được tiêu thụ hoặc buôn bán, tác động đối với các bên thứ ba có thể là đáng kể và có thể không chỉ phụ thuộc vào lượng nước liên quan mà còn vào thời điểm nước được tiêu thụ hoặc buôn bán, nước sẽ đi đâu và việc sử dụng nước có thay đổi/như thế nào. 2

Với những thực tế này, cần phải có sự can thiệp của chính phủ để đảm bảo đủ dòng chảy môi trường, và cần có một số quy định về kinh doanh nước để giải quyết các tác động ngoại lai khác và đạt được sự bình đẳng về lợi ích xã hội cận biên giữa những người sử dụng nước. Sự phức tạp của thách thức pháp lý được kết hợp bởi sự cần thiết phải tính đến các di sản của các chính sách trong quá khứ. Vì vậy, mặc dù mọi người đều tin rằng giá trị khan hiếm của nước đang tăng lên và có thể cao hơn nhiều so với chi phí cung cấp dịch vụ,3 người ta lo ngại rằng việc chuyển đổi nhanh chóng sang định giá khan hiếm sẽ gây thiệt hại nghiêm trọng cho một số người sử dụng nước đã đầu tư theo giá trị khan hiếm. các chính sách trước đó, đồng thời tạo ra vận may cho những người khác.

Nhìn chung, vẫn còn nhiều tranh cãi về các vấn đề thủy văn cơ bản, chẳng hạn như mức độ mà dòng chảy môi trường giảm thiểu hoặc đảo ngược thiệt hại môi trường, mối quan hệ giữa nước ngầm và nước mặt, và mức độ mà những thay đổi gần đây về xu hướng lượng mưa phản ánh biến đổi khí hậu, như trái ngược với “chu kỳ dài” trong mô hình lượng mưa. 4 Điều này làm cho việc định giá các yếu tố bên ngoài trở nên khó khăn hơn. Nó cũng tạo ra những động lực mâu thuẫn đối với các chính phủ đang cố gắng thiết kế thị trường nước. Sự không chắc chắn về môi trường khuyến khích nhà nước không tạo ra các quyền sở hữu tư nhân rất mạnh, vì các quyền sở hữu mạnh hơn sẽ làm tăng chi phí cho bất kỳ sự can thiệp nào tiếp theo để giải quyết các vấn đề môi trường. Tuy nhiên, nếu nhà nước không tạo ra quyền sở hữu mạnh mẽ, sự không chắc chắn của chính sách sẽ làm tăng chi phí giao dịch (Crase và cộng sự , 2001; Vourc'h và Price, 2001). Sự không chắc chắn về mặt khoa học luôn làm cho việc hoạch định chính sách trở nên khó khăn hơn, nhưng tác động của nó càng trở nên lớn hơn khi nhận thức được những hậu quả phân phối to lớn tiềm ẩn của các giả thuyết thay thế về các vấn đề như biến đổi khí hậu, mức độ khai thác bền vững và sự tương tác giữa các nguồn và cách sử dụng nước khác nhau. Do đó, các cuộc tranh luận về đầu tư nâng cấp cơ sở hạ tầng thủy lợi ở MDB ở một mức độ đáng kể đã dẫn đến những đánh giá gây tranh cãi gay gắt về lượng mưa dài hạn có thể xảy ra ở đó.

2.      Ví dụ, một số hoạt động kinh doanh nước có thể liên quan đến việc thay đổi cách sử dụng làm giảm dòng chảy trở lại hệ thống, ảnh hưởng xấu đến người sử dụng ở hạ nguồn. Thương mại cũng có xu hướng làm giảm mức tiêu thụ nước trái vụ và tăng cường chuyển hướng trong thời kỳ nhu cầu cao điểm, điều này có thể tạo ra các vấn đề tắc nghẽn và thiếu hụt cục bộ. Đặc biệt xem Heaney và Beare (2001); SỮA (2006); và OECD (2008).

3.      Brennan (2001) lưu ý rằng phí cung cấp dịch vụ, dựa trên thu hồi toàn bộ chi phí cho nước cung cấp cho nông nghiệp được tưới tiêu, vào khoảng 20 AUD/Megalit vào cuối những năm 1990, so với giá trị của nước được giao dịch trên thị trường, lúc đó là khoảng 100 AUD/megalit.

4.      Các quan sát gần đây của Cục Khí tượng đã thiết lập mối liên hệ giữa mức độ nghiêm trọng của hạn hán hiện nay và tác động của biến đổi khí hậu (Garnaut, 2008). Những người có quan điểm hoài nghi chỉ ra rằng nửa đầu thế kỷ 20 chứng kiến lượng mưa tăng lên ở nhiều khu vực mà lượng mưa đã giảm kể từ năm 1950 và lượng mưa tổng thể cao hơn (dựa trên cơ sở trung bình động 10 năm) vào đầu những năm 2000 so với những thập kỷ đầu tiên của thế kỷ trước.

Quy trình chính sách: thực hiện

Thỏa thuận về gói CoAG năm 1994 tương đối dễ dàng, cả vì ý nghĩa của một số đề xuất chưa được hiểu rõ và vì gói này bao gồm một tập hợp các nguyên tắc, mục tiêu và khuyến khích và để các bang xử lý chi tiết việc thực hiện. Tuy nhiên, khi các nhóm liên quan nhận thức được tác động của cải cách, việc thực hiện trở nên khó khăn hơn. Có xung đột đáng kể về kế hoạch chia sẻ nước, phân bổ nước cho các nhu cầu môi trường, thay đổi giá nước và cạnh tranh giữa sử dụng nông nghiệp và đô thị. Các đánh giá của Hội đồng Cạnh tranh Quốc gia (NCC) cho thấy các kế hoạch quản lý nước có xu hướng phản ánh lợi ích của các công ty tưới tiêu, xác định một cách hiệu quả “nước môi trường” là nước còn lại sau khi cung cấp cho các công ty chuyển hướng. Điều này hầu như không gây ngạc nhiên khi có sự tham gia trực tiếp của các bên liên quan tại địa phương vào việc chuẩn bị các kế hoạch. 55

Khi những hạn chế về nguồn cung ngày càng thắt chặt, sau sự khởi đầu của một đợt hạn hán lớn vào đầu những năm 2000, người ta lại quan tâm đến “các giải pháp kỹ thuật”, liên quan đến sự hỗ trợ của chính phủ đối với các khoản đầu tư quy mô lớn vào hiệu quả của cơ sở hạ tầng thủy lợi; “tiết kiệm nước” do đó tạo ra có thể được sử dụng cho môi trường. 56 Đối với liên minh Quốc gia Tự do, với cử tri nông thôn quan trọng, sự hấp dẫn của cách tiếp cận này là hiển nhiên. Tuy nhiên, mặc dù được trình bày như một cách để giảm bớt áp lực cung cấp, và do đó giảm thiểu xung đột phân phối xung quanh chính sách nước, những đề xuất như vậy đã bị chỉ trích vì hậu quả phân phối của chính chúng. Trong khi một số hình thức “tăng hiệu quả” thực sự có thể làm giảm sự bay hơi lãng phí, thì những hình thức khác lại làm giảm hiệu quả dòng chảy trở lại từ nước được chuyển hướng. Điều này có nghĩa là những người tiêu dùng ở thượng nguồn có thể sử dụng nhiều nước hơn, làm giảm nguồn cung cấp cho những người ở hạ nguồn. 57 Ngoài ra, các dự báo gần đây cho thấy dòng chảy hàng năm ở MDB có thể giảm 20-40% trong vòng 50 năm tới đặt ra thêm câu hỏi về giá trị lâu dài của các khoản đầu tư đó. 58

Các khoản thanh toán NCP từ Khối thịnh vượng chung cho các bang, vốn đã giúp thúc đẩy cải cách trong các lĩnh vực khác, nhưng lại chỉ được sử dụng hạn chế, phần lớn là do khuôn khổ về nước quá chung chung để các bang cam kết thực hiện nhiều điều thực sự ràng buộc. Thỏa thuận năm 1994 chỉ dài khoảng 10 trang, ngắn hơn nhiều so với Sáng kiến Nước Quốc gia, đã thành công vào năm 2004. Do đó, các bang có thể thu các khoản thanh toán NCP của họ cho cải cách nước trong khi tiếp tục theo đuổi các chính sách trái ngược với khuôn khổ nước. Do đó, cả NCC và các cơ quan cấp quốc gia khác đều không thể trừng phạt các bang vì những thất bại cải cách nghiêm trọng hơn nhiều, chẳng hạn như việc NSW liên tục vi phạm giới hạn hoặc việc NSW không áp dụng loại mô hình tuân thủ được đề xuất trong các cuộc đánh giá liên tiếp của Hội đồng Bộ trưởng MDB. 59 Những cam kết này đơn giản không phải là một phần của quy trình NCP. NCC đã thực hiện quyền hạn của mình, tại một thời điểm đã giữ lại các khoản thanh toán từ NSW sau khi xem xét nghiêm túc các kế hoạch quản lý nước của tiểu bang đó, nhưng nói chung, vai trò của nó bị hạn chế. 60

nước đô thị

Những năm 1990 đã chứng kiến những tiến bộ đáng kể liên quan đến cải cách nước đô thị: hầu hết các cơ quan cấp nước đô thị đã đưa ra mức phí dựa trên mức tiêu thụ đối với các hộ gia đình và doanh nghiệp. Định mức thường là một số dạng biểu giá hai phần, phổ biến nhất là “thuế quan khối nghiêng” khiến người tiêu dùng phải đối mặt với việc tăng phí trên mỗi đơn vị khi mức tiêu thụ tăng. 61 Phí dựa trên tiêu dùng chiếm tỷ trọng ngày càng tăng trong doanh thu của các công ty cấp nước. 62 Các khoản trợ cấp miễn phí, từng rất lớn và phổ biến, phần lớn đã bị loại bỏ dần để chuyển sang các khoản phí bắt đầu từ mức tiêu thụ bằng không. Hỗ trợ cho các hộ gia đình có thu nhập thấp được cung cấp thông qua các nghĩa vụ dịch vụ cộng đồng được xác định rõ ràng và được tài trợ riêng. Trợ cấp chéo từ người sử dụng công nghiệp và thương mại cho các hộ gia đình đã được giảm hoặc loại bỏ. Tuy nhiên, chính quyền tiểu bang và vùng lãnh thổ vẫn miễn cưỡng áp dụng các nguyên tắc bù đắp chi phí đầy đủ cho chính quyền địa phương nhỏ, vì những hạn chế về khả năng chi trả của nhiều cộng đồng. 63

Khi giải quyết các vấn đề về thu hồi chi phí, lực lượng đặc nhiệm CoAG đã xác định các mức thu hồi chi phí giới hạn trên và dưới: để đạt được giới hạn dưới, các doanh nghiệp cấp nước phải phục hồi chi phí vận hành, bảo trì và hành chính, thuế hoặc các khoản tương đương, 64 và chi phí lãi vay, đồng thời trích lập dự phòng cho việc bảo trì và thay thế tài sản. Thu hồi chi phí giới hạn trên - được định nghĩa là mức tối đa, để tránh tiền thuê độc quyền cho các công ty cấp nước - bao gồm tất cả những điều trên cộng với chi phí vốn bình quân gia quyền. Đến năm 2004, phần lớn đã hoàn thành việc thu hồi chi phí giới hạn dưới đối với việc lưu trữ và phân phối nước - nghĩa vụ tối thiểu theo khuôn khổ năm 1994 - nhưng hầu hết các tiện ích vẫn còn cách xa giới hạn trên của việc thu hồi chi phí.

Biểu giá dựa trên mức tiêu thụ dẫn đến mức tiêu thụ nước cá nhân giảm. Ví dụ, việc sử dụng nước ở Brisbane đã giảm 20% trong giai đoạn 1995-96 và 1997-98, sau khi áp dụng các khoản phí dựa trên mức tiêu thụ và đo lường. Trên khắp nước Úc, chi phí cho mỗi đơn vị nước ở các khu vực đô thị đã giảm trung bình hơn 16% trong giai đoạn 1992-93 và 1997-98. 65 Tuy nhiên, hầu hết người tiêu dùng không cảm nhận được lợi ích của sự thay đổi này, việc dỡ bỏ trợ cấp chéo đồng nghĩa với việc họ phải đối mặt với giá nước cao hơn, đặc biệt là ở các thành phố lớn nhất: giá thực tế đối với người tiêu dùng nước thương mại giảm mạnh trong giai đoạn 1991-92 và 1996-97 - tăng trung bình 40% ở hai thành phố lớn nhất là Sydney và Melbourne. Tuy nhiên, ở nhiều thị trấn nhỏ, các nghĩa vụ phục vụ cộng đồng rõ ràng đã được áp đặt, 66 với các tiện ích cung cấp nước dưới giá thành và các bang bù lỗ cho các công ty cấp nước. Hơn nữa, khi nguồn cung bị thắt chặt do hạn hán kéo dài vào đầu những năm 2000, việc sử dụng giá cho mục đích quản lý nhu cầu bị hạn chế ở hầu hết các khu vực đô thị. Quy định phi giá đối với việc sử dụng nước đô thị (thường là cấm hoặc hạn chế đối với các mục đích sử dụng cụ thể) vẫn là một phản ứng được sử dụng rộng rãi đối với các hạn chế về nguồn cung cấp, ngay cả khi những hạn chế này ít nhiều mang tính lâu dài. Do nguồn cung không co giãn theo giá trong ngắn hạn, nên các hạn chế về số lượng được cho là có ý nghĩa để đối phó với các cú sốc ngắn hạn, nhưng về lâu dài, giá có nhiều khả năng tạo ra động cơ giảm tiêu thụ và đầu tư vào công nghệ tiết kiệm nước và/hoặc các lựa chọn cung cấp mới, chẳng hạn như tái chế. 67

nước nông thôn

Sự cố khi quản lý nắp

Ngay từ đầu, việc quản lý giới hạn khai thác từ MDB đã tỏ ra rất khó khăn, do chất lượng kém của dữ liệu lịch sử về sử dụng nước và sự tồn tại của các quy tắc quản lý rất khác nhau ở ba bang tham gia thỏa thuận giới hạn, SA , Victoria và NSW. Cũng có những vấn đề rất thực tế chỉ đơn giản là theo dõi mức độ chuyển hướng hiện tại. Ngoại trừ các công cụ chuyển hướng số lượng lớn, các bang có rất ít khả năng điều chỉnh việc cung cấp nước cho những người có giấy phép khi các hạn chế được áp dụng. 68 Ước tính chuyển hướng không đáng tin cậy cũng như không đồng nhất giữa các khu vực pháp lý. Những vấn đề này chưa bao giờ được giải quyết thỏa đáng, gây khó khăn cho việc đánh giá quy mô của việc phân bổ quá mức. 69 Hiệu quả của nắp bị suy giảm hơn nữa bởi thực tế là nó không điều chỉnh một số hình thức chuyển hướng nước mặt, chẳng hạn như đập trong trang trại và lượng mưa do cây trồng thu được trước khi nó có thể đi vào hệ thống, cũng như không bao phủ nước ngầm. Do đó, nước có thể được sử dụng miễn phí tại nhiều điểm trong vòng tuần hoàn nước, mặc dù việc khai thác tại những điểm này trong hệ thống đã ảnh hưởng đến sự sẵn có của nó ở những nơi khác. Do đó, các chủ đất đã vội vã lấy nước từ các nguồn như vậy trước khi có thể áp dụng các biện pháp kiểm soát.

Việc tạo ra quyền mua bán nước thực sự đã kích thích nhu cầu ở một số khu vực. Trước khi giới hạn, các quyền lợi về nước đã được cấp vượt xa so với những gì thực sự có thể được phân bổ, ngay cả trong một năm tương đối ẩm ướt. Vấn đề đặc biệt nghiêm trọng ở NSW; SA trước đây rất thận trọng trong việc phân bổ quyền sử dụng nước và Victoria chỉ gặp một vấn đề khiêm tốn về phân bổ quá mức. Việc phân bổ quá mức các quyền được hưởng không nhất thiết có nghĩa là sử dụng quá mức, vì việc phân bổ vật chất phụ thuộc vào mức độ dòng chảy, và trong bất kỳ trường hợp nào, nhiều quyền được hưởng về nước chưa bao giờ được thực hiện (“tàu ngủ”) hoặc hiếm khi được thực hiện (“máy ủi” ). Theo các thỏa thuận trước giới hạn, NSW đã phân phối lại lượng nước dư thừa không được sử dụng bởi máy ủi và máy ủi cho các máy tưới đã được thiết lập với chi phí thấp tương tự như chi phí mà máy sau trả cho nước được chuyển hướng theo quyền lợi của chính họ. Tuy nhiên, khi thực hiện phân bổ dưới giới hạn, NSW coi các quyền không hoạt động và hiếm khi được thực hiện là các quyền vô điều kiện. Điều này đã khiến một số lượng lớn người ngủ và máy ủi “thức dậy” và đòi nước của họ để trao đổi. Do đó, các công ty tưới tiêu phải mua nước từ các máy ủi và máy ủi trước đây với giá thị trường thay vì được nhà nước phân bổ với giá thấp thông thường. Điều này khiến nhiều người phàn nàn rằng việc phân bổ nước của họ đã bị hạn chế. 70 Các vấn đề cũng nảy sinh ở SA, theo lý thuyết là được hưởng lợi nhiều nhất từ giới hạn và đã thúc đẩy mạnh mẽ cách tiếp cận phối hợp để quản lý lưu vực: chính phủ SA đã bị chỉ trích sau khi thông báo phân bổ bổ sung lớn cho các công ty tưới tiêu rõ ràng là không tuân thủ với nắp. Điều này không tạo ra ngoại ứng cho các bang khác, vì tất cả đều ở thượng nguồn SA, nhưng quyết định này làm suy yếu sự hỗ trợ cho giới hạn xa hơn về phía bắc.

Queensland chưa bao giờ trở thành một phần của quy trình giới hạn: mặc dù chính phủ Lao động của nó đã đồng ý về nguyên tắc với việc áp dụng giới hạn vào năm 1995, nhưng đã có sự phản đối đáng kể ở bang đó và nó chưa bao giờ được áp dụng ở đó. Ngược lại, chính phủ Queensland nhìn thấy nhiều cơ hội hơn để mở rộng nông nghiệp tưới tiêu ở thượng nguồn và tiếp tục ban hành các quyền mới, lập luận rằng nông dân của bang không nên bị phạt chỉ vì nó chậm hơn các bang khác trong việc ấn định các quyền về nước. Sự phản đối của giới nông dân đối với giới hạn đã nổi lên trong cuộc bầu cử liên bang năm 1998, khi NP vận động để “hạ giới hạn”. Sự phẫn nộ đối với giới hạn trần cũng sâu sắc ở NSW, một phần là do cách đối xử với máy ủi và giường nằm, nhưng cũng bởi vì các chính phủ liên tiếp ở đó đã không giải thích được lợi ích của giới hạn như một phương tiện để bảo vệ an ninh nguồn cung - một thất bại mà một số nhà quan sát tin rằng đã xảy ra. ít nhất là một phần mang tính chiến lược, được thúc đẩy bởi mong muốn làm chệch hướng sự tức giận của nông dân từ chính quyền bang sang Ủy ban MDB. 71 Nếu vậy, NSW không đơn độc: các tiểu bang khác cũng cho phép mức trần được coi là sự áp đặt của Ủy ban MDB hơn là điều gì đó đã được chính quyền tiểu bang đồng ý.

Năm 2000, một đánh giá kéo dài 5 năm về giới hạn đã kết luận rằng sự xuống cấp của hệ thống sông MDB sẽ tồi tệ hơn nếu không có nó nhưng sự xuống cấp đã không được ngăn chặn. Một phần, điều này là do dòng chảy môi trường không được duy trì trong những năm khô hạn: Các chính sách của Liên bang nhằm phân bổ lại nước cho các mục đích môi trường đã bị pha loãng đáng kể bởi các nhóm áp lực nông nghiệp, những nhóm thường chi phối các cơ quan quản lý lưu vực và do đó kiểm soát phần lớn sự phát triển của các kế hoạch quản lý lưu vực. Kết quả là dòng chảy môi trường chịu một phần tổn thất không cân xứng trong những năm khô hạn, do đó sản xuất nông nghiệp sẽ không bị ảnh hưởng. 72 Lượng nước được phân bổ để chuyển nước ở một số khu vực trong những năm khô hạn vượt quá lượng nước sẵn có để chuyển nước - nói cách khác, chính tình trạng thiếu nước, chứ không phải hạn mức, đã hạn chế mức tiêu thụ. 73 Đánh giá 5 năm cũng nhấn mạnh sự cần thiết phải tích hợp quản lý nước ngầm và nước mặt và giới thiệu các hệ thống đo lường, giám sát và báo cáo dữ liệu tốt hơn, các định nghĩa giới hạn đã được thống nhất và các quy tắc giao dịch ít hạn chế hơn trong và giữa các khu vực tài phán. 74 Quản lý tổng hợp nước ngầm và nước mặt là rất khó khăn về mặt kỹ thuật, bởi vì mối quan hệ giữa hai vấn đề này chưa được hiểu rõ và thay đổi trong và giữa các lưu vực. 340 khu vực quản lý nước mặt và 367 khu vực nước ngầm của Úc được kết nối về mặt thủy văn nhưng vẫn tiếp tục được quản lý bởi các chính quyền địa phương riêng biệt. 75

Rào cản phát triển thị trường nước trong lĩnh vực thủy lợi

Sự phát triển của thị trường nước bị ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố gây phức tạp cho việc quản lý giới hạn. Ở đây cũng vậy, các vấn đề về dữ liệu rất quan trọng: các bang phải phát triển sổ đăng ký nước, cơ chế giám sát dòng chảy tốt hơn và hệ thống kế toán nước để ghi lại các giao dịch, cũng như kiến thức lý sinh cần thiết để đưa ra đánh giá về ngưỡng dòng chảy môi trường, ngoại tác phát sinh từ thương mại và như thế.

Thỏa thuận CoAG không chỉ định hình thức mà quyền sở hữu đối với nước nên được áp dụng. Ủy ban thường trực về quản lý tài nguyên và nông nghiệp của Khối thịnh vượng chung đã đảm nhận nhiệm vụ này, nhưng vẫn có những khác biệt đáng kể giữa các bang và các quyền tài sản dự định đã được sửa đổi đáng kể khi cải cách được thực hiện: nước vẫn là tài sản của nhà nước, các quyền tư nhân bị giới hạn ở những quyền cụ thể để chuyển hướng và sử dụng nước hơn là quyền sở hữu, và những hạn chế được áp đặt đối với ai có thể sở hữu quyền và ai có thể tham gia vào thị trường nước nào. 76 Các quyền về nước được tạo ra khác nhau giữa các bang nhưng có xu hướng chia sẻ những đặc điểm nhất định. Các quyền thường quy định một khoản phân bổ theo số lượng, nhưng khoản phân bổ thực tế có thể nhỏ hơn nhiều do nguồn cung có tính biến động cao; quyền được hưởng thực sự là một phần của nhóm tiêu thụ của một nguồn tài nguyên nước cụ thể. Ở một số bang, việc điều chỉnh các quyền được hưởng trong thời kỳ nguồn cung cấp nước thấp thể hiện sự phân bổ lại các quyền được hưởng theo tỷ lệ, mặc dù có liên quan đến khả năng gây thương tích cho những người sử dụng nước khác nhau. Ở những nơi khác, một hệ thống ưu tiên đã được tạo ra, với quyền “an ninh cao” đối với một số (thường là đối với cây trồng lâu năm) và quyền “an ninh thấp” đối với những người khác (chủ yếu là cây trồng hàng năm). 77 Ngay cả trong những năm tương đối ẩm ướt, có thể cần phải điều chỉnh, bởi vì nhiều quyền lợi ngẫu nhiên đối với nước đã được ban hành miễn phí trước cải cách, thường khi rõ ràng là không phải tất cả chúng đều có thể được thực hiện. 78

Cả hoạt động kinh doanh nước tạm thời và lâu dài đều được chính quyền địa phương và tiểu bang quản lý chặt chẽ. Việc chuyển đổi vĩnh viễn, chuyển đổi giữa các khu vực lưu vực và chuyển nước tưới tiêu sang các mục đích sử dụng khác đều phải chịu nhiều hạn chế khác nhau và thường bị cấm hoàn toàn. 79 Trong khi các tác động ngoại cảnh về môi trường đã thúc đẩy một số hạn chế, quy định cũng được dùng để bảo vệ các công ty tưới tiêu khỏi sự tăng giá đáng kể mà lẽ ra có thể xảy ra. 80 Có nhiều lo ngại rằng việc kinh doanh quyền sử dụng nước sẽ dẫn đến sự xuất hiện ở các vùng nông thôn của các “ông trùm nước” - những nhà đầu tư phi nông nghiệp từ bên ngoài khu vực sẽ mua quyền sử dụng nước cho các mục đích “đầu cơ”. 81 Việc bán quyền sử dụng nước bên ngoài một huyện thủy lợi có thể gây ra chi phí cho những người làm thủy lợi còn lại, những người chia sẻ chi phí cơ sở hạ tầng cố định của mạng lưới thủy lợi, thường chiếm một tỷ lệ lớn trong tổng chi phí phân phối. 82 Tuy nhiên, những hạn chế đối với thương mại như vậy và phí đối với những mạng lưới thủy lợi thoát ra đã cản trở việc hợp lý hóa mạng lưới. Một phần, quyết định hạn chế xuất cảnh có thể phản ánh nỗi sợ hãi của chính quyền địa phương về hậu quả tài chính của việc buôn bán nước: nếu một chủ đất bán quyền sử dụng nước của mình, đất của anh ta sau đó được phân loại lại là đất khô nhằm mục đích đánh thuế tài sản. Do đó, các hạn chế đối với giao dịch bên ngoài khu thủy lợi nơi nước đang được sử dụng hầu như được giữ lại ở mọi nơi và các giao dịch có thể bị từ chối nếu chúng không phù hợp với kế hoạch cấp nước của địa phương. Cũng có những giới hạn đối với việc chia sẻ các quyền cá nhân có thể được chuyển giao trên cơ sở lâu dài, ngay cả trong một quận nhất định.

Do đó, thị trường nước thường không thể tiếp cận được đối với người dùng đô thị và dành riêng cho những người tưới tiêu; trung gian đã được loại trừ một cách hiệu quả. 83 Thị trường cũng tương đối mỏng: khối lượng giao dịch nhỏ và chủ yếu phản ánh sự chuyển nhượng tạm thời trong các huyện thủy nông. Nhìn chung, giao dịch tạm thời giữa các quốc gia, thường là giữa các công ty tưới tiêu trong cùng khu vực hoặc cùng lưu vực quản lý thủy văn, có xu hướng chiếm 5-8% tổng số chuyển hướng từ MDB. Trao đổi các quyền lợi vĩnh viễn tăng trưởng chậm: đến năm 2003-2004, khối lượng tích lũy các quyền được chuyển giao theo các giao dịch vĩnh viễn trong nội bộ bang ở MDB chỉ chiếm khoảng 7% tổng số chuyển hướng. Hoạt động buôn bán cũng có xu hướng mang tính địa phương hóa cao và có rất ít thông tin về các hoạt động buôn bán, mặc dù các hoạt động trao đổi nước cuối cùng đã được tạo ra nhằm nỗ lực giải quyết vấn đề này ở hạ lưu vực. Sự vắng mặt của các trung gian trên thị trường đã cản trở sự sâu sắc của thị trường; họ có thể, với sự phức tạp của thị trường, đã làm được nhiều việc để giảm chi phí tìm kiếm, tăng tính minh bạch và phân tán rủi ro.

Việc buôn bán nước xuyên biên giới trở nên khó khăn hơn nhiều do các quốc gia áp dụng các gói quyền nước khác nhau và các cơ chế quản lý khác nhau, và giao dịch giữa các tiểu bang chỉ được đưa ra vào cuối những năm 1990, và thậm chí sau đó trên cơ sở thử nghiệm và ban đầu chỉ dành cho các quyền an ninh cao ở hạ lưu sông Murray. Khối lượng liên quan là nhỏ - ít hơn 0,5% tổng số chuyển hướng trong MDB trong trường hợp giao dịch tạm thời giữa các quốc gia và chỉ một phần nhỏ trong số đó trong các quyền lợi lâu dài - nhưng mô hình thương mại vẫn tạo ra xích mích giữa các quốc gia tham gia. Nước chủ yếu được giao dịch ở hạ nguồn, góp phần vào sự bùng nổ nghề trồng nho ở SA. Victoria coi mô hình kinh doanh nước là sản phẩm của chiến lược hạn chế và thoát nước. Các nhà phát triển ở Victoria phải mua tín dụng hạn mặn để phát triển các dự án thủy lợi, nếu không thì thực hiện các công trình kỹ thuật quan trọng để bù đắp tác động nhiễm mặn do các hoạt động của họ. Ở SA, họ chỉ phải hứa giảm thiểu tác động của nhiễm mặn trong tương lai, ngay cả khi chúng xuất hiện - và có một số nghi ngờ về việc liệu những cam kết đó có thể được thực thi hay không. Do đó, việc buôn bán nước qua biên giới vào SA hấp dẫn hơn là mua các khoản tín dụng về độ mặn ở Victoria. SA cuối cùng đã bị áp lực phải thực hiện các công việc kỹ thuật để bù đắp ảnh hưởng nhiễm mặn của các hoạt động phát triển đang được tiến hành, nhưng điều này được thực hiện bằng chi phí của ngân sách nhà nước chứ không phải của các nhà đầu tư. Tổng quát hơn, các cuộc tranh luận về cách hạn chế các ngoại tác do thương mại xuyên biên giới tạo ra, bao gồm cả giao dịch “được gắn thẻ” và “tỷ giá hối đoái”, vẫn tiếp tục diễn ra trong những năm 2000. 84

Bất chấp những khó khăn này, thị trường nước đã hình thành. Phí khối lượng đã được áp dụng trong hầu hết các hệ thống thủy lợi vào năm 2001. Tuy nhiên, 17% giữ lại thành phần diện tích đất trong cơ cấu phí và phí khối lượng dựa trên chi phí trung bình cho nhóm thủy lợi ngay cả khi có sự khác biệt lớn về chi phí cung cấp nước cho các máy tưới cá nhân. 85 Hơn nữa, các khoản phí áp dụng đối với các công ty tưới tiêu thực hiện các quyền của họ không phản ánh tình trạng khan hiếm nước tương đối và hầu hết đều không đạt được khả năng thu hồi chi phí “giới hạn trên” như định nghĩa trong cải cách. Do đó, mặc dù việc sử dụng các tín hiệu giá để phân bổ nước nông thôn đã tăng lên đáng kể, nhưng nước cung cấp cho nông nghiệp vẫn rẻ hơn nhiều so với nước cung cấp cho các hộ gia đình và người dùng đô thị khác. 86

Giao diện đô thị - nông thôn

Việc tiếp tục tách biệt thị trường thành thị và nông thôn đã hạn chế đáng kể lợi ích kinh tế của việc kinh doanh nước 87 và tạo ra những biến dạng hơn nữa. Ví dụ: một người sử dụng hệ thống tưới tiêu có thể cắt giảm rò rỉ hoặc lãng phí với giá 150 AUD trên mỗi megalit có rất ít động lực để làm như vậy khi nước tưới tiêu được giao dịch với giá khoảng 100 AUD trên mỗi megalit, mặc dù chi phí nước ở các khu vực đô thị là khoảng 1000 AUD, khiến các lựa chọn tiết kiệm nước ít hiệu quả hơn hấp dẫn ở đó. 88 Tuy nhiên, sự phản đối thương mại giữa thành thị và nông thôn vẫn ăn sâu vào các vùng nông thôn, ngay cả khi những người nông dân tham gia rất muốn bán. Sự phản đối thương mại như vậy bắt nguồn từ những mối quan tâm tương tự như sự phản đối thương mại giữa các lưu vực: sợ “đầu cơ”, tài sản bị mắc kẹt và mất năng lực sản xuất trong nông nghiệp, cũng như nhận thức “lãng phí” của một số hình thức tiêu thụ nước đô thị và niềm tin rằng việc chuyển nước vĩnh viễn ra khỏi hệ thống tưới tiêu sẽ làm suy yếu sức sống của các cộng đồng nông thôn. 89 Trên thực tế, quy mô của khả năng chuyển hướng khỏi khu vực nông thôn có thể bị hạn chế: việc sử dụng ở thành thị chiếm khoảng 25% tổng lượng tiêu thụ. Nếu 20% nhu cầu nước đô thị được đáp ứng bằng chuyển giao từ thủy lợi, lượng chuyển giao sẽ tương đương với khoảng 5% tổng lượng tiêu thụ, hoặc 7% sử dụng thủy lợi hiện có. Mặc dù nhỏ so với tổng lượng tiêu thụ, nhưng điều này có thể ảnh hưởng đáng kể đến nguồn nước đô thị, giúp các thành phố lớn giảm sự phụ thuộc vào các hạn chế định lượng. Đối với các khu vực đô thị nằm trong đất liền, mua quyền sử dụng nước từ các công ty tưới tiêu là một trong số ít cách hấp dẫn để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng. 90

Phần kết luận

Khó có thể coi Khuôn khổ Cải cách Nước năm 1994 là một thất bại. Nó đã đạt được tiến bộ thực sự ở cả khu vực thành thị và nông thôn, đồng thời mang lại sự thay đổi mô hình trong cách nhìn nhận về cải cách nước ở Úc. Các cuộc tranh luận về chính sách nước hiện được đóng khung theo các nguyên tắc kinh tế tài nguyên thiên nhiên và môi trường. 91 Tuy nhiên, khuôn khổ năm 1994 đã không đạt được mục tiêu ban đầu. Sự tương phản giữa cải cách nước và điện của Úc làm nổi bật nhiều lý do dẫn đến kết quả này:

•           Những thách thức khoa học và kỹ thuật do chính sách về nước đặt ra, đặc biệt là ở khu vực nông thôn, là rất đặc biệt. Cải cách ngành điện cũng là một thách thức về mặt kỹ thuật, nhưng vật lý của quá trình sản xuất và truyền tải điện đã được hiểu rõ. Nó không liên quan đến mức độ không chắc chắn về mặt khoa học như cải cách nước.

•           Xung đột phân phối nảy sinh, cả giữa các ngành kinh tế khác nhau và giữa các bang, đặc biệt gay gắt đối với cải cách nước. Trong lĩnh vực điện, cơ hội để nhận ra những lợi ích tiềm năng thông qua hợp tác đã thúc đẩy các quốc gia hợp tác với nhau và đặc biệt là đồng ý thành lập các thể chế cấp quốc gia để quản lý thị trường điện mới, nhưng loại khuyến khích tích cực này lại thiếu trong trường hợp này. của khuôn khổ nước, bởi vì cải cách chủ yếu là về phân bổ tổn thất. Vì mọi bang đều là “người chơi có quyền phủ quyết” trên thực tế và không bang nào chịu áp lực từ hành lang ủng hộ cải cách mạnh mẽ, nên việc hợp tác tỏ ra khó khăn nếu không có khủng hoảng hoặc sự kiện buộc phải hành động, và các kỷ luật của NCP đơn giản là quá nghiêm ngặt. yếu, do bản chất hạn chế của các cam kết cải cách của họ.

• Cải cách ngành điện được thúc đẩy trong giai đoạn đầu quan trọng bởi hai quốc gia lớn nhất, cùng hợp tác với Khối thịnh vượng chung. Điều này tạo thành một liên minh mạnh mẽ cho cải cách. Tuy nhiên, khi nói đến nước, Victoria và NSW thường xuyên xảy ra xung đột.

Ở khu vực nông thôn, nhu cầu tôn trọng các quyền có được đã tạo ra một thách thức lớn hơn: vì tổng khối lượng phân bổ không bền vững, nên việc chuyển đổi các quyền hạn chế và ngẫu nhiên thành các quyền phần lớn không bị hạn chế và có thể giao dịch được nên đi kèm với việc giảm các quyền được hưởng theo khối lượng. 92 Tuy nhiên, điều này sẽ liên quan đến việc rút lại các quyền mà những người làm thủy lợi đã nắm giữ từ lâu và trên cơ sở đó họ đã đầu tư một cách thiện chí - thường là theo các chính sách được thiết kế rõ ràng để khuyến khích định cư nông thôn và phát triển thủy lợi. Việc thực hiện cải cách năm 1994 còn phức tạp hơn do quyền lực của các cơ quan quản lý lưu vực, thường bị chi phối bởi lợi ích của các công ty tưới tiêu địa phương và do đó có xu hướng ưu tiên duy trì sản xuất nông nghiệp hơn là nhu cầu môi trường khi phân bổ nguồn nước khan hiếm. Cuối cùng, cần lưu ý rằng nhiều vấn đề trong số này phản ánh bản chất phần nào mang tính thử nghiệm của cải cách, vốn thực sự nằm ở “biên giới quốc tế” về chính sách tài nguyên nước. Tuy nhiên, bản thân điều này đã gây khó khăn cho việc xác định điểm cuối của cải cách một cách rõ ràng: trong khi các mục tiêu chung về tính hiệu quả và tính bền vững về môi trường được chia sẻ rộng rãi, thì quá trình cải cách lại là một trường hợp “vừa học vừa làm”. Khó có thể khác được, nhưng đây là một yếu tố nữa làm phức tạp thêm nhiệm vụ xây dựng và duy trì sự hỗ trợ cho cải cách.

Trong những năm gần đây, mối lo ngại ngày càng tăng về biến đổi khí hậu và tác động của hạn hán đã nâng cao nhận thức cộng đồng về các vấn đề về nước và củng cố trường hợp thay đổi. Điều này đã góp phần khởi động lại công cuộc cải cách nước với một số sáng kiến mới. Chương trình Living Murray, được thống nhất vào năm 2002 và ra mắt vào năm 2004, nhằm phục hồi 500 gigalit mỗi năm cho môi trường (tương đương với gần 5% lượng khai thác) và liên quan đến mức độ phối hợp liên ngành cao hơn so với những nỗ lực trước đây. Năm 2004, CoAG đã thông qua Sáng kiến Nước Quốc gia (NWI) mới, có tham vọng hơn đáng kể so với sáng kiến tiền nhiệm năm 1994 và - chủ yếu - đã cố gắng vượt qua quy tắc nhất trí vốn đã cản trở các nỗ lực cải cách trước đó và chuyển sang quản lý thực sự nguồn nước. MDB như một tổng thể tích hợp. 93 NWI cũng bao gồm nước ngầm trong khuôn khổ cải cách. Tiếp theo là Đạo luật Nước quốc gia mới vào năm 2007, được đưa ra để giải quyết những thiếu sót trong hoạt động và quản trị của MDB. 94 Ngoài ra, một chương trình rộng lớn về cải cách nước ở đô thị và nông thôn đã được thống nhất giữa Khối thịnh vượng chung và các bang vào năm 2008 để phát triển trong khuôn khổ CoAG. Dựa trên NWI, chương trình mới nhằm giải quyết việc phân bổ quá mức và đạt được các kết quả về môi trường, cải thiện hoạt động của thị trường nước và giao dịch, đồng thời giải quyết các thách thức chính về nước đô thị.

ghi chú

               CoAG (1994).

Đối với các đánh giá về cải cách nước trong so sánh quốc tế, xem Isaac (2003); Tư vấn Allen (2004).

Quyggin (2006b). Úc xếp hạng cao hơn mức trung bình thế giới về lượng nước tính theo đầu người: UNESCO (2002) xếp nước này ở vị trí thứ 40, trên các thành viên OECD như Thụy Sĩ (77), Pháp (104) và Tây Ban Nha (117).

               OECD (2004, 2008).

               Vụ tai nạn (2008).

               Trên cơ sở trung bình di chuyển mười năm.

               Tisdell và cộng sự . (2002). Dữ liệu là cho 1993/94 đến 1996/97.

               Whittington và cộng sự . (2000).

“Khối thịnh vượng chung sẽ không, theo bất kỳ luật hoặc quy định nào về thương mại hoặc thương mại, hạn chế quyền của một Bang hoặc của cư dân trong đó đối với việc sử dụng hợp lý nước của các con sông để bảo tồn hoặc tưới tiêu.”

           Về ICM, xem Connell (2007:16-17, 51-56).

           Về NCP, xem Hộp 17.1 của nghiên cứu điển hình về cải cách ngành điện ở Úc.

           OECD (1994); Cox và Warner (2007).

           Xem Musgrave (2000) và Kelly (1992) về môi trường chính sách tổng thể.

Kể từ đó, điều này đã thay đổi khi hạn hán kéo dài và mối lo ngại ngày càng tăng về biến đổi khí hậu đã nâng cao nhận thức của công chúng về các vấn đề về nước của Úc.

Connell (2007). Như đã lưu ý ở trên, điều này đã thay đổi trong những năm qua, do mối lo ngại về biến đổi khí hậu và hạn hán ngày càng gia tăng.

           Connell (2007).

           Connell (2007).

Điều này đặc biệt đúng khi xem xét các dấu hiệu cho thấy Một quốc gia đang thu hút sự ủng hộ không cân xứng ở những lĩnh vực mà VQG có truyền thống mạnh; xem Charnock và Ellis (2004).

           Quyggin (2006b).

Connell (2007) truy nguyên những xung đột này từ thế kỷ 19, bao gồm, chẳng hạn như mối quan tâm của Nam Úc đối với khả năng giao thông của hạ lưu sông Murray và các nhánh của nó, chống lại quyền của Victoria trong việc chuyển hướng nước từ thượng lưu Murray và các nhánh của nó trong Victoria và New South Tuyên bố của Wales về việc sử dụng độc quyền vùng nước của sông Murray và các nhánh của nó trong phạm vi biên giới của nó.

           Để biết chi tiết về xung đột này, xem Connell (2007:122-23).

Tại một thời điểm, những nỗ lực này đã khiến NSW thông qua luật loại trừ chính phủ Nam Úc khỏi các tòa án NSW.

           Connell (2007:108-10).

Xem bên dưới để thảo luận về chính sách của Nam Úc về tác động của độ mặn trong quá trình phát triển.

Tổ chức Bảo tồn Úc đã ủng hộ việc đưa nước vào Chính sách Cạnh tranh Quốc gia, nhấn mạnh sự cần thiết phải điều chỉnh các mô hình sử dụng nước không bền vững.

Nếu các tác nhân đã so sánh những hậu quả lâu dài của cải cách và không cải cách, nhiều người khác có thể đã tự nhận mình là người chiến thắng tiềm năng. Hầu hết dường như đã so sánh vị trí của họ dưới hiện trạng được giả định là bền vững và vị trí của họ dưới sự cải cách.

Brennan (2001); Connell (2007); Quiggin (2006a). Quiggin (2007:5) nhận xét rằng đầu tư vào cấp nước “hiếm khi được đánh giá kinh tế và thường liên quan đến các khoản trợ cấp đáng kể của chính phủ.”

Hussey và Dovers (2006); Connell (2007).

Thậm chí vào cuối những năm 1990, một số cơ quan cấp nước đã nhận được hơn 80% doanh thu từ trợ cấp của chính phủ và các nguồn khác ngoài phí sử dụng. Xem Tisdell và cộng sự . (2002); và Hussey và Dovers (2006).

Khoản phí cố định dựa trên giá trị tài sản này được trả cho một khoản trợ cấp cơ bản hoặc miễn phí nước; tuy nhiên, như Musgrave (2000:304) nhận xét, các khoản phụ cấp miễn phí rất hào phóng, vì vậy rất ít người tiêu dùng vượt quá chúng và phải trả phí theo thể tích. Xem thêm Hall et al . (1994); Cox và Warner (2007).

           Quiggin (2006b:18-19).

           Hội trường và cộng sự . (1994).

           Vourc'h và Giá cả (2001).

Tisdell và cộng sự . (2002). Điểm cuối cùng trong số này phản ánh các đặc tính của nền kinh tế nước: sự khan hiếm nước ngày càng tăng cũng góp phần làm tăng các tác động bên ngoài liên quan đến việc chuyển hướng và sử dụng nước.

           OECD (2001); Tisdell và cộng sự. (2002); Quiggin  (2007).

           Ủy ban Công nghiệp (1992).

           Musgrave (2000).

           Những người khác là Hội đồng Bộ trưởng  Lưu vực Murray-Darling  và Cộng đồng

Ủy ban Cố vấn cho MDB.

39.               Đã xảy ra xung đột nghiêm trọng về ngày chuẩn mà sau đó các bang chịu trách nhiệm thực hiện hành động khắc phục hậu quả để chống lại tác động nhiễm mặn của các dự án thủy lợi. NSW muốn giới hạn hành động như vậy đối với những phát triển mới, trong khi SA muốn bao trùm hầu hết thế kỷ 20.

40.               Ủy ban Công nghiệp (1992).

41.               Musgrave (2000); Vourc'h và Giá cả (2001). Cox và Warner (2007) ước tính rằng trợ cấp chéo từ khu vực phi dân cư sang khu vực dân cư là khoảng 300 triệu đô la Úc vào năm 1993.

42.               Ủy ban Công nghiệp (1990, 1992).

43.               Hussey và Dovers (2006). Một đợt tảo nở hoa ngoạn mục kéo dài 1000 km dọc theo sông Darling trong mùa hè năm 1991-1992 đã giúp tập trung sự chú ý của công chúng vào vấn đề này.

44.               MDBMC (1995). Cuộc kiểm toán phát hiện ra rằng việc tăng cường sử dụng nước ở MDB đã được khuyến khích để biện minh cho đầu tư của chính phủ vào các con đập và cơ sở hạ tầng.

45.               Tisdell và cộng sự. (2002); Connell (2007:1-4).

46.               Ủy ban Công nghiệp (1992).

47.               Ủy ban Công nghiệp (1992).

48.               Sau năm 1992, báo cáo lớn về nước tiếp theo xuất hiện vào năm 2003, nhưng hàng chục tài liệu nghiên cứu và báo cáo về các vấn đề cải cách nước đã xuất hiện trong giai đoạn 2004-08. Xem www.pc.gov.au/ .

49.               Xem nghiên cứu điển hình về ngành điện để biết chi tiết về báo cáo Hilmer và sự ra mắt của NCP.

50.               Hussey và Dovers (2006).

51.               Bao gồm, trong phạm vi có thể thực hiện được, tỷ suất lợi nhuận dương trên chi phí thay thế đã ghi giảm của tài sản .

52.               Chính xác hơn, giới hạn cho mỗi năm không phải là lượng nước được sử dụng trong năm 1993-94 mà là lượng nước sẽ được sử dụng với cơ sở hạ tầng hiện có trong năm 1993-94, với điều kiện khí hậu và thủy văn tương tự như những gì đã trải qua trong năm được đề cập . Xem Vourc'h và Giá cả (2001).

53.               Vụ tai nạn (2008).

54.               Connel et al. (2005); Hussey và Dovers (2006).

55.               Connell (2007); NCC (2004).

56.               Quiggin (2007); Vụ tai nạn (2008).

57.               Gyles (2003).

58.               Xem van Dijk et al. (2006).

59.               Connell (2007:134).

60.               Năm 2005, các khoản thanh toán NCP cho NSW đã bị cắt giảm 10% (26 triệu đô la Úc, sau đó giảm xuống còn 13 triệu đô la Úc).

61.               Nói cách khác, đường cung trông giống như một cầu thang, một loạt các đường cong nằm ngang dịch chuyển theo chiều dọc ở những lượng cụ thể khi tiêu dùng tăng lên.

62.               Xem Cox và Warner (2007) để biết chi tiết. Vào thời điểm đánh giá NCC năm 1999, tất cả trừ hai cơ quan cấp nước đô thị lớn đã áp dụng biểu giá hai phần mà không có trợ cấp cơ sở.

63.               Các khoản thanh toán NCP không được chuyển đến chính quyền địa phương, vì vậy họ có ít động lực để theo đuổi cải cách trừ khi có điều khoản chia sẻ các khoản thanh toán NCP với họ. Xem Musgrave (2000).

64.               Các tiện ích thuộc sở hữu nhà nước không phải chịu thuế nhưng trả các khoản thanh toán tương đương thuế cho chính phủ sở hữu chúng.

65.               Vourc'h và Giá cả (2001).

66.               Nghĩa vụ phục vụ cộng đồng phát sinh khi chính phủ yêu cầu doanh nghiệp thực hiện các hoạt động liên quan đến đầu ra hoặc đầu vào mà doanh nghiệp sẽ không tự nguyện thực hiện trừ khi giá cao hơn. Khối thịnh vượng chung cho rằng bản chất của các nghĩa vụ đó phải rõ ràng và công khai.

67.               Quiggin (2007).

68.               Việc đo lường hàng trăm máy bơm trực tiếp trong MDB vẫn là một vấn đề trong một thập kỷ sau khi giới hạn được áp dụng; xem SỮA (2006).

69.               Marsden Jacob (2000, 2005); OECD (2008).

70.               Điều này được mô tả rõ trong Quiggin (2001); xem thêm MDBMC (2000) và Connell (2007:125-26).

71.               Connell (2007).

72.               Hussey và Dovers (2006).

73.               Whittington và cộng sự . (2000).

74.               MDBMC (2000).

75.               OECD (2008).

76.               Thử thách (2001).

77.               Vourc'h và Giá cả (2001); Người làm vườn (2006).

78.               Quyggin (2001).

79.               Xem Vourc'h và Giá cả (2001:13). Việc chuyển giao giữa các lưu vực phần lớn chỉ giới hạn ở MDB và một vài nơi ở Tây Úc; ở hầu hết các khu vực khác, thương mại như vậy là không thể.

80.               Vourc'h và Giá cả (2001).

81.               Với suy nghĩ này, một số bang cuối cùng đã chuyển sang cấm hoặc giới hạn quyền sở hữu các quyền về nước đối với những người không sở hữu hoặc chiếm giữ đất, hoặc hạn chế tỷ lệ các quyền trong bất kỳ lưu vực nhất định nào mà những người sử dụng phi nông nghiệp có thể nắm giữ.

82.               Quyggin (2006b).

83.               Vourc'h và Giá cả (2001); Ủy ban Năng suất (2006); OECD (2008).

84.               Theo các thỏa thuận giao dịch tỷ giá hối đoái , quyền được cấp nước trong một tiểu bang bị hủy bỏ, chấm dứt hoặc đình chỉ, và một quyền tương đương - nhưng không nhất thiết phải giống hệt - được tạo ra ở một tiểu bang khác. Tỷ giá hối đoái dựa trên các nguyên tắc giảm thiểu mọi tác động của bên thứ ba đối với giao dịch. Trong giao dịch được gắn thẻ , nước được chuyển từ lưu vực này sang lưu vực khác hoặc trạng thái này sang lưu vực khác luôn giữ nguyên các đặc điểm của quyền được hưởng mà nó được phân bổ ban đầu.

85.               Vourc'h và Giá cả (2001).

86.               OECD (2008).

87.               Để đánh giá những lợi ích tiềm năng của thương mại giữa thành thị và nông thôn lớn hơn, xem Dwyer et al . (2005).

88.                                                             Quiggin (2007).

89.               Quyggin (2006b).

90.               Quiggin (2007).

91.               Spruyt (2007).

92.               Quiggin (2007:8).

93.               Connell (2007).

94.               Xem OECD (2008) để biết chi tiết về NWI và Đạo luật về Nước.

Thư mục

Allen Consulting (2004), Cải cách kinh tế vi mô ở Úc: So sánh với các quốc gia OECD khác: Báo cáo cho Hội đồng cạnh tranh quốc gia , The Allen Consulting Group, Melbourne, tháng 9, www.ncc.gov.au/pdf/NCCAllenCG.pdf .

Brennan, D. (2001), “Các vấn đề cải cách chính sách về nước: Tổng quan”, Tài liệu cho Hội thảo quốc tế ACIAR về cải cách chính sách về nước, Bangkok, 8-9 tháng 6, www.aciar . gov.au/system/files/sites/aciar/files/node/456/pr106.pdf .

Challen, R. (2001), “Phân tích kinh tế của các cấu trúc thể chế thay thế để quản lý sử dụng nước”, Tài liệu cho Hội thảo quốc tế ACIAR về cải cách chính sách nước, Bangkok, 8-9 tháng 6, www.aciar.gov.au/system/ tệp/trang web/aciar/tệp/nút /456/pr106.pdf .

Charnock, D. và P. Ellis (2004), “Chủ nghĩa hậu vật chất và hậu hiện đại hóa trong nền chính trị bầu cử ở Úc”, Nghiên cứu bầu cử 23:1, tháng 3.

CoAG (1994), “Khuôn khổ Cải cách Nước của Hội đồng Chính phủ Úc: Trích từ 'Hội đồng Chính phủ Úc: Hobart, Thông cáo ngày 25 tháng 2 năm 1994'”, Hội đồng Chính phủ Úc, tháng 2, www.environment . gov.au/water/publications/action/pubs/policyframework.pdf .

Liên bang Úc (1995), Thực hiện Chính sách cạnh tranh quốc gia: Quy định về tiếp cận và giá cả, Tài liệu thông tin của Ủy ban Công nghiệp, Canberra, tháng 11.

Connell, D., S. Dovers và R. Grafton (2005), “A Critical Analysis of the National Water Initiative”, Australasian Journal of Natural Resources Law and Policy , 10:1.

Connell, D. (2007), Chính trị Nước ở Lưu vực sông Murray-Darling , Nhà xuất bản Liên đoàn, Leichhardt, Australia.

Cox, J. và R. Warner (2007), “Một thập kỷ cải cách giá nước”, Tòa án điều tiết và giá độc lập, Sydney.

Crase, L., B. Dollery và M. Lockwood (2001), “Chi phí giao dịch phát sinh từ tính linh hoạt của chính sách trong thị trường nước”, Báo cáo cho Hội thảo quốc tế ACIAR về cải cách chính sách nước, Bangkok, 8-9 tháng 6, www.aciar . gov.au/system/files/sites/aciar/files/node/456/pr106.pdf . _

Crase, L. (2008), “Chính sách về nước ở Australia: Tác động của sự thay đổi và tính không chắc chắn”, Bài báo trình bày tại Hội nghị Ngân hàng Thế giới “Các vấn đề về chính sách tài nguyên nước: Học hỏi từ kinh nghiệm quốc tế”, Zaragoza, tháng 5.

Dwyer, G., P. Loke, D. Appels, S. Stone và D. Peterson (2005), “Tích hợp thị trường nước đô thị và nông thôn ở Đông Nam Australia: Phân tích sơ bộ”, Bài báo trình bày tại Hội thảo về Nông nghiệp và Nước của OECD : Tính bền vững, Thị trường và Chính sách, Adelaide, 14-18 tháng 11, www.pc.gov.au/__data/assets/pdf_file/0020/ 9335/watermarkets.pdf .

Freebairn, J. (2004), “Các nguyên tắc và vấn đề đối với thị trường nước Úc hiệu quả”, Hội nghị IPA về Thiết lập thị trường nước Úc, Melbourne, tháng 8.

Gardner, A. (2006), “Phân bổ nguồn nước môi trường ở Australia”, Người báo cáo Luật Môi trường 36:4.

Garnaut, R. (2008), Đánh giá về biến đổi khí hậu của Garnaut: Báo cáo cuối cùng , Nhà xuất bản Đại học Cambridge, Melbourne, ngày 30 tháng 9, www.garnautreview.org.au/index.htm .

Gyles, O. (2003), “Định giá lợi ích của việc tăng hiệu quả sử dụng nước”, Bài báo trình bày tại hội nghị thường niên lần thứ 47 của Hiệp hội kinh tế tài nguyên và nông nghiệp Úc, Fremantle, tháng 2, www.agrifood.info/connections/thu_ 2003 / Gyles .html .

Hall, N., D. Poulter và R. Curtotti (1994), “Mô hình canh tác tưới tiêu của ABARE ở lưu vực phía nam Murray-Darling”, Báo cáo nghiên cứu ABARE 94.4, Cục kinh tế tài nguyên và nông nghiệp Úc, Canberra.

Heaney, A. và S. Beare (2001), “Quyền sở hữu và tác động ngoại tác trong buôn bán nước”, Tài liệu cho Hội thảo quốc tế ACIAR về cải cách chính sách nước, Bangkok, 8-9 tháng 6, www.abareconomics.com/publications_html/conference/ hội thảo_01/CP 01_16.pdf .

Heaney, A., G. Dwyer, S. Beare, D. Peterson và L. Pechey (2006), “Tác động của bên thứ ba đối với việc buôn bán nước và các phản ứng chính sách tiềm năng”, Tạp chí Kinh tế Nông nghiệp và Tài nguyên Úc, 50: 3 , Tháng 9.

Hussey, K. và S. Dovers (2006), “Quỹ đạo trong Chính sách Nước của Úc”, Tạp chí Giáo dục và Nghiên cứu Nước Đương đại 135, tháng 12.

Ủy ban Công nghiệp (1990), Đo lường hiệu quả hoạt động của một số doanh nghiệp chính phủ được lựa chọn , Cơ quan Xuất bản của Chính phủ Úc, Canberra.

Ủy ban Công nghiệp (1992), Tài nguyên nước và Xử lý nước thải , Báo cáo của Ủy ban Công nghiệp số 26, Dịch vụ Xuất bản của Chính phủ Úc, Canberra, ngày 17 tháng 7, www.pc.gov.au/__data/assets/pdf_file/0004/6943/26water. pdf .

Isaac, M. (2003), “Kinh tế Chính trị của Khả thi Cải cách Nước ở Úc”, Khoa học và Công nghệ Nước: Cấp nước 3:1/2, tháng Giêng.

Kelly, P. (1992), Sự kết thúc của sự chắc chắn: Câu chuyện của những năm 1980 , Allen & Unwin, Sydney.

Marsden Jacob Associates (2000), “Companion Paper 2: Economic and Social Impacts”, Đánh giá về hoạt động của Cap: Báo cáo tổng quan của Ủy ban lưu vực sông Murray-Darling bao gồm bốn bài báo đồng hành , Hội đồng Bộ trưởng lưu vực sông Murray-Darling, Canberra, tháng 3 .

Marsden Jacob Associates (2005), Kiểm toán Hệ thống Quản lý Dữ liệu Giới hạn Lưu vực Murray-Darling , Ủy ban Lưu vực Murray-Darling, Canberra, Tháng 1, www.mdbc.gov.au/__data/page/704/cap_audit_full.pdf .

MDBMC (1995), Kiểm toán việc sử dụng nước ở lưu vực sông Murray-Darling: Sử dụng nước và những dòng sông trong lành - Làm việc hướng tới sự cân bằng, Hội đồng Bộ trưởng lưu vực sông Murray-Darling, Canberra, tháng 6.

MDBMC (2000), Đánh giá hoạt động của Cap: Báo cáo tổng quan của Ủy ban lưu vực sông Murray-Darling bao gồm bốn bài báo đồng hành , Hội đồng Bộ trưởng lưu vực sông Murray-Darling, Canberra, tháng 8, www.mdbc.gov.au/__data/ page/ 102/FINAL_ReportPapers-Nov_00.pdf .

MIL (2006), “Sử dụng nước ở nông thôn và môi trường: Vai trò của các cơ chế thị trường”, Phản hồi Báo cáo dự thảo thảo luận của Ủy ban năng suất, Murray Irrigation Limited, Sydney, tháng 7, www.pc.gov.au/__data/assets/file /0003/15825/subdr092.rtf .

Musgrave, W. (2000), “Kinh tế chính trị của cải cách giá nước ở Úc”, trong A. Dinar (ed.), Nền kinh tế chính trị của cải cách giá nước , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

NCC (2004), New South Wales: Phân bổ Nước cho Môi trường: Chính sách Cạnh tranh Quốc gia Trì hoãn Đánh giá Cải cách Nước năm 2003 , Hội đồng Cạnh tranh Quốc gia, Melbourne, tháng 6, www.ncc.gov.au/pdf/AST5WtSuA-002.pdf .

OECD (1994), Khảo sát kinh tế của OECD: Australia , OECD, Paris.

OECD (2001), Khảo sát kinh tế của OECD: Australia , OECD, Paris.

OECD (2004), Khảo sát kinh tế của OECD: Australia , OECD, Paris.

OECD (2008), Khảo sát kinh tế của OECD: Australia , OECD, Paris.

Ủy ban Năng suất (1996), Stocktake of Progress in Microeconomic Reform , Industry Commission Research Report 07/1996, Australian Government Publishing Service, Canberra, June,               www.pc.gov.au/__data/assets/pdf_file/0005/8816/

kiểm kê.pdf.

Ủy ban Năng suất (2006), Sử dụng nước ở nông thôn và môi trường: Vai trò của cơ chế thị trường , Báo cáo nghiên cứu của Ủy ban năng suất, Melbourne, ngày 11 tháng 8, www.pc.gov.au/__data/assets/pdf_file/0004/14818/waterstudy.pdf .

Quiggin, J. (2001), “Kinh tế Môi trường và Hệ thống Sông Murray-Darling”, Tạp chí Kinh tế Nông nghiệp và Tài nguyên Úc 45:1, tháng Ba.

Quiggin, J. (2006a), “Mua lại quyền gia hạn: Lựa chọn chính sách cho Sáng kiến Nước Quốc gia”, Tạp chí Kinh tế Tài nguyên và Nông nghiệp Úc , 50:3, tháng 9.

Quiggin, J. (2006b), “Cung cấp nước đô thị ở Úc: Lựa chọn chuyển nước từ tưới tiêu”, Chính sách công , 1:1, tháng Giêng.

Quiggin, J. (2007), “Các vấn đề chính trong chính sách nước của Úc”, Mimeo, Trường Kinh tế và Trường Khoa học Chính trị và Nghiên cứu Quốc tế, Đại học Queensland, http://johnquiggin.com/wp-content/uploads/2007 /02/CEDA0702.pdf .

Spruyt, D. (2007), “Tiết kiệm nước: Hiện trạng thay đổi của nước trong nền kinh tế chính trị”, trong Nước, gió, nghệ thuật và tranh luận: Mối quan tâm về môi trường tác động như thế nào đến nghiên cứu kỷ luật , Nhà xuất bản Đại học Sydney, Sydney, http:// hdl.handle.net/2123/2100 .

Tisdell, J., J. Ward và T. Grudzinski (2002), “Sự phát triển của cải cách nước ở Úc”, Trung tâm nghiên cứu hợp tác về thủy văn lưu vực, Đại học Monash, Melbourne, tháng 5, www.catchment.crc.org.au/ pdfs/technical200205.pdf .

Van Dijk, A., R. Evans, P. Hairsine, S. Khan, R. Nathan, Z. Paydar, N. Viney và L. Zhang (2006), Rủi ro đối với Nguồn nước chung của Lưu vực Murray-Darling , Murray-Darling Basin Commission, Canberra, Tháng Hai, www.mdbc.gov.au/__ data/page/1131/CSIRO_Part_2_risks_to_shared_water_resources.pdf .

Vourc'h, A. và R. Price (2001), “Khuyến khích tăng trưởng bền vững về mặt môi trường ở Úc”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 309, OECD, Paris, www.oecd.org/dataoecd/31/50/2402848 .pdf .

Whittington, J., P. Cottingham, B. Gawne, T. Hillman, M. Thomas và K. Walker (2000), “Đánh giá hoạt động của Cap. Tính bền vững sinh thái của các con sông thuộc Lưu vực Murray Darling”, CRC về Sinh thái nước ngọt, Đại học Adelaide, Adelaide.

Nhóm công tác về Ban thư ký chính sách tài nguyên nước (1995), “Khung chiến lược về chính sách tài nguyên nước của Hội đồng Chính phủ Úc”, trong Tập trung vào phát triển chính sách và các lựa chọn cho tưới tiêu ở lưu vực hạ lưu sông Murray-Darling, Kỷ yếu Hội thảo chính sách thủy lợi , Trung tâm Nghiên cứu Chính sách Nước và Cục Kinh tế Tài nguyên và Nông nghiệp Úc, Armidale và Canberra.

Chương 19

Đức: Giờ mở cửa bán lẻ, 1999-2003

Tóm tắt và kết luận chính

Vào cuối năm 1999, sự kết hợp giữa áp lực từ một số bang liên bang ( Lander) và việc xuất bản một cặp nghiên cứu mâu thuẫn do hai bộ liên bang ủy quyền đã khơi dậy cuộc thảo luận mới về sự cần thiết phải tự do hóa luật hạn chế truyền thống của Đức về giờ mở cửa cho các cửa hàng bán lẻ ( Ladenschlussgesetz ). Cuộc tranh luận kéo dài ba năm rưỡi sau đó chỉ dẫn đến một sự tự do hóa khiêm tốn hơn nữa, cho phép mở cửa đến 20h00 ngày thứ Bảy và nới lỏng một số hạn chế nhỏ khác. Nhân viên bán lẻ được đảm bảo nghỉ làm ít nhất một ngày thứ Bảy mỗi tháng. Sự thỏa hiệp này không kéo dài lâu, khi phán quyết của Tòa án Hiến pháp tháng 6 năm 2004 đã mở đường cho Lander tiếp quản quy định về giờ mở cửa, điều mà họ đã thực hiện từ cuối năm 2006 sau một cuộc cải cách rộng rãi hơn đối với Luật Cơ bản. Phần lớn Lander đã chọn tự do hóa rộng rãi hơn nữa và một số loại bỏ gần như tất cả các hạn chế vào giờ mở cửa từ Thứ Hai đến Thứ Bảy. Tốc độ mà Lander tự do hóa đặt ra câu hỏi tại sao nhiều năm tranh luận ở cấp liên bang không tạo ra kết quả quan trọng hơn thông qua các quy trình chính trị thông thường - thay vì tư pháp -.

Việc không thể đạt được thỏa thuận cấp liên bang về tự do hóa cơ bản dường như đã phản ánh một số yếu tố:

•           Yếu tố thể chế . Những người phản đối cải cách được hưởng lợi từ quy trình chính sách liên bang được đặc trưng bởi sự hiện diện của nhiều “điểm phủ quyết”. Cách tiếp cận mang tính tham vấn và toàn diện của Đức đối với việc hoạch định chính sách, cùng với nhu cầu thông qua nhiều đạo luật thông qua hai viện của quốc hội thường do các đảng khác nhau kiểm soát, có nghĩa là quy trình chính sách được đặc trưng bởi nhu cầu về nhiều quy trình đàm phán. Điều này có thể gây trở ngại cho cải cách và đảm bảo rằng sự thay đổi, khi nó xảy ra, thường tăng dần và là sản phẩm của nhiều quá trình đàm phán.

•           Liên minh của các lợi ích được đầu tư . Những người ủng hộ Ladenschlussgesetz bao gồm nhiều nhóm khác nhau được thúc đẩy bởi các chương trình nghị sự khác nhau: các nhà bán lẻ nhỏ hơn, đặc biệt là ở các vùng ngoại ô và nông thôn, những người lo sợ số lượng cửa hàng nhỏ hơn sẽ giảm đáng kể; công đoàn, những người mong muốn ngăn chặn điều mà họ coi là những thay đổi không mong muốn trong điều kiện làm việc và kiểm tra xu hướng phụ thuộc nhiều hơn vào việc làm bán thời gian; Bộ Lao động và các vấn đề xã hội, tập trung vào vai trò của Ladenschlussgesetz với tư cách là luật bảo vệ nhân viên bán lẻ và điều chỉnh thời gian làm việc; nhà thờ, trích dẫn giao dịch vào Chủ nhật và bảo vệ cuộc sống gia đình; và như thế. Những chương trình nghị sự khác nhau này giao nhau ở nơi mà Ladenschlussgesetz quan tâm, vì vậy mỗi nhóm có thể dựa vào các đồng minh để bảo vệ lợi ích cụ thể của mình.

• Thất bại trong việc bán cải cách . Sự chia rẽ trong chính quyền liên bang, với Bộ Lao động và Các vấn đề Xã hội ủng hộ việc duy trì luật và Bộ Kinh tế và Công nghệ thúc đẩy cải cách, khiến những người ủng hộ tự do hóa khó thúc đẩy trường hợp cải cách hơn. Các nghiên cứu do hai bộ ủy nhiệm đã không tìm thấy bằng chứng nhất quán rằng việc nới lỏng (tăng dần) luật trước đây đã góp phần vào sự tăng trưởng doanh thu bán lẻ và việc làm bán lẻ, như những người ủng hộ cải cách đã lập luận. Việc bán quá mức rõ ràng này đối với cải cách năm 1996 đã đặt những người ủng hộ cải cách vào thế phòng thủ vào thời điểm khi điều kiện việc làm đang xấu đi và những lo ngại về hậu quả của cải cách đối với thị trường lao động ngày càng tăng. Các nghiên cứu đã chỉ ra những lợi ích của cải cách đối với người tiêu dùng, nhưng nhiều người tiêu dùng không tin vào sự cần thiết phải cải cách. Hơn nữa, người tiêu dùng được tổ chức yếu và không được đại diện tốt trong cuộc tranh luận. Vì vấn đề không có ý nghĩa bầu cử lớn nên quyền biểu quyết của người tiêu dùng không mang tính quyết định, nhưng sở thích của người tiêu dùng vẫn là yếu tố chính, vì chúng rất quan trọng đối với việc đánh giá lại lợi ích của chính hành lang bán lẻ.

Cuối cùng, tự do hóa diễn ra như là kết quả của một hành động tư pháp hơn là quá trình chính sách thông thường. Quy định về giờ mở cửa đã được chuyển cho Lander sau khi Tòa án Hiến pháp Liên bang kết luận rằng không có trường hợp nào liên bang quy định vấn đề này theo Luật Cơ bản. Các liên minh nhóm lợi ích phản đối cải cách yếu hơn ở một số Lander , và những người ủng hộ cải cách đã giành được ưu thế ở hầu hết trong số họ. Ngay cả một số Lander thận trọng hơn cũng chọn mở cửa, vì sợ rằng các nhà bán lẻ của họ sẽ thua trong cuộc cạnh tranh với các nước láng giềng. Các bộ kinh tế đất đai được hỗ trợ bởi một vận động hành lang bán lẻ đã từng ủng hộ luật nhưng điều đó ngày càng ủng hộ cải cách. Sự thay đổi trong nhận thức về lợi ích cá nhân của các nhà bán lẻ phản ánh những thay đổi trong cấu trúc của ngành bán lẻ, thay đổi công nghệ và sự xuất hiện của các hình thức bán lẻ mới, cũng như những thay đổi về phía cầu trên thị trường bán lẻ.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Quy trình chính sách của Đức có tính bao trùm và tham vấn cao và được đặc trưng bởi nhiều “điểm phủ quyết” thực tế hoặc tiềm năng có thể gây trở ngại cho cải cách. Chúng bao gồm: sự cần thiết phải thành lập các liên minh đa đảng, để chiếm đa số trong hạ viện của quốc hội, Bundestag ; 1 một hệ thống liên bang liên quan đến nhiều khu vực thuộc quyền tài phán chung giữa liên bang và bang và trao cho Lander vai trò rất trực tiếp trong việc hoạch định chính sách quốc gia thông qua một thượng viện khá quyền lực của quốc hội liên bang, Bundesrat , cơ quan mà chính phủ thời đó thường thiếu vắng đa số lao động; một vai trò mạnh mẽ để xem xét tư pháp; và các thủ tục nghiệp đoàn được thiết lập tốt cho trung gian lợi ích liên quan đến đàm phán ba bên giữa chính phủ, người sử dụng lao động và công đoàn. Tính không đồng nhất của các đảng chính trị lớn ở Đức có nghĩa là những tranh chấp trong nội bộ đảng có thể làm tăng thêm những trở ngại cho cải cách. Do đó, việc hoạch định chính sách có xu hướng được đặc trưng bởi mạng lưới đàm phán dày đặc giữa các cơ quan nhà nước và một số chủ thể phi nhà nước, và thay đổi chính sách quan trọng thường mất thời gian trừ khi có sự đồng thuận mạnh mẽ về nhu cầu cải cách. 2

Một liên minh trung tả tập hợp Đảng Dân chủ Xã hội (SPD) và Đảng Xanh đã nắm quyền trong suốt giai đoạn nghiên cứu. Khi được bầu lần đầu tiên vào năm 1998, chính phủ đã phản đối việc cải cách hơn nữa Ladenschlussgesetz , nhưng chính phủ này đang tiến tới một số nới lỏng khi được bầu lại vào năm 2002. Tuy nhiên, việc tự do hóa giờ mua sắm không phải là vấn đề chính của cuộc bầu cử.

Bối cảnh kinh tế của cuộc tranh luận cải cách vào đầu những năm 2000 là bối cảnh tăng trưởng chậm chạp, tỷ lệ thất nghiệp cao (và từ cuối năm 2001 tăng lên), và tiêu dùng nội địa yếu. Lĩnh vực bán lẻ tăng trưởng chậm hơn so với phần còn lại của nền kinh tế, một phần do tăng trưởng tiêu dùng yếu. Việc làm trong lĩnh vực bán lẻ đã giảm vào cuối những năm 1990 khoảng 20-30 000 mỗi năm. Điều này dường như phần lớn là kết quả của việc hợp nhất trong ngành và tái cấu trúc ở Lander phía đông, nhưng nó cũng phản ánh những thay đổi trong thực tiễn kinh doanh tạo ra các hiệu ứng thống kê thuần túy. 3 Hoạt động mờ nhạt của ngành đã làm tăng thêm tính cấp bách của cuộc tranh luận đang diễn ra về quy định đối với thương mại bán lẻ nói chung và của Ladenschlussgesetz nói riêng. Những người ủng hộ tự do hóa lập luận rằng cải cách sẽ giúp kích thích tiêu dùng và tạo việc làm trong lĩnh vực bán lẻ. 4 Hiệu suất năng suất sẽ cải thiện nếu tiêu dùng chuyển sang các cửa hàng hiệu quả hơn và các nhà bán lẻ có nhiều quyền tự do hơn để tối ưu hóa giờ giấc và tổ chức nhân viên của họ. Lợi ích phúc lợi phát sinh từ sự lựa chọn lớn hơn của người tiêu dùng cũng được nhấn mạnh. Những người phản đối cải cách dự đoán rằng nó sẽ dẫn đến nhiều mất việc làm hơn và suy giảm chất lượng việc làm bán lẻ.

Diễn viên và sở thích

Người tiêu dùng Đức cho đến nay là nhóm lớn nhất bị ảnh hưởng bởi Ladenschlussgesetz , và một số cuộc thăm dò cho thấy sự ủng hộ rộng rãi và ngày càng tăng đối với tự do hóa. 5 Tuy nhiên, người tiêu dùng với tư cách là một nhóm không được tổ chức tốt và các tổ chức người tiêu dùng đã tồn tại có xu hướng tập trung vào các vấn đề như an toàn sản phẩm và bảo vệ người tiêu dùng chống gian lận; họ không ủng hộ cải cách giờ mở cửa. 6 Vì việc tự do hóa giờ bán lẻ chưa bao giờ là một vấn đề bầu cử lớn, nên quyền bỏ phiếu của người tiêu dùng không mang tính quyết định, và các cuộc tranh luận về Ladenschlussgesetz do đó chủ yếu được giải quyết thông qua thương lượng giữa các cơ quan nhà nước và các nhóm lợi ích có tổ chức.

Ở cấp chính phủ, Bộ Kinh tế và Công nghệ và Bộ Lao động và Xã hội đóng vai trò chính. Mặc dù có những khác biệt về quan điểm trong nội bộ Bộ kinh tế, 7 nhưng nhìn chung bộ này ủng hộ tự do hóa hơn nữa. Ngược lại, Bộ lao động đã phản đối. Quan điểm khác nhau của họ về vấn đề này đã làm thay đổi sự thay đổi trong một thời gian. Sau cuộc bầu cử năm 2002, hai bộ đã được sáp nhập, một động thái tạo điều kiện cho một số tiến bộ trong cải cách. Trong chính quyền bang, khía cạnh liên bang cũng đặc biệt phù hợp, vì ngay từ giai đoạn khá sớm, một số Lander đã có xu hướng thúc đẩy tự do hóa nhiều hơn mức mà chính phủ liên bang sẽ thừa nhận. Ngược lại, Lander thường phải đối phó với áp lực từ các thành phố tự trị, đặc biệt là các thành phố lớn hơn, những thành phố ban đầu có xu hướng thúc đẩy các ngoại lệ ngày càng rộng hơn đối với Ladenschlussgesetz nhưng thay vào đó, trong nhiều trường hợp lại ủng hộ tự do hóa chung. Cuối cùng, quyết tâm tự do hóa của nhiều chính quyền địa phương tỏ ra rất quan trọng đối với quá trình cải cách.

Trong suốt những năm 1990, cả Liên minh Công nhân Cổ trắng Đức (DAG) độc lập và các công đoàn ngành dịch vụ trực thuộc Liên đoàn Công đoàn Đức (DGB) đều phản đối mạnh mẽ việc tự do hóa Ladenschlussgesetz . Vào cuối năm 2000, DAG đã đồng ý tái gia nhập DGB trong bối cảnh thành lập một United Services Union lớn mới, được gọi là ver.di . số 8 Ver.di nhanh chóng đảm nhận vai trò lãnh đạo trong công đoàn phản đối cải cách Ladenschlussgesetz . Về phía người sử dụng lao động, các hiệp hội nổi bật nhất của người sử dụng lao động trong lĩnh vực bán lẻ là Hiệp hội các chi nhánh và cửa hàng bách hóa tự phục vụ của Đức (BFS), Liên đoàn bán lẻ Đức (HDE) và Hiệp hội liên bang về quy mô vừa và lớn. Doanh nghiệp bán lẻ (BAG). 9 Vị trí của họ phản ánh đặc điểm của các khu vực bầu cử cụ thể của họ:

•            BFS chủ yếu đại diện cho các chuỗi siêu thị và siêu cửa hàng và do đó là người ủng hộ tự do hóa nhất quán. Năm 2002, tất cả trừ hai thành viên của nó đã gia nhập HDE, một động thái củng cố khu vực bầu cử ủng hộ cải cách trong tổ chức đó.

•            Từ lâu bị thống trị bởi các nhà bán lẻ nhỏ, những người dựa vào Ladenschlussgesetz để có biện pháp bảo vệ chống lại sự cạnh tranh từ những người chơi lớn hơn, HDE đã bỏ phiếu ủng hộ tự do hóa chỉ vào năm 1998. Ngay cả khi đó, xung đột lợi ích giữa các thành viên lớn hơn và nhỏ hơn có nghĩa là lập trường của nó đôi khi rất mâu thuẫn . HDE vẫn phản đối việc khai mạc vào Chủ nhật, vấn đề có lẽ đã gây chia rẽ sâu sắc nhất cho các thành viên.

•            BAG, chủ yếu là các cửa hàng bách hóa ở trung tâm thành phố, ủng hộ cái gọi là “đặc quyền ở trung tâm thành phố” ( City-Privileg ), tranh luận về việc tự do hóa giờ mở cửa cho các cửa hàng ở trung tâm thành phố, trong khi vẫn duy trì các hạn chế đối với các cửa hàng ở ngoại ô thành phố . Điều này đã được trình bày như một phương tiện để hồi sinh các trung tâm đô thị. HDE phản đối điều này, coi đó là sự phân biệt đối xử rõ ràng.

Cuối cùng, cả nhà thờ Công giáo La Mã và Tin lành đều lên tiếng bảo vệ Ladenschlussgesetz . Họ chủ yếu quan tâm đến việc bảo vệ yêu cầu đóng cửa vào Chủ nhật, viện dẫn điều 139 của Luật Cơ bản, quy định bảo vệ Chủ nhật và các ngày lễ chính thức là “ngày nghỉ làm việc và nâng cao tinh thần”. Tuy nhiên, họ cũng ủng hộ những hạn chế trong thời gian còn lại của tuần, với lý do cần bảo vệ cuộc sống gia đình.

lịch sử vấn đề

Theo truyền thống, Đức có các quy định tương đối nghiêm ngặt về giờ mở cửa của các cửa hàng bán lẻ. Ladenschlussgesetz được thông qua vào năm 1956. Mục đích của nó bao gồm bảo vệ nhân viên bán lẻ khỏi giờ làm việc “ chống lại xã hội” và bảo vệ các nhà bán lẻ nhỏ khỏi những gì được coi là mối đe dọa cạnh tranh không lành mạnh. Trong nhiều thập kỷ, sảnh bán lẻ đã bảo vệ các hạn chế về giờ mở cửa. 10 Cho đến năm 1989, các cửa hàng bán lẻ được phép mở cửa từ 07:00 đến 18:30 vào các ngày trong tuần và từ 07:00 đến 14:00 vào các ngày thứ Bảy. 11 Mặc dù bước thử nghiệm đầu tiên để tự do hóa việc mở cửa bán lẻ được thực hiện vào năm 1989,12 và một cuộc cải cách tiếp theo được thực hiện vào năm 1996, Đức vẫn tương đối hạn chế vào cuối những năm 1990 (Bảng 19.1). Theo luật năm 1996, các cửa hàng được phép mở cửa từ 06:00 đến 20:00 vào các ngày trong tuần và từ 06:00 đến 16:00 vào các ngày thứ Bảy (18:00 trong bốn tuần trước lễ Giáng sinh). Các tiệm bánh được phép mở cửa trong ba giờ vào Chủ nhật. Các sửa đổi năm 1996 quy định rằng việc đánh giá tác động của các thỏa thuận mới sẽ được thực hiện vào năm 1999, như một khúc dạo đầu cho những thay đổi tiếp theo có thể xảy ra.

Áp lực thay đổi

Vào cuối những năm 1990, những thay đổi về bản chất của hoạt động bán lẻ đã tạo ra áp lực cải cách. Sự hợp nhất của lĩnh vực bán lẻ đang dần củng cố vị thế của các chuỗi lớn trong hành lang bán lẻ, 13 trong khi sự gia tăng của các hình thức bán lẻ mới, chẳng hạn như trung tâm mua sắm và doanh nghiệp liên ngành, 14 tạo ra áp lực thay đổi mới và những vấn đề mới trong việc quyết định. cách áp dụng quy định về giờ mở cửa. Sự phát triển của “các cửa hàng của nhà máy” đã dẫn đến một cuộc chiến kéo dài về cách phân loại chúng. Nói một cách chính xác, chúng là một phần của ngành công nghiệp, không phải lĩnh vực bán lẻ, nhưng vận động hành lang bán lẻ cuối cùng đã thành công trong việc khiến chúng phải tuân theo Ladenschlussgesetz . Cũng có những tranh chấp kéo dài về các cửa hàng thu tiền và mang theo - các nhà phân phối “bán buôn” chính thức đã bán “quyền thành viên” cho người tiêu dùng tư nhân. Các cuộc chiến về các định nghĩa và miễn trừ đã làm nổi bật nhu cầu rộng rãi của người tiêu dùng về thời gian mở cửa lâu hơn và thực tế là Ladenschlussgesetz dựa trên một mô hình bán lẻ ngày càng ít tương ứng với thực tế của Đức. Sự mở rộng của các doanh nghiệp đặt hàng qua thư - Đức là một trong những thị trường bán hàng từ xa lớn nhất thế giới ngay cả trước khi Internet phát triển - đã đặt ra một thách thức lớn hơn đối với các nhà bán lẻ truyền thống, cũng như sự phát triển bùng nổ của thương mại điện tử từ cuối. của những năm 1990 và quy định về các hình thức bán lẻ thông thường khiến họ gặp khó khăn hơn trong việc đối phó với các mối đe dọa cạnh tranh mới nổi này.

Bảng 19.1. Giờ mở cửa của cửa hàng tại một số quốc gia Châu Âu, 1999 1

các ngày trong tuần

Chủ nhật

Áo

6h-19h30; Thứ 7 -- 6h-17h

Ngoại lệ cho doanh nghiệp gia đình

nước Bỉ

5h-20h; Thứ 6 -- 5h-21h

Một ngày nghỉ mỗi tuần

Cộng hòa Séc

không có quy định

Đan mạch

0h-24h; thứ hai từ 6h,

Thứ 7 -- 0h-17h

đã đóng

Phần Lan

7h-21h; Thứ 7 -- 7h-18h

12-21h

Pháp

đã đóng

nước Đức

6h-20h; Thứ 7 -- 6h-16h

đã đóng

Hy Lạp

6h-20h; mùa hè -- 6h-21h

đã đóng

Hungary

không có quy định

Ireland

0h-24h

Như vào các ngày trong tuần

Nước Ý

7h-22h, tối đa -- 13h

Tám ngày chủ nhật mỗi năm mở cửa

Lúc-xăm-bua

6-20h; Mỗi tuần một lần đến 21h;

Thứ 7 -- 6h-18h

6h-13h

nước Hà Lan

6h-22h

Mười hai ngày chủ nhật mỗi năm mở cửa

Bồ Đào Nha

6h-24h

8h-13h

Slovenia

7h-20h, Thứ 7 -- 7h-13h

Tây ban nha

Được quy định bởi chính quyền khu vực

Thụy Điển

0h-24h

1 Như các ngày trong tuần

Thụy sĩ

quy định của bang

Vương quốc Anh

0h-24h

1 10h-16h

1. Ở một số quốc gia, các quy tắc khác được áp dụng cho các trung tâm du lịch.

Nguồn : OECD (1999), Khảo sát kinh tế của OECD: Đức , OECD, Paris.

Quốc tế hóa ảnh hưởng đến lợi ích của các bên tham gia theo một số cách. Đầu tiên, các chuỗi quốc tế lớn ngày càng thâm nhập vào thị trường Đức và họ không bằng lòng với hiện trạng . Thứ hai, nhận thức ngày càng tăng của cả người tiêu dùng và nhà bán lẻ về sự khác biệt của mọi thứ ở nước ngoài. Thứ ba, ngày càng có nhiều nhà bán lẻ ở khu vực biên giới và các thành phố lớn quan tâm đến việc phát triển “du lịch mua sắm”. Các nhà bán lẻ ở nhiều khu vực cũng phải đối mặt với sự cạnh tranh ngày càng tăng từ các thị trường ngoài trời phần lớn không được kiểm soát, đặc biệt là ở Berlin và xung quanh biên giới phía đông của Đức, cũng như từ các cửa hàng bán lẻ ở các nước láng giềng: vào cuối những năm 1990, tám trong số chín nước láng giềng của Đức đã có quy định tự do hơn về giờ mua sắm hơn nó đã làm. 15 Do những thay đổi này, thậm chí nhiều nhà bán lẻ nhỏ, đặc biệt là ở trung tâm thành phố và khu du lịch, đã nhìn thấy cơ hội trong thời gian mở cửa dài hơn: phần lớn là xung đột giữa các nhà bán lẻ lớn và nhỏ, ngày càng có nhiều nhà bán lẻ nhỏ ở khu vực ngoại ô và nông thôn. chống lại các đối thủ cạnh tranh của họ ở các trung tâm thị trấn.

Những mô hình thay đổi của cuộc sống gia đình dường như đã đóng một vai trò trong việc thay đổi sở thích của người tiêu dùng: sự tham gia ngày càng tăng của phụ nữ vào lực lượng lao động có lẽ đã làm tăng thêm áp lực thay đổi từ khu vực hộ gia đình, ngay cả khi Ladenschlussgesetz phục vụ, ở bên lề, để thêm vào những điều không khuyến khích đối với việc làm của phụ nữ . 16 Tuy nhiên, vấn đề này không nổi bật trong các cuộc tranh luận công khai về luật. Khi câu hỏi về phụ nữ tại nơi làm việc được tranh luận liên quan đến Ladenschlussgesetz , trọng tâm thường tập trung vào phụ nữ làm việc trong lĩnh vực bán lẻ hơn là phụ nữ trong lực lượng lao động nói chung. Phần lớn công nhân trong ngành bán lẻ của Đức là (và đang) là phụ nữ, 17 tuổi và các công đoàn lập luận rằng thời gian mở cửa dài hơn sẽ khiến họ phải chịu nhiều giờ “chống đối xã hội” hơn. 18 Nhiều tổ chức phụ nữ ủng hộ quan điểm này. Các công đoàn cũng lo ngại rằng tự do hóa sẽ thúc đẩy xu hướng phụ thuộc vào công việc bán thời gian trong lĩnh vực này: đến năm 2003, gần một nửa số nhân viên bán lẻ là lao động bán thời gian và tỷ lệ người làm việc bán thời gian trong lĩnh vực này đang tăng lên. 19 Hơn nữa, đại đa số những người làm việc bán thời gian đều làm “công việc nhỏ” - nghĩa là họ có mức lương dưới mức mà họ phải trả phí an sinh xã hội. 20 Trong khi những người ủng hộ cải cách nhấn mạnh rằng các cơ hội làm việc bán thời gian có thể giúp nhiều phụ nữ tham gia lực lượng lao động dễ dàng hơn, thì ver.di và các đồng minh của họ lập luận rằng những phụ nữ muốn làm việc toàn thời gian trong ngành bán lẻ ngày càng bị buộc phải ổn định cuộc sống. các vị trí bán thời gian.

Cuối cùng, phạm vi ngày càng tăng của những điều bất thường đôi khi vô lý được tạo ra bởi những nỗ lực khai thác các trường hợp miễn trừ được luật pháp cho phép đã đặt ra câu hỏi về cả tính công bằng và sự cần thiết của nó. Các cửa hàng tiện lợi ở trạm xăng, được miễn khỏi Ladenschlussgesetz theo các điều khoản liên quan đến "đồ dùng cần thiết cho việc đi lại", ngày càng lớn mạnh. Các trung tâm thương mại và các cửa hàng lớn khác đã tổ chức các sự kiện “văn hóa” để cho phép mở cửa vào cuối tuần, 21 và định nghĩa về hàng hóa được miễn thuế, như “đồ dùng cần thiết cho chuyến du lịch” và “hàng hóa du lịch”, ngày càng được mở rộng, cũng như định nghĩa về những gì cấu thành “hàng hóa du lịch”. khu vực". Trong một số trường hợp, chính quyền thành phố và Bang dường như ít nhất cũng ngầm ủng hộ những nỗ lực như vậy nhằm nới rộng luật, đặc biệt là ở Berlin và Lander phía đông?' 2 Thật vậy, chính sự thống nhất của nước Đức dường như đã góp phần tạo ra áp lực thay đổi: tỷ lệ phụ nữ tham gia lực lượng lao động cao hơn nhiều ở Lander của Cộng hòa Dân chủ Đức cũ, thái độ tôn giáo ở đó cũng khác, và tốc độ mà các dây chuyền lớn hơn ở phương Tây nhập vào phương Đông sau năm 1989 đảm bảo rằng các yếu tố ủng hộ tự do hóa của hành lang bán lẻ được thể hiện tốt ở đó. 23 Hơn nữa, các doanh nghiệp nhỏ ở phương Đông, đối mặt với những điều kiện rất khó khăn (cũng như sự cạnh tranh từ các thị trường ngoài trời) dường như rất nhạy cảm với bất kỳ quy định nào cản trở hoạt động kinh doanh của họ. Dưới áp lực cạnh tranh lớn hơn so với các đối tác phương Tây, có lẽ họ thiếu loại sức mạnh thị trường địa phương cho phép các nhà bán lẻ nhỏ ở phương Tây kiếm được lợi nhuận từ Ladenschlussgesetz . 24 Cuối cùng, các công đoàn, bao gồm cả ver.di , dường như yếu hơn ở Lander phía đông . 25 Do đó, vào cuối những năm 1990, một số Lander phía đông ngày càng trở nên trắng trợn trong việc cho phép doanh nghiệp địa phương vượt qua Ladenschlussgesetz .

Nền kinh tế về quy định giờ mở cửa

Một lý do khiến cuộc thảo luận về Ladenschlussgesetz tỏ ra không có kết quả trong một thời gian dài là không có sự đồng thuận chắc chắn nào liên quan đến lý do căn bản hoặc hậu quả của việc điều chỉnh giờ mở cửa bán lẻ. 26

• Ảnh hưởng đến giá cả. Những người ủng hộ luật lập luận rằng những hạn chế về số giờ đã giúp giảm giá, vì sự cạnh tranh giữa các nhà bán lẻ sẽ đảm bảo rằng việc tiết kiệm chi phí có được nhờ thời gian ngắn hơn sẽ được chuyển cho người tiêu dùng. Những người chỉ trích Ladenschlussgesetz bác bỏ quan điểm này, lập luận rằng nó cho phép các nhà bán lẻ có sức mạnh thị trường địa phương ở một mức độ nào đó (đặc biệt là ở các thị trấn nhỏ và vùng ngoại ô) thu được tiền thuê độc quyền: thiếu cạnh tranh có nghĩa là các nhà bán lẻ đó không phải giảm giá để phản ánh chi phí thấp hơn và giờ hạn chế có nghĩa là người tiêu dùng bị hạn chế về thời gian có nhiều khả năng mua sắm tại địa phương hơn. Luật cũng cung cấp tiền thuê cho “những người buôn bán được miễn trừ” ( ví dụ: cửa hàng tiện lợi ở trạm xăng), những người có thể tính giá cao hơn vì họ được phép bán sau giờ làm việc. 27 Những người ủng hộ cải cách lập luận rằng, nếu tự do hóa dẫn đến tăng cường cạnh tranh và hợp nhất trong ngành, thì kết quả sẽ là sự thuận tiện hơn và giá cả thấp hơn cho người tiêu dùng.

•            Sự khác biệt giữa những người tiêu dùng. Giờ mở cửa bị hạn chế phân biệt đối xử với những người tiêu dùng bị hạn chế về thời gian, những người coi trọng việc có thể mua sắm khi họ muốn. Luật có thể đã ưu ái những người tiêu dùng “nhạy cảm với địa điểm”, những người thích mua sắm tại địa phương và những người sẽ bị thiệt nếu thời gian ở một số cửa hàng kéo dài hơn buộc những cửa hàng khác, ở những địa điểm ưa thích, phải đóng cửa. Lập luận này gợi ý rằng luật có thể bảo vệ các nhóm như người hưu trí và sinh viên, cũng như các hộ gia đình chỉ có một người trụ cột trong gia đình, với chi phí là những người lao động độc thân và các hộ gia đình có hai thu nhập.

•            Sự khác biệt giữa các nhà bán lẻ. Cấu trúc hiện tại của ngành bán lẻ phản ánh một phần tác động của quy định trước đây: nếu cải cách thay đổi sở thích của người tiêu dùng về địa điểm và thời điểm mua sắm (như các cuộc khảo sát cho thấy điều đó sẽ xảy ra), thì các khoản đầu tư trong quá khứ sẽ mang lại lợi nhuận thấp hơn ở một số địa điểm và lợi nhuận cao hơn ở những địa điểm khác . Cải cách dự kiến sẽ gây tổn hại cho các nhà bán lẻ có quy mô hoạt động không đảm bảo thuê thêm nhân viên làm việc theo ca buổi tối và cuối tuần, cũng như những nhà bán lẻ ở những địa điểm sinh lãi chủ yếu vì chúng thuận tiện cho người tiêu dùng bị hạn chế về thời gian. 28 Các nhà bán lẻ lớn hơn dự kiến sẽ thu hút đủ khách hàng sau giờ làm việc để biện minh cho việc mở cửa kéo dài.

•            Sự khác biệt giữa những người lao động. Nhiều nhân viên bán lẻ (đặc biệt là phụ nữ) rất thích làm việc vào ban ngày vào các ngày trong tuần. Đồng thời, luật có xu hướng phân biệt đối xử với những người, chẳng hạn như sinh viên, những người có thể muốn làm việc bán thời gian vào buổi tối hoặc cuối tuần. Khi đó, đối với những người làm việc toàn thời gian, cải cách có thể sẽ gây gián đoạn, trong khi nó có thể tạo ra những cơ hội mới cho những người (hoặc đang tìm kiếm) công việc bán thời gian.

•            Lập luận về ngoại tác. Nhóm lập luận cuối cùng liên quan đến các tác động bên ngoài tiềm ẩn, chẳng hạn như giá trị của hoạt động giải trí phối hợp - lý do chính khiến các hạn chế vào Chủ nhật được bảo vệ mạnh mẽ - và giá trị của việc duy trì các trung tâm thành phố sôi động có thể bị “xóa sổ” nếu hợp nhất trong lĩnh vực bán lẻ chuyển hướng kinh doanh từ các cửa hàng đô thị đến các trung tâm thương mại và siêu thị ngoài thành phố.

Trong khi cuộc tranh luận đang diễn ra ở Đức, ngày càng có nhiều nghiên cứu thực nghiệm bắt đầu đặt ra nghi ngờ về nhiều giả định làm cơ sở cho các lập luận ủng hộ Ladenschlussgesetz . 29 Bằng chứng từ các nước OECD cho thấy tự do hóa hơn nữa sẽ làm tăng việc làm cũng như sự lựa chọn của người tiêu dùng. Hơn nữa, có rất ít bằng chứng cho thấy rằng giờ giấc không được kiểm soát nhất thiết dẫn đến việc thị trường bị thống trị hoàn toàn bởi các siêu cửa hàng. Nghiên cứu thực nghiệm tại các thị trường tự do hóa cho thấy rằng, ngoại trừ các cửa hàng tiện lợi 24 giờ, các tiêu chí khác dường như lấn át giờ mở cửa như một yếu tố quyết định giá cả.

Quy trình chính sách: xây dựng

Vào cuối năm 1999, các bộ kinh tế và lao động, thực hiện theo yêu cầu của Bundestag liên quan đến luật năm 1996, đã tiến hành các nghiên cứu riêng biệt về tác động của những thay đổi năm 1996 đối với giờ mở cửa. Đồng thời, một số Lander bắt đầu đẩy mạnh yêu cầu của riêng họ về quyền nới lỏng các hạn chế về giờ mở cửa trong khu vực tài phán của họ. 30 Vào tháng 8 năm 1999, các cửa hàng ở ba thành phố lớn phía đông mở cửa vào Chủ nhật bất chấp luật pháp. Kết hợp lại với nhau, các nghiên cứu và sự phản kháng rõ ràng của một số Lander đã dẫn đến cuộc tranh luận mới về tương lai của Ladenschlussgesetz .

Các nghiên cứu đã đi đến kết luận trái ngược nhau. 31

•            Cuộc khảo sát do Bộ Kinh tế ủy quyền từ Viện Nghiên cứu Kinh tế Ifo cho thấy khoảng một nửa số khách hàng đang tận dụng số giờ làm thêm được phép theo luật năm 1996, mặc dù chỉ một số ít báo cáo làm như vậy hàng tuần (hầu hết đều làm như vậy “thỉnh thoảng ”). Khoảng 45% khách hàng ủng hộ việc mở cửa vào Chủ nhật, với một tỷ lệ tương tự ủng hộ việc bãi bỏ hoàn toàn Ladenschlussgesetz . 32 Chỉ một số ít cửa hàng bán lẻ tận dụng thời gian kéo dài, 33 mặc dù nhiều cửa hàng khác đã làm như vậy ngay sau cuộc cải cách, khi các nhà bán lẻ thử nghiệm để xem liệu thời gian kéo dài hơn có mang lại lợi nhuận hay không. Việc kéo dài thời gian mở cửa có liên quan chặt chẽ đến quy mô và địa điểm, với các cửa hàng lớn hơn hầu hết chọn mở cửa lâu hơn vào các ngày trong tuần và thứ Bảy, đồng thời các cửa hàng ở trung tâm thành phố hoạt động tích cực hơn nhiều so với các cửa hàng ở ngoại ô hoặc nông thôn. 34 Chỉ có khoảng 25% cửa hàng muốn bãi bỏ tất cả các hạn chế hợp pháp về giờ làm việc vào các ngày trong tuần và 60% ủng hộ việc duy trì quy định cấm mở cửa vào Chủ nhật.

•            Nghiên cứu do Bộ lao động ủy quyền, do Trung tâm Nghiên cứu Xã hội Dortmund (SFS) chuẩn bị, tập trung vào các nhân viên trong ngành bán lẻ. Nó thu hút sự chú ý đến bằng chứng về việc giảm việc làm trong ngành bán lẻ kể từ năm 1996, nhưng nó kết luận rằng việc tự do hóa giờ làm không gây ra sự suy giảm việc làm cũng như không góp phần ổn định việc làm trong ngành. 35 Hầu hết các cửa hàng áp dụng thời gian làm việc dài hơn đã không tăng thêm việc làm mà thay vào đó, họ đã bố trí lại nhân viên để bù đắp cho số giờ tăng thêm; thực sự, nhiều cửa hàng đã cắt giảm việc làm trong khi kéo dài thời gian hơn là tăng cả hai. SFS cũng nhấn mạnh kết quả khảo sát cho thấy đánh giá của nhân viên về tác động của thời gian mở cửa dài hơn đối với chất lượng cuộc sống của họ phần lớn là tiêu cực, vì công việc theo ca và lịch trình thay đổi thường xuyên khiến việc cân bằng giữa công việc và cuộc sống gia đình trở nên khó khăn hơn. Chỉ 4% nhân viên bán lẻ muốn làm việc sau 18h00 Thứ Bảy và 61% muốn quay lại đóng cửa lúc 14h00 Thứ Bảy, mặc dù thực tế là nhân viên bán lẻ đã được trả 20% phí bảo hiểm nếu làm việc từ 14h00-16h00 Thứ Bảy kể từ năm 1996. Gần một nửa ủng hộ quay trở lại giờ trước năm 1996 vào các ngày trong tuần.

Nghiên cứu của Ifo cũng xem xét cạnh tranh, kết luận rằng tự do hóa sẽ đẩy nhanh thay đổi cơ cấu trong lĩnh vực bán lẻ, nhưng các cuộc tranh luận công khai về luật chủ yếu tập trung vào các vấn đề khác ngoài cạnh tranh, bao gồm an toàn và sức khỏe nghề nghiệp, sự tiện lợi của người tiêu dùng và các ngoại tác có thể có liên quan đến quy định , chẳng hạn như thời gian giải trí phối hợp. 36 Phản ứng đối với các nghiên cứu của Ifo và SFS phần lớn phản ánh quan điểm trước đó của các bên tham gia :

•            HDE và các hiệp hội của các nhà bán lẻ khác đã đồng ý với Ifo rằng việc tự do hóa hơn nữa sẽ mang lại lợi ích cho người tiêu dùng, đồng thời thừa nhận rằng thời gian làm việc lâu hơn không nhất thiết dẫn đến doanh thu bán lẻ và việc làm cao hơn. Trong khi vẫn còn một số xung đột trong hành lang bán lẻ, chỉ một số ít các nhà bán lẻ nhỏ tiếp tục phản đối bất kỳ cải cách nào. Ngày càng có nhiều sự ủng hộ đối với việc tự do hóa đáng kể từ Thứ Hai đến Thứ Bảy, khiến việc đóng cửa bắt buộc vào Chủ nhật và ngày lễ ngân hàng được áp dụng. Điều này giúp dễ dàng tránh được sự phản đối từ các thương nhân được miễn trừ, những người đã thu lợi từ các hạn chế mà Ladenschlussgesetz áp đặt đối với các nhà bán lẻ khác. 37 Đối với nhiều nhà bán lẻ nhỏ được miễn trừ, đặc biệt là trong lĩnh vực thực phẩm, Chủ nhật là mối quan tâm hàng đầu. Các nhóm được miễn trừ khác, chẳng hạn như các cửa hàng tiện lợi ở trạm xăng, có xu hướng tập trung nhiều hơn vào buổi tối muộn, nhưng trong nhiều trường hợp, những cửa hàng này có liên kết với các chuỗi bán lẻ lớn, vì vậy họ không có ý định chống lại cải cách.

• Các công đoàn ngành dịch vụ lập luận rằng nghiên cứu SFS đã xác nhận sự phản đối của họ đối với tự do hóa, nhấn mạnh rằng Ladenschlussgesetz là cần thiết để bảo vệ người lao động khỏi những giờ làm việc quá mức và/hoặc không hòa đồng. Những người ủng hộ cải cách trong bộ kinh tế lập luận rằng những vấn đề như vậy được quy định bởi Đạo luật Thời gian làm việc và các thỏa thuận tập thể hiện có trong lĩnh vực bán lẻ, và quy định thị trường lao động là một công cụ hiệu quả hơn quy định thị trường sản phẩm để đạt được các mục tiêu chính sách thị trường lao động . Tuy nhiên, Bộ lao động ủng hộ quan điểm của công đoàn, nhấn mạnh rằng sức khỏe và sự an toàn của công nhân bán lẻ cần có sự bảo vệ đặc biệt của Ladenschlussgesetz và điều đó giúp việc thực thi luật về thời gian làm việc trong lĩnh vực này dễ dàng hơn nhiều. 38 Trong nỗ lực mở rộng sự ủng hộ cho lập trường của mình, các công đoàn nhấn mạnh các vấn đề khác, chẳng hạn như nhu cầu bảo vệ các nhà bán lẻ nhỏ, mối đe dọa đối với các trung tâm thành phố do các trung tâm thương mại và cửa hàng lớn ở ngoại thành gây ra, tầm quan trọng của việc bảo vệ các ngày Chủ nhật, và sự cần thiết phải duy trì các tiêu chuẩn cao về dịch vụ tại các cửa hàng bán lẻ.

Trong một báo cáo gửi tới Bundestag, chính phủ kết luận rằng hai nghiên cứu được thực hiện cùng nhau không chỉ ra sự cần thiết phải hành động ngay lập tức và cần thảo luận thêm với tất cả các bên liên quan. Trong khi hai bộ liên bang tiếp tục bảo vệ quan điểm của mình, Lander , hầu hết ủng hộ một số cải cách luật, tiếp tục thúc đẩy thay đổi. Vào mùa hè năm 2000, Bộ Kinh tế đất đai đã thông qua và đệ trình lên Thượng viện đề xuất cho phép mở cửa đến 22h00 các ngày trong tuần và 20h00 các ngày thứ Bảy, cũng như cho phép hoạt động vào bốn ngày Chủ nhật hoặc các ngày lễ mỗi năm (không phải trong tháng 12) từ 12h00 đến 18h00. Vị trí của Lander bị ảnh hưởng một phần bởi trải nghiệm của hội chợ thế giới “Expo 2000” ở Hannover, nơi việc mở cửa kéo dài vào thứ Bảy đã trở nên phổ biến với các nhà bán lẻ, du khách và người tiêu dùng địa phương. Nó cũng có thể phản ánh thực tế rằng ver.di ít ảnh hưởng hơn ở nhiều Lander so với ở cấp liên bang. 39 Trong khi Bộ trưởng Bộ Kinh tế bày tỏ sự ủng hộ đối với thời gian đóng cửa là 22h00 các ngày trong tuần (nhưng không thay đổi vào Thứ Bảy hoặc Chủ Nhật), chính phủ liên bang đã không giải quyết vấn đề này và đề xuất này đã không được Thượng viện xem xét . Tuy nhiên, sáng kiến của Bundesrat đã nhấn mạnh khoảng cách trong nhận thức về vấn đề đang mở ra giữa chính phủ liên bang và nhiều Lander .

Cuộc tranh luận bất phân thắng bại này tiếp tục cho đến sau cuộc bầu cử năm 2002, khi Bộ Lao động và Bộ Kinh tế được sáp nhập, nhờ đó có thể phá vỡ thế bế tắc giữa hai bên. Thỏa hiệp do Bộ Kinh tế và Lao động Liên bang mới đề xuất vào cuối năm 2002 bị giới hạn về phạm vi: giờ làm việc các ngày trong tuần sẽ không thay đổi nhưng giờ mở cửa thứ Bảy sẽ được kéo dài đến 20h00, do đó quy tắc từ Thứ Hai đến Thứ Bảy sẽ thống nhất (06h00-20h00 ). Ngoài ra, thợ cắt tóc và thợ làm tóc được miễn Đạo luật về Giờ đóng cửa Cửa hàng, 40 và yêu cầu các cửa hàng được phép mở cửa vào Chủ nhật phải đóng cửa không muộn hơn 14h00 vào Thứ Bảy trước đó sẽ bị bãi bỏ. Dự luật không đề cập đến vấn đề có khả năng gây tranh cãi nhất - Chủ nhật và ngày lễ ngân hàng. Thay vào đó, nó tập trung vào thời điểm trong tuần mà cả khảo sát và chỉ số hành vi đều cho thấy cả người tiêu dùng và nhà bán lẻ đều mong muốn được tự do hóa nhất - các ngày thứ Bảy.

Quy trình chính sách: áp dụng

Việc sửa đổi Ladenschlussgesetz được đề xuất vào tháng 12 năm 2002 đã đạt được các quy chế vào tháng 3 năm 2003 và có hiệu lực từ tháng 6. Vì vấn đề này đã được tranh luận sôi nổi trong nhiều năm, nên không cần tham vấn rộng rãi về dự luật, cũng như không cần tổ chức một chiến dịch quan hệ công chúng lớn, vì hầu hết cử tri dường như ủng hộ ít nhất một số tự do hóa. Tuy nhiên, ngay cả cải cách hạn chế hơn nữa do Bộ đề xuất cũng bị các công đoàn, nhà thờ và các bộ phận của ngành bán lẻ phản đối vì lo ngại áp lực cạnh tranh ngày càng cao mà quá trình tự do hóa sẽ kéo theo. Các công đoàn đã trình bày trường hợp của họ về quy định thời gian làm việc, bảo vệ các doanh nghiệp nhỏ và sự cần thiết phải ngăn chặn bất kỳ sự “rút ruột” nào của các trung tâm thị trấn ở Đức. Tuy nhiên, cuộc cải cách cũng có nhiều tác động trực tiếp hơn đối với tiền lương và quyền lực của công đoàn:

•            Người sử dụng lao động đã đưa ra thông báo rằng họ sẽ không còn sẵn sàng trả tiền thưởng cho “những giờ chống đối xã hội” cho những người lao động làm việc vào chiều thứ Bảy, lập luận rằng không còn trường hợp đối xử với thứ Bảy khác với các ngày trong tuần. Các công đoàn thẳng thừng từ chối điều này. Vì Đạo luật Thỏa thuận Tập thể quy định rằng các điều khoản hiện hành phải duy trì hiệu lực cho đến khi đạt được thỏa thuận mới, điều này có nghĩa là, một khi luật mới có hiệu lực, quyền được trả tiền thưởng sẽ có hiệu lực từ 14h00 đến 16h00 chứ không phải từ 16h00 đến 20h00. Tuy nhiên, đến năm 2003, ngày càng có nhiều nhà bán lẻ không tuân theo các thỏa thuận tập thể, họ đã rời khỏi hiệp hội của các nhà bán lẻ hoặc loại bỏ cái gọi là "thành viên không thuộc phạm vi bảo hiểm". 41

•            Các công đoàn vô cùng lo ngại về sự gia tăng của công việc bán thời gian. Nếu cải cách làm giảm sự phụ thuộc của các chủ cửa hàng vào nhân viên toàn thời gian, thì sức mạnh về số lượng và khả năng thương lượng của công đoàn sẽ giảm, đặc biệt là vì những người làm việc bán thời gian khó tổ chức hơn. Tuy nhiên, nếu nhân viên bán thời gian không được thuê, thì việc kéo dài thời gian mở cửa sẽ còn gây khó khăn hơn cho nhân viên toàn thời gian. Hơn nữa, có một số bằng chứng cho thấy thang lương dành cho nhân viên toàn thời gian trong lĩnh vực bán lẻ có thể vượt quá mức mà một thị trường cạnh tranh sẽ mang lại. 42 Nếu thời gian mở cửa dài hơn dẫn đến cạnh tranh nhiều hơn, thì những sắp xếp này sẽ chịu áp lực.

Mặc dù không thể ngăn chặn tiến trình cải cách thông qua Bundestag , lao động có tổ chức đã giành được một nhượng bộ quan trọng. Theo yêu cầu của SPD và Phân số xanh, quốc hội đã bổ sung một điều khoản vào dự thảo luật đảm bảo người lao động bán lẻ được nghỉ làm ít nhất một ngày thứ Bảy mỗi tháng.

Quy trình chính sách: thực hiện

Việc thực hiện luật sửa đổi tương đối đơn giản. Vì nó liên quan đến việc nới lỏng một hạn chế đã tồn tại trước đó nên nó đưa ra ít yêu cầu đối với cơ quan hành chính công. Tuy nhiên, nó đã dẫn đến một vòng đàm phán kéo dài về thời gian làm việc và trả lương cho số giờ làm thêm. Cuối cùng, ver.di , BAG và HDE đã đồng ý về việc gia hạn khoản bổ sung 20% cho những giờ muộn vào Thứ Bảy, mặc dù phạm vi bảo hiểm khác nhau giữa các Lander khác nhau, trong một số, phần thưởng được áp dụng từ 14h00, trong khi ở những người khác, nó chỉ được trả từ 14h30 hoặc 15h00. Theo các thỏa thuận tập thể được ký kết vào năm 2006, khoảng thời gian được bổ sung đã được giảm thêm, xuống còn 18h30-20h00 ở hầu hết các khu vực. 20% bổ sung được cấp dưới dạng “tiền thưởng thời gian làm việc”, giúp rút ngắn tuần làm việc trung bình của những người làm việc trong số giờ đó một cách hiệu quả. 43

Trong mọi trường hợp, cuộc cải cách năm 2003 đã không kéo dài lâu. Vào tháng 6 năm 2004, Tòa án Hiến pháp Liên bang đã ra phán quyết về một thách thức đối với tính hợp hiến của các hạn chế có trong Ladenschlussgesetz do cửa hàng bách hóa Galeria Kaufhof có trụ sở tại Berlin đưa ra. Tòa án không thấy rằng bản thân các hạn chế đã vi phạm hiến pháp, 44 nhưng tòa án kết luận rằng Lander nên được trao quyền điều chỉnh giờ mở cửa. Trong các lĩnh vực thuộc quyền tài phán chung giữa liên bang và bang, Luật cơ bản tuyên bố rằng “Liên bang có quyền lập pháp... nếu và trong phạm vi thiết lập các điều kiện sống bình đẳng trên toàn lãnh thổ liên bang hoặc duy trì sự thống nhất về pháp lý hoặc kinh tế làm cho quy định liên bang trở nên cần thiết vì lợi ích quốc gia.” Tòa án nhận thấy rằng, xét về số lượng lớn các trường hợp miễn trừ và ngoại lệ đã được quy định trong luật, người ta khó có thể tranh luận rằng cần phải có quy định thống nhất ở cấp quốc gia. Mặc dù nó không hủy bỏ Ladenschlussgesetz ngay lập tức , nhưng phán quyết có nghĩa là nó không thể được sửa đổi ở cấp liên bang nữa. Cải cách hơn nữa sẽ yêu cầu pháp luật địa phương.

Nhiều chính quyền Bang mong muốn lập pháp nhanh chóng sau phán quyết, nhưng chính phủ liên bang không muốn giao quyền cho họ ngay lập tức và thay vào đó đã chọn đưa vấn đề vào một cuộc cải cách liên bang rộng lớn hơn sau đó đang được chuẩn bị. Do đó, mãi đến tháng 8 năm 2006, quốc hội liên bang mới thông qua luật chuyển thẩm quyền pháp lý về quy định giờ mở cửa cho Lander . Trong vòng vài tháng, tất cả ngoại trừ Bavaria đã tự do hóa ở một mức độ nào đó, với một số cho phép mua sắm 24 giờ từ Thứ Hai đến Thứ Bảy. 45 Những người ủng hộ cải cách đã giành được ưu thế ở hầu hết Lander và thậm chí một số Lander thận trọng hơn cũng bị thúc đẩy mở cửa, vì sợ rằng các nhà bán lẻ của họ sẽ thua cuộc trong cuộc cạnh tranh với các đối thủ ở các khu vực pháp lý lân cận. Tuy nhiên, vẫn còn hai vấn đề gây tranh cãi:

•            Chủ nhật và ngày lễ tiếp tục được bảo vệ theo hiến pháp, đặt ra câu hỏi về việc các chính phủ có thể tiến xa đến mức nào trong việc tự do hóa ngày Chủ nhật/ngày lễ. Đã có rất nhiều trường hợp miễn trừ và ngoại lệ đối với quy tắc giao dịch vào Chủ nhật, vì vậy không thể tranh luận rằng cần phải có lệnh cấm hoàn toàn để đáp ứng các yêu cầu của hiến pháp. Tuy nhiên, không rõ có bao nhiêu ngày Chủ nhật mở cửa được chấp nhận theo hiến pháp. Việc thành phố Berlin cố gắng cho phép mở cửa tới 10 ngày Chủ nhật mỗi năm đã gây ra một thách thức về hiến pháp.

•            Khi Lander nhận trách nhiệm điều chỉnh giờ mở cửa, các tổ chức của người sử dụng lao động đã hủy bỏ các thỏa thuận tập thể khung hiện có, cho thấy rằng họ dự định loại bỏ các khoản tiền thưởng cho những giờ làm muộn. Ngược lại, các công đoàn phản đối bất kỳ sự thay đổi nào, bảo vệ không chỉ 20% được trả thêm vào cuối ngày thứ Bảy mà còn khăng khăng giữ lại 55% tiền thưởng được trả cho công việc được thực hiện từ 20:00 đến 06:00 - tỷ lệ trước đây chỉ được áp dụng trong các tình huống đặc biệt (đối với dụ, khi nhân viên có thể làm việc qua đêm để giải cứu hàng hóa khỏi hỏa hoạn hoặc lũ lụt).

Đầu năm 2008, vẫn chưa có thỏa thuận tập thể mới nào được đưa ra. Sự bất đồng này thực sự có thể đã mang lại một số động lực cho ver.di , số lượng thành viên của họ đã tăng lên đáng kể sau khi những người sử dụng lao động tuyên bố mong muốn đàm phán các thỏa thuận mới. Ver.di đã nhanh chóng nhắc nhở người lao động rằng những người tham gia công đoàn trước khi các thỏa thuận tập thể cũ hết hạn sẽ tiếp tục được chi trả bằng các khoản tiền thưởng cho đến khi các thỏa thuận mới được thống nhất. Tuy nhiên, điều này không áp dụng cho số lượng lớn công nhân bán lẻ trong các doanh nghiệp không có thỏa ước tập thể hoặc làm việc trong các doanh nghiệp rất nhỏ, nơi một số điều khoản của thỏa ước tập thể không được áp dụng. 46

Phần kết luận

Khó khăn trong việc nới lỏng Ladenschlussgesetz ở cấp liên bang làm nổi bật một số rào cản đối với cải cách được xây dựng trong quy trình chính sách của Đức. Có sự chia rẽ quan trọng giữa Bộ Lao động, vốn coi luật pháp là công cụ quan trọng để theo đuổi các mục tiêu chính sách xã hội, và Bộ Kinh tế, đang thúc đẩy tự do hóa, cũng như trong nội bộ các đảng cầm quyền. Những sự chia rẽ này đã ngăn cản chính phủ liên bang có những động thái dứt khoát về vấn đề này trong vài năm. Ngay cả một cuộc cải cách tương đối khiêm tốn cũng chỉ có thể thực hiện được sau khi hai bộ được sáp nhập và chính phủ thừa nhận đảm bảo cho công nhân bán lẻ được nghỉ làm một ngày thứ bảy hàng tháng. Một số Lander đang hướng tới quan điểm ủng hộ cải cách hơn và thậm chí còn cố gắng đưa ra các đề xuất cải cách thông qua Bundesrat .

Hiệu suất thị trường lao động kém của Đức vào đầu những năm 2000 có lẽ đã củng cố sự phản đối cải cách từ lao động có tổ chức. Mặc dù những người ủng hộ tranh luận về lợi ích việc làm của cải cách, mối quan tâm của các công đoàn về sự gia tăng của công việc bán thời gian và tình trạng mất việc làm mà họ lo sợ do tự do hóa đã gây thêm sức ép trong bối cảnh tỷ lệ thất nghiệp cao và gia tăng, cũng như tỷ lệ thất nghiệp giảm. việc làm trong lĩnh vực bán lẻ. Việc bán quá nhiều cải cách năm 1996 có thể đã đóng một vai trò ở đây: các nghiên cứu hậu kỳ về luật năm 1996 đã không tìm thấy bằng chứng cho thấy nó đã góp phần vào sự tăng trưởng doanh thu bán lẻ và việc làm bán lẻ, như những người ủng hộ cải cách đã lập luận. Mặc dù sự suy giảm việc làm trong lĩnh vực bán lẻ dường như là kết quả của sự thay đổi cơ cấu lớn hơn, nhưng những phát hiện này đã khiến những người ủng hộ cải cách rơi vào thế phòng thủ trong một thời gian, bất chấp bằng chứng cho thấy cải cách là tốt cho người tiêu dùng và cả người tiêu dùng và nhà bán lẻ đều ủng hộ tự do hóa hơn nữa . Mặc dù cho đến nay, người tiêu dùng là khu vực bầu cử lớn nhất bị ảnh hưởng, nhưng họ không được tổ chức tốt và vấn đề không đủ tầm quan trọng trong bầu cử để họ có quyền bỏ phiếu quyết định vấn đề. Tuy nhiên, sở thích của người tiêu dùng có ý nghĩa quyết định đối với sự thay đổi trong nhận thức của lĩnh vực bán lẻ về lợi ích cá nhân của chính họ.

Sự phát triển của vị trí sảnh bán lẻ là một phần đáng chú ý của câu chuyện. Trong khi một bộ phận đáng kể các nhà bán lẻ nhỏ, đặc biệt là ở các khu vực ngoại thành và nông thôn, tiếp tục phản đối cải cách, thì sự tập trung ngày càng tăng trong lĩnh vực này, cùng với sự thay đổi về công nghệ và kinh tế, đã khiến toàn bộ hành lang bán lẻ áp dụng quan điểm ủng hộ cải cách. Ladenschlussgesetz ban đầu ở một số khía cạnh có thể được coi là một thỏa thuận cartel. 47 Vì lĩnh vực bán lẻ quá rộng lớn và đa dạng để có thể duy trì một tập đoàn riêng nên nó dựa vào một đạo luật liên bang để thực thi các hạn chế đối với “nguồn cung” bán lẻ. Theo quan điểm này, liên minh bị phá vỡ khi cán cân quyền lực trong lĩnh vực chuyển sang các đại lý tin rằng họ nên cạnh tranh hơn là chia sẻ tiền thuê do liên minh tạo ra với các đối thủ của họ. Tuy nhiên, mặc dù Ladenschlussgesetz đã được áp dụng phần lớn để đáp ứng nhu cầu bảo vệ khỏi cạnh tranh của các nhà bán lẻ, nhưng sự thay đổi vị trí của họ không đủ để dẫn đến sự đảo ngược của nó, nhất là vì các công đoàn phản đối bất kỳ sự thay đổi nào. Sau đó, trong vài năm, các nhà bán lẻ đã mắc vào một cái bẫy thể chế, không thể thoát khỏi những ràng buộc của một quy định mà họ đã từng vận động hành lang. Các công đoàn có thể đã phản đối việc mất đi phần tiền thuê mà người lao động đã thu được một cách hiệu quả, nhưng mối quan tâm chính của họ dường như là kiểm soát sự phát triển của công việc bán thời gian.

Tuy nhiên, lao động không đơn độc trong việc chống lại cải cách. Một lý do khiến cải cách tỏ ra khó khăn là liên minh chống lại sự thay đổi đã tập hợp một số bên tham gia khác nhau, những người được thúc đẩy bởi các chương trình nghị sự khác nhau. Nhiều nhà bán lẻ nhỏ hơn, đặc biệt là ở các khu vực ngoại thành và nông thôn, tiếp tục phản đối những gì được cho là nguy cơ cạnh tranh không lành mạnh; các tổ chức công đoàn, tương đối yếu trong lĩnh vực bán lẻ, mong muốn hạn chế áp lực kéo dài thời gian làm việc trong khi kiểm soát sự gia tăng hơn nữa của việc làm bán thời gian, và bộ lao động cũng coi đó là một phương tiện để điều chỉnh thời gian làm việc; các nhà thờ trích dẫn giao dịch vào Chủ nhật và bảo vệ cuộc sống gia đình; và như thế. Những chương trình nghị sự rất khác nhau này giao nhau ở nơi mà Ladenschlussgesetz quan tâm, đảm bảo rằng mỗi nhóm có thể dựa vào các đồng minh trong cuộc chiến chống lại sự thay đổi.

Có lẽ khía cạnh nổi bật nhất của câu chuyện Ladenschlussgesetz là sự tương phản giữa các bước gia tăng, rất hạn chế được thực hiện ở cấp liên bang và tốc độ mà Lander tự do hóa sau khi vấn đề được chuyển cho họ. Ở nhiều Lander, các công đoàn tương đối yếu và dù sao thì những người ủng hộ cải cách đã lên ngôi trong một số năm. Các vùng biên giới, phía đông Lander và Lander do các thành phố lớn thống trị đều có xu hướng ủng hộ cải cách. Cạnh tranh giữa các khu vực tài phán dường như cũng đóng một vai trò quan trọng - chẳng hạn, tự do hóa ở Berlin đã khiến bang Brandenburg xung quanh phải lựa chọn giữa việc cải cách luật và chứng kiến công dân của mình mua sắm nhiều hơn ở Berlin. 48

ghi chú

Cộng hòa Liên bang Đức chưa bao giờ có chính phủ liên bang độc đảng.

Cần lưu ý rằng có những ngoại lệ đáng kể đối với quy tắc này, bao gồm cả những cải cách thị trường lao động vào đầu những năm 2000, được đề cập trong nghiên cứu tình huống về cải cách Hartz.

Kể từ năm 1990, việc thuê ngoài những thứ như dịch vụ dọn dẹp đã dẫn đến việc chuyển nhiều công việc ra khỏi lĩnh vực bán lẻ vì mục đích thống kê. Liên đoàn Bán lẻ Đức tin rằng, nếu tính đến yếu tố này, thì số lượng nhân viên trong ngành bán lẻ đã thay đổi rất ít, nếu có, trong khoảng thời gian này.

Xem, ví dụ , Burda (2000); OECD (2001) và (2006).

Xem dữ liệu khảo sát được trích dẫn trong, ví dụ , Scheele (1999); Financial Times , ngày 6 tháng 6 năm 2004; và The Business , ngày 1 tháng 8 năm 2004. Kosfeld (2002) quan sát thấy rằng những người về hưu là nhóm lớn duy nhất của người tiêu dùng phản đối mạnh mẽ (24%) hoặc thờ ơ (52%) với cải cách. Tuy nhiên, cuộc khảo sát được thực hiện cho nghiên cứu IFO được thảo luận dưới đây cho thấy chỉ 45% số người được hỏi ủng hộ việc mở cửa vào Chủ nhật và bãi bỏ giờ mở cửa theo luật định vào các ngày trong tuần.

Thật vậy, nhiều tổ chức trong số khoảng 40 tổ chức do Liên đoàn các Tổ chức Người tiêu dùng Đức (VZBV) hợp nhất có truyền thống duy trì mối quan hệ chặt chẽ với các công đoàn.

Các quan chức chịu trách nhiệm về khu vực doanh nghiệp vừa và nhỏ có xu hướng ủng hộ các hạn chế về giờ mở cửa và những người liên quan đến cạnh tranh phản đối chúng.

Với khoảng 3 triệu thành viên vào thời điểm thành lập, ver.di được cho là công đoàn đơn lẻ lớn nhất trong thế giới dân chủ; xem Sadowski và cộng sự . (2001); và Annesley (2006).

Tổng cộng, có bảy hiệp hội như vậy, trong đó có một hiệp hội tập trung vào thợ thủ công và các nhà bán lẻ nhỏ tự làm chủ (ZGV), có xu hướng áp dụng quan điểm rất bảo thủ.

Các nhà bán lẻ nhỏ được hưởng các biện pháp bảo vệ khác, phần lớn là do các quy định về phân vùng và hạn chế đối với các hoạt động như định giá khuyến mãi. Trong một số trường hợp, việc các cửa hàng bán lẻ lớn vào một khu vực có thể bị chặn do tác động tiềm ẩn của chúng đối với các nhà bán lẻ hiện có gần đó; xem OECD (2006:143-45).

Việc mở cửa vào Thứ Bảy được kéo dài đến 18h00 vào Thứ Bảy đầu tiên của tháng và bốn ngày Thứ Bảy trước Lễ Giáng Sinh.

Bản sửa đổi năm 1989 cho phép mở cửa muộn, đến 20h30 thứ Năm hàng tuần.

Quá trình tập trung này đặc biệt được đánh dấu trong lĩnh vực bán lẻ thực phẩm, một tiểu ngành từng bị chi phối chủ yếu bởi các cửa hàng nhỏ. Thị phần của mười nhà bán lẻ thực phẩm hàng đầu của Đức đã tăng từ ước tính 45% năm 1990 lên khoảng 84% năm 2002. Số lượng cửa hàng thực phẩm nhỏ và siêu thị (dưới 400 mét vuông) đã giảm 42% trong giai đoạn này, trong khi số lượng đại siêu thị tăng 242%. Xem Dribbusch (2004); và Boeri et al. (2007:67).

Ví dụ, theo luật, các nhà bán lẻ thực phẩm có thể dành 10% diện tích cửa hàng cho các mặt hàng phi thực phẩm, nhưng giới hạn này được nới lỏng ở các trung tâm thành phố, dẫn đến ngày càng có nhiều quán cà phê và cửa hàng ăn uống bán các mặt hàng khác .

Không thể phân loại về thứ chín, Thụy Sĩ, vì giờ mở cửa được quy định ở cấp bang.

Xem Thum và Weichenrieder (1997); và Kirchner và Họa sĩ (2000).

Hơn 70% công nhân bán lẻ kiếm được trên 400 EUR mỗi tháng ( tức là những người phải đóng bảo hiểm xã hội) vào năm 2003, theo Cục Thống kê Liên bang. Hầu hết các công việc nhỏ trong bán lẻ cũng do phụ nữ đảm nhận.

Phần lớn lập luận này hàm ẩn trong giả định rằng phụ nữ chịu trách nhiệm chăm sóc con cái và các công việc cơ bản trong gia đình và do đó cần được bảo vệ khỏi những giờ làm việc dài.

Dribbusch (2004), dựa trên dữ liệu từ ver.di và Cục Thống kê Liên bang. Tuy nhiên, có rất ít bằng chứng cho thấy việc nới lỏng Ladenschlussgesetz năm 1996 đã gây ra sự gia tăng tốc độ chuyển sang làm việc bán thời gian; xem Boeri et al . (2007:70).

           Dribbusch (2006).

Lạm phát chức danh cũng được sử dụng để hỗ trợ thời gian đóng cửa muộn hơn: cửa hàng sách, máy tính và âm nhạc Dussmann ở Berlin đã trao cho 1/4 trong số 100 nhân viên mạnh mẽ của mình các chức danh quản lý cấp cao, cho phép họ phục vụ khách hàng đến 22h00 và vào năm 1999, nó đã đưa vào một hồ bơi nhỏ và những cây cọ trong nỗ lực trở thành một “khu nghỉ dưỡng spa” và do đó mở cửa vào Chủ nhật.

Ngay cả định nghĩa về “nhà ga” cũng trở thành chủ đề tranh tụng, vì các cửa hàng trong nhà ga không phải tuân theo luật giờ mở cửa.

           Xem Coles (1997), đặc biệt là Bảng 3.

Như một doanh nhân Đông Đức đã nói, “Các doanh nghiệp Tây Đức thường có một tấm đệm để họ có thể vượt qua những thời điểm khó khăn. Ở phía đông, nơi tỷ lệ thất nghiệp quá cao, chúng tôi không có gì để dựa vào khi thời điểm tồi tệ, vì vậy áp lực thay đổi luật càng lớn hơn.” International Herald Tribune , 29 tháng 9 năm 2000.

           Xem Annesley (2006); và Sadowski et al . (2001).

Phần tổng quan được trình bày trong hộp này dựa trên Kirchner và Painter (2000); Thum và Weichenrieder (1997); Miến Điện (2000); Burda và Weil (2005); và Wenzel (2007).

Điều này không có nghĩa là họ tăng giá sau giờ làm việc: đúng hơn, thu nhập từ kinh doanh sau giờ làm việc của họ đủ để cho phép họ luôn tính giá cao hơn, ngay cả khi điều này có nghĩa là mất khả năng kinh doanh vào ban ngày.

Một số phân tích cũng chỉ ra các vấn đề đối với các doanh nghiệp gia đình nhỏ, vốn chiếm phần lớn các cửa hàng ở Đức: thời gian làm việc kéo dài được cho là sẽ khiến họ gặp khó khăn hơn trong việc điều phối cuộc sống giải trí và gia đình mà không phải chịu chi phí cao từ việc thuê những người không phải là thành viên trong gia đình.

Xem, ngoài những điều khác, Kirchner và Họa sĩ (2000), Boylaud (2000); OECD (2001:79) và (2006:145); H0j và cộng sự. (2007); Bertrand và Kramarz (2002); và Schivardi và Viviano (2007).

Berlin cũng kiến nghị chính quyền liên bang cho phép các cửa hàng mở cửa đến 22h00. Để biết thêm về áp lực từ Lander phía đông, xem Scheele (1999).

Để biết tổng quan về các nghiên cứu đang được đề cập, xem Kosfeld (2002) và Scheele (1999).

Các cuộc khảo sát khác cũng cho thấy sự ủng hộ rộng rãi của công chúng đối với việc nới lỏng luật.

33% vào các ngày trong tuần và 29% vào các ngày thứ Bảy.

Kosfeld (2002) trích dẫn dữ liệu từ một số nghiên cứu cho thấy rằng các cửa hàng trong khu dân cư có nhiều khả năng nhận thấy thời gian làm việc lâu hơn là không có lợi - số lượng cửa hàng trong khu dân cư có thời gian làm việc kéo dài đã giảm khoảng 30% so với mức cao nhất sau cải cách. Tương tự như vậy, khoảng 32% cửa hàng có từ năm nhân viên trở xuống đã thử nghiệm làm việc trong thời gian dài hơn và sau đó trở lại mô hình trước khi cải cách. Ngược lại, khoảng 96% cửa hàng có hơn 100 nhân viên chọn thời gian làm việc lâu hơn, một con số ít nhiều không thay đổi: một cuộc khảo sát cho thấy 100% đại siêu thị, 97% cửa hàng bách hóa và 67% cửa hàng chuyên biệt lớn hơn sử dụng thời gian làm việc lâu hơn Giờ mở cửa.

Nghiên cứu cho thấy sự sụt giảm trong việc làm toàn thời gian và công việc bán thời gian phải chịu phí an sinh xã hội, nhưng sự gia tăng số lượng người làm việc bán thời gian có thu nhập và số giờ giảm xuống dưới ngưỡng cho các khoản phí an sinh xã hội. Số người làm việc trong lĩnh vực bán lẻ thực tế đang tăng đều đặn nhưng số giờ làm việc trung bình đang giảm; xem Boeri et al . (2007:70-71).

Các phân tích mang tính học thuật cũng có xu hướng tập trung vào các ngoại tác có thể xảy ra và thất bại thị trường hơn là cạnh tranh; xem, ví dụ, Thum và Weichenrieder (1997), Burda (2000) và Burda và Weil (2005). Tuy nhiên, hãy xem Wenzel (2007) để có một phân tích gần đây hơn tập trung vào các vấn đề cạnh tranh.

Điều quan trọng là vào năm 1998, những người bán hàng từ xa đã bỏ phiếu chống tự do hóa tại đại hội HDE, biết rõ rằng cải cách sẽ có lợi cho các đối thủ thông thường của họ.

Các cửa hàng kiểm tra giới hạn của Ladenschlussgesetz đôi khi thực sự bị phạt theo Đạo luật Thời gian Làm việc . Ví dụ, hãy xem trường hợp của cửa hàng bách hóa Berlin Galeria Kaufhof trên tờ International Herald Tribune , ngày 5 tháng 8 năm 1999.

Trong khi một số Lander do SPD kiểm soát và Đảng Xanh bỏ phiếu trắng tại cuộc họp của các bộ trưởng tài chính nhà nước ở Berlin, Lander đã không chia rẽ theo đường lối thẳng thắn của đảng - cái gọi là "những kẻ nổi loạn nhỏ lẻ" bao gồm một số bộ trưởng từ Lander do SPD kiểm soát , bao gồm cả Bộ trưởng Kinh tế SPD của Thủ tướng bang Lower Saxony của Thủ tướng Gerhard Schroder.

Sự miễn trừ này không được quyết định một cách tùy tiện: vào năm 2000, một thợ làm tóc ở Thuringian đã trở thành một nhân vật nổi tiếng sau khi cô bị bắt và bỏ tù vì cắt tóc ngoài giờ để gây quỹ cho một phòng khám ung thư cho trẻ em.

           Dribbusch (2003); Behrens (2002).

           Kirchner và Họa sĩ (2000).

Vì gần 30% nhân viên bán lẻ làm việc bán thời gian trong cái gọi là “công việc nhỏ” được trả ít hơn ngưỡng 400 EUR cho các khoản thanh toán an sinh xã hội, nên các nhà tuyển dụng sẽ thấy rẻ hơn nếu chọn tuần làm việc ngắn hơn và nhiều phần -những người tính thời gian cũng thích thời gian làm việc ngắn hơn để được thưởng tiền mà sẽ phải chịu các khoản phí xã hội.

Nó chia rẽ 4-4 về vấn đề này và số phiếu ngang nhau có nghĩa là các biện pháp được đề cập không bị đánh giá là vi phạm Luật Cơ bản.

Bavaria đã chọn giữ nguyên các quy định hiện hành của liên bang trong thời điểm hiện tại và nghiên cứu kinh nghiệm của các Lander khác trước khi tiến hành cải cách.

Năm 2003, ver.di ước tính rằng khoảng 60-65% nhân viên bán lẻ ở miền tây nước Đức được bảo vệ bởi các thỏa ước tập thể, so với 40-50% ở miền đông Lander . Tuy nhiên, đây chỉ là những ước tính sơ bộ vì không có dữ liệu phân tách về phạm vi thương lượng trong bán lẻ; dữ liệu duy nhất có sẵn bao gồm các dịch vụ sửa chữa và bán lẻ và bán buôn trong lĩnh vực lớn hơn. Xem Dribbusch (2004).

           Vấn đề được Kirchner và Painter (2000) thảo luận trong các thuật ngữ này.

           Lander giáp Hamburg và Bremen phải đối mặt với một tình thế tiến thoái lưỡng nan tương tự.

Thư mục

Annesley, C. (2006), “Ver.di và Sự hồi sinh của Công đoàn ở Đức”, Tạp chí Quan hệ Công nghiệp 37:2, tháng Ba.

Behrens, M. (2002), “Nghiên cứu mới phân tích sự phát triển của hiệp hội người sử dụng lao động”, Đài quan sát quan hệ quốc tế châu Âu, 17 tháng 12, www.eurofound.europa . eu/eiro/2002/12/feature/de0212202f.htm .

Bertrand, M. và F. Kramarz (2002), “Quy định đầu vào có cản trở tạo việc làm không? Bằng chứng từ ngành công nghiệp bán lẻ của Pháp”, Tài liệu thảo luận IZA số 415, tháng 1.

Boeri, T., M. Castanheira, R. Faini và V. Galasso (2007), Cải cách cơ cấu không định kiến , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Boylaud, O. (2000), “Cải cách quy định về vận chuyển hàng hóa đường bộ và phân phối bán lẻ”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 255, tháng 8, www.oecd.org/dataoecd/ 14/60/1885609.pdf .

Burda, M. (2000), “Quy định về thị trường sản phẩm và kết quả của thị trường lao động: Việc bãi bỏ quy định có thể tạo ra việc làm như thế nào?”, CESifo Working Paper số 230, tháng 1, www.cesifo-group.de/~DocCIDL/WP230.PDF .

Burda, M. và P. Weil (2005), “Luật xanh”, mimeo Humboldt Universitat zu Berlin và CEPR, tháng 10, www.awi.uniheidelberg.de/with2/seminar/SS06_Abstract_Papers/ BurdaWeilOct2005.pdf .

Lander mới của Đức kể từ khi thống nhất”, Địa lý ứng dụng 17:4, tháng 10.

Dribbusch, H. (2003), “Luật mới để kéo dài giờ mở cửa hàng”, Đài quan sát quan hệ công nghiệp châu Âu, 31 tháng 3 , www.eurofound.europa.eu/eiro/2003/03/feature/de0303203f.htm .

Dribbusch, H. (2004), “Bảng câu hỏi cho nghiên cứu so sánh EIRO về quan hệ lao động trong lĩnh vực bán lẻ - Trường hợp của Đức”, Đài quan sát quan hệ quốc tế châu Âu, tháng 7, www.eurofound.europa.eu/eiro/2004/07/word/ de0404201s.doc .

Dribbusch, H. (2006), “Việc kéo dài thời gian mở cửa hàng làm dấy lên cuộc tranh luận gay gắt”, Đài quan sát quan hệ quốc tế châu Âu, ngày 11 tháng 1, www.eurofound . europa.eu/eiro/2006/12/articles/de0612019i.htm .

H0j, J., M. Jimenez, M. Maher, G. Nicoletti và M. Wise (2007), “Cạnh tranh thị trường sản phẩm ở các nước OECD: Lấy hàng và tiến lên”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD, Số 575 , OECD , Paris, www.olis.oecd.org/olis/2007doc.nsf/linkto/eco-wkp(2007)35 .

Kirchner, C. và R. Painter (2000), “Quy định về giờ đóng cửa cửa hàng kinh tế của Đức”, Tài liệu nghiên cứu về luật và kinh tế số 00-05, Đại học Luật Illinois, tháng 9, http://papers.ssrn .com/pape.tar?abstract_id=242243 .

Kosfeld, M. (2002), “Tại sao các cửa hàng lại đóng cửa: Quan điểm tiến hóa về việc bãi bỏ quy định về giờ mua sắm”, Tạp chí Kinh tế Châu Âu 46:1, tháng Giêng.

OECD (1999), Khảo sát kinh tế của OECD: Đức , OECD, Paris.

OECD (2001), Khảo sát kinh tế của OECD: Đức , OECD, Paris.

OECD (2006), Khảo sát kinh tế của OECD: Đức , OECD, Paris.

Sadowski, D., O. Ludewig và F. Turk (2001), “Thương lượng tập thể liên quan đến việc làm ở Đức: Báo cáo thường niên 2001”, Viện Luật Lao động và Quan hệ Lao động trong Tài liệu Thảo luận của Cộng đồng Châu Âu số 2001/01, www .iaaeg . de/documents/Discussion_Paper_2001_02_Verteilungstheorie.pdf .

Scheele, A. (1999), “Các nghiên cứu khởi động lại cuộc tranh luận về tự do hóa hơn nữa giờ mở cửa”, Đài quan sát quan hệ quốc tế châu Âu, 28 tháng 12, www.euro found.europa.eu/eiro/1999/12/feature/de9912230f.htm .

Schivardi, F. và E. Viviano (2007), “Rào cản gia nhập ngành thương mại bán lẻ của Ý”, Chủ đề thảo luận del Servizio Studi Số 616, Banca d'Italia, tháng 2, www.bancagitalia . it/pubblicazioni/econo/temidi/td07/td616_07/td616en/en_tema_616.pdf .

Thum, M. và A. Weichenrieder (1997), “'Dinkies' and Housewives: The Regulation of Shopping Hours", mimeo, Đại học Princeton và Đại học Munich, tháng 7, www.tu-dresden.de/wwvwlfw/media/ PDF/WP/mt_shop.pdf .

Wenzel, T. (2007), “Liberalization of Open Hours with Free Entry”, Ruhr Economics Papers No. 13, Ruhr Graduate School in Economics, tháng 6, http://repec.rwi-essen.de/files/REP_07_013.pdf .

Chương 20

Hà Lan: Bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà, 2004-07

Tóm tắt và kết luận chính

Khoảng 95% tiền thuê nhà ở Hà Lan được quy định, chiếm gần 44% thị trường nhà ở. 1 Năm 2004, chính phủ đề xuất giảm tỷ lệ tiền thuê theo quy định theo từng giai đoạn xuống 75% vào năm 2010, đồng thời cho phép tăng giá thuê nhanh hơn trong lĩnh vực cho thuê theo quy định, nhằm giảm bớt tình trạng thiếu nhà cho thuê trên thị trường. Đồng thời, các hiệp hội nhà ở Hà Lan phải trả thêm tiền cho ngân sách để bù đắp chi tiêu công ngày càng tăng về trợ cấp tiền thuê nhà cho các hộ gia đình có thu nhập thấp sau cải cách. Các đề xuất cải cách cũng bao gồm các biện pháp nhằm giảm bớt các rào cản pháp lý và các rào cản khác đối với việc đầu tư vào chỗ ở cho thuê mới. Mặc dù hóa đơn thuê nhà cuối cùng đã được thông qua hạ viện của Tổng thống, nhưng nó vẫn được thông qua thượng viện vào thời điểm diễn ra cuộc tổng tuyển cử tháng 11 năm 2006. Thỏa thuận liên minh đã xác định chương trình mới của chính phủ sau cuộc bầu cử quy định rằng nó bị rút lại và việc tăng tiền thuê nhà được giới hạn theo lạm phát CPI thay vì công thức trước đây là “CPI cộng”. Do đó, cuộc tranh luận kéo dài ba năm về tự do hóa một phần đã kết thúc với sự chuyển hướng sang quy định chặt chẽ hơn. Trong số các yếu tố góp phần vào kết quả này là:

• Thiếu sự đồng thuận về tính cấp bách hoặc nhu cầu cải cách . Mặc dù có nhận thức rộng rãi về sự biến dạng trong cả thị trường nhà ở cho chủ sở hữu và cho thuê, nhưng không có cảm giác rằng tình hình là không thể chịu đựng được hoặc không bền vững. Những người phản đối cải cách lập luận rằng quy định về tiền thuê nhà tạo ra lợi ích xã hội lâu dài bằng cách ngăn chặn sự phân biệt xã hội do tự do hóa.

•            Thiếu một khu vực bầu cử rộng rãi của những người chiến thắng tiềm năng . Ngoài chủ nhà và nhà phát triển, có rất ít người chiến thắng tiềm năng có thể xác định rõ ràng: chủ nhà là một khu vực bầu cử nhỏ, trong khi các nhà phát triển quan tâm nhiều hơn đến việc xây nhà để bán. Hiện trạng đã áp đặt chi phí đối với những người có khả năng tiếp cận nhà ở giá rẻ bị chặn bởi những người trong cuộc được hưởng giá thuê thấp, nhưng tình trạng thiếu nhà ở không đủ nghiêm trọng để những người bên ngoài cố gắng thay đổi hệ thống; nói chung, họ muốn tự tìm chỗ ở được kiểm soát tiền thuê nhà hơn là nới lỏng quy định về tiền thuê nhà. Việc không có cử tri ủng hộ cải cách mạnh mẽ, cùng với việc không có bất kỳ áp lực hành động khẩn cấp nào, đã làm xói mòn cam kết cải cách của ngay cả những đảng chính trị ủng hộ nó.

•            Tăng độ phức tạp . Các đề xuất cải cách ngày càng trở nên phức tạp hơn khi chính phủ cố gắng đáp ứng nhu cầu của các bên liên quan có lợi ích khác nhau. Điều này làm cho cuộc cải cách trở nên cồng kềnh hơn và ít có khả năng đạt được mục tiêu của nó hơn, đồng thời nó cũng khiến việc truyền đạt mục đích của nó tới cử tri trở nên khó khăn hơn nhiều. Chính phủ không bao giờ có thể xác định điểm kết thúc của cuộc cải cách một cách rõ ràng, và do đó những người phản đối chính phủ có thể lập luận rằng đó là bước đầu tiên hướng tới việc bãi bỏ hoàn toàn quy định đối với thị trường cho thuê.

•           Sự cần thiết phải thỏa hiệp các quyền có được . Đã có sự ủng hộ rộng rãi cho ý tưởng rằng các quy tắc mới chỉ nên áp dụng cho các tài sản sau khi thay đổi người thuê - tức là các quyền có được của những người cư ngụ trong những ngôi nhà sẽ được tự do hóa phải được tôn trọng. Tuy nhiên, điều này sẽ làm trì hoãn những tác động tích cực của cải cách trong nhiều thập kỷ trong khi làm trầm trọng thêm, thay vì giảm thiểu, những rào cản đối với sự di chuyển do các thỏa thuận hiện có tạo ra.

•           Lo sợ về một phản ứng cung cấp hạn chế . Đã có nhiều hoài nghi về tính hiệu quả của những nỗ lực của chính phủ nhằm đảm bảo rằng nguồn cung trên thị trường cho thuê sẽ đáp ứng với giá thuê cao hơn. Những hạn chế về nguồn cung chủ yếu là sản phẩm của các chính sách quy hoạch của chính quyền địa phương và nhiều chính quyền cấp tỉnh và thành phố không muốn có nguồn cung cho thuê mới.

•           Tập trung một phần . Các công đoàn, hiệp hội của những người thuê nhà và các đảng cánh tả phản đối bất kỳ nỗ lực nào nhằm cải cách thị trường cho thuê mà không giải quyết được thị trường do chủ sở hữu chiếm giữ, vốn cũng bị bóp méo bởi nhiều chính sách của chính phủ. Tuy nhiên, điều này là không thể chấp nhận được đối với các đảng của liên minh trung hữu cầm quyền, những người mà các cử tri được hưởng lợi từ các chính sách như giảm thuế lãi suất thế chấp hào phóng và thu nhập từ tiền thuê nhà rất thấp.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Đề xuất cải cách tiền thuê nhà được khởi xướng dưới sự lãnh đạo của nội các trung hữu “Balkenende II”, bao gồm Kháng nghị Cơ đốc giáo-Dân chủ (CDA) trung hữu, Đảng Nhân dân vì Tự do và Dân chủ (VVD) tự do về kinh tế nhưng bảo thủ về mặt xã hội và Đảng Dân chủ “cấp tiến tự do” 66 (D66), cầm quyền từ năm 2003 đến năm 2006. 2 Chính phủ xuất hiện sau cuộc bầu cử năm 2006 nghiêng hẳn về phía bên trái của Balkenende II, tập hợp CDA, Đảng Lao động (PvdA) và Liên minh Cơ đốc giáo “Cơ đốc giáo xã hội”, trong đó kết hợp chủ nghĩa bảo thủ xã hội với các quan điểm trung tả về các vấn đề kinh tế và môi trường.

Hai đặc điểm trong quá trình hoạch định chính sách của Hà Lan đã ảnh hưởng đáng kể đến hình thức của luật bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà. Thứ nhất, quy trình chính sách ở Hà Lan mang tính tham vấn và toàn diện cao; Xã hội Hà Lan có tính tổ chức cao và các nhóm lợi ích là những tác nhân quan trọng trong quá trình hoạch định chính sách. 3 Các bên liên quan chính trong xã hội do đó đã tham gia sâu vào các cuộc thảo luận với Bộ Nhà ở, Quy hoạch Không gian và Môi trường (VROM) trước và sau khi công bố các đề xuất cải cách và ý kiến đóng góp của họ đã dẫn đến những sửa đổi quan trọng. Thứ hai, các bộ của Hà Lan hoạt động theo giới hạn chi tiêu trung hạn cố định trong thỏa thuận liên minh của chính phủ và phải bù đắp những thất bại tài chính bất ngờ về mặt chi tiêu từ ngân sách của chính họ; quy tắc này đặt VROM dưới áp lực đáng kể khi chi tiêu cho trợ cấp nhà ở (trợ cấp tiền thuê nhà cho các hộ gia đình có thu nhập thấp) tăng lên trong thời kỳ suy thoái kinh tế vào đầu những năm 2000. 4

Trong giai đoạn nghiên cứu, nền kinh tế Hà Lan đang phục hồi sau cuộc suy thoái nghiêm trọng năm 2002-2003, điều này đã góp phần làm suy giảm đáng kể tình hình tài chính. Cán cân chung của chính phủ chuyển từ thặng dư 1,5% GDP năm 2000 sang thâm hụt 3,2% GDP ba năm sau đó; đây không chỉ đơn thuần là kết quả của tình hình kinh tế, vì cán cân được điều chỉnh theo chu kỳ đã xấu đi khoảng 2,2% GDP trong giai đoạn này. 5

Diễn viên và sở thích

Mặc dù VROM đã thảo luận về các đề xuất cải cách với khoảng sáu bộ khác, hai bộ tham gia sâu nhất là chính VROM và Bộ Tài chính. Mục tiêu chính của Bộ nhà ở là giải quyết tình trạng thiếu nhà cho thuê ngày càng tăng trên thị trường, bằng cách nới lỏng quy định về giá thuê đồng thời giảm bớt các hạn chế đối với phía cung; tuy nhiên, điều quan trọng đối với VROM là mở cửa thị trường theo cách không gây ra sự bùng nổ chi tiêu cho trợ cấp nhà ở. Mặc dù các khoản trợ cấp nhà ở chỉ chiếm 0,8% tổng chi tiêu của chính phủ, nhưng chúng đã tiêu tốn hơn một nửa ngân sách VROM và mức chi tiêu cho trợ cấp nhà ở cao bất ngờ đã tạo ra những vấn đề nghiêm trọng cho Bộ, vì Bộ phải duy trì chi tiêu dưới giới hạn trung hạn. . Vào đầu những năm 2000, VROM đã buộc phải giảm mức độ hào phóng của các khoản trợ cấp nhà ở vào thời điểm tỷ lệ thất nghiệp gia tăng và việc tiếp tục tăng chi tiêu cho trợ cấp nhà ở đã đe dọa khả năng tài trợ cho các chính sách đổi mới đô thị của họ. Bộ tài chính cũng lo ngại về việc tăng chi tiêu cho các khoản trợ cấp nhà ở, vốn là một quyền lợi không giới hạn - chính phủ có nghĩa vụ phải trả chúng cho các hộ gia đình đủ điều kiện, ngay cả khi điều này dẫn đến chi tiêu vượt quá mức đã được dự báo. 6 Các chủ thể nhà nước quan trọng khác tham gia là chính quyền thành phố: một số trong số họ chỉ đơn giản là phản đối việc bãi bỏ quy định, lo sợ tác động của giá thuê cao hơn, trong khi những người khác quan tâm hơn đến việc tự xác định những khu vực nào trong thị trường địa phương của họ có thể được bãi bỏ quy định và kiểm soát nguồn cung mới.

Những người chơi lớn nhất trên thị trường nhà ở Hà Lan là các hiệp hội nhà ở (HA). Khoảng 36% tổng số nhà ở (77% nguồn cung cho thuê) là nhà ở xã hội - một tỷ lệ rất lớn theo tiêu chuẩn quốc tế. 7 Nó được sở hữu và quản lý không phải bởi chính quyền trung ương hay địa phương mà bởi các HA, là những tổ chức tự trị, phi lợi nhuận. Các HA đã độc lập về tài chính với tiểu bang từ năm 1995, và họ xây dựng và bán nhà ở, cũng như hoạt động trên thị trường cho thuê, vốn là công việc chính của họ. Các HA “tự sở hữu” (họ không có cổ đông), nhưng việc sử dụng tiền của họ do nhà nước quy định và thặng dư của họ chủ yếu được đầu tư vào cải tạo đô thị và quỹ nhà ở mới. Các cơ quan có thẩm quyền nhằm mục đích đảm bảo rằng các HA hoàn thành trách nhiệm chính của họ trong việc cung cấp nhà ở xã hội nhưng không ngăn cản họ thực hiện các hoạt động thương mại để hỗ trợ chức năng xã hội của họ. Năm 2003, tổng thu nhập cho thuê của họ lên tới hơn 10 tỷ EUR và thu nhập ròng được báo cáo của họ đạt 725 triệu EUR. số 8

Tình trạng của HAs đang gây tranh cãi. Chính phủ đã có lúc lo ngại rằng, với tư cách là “các tổ chức hỗn hợp”, kết hợp các hoạt động xã hội và thương mại, họ có thể tạo ra sự méo mó trong một số phân khúc thị trường và rủi ro thị trường có thể tác động tiêu cực đến việc thực hiện nghĩa vụ công của họ. 9 Các câu hỏi cũng đã được đặt ra về các khoản trợ cấp công khai và ngầm định cho các HA, mà các đối thủ cạnh tranh tư nhân của họ cho rằng không phù hợp với luật cạnh tranh châu Âu. 10 Các câu hỏi về vị trí ngày càng bất thường của các HA theo luật của EU do đó đã bổ sung thêm khía cạnh châu Âu vào động cơ cải cách. Tổ chức bảo trợ của HAs, Aedes, từ lâu đã tranh luận về việc dần dần bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà, nhằm tăng đầu tư vào lĩnh vực nhà ở xã hội, nhưng tổ chức này ủng hộ việc duy trì kiểm soát tiền thuê nhà đối với những người nhận trợ cấp nhà ở, những người không thể trang trải chi phí thậm chí giá thuê theo quy định hiện hành. 11 Tuy nhiên, Aedes đã nhấn mạnh vào đầu những năm 2000 rằng các hạn chế về quy hoạch chứ không phải mức tiền thuê là trở ngại chính đối với việc tăng đầu tư. 12

Có hai tổ chức chính đại diện cho chủ nhà tư nhân. Hiệp hội các nhà đầu tư và chủ sở hữu tài sản (VB) đại diện cho khoảng 45 000 chủ nhà nhỏ, chiếm khoảng 15% số nhà cho thuê. Khoảng 97% tài sản cho thuê của VB tuân theo các quy định về tiền thuê và một phần lớn là ở mức thấp của thị trường. 13 Hiệp hội các nhà đầu tư bất động sản tổ chức ở Hà Lan (IVBN) đại diện cho các nhà đầu tư thương mại tư nhân trong lĩnh vực này. Khoảng 30 thành viên của nó sở hữu khoảng 4,7% số nhà trên thị trường cho thuê. Khoảng 43% trong số này thuộc lĩnh vực không được kiểm soát. Phần còn lại có xu hướng ở mức cao hơn của thị trường quy định (giá thuê từ 500 EUR mỗi tháng trở lên). Tỷ lệ nắm giữ của các thành viên IVBN giảm vào đầu những năm 2000, do họ bán tài sản khi có nhà ở và hầu hết công trình xây dựng mới của họ đều được rao bán; một tỷ lệ nhỏ được cho thuê trong khu vực tự do. Các thành viên VB cũng đã bán tài sản và rời khỏi lĩnh vực cho thuê, vì vậy thị phần tư nhân trong tổng thị trường cho thuê đã giảm. Mặc dù không xung đột, IVBN và VB tiếp cận cải cách tiền thuê nhà với những lợi ích khác nhau. Cả hai đều muốn tự do hơn trong việc tăng tiền thuê, nhưng IVBN chủ yếu quan tâm đến việc loại bỏ càng nhiều hàng tồn kho của mình khỏi khu vực được quản lý càng tốt và nới lỏng các hạn chế đối với việc xây dựng mới. Các cơ hội xây dựng mới không phải là vấn đề đối với các thành viên VB, những người thường không có khả năng xây dựng. Vì phần lớn tài sản của họ nằm ở phân khúc thấp hơn của thị trường, nên họ quan tâm nhiều hơn đến quy định về tiền thuê nhà và cải cách trợ cấp nhà ở.

Liên minh Người thuê nhà Hà Lan ( Nederlandse Woonbond ) tập hợp 700 tổ chức người thuê nhà địa phương, đại diện cho khoảng 1,2 triệu người thuê nhà. Không ngạc nhiên, ưu tiên chính của nó là giữ giá thuê thấp và thúc đẩy các giải pháp khác giải quyết tình trạng thiếu chỗ ở cho thuê, mà Woonbond coi chủ yếu là kết quả của việc loại bỏ trợ cấp của nhà nước cho công trình xây dựng mới vào năm 1995. Việc nhấn mạnh vào nguồn cung này đã cho phép Woonbond tuyên bố rằng nó đại diện cho lợi ích của cả những người trong cuộc (những người thuê nhà) và những người bên ngoài (những người tìm kiếm chỗ ở) trên thị trường cho thuê. Woonbond tuyên bố rằng các hộ gia đình có nhiều khả năng bị ảnh hưởng xấu nhất từ cuộc cải cách là những hộ gia đình có thu nhập trung bình thấp: ước tính khoảng một phần ba số người thuê nhà vượt quá mức trần trợ cấp nhà ở nhưng dưới mức thu nhập trung bình của hộ gia đình ở Hà Lan. Một ước tính cho rằng, nếu các đề xuất tăng nhanh hơn giá thuê theo quy định được thông qua, nhóm này có thể thấy chi tiêu cho tiền thuê nhà tăng từ mức trung bình 26,5% thu nhập khả dụng năm 2004 lên hơn 30% vào năm 2009.14

lịch sử vấn đề

Quy định về tiền thuê nhà và trợ cấp tiền thuê nhà ở Hà Lan

Các yếu tố cơ bản của chính sách tiền thuê (Hộp 20.1), bao gồm cả hệ thống định giá, đã được áp dụng từ những năm 1970. Sự đổi mới quan trọng đầu tiên sau thời gian đó là việc tạo ra một khu vực cho thuê tự do nhỏ sau năm 1989, trong đó các bất động sản có giá trị cho thuê vượt quá một “ngưỡng tự do hóa” nhất định có thể được cho thuê với bất kỳ mức giá thuê nào mà thị trường chấp nhận. Vào đầu những năm 2000, có khoảng hơn 200 000 bất động sản trên thị trường này và con số này đang giảm dần. 15 Thay đổi chính sách lớn thứ hai đối với lĩnh vực cho thuê là hoạt động gộp và cân bằng vào giữa những năm 1990. Cho đến ngày 1 tháng 1 năm 1995, các HA được trợ cấp hàng năm cho kho nhà ở cho thuê của họ, để bù đắp thâm hụt trong hoạt động của họ; những khoản trợ cấp này đã cho phép các HA đầu tư vào nguồn cung mới. Vào đầu năm 1995, các HA đã hoàn trả tất cả các khoản nợ chính phủ chưa thanh toán của họ, thay thế các khoản vay tư nhân khi cần thiết. Các khoản vay tư nhân này được đảm bảo bởi Quỹ bảo lãnh nhà ở xã hội, với 50% hỗ trợ từ chính quyền trung ương và 50% từ các thành phố. Vào cùng ngày, các HA đã nhận được một khoản tiền một lần tương ứng với giá trị chiết khấu của tất cả các khoản trợ cấp tài sản được nhà nước phê duyệt trong tương lai; những cam kết này có thời hạn 50 năm, dựa trên ước tính về xu hướng dài hạn của giá thuê, lãi suất và lạm phát. Tất cả các khoản trợ cấp đổi mới, trợ cấp xây dựng mới và trợ cấp khai thác đều bị loại bỏ, khiến các HA độc lập về tài chính với chính quyền trung ương. 16 Trường hợp cung cấp các khoản trợ cấp như vậy trong mọi trường hợp đã bị cắt xén do tiền thuê nhà tăng cao hơn lạm phát trong khoảng thời gian nhiều năm trước thời điểm đó. Do việc kiểm soát tiền thuê nhà vẫn được duy trì nhưng các khoản trợ cấp truyền thống đã biến mất, nên gánh nặng trợ cấp thực sự đã chuyển từ nhà nước sang các HA, ngoại trừ các khoản trợ cấp nhà ở.

Hộp 20.1. Quy định về tiền thuê nhà ở Hà Lan

Cả mức thuê và tốc độ tăng đều được quy định trong cả lĩnh vực cho thuê xã hội và tư nhân, miễn là giá trị của tiền thuê theo các quy tắc nằm dưới “ngưỡng tự do hóa” (597,54 EUR năm 2004/05) khi bắt đầu cho thuê hiệp định. 1 Các quy tắc cho hai lĩnh vực gần như giống hệt nhau. 2 Tiền thuê cho mỗi căn nhà phải nằm trong “mức tiền thuê hợp lý tối đa” được xác định trên cơ sở Hệ thống Định giá Nhà ở, một hệ thống tính điểm đánh giá từng căn nhà về quy mô, chất lượng và vị trí. Tiền thuê theo quy định có thể được xem xét lại mỗi năm một lần, thường là vào ngày 1 tháng Bảy. Nếu mức tiền thuê nhà hiện tại phù hợp với các điểm được chỉ định cho nhà ở, thì tiền thuê nhà có thể tăng theo tốc độ tăng theo xu hướng do bộ trưởng nhà ở xác định. Trước năm 2004, điều này thường được định nghĩa là mức trung bình động của lạm phát CPI trong thời gian gần đây cộng với một tỷ lệ phần trăm cụ thể. Nếu tiền thuê nhà cao hơn mức mà hệ thống tính điểm cho phép, thì mức tăng cho phép sẽ thấp hơn xu hướng - thậm chí có thể đóng băng hoặc giảm tiền thuê nhà. Nếu giá thuê hiện tại giảm xuống dưới mức được xác định bởi hệ thống điểm, thì mức tăng trên xu hướng được cho phép, nhưng chỉ với tốc độ tăng tối đa do bộ trưởng quy định hàng năm. Việc áp dụng các quy tắc này đối với nhà ở cụ thể có thể bị ảnh hưởng bởi thực tế là các HA (chứ không phải chủ nhà tư nhân) cũng phải chịu mức tăng tiền thuê trung bình tối đa cho toàn bộ cổ phần của họ. Mức này thường thấp hơn mức tăng tối đa được phép đối với bất kỳ nhà ở cụ thể nào.

Các mức tăng cao hơn và cao hơn mức tăng hàng năm được phép theo các quy tắc có thể được áp dụng khi có sự thay đổi của người thuê, mặc dù ngay cả khi đó, việc định giá tài sản dựa trên điểm sẽ xác định mức tiền thuê tối đa trừ khi nó được phát hiện là vượt quá ngưỡng tự do hóa. Khả năng thu lợi nhuận từ việc điều chỉnh doanh thu của chủ nhà phụ thuộc vào quyết định của người thuê nhà, vì luật Hà Lan không quy định về thỏa thuận thuê nhà tạm thời và bất kỳ hợp đồng nào được ký kết là tạm thời thường sẽ được tòa án coi là vô thời hạn. 3 Điều này có nghĩa là các hộ gia đình có thu nhập thấp đủ điều kiện mua nhà ở xã hội tiếp tục được hưởng giá thuê thấp hơn giá thị trường ngay cả khi thu nhập của họ tăng lên đáng kể, miễn là họ không di chuyển: bài kiểm tra phương tiện duy nhất là ở điểm đầu vào. Trên thực tế, giá thuê ở cả khu vực do xã hội và tư nhân quản lý đều thấp hơn nhiều so với giá thuê tối đa - 70% ở khu vực trước và 83% ở khu vực sau vào năm 2003.4 Khoảng cách này một phần có thể phản ánh việc chủ nhà không áp dụng mức tăng tiền thuê tối đa trong thời gian. 5

1.          Chủ nhà trong khu vực tự do hóa chỉ có thể tăng tiền thuê mỗi năm một lần nhưng mức độ điều chỉnh không được quy định.

2.          Điều này rất bất thường; hầu hết các quốc gia áp dụng các quy tắc khác nhau cho lĩnh vực cho thuê xã hội và tư nhân.

3.          Nhiều điều khoản trong hợp đồng thuê nhà mà chủ nhà có thể sử dụng để ép buộc người thuê nhà trái với Bộ luật Dân sự và sẽ không bao giờ được thi hành.

4.          Haffner và cộng sự . (2007).

5.          Tỷ lệ thấp hơn đối với các HA phản ánh thực tế rằng họ ít quan tâm đến lợi nhuận hơn so với các chủ nhà tư nhân. Mức trần tăng tiền thuê trung bình đối với HA cũng có thể làm chậm tốc độ tăng tiền thuê trong khu vực xã hội. Priemus (2006a:226).

Các hộ gia đình không đủ khả năng trả tiền thuê nhà theo quy định có đủ điều kiện nhận trợ cấp nhà ở. 17 Trợ cấp nhà ở được trả cho các hộ gia đình có thu nhập dưới ngưỡng nhất định 18 và dựa trên mối quan hệ giữa tiền thuê nhà với thu nhập. Đến một giới hạn nhất định, tiểu bang trả 100% chênh lệch giữa “tiền thuê tiêu chuẩn” được xác định cho một hộ gia đình cụ thể theo tỷ lệ thu nhập và tiền thuê thực tế mà hộ gia đình đó phải trả. Tiểu bang trả 75% tiền thuê bổ sung giữa mức trần này và tiền thuê thực tế cho đến mức tối đa, trên mức này tiểu bang chỉ trả 50%. 19 Việc đưa ra trợ cấp nhà ở vào năm 1970 nhằm giúp dễ dàng hơn trong việc cho phép tiền thuê nhà trở nên do thị trường quyết định hơn, đồng thời dựa vào lợi ích được thử nghiệm theo phương tiện để bảo vệ những người nghèo nhất, nhưng quy định về tiền thuê nhà vẫn chưa được xử lý. 20 Do giá thuê theo quy định tăng tương đối nhanh trong những năm 1990 (mặc dù chậm hơn so với giá thuê thị trường và giá nhà), chi tiêu cho trợ cấp nhà ở tăng mạnh. Đến năm 2000, một phần ba số người thuê nhà đã nhận được trợ cấp nhà ở, tăng từ hơn một phần tư vào đầu những năm 1990. Đây không phải là tỷ lệ đặc biệt cao theo tiêu chuẩn quốc tế, nhưng chúng là bất thường ở một quốc gia mà hầu hết tất cả tiền thuê đều được quy định. 21

Bản chất không giới hạn của lợi ích ngày càng trở thành mối lo ngại đối với bộ tài chính, cũng như những động cơ sai trái mà nó tạo ra. Tỷ lệ rút tiền cao có nghĩa là các khoản trợ cấp nhà ở là một yếu tố chính không khuyến khích tăng thu nhập, đồng thời khuyến khích sự phân chia hộ gia đình thực sự hoặc giả tạo. Hơn nữa, hệ thống trợ cấp không tạo ra động lực để tìm kiếm chỗ ở hợp lý hơn, vì giảm chi phí nhà ở sẽ dẫn đến giảm trợ cấp. Thật vậy, chúng tạo ra động cơ ngược lại: các hộ gia đình chuyển đến chỗ ở đắt tiền hơn chỉ phải chịu một phần chi phí bổ sung liên quan. Bằng cách đẩy giá thuê lên cao trong một thị trường được đặc trưng bởi độ co giãn của nguồn cung theo giá thấp, các khoản trợ cấp nhà ở cũng làm tăng tỷ lệ hộ gia đình cần trợ cấp tiền thuê nhà. 22

Các vấn đề trong lĩnh vực nhà ở

Chế độ quy định tiền thuê nhà đã bị chỉ trích vì nhiều lý do. Đối với toàn bộ nền kinh tế, tác dụng phụ tốn kém nhất của nó có thể là rào cản đối với sự dịch chuyển lao động mà nó tạo ra: các hộ gia đình có thu nhập trung bình và cao thuê nhà trong khu vực xã hội phải đối mặt với chi phí rất cao nếu họ di chuyển, và tình trạng thiếu nhà ở ở các khu vực tăng trưởng cao có thể khiến người lao động không thể di chuyển đến nơi có cơ hội việc làm. 23 Tình trạng thiếu hụt này ngày càng trầm trọng hơn vào đầu những năm 2000: theo ước tính của chính phủ, tình trạng thiếu nhà cho thuê trên toàn quốc24 đã tăng từ khoảng 1,5% năm 1998 lên 2,5% năm 2002 và dự kiến sẽ vượt 3% vào năm 2003- 04. 25 Con số quốc gia này đã che lấp sự chênh lệch đáng kể giữa các vùng. Có nhiều nguồn dự trữ dư thừa ở phần lớn đất nước nhưng các thành phố lớn phải đối mặt với tình trạng thiếu hụt trầm trọng. Như vậy, năm 2004, thời gian chờ đợi trung bình để có nhà ở xã hội trên toàn quốc là 3,4 năm, tăng lên 8-10 năm ở các thành phố lớn. 26

Quy định về tiền thuê nhà cũng có tính chất thụt lùi về mặt xã hội: ước tính khoảng 30-40% số lượng nhà cho thuê của HAs thuộc về các hộ gia đình có thu nhập trên trung bình, trong khi những người tìm kiếm chỗ ở trong khu vực xã hội có xu hướng có thu nhập thấp hơn. 27 Điều này là do bài kiểm tra phương tiện duy nhất đối với nhà ở xã hội là ở điểm đầu vào: các hộ gia đình thuê nhà trong khu vực được quản lý tiếp tục được hưởng sự bảo vệ ngay cả khi thu nhập của họ tăng đáng kể. Theo một ước tính gần đây, chỉ có khoảng 43% lợi ích tài chính của chính sách cho thuê là dành cho các hộ gia đình có thu nhập thấp. 28 Trong khi điều này củng cố lập trường cải cách, nó cũng khiến cải cách trở nên khó khăn hơn, vì những người thuê khá giả, những người chịu thiệt, có nhiều khả năng tổ chức và vận động hành lang hiệu quả hơn. Nhiều người trong số họ cũng nằm trong số những người ủng hộ các đảng liên minh. Tuy nhiên, mặc dù tình trạng thiếu nhà ở ngày càng trầm trọng, nhưng không có nghĩa là hệ thống đang gặp khủng hoảng: đại đa số các hộ gia đình trong khu vực cho thuê được hưởng lợi từ hệ thống và nỗ lực của những người bên ngoài thị trường cho thuê tập trung vào việc tìm chỗ ở được kiểm soát giá thuê thay vì hơn là thay đổi hệ thống.

Tình trạng thiếu hụt đã dẫn đến những biến dạng khác, đặc biệt là ở các thành phố lớn. Những điều này bao gồm cho thuê lại bất hợp pháp (chiếm tới 10% cổ phần cho thuê ở Amsterdam 29 ), thanh toán “tiền chính” 30 và sự khác biệt rất lớn về tỷ lệ chất lượng/giá cả. Ngày càng rõ ràng rằng hệ thống định giá dựa trên điểm số không phản ánh chính xác sự khác biệt về chất lượng nhà ở hoặc sự khan hiếm tương đối trên thị trường, và khoảng cách giữa giá thuê theo quy định và giá thuê ước tính trên thị trường là lớn, với giá sau gấp nhiều lần giá trước ở Amsterdam và các thành phố lớn khác. 31 Trước năm 1995, các chính phủ liên tiếp đã cố gắng hạn chế khoảng cách này bằng cách cung cấp các khoản trợ cấp trong nhiều năm cho các công trình xây dựng mới. Sau thời gian đó, công cụ tài khóa duy nhất được sử dụng để kích thích nguồn cung là các khoản trợ cấp chi phí đất đai khiêm tốn.

Những méo mó do chính sách tiền thuê tạo ra tương tác với hai yếu tố khác: chính sách đối với thị trường nhà ở do chủ sở hữu ở và chính sách đối với xây dựng mới. Các chính sách thuế của Hà Lan trước đây rất hào phóng đối với chủ sở hữu-người ở, cung cấp cho họ các khoản trợ cấp trên thực tế mà vào đầu những năm 2000 gần bằng với các khoản trợ cấp cho khu vực cho thuê (Bảng 20.1). Những chính sách này đã góp phần đẩy giá nhà lên rất cao, mang lại lợi ích cho chủ sở hữu nhà và khuyến khích chuyển hướng nguồn cung sang thị trường nhà ở. Đối mặt với tình trạng giá nhà tăng cao và giá thuê thấp một cách giả tạo, nhiều người thuê nhà có thu nhập trên trung bình cuối cùng đã tiêu dùng ít nhà ở hơn so với những gì họ có thể có, đồng thời cản trở việc gia nhập thị trường cho thuê đối với những người mới bắt đầu. Đồng thời, một số yếu tố đã hạn chế phản ứng của nguồn cung đối với việc tăng giá trên thị trường nhà ở Hà Lan. 32 Chính sách quy hoạch không gian, phần lớn nằm trong tay các chính quyền địa phương, có xu hướng rất hạn chế, trong khi quy trình quy hoạch, quy định xây dựng và các chính sách điều tiết khác càng hạn chế phản ứng của nguồn cung đối với giá cả tăng cao. 33

Bảng 20.1. Trợ cấp nhà ở tại Hà Lan, 2001

Tỷ EUR, trừ khi có quy định khác

Khu vực sở hữu chủ sở hữu

Tiết kiệm thuế từ việc khấu trừ các khoản thanh toán lãi thế chấp  7

Tiết kiệm thuế từ việc đầu tư vốn cổ phần vào công ty (tránh thuế đối với các khoản đầu tư thay thế)  6

Thuế đối với tiền thuê khoán  -2

Thuế tài sản địa phương và thuế chuyển nhượng  -3

Tổng số chủ sở hữu chiếm  8

lĩnh vực cho thuê

Trợ cấp nhà ở  2

Thuế địa phương  -1

Trợ cấp của chính phủ (định nghĩa hẹp)  1

Giảm tiền thuê của các tập đoàn và thông qua quy định  6

Tổng tiền thuê (định nghĩa hẹp) [27] 2

Tổng tiền thuê (định nghĩa rộng) 1  8

Tổng của cả hai ngành (định nghĩa hẹp) 1  10

Tổng của cả hai ngành (định nghĩa rộng) 1  16

Theo phần trăm GDP  3,7 đầu tư vào nhiều nơi mà nhà ở có giá cao, nhưng VROM lo ngại rằng một chính sách như vậy sẽ kích hoạt tốc độ tăng chi tiêu cho trợ cấp nhà ở thậm chí còn nhanh hơn, điều này sẽ buộc phải cắt giảm ngân sách ở những nơi khác và bộ tài chính không thể chấp nhận. Do đó, các cuộc thảo luận giữa Aedes và VROM đã hướng tới một chiến lược hai hướng, bao gồm một số điều chỉnh về quy định tiền thuê hiện tại cùng với việc tạo ra một hệ thống tiền thuê được điều tiết riêng cho các hộ gia đình có thu nhập thấp. Ban đầu, họ tập trung vào việc điều chỉnh các quy tắc quản lý mức và tăng giá thuê, nhưng khi nội các Balkenende II nhậm chức vào năm 2003, bộ trưởng mới, người đại diện cho VVD tự do kinh tế, đã nêu vấn đề tự do hóa một số phần của thị trường và ủy thác nghiên cứu để đánh giá tác động của nó. Kết quả cho thấy rằng cú sốc do tự do hóa một phần có thể ít hơn so với người ta lo sợ, và VROM bắt đầu khám phá các lựa chọn để tăng quy mô của khu vực tự do hóa từ 5 lên 25% thị trường. Từ mùa hè năm 2003, Bộ bắt đầu tham vấn không chính thức với nửa tá bộ khác, cũng như với Aedes, các tổ chức của chủ nhà khác, Woonbond và các bên liên quan khác.

Ý tưởng ban đầu về việc giải phóng 20% thị trường đã phát triển đáng kể trong giai đoạn 2003-2004, trong khi Bộ đang xây dựng các đề xuất pháp lý. Các cuộc thảo luận sôi nổi nhất liên quan đến Aedes, họ đã đồng ý, để đổi lấy sự tự do hơn trong chính sách tiền thuê nhà, sẽ đền bù cho những người nhận trợ cấp nhà ở thông qua cái gọi là “chiết khấu cho nhóm mục tiêu”. Tuy nhiên, có lo ngại rằng điều này sẽ hạn chế khả năng đầu tư của HA, vì thâm hụt trợ cấp nhà ở tăng lên hàng năm và trong mọi trường hợp, việc mong đợi chủ nhà, dù là xã hội hay tư nhân, thực hiện các bài kiểm tra khả năng chi trả có liên quan là không thực tế. vì họ sẽ không có quyền truy cập trực tiếp vào thông tin thuế và các dữ liệu liên quan khác. Hơn nữa, nếu chủ nhà buộc phải giảm giá như vậy cho các thành viên của nhóm mục tiêu, thì chủ nhà sẽ có động cơ mạnh mẽ để từ chối những người nộp đơn như vậy. 34 Do đó, thay vào đó, người ta đã đồng ý rằng chủ nhà sẽ trả thêm tiền cho chính phủ để bù đắp chi phí gia tăng của các khoản trợ cấp nhà ở phát sinh do bãi bỏ quy định. Aedes đồng ý với các khoản thanh toán như vậy, nhưng IVBN muốn hỗ trợ thu nhập thông qua các khoản trợ cấp nhà ở đến từ thuế chung, lập luận rằng thuế chuyên dụng sẽ ngăn cản đầu tư vào nhà ở. 35 Người ta cũng nhất trí rằng quá trình tự do hóa phải tiến hành từ từ và những người nhận trợ cấp nhà ở phải được bảo vệ. Do đó, những người thuê nhà trong các tài sản được tự do hóa sẽ được thêm 5 năm tiền thuê theo quy định, mặc dù mức tăng tiền thuê theo quy định của họ sẽ nhanh hơn so với những người khác, và những người nhận trợ cấp nhà ở trong các ngôi nhà có thể được tự do hóa sẽ tiếp tục được hưởng tiền thuê theo quy định. quy định trước cải cách. Những thỏa hiệp này sau đó đã tạo cơ sở cho một loạt các đề xuất của chính phủ được công bố vào tháng 11 năm 2004 dưới dạng một lá thư của bộ trưởng gửi tới hạ viện của Quốc hội.

“Thư thuê nhà”

Cái gọi là “thư thuê nhà” đã đề xuất một số lượng lớn các thay đổi liên quan đến chính sách thuê nhà:

•  Tự do hóa một phần tiền thuê đất . Tỷ lệ quy định của lĩnh vực cho thuê là

giảm xuống 75% vào năm 2010; trong thời gian tạm thời, giá thuê cho những ngôi nhà bị ảnh hưởng sẽ được phép tăng nhanh hơn 2-4% so với giá thuê theo quy định khác, vốn sẽ vẫn gắn liền với lạm phát. Kết quả là sẽ có khoảng 750 000 ngôi nhà được thuê trong khu vực tự do hóa, trong đó khoảng 500 000 ngôi nhà sẽ thuộc sở hữu của các HA. Những người thuê nhà không nhận trợ cấp nhà ở sẽ trải qua giai đoạn chuyển tiếp bốn năm, trong đó mức tăng tiền thuê hàng năm tối đa cho mỗi căn nhà sẽ tăng từ

lạm phát +2,0% đến lạm phát +4,0%. Những người nhận trợ cấp nhà ở sẽ vẫn được hưởng trợ cấp và cũng sẽ tiếp tục được hưởng tiền thuê nhà theo quy định cũ.

•            Tăng tiền thuê quy định nhanh hơn . Trong nỗ lực tăng cường vai trò của các lực lượng thị trường trong thị trường được điều tiết còn lại, bức thư quy định tăng trưởng nhanh hơn giá thuê được điều chỉnh, tùy thuộc vào việc đầu tư vào đủ nguồn cung mới để tạo ra nhiều tình trạng thiếu hụt hơn trong thị trường cho thuê. 36

•            Hiện đại hóa hệ thống định giá . Hệ thống định giá đã được sửa đổi để xem xét tốt hơn cách thức mà vị trí và môi trường sống ảnh hưởng đến giá thuê tối đa và (mặc dù là gián tiếp) giá thuê được phép tăng. Bức thư đề xuất dựa vào phương pháp được quy định trong luật định giá bất động sản để đánh thuế bất động sản, cái gọi là Đạo luật WOZ. Chính phủ lập luận rằng điều này đưa ra một dấu hiệu tốt hơn về giá trị thị trường của bất động sản. Việc sử dụng hệ thống WOZ, bản thân hệ thống này đã được sửa đổi, cũng nhằm mục đích làm cho thị trường nhà ở minh bạch hơn, vì giá trị của nhà ở do chủ sở hữu sử dụng, cho thuê theo quy định và nhà ở cho thuê không theo quy định sẽ dễ dàng so sánh hơn.

•            Sắp xếp mới về trợ cấp nhà ở . Các thay đổi đã được đề xuất trong các công thức tính toán trợ cấp nhà ở và mức tăng tối đa đối với nhà ở cho thuê giá thấp nhất. Đồng thời, các chủ nhà phải đóng góp 250 triệu EUR một năm (được lập chỉ mục) để bù đắp chi tiêu công ngày càng tăng cho trợ cấp nhà ở. Điều này rất có thể được tăng lên thông qua một loại thuế liên quan đến khả năng kiếm tiền của nguồn cung nhà ở, áp dụng cho cả hiệp hội nhà ở và chủ nhà tư nhân. Chính phủ lập luận rằng điều này sẽ thu lại một số chi phí cải cách từ những người hưởng lợi chính.

•            Kích thích xây dựng mới . Những thay đổi trên phụ thuộc vào việc nới lỏng đủ từ phía cung. Cuối cùng, chính phủ phải ký kết các thỏa thuận xây dựng nhà ở nhiều năm với các tỉnh và thành phố, và chủ nhà phải ký kết các thỏa thuận thực hiện bắt buộc. Aedes đã bày tỏ sẵn sàng làm như vậy. Bộ trưởng Nhà ở sẽ đánh giá tình hình kể từ ngày 1 tháng 1 năm 2008 để xem liệu thị trường nhà đất có nới lỏng đủ để cho phép tăng tiền thuê được đề xuất trong năm 2008 và 2009 hay không. về đánh giá xây dựng nhà ở trong khu vực: việc bãi bỏ quy định sẽ chỉ được tiến hành nếu có đủ số lượng tòa nhà mới đang diễn ra. Mục tiêu tổng thể là giảm tình trạng thiếu nhà ở tại mỗi khu vực đô thị xuống mức tối đa là 1,5% vào đầu năm 2010. Con số này không được cao hơn 2% vào đầu năm 2008 nếu quá trình bãi bỏ quy định không bị gián đoạn. Chính sách này dựa trên các mục tiêu thể hiện trong Bảng 20.2, tương đối khiêm tốn: sản xuất trong năm 2005-06 vẫn duy trì ở mức gần như thấp trong lịch sử của năm 2004, trong khi các mục tiêu cho năm 2007-09 vẫn thấp hơn nhiều so với mức tăng hàng năm trên 40 000 điển hình của đầu những năm 1990. 37

Bảng 20.2. Các mục tiêu chỉ định cho việc sản xuất nhà ở của các hiệp hội nhà ở

2005

2006

2007

2008

2009

Nhà ở hiệp hội cho thuê

10 000

10 000

15 000

20 000

25 000

Hiệp hội nhà ở để bán

5 000

5 000

6 000

7 500

7 500

Tổng cộng

15 000

15 000

21 000

27 500

32 500

Nguồn : Priemus (2006a), “Thư cho thuê của Bộ trưởng Bộ Gia cư Dekker: Quá sớm và Quá phức tạp”, Tạp chí Chính sách Nhà ở Châu Âu 6:2, tháng 8.

Quy trình chính sách: áp dụng

Phản ứng với các đề xuất

Vào thời điểm các đề xuất VROM được trình bày, đã có sự đồng thuận cơ bản về một số vấn đề. 38 Đầu tiên, mặc dù giá thuê tăng nhanh hơn thu nhập, nâng tỷ lệ tiền thuê ròng trên thu nhập trung bình từ 19,7% năm 1990 lên 23,9% năm 2002, nhưng chúng cần phải tăng hơn nữa để đưa thị trường nhà ở về trạng thái cân bằng, loại bỏ các hoạt động cho thuê bất hợp pháp. -cho thuê, tiền chìa khóa và danh sách chờ. Thứ hai, trợ cấp nhà ở nhắm mục tiêu hỗ trợ tốt hơn so với trợ cấp tài sản và kiểm soát tiền thuê nhà. Thứ ba, cần phải nới lỏng một số hạn chế đối với nguồn cung mới nếu cải cách tiền thuê nhà không chỉ đơn giản là mang lại vận may cho chủ nhà. Cuối cùng, người ta chấp nhận rộng rãi rằng các xu hướng tiền thuê trong lịch sử dường như là không hợp lý, ở chỗ chúng rất khó giải thích về sự khác biệt về chất lượng hoặc môi trường xã hội/vật chất. Tuy nhiên, các đề xuất đã tạo ra sự chỉ trích đáng kể từ Woonbond , một số đảng trong quốc hội và một số chuyên gia, những người đã đặt câu hỏi về cả thời điểm cải cách và khả năng các biện pháp được đề xuất sẽ mang lại kết quả mong muốn. Những điều chỉnh liên tiếp đối với các đề xuất nhằm nỗ lực giải quyết mối quan tâm của các nhóm liên quan khác nhau ở các giai đoạn khác nhau của quy trình chính sách (Hình 20.1) đã có tác động làm cho đề xuất cải cách ngày càng trở nên cồng kềnh.

Ngay cả một số người đồng tình với cải cách về nguyên tắc cũng đặt câu hỏi về thời gian của Bộ. Khi các đề xuất được đưa ra tranh luận, nền kinh tế vừa mới thoát khỏi tình trạng trì trệ của năm 2001-2003 và thỏa thuận của các đối tác xã hội về điều tiết tiền lương đã khiến thu nhập khả dụng thực tế của nhiều người giảm sút. Do đó, Woonbond và những người khác lập luận rằng cải cách có nguy cơ tăng tiền thuê nhà vào thời điểm mà các hộ gia đình đã cảm thấy bị siết chặt và các điều khoản áp dụng cho giai đoạn chuyển tiếp không cung cấp đủ sự bảo vệ cho họ . Hơn nữa, hoạt động xây dựng nhà ở đã giảm mạnh kể từ năm 2000, vào thời điểm xu hướng mua nhà chuyển sang thuê, điều này làm trầm trọng thêm tình trạng thiếu nhà ở cho thuê với giá cả phải chăng. 39 Do đó, những người chỉ trích bày tỏ nghi ngờ về khả năng của chính phủ trong việc kích thích đủ nguồn cung mới về nhà ở cho thuê, cho rằng quyết định của các nhà đầu tư tư nhân được thúc đẩy nhiều hơn bởi triển vọng bán nhà hơn là chính sách cho thuê. 40 Các nhà phát triển thương mại trực thuộc IVBN ít quan tâm đến thị trường cho thuê và thậm chí ít quan tâm đến thị trường cho thuê giá rẻ đến trung bình. Do đó, bất kỳ sự gia tăng nguồn cung nào cũng phải đến từ HA. 41 Tuy nhiên, không rõ là các HA đã lập kế hoạch xây dựng của họ phụ thuộc vào chính sách cho thuê: các HA kể từ đầu những năm 1990 đã giữ giá thuê dưới mức tối đa theo quy định trong khi chủ yếu xây dựng để bán,42 điều này hầu như không cho rằng mức giá thuê là yếu tố quyết định . yếu tố trong kế hoạch đầu tư của họ. Những nghi ngờ về đáp ứng nguồn cung càng được củng cố bởi sự thiếu nhiệt tình rõ ràng của nhiều chính quyền thành phố đối với cải cách: ở một mức độ lớn, chính các thành phố tự quản đã kiểm soát sự sẵn có của đất đai, và nhiều người trong số họ muốn hạn chế xây dựng hoàn toàn hoặc tập trung cho thuê cao cấp và nhà ở có chủ sở hữu. Các thành phố khác bày tỏ mối quan tâm ngược lại: họ lo lắng về tác động của giá thuê cao hơn đối với người thuê nhà trong khu vực tài phán của họ.

Woonbond , đã tổ chức các cuộc biểu tình đáng kể chống lại các đề xuất ở Amsterdam và The Hague, tập trung phần lớn sự phản đối cải cách vào việc áp dụng hệ thống WOZ để định giá tài sản. Trong khi hiệp hội những người thuê nhà thừa nhận rằng khó có thể bào chữa cho việc gán điểm chủ quan của hệ thống cũ liên quan đến những thứ như vị trí và môi trường xã hội, họ lập luận rằng việc hiện đại hóa hệ thống định giá, khi kết hợp với tự do hóa một phần và tăng tiền thuê theo quy định cao hơn, sẽ dẫn đến cưỡng bức di chuyển, vì những người thuê nhà có thu nhập thấp buộc phải rời khỏi những khu vực đáng mơ ước hơn, và do đó dẫn đến sự xuất hiện của các khu ổ chuột. Mối lo ngại rằng nhiều khu phố có thể di chuyển ra khỏi tầm với của các hộ gia đình có thu nhập thấp hơn đã chứng tỏ một lập luận mạnh mẽ với nhiều người ở bên trái, những người sợ rằng cải cách sẽ dẫn đến sự phân biệt xã hội.

Phần lớn những lời chỉ trích tập trung vào những thỏa hiệp đã đạt được để đảm bảo sự chấp nhận của các bên liên quan đối với kế hoạch. Do đó, cả nhóm người thuê nhà và nhiều chủ nhà đều phản đối yêu cầu chủ nhà phải bồi thường cho chính phủ đối với bất kỳ sự gia tăng nào trong chi tiêu trợ cấp nhà ở do tiền thuê nhà tăng cao hơn lạm phát. Dự luật này có sức hấp dẫn lớn đối với bộ tài chính, vì nó đảm bảo một cách hiệu quả khả năng chi trả của chương trình trợ cấp nhà ở trong khi bảo vệ ngân sách nhà nước, nhưng nó cũng ngụ ý rằng các khoản trợ cấp nhà ở sẽ ngày càng được tài trợ bởi các khoản chuyển nhượng trong khu vực cho thuê: những người thuê nhà có thu nhập trung bình ở chỗ ở thuê sẽ giúp tài trợ cho một chính sách xã hội gây áp lực tăng giá thuê của chính họ, trong khi những người chủ sở hữu sẽ không đóng góp gì. Ngoài trách nhiệm truyền thống là cung cấp nhà ở giá rẻ dưới giá thị trường, các HA sẽ đảm nhận một cách hiệu quả phần lớn trách nhiệm của chính phủ về bảo trợ xã hội. 43 Nỗ lực bảo vệ những người nhận trợ cấp nhà ở cũng bị tấn công, vì việc duy trì kiểm soát tiền thuê nhà đối với những người nhận trợ cấp nhà ở sẽ dẫn đến khoảng cách ngày càng lớn giữa số tiền họ trả và số tiền những người khác trả cho cùng một tiêu chuẩn chỗ ở. Hơn nữa, họ chỉ giữ được sự bảo vệ như vậy nếu họ vẫn ở nguyên vị trí của họ. Người ta lập luận rằng điều này sẽ cản trở sự di chuyển của những người nhận trợ cấp nhà ở, những người có thể cải thiện vị trí của họ trên thị trường lao động bằng cách di chuyển, và sẽ tạo ra những cơ hội mới để lạm dụng. Kết quả là, người ta lập luận rằng tình trạng thiếu hụt ở cấp thấp của thị trường sẽ không giảm bớt nhờ cải cách tiền thuê nhà và thậm chí có thể trở nên tồi tệ hơn.

quy trình nghị viện

Mặc dù liên minh chiếm đa số trong quốc hội, nhưng dự luật bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà đã gặp phải sự phản đối đáng kể ở đó. Đảng Lao động (PvdA) và các đảng cánh tả khác phản đối, coi đây là một cuộc tấn công vào những người thuê nhà và cho rằng việc bãi bỏ quy định đối với lĩnh vực cho thuê là không công bằng mà không đề cập đến các khoản trợ cấp hào phóng trên thực tế cho những người sở hữu nhà ở, những người cấu thành một phần quan trọng của chính sách khu vực bầu cử của các đảng liên minh. Ngay cả một số bên trong chính phủ cũng bày tỏ sự nghi ngờ đáng kể, với một số đại biểu CDA lập luận rằng quyền của những người thuê nhà đang ngồi không nên bị ảnh hưởng và các quy tắc mới sẽ chỉ có hiệu lực khi có sự thay đổi của người thuê nhà. Tuy nhiên, điều này sẽ làm trì hoãn những tác động tích cực của cải cách trong nhiều thập kỷ, đồng thời làm trầm trọng thêm các rào cản đối với sự dịch chuyển lao động mà các nhà cải cách hy vọng sẽ giảm bớt. Mối quan tâm về sự phân biệt xã hội đã khiến các đại biểu điều chỉnh cơ chế định giá trong luật để “hệ thống WOZ” chỉ tạo cơ sở cho 20% giá trị định giá, một động thái làm giảm đáng kể tầm quan trọng của vị trí và môi trường trong việc định giá tài sản cho thuê theo quy định; phần còn lại của việc định giá sẽ được xác định bởi một phiên bản sửa đổi một chút của hệ thống tính điểm hiện có. Nhiều nghị sĩ CDA cũng hoài nghi về khả năng của chính phủ trong việc đảm bảo nới lỏng đủ nguồn cung. Phần lớn CDA lo ngại về chính sách này, đặc biệt là các quan chức được bầu của tỉnh và thành phố, những người lo ngại hậu quả bầu cử của giá thuê cao hơn. Những lo ngại như vậy trở nên rõ ràng hơn khi CDA mất 15% số ủy viên hội đồng địa phương trong cuộc bầu cử thành phố năm 2006: một phần lớn trong số những mất mát này đến từ Amsterdam và các thành phố lớn khác, nơi chính sách tiền thuê nhà là một vấn đề nổi bật. 44

Hóa đơn thuê nhà cuối cùng đã được thông qua hạ viện vào cuối tháng 10 năm 2006, gần hai năm sau khi thư thuê nhà được công bố. Tuy nhiên, nó sau đó đã vấp phải sự phản kháng ở thượng viện, nơi mà các thành viên được bầu bởi các hội đồng cấp tỉnh. Các khoản chuyển tiền "thuê nội bộ" nhằm tài trợ cho các khoản trợ cấp nhà ở sau khi cải cách bị chỉ trích và các mối quan tâm kỹ thuật đã được đặt ra về các vấn đề như định giá, trong đó có ý kiến cho rằng ngay cả việc phụ thuộc một phần vào hệ thống WOZ cũng có thể dẫn đến việc định giá tiền thuê cho cơ quan tư pháp. ôn tập. Tuy nhiên, trước khi những vấn đề này có thể được giải quyết, cuộc tổng tuyển cử đã diễn ra, dẫn đến tổn thất cho tất cả các đảng cầm quyền. Khi liên minh tiếp theo được thành lập, vào tháng 2 năm 2007, CDA đã nằm trong chính phủ cùng với PvdA và Liên minh Cơ đốc giáo. Thỏa thuận liên minh tuyên bố rõ ràng rằng dự luật bãi bỏ quy định về tiền thuê nhà sẽ bị rút lại và việc tăng tiền thuê nhà sẽ liên quan đến lạm phát - một chính sách thậm chí còn hạn chế hơn chính sách phổ biến trước cuộc tranh luận về thư cho thuê. Đối với CDA, đây không phải là một nhượng bộ lớn: cải cách tiền thuê nhà được ưu tiên hơn đối với VVD và bản thân các Đảng viên Đảng Dân chủ Cơ đốc giáo luôn bị chia rẽ về vấn đề này. Trong khi nó là một phần trong nền tảng của đảng cho cuộc tổng tuyển cử năm 2006, nhiều nghị sĩ CDA đã làm việc để ngăn chặn việc thông qua nó trong quốc hội trước đó.

Những khó khăn về truyền thông của chính phủ

Ngay từ đầu, các nhà cải cách đã gặp khó khăn trong việc thuyết phục quốc hội hoặc công chúng về tính cấp bách của cải cách hoặc tính mong muốn của các giải pháp được đề xuất. Mặc dù nhận thức rộng rãi rằng thị trường cho thuê không hoạt động tốt, nhưng nó không được coi là đang gặp khủng hoảng hoặc có nguy cơ sụp đổ sắp xảy ra, và nhận thức của công chúng về chi phí của hiện trạng còn hạn chế - vấn đề này không nổi bật trong các chiến dịch tổng tuyển cử 2002-2003 và đơn vị phân tích kinh tế chính của chính phủ, CPB có ảnh hưởng lớn, đã thực hiện tương đối ít công việc về nó. 45 Do đó, CPB có ít tác động hơn đối với các cuộc tranh luận về quy định tiền thuê nhà so với nhiều vấn đề khác, bao gồm cả cải cách trợ cấp tàn tật. Đồng thời, những nghi ngờ về các giải pháp được đưa ra không chỉ được thúc đẩy bởi những lời chỉ trích nêu trên, mà còn bởi sự không chắc chắn về việc cải cách sẽ đi đến đâu: vì điểm cuối mà chính phủ đang hướng tới không bao giờ được xác định, những người phản đối có thể để lập luận rằng việc bãi bỏ quy định, một khi đã bắt đầu, sẽ ngày càng tiến xa hơn. Hơn nữa, mặc dù thực tế là hiện trạng chắc chắn đã gây bất lợi cho nhiều hộ gia đình có thu nhập thấp và bất chấp các biện pháp được đưa vào cải cách nhằm nỗ lực bảo vệ các hộ gia đình có thu nhập thấp, chính phủ vẫn khó đưa ra quan điểm cải cách về mặt công bằng: có đã có nhiều cuộc thảo luận về “sự di chuyển bắt buộc” và sự xuất hiện của các khu ổ chuột, gây ra ấn tượng rằng các đề xuất là thụt lùi về mặt xã hội. Ngay cả việc các nhà phê bình sử dụng từ “tự do hóa” để mô tả một đề xuất bãi bỏ một phần quy định rất thận trọng cũng góp phần củng cố những lo ngại rằng cuộc cải cách sẽ tỏ ra rất cấp tiến và sâu rộng.

Phần kết luận

Việc xây dựng sự ủng hộ cho một cuộc cải cách khiến đại đa số người thuê nhà phải đối mặt với triển vọng giá thuê cao hơn luôn là điều khó khăn. Những người chiến thắng rõ ràng duy nhất có thể xác định được trong thời gian ngắn sẽ là chủ nhà, và nếu phản ứng nguồn cung dự kiến đối với cải cách yếu hoặc chậm xuất hiện, họ có thể đã thu được những khoản tiền thuê khổng lồ. Vấn đề ở đây là sự căng thẳng giữa các chính sách về phía cầu phần lớn do chính quyền trung ương quy định và việc phân cấp rất nhiều thẩm quyền về quy hoạch không gian cho chính quyền cấp tỉnh và thành phố mà trong một số trường hợp dường như có lợi ích trong việc hạn chế nguồn cung. Do đó, việc các nhà cải cách không thuyết phục được các nghị sĩ hoặc công chúng rằng các biện pháp cung cấp trong cải cách là đầy đủ là một điểm yếu đáng kể, vì nó góp phần vào nhận thức rằng tác động tức thời chính của cải cách sẽ là phân phối lại của cải từ các hộ gia đình tá điền. đến địa chủ. Nếu chi phí chính trị của một cuộc cải cách có liên quan đến lượng thu nhập được phân phối lại từ các nhóm thua thiệt, trong khi lợi ích kinh tế được hiểu theo nghĩa hiệu quả đạt được mà cải cách có thể mang lại,46 thì cải cách tiền thuê có thể được cho là có tác động chính trị cao . chi phí - nó sẽ liên quan đến rất nhiều việc phân phối lại trước, điều này sẽ chỉ được bù đắp bằng hiệu quả và các lợi ích khác trong một thời gian dài.

Các đề xuất nhằm tránh tái phân phối quy mô lớn trong thời gian ngắn bằng cách “làm lớn” đặc lợi của những người đương nhiệm không đưa ra giải pháp thực sự nào, vì điều này sẽ đảm bảo rằng cuộc cải cách có rất ít tác động tích cực trong nhiều thập kỷ và trong thời gian chờ đợi, sẽ được củng cố hơn là làm suy yếu các rào cản đối với tính di động do hiện trạng tạo ra . Các quyền có được phải được thỏa hiệp để cải cách được tiến hành. Điều này có nghĩa là cải cách sẽ tạo ra một số lượng lớn những người thua cuộc trong trường hợp đầu tiên, ngay cả khi một số hộ gia đình nhìn chung không bị ảnh hưởng. Hơn nữa, các hộ gia đình ở tầng trên của khu vực nhà thuê xã hội, những người bị thiệt hại nhiều nhất từ quá trình tự do hóa, về trung bình cũng khá giả hơn và được tổ chức tốt hơn so với những hộ gia đình có khả năng tiếp cận chỗ ở giá rẻ có thể được cải thiện nhờ cải cách. Cuối cùng, danh tính của những người thua cuộc tiềm năng đã khá rõ ràng từ trước , trong khi danh tính của những người chiến thắng thì không và có thể chưa bao giờ. Mặc dù cải cách có thể giúp một số hộ gia đình có thu nhập thấp dễ dàng tìm được nhà ở hợp túi tiền hơn trong khu vực thuê xã hội, nhưng nhiều người trong số họ cuối cùng sẽ làm như vậy ngay cả khi không có cải cách, và họ sẽ làm như vậy với chi phí thấp hơn. Do đó, không phải tất cả những người bị thiệt thòi bởi các thỏa thuận hiện tại sẽ trở thành người hưởng lợi từ cải cách và những người không biết rằng họ là người chiến thắng, dù là trước hay sau .

Những vấn đề này làm cho việc truyền thông hiệu quả về trường hợp cải cách, trên cả cơ sở công bằng và hiệu quả, trở nên quan trọng hơn, nhưng cuối cùng, chính phủ đã không thiết lập được sự đồng thuận về tính cấp thiết của cải cách hoặc tính hấp dẫn của các giải pháp đề xuất. Ngược lại, hiện trạng , với tất cả các khiếm khuyết của nó, vừa được thể chế hóa tốt vừa được phổ biến; theo nghĩa đó, nó không giống như một cơ chế chính sách chưa “chín muồi” để cải cách. 47 Hơn nữa, sự thiếu rõ ràng về việc cải cách cuối cùng sẽ dẫn đến đâu - VROM đã không đưa ra được tầm nhìn dài hạn rõ ràng về cách họ cho rằng thị trường cho thuê nên được cấu trúc - khiến chính phủ dễ bị buộc tội rằng các đề xuất tháng 11 năm 2004 chỉ đơn thuần là bước đầu tiên hướng tới việc bãi bỏ quy định triệt để tiềm ẩn đối với thị trường, trong khi sự phức tạp ngày càng tăng của kế hoạch cải cách, do các nhóm liên quan đã nhượng bộ, khiến cho việc giải thích nó sẽ đạt được mục tiêu ngày càng khó khăn như thế nào.

Bất chấp sự thất bại của các đề xuất tiền thuê tháng 11 năm 2004, việc bãi bỏ quy định về tiền thuê và các khía cạnh khác của chính sách nhà ở vẫn còn rất nhiều trong chương trình nghị sự chính sách của Hà Lan. Vào tháng 10 năm 2007, Hội đồng của VROM đã đưa ra một báo cáo quan trọng về chính sách nhà ở và các khuyến nghị để thay đổi đối với cả lĩnh vực cho thuê và chủ sở hữu ở, và một báo cáo của Hội đồng Kinh tế và Xã hội sẽ ra mắt vào mùa xuân năm 2009. Ngoài ra, một số Các nghiên cứu của CPB về thị trường nhà ở đã xuất hiện vào năm 2007-08, tiếp tục làm nổi bật trường hợp cải cách. Bất kỳ sáng kiến cải cách nào xuất hiện từ các cuộc thảo luận này sẽ cần phải vượt qua những trở ngại chính đối với cải cách gặp phải trong giai đoạn 2004-06.

ghi chú

Tỷ lệ chiếm hữu của chủ sở hữu, mặc dù đã tăng lên trong những thập kỷ gần đây, nhưng lại tương đối thấp so với tiêu chuẩn của OECD. Họ tăng từ 28% năm 1947 lên 54% năm 2004; xem Toussaint và cộng sự . (2006).

Vị trí của D66 rất khó xác định, đặc biệt là vì nó là chủ đề của nhiều cuộc tranh luận trong đảng đó. Nói chung, nó gắn liền với các vị trí tự do xã hội; nó có xu hướng hỗ trợ cải cách theo định hướng thị trường trong các lĩnh vực như chăm sóc sức khỏe và thị trường lao động.

                     Anderson (2007).

Priemus (2006a:231-32). Có thể thay đổi giới hạn chi tiêu trung hạn, nhưng điều này cần có sự thỏa thuận giữa các bên để sửa đổi thỏa thuận liên minh trong nhiệm kỳ của chính phủ; xem Blondal và Kristensen (2002); và Anderson và Minarik (2006).

                     OECD (2004).

                     Priemus (2006b).

Đối với toàn bộ EU, nhà ở xã hội chỉ chiếm 23% tổng số nhà cho thuê; xem REA (2006). Ở các nước OECD không thuộc châu Âu, tỷ lệ này thường nhỏ hơn, mặc dù Canada, với 31% tổng số nhà ở trong khu vực xã hội, là một ngoại lệ. Đối với dữ liệu so sánh về các nước OECD, xem OECD (2006); và Norris và Shiels (2007).

                     Dữ liệu từ Bộ Nhà ở, Quy hoạch Không gian và Môi trường.

                     Priemus (2006b:368-69).

                 Để biết chi tiết, xem Priemus (2008).

                 Priemus (2006b:366).

                 Boelhouwer (2006).

VB đại diện cho các chủ nhà nhỏ mà hoạt động cho thuê là một hoạt động kinh doanh quan trọng: khoảng 100 000 đơn vị cho thuê thuộc sở hữu của các chủ nhà riêng lẻ đã mua một hoặc hai bất động sản để cho thuê, hoặc bởi người nước ngoài và những người khác đã tạm thời cho thuê nhà riêng của họ.

                 Boelhouwer (2006:360).

                 Haffner et al. (2007).

                 Elsinga và Toussaint (2005).

Khoản trợ cấp bổ sung đầu tiên cho nhà ở được đưa ra vào năm 1970, nhưng nó chỉ trở thành một công cụ chung vào năm 1975; Priemus (2004).

Chúng thay đổi tùy theo độ tuổi và thành phần hộ gia đình. Các khoản trợ cấp chỉ được phép đối với nhà ở dưới giới hạn tự do hóa.

                 Xem Priemus (2004) để biết chi tiết.

                 Haffner và cộng sự . (2007).

                 Kemp (2007); Priemus và Elsinga (2007).

                 Boelhouwer và Hoekstra (2008).

                 Xem ter Rele và van Steen (2001); và de Graaf và van Leuvensteijn (2007).

Được đo lường bằng tỷ lệ phần trăm giữa những người tìm kiếm chỗ ở mới và những ngôi nhà sắp tung ra thị trường (nhà mới xây hoặc nhà do các hộ gia đình giải phóng) theo tỷ lệ phần trăm trên tổng nguồn cung.

                 Xem Boelhouwer (2005) về sự tiến triển của sự thiếu hụt và các yếu tố đằng sau nó.

                 OECD (2008).

Priemus (2006a:227). Khoảng 700 000 hộ gia đình thuê nhà HA có tổng thu nhập vượt quá 33 000 EUR mỗi năm.

                 Romijn và Besseling (2008).

                 Priemus (2006a).

“Tiền chính” là khoản thanh toán một lần do người thuê trả cho chủ nhà khi bắt đầu hợp đồng thuê; nó thường không phải là một vấn đề đối với HA nhưng được coi là một thực tế phổ biến, mặc dù bất hợp pháp, với chủ nhà tư nhân.

                 Priemus (2006a); Haffner và cộng sự . (2007).

Swank và cộng sự . (2002) ước tính độ co giãn của nguồn cung theo giá là 0,3 đối với nhà ở Hà Lan, thấp hơn nhiều so với ước tính của họ đối với các quốc gia khác đang được nghiên cứu. Vermeulen và Rouwendal (2007) nhận thấy đầu tư vào nhà ở, được đo bằng cả giá trị và số đơn vị xây dựng, có độ co giãn cao đối với giá cả, cũng như các thước đo về cấu trúc và chất lượng vị trí; họ kết luận rằng đây chủ yếu là kết quả của các can thiệp chính sách của chính quyền. Xem thêm Boelhouwer và Hoekstra (2008).

                 Để có cái nhìn chi tiết về hạn chế nguồn cung, xem Boelhouwer (2005); và Boelhouwer và Hoekstra (2008).

                 Priemus (2004).

                 Priemus (2006a:232)

                 Xem Priemus (2006a) để biết chi tiết

                 Boelhouwer (2006).

                 Priemus (2006a).

                 Priemus (2006a:228).

                 Boelhouwer (2006); Priemus (2006a) .

                 Như đã lưu ý ở trên, các thành viên của VB nhìn chung có danh mục đầu tư nhỏ về nhà ở cho thuê và hiếm khi xây dựng nhà ở mới để cho thuê.

                 Điều này hoàn toàn phù hợp với chính sách của chính phủ vào thời điểm đó, vì chính phủ đã kết luận vào năm 1991 rằng có quá nhiều nhà ở xã hội cho thuê và nguồn cung không đủ trên thị trường do chủ sở hữu sử dụng.

                 Boelhouwer (2006).

                 Ấn tượng rằng chính sách tiền thuê đóng một vai trò ở đây đã được củng cố bởi các cuộc thăm dò cho thấy rằng những người bỏ CDA lớn nhất là bởi những cử tri có thu nhập dưới trung bình ủng hộ Đảng Xã hội.

                 Các trường hợp ngoại lệ chính là ter Rele và van Steen (2001); và Hakfoort et al . (2002).

                 Đây là khái niệm hóa của vấn đề được tìm thấy trong Rodrik (1994).

                 Về khái niệm “thời điểm chín muồi để cải cách”, xem Ross (2007).

Thư mục

Anderson, B. và J. Minarik (2006), “Lựa chọn thiết kế cho các quy tắc chính sách tài khóa”, Tài liệu chuẩn bị cho Cuộc họp lần thứ 27 của các quan chức ngân sách cấp cao, Ban công tác của các quan chức ngân sách cấp cao của OECD, Sydney, 5-6 tháng 6.

Anderson, K. (2007), “Hà Lan: Cạnh tranh chính trị trong một hệ thống theo tỷ lệ”, trong E. Immergut, K. Anderson và I. Schulze (eds.), Sổ tay chính trị lương hưu Tây Âu, Nhà xuất bản Đại học Oxford , Oxford .

Blondal, J. và J. Kristensen (2002), “Lập ngân sách ở Hà Lan”, Tạp chí OECD về Lập ngân sách , 1:3, tháng Ba.

Boelhouwer, P. (2005), “Việc tư nhân hóa chưa hoàn chỉnh thị trường nhà ở Hà Lan: Giá nhà bùng nổ so với sản lượng xây dựng nhà giảm”, Tạp chí Nhà ở và Môi trường Xây dựng 20:4, tháng 12.

Boelhouwer, P. (2006), “Đánh giá quan trọng về việc hiện đại hóa chính sách tiền thuê nhà của Hà Lan”, Tạp chí Nhà ở và Môi trường Xây dựng 21:4, tháng 12.

Boelhouwer, P. và J. Hoekstra (2008), “Hướng tới sự cân bằng tốt hơn trên thị trường nhà ở Hà Lan? Phân tích và Đề xuất Chính sách của Hội đồng MVROM”, Viện Nghiên cứu OTB về Nhà ở và Di chuyển Đô thị, Đại học Công nghệ Delft, Delft.

De Graaf, T. và M. van Leuvensteijn (2007), “Tác động của các thể chế thị trường nhà ở đối với tính lưu động của lao động: So sánh xuyên quốc gia ở châu Âu”, Tài liệu thảo luận CPB số 82 , Văn phòng phân tích chính sách kinh tế Hà Lan của CPB, Den Haag , ngày 19 tháng 6, www.cpb.nl/eng/pub/cpbreeksen/discussie/82/disc82.pdf .

Elsinga, M. và J. Toussaint (2005), “Nghiên cứu Thể chế: Hà Lan”, Báo cáo OSIS: Nghiên cứu Định tính, Viện Nghiên cứu OTB về Nhà ở, Đô thị và Di động, Đại học Kỹ thuật Delft.

Haffner, M., M. Elsinga và J. Hoekstra (2007), “Cân bằng giữa Chủ nhà và Người thuê nhà? So sánh các quy định về tiền thuê nhà gần đây trong lĩnh vực cho thuê tư nhân ở 5 quốc gia”, Bài báo được trình bày tại Hội nghị quốc tế ENHR “Khu vực đô thị bền vững”, Rotterdam, tháng 6, www.enhr2007rotterdam.nl/documents/W12_ paper_Elsinga_Haffner_Hoekstra.pdf .

Hakfoort, J., M. van Leuvensteijn và G. Renes (2002), “Woningcorporaties: prikkels voor effectiviteit en effectie”, Văn phòng Phân tích Chính sách Kinh tế của CPB Hà Lan, Den Haag, May, www.cpb.nl/eng/pub/ cpbreeksen/bijzonder/45/bijz45.pdf .

Kemp, P. (2007), “Trợ cấp nhà ở trong bối cảnh”, trong P. Kemp (ed.), Trợ cấp nhà ở trong quan điểm so sánh , The Policy Press, London.

Norris, M. và P. Shiels (2007), “Bất bình đẳng về nhà ở trong một Liên minh châu Âu mở rộng: Mô hình, động lực, tác động”, Tạp chí Chính sách xã hội châu Âu 17:1, tháng 1.

OECD (2004), Khảo sát kinh tế của OECD: Hà Lan , OECD, Paris.

OECD (2006), Tổng quan về xã hội: Các chỉ số xã hội của OECD, Phiên bản 2006 , OECD, Paris.

OECD (2008), Khảo sát kinh tế của OECD: Hà Lan , OECD, Paris.

Priemus, H. (2004), “Trợ cấp nhà ở Hà Lan: Nhà ở xã hội có nguy cơ”, Tạp chí quốc tế về nghiên cứu đô thị và khu vực 28:3, tháng 9.

Priemus, H. (2006a), “Thư cho thuê của Bộ trưởng Bộ Gia cư Dekker: Quá sớm và Quá phức tạp”, Tạp chí Chính sách Nhà ở Châu Âu 6:2, tháng 8.

Priemus, H. (2006b), “Tái tạo các quận đô thị sau chiến tranh của Hà Lan: Vai trò của các hiệp hội nhà ở”, Tạp chí Nhà ở và Môi trường Xây dựng 21:4, tháng 12.

Priemus, H. (2008), “Hiệp hội nhà đầu tư và nhà ở bất động sản: Sân chơi bình đẳng? Trường hợp Hà Lan”, Tạp chí Chính sách Nhà ở Châu Âu 8:1, tháng 3.

Priemus, H. và M. Elsinga (2007), “Trợ cấp nhà ở ở Hà Lan: Cuộc đấu tranh để kiểm soát ngân sách”, trong P. Kemp (ed.), Trợ cấp nhà ở trong quan điểm so sánh , The Policy Press, London.

REA (2006), “Advies van de Raad van Ecoomisch Advisorurs (REA) over goede intenties en de harde wetten van de woningmarkt”, Tweede Kaner der Staten- Generaal, vergaderjaar 2005-2006 , 30 507, nr 2, Den Haag, 28 Bước đều.

Rodrik, D. (1994), “Vội vàng tiến tới thương mại tự do ở các nước đang phát triển: Tại sao lại quá muộn? Tại sao bây giờ? Nó có bền không?”, trong S. Haggard và S. Webb (eds), Bỏ phiếu cho Cải cách: Dân chủ, Tự do hóa Chính trị và Điều chỉnh Kinh tế , Nhà xuất bản Đại học Oxford, New York.

Romijn, G và P. Besseling (2008), “Economische effecten van regulering en subsidizing van de huurwoningmarkt”, Tài liệu CPB số 165, Cục Phân tích Chính sách Kinh tế Hà Lan của CPB, Den Haag, tháng 5, www.cpb.nl/nl/ quán rượu/ cpbreeksen/document/165/doc165.pdf .

Ross, F. (2007), “Lịch sử chính sách và Lãnh đạo Đảng phái trong Nghiên cứu về Tổng thống: Trường hợp An sinh Xã hội”, trong G. Edwards và D. King (eds), The Polarized Presidency of George W. Bush , Oxford University Press, Oxford.

Swank, J., J. Kakes và A. Tieman (2002), Bậc thang nhà ở, ràng buộc về thuế và vay mượn , Ngân hàng De Nederlandsche, Amsterdam.

Ter Rele, H. và G. van Steen (2001), “Trợ cấp nhà ở ở Hà Lan: Đo lường tác động bóp méo và phân phối”, Tài liệu thảo luận CPB số 002, Văn phòng phân tích chính sách kinh tế Hà Lan của CPB, Den Haag, tháng 9, www. cpb.nl/eng/pub/cpbreeksen/discussie/2/disc2.pdf .

Toussaint, J., G. Tegeder, M. Elsinga và I. Helbrecht (2006), “Security and Insecurity of Home Ownership: Germany and the Netherlands”, Bài trình bày tại Hội thảo ENHR 2006 về Quyền sở hữu nhà ở và Phát triển phúc lợi, Ljubljana, Tháng 7, http://enhr2006-ljubljana.uirs.si/publish/W21_Toussaint.pdf .

Vermeulen, W. và J. Rouwendal (2007), “Nguồn cung nhà ở tại Hà Lan”, Tài liệu thảo luận CPB số 97, Văn phòng phân tích chính sách kinh tế Hà Lan của CPB, Den Haag, tháng 9, www.cpb.nl/nl/org/ trang chủ/wvm/CPB_DP_87.pdf .

Chương 21

Tây Ban Nha: Cửa hàng bán lẻ và giờ mở cửa, 1995-2004

Tóm tắt và kết luận chính

Quy định về giờ bán lẻ và mục nhập đã là một vấn đề gây tranh cãi kể từ giữa những năm 1990, khi chính phủ đảo ngược một phần quy định bãi bỏ lĩnh vực bán lẻ trước đó, cho phép chính quyền khu vực điều chỉnh cả giờ mở cửa và mở cửa vào Chủ Nhật/ngày lễ, đồng thời cấp hoặc thu hồi giấy phép để mở các đại siêu thị mới. Chính phủ của Đảng Bình dân (PP) trung hữu đã tìm cách tự do hóa lại giờ mở cửa và ngày nghỉ sau cuộc bầu cử năm 2000 nhưng chỉ đạt được những tiến bộ rất hạn chế. Năm 2004, một chính phủ Xã hội chủ nghĩa mới đã đảo ngược các biện pháp PP đối với các cửa hàng lớn, mặc dù nó không điều chỉnh lại các nhà bán lẻ nhỏ. Do đó, vẫn còn nhiều rào cản gia nhập và cạnh tranh trong lĩnh vực bán lẻ, phần lớn là do các chính sách của chính quyền khu vực. Các nghiên cứu cho thấy tác động tích lũy của những rào cản này là đáng kể, làm chậm tăng trưởng năng suất và tăng giá cho người tiêu dùng. 1 Các hạn chế về giờ mở cửa cũng áp đặt các chi phí phi tiền tệ đối với người tiêu dùng đang cố gắng dung hòa giữa công việc và cuộc sống gia đình. Do đó, chính trị của vấn đề liên quan đến cả căng thẳng giữa chính quyền trung ương và địa phương và xung đột giữa lợi ích của nhà sản xuất và người tiêu dùng.

Những nỗ lực mở cửa thị trường bán lẻ đã bị cản trở bởi một số yếu tố, trong đó những yếu tố quan trọng nhất bao gồm:

•           Sức mạnh của các nhà bán lẻ nhỏ . Các nhà bán lẻ nhỏ đặc biệt nhiều ở Tây Ban Nha, nơi có một trong những ngành bán lẻ phân mảnh nhất trong OECD. Họ được tổ chức tốt ở cấp tỉnh và khu vực, và đặc biệt nổi bật trong số những người ủng hộ các đảng dân tộc chủ nghĩa/tự trị ở những nơi như Catalonia và xứ Basque, đôi khi cung cấp hỗ trợ nghị viện quan trọng cho các chính phủ thiểu số ở cấp quốc gia. Các nhà bán lẻ nhỏ đã được hỗ trợ trong chiến dịch của họ nhằm hạn chế sự cạnh tranh từ các đại siêu thị bởi các tổ chức công đoàn và ở một số khu vực là các tổ chức nhà thờ.

•           Hỗ trợ hạn chế từ nhiều người đương nhiệm . Giờ ra vào và mở cửa của các cửa hàng nhỏ độc lập đã được tự do hóa hoàn toàn trên khắp Tây Ban Nha và một số loại hình bán lẻ quan trọng, bao gồm cửa hàng tiện lợi và cửa hàng ở các khu du lịch, được miễn trừ khỏi các hạn chế. Do đó, các hạn chế về giờ mở cửa và ngày Chủ nhật/ngày lễ chỉ áp dụng cho các cửa hàng lớn hơn bên ngoài khu vực du lịch, trong khi chế độ cấp phép chỉ ảnh hưởng đến những người đăng ký tiềm năng trên một quy mô nhất định. Do đó, một số lượng lớn những người đương nhiệm đã được hưởng lợi từ các hạn chế. Vào cuối những năm 1990, những hạn chế đối với các đại siêu thị rất lớn có xu hướng mang lại lợi ích cho các chuỗi siêu thị quốc gia, nếu không thì các chuỗi siêu thị này có thể đã buộc phải thay đổi. Quy định gia nhập chỉ thực sự bắt đầu ảnh hưởng đến các siêu thị cỡ trung bình sau đó, khi các khu vực bắt đầu hạ thấp ngưỡng quy mô mà trên đó các cửa hàng bán lẻ phải tuân theo các yêu cầu cấp phép của khu vực.

•           Thiếu một liên minh ủng hộ cải cách mạnh mẽ . Phúc lợi thu được từ cải cách, về mặt hiệu quả và năng suất, lan tỏa hơn so với đặc lợi mà khu vực được bảo hộ chiếm đoạt, và chính quyền trung ương đã không truyền đạt được lý do mạnh mẽ để cải cách khi đưa ra những thay đổi vào năm 2000. Trong khi khu vực bán lẻ lớn được hỗ trợ tự do hóa và có những người ủng hộ cải cách trong Tòa án Bảo vệ Cạnh tranh và một số bộ quốc gia, không có liên minh mạnh mẽ thúc đẩy thay đổi. Các nhà bán lẻ lớn nhận được ít thiện cảm của công chúng hơn nhiều so với chủ sở hữu của các cửa hàng nhỏ truyền thống và quyền lợi của người tiêu dùng ít được thể hiện trong các quy trình chính sách, mặc dù khi các quy định được nới lỏng, người tiêu dùng đã tận dụng các cơ hội mới.

•           Phạm vi hạn chế cho cạnh tranh xuyên biên giới . Trái ngược với Đức, nơi các chính quyền địa phương thúc đẩy tự do hóa và cải cách từ lâu đã bị chặn ở cấp liên bang, chính quyền khu vực ở Tây Ban Nha có xu hướng ủng hộ quy định hạn chế. Có một vài nơi ở Tây Ban Nha nơi các điều kiện giao dịch tương đối tự do có thể thu hút một số lượng đáng kể người tiêu dùng từ các khu vực pháp lý lân cận hạn chế hơn. Do đó, loại áp lực xuyên biên giới góp phần cải cách ở nhiều Lander Đức lại không có ở Tây Ban Nha.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Về mặt hiến pháp, Tây Ban Nha là một trong những quốc gia phi tập trung nhất ở châu Âu, với nhiều loại quyền lực được phân cấp từ trung ương cho chính quyền của 17 khu vực, được gọi là "Cộng đồng tự trị" ( Comunidades autónomas ), và cho chính quyền địa phương . Các chính quyền trung ương đã phải chịu áp lực liên tục của khu vực đòi quyền tự trị nhiều hơn trong nhiều lĩnh vực chính sách, đặc biệt là từ Cộng đồng với các đảng theo chủ nghĩa dân tộc hoặc khu vực mạnh mẽ, chẳng hạn như Catalonia và Xứ Basque. Ảnh hưởng của các khu vực được tăng cường trong giai đoạn 1993-2000, khi chính quyền trung ương của Felipe González và Jose Maria Aznar thiếu đa số trong quốc hội và dựa vào sự hỗ trợ từ đại diện của các đảng dân tộc chủ nghĩa và khu vực nhỏ trong quốc hội, đáng chú ý nhất là Hội tụ và Thống nhất Catalan ( CiU) và Đảng Quốc gia xứ Basque (PNV). Điều này có ảnh hưởng đáng kể đến chính trị của quy định bán lẻ. Trong giai đoạn 2000-2004, chính phủ Aznar thứ hai chiếm đa số trong Quốc hội, nhưng người kế vị của nó, chính phủ Xã hội chủ nghĩa của José Luis Rodríguez Zapatero, đã không và phải dựa vào sự hỗ trợ của các đảng nhỏ.

Tác động của các động lực kinh tế đối với cải cách là hạn chế và không rõ ràng. Mặc dù tự do hóa ban đầu năm 1985 đã được áp dụng trong nỗ lực kích thích tăng trưởng, nhưng sau đó có rất ít bằng chứng về mối liên hệ giữa hiệu quả tăng trưởng và nỗ lực cải cách: các chính sách hạn chế được áp dụng vào năm 1993 giữa thời kỳ suy thoái nghiêm trọng và sau đó được khẳng định trong thời kỳ kinh tế mạnh mẽ tiếp theo. sự hồi phục. Tuy nhiên, tỷ lệ thất nghiệp là một vấn đề: mặc dù có xu hướng giảm sau năm 1994, tỷ lệ này vẫn cao hơn nhiều so với mức trung bình của EU và OECD, và tỷ lệ thất nghiệp cao làm gia tăng lo ngại về tình trạng mất việc làm trong trường hợp tự do hóa bán lẻ. Lạm phát cũng là một yếu tố: những người ủng hộ cải cách lập luận rằng cạnh tranh bán lẻ lớn hơn sẽ giúp giảm lạm phát, vốn luôn ở trên mức trung bình của EU và khu vực đồng euro.

Diễn viên và sở thích

Các đảng theo chủ nghĩa khu vực và dân tộc chủ nghĩa ở Tây Ban Nha có xu hướng ủng hộ mạnh mẽ việc điều chỉnh giờ mở cửa và hoạt động bán lẻ, đặc biệt là CiU, cho rằng truyền thống kinh doanh nhỏ mạnh mẽ của Catalonia là một phần của bản sắc dân tộc Catalan cần phải được bảo vệ. Ngược lại, các đảng chính trị quốc gia đã áp dụng các lập trường hơi mâu thuẫn đối với vấn đề này. Do đó, Đảng Xã hội (PSOE), mặc dù có mối quan hệ với các công đoàn, đã thông qua tự do hóa đáng kể giờ mở cửa bán lẻ vào năm 1985, trước khi đảo ngược một phần cải cách này vào những năm 1990. Về phần mình, Đảng Bình dân (PP) trung hữu cũng phải chịu những áp lực xuyên suốt. Được hỗ trợ bởi phần lớn cộng đồng doanh nghiệp Tây Ban Nha, PP nói chung ủng hộ các chính sách tự do, nhưng các thành phần trong đảng do dự về việc mở cửa lĩnh vực bán lẻ do lo ngại của các nhà bán lẻ nhỏ, nhiều người trong số họ đã ủng hộ PP. Do đó, đảng này đã ủng hộ việc PSOE tái điều chỉnh một phần lĩnh vực này nhưng sau đó đã tìm cách nới lỏng những hạn chế đó khi đảng này lên nắm quyền. Hơn nữa, đôi khi, các chi nhánh địa phương của cả hai đảng lớn đã áp dụng các quan điểm hạn chế hơn khi nắm quyền ở cấp khu vực. Nhìn chung, các chính quyền khu vực thuộc bất kỳ phe phái chính trị nào đều muốn có quyền điều chỉnh các doanh nghiệp bán lẻ và mong muốn sử dụng quyền đó để bảo vệ các doanh nghiệp địa phương và việc làm trong ngành bán lẻ. 2

Công đoàn trong lĩnh vực bán lẻ - công đoàn ngành trực thuộc Liên đoàn Thương mại của Ủy ban Lao động (CC.OO) và Tổng Liên đoàn Lao động (UGT), 3 cũng như Liên đoàn các Hiệp hội Công đoàn (FASGA) và Liên đoàn Công nhân Bán lẻ Độc lập (FETICO) - tất cả đều phản đối thời gian mở cửa dài hơn và mở cửa vào Chủ nhật/ngày lễ. Họ lập luận rằng tự do hóa sẽ dẫn đến tình trạng suy giảm điều kiện làm việc cho hơn 2 triệu công nhân bán lẻ, phần lớn trong số họ là phụ nữ và nhiều người trong số họ làm việc bán thời gian. 4 Các công đoàn cho rằng tự do hóa giờ giấc sẽ dẫn đến việc làm bấp bênh hơn và khó khăn hơn trong việc cân bằng giữa nhu cầu công việc và cuộc sống gia đình. Về các vấn đề khác, quan điểm của các công đoàn khác nhau: FASGA và FETICO, không liên kết với UGT hoặc CC.OO, đại diện cho người lao động trong các chuỗi bán lẻ lớn (chủ yếu ở cấp quản lý cấp trung, trong trường hợp của FASGA) và là do đó không có khuynh hướng ủng hộ các hạn chế đối với sự gia nhập của các nhà bán lẻ định dạng lớn vào các thị trường mới. Các công đoàn CC.OO và UGT ủng hộ quy định gia nhập, lập luận rằng lĩnh vực này sẽ trở nên ít thâm dụng lao động hơn nếu các nhà bán lẻ nhỏ bị mất thị phần. 5

Hành lang kinh doanh được chia thành ba nhóm, một phần do quan điểm khác nhau về ba vấn đề đang bị đe dọa: giờ mở cửa, mở cửa vào Chủ nhật/ngày lễ và gia nhập thị trường của các nhà bán lẻ lớn.

•       Liên đoàn các nhà bán lẻ nhỏ và tư nhân Tây Ban Nha, Liên đoàn bán lẻ Tây Ban Nha và một số hiệp hội doanh nghiệp khu vực, đại diện cho các nhà bán lẻ nhỏ độc lập, đều bảo vệ quy định về giờ ra vào và mở cửa, nhấn mạnh rằng tự do hóa sẽ buộc các chủ cửa hàng nhỏ trở thành “nô lệ làm công ăn lương” và chịu họ trước sự cạnh tranh “không lành mạnh” từ những người chơi lớn hơn. 6

•       Ngược lại, Hiệp hội các trung tâm mua sắm Tây Ban Nha (AECC), đại diện cho các chủ cửa hàng nhỏ trong trung tâm mua sắm và Hiệp hội các cơ sở bán lẻ lớn quốc gia (ANGED), đại diện cho các đại siêu thị, cửa hàng bách hóa và các nhà bán lẻ quy mô rất lớn khác, lại ủng hộ mạnh mẽ tự do hóa cả giờ làm và việc nhập cảnh, cũng như Liên đoàn các Tổ chức của Người sử dụng lao động (CEOE) đã làm. Hầu như tất cả các hạn chế liên quan đều THAY ĐỔI, vì chúng, bằng cách này hay cách khác, nhằm bảo vệ các nhà bán lẻ khác khỏi các đại siêu thị và cửa hàng bách hóa lớn. AECC đặc biệt quan tâm đến giờ mở cửa và ngày Chủ nhật/ngày lễ, vì hầu hết các trung tâm mua sắm lớn đều có rạp chiếu phim, nhà hàng và các dịch vụ giải trí khác, và các nhà phát triển mong muốn các cửa hàng có thể hoạt động song song với chúng. Đối với CEOE, sự thống nhất của thị trường là mối quan tâm chính: bất kể hạn chế nào được thực hiện, CEOE đều lập luận về sự thống nhất của quy định trên khắp Tây Ban Nha, viện dẫn chi phí cho các công ty tuân thủ các yêu cầu và thủ tục quy định khác nhau ở mọi khu vực. 7 Tuy nhiên, nhìn chung, những người chơi lớn nhận được ít thiện cảm của công chúng hơn nhiều so với chủ sở hữu của các cửa hàng nhỏ truyền thống.

• Hiệp hội các cơ sở phân phối tự phục vụ (ASEDAS), đại diện cho các siêu thị và nhà bán lẻ cỡ vừa, đã chấp nhận quan điểm trung gian. Các chuỗi siêu thị thống trị ASEDAS không đặc biệt quan tâm đến thời gian dài hơn hoặc mở cửa vào Chủ nhật, với lý do rằng thời gian dài hơn sẽ làm tăng chi phí và doanh số bán hàng sẽ không tăng đủ để làm cho thời gian dài hơn có lãi. Vị trí của ASEDAS về quy định nhập cảnh đã thay đổi khi các chính sách khu vực ngày càng hạn chế hơn. Do đó, vào giữa những năm 2000, ASEDAS đã phản đối mạnh mẽ việc cấp phép khu vực cho các cửa hàng bán lẻ lớn, một chính sách ban đầu dường như phục vụ lợi ích của một số thành viên ASEDAS.

Quyền lực chính trị của nhóm đầu tiên trong ba nhóm này lớn hơn những gì có thể mong đợi, bởi vì lĩnh vực bán lẻ của Tây Ban Nha đã và vẫn còn phân tán hơn nhiều so với hầu hết các thành viên OECD. Số lượng cơ sở bán lẻ trên đầu người dân vào đầu những năm 2000 gần gấp đôi mức trung bình của EU-15 và số lượng nhân viên trên mỗi cửa hàng chỉ hơn một nửa mức trung bình của EU. Chỉ có lĩnh vực bán lẻ của Ý bị phân mảnh tương tự. Ví dụ, mặc dù tỷ lệ của nó trong tổng số việc làm chỉ cao hơn một chút so với Đức, nhưng Tây Ban Nha có số công ty bán lẻ so với dân số nhiều hơn gấp đôi so với Đức và chỉ dưới một nửa số công nhân trong ngành bán lẻ Tây Ban Nha là lao động tự do. 8 Các nhà bán lẻ nhỏ được tổ chức tốt ở cấp tỉnh và khu vực, và nổi bật trong số những người ủng hộ các đảng dân tộc chủ nghĩa/tự trị ở những nơi như Catalonia và Xứ Basque, cũng như trong số các nhà hoạt động PP và PSOE địa phương ở các khu vực khác nhau. Hình ảnh công khai của họ nói chung là thuận lợi và họ đã được hỗ trợ trong các chiến dịch của mình để hạn chế sự cạnh tranh từ những người tham gia lớn hơn bởi các tổ chức công đoàn và, ở một số khu vực, các tổ chức nhà thờ.

Tất nhiên, người tiêu dùng Tây Ban Nha là khu vực bầu cử lớn nhất bị ảnh hưởng bởi quy định bán lẻ. Tuy nhiên, người tiêu dùng được tổ chức kém và vấn đề không đủ tầm quan trọng trong bầu cử đối với hầu hết người tiêu dùng vì quyền biểu quyết của họ mang tính quyết định. 9 Những người phản đối cải cách lập luận rằng việc tự do hóa giờ làm sẽ dẫn đến chi phí cao hơn, điều này sẽ được chuyển cho người tiêu dùng dưới hình thức giá cao hơn, trong khi những người ủng hộ cải cách nhấn mạnh rằng sự cạnh tranh và hợp nhất gia tăng trong lĩnh vực này là kết quả của việc nới lỏng các hạn chế về mở cửa giờ sẽ bù đắp nhiều hơn cho hiệu ứng này, dẫn đến giá cả thấp hơn do hiệu quả cao hơn trong bán lẻ. 10 Các cuộc khảo sát người tiêu dùng không tìm thấy hầu hết các hộ gia đình không hài lòng với hiện trạng : các cuộc khảo sát liên tiếp của Bộ Nông nghiệp, Thủy sản và Thực phẩm liên tục cho thấy hơn 80% số người được hỏi hài lòng với chế độ giờ mở cửa. 11 Ngược lại, về vấn đề gia nhập thị trường, vấn đề rất rõ ràng: giá có xu hướng giảm khi các hạn chế gia nhập được nới lỏng và cạnh tranh gia tăng. 12 Khi những người buôn bán nhỏ tìm cách loại bỏ các đại siêu thị lớn ra khỏi thị trường của họ, cử tri thường có xu hướng ủng hộ đại siêu thị. Tuy nhiên, hành vi thực tế của người tiêu dùng đã chỉ ra một kết luận khác: những người mới tham gia thu hút khách hàng ngay cả khi họ gặp phải sự phản kháng chính trị. Những người ủng hộ cải cách cũng lập luận rằng một chế độ tự do liên quan đến giờ giấc và quyền truy cập sẽ mang lại cho người tiêu dùng nhiều lựa chọn hơn và linh hoạt hơn trong việc sử dụng thời gian của họ, điều này sẽ giúp dễ dàng dung hòa giữa công việc và cuộc sống gia đình. 13

lịch sử vấn đề

Năm 1985, chính phủ PSOE đưa ra việc tự do hóa hoàn toàn giờ mở cửa như một phần của gói biện pháp nhằm kích thích tăng trưởng. 14 Tuy nhiên, một số khu vực vẫn duy trì các hạn chế hiện có về giờ hoạt động và mở cửa vào ngày lễ/Chủ nhật hoặc áp dụng chúng trong những năm tiếp theo. Ngoài ra, một số khu vực bắt đầu áp dụng các điều kiện hạn chế hơn đối với sự gia nhập của các đại lý bán lẻ rất lớn. Khi các nhà bán lẻ lớn trước đây chỉ yêu cầu giấy phép từ các thành phố mà họ muốn mở, một số Comunidades cũng áp đặt các yêu cầu cấp phép theo khu vực, lập luận rằng chính quyền thành phố đã không tính đến tác động của các quyết định của họ đối với các khu vực pháp lý lân cận và rằng họ đã quá dễ dàng bị lung lay bởi nguồn thu thuế tiềm năng mà sự phát triển như vậy sẽ tạo ra và bởi những lời hứa tạo việc làm và đầu tư vào cơ sở hạ tầng địa phương của các đại siêu thị. 15 Vào tháng 7 năm 1993, Tòa án Hiến pháp đã bãi bỏ một số luật vùng này, khiến các vùng yêu cầu chính quyền trung ương ủy thác các vấn đề đó cho họ: dự luật đầu tiên được đệ trình tại quốc hội mới là một đề xuất của CiU trao quyền cho các vùng để điều chỉnh thương mại bán lẻ, được mô phỏng lỏng lẻo theo luật năm 1973 của Pháp về quy định phân vùng thương mại. 16

Áp lực như vậy tỏ ra hiệu quả. Mất đa số tại cuộc tổng tuyển cử tháng 6 năm 1993, chính phủ PSOE phụ thuộc vào sự ủng hộ của CiU trong Quốc hội. Hơn nữa, các nhà bán lẻ nhỏ, vốn là một phần quan trọng của cử tri PSOE ở một số khu vực, đang thúc giục thay đổi, thậm chí đến mức tổ chức các cuộc biểu tình công khai. Họ đã mất thị phần vào tay các siêu thị và đại siêu thị trong hơn một thập kỷ, và khi suy thoái kinh tế xảy ra, họ đã tăng cường yêu cầu bảo vệ, bao gồm giảm số giờ mở cửa được phép xuống còn 60 giờ mỗi tuần với việc bắt buộc đóng cửa vào Chủ nhật và ngày lễ. 17 Phản ứng của chính phủ là thông qua một luật nghị định như một biện pháp tạm thời, viện dẫn mức độ nghiêm trọng của cuộc suy thoái đang diễn ra và hệ quả là cần giảm bớt áp lực đối với các doanh nghiệp nhỏ để biện minh cho việc rút lui khỏi quá trình tự do hóa được thông qua vào năm 1985. 18 Nghị định -luật trao cho các khu vực quyền giới hạn giờ mở cửa hàng tuần, miễn là giới hạn hàng tuần không dưới 72 giờ và hạn chế mở cửa vào Chủ nhật/ngày lễ, với điều kiện là các nhà bán lẻ có thể mở cửa vào ít nhất 8 ngày như vậy mỗi năm. Các nhà bán lẻ được tự do phân bổ 72 giờ trong tuần khi họ thấy phù hợp, nhưng các khu vực được phép chọn Chủ nhật và ngày lễ mà các nhà bán lẻ có thể mở cửa. Các loại trừ được cho phép đối với các khu du lịch, cửa hàng trong nhà ga và sân bay, tiệm bánh và một số cửa hàng ăn uống khác và cửa hàng tiện lợi nhỏ. 19 Những điều khoản này đã được xác nhận trong đạo luật vào đầu năm 1996, 20 vào thời điểm đó chính phủ cũng đã xác nhận quyền cấp phép của các khu vực đối với các cửa hàng bán lẻ khổ lớn (ít nhất 2500m 2 ). 21 Mục đích đã nêu của luật mới là tự do: nó khẳng định nguyên tắc tự do về giờ mở cửa. Tuy nhiên, nó tuyên bố rằng nguyên tắc này không thể được áp dụng ngay lập tức. Chế độ do luật thiết lập được mô tả là quá độ, nhưng nó sẽ không được mở để xem xét sớm nhất là trước năm 2001.

Trên thực tế, hầu hết các khu vực đã chọn áp dụng các hạn chế chặt chẽ nhất cho phép: 72 giờ một tuần và tám ngày Chủ nhật một năm đối với hầu hết các cửa hàng. Ngoại lệ duy nhất là Madrid, ban đầu cho phép 12 ngày Chủ nhật hoặc ngày lễ, tăng lên 21 vào đầu những năm 2000. Đến năm 1999, hầu hết các khu vực có quy định chặt chẽ hơn về giờ mở cửa so với những nơi khác ở Châu Âu. Đối với hầu hết các nhà bán lẻ, số giờ ít quan trọng hơn vấn đề mở cửa vào Chủ nhật và ngày lễ. Tất cả trừ các nhà bán lẻ lớn nhất và một số nhà phát triển trung tâm mua sắm đều thấy 72 giờ là đủ và luật pháp trong mọi trường hợp cho phép các thương nhân tự do phân bổ số giờ của họ khi họ thấy phù hợp. 22 Sự linh hoạt như vậy cũng ảnh hưởng đến các công đoàn: trong khi họ ủng hộ các hạn chế về giờ mở cửa vì lo ngại rằng tự do mở cửa sẽ dẫn đến nhiều việc làm bán thời gian hơn và nhiều giờ phản xã hội hơn, việc không xác định giờ mở cửa cụ thể trong luật đã đảm bảo rằng sự liên kết giữa giờ làm việc của nhân viên và giờ mở cửa ít rõ ràng hơn trong ngành bán lẻ Tây Ban Nha so với hầu hết các khu vực pháp lý có quy định nghiêm ngặt về giờ mở cửa. 23 Do đó, ở một mức độ nào đó, vấn đề liên quan nhiều đến lợi ích của các nhà bán lẻ nhỏ hơn là bảo vệ nhân viên của họ khỏi những giờ “chống đối xã hội”. Tuy nhiên, vì khoảng một nửa số việc làm trong lĩnh vực này bao gồm những người tự làm chủ (so với mức trung bình của EU15 là khoảng 30%), nên các vấn đề có mối liên hệ với nhau. Một tỷ lệ rất lớn các cửa hàng bán lẻ ở Tây Ban Nha không có nhân viên, vì vậy giờ mở cửa theo định nghĩa là giờ làm việc của chủ sở hữu. 24

Đối với các nhà bán lẻ rất lớn, việc thực hiện giấy phép khu vực cho các đại siêu thị mới thậm chí còn khó khăn hơn quy định về giờ mở cửa. Những giấy phép như vậy thường xuyên bị từ chối, đặc biệt là ở Catalonia và Xứ Basque. 25 Các quyết định cấp phép được đưa ra bởi các ủy ban địa phương, ủy ban này đã xem xét tác động của việc gia nhập đối với những người đương nhiệm tại địa phương. Người tiêu dùng được đại diện trong các khoản hoa hồng này, nhưng các chính trị gia được bầu và các nhà bán lẻ địa phương chiếm ưu thế. Mặc dù khu vực được yêu cầu phải nhận được báo cáo từ Tòa án Bảo vệ Cạnh tranh (TDC) trước khi phê duyệt hoặc từ chối đơn đăng ký mở, quan điểm của Tòa án không có tính ràng buộc; quyết định này rất tùy ý và không có khiếu nại nào đối với chính quyền trung ương trong trường hợp bị từ chối. 26 Về lý thuyết, giấy phép mới nhằm giải quyết tình trạng tắc nghẽn và các ngoại tác tiềm tàng khác có thể vượt ra ngoài một đô thị nhất định, nhưng TDC đã kết luận vào năm 2003 rằng nhiều khu vực chỉ đơn giản sử dụng luật để ngăn chặn cạnh tranh. 27 Tuy nhiên, các hiệp hội, nhà bán lẻ nhỏ và chính quyền khu vực lập luận rằng cần phải hạn chế cạnh tranh giữa các hình thức bán lẻ để ngăn chặn tình trạng “rỗng ruột” các trung tâm đô thị, để phục vụ cho những người bị hạn chế về khả năng di chuyển và để nhân viên không phải làm việc trong những giờ phản xã hội . Các nhà bán lẻ lớn cũng bị buộc tội sử dụng các chiến lược cạnh tranh “không công bằng” với các đối thủ nhỏ hơn của họ. 28

Quy trình chính sách: xây dựng

Mặc dù PP đã bỏ phiếu cho luật thương mại năm 1996 cùng với tất cả các đảng lớn khác, nhưng chính phủ PP được bầu vào năm 1996 - ít nhất là về nguyên tắc - đã cam kết tự do hóa giờ mở cửa. Tuy nhiên, trong nhiệm kỳ đầu tiên nắm quyền, nó đã không thực hiện bất kỳ động thái nào theo hướng này: bất kỳ đạo luật nào cũng cần có sự đồng ý của CiU và các đảng nhỏ khác, vì PP thiếu đa số trong quốc hội. Vì luật năm 1996 quy định việc xem xét lại không sớm hơn năm 2001, nên đã có lập luận cho việc chờ đợi và trong mọi trường hợp, vấn đề dường như không cấp bách: nền kinh tế đang tăng trưởng mạnh, các chuỗi bán lẻ lớn dường như đang thích nghi với quy định. môi trường bằng cách mở nhiều cửa hàng quy mô trung bình hơn là đại siêu thị, và các nhà hoạch định chính sách kinh tế của chính phủ bận tâm đến việc tư nhân hóa, cải cách thị trường lao động, sửa đổi luật cạnh tranh và các vấn đề khác. 29 Trong những trường hợp như vậy, PP có rất ít động lực để chống lại không chỉ các đồng minh đảng khu vực của mình trong Quốc hội mà còn cả những nhà bán lẻ nhỏ ủng hộ nó. Vấn đề quy định bán lẻ chỉ xuất hiện trở lại trong chương trình nghị sự chính sách sau cuộc bầu cử tháng 3 năm 2000. Trở lại với đa số tuyệt đối trong Quốc hội, chính phủ bắt đầu nhiệm kỳ thứ hai với một gói cải cách quy định, bao trùm một số lượng lớn các lĩnh vực, bao gồm bán lẻ, dược phẩm, 30 xuất bản, 31 năng lượng 32 và viễn thông. 33

Mục đích của gói bãi bỏ quy định là kích thích tăng trưởng, vốn đang bắt đầu tăng trưởng sau 4 năm rất mạnh mẽ, mà không làm tăng lạm phát, vốn vẫn duy trì ở mức cao trên mức trung bình của khu vực đồng euro, do đó làm xói mòn khả năng cạnh tranh của Tây Ban Nha. 34 Thương mại bán lẻ được bao gồm trong gói ít nhất một phần vì luật năm 1996 sắp hết hiệu lực và chính phủ sẽ phải gia hạn luật như cũ hoặc sửa đổi luật theo một cách nào đó. Trường hợp thay đổi chủ yếu dựa trên thực tế là hiệu suất năng suất trong thương mại bán lẻ kém so với cả nền kinh tế nói chung và với các ngành bán lẻ ít được quản lý hơn ở các quốc gia khác, trong khi tỷ suất lợi nhuận trong ngành tăng nhanh hơn so với các ngành còn lại của thế giới. nền kinh tế. Điều này cho thấy rằng các nhà bán lẻ được bảo vệ đã thực sự chiếm đoạt tiền thuê. 35 Các nhà bán lẻ lớn trong mọi trường hợp đều thúc giục thay đổi, vì chính họ là những người bị ràng buộc nhiều nhất bởi các quy định hiện hành. Tuy nhiên, PP khó có thể bỏ qua lợi ích của các nhà bán lẻ nhỏ, nhiều người trong số họ là những người ủng hộ PP, và PP cũng không quan tâm đến việc kích động xung đột với các khu vực. Do đó, mặc dù nhận thức được sự cần thiết phải thúc đẩy cạnh tranh và tăng năng suất, chính phủ không có nhiều động lực để làm bất cứ điều gì triệt để và các đề xuất đưa ra khá khiêm tốn.

Vào tháng 4 năm 2000, chính phủ công bố kế hoạch cho phép các cửa hàng nhỏ (dưới 300m 2 và không thuộc chuỗi) hoàn toàn tự do ấn định giờ mở cửa của mình, tăng mức tối thiểu 72 giờ trong luật năm 1996 lên 90 giờ đối với tất cả các cửa hàng bán lẻ khác. cửa hàng và cho phép cửa hàng mở cửa ít nhất từ 16-20 ngày chủ nhật hoặc ngày lễ trong năm. Con số thứ hai này đã giảm xuống còn 12 trong phiên bản cuối cùng của đề xuất của chính phủ: sẽ có tối thiểu 9 ngày như vậy vào năm 2001, với một ngày Chủ nhật hoặc ngày lễ được thêm vào mỗi năm lên tổng số 12 vào năm 2004. Những thỏa thuận này là để có hiệu lực cho đến ngày 1 tháng 1 năm 2005. Ngay cả khi chiếm đa số tuyệt đối trong Quốc hội, chính phủ vẫn nhạy cảm với các đặc quyền của khu vực trong lĩnh vực này: dự thảo luật nghị định tuyên bố rõ ràng rằng “quyền tự do hoàn toàn về giờ mở cửa và ngày giao dịch sẽ không được áp dụng cho đến khi chính phủ cùng với chính phủ của các Cộng đồng tự trị cấp nó trong lãnh thổ tương ứng của họ và không có sự kiện nào trước ngày 1 tháng 1 năm 2005.” Hơn nữa, chính phủ không có động thái bãi bỏ, hoặc thậm chí áp đặt bất kỳ hạn chế nào đối với quyền cấp phép của các khu vực đối với những người mới tham gia. Tuy nhiên, đối với nhiều người ủng hộ cải cách, đây là hạn chế quan trọng nhất đối với cạnh tranh.

Quy trình chính sách: áp dụng

Bất chấp những mục tiêu khiêm tốn của họ, các đề xuất của chính phủ đã vấp phải sự phản đối gay gắt từ các công đoàn và nhiều nhà bán lẻ. Liên đoàn các nhà bán lẻ nhỏ và tư nhân Tây Ban Nha, Liên đoàn bán lẻ Tây Ban Nha và một số hiệp hội khu vực của các nhà bán lẻ nhỏ đã tuyên bố đóng cửa để phản đối, tuyên bố rằng họ sẽ bị buộc phải kéo dài thời gian làm việc và bày tỏ lo ngại rằng toàn bộ quyền tự do giờ mở cửa sẽ được mở rộng cho các cơ sở lớn trong thời gian tới. Họ cũng cáo buộc chính phủ hành động có lợi cho các công ty phân phối nước ngoài, vì việc mở cửa ngày Chủ nhật/ngày lễ tăng lên sẽ có xu hướng chuyển thị phần sang các chuỗi đại siêu thị lớn. Một nghiên cứu được thực hiện bởi bộ phận vận động hành lang của các siêu thị ASEDAS đã ước tính việc chuyển giao thị phần do thay đổi thời gian mở cửa vào Chủ Nhật/ngày lễ là 1,67 tỷ USD và dẫn đến số lượng mất việc làm là từ 34 000 đến 65 000. Các hiệp hội bán lẻ cáo buộc chính phủ “gian lận” bầu cử, vì biện pháp này không được đưa vào chương trình bầu cử năm 2000 của PP: mặc dù chính phủ chưa bao giờ từ chối lời hứa năm 1996 về tự do hóa bán lẻ hơn nữa, nhưng chính phủ đã không ưu tiên vấn đề này trong chiến dịch tranh cử và Bộ trưởng Bộ Công nghiệp thậm chí đã hứa rằng luật sẽ không bị sửa đổi trong cuộc bầu cử quốc hội năm 2000. Các nhà phê bình đã đối chiếu chủ nghĩa đơn phương của PP mới được bầu lại với cách tiếp cận đồng thuận của PSOE vào năm 1996, khi hầu như tất cả các đảng lớn trong Quốc hội đều ủng hộ luật mới. luật Thương mại. Tuy nhiên, một gói bao gồm khoảng 70 biện pháp tự do hóa trên tất cả các lĩnh vực bị ảnh hưởng đã được chính phủ phê duyệt vào ngày 23 tháng 6 dưới dạng năm luật nghị định và được Quốc hội phê chuẩn một tuần sau đó. 36

Các khu vực coi luật mới là vi phạm các đặc quyền hiến pháp của họ và chính phủ Catalonia, Xứ Basque, Andalusia, Asturias, Quần đảo Balearic và Castilla-La Mancha đã ủy thác các nghiên cứu để phân tích khả năng vi hiến của nó; một số đã đưa ra các kháng cáo chống lại nó trên cơ sở hiến pháp. Các công đoàn cũng vận động chống lại cải cách, với CC.OO, UGT, FASGA và FETICO đưa ra một tuyên ngôn chung phản đối biện pháp này và tuyên bố bắt đầu chiến dịch nâng cao nhận thức của người lao động về vấn đề này. Các cuộc biểu tình được phối hợp với các chủ cửa hàng nhỏ ở tất cả các khu vực và một cuộc đình công của tất cả công nhân ngành bán lẻ đã được kêu gọi vào ngày 10 tháng 10. Những người phản đối chính phủ cũng phản đối việc chính phủ sử dụng cơ chế pháp lệnh để thông qua cải cách. Luật nghị định là một thủ tục “nhanh chóng” đòi hỏi hành động của quốc hội nhưng không cho phép tranh luận chính trị. Vì luật nghị định về mặt lý thuyết được dành riêng cho những trường hợp có “nhu cầu đặc biệt và khẩn cấp”, nên những người chỉ trích chính phủ lập luận rằng đây là sự lạm dụng cơ chế nhằm ép buộc thông qua các thay đổi mà ít phải thảo luận. 37 Nếu vậy, hành động của chính phủ có thể là một sai lầm, vì điều đó có nghĩa là chính phủ không bao giờ bị buộc phải trình bày một lập trường mạnh mẽ, rõ ràng về bãi bỏ quy định trước Quốc hội hoặc công chúng.

Quy trình chính sách: thực hiện

Khu vực phản đối tự do hóa

Khi áp dụng luật mới, có hiệu lực từ ngày 1 tháng 1 năm 2001, các khu vực chủ yếu tuân thủ các quy định nghiêm ngặt nhất được luật pháp quốc gia cho phép, giống như họ đã thực hiện trong giai đoạn 1996-2000. Không ai được phép mở cửa hơn 90 giờ một tuần và Quần đảo Balearic bị mắc kẹt ở mức 72 bất chấp chính quyền trung ương. Chỉ có Madrid chọn số ngày mở cửa vào Chủ nhật/ngày lễ nhiều hơn đáng kể so với yêu cầu của luật mới. Hầu hết các khu vực đều tuân theo mức cực tiểu quốc gia, mức này tăng lên hàng năm và một số ít nằm dưới mức đó - bao gồm, một lần nữa, Balearics. 38 Tuy nhiên, những thay đổi pháp lý quan trọng nhất trong giai đoạn này liên quan đến việc cấp phép cho các cửa hàng bán lẻ quy mô lớn, điều này đã chứng minh là có một số hậu quả không lường trước được. Rõ ràng là vào khoảng năm 2000, các hạn chế gia nhập đang áp đặt chi phí lên người tiêu dùng mà không ngăn chặn được sự suy giảm của các cửa hàng bán lẻ truyền thống. 39 Các hạn chế đối với đại siêu thị có xu hướng không mang lại lợi ích cho các nhà bán lẻ nhỏ mà là các chuỗi siêu thị quốc gia, những chuỗi này có thể đã thúc đẩy tự do hóa gia nhập thị trường. Một số trong số này có cơ sở vững chắc trong khu vực, giúp họ có vị trí thuận lợi để vận động chính quyền khu vực. Đến lượt mình, các chuỗi đại siêu thị phần lớn đi theo sự dẫn dắt của họ, mở ít đại siêu thị cực lớn hơn và nhiều siêu thị vừa và lớn hơn. Như vậy, trong lĩnh vực bán lẻ thực phẩm, thị phần của các siêu thị, vốn gần như ổn định trong vài năm trước khi có luật năm 1993, đã tăng từ 42 lên 62% trong thập kỷ tiếp theo, và số lượng siêu thị quy mô 1000-2500m 2 tăng hơn gấp đôi. 40 Thị phần của các nhà bán lẻ nhỏ tiếp tục giảm đều đặn và số lượng cửa hàng độc lập nhỏ giảm khoảng một phần tư, trong khi thị phần của các đại siêu thị đạt đỉnh và bắt đầu giảm. 41

Tuy nhiên, ngày càng có nhiều bằng chứng cho thấy quy định không hiệu quả trong việc bảo vệ các thương nhân nhỏ đã không thúc đẩy các khu vực bãi bỏ quy định. Thay vào đó, họ có xu hướng điều chỉnh nhiều hơn, đặc biệt là đối với mục nhập. Giấy phép thường xuyên bị từ chối. Đến năm 2003, mười khu vực đã đưa ra lệnh cấm gia nhập các đại siêu thị mới và khoảng 50 ứng dụng đại siêu thị đã bị tạm dừng. 42 Một số khu vực đã trải qua hơn một thập kỷ mà không trao một giấy phép nào để mở. Các quy tắc cấp phép cũng được mở rộng ra ngoài phạm vi ban đầu của chúng (Bảng 21.1). Trong luật pháp quốc gia, giấy phép khu vực được dự kiến cho các cửa hàng bán lẻ có diện tích vượt quá 2500m 2 , nhưng bắt đầu từ cuối những năm 1990, các khu vực đã điều chỉnh ngưỡng này xuống chỉ còn 250m 2 , đôi khi áp dụng các tiêu chí bổ sung, chẳng hạn như dân số trong một khu vực nhất định. khu vực. Ở một số khu vực, việc cấp phép đã được mở rộng sang các hình thức bán lẻ cụ thể, chẳng hạn như các chương trình chiết khấu cứng. Các định dạng khác đôi khi được miễn trừ, chẳng hạn như đồ nội thất và cửa hàng “Tự làm”, theo định nghĩa yêu cầu không gian khá lớn. 43 Nhiều biện pháp khác, về cơ bản là đặc biệt , đã được áp dụng, chẳng hạn như định nghĩa về “quy mô lớn” dựa trên quyền sở hữu, 44 ngăn cản các chuỗi cửa hàng lớn mở thêm các cửa hàng nhỏ và hạn chế phát triển cửa hàng hoặc thay đổi quyền sở hữu. 45 Cuối cùng, trong một nỗ lực hơn nữa để bảo vệ các đại lý nhỏ, bốn khu vực đã áp thuế đặc biệt đối với các đại siêu thị lớn. 46 Nhìn chung, 14 trong số 17 khu vực đã tăng rào cản gia nhập lĩnh vực bán lẻ sau năm 1996, trong đó các khu vực trước đây thân thiện với bán lẻ hơn sẽ hội tụ với các Comunidades hạn chế hơn . Hơn một nửa áp đặt lệnh cấm hoàn toàn đối với sự gia nhập của các cửa hàng bán lẻ lớn trong ít nhất một phần thời gian. 47

Nhìn chung, các chính quyền khu vực đã áp dụng các chính sách rõ ràng nhằm đảm bảo cái mà họ coi là “sự cân bằng” phù hợp giữa các hình thức bán lẻ - tức là hạn chế cạnh tranh giữa các hình thức khác nhau - và đáng ngạc nhiên là có rất ít nỗ lực của các khu vực nhằm khai thác các kẽ hở tiềm ẩn. Với một vài ngoại lệ, khái niệm “khu vực du lịch” được giải thích khá nghiêm ngặt - ở hầu hết các nơi, khái niệm này chỉ giới hạn ở các thành phố có nhiều du khách hơn dân cư. Điều này có nghĩa là nhiều ngôi làng nhỏ ven biển đủ tiêu chuẩn, trong khi các thành phố lớn như Barcelona thì không, bất chấp lượng khách du lịch mà họ thu hút. Madrid là một trường hợp ngoại lệ: quyết định phân loại trung tâm thành phố là khu vực du lịch đã gây ra tranh cãi đáng kể. Cũng có rất ít bằng chứng về loại cạnh tranh giữa các khu vực tài phán ảnh hưởng đến cải cách bán lẻ của Đức. Địa lý dường như đã đóng một vai trò ở đây: phạm vi phủ sóng của một đại siêu thị thường được ước tính vào khoảng 30 phút lái xe, tăng lên tới 60 km đối với các cửa hàng đặc sản rất lớn. 48 Có tương đối ít nơi ở Tây Ban Nha mà một đại siêu thị hoặc cửa hàng rất lớn ở một khu vực có thể thu hút một lượng lớn người tiêu dùng từ các khu vực khác hoặc từ khắp các biên giới quốc tế. Tuy nhiên, đây dường như không phải là một lời giải thích đầy đủ, vì loại cạnh tranh xuyên biên giới này có thể xảy ra xung quanh Madrid, nhưng các biện pháp tự do hóa của nó không khiến bất kỳ khu vực lân cận nào làm theo.

Sự phân mảnh lớn hơn của ngành bán lẻ Tây Ban Nha có lẽ cũng đóng một vai trò nào đó - Tây Ban Nha có số công ty bán lẻ so với dân số nhiều hơn gấp đôi so với Đức và việc làm trung bình trên mỗi cửa hàng bán lẻ chỉ bằng một phần ba so với Đức. Do đó, các nhà bán lẻ nhỏ là một khối bỏ phiếu lớn hơn ở Tây Ban Nha so với ở Đức. Cuối cùng là vấn đề về tính không đồng nhất giữa các vùng, không dễ đánh giá. Cả hai khu vực Lander của Đức và Tây Ban Nha rất khác nhau về điều kiện kinh tế và xã hội. Tuy nhiên, không có Comunidades Tây Ban Nha nào tạo ra loại áp lực tự do hóa bắt nguồn từ Lander phía đông của Đức , nơi tiếp cận vấn đề quy định bán lẻ từ một kinh nghiệm lịch sử rất khác so với các nước láng giềng phía tây và đối mặt với một loạt thách thức kinh tế rất khác. 49 Kinh nghiệm trái ngược nhau của Tây Ban Nha và Đức làm nổi bật khó khăn trong việc đưa ra các tuyên bố dứt khoát về mong muốn của việc ra quyết định phi tập trung khi nói đến quy định thị trường sản phẩm. Phần lớn có thể phụ thuộc vào bối cảnh thể chế, địa lý, kinh tế và chính trị xã hội cụ thể.

Vùng đất

Giờ/tuần

Mở cửa chủ nhật / ngày lễ mỗi năm

cấp phép

Các hạn chế khác 2

1996

2000

2001

2005

1996

2000

2001

2004

khu vực 1

(m2.

Ngưỡng dân số?

Andalucia

72

90

số 8

9-12

2500

KHÔNG

Giảm giá cứng, 2002

Lệnh cấm đại siêu thị, 2002-03

Aragon

72

90

số 8

9-12

600-

Đúng,

Giảm giá cứng, 2001

2000

1997-2004

Lệnh cấm đại siêu thị, 2001-2005 đối với Zaragoza

Asturias

72

90

số 8

9-12

2500

KHÔNG

Giảm giá cứng, 2002

Thuế đối với các nhà bán lẻ lớn, 2003 Lệnh cấm Đại siêu thị, 2003-05 Mở rộng/thay đổi quyền sở hữu, 2003

Quần đảo Balearic

72

72

số 8

5 (2003)

250-

Đúng,

Lệnh cấm đại siêu thị, 1997-

1300

2000-04

2002

tiêu chí sở hữu

Xứ Basque

72

90

0

0

400-

Đúng,

Lệnh cấm đại siêu thị, 2001

2000

2001-04

tiêu chí sở hữu

đảo Canary

72

90

số 8

9-12

750-

Đúng,

Giảm giá cứng, 2003

2500

1997-2004

Lệnh cấm “tương đối” từ năm 1994 trở đi

Giảm giá cứng, 2002

Cantabria

72

90

số 8

9-12

2500

KHÔNG

Lệnh cấm đại siêu thị, 2001-06

Castilla-La

Mãn trà

72

90

số 8

9-12

2000

Vâng, 2004

Castilla y León

72

90

số 8

9-12

1000-

Đúng,

Giảm giá cứng, 2003

2500

1997-2004

Lệnh cấm đại siêu thị, 2003-05

Catalunya

72

90

số 8

9-12

800-

Đúng,

Thuế đối với các nhà bán lẻ lớn, 2001

2500

1997-2004

Lệnh cấm đại siêu thị, 1997

Mở rộng/thay đổi quyền sở hữu,

2001

Extremadura

72

90

9 (1997)

9-12

750-

Đúng,

2500

2002-04

Galicia

72

90

10

9-12

500-

Vâng, 1997-

(1997)

16 (2004)

2000

2003

Madrid

72

90

13-14

18-21

1500-

Đúng,

Giảm giá cứng, 1999

2500

1999-2004

Murcia

72

90

số 8

9-12

600-

Đúng,

Giảm giá cứng, 1999

2500

1999-2004

hải quân

72

90

số 8

9-12

1500-

Đúng,

Giảm giá cứng, 2001

2500

1997-2004

Thuế đối với các nhà bán lẻ lớn, 2001

Lệnh cấm đại siêu thị, 2003-04

tiêu chí sở hữu

Ríoja

72

90

số 8

9-12

1000-

Đúng,

2500

1997-2004

Valencia

72

90

7 (1998)

9 (2002)

600-

Đúng,

9 (2000)

11 (2004)

1000

1997-2004

Bảng 21.1. Rào cản khu vực đối với cạnh tranh bán lẻ, 1997-2004

1. Phạm vi phản ánh sự thay đổi theo thời gian cũng như các ngưỡng chênh lệch áp dụng cho các định dạng khác nhau.

đảo ngược một phần

Thời kỳ chuyển tiếp sắp hết hạn được lập pháp theo nghị định-luật ngày 23 tháng 6 năm 2000 có nghĩa là chính phủ PSOE được bầu vào đầu năm 2004 phải hành động tương đối nhanh chóng về vấn đề này. Được bầu với thiểu số trong Quốc hội, giống như các chính phủ giai đoạn 1993-2000, nó phụ thuộc vào sự ủng hộ của các đảng dân tộc chủ nghĩa và khu vực nhỏ trong Quốc hội. Với việc các công đoàn đang thúc ép thay đổi và các khu vực vẫn đang tranh cãi về tính hợp pháp của các biện pháp PP (thách thức hiến pháp của họ vẫn chưa được giải quyết), chính phủ mới đã có những động cơ mạnh mẽ để đáp ứng nhu cầu rút lại các biện pháp tự do hóa PP. Vào cuối năm 2004, nó đã thông qua luật quy định rằng, kể từ năm 2005, luật quốc gia sẽ quay trở lại thời gian mở cửa tối thiểu cho phép là 72 giờ một tuần, với các khu vực được tự do áp đặt các hạn chế về thời gian mở cửa, với điều kiện là họ không đi dưới mức giới hạn đó. . Số ngày Chủ nhật và ngày lễ tối thiểu đã bị cắt giảm từ 12 xuống còn 8. 50 Các trường hợp miễn trừ cho các nhà bán lẻ nhỏ và các thương nhân được miễn trừ khác vẫn được giữ nguyên, nhưng ở đây một lần nữa, các khu vực được trao thêm một chút quyền để điều chỉnh các quy định của họ: các nhà bán lẻ nhỏ vẫn được xác định trong luật quốc gia là các cửa hàng độc lập có diện tích không quá 300m 2 , nhưng các chính quyền khu vực được phép điều chỉnh định nghĩa này lên hoặc xuống, miễn là ngưỡng không dưới 150m 2 .

Phần kết luận

Luật 1993-96 đã khiến Tây Ban Nha ít hạn chế về giờ mở cửa hơn so với nhiều quốc gia lục địa vào thời điểm đó, phần lớn là do sự linh hoạt mà nó để lại cho các doanh nhân khi chọn giờ làm việc. Tuy nhiên, Tây Ban Nha đang điều chỉnh lại, ngay cả khi nhiều nước châu Âu khác đang tự do hóa. Vào cuối thập kỷ này, hầu hết các khu vực của Tây Ban Nha đã áp dụng các quy định có vẻ đặc biệt nghiêm ngặt trong bối cảnh Lục địa. 51 Đáng chú ý hơn nữa là xu hướng tạo ra các rào cản gia nhập mới, hoàn toàn trái ngược với các chính sách của Châu Âu, bao gồm cả Chỉ thị Dịch vụ trong những năm gần đây, việc chuyển đổi các rào cản này thành luật quốc gia có thể trở thành một cơ hội quan trọng để tự do hóa và hài hòa hóa quy định nhập cảnh. Ngày càng nhiều nghiên cứu của Tây Ban Nha và quốc tế cho thấy rằng Tây Ban Nha đã phải trả giá cho quy định đó. Tăng trưởng năng suất từ lợi thế kinh tế theo quy mô và phạm vi có thể là đáng kể nếu các quy định được nới lỏng và một số đánh giá cho thấy rằng quy định ít hạn chế hơn sẽ có tác động tích cực đến việc làm và giúp giảm giá. 52

Một trong những lý do chính khiến việc phản đối cải cách tỏ ra rất thành công vào đầu những năm 2000 là do các lợi ích phúc lợi như những lợi ích này mang tính lan tỏa hơn so với đặc lợi do khu vực được bảo hộ chiếm đoạt, vốn được tổ chức tốt và nhận được sự đồng tình cao của công chúng. Trong mọi trường hợp, vì những hạn chế nghiêm trọng nhất liên quan đến việc gia nhập hơn là các hoạt động hàng ngày, quy định có xu hướng mang lại lợi ích cho một số lượng lớn những người đương nhiệm, những người có thể ủng hộ tự do hóa. Các biện pháp được thông qua cũng có những tác động ngoài ý muốn đáng kể, góp phần giảm bớt áp lực đối với một cơ chế quản lý tự do hơn: đặc biệt, quy định lại một phần sau năm 1996 dường như đã mang lại lợi ích cho các chuỗi siêu thị, trong trường hợp đầu tiên, hơn là các chuỗi siêu thị nhỏ. các nhà bán lẻ mà nó có nghĩa là để bảo vệ. Do đó, các chuỗi không có lý do gì để thúc đẩy cải cách cho đến khi các rào cản gia nhập ngày càng nghiêm ngặt do các khu vực thiết lập cũng bắt đầu ảnh hưởng đến họ. Hơn nữa, chính phủ PP, cố gắng nới lỏng phần nào quy định bán lẻ, đã nỗ lực rất ít để đưa ra trường hợp cải cách về mục tiêu tăng trưởng hoặc lạm phát, cũng như không thuyết phục được công chúng rằng các quy định khu vực gây tốn kém cho các hộ gia đình và thường không đạt được mục tiêu. điều chỉnh các loại ngoại ứng mà chúng - ít nhất là về mặt lý thuyết - dự định giảm thiểu. Bởi vì chi phí của hiện trạng chủ yếu là chi phí cơ hội, chúng hầu như vô hình đối với cử tri: các hộ gia đình thấy rất ít nhu cầu thay đổi rõ ràng. Việc đưa ra trường hợp cải cách cần phải đầu tư đáng kể vào phân tích, tư vấn và truyền thông, nhưng không có nỗ lực nghiêm túc nào được thực hiện để khai thác lời khuyên của chuyên gia hoặc nâng cao nhận thức của công chúng về cái giá phải trả của các hạn chế gia nhập. Thay vào đó, cuộc tranh luận công khai về vấn đề này đã bị chi phối bởi các nhóm lợi ích có liên quan.

ghi chú

Về đánh giá của Bộ Công nghiệp về chi phí năng suất của quy định vào đầu những năm 2000, xem Cinco Días , ngày 13 tháng 7 năm 2007.

               Llorens (2000).

Cụ thể là Liên đoàn Quốc gia về Thương mại, Khách sạn và Du lịch của Ủy ban Người lao động (FECOHT, trực thuộc CC.OO) và Liên đoàn Công nhân Quốc gia về Thương mại, Khách sạn, Du lịch và Trò chơi (FETCHTJ, trực thuộc UGT).

               Caprile (2004).

               Llorens (2000) trích dẫn ước tính rằng 277 nhân viên trong một siêu thị lớn có thể thay thế

1       557 chủ cửa hàng truyền thống.

6.                   Llorens (2000).

7.                   Để biết tuyên bố gần đây về quan điểm của CEOE, xem Wall Street Journal Europe ,

2       Tháng 8 năm 2007.

8.                  Xem Jacobsen (2002).

9.                  Llorens (2000), trích dẫn dữ liệu khảo sát từ Centro de Investigaciones Sociológicas .

10.               Trên thực tế, nghiên cứu thực nghiệm ở các khu vực pháp lý khác cho thấy rằng các biến số khác dường như làm giảm số giờ mở cửa như một yếu tố quyết định giá Xem, ngoài những điều khác , Kirchner và Painter (2000), Boylaud (2000); OECD (2001:79) và (2006:145); H0j và cộng sự. (2007); Bertrand và Kramarz (2002); và Schivardi và Viviano (2007).

11.               Dữ liệu từ Ministryio de Agricultura, Pesca y Alimentación .

12.               Orea (2008).

13.               OECD (2007). Xem, ngoài những điều khác, Boylaud (2000); H0j và cộng sự. (2007); Bertrand và Kramarz (2002); và Schivardi và Viviano (2007).

14.               Ley (1985).

15.               Giấy phép khu vực đã được giới thiệu ở Xứ Basque (1983), Valencia (1986), Catalonia (1987), Galicia và Navarre (1988), Aragon (1989) và Quần đảo Canary (1994).

16.               Về cái gọi là “loi Royer” ở Pháp, xem Bertrand và Kramarz (2002).

17.               “Tây Ban Nha: Doanh nghiệp nhỏ từ chối nộp thuế”, IPS-Inter Press Service, 18 tháng 3 năm 1993.

18.               Lôi (1993).

19.               Các cửa hàng có diện tích sàn hữu ích lên tới 500m2 để trưng bày và bán, mở cửa ít nhất 18 giờ một ngày và dự trữ, ở mức độ tương tự, sách, tạp chí, báo, hồ sơ, video, đồ chơi, quà tặng và đồ lặt vặt.

20.               Ley (1996a).

21.               Ley (1996b).

22.               Tuy nhiên, một số khu vực đã áp đặt giới hạn 12 giờ mở cửa trong bất kỳ khoảng thời gian 24 giờ nào.

23.               Ví dụ, hãy xem nghiên cứu điển hình về giờ bán lẻ ở Đức.

24.               Jacobson (2002).

25.               OECD (2000a, 2001).

26.               OECD (2000b). Về mặt này, chế độ cấp phép khu vực của Tây Ban Nha khác với hệ thống của Pháp mà bề ngoài nó được mô phỏng theo; xem Bertrand và Kramarz (2002).

27.               OECD (2005).

28.               OECD (2007).

29.               Xem OECD (1998:87, 2000a:68-69, 167) về tư nhân hóa, (1998:62-70) về cải cách thị trường lao động và (2000a:69-70 và 2000b:46-47) về cải cách luật cạnh tranh.

30.               Bao gồm các điều chỉnh đối với tỷ suất lợi nhuận cho phép đối với các sản phẩm khác nhau, nhằm giảm giá một số sản phẩm và khuyến khích bán thuốc gốc, đồng thời loại bỏ các hạn chế giảm giá đối với thuốc không kê đơn.

31.               Cho phép các hiệu sách và nhà phân phối tự do giảm giá sách giáo khoa không giới hạn.

32.               Bao gồm các biện pháp thúc đẩy cạnh tranh trong lĩnh vực dầu hạ nguồn, giúp tiếp cận cơ sở hạ tầng dầu mỏ minh bạch hơn, các bước tiếp theo để tự do hóa thị trường khí đốt tự nhiên theo chỉ thị của EC và đẩy nhanh quá trình tự do hóa thị trường điện đang diễn ra.

33.               Các biện pháp chủ yếu nhằm nới lỏng khả năng tiếp cận thị trường trong lĩnh vực viễn thông đã được tự do hóa và chấm dứt sự độc quyền của Telefonica đối với các cuộc gọi nội hạt.

34.               Ngoài các lĩnh vực được thảo luận ở trên, gói này còn ảnh hưởng đến các lĩnh vực khác nhau như kiểm tra kỹ thuật phương tiện, quản lý internet và nghỉ ốm.

35.               Banco de Espana (2007).

36.               Xem Llorens (2000) về phản đối các biện pháp PP.

37.               Trên thực tế, hành động hành pháp có tư cách và hiệu lực pháp luật, với điều kiện là hạ viện Cortes (Đại hội đại biểu) phê chuẩn nó trong vòng 30 ngày. Luật nghị định không thể được sử dụng trong các lĩnh vực được điều chỉnh bởi luật “cơ học”, ảnh hưởng đến việc thực hiện các quyền cơ bản và quyền tự do công cộng. Xem Chuliá (2007).

38.               Để có cái nhìn tổng quan về những thay đổi lập pháp khu vực theo thời gian, xem Banco de Espana (2007).

39.               OECD (2000b, 2007).

40.               Dữ liệu của AC Nielsen được trích dẫn trong CEC (2008).

41.               Dữ liệu của AC Nielsen. Các nghiên cứu khác cũng cho thấy thị phần giảm đối với cả đại siêu thị và cửa hàng nhỏ và sự tăng trưởng giữa các siêu thị; xem de Jorge Moreno (2008a, 2008b).

42.               OECD (2003, 2007). Tất cả, trừ một trong những lệnh cấm này đã kết thúc vào giữa năm 2006, nhưng việc hết lệnh cấm không phải lúc nào cũng dẫn đến việc gia nhập dễ dàng hơn nhiều.

43.               De Jorge Moreno (2006); Banco de Espana (2007).

44.               Ở nhiều vùng, một cửa hàng được định nghĩa là “lớn” nếu nó được sở hữu ít nhất 25% bởi một công ty lớn.

45.               Những điều này được mô tả chi tiết trong Hoffmaister (2006) và Orea (2008).

46.               Aragón, Asturias, Catalonia và Navarre; Thuế của Aragón chỉ được áp dụng vào năm 2006 và do đó không được thể hiện trong Bảng 2.1.

47.               Hoffmaister (2006).

48.               Orea (2008).

49.               Để biết chi tiết, hãy xem nghiên cứu điển hình về Ladenschlussgesetz của Đức .

50.               Thực tế, điều 4.1 của  luật đã quy định  số ngày nghỉ chủ nhật/ngày lễ tối thiểu

số lần mở mỗi năm sẽ vẫn là mười hai, nhưng điều 4.2 cho phép các khu vực thay đổi con số này xuống, tối thiểu là 8 ngày như vậy, do đó trở thành mức tối thiểu trên thực tế .

51.               Hoffmaister (2006) ; Banco de Espana (2007); Orea (2008).

52.               Xem ICE (2006); Cruz và Oubina (2006); Mígica (2006); van Ark và cộng sự. (2002); H0j và cộng sự . (2007); Orea (2008).

Thư mục

Banco de Espana (2007), “Una aproximación a la regulación del comercio al por menor a partir de indicatores sintéticos”, Boletín Económico , tháng 10.

Bertrand, M. và F. Kramarz (2002), “Quy định đầu vào có cản trở tạo việc làm không? Bằng chứng từ ngành công nghiệp bán lẻ của Pháp”, Tài liệu thảo luận IZA số 415, tháng 1.

Boylaud, O. (2000), “Cải cách quy định về vận chuyển hàng hóa đường bộ và phân phối bán lẻ”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD , Số 255, OECD, Paris, www.oecd.org/ dataoecd/14/60/1885609.pdf .

Caprile, M. (2004), “Mối quan hệ công nghiệp trong lĩnh vực bán lẻ”, Đài quan sát quan hệ công nghiệp châu Âu, ngày 27 tháng 10, www.eurofound.europa.eu/eiro/2004/07/ study/tn0407101s.htm .

CEC (2008), “La regulación thương mại en Espana”, Confederación Espanola de Comercio, Madrid, tháng Tư.

Chuliá, E. (2007), “Tây Ban Nha: Giữa Quy tắc Đa số và Chủ nghĩa Gia tăng”, trong E. Immergut,

K. Anderson và I. Schulze (eds.), Sổ tay Chính trị Hưu trí Tây Âu , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Cruz, I. và J. Oubina (2006), “Estructura de compencia y dispersión de precios en el comercio Minorista”, Información Comercial Espanola, ICE No. 828, Enero-febrero.

De Jorge Moreno, J. (2006), “Phân tích quy định khu vực về hiệu suất trong bán lẻ ở Tây Ban Nha”, Tạp chí quốc tế về quản lý phân phối và bán lẻ 34:10, tháng 10.

De Jorge Moreno, J. (2008a), “Đánh giá hiệu quả kỹ thuật giữa các công ty mới gia nhập và công ty đương nhiệm trong lĩnh vực bán lẻ Tây Ban Nha: Tác động của việc bãi bỏ quy định từ góc độ khu vực”, Tạp chí bán lẻ và dịch vụ tiêu dùng 15:6, tháng 11.

De Jorge Moreno, J. (2008b), “Tăng trưởng năng suất, tiến bộ kỹ thuật và thay đổi hiệu quả trong thương mại bán lẻ Tây Ban Nha (1995-2004): Phân tích ngành phân tách”, Đánh giá quốc tế về bán lẻ, phân phối và nghiên cứu người tiêu dùng 18:1, tháng 2.

De Jorge Moreno, J. (2008c), “Hiệu quả và Quy định trong Thương mại Bán lẻ Đại siêu thị ở Tây Ban Nha”, Tạp chí Quốc tế về Quản lý Phân phối và Bán lẻ , 36:1, Tháng Một.

Hoffmaister, A. (2006), “Rào cản cạnh tranh bán lẻ và giá cả: Bằng chứng từ

Tây Ban Nha”, Tài liệu làm việc của IMF WP/06/231, Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Washington, DC, Tháng 10, www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2006/wp06231.pdf .

H0j, J., M. Jimenez, M. Maher, G. Nicoletti và M. Wise (2007), “Cạnh tranh thị trường sản phẩm ở các nước OECD: Lấy hàng và tiến lên”, Tài liệu làm việc của Ban Kinh tế OECD, Số 575 , Paris, OECD, Paris, www.olis.oecd.org/olis/2007doc.nsf/LinkTo/NT0000420A/$FILE/JT03232111.PDF .

ICE (2006), “La distribución comercial en la Unión Europea”, Información Comercial Espanola, Boletín económico Số 2877.

Jacobsen, H. (2002), “Ngành bán lẻ: Báo cáo chuyên đề cuối cùng”, Project Servemploi, Trinity College, Dublin, tháng 1, www.tcd.ie/ERC/observatorydownloads/The%20Final% 20Report.pdf .

Kirchner, C. và R. Painter (2000), “Quy định về giờ đóng cửa cửa hàng kinh tế của Đức”, Tài liệu nghiên cứu về luật và kinh tế số 00-05, Đại học Luật Illinois, tháng 9, http://papers.ssrn .com/pape.tar?abstract_id=242243 .

Ley (1985), “Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril, sobre medidas de política económica,” http://noticias.juridicas.com/base_datos/Fiscal/rdl2-1985.html .

Ley (1993), “Real Decreto-ley 22/1993, de 29 de diciembre, por el que se establecen las base para la regulación de horarios comerciales,” http://noticias . juridicas.com/base_datos/Privado/rdl22-1993.html .

Ley (1996a), “Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, Supplementaria de la de Ordenación del Comercio Minorista, aprobada de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 81 de la Constitución en relación con el 150.2”, http:// noticias.juridicas.com/base_datos/Privado/lo2-1996.html . _

Ley (1996b), “Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista”, http://noticias.juridicas.com/base_datos/Privado/l7-1996.html .

Ley (2000), “Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios”, http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/rdl6 -2000.html .

Ley (2004), “Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales”, http://noticias.juridicas.com/base_datos/Privado/l1-2004.html .

Llorens, C. (2000), “Tranh cãi về tự do hóa giờ mở cửa hàng” European International Relations Observatory, 28 tháng 7, www.eurofound.europa.eu/eiro/ 2000/07/feature/es0007201f.htm .

Miguélez, F. (1999), “Các tổ chức của người sử dụng lao động ở Tây Ban Nha đã được kiểm tra”, Đài Quan sát Quan hệ Công nghiệp Châu Âu, 28 tháng 10, www.eurofound.europa.eu/eiro/1999/10/feature/es9910257f.htm .

Múgica, JM (2006), “La productividad del comercio Minorista de Espana”, Información Comercial Espanola, ICE No. 828, Enero-febrero.

OECD (1998), Khảo sát kinh tế của OECD: Tây Ban Nha , OECD, Paris.

OECD (2000a), Khảo sát kinh tế của OECD: Tây Ban Nha , OECD, Paris.

OECD (2000b), Đánh giá của OECD về Cải cách Quy định: Tây Ban Nha , OECD, Paris.

OECD (2001), Khảo sát kinh tế của OECD: Đức , OECD, Paris.

OECD (2003), Khảo sát kinh tế của OECD: Tây Ban Nha , OECD, Paris.

OECD (2005), Khảo sát kinh tế của OECD: Tây Ban Nha , OECD, Paris.

OECD (2006), Khảo sát kinh tế của OECD: Đức , OECD, Paris.

OECD (2007), Khảo sát kinh tế của OECD: Tây Ban Nha , OECD, Paris.

Orea, L. (2008), “Tác động của các rào cản pháp lý đối với việc gia nhập thị trường bán lẻ Tây Ban Nha: Phân tích thị trường địa phương”, Tài liệu Thảo luận Kinh tế 01/2008, Departamento de Economía, Đại học Oviedo, www.uniovi.es/economia/ EDP/EDP0108.pdf .

Perez Ibanez, C. và A. Castaneda Boniche (2005), “La defensa de la compencia en el ámbito de la distribución comercial en Espana”, Tribunal de la Defensa de la Competencia, Madrid, 23 tháng 12.

Schivardi, F. và E. Viviano (2007), “Rào cản gia nhập ngành thương mại bán lẻ của Ý”, Chủ đề thảo luận del Servizio Studi Số 616, Banca d'Italia, tháng 2, www.bancagitalia . it/pubblicazioni/econo/temidi/td07/td616_07/td616en/en_tema_616.pdf .

Torns, T. (2001), “El trabajo a tiempo parcial: £un mercado enganoso?” Châu Âu

hệ Công nghiệp, ngày 28 tháng 6, www.eurofound.europa.eu/eiro/2001/06/feature/es0106245f.htm .

Van Ark, B., R. Inklaar và R. McGuckin (2002), “Changing Gear. Năng suất, CNTT và Dịch vụ: Châu Âu và Hoa Kỳ”, Trung tâm Tăng trưởng và Phát triển Groningen, Bản ghi nhớ nghiên cứu GD-60, tháng 12, www.ggdc.net/pub/gd60.pdf .

Chương 22

Thụy Điển: Tự do hóa bưu chính, 1992-99

Vào tháng 1 năm 1993, quốc hội đã bãi bỏ độc quyền của nhà điều hành bưu chính nhà nước trong việc thu thập và chuyển phát các mặt hàng thư. Luật được thông qua vào đầu năm sau đã chuyển Cục Quản lý Bưu chính ( Postverket ) thành một công ty cổ phần, Posten Sverige AB (sau đây gọi đơn giản là “Posten”), và tạo ra một khuôn khổ pháp lý và quy định mới cho lĩnh vực bưu chính, với mục tiêu để thúc đẩy cạnh tranh. Vì ngành kinh doanh bưu kiện chưa bao giờ chịu sự độc quyền của nhà nước nên 1 những thay đổi này đã tạo ra thị trường bưu chính tự do hóa hoàn toàn đầu tiên trên thế giới. Quá trình tự do hóa bưu chính diễn ra sau nhiều năm nghiên cứu và thảo luận, cũng như sự xuất hiện của một đối thủ mới quyết tâm thách thức thế độc quyền. Mặc dù các cơ quan chức năng đã nhanh chóng mở cửa thị trường, quá trình tự do hóa ban đầu được theo sau bởi nhiều năm đổi mới và điều chỉnh quy định, khi Posten và các đối thủ mới nổi của nó thích nghi với các điều kiện mới và các cơ quan chức năng tìm cách tạo ra một sân chơi cạnh tranh bình đẳng thực sự trong thị trường. lĩnh vực bưu chính. Một số yếu tố góp phần vào quá trình tự do hóa tương đối suôn sẻ các dịch vụ bưu chính:

•            Một bối cảnh chính sách cởi mở để cải cách . Hai thập kỷ hoạt động kinh tế đáng thất vọng, đỉnh điểm là sự suy thoái kinh tế nghiêm trọng vào đầu những năm 1990, đã dẫn đến việc sẵn sàng xem xét lại một loạt các thể chế và thực tiễn đã được thiết lập nhằm nỗ lực tăng sản lượng tiềm năng. Thụy Điển bắt đầu tái cấu trúc và mở cửa các công ty độc quyền về mạng như đường sắt, viễn thông và điện, dựa vào bảo trợ xã hội hào phóng để giảm chi phí điều chỉnh liên quan. Kết quả là, nhìn chung đã có khuynh hướng thuận lợi để cải cách các lĩnh vực mạng lưới khi các sự kiện đưa dịch vụ bưu chính vào chương trình nghị sự chính sách. Đồng thời, những thay đổi về công nghệ và quy định ở nước ngoài đã thúc đẩy một số lượng lớn các quốc gia bắt đầu xem xét các lựa chọn cải cách bưu chính.

•            Áp lực cải cách từ người đương nhiệm . Ban quản lý của Cục Bưu chính từ lâu đã mong muốn - và đã dần dần giành được - quyền tự do lớn hơn để hoạt động trên cơ sở thương mại và chuyển sang các lĩnh vực và thị trường mới. Tuy nhiên, các nhà quản lý bưu điện tin rằng sớm muộn gì họ cũng phải từ bỏ thế độc quyền hợp pháp để đạt được sự tự do mà họ mong muốn. Giá trị của độc quyền theo luật định trong mọi trường hợp đều bị hạn chế: nó chỉ chiếm một phần nhỏ thị trường dịch vụ bưu chính, các giới hạn của nó không được xác định rõ ràng và giá trị của nó đang bị xói mòn do thay đổi công nghệ cũng như sự xuất hiện của các hình thức truyền thông tin mới. như bởi những thay đổi trong thành phần của chính thị trường thư tín.

•            Sự gia nhập của một đối thủ cạnh tranh mới . Trong khi cải cách bưu chính đã được thảo luận trong vài năm, thì sự xuất hiện vào đầu năm 1991 của một người mới tham gia, CityMail - rõ ràng là vi phạm độc quyền - đã buộc các nhà chức trách phải đối mặt với vấn đề này. Cơ quan Quản lý Bưu chính đã sẵn sàng từ bỏ thế độc quyền hợp pháp, mặc dù họ đã bảo vệ thị trường của mình khỏi CityMail bằng các biện pháp khác, rõ ràng là tự tin rằng họ có thể loại bỏ các đối thủ mới mà không cần sự bảo vệ theo luật định. Về phần mình, các công đoàn lo ngại về những tác động tiềm ẩn của cải cách bưu chính, nhưng vì họ đại diện cho công nhân của CityMail cũng như của Cục Quản lý Bưu điện, nên họ không thể ủng hộ việc thực thi độc quyền.

• Một cách tiếp cận thích ứng . Cải cách ban đầu tương đối đơn giản, vì hầu hết các vấn đề gây tranh cãi đều được giải quyết bởi những người tham gia thị trường, Cơ quan cạnh tranh mới thành lập hoặc cơ quan quản lý ngành để ứng phó với các sự kiện khi chúng diễn ra. Luật cải cách đã trải qua một số sửa đổi vào cuối những năm 1990, đôi khi để giải quyết các vấn đề mà các nhà phê bình cho rằng lẽ ra có thể được quy định tốt hơn trước đó. Tuy nhiên, cách tiếp cận này khiến cho việc áp dụng cải cách ban đầu trở nên dễ dàng hơn: chính quyền đương nhiệm có thể đã phản đối cải cách nếu kế hoạch ban đầu bao gồm một số yêu cầu mà sau đó được áp đặt lên họ liên quan đến các vấn đề như tiếp cận cơ sở hạ tầng. Hơn nữa, cải cách chưa có tiền lệ, vì vậy bất kỳ nỗ lực nào nhằm điều chỉnh tất cả các vấn đề liên quan từ trước có thể sẽ thất bại: nhiều vấn đề được thảo luận nhiều trước khi tự do hóa không bao giờ thành hiện thực, trong khi những vấn đề thực sự nổi lên đôi khi không lường trước được.

Bối cảnh cải cách

Khung điều kiện cải cách

Khi các sự kiện đẩy cải cách bưu chính vào chương trình nghị sự chính trị vào năm 1991-92, Thụy Điển đang ở giữa thời kỳ suy thoái sâu sắc nhất kể từ những năm 1930: GDP thực tế giảm tổng cộng 5% từ năm 1990 đến 1993 và tổng đầu tư cố định giảm khoảng một phần ba, trong khi mở cửa. tỷ lệ thất nghiệp tăng từ 2,1 lên 11,3%, mặc dù tỷ lệ tham gia lao động giảm mạnh. 2 Hơn nữa, suy thoái kinh tế xảy ra vào thời điểm mà các nhà hoạch định chính sách của Thụy Điển đã lo lắng về hiệu quả tăng trưởng dài hạn: đã tăng trưởng nhanh hơn đáng kể so với mức trung bình của OECD trước năm 1970, Thụy Điển đã tụt xuống dưới mức này trong 20 năm kể từ đó. 3 Mặc dù tự do hóa bưu chính hầu như không được coi là giải pháp cho các vấn đề tăng trưởng của Thụy Điển, nhưng kết quả tăng trưởng đáng thất vọng này đã thúc đẩy ý chí xem xét lại một loạt các thể chế và thực tiễn lâu đời nhằm nỗ lực tăng sản lượng tiềm năng. 4 Những lo ngại về tăng trưởng cũng củng cố xu hướng bãi bỏ quy định đã bắt đầu từ những năm 1980 với việc nới lỏng các quy định về ngân hàng và ngoại hối. Tiếp theo đó là sự tách biệt theo chiều dọc trong lĩnh vực đường sắt và tự do hóa taxi và vận tải hàng không. Quá trình tự do hóa viễn thông đã được tiến hành và được cho là đang diễn ra tốt đẹp, đồng thời công việc xây dựng luật cạnh tranh mới đã bắt đầu được thông qua vào tháng 7 năm 1993. Mô hình phổ biến là kết hợp tính cởi mở để cạnh tranh với bảo trợ xã hội hào phóng đã tạo ra một nền tảng thuận lợi rộng rãi cho ngành bưu chính tự do hóa: thay vì sử dụng quy định để ngăn chặn thay đổi cơ cấu, chính quyền Thụy Điển ngày càng ưu tiên mở cửa thị trường và dựa vào các chính sách xã hội để giảm chi phí điều chỉnh tiếp theo. 5 Xu hướng cải cách các lĩnh vực mạng lưới, bắt đầu dưới thời các chính phủ do Đảng Dân chủ Xã hội (SAP) lãnh đạo, được củng cố bởi cuộc bầu cử vào cuối năm 1991 của một liên minh trung hữu cam kết cạnh tranh và bãi bỏ quy định. 6

Đồng thời, những thay đổi trong chính thị trường bưu chính đã tạo ra áp lực phải thay đổi. Thứ nhất, sự gia tăng của các hình thức liên lạc mới, chẳng hạn như fax và e-mail, làm tăng khả năng cạnh tranh ngày càng tăng từ bên ngoài lĩnh vực bưu chính. 7 Thứ hai, thay đổi công nghệ đã tạo ra những khả năng mới cho việc tổ chức sản xuất bưu chính. 8 Thứ ba, nhu cầu về dịch vụ bưu chính đang chuyển dịch từ thư tín

đối với truyền thông đại chúng: khối lượng thư hàng loạt có địa chỉ và không có địa chỉ lấn át khối lượng thư riêng lẻ. Điều này đã thay đổi bản chất hoạt động kinh doanh cốt lõi của Postverket: sản phẩm chính của nhà độc quyền không còn là xử lý thư từ cá nhân mà là khả năng cung cấp cho những người gửi lớn quyền truy cập vào mọi địa chỉ ở Thụy Điển . 9 Chính phân khúc thị trường này đã thu hút những người sẽ tham gia. Việc chuyển hướng sang gửi thư hàng loạt cũng có nghĩa là áp lực cạnh tranh đối với Postverket đến từ các dịch vụ chuyển phát nhanh ít hơn so với các phương tiện quảng cáo khác. Áp lực thay đổi hơn nữa bắt nguồn từ khối lượng bùng nổ các hoạt động gửi thư lại quốc tế, 10 đưa tự do hóa vào chương trình nghị sự của nhiều quốc gia, cũng như Cộng đồng châu Âu (EC). Các quốc gia EC bắt đầu khám phá tính khả thi của việc mở cửa các dịch vụ bưu chính để cạnh tranh nhiều hơn, đồng thời đồng ý với một số quy định chung. Thụy Điển đã cam kết gia nhập EC, vì vậy triển vọng cải cách bưu chính ở châu Âu tạo nên một lập luận mạnh mẽ hơn nữa cho cải cách. Cuối cùng, Thụy Điển thực sự đã tiến xa hơn nhiều so với châu Âu, đặc biệt là trong việc lựa chọn không giữ lại bất kỳ “khu vực dành riêng” nào của thị trường cho nhà cung cấp dịch vụ phổ thông.

Diễn viên và sở thích

Thảo luận về tự do hóa bưu chính bắt đầu dưới chính phủ SAP và nó được thực hiện dưới chính phủ của cả trung hữu và trung tả. Do đó, mặc dù có những xung đột trong quốc hội về các chi tiết và thời điểm cải cách bưu chính, nhưng đó chưa bao giờ là điểm gây tranh cãi lớn giữa SAP và các đối thủ của nó ở phe trung hữu, hoặc thậm chí là một vấn đề nổi bật về mặt bầu cử; cả cánh tả và cánh hữu đều chấp nhận nhu cầu tăng năng suất trong khu vực công. 11 Tuy nhiên, cải cách bưu chính không được coi là ưu tiên hàng đầu của bất kỳ bên lớn nào.

Ngay từ giai đoạn đầu, tác nhân quan trọng nhất thúc đẩy sự thay đổi chính là nhà độc quyền. Ngay từ năm 1982, Tổng Giám đốc Bưu điện đã gọi độc quyền thư tín là lỗi thời, và đến giữa những năm 1980, ban quản lý của Postverket đã thúc ép để có nhiều quyền tự do hơn trong việc vận hành bưu điện như một doanh nghiệp, không bị can thiệp chính trị và tái cấu trúc nó như một tập đoàn. Các nhà quản lý bưu chính lập luận rằng Postverket sẽ phải đối mặt với áp lực cạnh tranh ngày càng tăng bất kể chính phủ đã làm gì, do sự phát triển công nghệ và những thay đổi trong thị trường bưu chính, và họ mong muốn tái cấu trúc Postverket để đối phó với những thách thức này. Công ty hóa cũng sẽ trao cho họ quyền hạn lớn hơn đối với tiền lương, thứ mà họ không kiểm soát được chừng nào các nhà quản lý và nhân viên bưu điện còn là công chức. Họ sợ rằng độc quyền thư theo luật định, vốn có giá trị hạn chế, có thể cản trở các lựa chọn kinh doanh khác, bao gồm cả việc thâm nhập thị trường nước ngoài và khả năng mở rộng ngân hàng bưu điện. 12 Tuy nhiên, chính sự xuất hiện của CityMail thuộc sở hữu tư nhân đã thực sự thúc đẩy vấn đề. Mặc dù CityMail không có bất cứ điều gì giống như sức nặng chính trị của Postverket , nhưng thách thức của nó đối với sự độc quyền vào năm 1991 đã đưa cải cách bưu chính vào chương trình nghị sự chính trị và do đó được một số nhà quản lý Postverk hoan nghênh, ngay cả khi nhà độc quyền đã cố gắng hết sức để loại bỏ đối thủ mới của mình khỏi thị trường. 13 Hơn nữa, chính mô hình kinh doanh của CityMail - dựa vào công nghệ mới để hạ gục Postverket trong thị trường thư số lượng lớn - dường như xác nhận lập luận của các nhà quản lý bưu chính đã đưa ra trong một thập kỷ về sự xuất hiện của cạnh tranh và nhu cầu cải cách kéo theo đó.

Tự do hóa bưu chính bị Liên đoàn Công đoàn Thụy Điển (LO) và Liên đoàn Nhân viên Dịch vụ và Truyền thông (SF) nghi ngờ, cả hai đều lo ngại hậu quả của tự do hóa đối với tiền lương và điều kiện làm việc của nhân viên bưu điện. Đặc biệt, họ lo lắng về khả năng mất tư cách công chức của nhân viên Postverk . Tuy nhiên, vị trí của SF rất phức tạp do nó cũng đại diện cho nhân viên của CityMail, vì vậy nó không thể dễ dàng phản đối việc chấm dứt độc quyền thư tín, nếu được thi hành, sẽ khiến một số lượng nhỏ nhưng đáng kể các thành viên của nó mất việc làm ngay lập tức.

Mặc dù những người ủng hộ cải cách khẳng định rằng cạnh tranh sẽ mang lại hiệu quả cao hơn và do đó sẽ mang lại lợi ích cho người tiêu dùng, lợi ích của người tiêu dùng có tác động tương đối ít đến giai đoạn đầu của cuộc cải cách. Các hộ gia đình và doanh nghiệp nhỏ là những nhóm người tiêu dùng đông đảo nhất, nhưng tỷ lệ của họ trong nhu cầu bưu chính còn khiêm tốn và đang giảm dần, tỷ trọng tương đối của dịch vụ bưu chính trong chi tiêu của họ nói chung là nhỏ và họ không được tổ chức. Trong mọi trường hợp, cả khách hàng hộ gia đình và doanh nghiệp đều đánh giá cao dịch vụ của Posten, mức thuế khá thấp so với tiêu chuẩn châu Âu và Postverket dường như không tạo ra “siêu lợi nhuận”, vì vậy sự bất mãn của người tiêu dùng thực sự không phải là một yếu tố. Cam kết của chính phủ trong việc duy trì dịch vụ phổ cập càng làm giảm bớt những lo ngại mà họ có thể có. 14 Tuy nhiên, vấn đề này có tầm quan trọng rất lớn đối với những người gửi thư số lượng lớn, những người mà các dịch vụ bưu chính chiếm một phần lớn chi phí. Vì vậy, hoạt động vận động hành lang tích cực nhất của người tiêu dùng là hiệp hội của những người bán hàng qua thư trực tiếp; các lĩnh vực khác mà dịch vụ bưu chính là mối quan tâm hàng đầu, chẳng hạn như các công ty tiếp thị trực tiếp, ít tham gia hơn nhưng vẫn ủng hộ cải cách. 15 Liên đoàn Người sử dụng lao động Thụy Điển ủng hộ việc mở cửa thị trường nhưng không vận động hành lang mạnh mẽ để cải cách.

Cuối cùng, hai cơ quan chủ chốt đã ra đời trong - và, trong một trường hợp, là kết quả của - việc thực hiện cải cách: Cơ quan Cạnh tranh Thụy Điển, được thành lập theo luật cạnh tranh tháng 7 năm 1993, và Cơ quan Bưu chính Viễn thông (PTS), cơ quan quản lý ngành mới được thành lập theo Đạo luật Dịch vụ Bưu chính năm 1994. Cả hai sau đó đều đóng vai trò quan trọng trong việc định hình cải cách khi nó được thực hiện trong suốt những năm sau đó.

lịch sử vấn đề

Vào cuối những năm 1980, Postverket đã đạt được những tiến bộ liên quan đến chương trình thương mại hóa của mình: các mục tiêu về chất lượng và lợi nhuận đã được đưa ra, và Postverket được tự do hơn trong việc điều chỉnh cước phí bưu điện 16 và đầu tư tài chính từ các quỹ của mình thay vì ngân sách nhà nước. Mặc dù đề xuất mở cửa lĩnh vực bưu chính đã bị chính phủ từ chối vào năm 1987, một phần do sự phản đối của các công đoàn, 17 chính phủ đã bắt đầu nghiên cứu vấn đề này một cách nghiêm túc. Ban quản lý của Postverket tiếp tục tái cơ cấu và bắt đầu sa thải nhân viên với kỳ vọng rằng cuối cùng công ty sẽ phải đối mặt với sự cạnh tranh trực tiếp. 18 Thái độ của nó đối với độc quyền thư tín, vốn được dùng để đền bù cho việc cung cấp dịch vụ phổ cập với mức giá thống nhất, phần lớn là do các đặc thù của luật pháp Thụy Điển. Sự độc quyền chỉ giới hạn trong việc thu thập và chuyển phát thư từ cá nhân hàng ngày. 19 Điều này thật bất thường: hầu hết các công ty độc quyền bưu chính theo luật định đều được xác định theo quy mô hoặc giá trị. 20 Nó cũng mơ hồ, vì định nghĩa về “thư từ viết tay cá nhân” chưa bao giờ được làm rõ. Không ai biết liệu nó có bao gồm thư số lượng lớn có địa chỉ hay không, chiếm khoảng một nửa thị trường thư có địa chỉ. 21 Bản thân Postverket đã tuyên bố vào năm 1990 rằng độc quyền hợp pháp chỉ bao gồm 8% tổng số thư. 22 Các ước tính khác cho rằng nó bảo vệ khoảng từ 25 đến 60% hoạt động kinh doanh của Postverket . 23 Dù được giải thích như thế nào, thị phần của thị trường bưu chính mà luật dành cho Postverket đang giảm dần. Tuy nhiên , Postverket coi sự độc quyền là một sự hạn chế đối với quyền tự do thương mại của nó và là một trở ngại tiềm ẩn đối với tham vọng quốc tế của nó, tin rằng rất ít chính phủ sẵn sàng mở cửa thị trường cho một doanh nghiệp nhà nước nước ngoài được hưởng độc quyền hợp pháp trong nước.

Một lý do khiến đề xuất tự do hóa năm 1987 có rất ít cơ hội thành công là nó không được hỗ trợ bởi các nghiên cứu và tham vấn chuẩn bị vốn là điều bình thường trong quá trình chính sách của Thụy Điển. Tuy nhiên, trong giai đoạn 1989-92, một loạt các báo cáo chính thức đã xuất hiện, khám phá tình trạng của Postverket , áp lực cạnh tranh phát sinh do thay đổi công nghệ và kinh tế, và triển vọng mở ra ít nhất một số phân khúc thị trường để cạnh tranh mạnh mẽ hơn. 24 Những nghiên cứu này đã không đề xuất bất cứ điều gì rất triệt để. Một ủy ban chính phủ về bãi bỏ quy định về điện thoại và bưu chính lập luận rằng các yêu cầu về chính sách xã hội và khu vực áp đặt lên Postverket không nên thay đổi và Thụy Điển chỉ nên chờ đợi những bước phát triển tiếp theo trong EC. 25 Bộ Truyền thông kết luận rằng việc cung cấp dịch vụ bưu chính phổ cập thực sự là độc quyền tự nhiên và ước tính rằng chi phí có thể tăng tới 20% trong một thị trường có hai bên tham gia. Nó cũng lập luận rằng sự cạnh tranh gia tăng trong những phân ngành không được đặc trưng bởi mức độ độc quyền tự nhiên cao là rất nguy hiểm, vì các đối thủ cạnh tranh có thể “hớt váng” những phân khúc sinh lợi nhất của thị trường, khiến Postverket khó tài trợ cho hoạt động phổ cập của mình hơn. nghĩa vụ dịch vụ (USO). 26 Do đó, báo cáo kết luận rằng Postverket nên duy trì dịch vụ hàng ngày trên toàn quốc với các khoản trợ cấp chéo để tài trợ cho việc giao hàng đến các vùng sâu vùng xa. Tuy nhiên, Bộ, có lẽ phản ánh quan điểm của Postverket , cũng khuyến nghị chấm dứt độc quyền thư từ. 27 Các nghiên cứu khác lập luận về việc sửa đổi nó để tạo ra một “khu vực dành riêng” rõ ràng hơn (được xác định theo trọng số hoặc giá trị) cho Postverket , nhưng bản thân nhà độc quyền chưa bao giờ bày tỏ bất kỳ mối quan tâm nào trong việc cải tổ độc quyền theo luật định.

Mặc dù hầu hết các nghiên cứu này đều đưa ra kết luận “hoạt động bình thường” nhưng chính phủ SAP ngày càng quan tâm đến tự do hóa từ năm 1990. Trong dự luật ngân sách 1991/92, họ đề xuất xem xét lại độc quyền thư tín, chỉ ra rằng một cơ quan bưu chính mới luật, cùng với luật thương mại công bằng nghiêm ngặt hơn, có thể kích thích cạnh tranh và hiệu quả vì lợi ích của người tiêu dùng. Chính phủ cũng ủng hộ việc cổ phần hóa Postverket . Tuy nhiên, trước khi bất kỳ điều này có thể xảy ra, CityMail đã tham gia thị trường. Vào tháng 5 năm 1991, nó bắt đầu cung cấp dịch vụ chuyển phát thư số lượng lớn được phân loại trước trong và xung quanh Stockholm. CityMail dựa trên thực tế là khách hàng có thể sử dụng công nghệ mới để in thư hàng loạt theo trình tự mã bưu điện đến cấp độ tuyến đường của nhà cung cấp dịch vụ - nói cách khác, để tạo ra thư hàng loạt có địa chỉ đã được sắp xếp và sẵn sàng để chuyển phát. Điều này cho phép nó đưa ra mức giá thấp hơn so với Postverket , vốn chưa đưa ra chiết khấu trước khi sắp xếp; mức chiết khấu cho thư hàng loạt không được sắp xếp trước chỉ là 4%. 28 CityMail chỉ giao hàng đến bất kỳ khu vực nào ba ngày một lần, vì vậy nó tránh được chi phí cố định liên quan đến việc giao hàng hàng ngày và nó cũng có nhiều quyền tự do hơn so với nhà độc quyền trong việc điều chỉnh hoạt động của mình theo nhu cầu của khách hàng. 29 Postverket đã báo cáo CityMail vì nghi ngờ vi phạm độc quyền thư và một cuộc điều tra sơ bộ đã được tiến hành để xác định xem nó có vi phạm luật hay không. 30 Trước khi vấn đề được giải quyết, CityMail đã phá sản và một chính phủ mới, cam kết bãi bỏ quy định, cạnh tranh và giảm quy mô của khu vực công, đã lên nắm quyền.

Quy trình chính sách: xây dựng

Việc tìm kiếm các giải pháp

Liên minh trung hữu mới31 cho rằng không phải cải cách cần có cơ sở hợp lý rõ ràng mà cần phải giữ nguyên hiện trạng : nên chấm dứt độc quyền theo luật định trừ khi có cơ sở lợi ích công cộng rõ ràng để hạn chế cạnh tranh theo cách này. Liên minh đã bổ nhiệm ủy ban của riêng mình để chuẩn bị cho việc bãi bỏ quy định và đặc biệt là kiểm tra phạm vi và chi phí của USO cũng như khả năng (hoặc không) của Postverket trong việc cạnh tranh “bình đẳng” nếu một số phân khúc thị trường nhất định được mở cửa. Chi phí duy trì dịch vụ phổ cập với mức giá thống nhất dự kiến sẽ cao, do Thụy Điển có quy mô lớn và mật độ dân số thấp, cũng như các vấn đề do giao hàng đến một số địa phương đặc biệt khó tiếp cận. 32 Việc giao hàng đến những khu vực này được tài trợ bởi các khoản trợ cấp chéo trong Postverket , và người ta lo ngại rằng việc mở cửa thị trường có thể khiến nhà độc quyền rơi vào vòng xoáy sụt giảm khối lượng và điều này - trừ khi sắp có trợ cấp trực tiếp - cuối cùng sẽ buộc họ phải bắt đầu cắt giảm dịch vụ đến các vùng nông thôn. Cụ thể hơn, những người mới tham gia có thể nắm bắt các phân khúc kinh doanh có lợi nhất bằng cách định giá thấp hơn những người đương nhiệm trong thị trường chi phí thấp. Khi đó, việc mất các phân khúc thị trường này sẽ buộc Postverket phải tăng giá đối với một số hoạt động còn lại của mình, do đó làm cho khối lượng không sinh lãi trước đây trong các hoạt động đó trở nên hấp dẫn đối với những người mới tham gia. Những người mới đến sau đó sẽ chiếm được nhiều khối lượng hơn ở những thị trường này bằng cách định giá thấp hơn nhà độc quyền, v.v. - một quá trình mà những người chỉ trích tự do hóa gọi là “vòng xoáy nghĩa địa”. 33 Tuy nhiên, Postverket nhấn mạnh rằng nó có thể cạnh tranh hiệu quả và việc để thế độc quyền sẽ đạt được rất ít.

Ủy ban mới sẽ báo cáo vào đầu năm 1993. Tuy nhiên, trong thời gian chờ đợi, hoàn cảnh khó khăn của CityMail đã tạo ra một nguồn áp lực buộc chính phủ phải hành động nhanh chóng. Công ty phá sản vào tháng 10 năm 1992, trong khi tranh chấp pháp lý về việc công ty bị cáo buộc vi phạm độc quyền theo luật định vẫn chưa được giải quyết. Đến tháng 12, nó đã có thể tái gia nhập thị trường với nguồn vốn mới, với điều kiện là vị trí pháp lý có thể được làm rõ và quyền tiến hành các hoạt động gửi thư hàng loạt của nó được xác nhận. 34 Có thể hiểu được các nhà đầu tư cảnh giác khi đầu tư vào các điều kiện pháp lý không chắc chắn và nhiều người tiêu dùng thương mại không sẵn sàng mạo hiểm sử dụng các dịch vụ của CityMail nếu sau đó họ có thể bị phát hiện là bất hợp pháp. 35 Với sự thông cảm của báo chí đối với CityMail, tình hình có nguy cơ trở thành một sự bối rối đối với chính phủ, đặc biệt khi xét đến thực tế rằng việc bãi bỏ quy định là chủ đề chính của dự luật ngân sách đầu tiên. Do đó, không đợi ủy ban báo cáo, chính phủ đã thay đổi lập trường và kêu gọi chấm dứt độc quyền - ngay cả khi câu hỏi về USO vẫn sẽ được giải quyết sau - trong nỗ lực đưa ra tín hiệu rõ ràng cho thị trường rằng CityMail sẽ miễn phí nhập. 36

cuộc cải cách

Quyết định hành động nhanh chóng của chính phủ dẫn đến một cuộc cải cách gồm hai giai đoạn. Đạo luật đầu tiên đã chấm dứt độc quyền hợp pháp của bưu điện một cách hiệu quả nhưng không đưa ra luật nào khác để thay thế nó. Tiếp theo đó là thủ tục tham vấn dẫn đến giai đoạn tự do hóa thứ hai, được thực hiện trong Đạo luật Dịch vụ Bưu chính tháng 3 năm 1994. Theo Đạo luật, Postverket , một cơ quan công quyền, sẽ trở thành Posten Sverige AB, một tập đoàn hoàn toàn thuộc sở hữu nhà nước, vào ngày 1 tháng 3 năm 1994. Không có kế hoạch tư nhân hóa nó, cũng như không có chính phủ nào sau đó đưa ra kế hoạch như vậy. Cơ quan Viễn thông đã trở thành Cơ quan Bưu chính và Viễn thông (PTS), đảm nhận trách nhiệm giám sát trên thị trường bưu chính. Các hướng dẫn cho PTS sẽ do quốc hội đặt ra và được thông báo cho PTS thông qua “thư quy định” hàng năm từ chính phủ.

Pháp luật trao cho PTS nghĩa vụ chung là thúc đẩy hoạt động trơn tru của thị trường bưu chính, cũng như giám sát việc tuân thủ Đạo luật Dịch vụ Bưu chính và các quy định được thông qua theo đó. Cơ quan này cũng được giao nhiệm vụ bảo vệ người tiêu dùng và vai trò “cơ quan giám sát” cạnh tranh trong lĩnh vực này: Cơ quan Cạnh tranh mới được thành lập chịu trách nhiệm thi hành Luật Cạnh tranh, nhưng PTS có trách nhiệm thông báo cho Cơ quan Cạnh tranh về bất kỳ nghi ngờ vi phạm nó quan sát thấy trong việc thực hiện các hoạt động giám sát của nó. Tuy nhiên, PTS không được trao vai trò thúc đẩy cạnh tranh đối với các dịch vụ bưu chính tương tự như vai trò được giao trong lĩnh vực viễn thông; PTS đã vận động hành lang cho một vai trò như vậy nhưng Postverket đã phản đối. Việc miễn thuế GTGT đối với việc giao hàng qua Bưu điện đã kết thúc, với toàn bộ 25% thuế GTGT sẽ được giảm dần trong hơn hai năm. Trong nỗ lực bảo vệ người tiêu dùng nhỏ lẻ, Đạo luật đã quy định mức giá trần cho từng lá thư nội địa (tối đa 500g), một phân khúc thị trường mà dự kiến có rất ít hoặc không có sự cạnh tranh. Chính phủ cho rằng vị trí thống trị của Posten trên thị trường thư cá nhân cần phải có một số quy định.

Theo Đạo luật Dịch vụ Bưu chính, chính phủ, chứ không phải Posten, nhận trách nhiệm về USO. 37 Chính phủ sau đó đã ký hợp đồng với Posten để cung cấp dịch vụ này, nhưng có thể tự do mở rộng thỏa thuận này cho các nhà khai thác bưu chính khác nếu họ đạt được đủ phạm vi hoạt động. Theo hợp đồng USO, Posten có nghĩa vụ cung cấp dịch vụ chuyển phát toàn quốc “từ tất cả đến tất cả”, từ Thứ Hai đến Thứ Sáu (với một số ngoại lệ), để chuyển các bức thư đơn lẻ với mức giá hợp lý và thống nhất, đồng thời duy trì một mạng lưới các quầy bưu chính thực tế. 38 Posten không bắt buộc phải duy trì một số lượng cụ thể các cửa hàng bán lẻ, nhưng PTS chịu trách nhiệm giám sát việc đóng cửa. Trong mọi trường hợp, vấn đề này ở Thụy Điển ít nhạy cảm hơn ở nhiều nước, bởi vì không có bưu điện nào ở nhiều khu vực rất xa xôi: những người đưa thư ở những khu vực đó không chỉ chuyển thư mà còn cung cấp, trên cơ sở di động, loại dịch vụ tại quầy mà lẽ ra phải duy trì một số lượng lớn các bưu điện rất nhỏ ở các huyện nông thôn. Dự luật cũng quy định bồi thường cho Posten đối với các dịch vụ xã hội như phân phối miễn phí thư bầu cử và chuyển phát miễn phí ở các vùng nông thôn cho người già và người khuyết tật, các hoạt động được coi là khác biệt với USO. 39

Quy trình chính sách: áp dụng

Giai đoạn cải cách đầu tiên mất ít thời gian: vào ngày 22 tháng 12 năm 1992, Riksdag đã thông qua một sửa đổi ngắn gọn đối với một dự luật truyền thông dài, bãi bỏ độc quyền chuyển phát thư của nhà nước kể từ ngày 1 tháng 1 năm 1993. Bằng cách sửa đổi một dự luật đã được xem xét tại quốc hội, chính phủ đã rút ngắn quy trình lập pháp thông thường, vốn thường bao gồm nghiên cứu và tham vấn sâu rộng với cả các nghị sĩ và các bên liên quan. Chính phủ mong muốn giải quyết vấn đề trước khi cuộc điều tra pháp lý về CityMail có thể tiếp tục và có rất ít sự phản đối ý tưởng này trong quốc hội. Nguồn gốc chính của sự không chắc chắn bắt nguồn từ vị trí của Đảng Trung tâm: mặc dù là thành viên của liên minh cầm quyền, đảng chủ yếu là nông nghiệp này rất quan tâm đến các dịch vụ và việc làm ở nông thôn. Tuy nhiên, cuối cùng, nó đã bỏ phiếu với chính phủ thay vì mạo hiểm với sự thống nhất của liên minh phi xã hội chủ nghĩa đầu tiên trong gần một thập kỷ qua về một vấn đề mà nó không coi là quan trọng hàng đầu. SAP, hiện đang đối lập, đã bỏ phiếu chống lại dự luật tháng 12 nhưng về nguyên tắc không phản đối việc bãi bỏ quy định mà nó đã khởi xướng hai năm trước đó. Nó tập trung tấn công vào cách thức và thời điểm hành động của chính phủ hơn là hướng đi của nó; điều này rất quan trọng, vì nó có nghĩa là SAP đã không cam kết đảo ngược cải cách khi nó trở lại văn phòng vào năm 1994. Với việc Đảng Cánh tả đối lập kiên quyết phản đối việc mở cửa thị trường, chính Đảng Dân chủ Mới, mặc dù không phải là một phần của liên minh, đã cung cấp cho chính phủ thiểu số số phiếu cần thiết để thông qua dự luật, có quan điểm thẳng thắn phản đối độc quyền.

Có rất ít sự phản đối bên ngoài quốc hội đối với giai đoạn đầu tiên của cuộc cải cách. Vì nó đại diện cho công nhân CityMail, SF khó có thể bảo vệ sự độc quyền theo luật định và thay vào đó, các công đoàn tập trung năng lượng của họ vào việc định hình luật tiếp theo điều chỉnh thị trường phi độc quyền và đàm phán trực tiếp với Posten để đảm bảo rằng việc mở cửa thị trường không làm tổn hại đến lợi ích của nhân viên Postverk . Do đó, SF và LO đã vận động hành lang mạnh mẽ chống lại việc cổ phần hóa Postverket , và một số cuộc biểu tình chống lại nó đã được tổ chức ở Stockholm, nhưng do không có bất kỳ đề xuất tư nhân hóa nào nên các liên đoàn không thể thu hút nhiều sự quan tâm của công chúng. Đối với các công đoàn, cổ phần hóa là một vấn đề quan trọng theo đúng nghĩa của nó, vì nó đe dọa địa vị của nhân viên bưu điện với tư cách là công chức, nhưng đối với hầu hết người Thụy Điển, câu hỏi liệu bưu điện được giao bởi cơ quan nhà nước hay công ty hoàn toàn thuộc sở hữu nhà nước. hầu như không có giá trị lớn. Các công đoàn cũng thách thức tuyên bố rằng cạnh tranh nhất thiết sẽ làm tăng hiệu quả và lập luận rằng nhà độc quyền phải được trao một “khu vực dành riêng” đáng kể để bù đắp chi phí của USO. 40

Tuy nhiên, về vấn đề thứ hai, các công đoàn bị cô lập, với các đảng cầm quyền và nhà độc quyền đều tin rằng không cần khu vực dành riêng như vậy. Vấn đề trước đây phần lớn được giải quyết thông qua thương lượng giữa công đoàn và ban quản lý: Posten có thể thương lượng tăng tính linh hoạt về thời gian làm việc để đổi lấy sự sắp xếp rất hào phóng cho nhân viên đương nhiệm và cam kết duy trì việc làm toàn thời gian bất cứ khi nào có thể - chuyển sang sự phụ thuộc nhiều hơn vào những người làm việc bán thời gian có lẽ là mối quan tâm lớn nhất của các công đoàn. Sự hiện diện của CityMail trên thị trường đã củng cố vị thế thương lượng của Posten vào thời điểm này: đối thủ thực sự trả mức giá cao hơn một chút so với Posten cho nhiều công việc nhưng họ đã thương lượng các thỏa thuận linh hoạt hơn nhiều để triển khai lực lượng lao động của mình và Posten đã có thể làm theo. 41

Giai đoạn thứ hai của cải cách mất nhiều thời gian hơn để đạt được các quy chế, vì vậy thị trường bưu chính hoạt động trong khoảng trống pháp lý từ ngày 1 tháng 1 năm 1993 cho đến ngày 1 tháng 3 năm 1994, khi Đạo luật Dịch vụ Bưu chính có hiệu lực. Báo cáo của ủy ban chính phủ về cải cách bưu chính và viễn thông đã tạo cơ sở cho các cuộc tham vấn về dự luật này. Bản thân Posten đã xác nhận phần lớn báo cáo, điều mà nó đã giúp ích cho thời trang. Khoảng 43 tổ chức khác đã gửi ý kiến về báo cáo, từ CityMail và các hiệp hội cho đến hiệp hội những người theo chủ nghĩa sưu tầm. 42 Các vấn đề gây tranh cãi nhất liên quan đến việc tiếp cận cơ sở hạ tầng vật chất và thông tin:

•           CityMail thúc đẩy quy định về quyền truy cập vào cơ sở hạ tầng vật lý, nhưng Postverket phản đối mạnh mẽ các đảm bảo pháp lý về quyền truy cập của bên thứ ba - đặc biệt là các hộp thư bưu điện.

•           CityMail và Cơ quan cạnh tranh bày tỏ lo ngại về sự kiểm soát của Posten đối với hệ thống mã bưu chính, lập luận rằng tất cả các nhà khai thác trên thị trường nên chia sẻ trách nhiệm này. Các cơ quan nhà nước khác đề nghị PTS xử lý.

•           Trước đây, Postverket đã cung cấp dịch vụ một cửa cho các thay đổi địa chỉ: bất kỳ ai di chuyển chỉ cần thông báo cho bưu điện, nơi chịu trách nhiệm thông báo cho một số cơ quan nhà nước khác. Trong một thị trường bưu chính cạnh tranh, điều quan trọng là phải đảm bảo rằng tất cả các nhà khai thác bưu chính đều có quyền truy cập vào dữ liệu thay đổi địa chỉ.

CityMail cũng đưa ra quan ngại về các giải pháp được đề xuất liên quan đến việc quản lý các vấn đề như chuyển tiếp thư. Cuối cùng, quan điểm của Posten đã thắng thế trong tất cả các vấn đề này, phần lớn là do PTS và chính phủ đã chọn để những vấn đề đó cho những người tham gia thị trường tự giải quyết và chỉ điều chỉnh khi rõ ràng là họ không thể đồng ý về các giải pháp thỏa đáng. Vì cuộc cải cách chưa có tiền lệ nên PTS ngay từ đầu đã lập luận chống lại việc điều chỉnh quá mức và ủng hộ chính sách chờ xem. Cách tiếp cận thuận tiện này cũng được áp dụng đối với những người mới tham gia: các đề xuất cấp phép đã bị loại bỏ và những người mới tham gia chỉ cần báo cáo với cơ quan quản lý.

Nghị viện xem xét Đạo luật Dịch vụ Bưu chính vào tháng 12 năm 1993 cho thấy quan điểm của các đảng trong nghị viện về cơ bản không thay đổi. SAP không phản đối cải cách về nguyên tắc nhưng cũng không ủng hộ chính phủ: họ chấp nhận cổ phần hóa Postverket và không cố gắng khôi phục độc quyền, thay vào đó tập trung phản đối vào các chi tiết cụ thể, chẳng hạn như thiếu giấy phép. Đảng Trung tâm dao động nhưng đã bỏ phiếu với chính phủ sau những đảm bảo về dịch vụ nông thôn, và Đảng Dân chủ Mới một lần nữa cung cấp cho chính phủ số phiếu cần thiết để đảm bảo thông qua biện pháp này, sau lời kêu gọi chung mạnh mẽ của Tổng Giám đốc Bưu điện Ulf Dahlsten và Giám đốc điều hành CityMail Bror- Anders Mânsson, cả hai đều nổi lên như những người ủng hộ cải cách công khai mạnh mẽ.

Quy trình chính sách: thực hiện

Khi thị trường được mở cửa, các nhà chức trách không mong đợi nhiều hơn một số ít người mới tham gia, nhưng đến năm 1997 đã có hơn 100 nhà khai thác đăng ký, trong đó gần 80 người đang hoạt động. 43 Đến năm 2002, chỉ còn dưới 40. 44 Tuy nhiên, tác động của cải cách đối với cấu trúc thị trường còn hạn chế: Thị phần của Posten vẫn duy trì trên 90% kể từ khi tự do hóa, và CityMail là công ty mới tham gia duy nhất nổi lên như một người chơi quan trọng (Hình 22.1). Các công ty mới khác trên thị trường là những nhà khai thác rất nhỏ tham gia vào các hoạt động địa phương; tổng cộng, họ chiếm khoảng 0,3% thị trường vào năm 2007. Khoảng 60% địa chỉ ở Thụy Điển vẫn chỉ do Posten phục vụ. Không có kẻ thua cuộc rõ ràng nào trong những năm đầu của cuộc cải cách, vì trái với mong đợi, khối lượng bưu chính đã tăng lên cho đến cuối thập kỷ, khi chúng chững lại và sau đó bắt đầu giảm nhẹ. 45 Điều này đảm bảo rằng không có phản ứng dữ dội nào đối với cải cách sau khi nó được thông qua. Tuy nhiên, việc thực hiện cải cách không hoàn toàn suôn sẻ. Ngược lại, sau khi thông qua Đạo luật Dịch vụ Bưu chính là một giai đoạn thử nghiệm, xung đột và điều chỉnh khi các nhà khai thác bưu chính và chính quyền thích ứng với các điều kiện mới.

Hình 22.1. Sự phát triển của CityMail

1. Phần trăm thị phần được hiển thị phía trên các thanh khối lượng tương ứng.

Nguồn : Cohen et al . (2007), “Tác động của việc gia nhập cạnh tranh vào thị trường bưu chính Thụy Điển”, Bài báo trình bày tại Hội thảo Konigswinter lần thứ 10 về “Thị trường bưu chính giữa độc quyền và cạnh tranh”, Wissenschaftliches Institut fur Infrastruktur und Kommunikationsdienste, 12-14 tháng 2.

Posten bảo vệ thị trường của mình

“Vòng xoáy nghĩa địa” được dự đoán rộng rãi bởi những người phản đối việc giải độc quyền đã không bao giờ thành hiện thực. Posten nhận ra rằng việc duy trì cả vị thế độc quyền và tiếp tục duy trì tỷ suất lợi nhuận cao không phải là một lựa chọn. Thay vào đó, nó chọn cách bảo vệ thị phần, đồng thời chấp nhận tỷ suất lợi nhuận thấp hơn và nâng cao năng suất. Hơn nữa, hóa ra đơn giá giao hàng đến các vùng nông thôn không nhất thiết phải đắt hơn ở nhiều khu vực thành thị, vì vậy USO không chứng tỏ là một gánh nặng lớn như dự đoán. 46 Thật vậy, Posten sau đó đã lập luận rằng lợi thế cạnh tranh do là công ty bưu chính duy nhất phục vụ tất cả các địa chỉ ở Thụy Điển xứng đáng với chi phí bỏ ra. 47 Nó chưa bao giờ nhận được trợ cấp trực tiếp hoặc bồi thường khác cho USO. 48

Do đó, vấn đề trung tâm hóa ra là sự thống trị của Posten chứ không phải là không có khả năng cạnh tranh. Thật vậy, lịch sử tiếp theo của CityMail - công ty đã trải qua hai lần phá sản và một số lần thay đổi chủ sở hữu vào những năm 1990 - 49 - nêu bật khó khăn to lớn mà những người mới tham gia phải đối mặt trong việc duy trì những khoản lỗ trong những năm đầu trước khi họ thành lập. 50 Trong khi những khó khăn của CityMail một phần là do khách hàng công nghiệp không muốn sử dụng một nhà cung cấp mới và ít được biết đến, 51 việc Posten sử dụng vị trí thống lĩnh của mình để bảo vệ thị phần cũng đóng một vai trò rất quan trọng. Posten nhanh chóng bắt đầu cung cấp các khoản giảm giá cho khách hàng trung thành, các điều khoản độc quyền, định giá có chọn lọc và chiết khấu tiền thưởng hàng năm. 52 Điều này dẫn đến những thách thức pháp lý và một số biện pháp can thiệp của Cơ quan cạnh tranh, cơ quan này chỉ xử lý hơn 100 trường hợp liên quan đến Posten trong những năm đầu tiên sau khi tự do hóa. 53 Posten cũng đề nghị giảm giá trong các phân khúc cạnh tranh của thị trường. Năm 1996, nó giới thiệu mô hình định giá bốn khu vực cho thư không tuân theo USO, mô hình này đã bị cả Cơ quan Cạnh tranh và Tòa án Thị trường bác bỏ 54 vì lạm dụng vị trí thống lĩnh. 55 Một mô hình hai khu vực sau đó cuối cùng đã được tòa án cho phép đứng vững, tùy thuộc vào các tiêu chí cụ thể chi phối việc xác định quy mô chiết khấu. 56

Ở một mức độ nào đó, các phán quyết khác nhau liên quan đến cạnh tranh chống lại Posten có thể là hậu quả không thể tránh khỏi của việc Posten thử nghiệm các giới hạn của cạnh tranh hợp pháp trong những năm đầu tiên sau khi tự do hóa; Cơ quan cạnh tranh đã không đưa ra phán quyết chống lại nhà độc quyền kể từ năm 1998.57 Tuy nhiên, những người chỉ trích lập luận rằng Posten đã tiến hành các tranh chấp cạnh tranh mà họ biết rằng họ sẽ thua theo luật của Thụy Điển hoặc EU, chỉ đơn giản là để gây bất lợi cho các đối thủ của họ, những người ít có khả năng chịu đựng hơn. chi phí của các cuộc chiến pháp lý kéo dài. Do đó, các tranh chấp cạnh tranh có thể đã làm giảm sức mạnh bền bỉ của những người mới tham gia bất kể kết quả như thế nào. 58

Posten đã cố gắng tài trợ cho việc giảm giá ở các phân khúc thị trường cạnh tranh bằng cách tăng giá ở các phân khúc không cạnh tranh. Bất chấp việc áp đặt trần giá đối với thư đơn trong nước, giá thư 20g qua đêm trong nước đã tăng 90% trong mười năm, cao hơn nhiều so với tỷ lệ lạm phát CPI. 59 Posten đã đạt được điều này nhờ vào lỗ hổng trong công thức ban đầu về giới hạn giá. Nhà độc quyền có nghĩa vụ phát hành một số lượng tem chiết khấu nhất định cho các hộ gia đình và trọng số của chúng trong tính toán mức giá chịu mức trần là 90%. Bằng cách đưa ra một đợt cắt giảm nhỏ giá tem giảm giá, Posten có thể tăng giá tất cả các loại tem một chữ cái khác lên rất nhiều trong khi vẫn giữ tốc độ tăng trưởng bình quân thấp hơn tốc độ tăng trưởng của chỉ số giá ròng. 60 Khi việc bán tem giảm giá bị hủy bỏ vào năm 1998, các hộ gia đình đột nhiên phải trả mức thuế “tiêu chuẩn” cao hơn. Việc khai thác kẽ hở của Posten đã bị chỉ trích gay gắt, nhưng công ty lập luận rằng nếu không có nó, việc điều chỉnh giá tương đối cần thiết giữa thư cá nhân và thư hàng loạt đã không thể diễn ra và các khách hàng lớn hơn sẽ tiếp tục trợ cấp cho những khách hàng nhỏ hơn. Ở những phân khúc mà Posten không phải đối mặt với giới hạn giá cũng như sự cạnh tranh, giá thậm chí còn tăng nhanh hơn so với thị trường thư trong nước. 61 Posten không khuyến khích các đối thủ tham gia vào các thị trường đó hoặc khách hàng rời bỏ họ bằng cách giảm giá đáng kể cho các khách hàng quan trọng. Ví dụ: thư hàng loạt không được sắp xếp trước được cung cấp cho các khách hàng lớn với mức chiết khấu đáng kể; điều này không khuyến khích họ phân loại thư của riêng mình, điều này có thể giúp họ tiếp cận các ưu đãi cạnh tranh của CityMail.

Phản hồi và điều chỉnh

Đạo luật Dịch vụ Bưu chính đã được sửa đổi ba lần vào cuối những năm 1990, nhằm đáp ứng những thay đổi trong luật pháp của Liên minh Châu Âu, yêu cầu của PTS và Cơ quan Cạnh tranh, cũng như áp lực từ CityMail và những người tiêu dùng thư số lượng lớn của họ. 62 Vào tháng 1 năm 1997, thủ tục đăng ký trước đây dành cho các doanh nghiệp muốn tham gia vào các hoạt động bưu chính đã được thay đổi thành thủ tục cấp phép do PTS quản lý. Điều này chủ yếu là để đưa Thụy Điển phù hợp với phần còn lại của EU nhưng nó cũng là một phản ứng đối với một số lượng lớn bất ngờ những người mới tham gia nhỏ: trong khi không có sự lạm dụng lớn nào phát sinh từ sự xuất hiện của họ, các nhà hoạch định chính sách muốn giám sát tốt hơn trong trong tương lai, đặc biệt là với các vấn đề bảo mật liên quan đến việc xử lý thư từ cá nhân. Tuy nhiên, các thỏa thuận mới đã hạn chế nhập cảnh rất ít: phí cấp phép được giữ ở mức thấp và các yêu cầu khác không quá khó. Thật vậy, PTS lập luận rằng, không phải là rào cản gia nhập, cấp phép là một hình thức “hỗ trợ gia nhập”, vì nó cho cơ quan quản lý cơ hội giáo dục những người tham gia tiềm năng về thị trường và cơ chế quản lý - một hình thức khởi nghiệp miễn phí tư vấn. 63 Đề xuất đánh một khoản phí nhỏ trên mỗi bức thư đối với tất cả các công ty bưu chính để tài trợ cho USO đã bị từ chối, phần lớn là do, với sự thống trị liên tục của Posten, nó sẽ tạo ra quá ít doanh thu đáng để quản lý.

Một loạt sửa đổi thứ hai vào năm 1998 theo sau một báo cáo của Bộ xem xét vai trò của nhà nước trong lĩnh vực bưu chính. 64 Luật mới sửa đổi giới hạn giá đối với các chữ cái đơn lẻ: tem chiết khấu cho các hộ gia đình bị loại bỏ dần và việc tăng giá được giới hạn ở mức trung bình động ba năm của lạm phát CPI - một biện pháp Posten phản đối mạnh mẽ, chỉ ra rằng cấu trúc chi phí của chính nó mang lại rất ít tương tự như chỉ số CPI. 65 Điều này làm cho mức trần khó trốn tránh hơn và nó cũng mở rộng phạm vi áp dụng hiệu quả của nó: trọng lượng của tem giảm giá trong công thức tính giá có nghĩa là mức trần giá cũ chỉ bảo vệ các hộ gia đình, nhưng mức trần mới bảo vệ tất cả những người gửi thư đơn lẻ. 66 Điều này dẫn đến xung đột giữa Posten và PTS về định nghĩa “thư gửi hàng loạt”, vì quy định giá chặt chẽ hơn đã tạo động lực cho nhà độc quyền mở rộng định nghĩa về “hàng loạt” càng nhiều càng tốt. 67 Hầu hết các tranh chấp giữa Posten và cơ quan quản lý về định nghĩa gửi thư số lượng lớn liên quan đến chiết khấu mà PTS coi là phân biệt đối xử. Mối quan tâm của PTS là bảo vệ các nhà khai thác nhỏ khỏi sự cạnh tranh không lành mạnh. 68 Nó nhấn mạnh rằng trần giá là cần thiết không chỉ để đảm bảo dịch vụ bưu chính giá rẻ cho người tiêu dùng nhỏ mà còn để ngăn Posten trợ cấp chéo cho các phân khúc cạnh tranh trong hoạt động kinh doanh của mình bằng cách tăng thuế đối với các mặt hàng đơn lẻ, nơi nó có độc quyền.

Nhóm sửa đổi thứ ba, vào tháng 7 năm 1999, nhằm tạo điều kiện tiếp cận cơ sở hạ tầng bưu chính công bằng hơn cho tất cả các bên. Ban đầu, nhiều vấn đề trong số này dường như đã được giải quyết giữa chính những người tham gia thị trường, như PTS đã hy vọng: CityMail và Posten đã ký kết một thỏa thuận hợp đồng cơ sở hạ tầng vào năm 1993 và đã tiếp tục thành lập một công ty tệp địa chỉ thuộc sở hữu chung, SvAAB. Tuy nhiên, vào cuối thập kỷ này, chủ sở hữu mới của CityMail mâu thuẫn với Posten về quyền tiếp cận cơ sở hạ tầng và nhà độc quyền đã nắm toàn quyền kiểm soát SvAAB. 69 Hơn nữa, xung đột đã nảy sinh đối với hệ thống mã bưu chính, đặc biệt là sau khi Posten đưa ra các thay đổi đối với hệ thống vào năm 1996, khiến các đối thủ cạnh tranh, người nhận địa chỉ và các tổ chức tư nhân và công cộng khác khiếu nại, những tổ chức đã sử dụng mã bưu chính cho mục đích hành chính và gặp khó khăn trong việc lấy mã dãy số cho nhu cầu riêng của họ. Các sửa đổi năm 1999 yêu cầu chủ sở hữu giấy phép sở hữu các phương tiện chuyển thư phải cung cấp chúng cho những người có giấy phép khác theo các điều khoản không kém lợi thế hơn so với các điều khoản dành cho chủ sở hữu cơ sở hạ tầng. Nói cách khác, Posten phải cho cơ quan quản lý thấy rằng họ không tính phí các nhà khai thác bưu chính khác để truy cập vào hộp thư bưu điện và cơ sở hạ tầng khác hơn là "tự tính phí". 70 Trong khi đề xuất trao quyền kiểm soát hệ thống mã bưu chính cho PTS bị hủy bỏ, Posten buộc phải tham khảo ý kiến của các nhà khai thác khác trước khi thay đổi hệ thống và cung cấp cho họ chuỗi mã bưu chính cần thiết. 71

Truyền thông công cộng và cải cách bưu chính

Mặc dù cải cách bưu chính đã được đưa tin trên báo chí, nhưng nó không phải là một vấn đề nổi bật vào thời điểm nó được thông qua và nhận thức của công chúng về những gì đang diễn ra còn hạn chế. Không có nỗ lực thực sự nào được thực hiện để giải thích cuộc cải cách cho cử tri, và nhiều người Thụy Điển bình thường chỉ biết đến nó khi họ bắt đầu nhìn thấy những người đưa thư trong bộ đồng phục lạ đi vòng quanh. Vì giá trần đã được áp dụng và không có sự cạnh tranh đối với các chữ cái riêng lẻ, cuộc cải cách dù sao cũng có ít tác động ngay lập tức đến các hộ gia đình và không có nhiều phản ứng của công chúng đối với cuộc cải cách trong thập kỷ đầu tiên. Tuy nhiên, đầu những năm 2000 đã chứng kiến phản ứng chống lại nó: dữ liệu khảo sát năm 2005 cho thấy gần 90% dân số “muốn Bưu điện cũ trở lại”. 72 Sự không hài lòng này ít liên quan đến dịch vụ bưu điện. Thay vào đó, nó phản ánh việc đóng cửa các bưu điện địa phương liên quan đến việc loại bỏ dịch vụ thu ngân của Posten, dịch vụ mà người Thụy Điển thường dựa vào. 73 Luật năm 1994 yêu cầu Posten duy trì các dịch vụ thu ngân cơ bản trên toàn quốc, nhưng nó đã được phép loại bỏ ngành kinh doanh này sau năm 2002. Dịch vụ bưu chính về nhiều mặt đã sẵn có hơn bao giờ hết: các quầy dịch vụ cung cấp tem và thư cơ bản các dịch vụ xuất hiện trong các cửa hàng nhỏ, trạm dịch vụ và ki-ốt, cũng như các cửa hàng cung cấp nhiều loại dịch vụ hơn trong các cửa hàng bán lẻ và siêu thị lớn hơn. 74 Nhiều cửa hàng mới có thời gian mở cửa lâu hơn so với các bưu điện cũ. 75 Tuy nhiên, sự biến mất của các dịch vụ thu ngân của Posten, vốn ít liên quan đến các hoạt động bưu chính, đã chứng tỏ thái độ không được ưa chuộng và mang màu sắc sâu sắc đối với cải cách bưu chính.

Phần kết luận

Việc mở cửa thị trường bưu chính Thụy Điển cho đến nay có rất ít tác động đến cấu trúc của nó: Sự thống trị của Posten chưa bao giờ thực sự bị nghi ngờ, khiến một số nhà quan sát đặt câu hỏi liệu cuộc cải cách có tạo ra sự khác biệt hay không. Tuy nhiên, cuộc cải cách đã có tác động lớn đến cấu trúc, hoạt động và giá cả của Posten, tất cả đều cho thấy tác động của cạnh tranh. 76 Quá trình tự do hóa ban đầu đã khiến năng suất của nó tăng mạnh: trong năm 1993-1994, khối lượng thư có địa chỉ được gửi cho mỗi nhân viên đã tăng khoảng 20%. 77 Năng suất được đo bằng các thuật ngữ này đã tăng 32% trong giai đoạn 1993-2000, cho thấy rằng tăng trưởng năng suất đã quay trở lại tỷ lệ điển hình của toàn bộ nền kinh tế sau sự điều chỉnh ban đầu. 78 Việc Posten giới thiệu chiết khấu trước khi phân loại của riêng mình đã nhanh chóng dẫn đến giai đoạn mà hầu hết thư số lượng lớn đã được phân loại trước, và nhà độc quyền chuyển sang thuê ngoài một số hoạt động, bao gồm vận chuyển, trong khi thâm nhập vào các phân khúc thị trường mới, chẳng hạn như điều hành các công ty khác bộ phận thư tín nội bộ. 79 Nhìn chung, giá bưu chính dường như đã gắn kết chặt chẽ hơn với chi phí sau cải cách. Trong khi giá thư đơn lẻ tăng mạnh trong thập kỷ đầu tiên sau khi mở cửa thị trường, giá tiêu chuẩn của thư số lượng lớn được sắp xếp - phân khúc thị trường mà Posten phải đối mặt với sự cạnh tranh từ CityMail - chỉ tăng nhẹ và thư số lượng lớn được phân loại với chiết khấu riêng lẻ thực sự rẻ hơn giá này. đã được mười năm trước đó. 80 Cohen và cộng sự . (2007) ước tính mức tăng thặng dư tiêu dùng trong giai đoạn 1990-2004, chỉ dựa trên giá và khối lượng thư của Posten, là 1,75 tỷ SEK theo giá năm 2004. Tuy nhiên, điều này phân hủy thành khoản lỗ 623 triệu SEK đối với những người gửi thư đơn lẻ và khoản lãi 2,4 tỷ SEK đối với thư gửi hàng loạt - phản ánh việc loại bỏ trợ cấp chéo và có lẽ là một lý do nữa khiến các hộ gia đình Thụy Điển không nhiệt tình về cải cách bưu điện.

Các yếu tố cấu trúc thúc đẩy cải cách ở Thụy Điển phổ biến ở nhiều quốc gia vào đầu những năm 1990: thay đổi công nghệ và thay đổi cấu trúc nhu cầu đối với dịch vụ bưu chính đã tạo ra các cơ hội kinh doanh mới cho các nhà khai thác bưu chính và đặt các công ty độc quyền công hiện có trước áp lực cạnh tranh mới. Ngay cả khi khung pháp lý không thay đổi, họ sẽ phải đối mặt với sự cạnh tranh ngày càng tăng từ các phương tiện thông tin đại chúng khác và từ các công nghệ mới để truyền thông tin. Đồng thời, sự bùng nổ của thư lại làm giảm khả năng của các chính phủ quốc gia trong việc bảo vệ các công ty độc quyền bưu chính công cộng trước những áp lực cạnh tranh đang nổi lên. Tuy nhiên, ở nhiều quốc gia khác, những yếu tố này không dẫn đến cải cách bưu chính nhanh chóng hoặc triệt để. Việc họ làm như vậy ở Thụy Điển phản ánh tác động của một số yếu tố cụ thể hơn đối với trường hợp của Thụy Điển: bối cảnh chính sách cởi mở bất thường đối với cải cách quy định nhằm tăng cường cạnh tranh, nhờ cả cuộc khủng hoảng trước mắt và vai trò nổi bật của các nhà kinh tế trong các cuộc tranh luận về chính sách công, sự thúc đẩy tích cực cải cách của chính ban quản lý Postverket , sự gia nhập của CityMail và đặc điểm đặc biệt của độc quyền theo luật định đã tồn tại từ trước, vốn vừa hạn chế vừa mơ hồ. Kỳ vọng cải cách trong EC cũng đóng một vai trò quan trọng trong việc định hình cuộc tranh luận của Thụy Điển, mặc dù cuối cùng, hành động của châu Âu về vấn đề này vừa muộn hơn vừa khiêm tốn hơn dự kiến, và Thụy Điển cuối cùng đã đi xa hơn nhiều so với yêu cầu của châu Âu.

Sự đơn giản của cải cách ban đầu cũng góp phần giúp nó được thông qua suôn sẻ: nhiều vấn đề gây tranh cãi nhất sẽ được giải quyết sau. Cách tiếp cận này sau đó đã vấp phải một số chỉ trích, vì một khung pháp lý phức tạp hơn và một cơ quan quản lý ngành mạnh hơn ngay từ đầu có thể đã ngăn chặn một số vấn đề và cho phép cạnh tranh phát triển nhanh hơn. Tuy nhiên, một cách tiếp cận mang tính quy định hơn ngay từ đầu sẽ tạo ra nhiều phản đối hơn, đặc biệt là từ Postverket , vốn ưa thích cách tiếp cận “không can thiệp” do luật ban đầu áp dụng đối với các vấn đề như tiếp cận cơ sở hạ tầng. Nó cũng có thể đã tăng cường sự phản đối từ các công đoàn, vốn không thể thực sự phản đối việc bãi bỏ độc quyền nhưng đã chống lại các khía cạnh khác của cải cách. Hơn nữa, quá trình tự do hóa ban đầu có lợi cho cải cách hơn nữa, vì nhiều áp lực thay đổi sau đó đến từ cơ quan quản lý và cơ quan cạnh tranh, cùng với những người mới tham gia thị trường - những chủ thể không tham gia vào quá trình này đã có sự mở cửa ban đầu. không diễn ra. Trong mọi trường hợp, cuộc cải cách là chưa có tiền lệ, vì vậy nỗ lực điều chỉnh tất cả các vấn đề liên quan từ trước có thể sẽ thất bại: nhiều vấn đề nhận được nhiều thảo luận trước khi tự do hóa không bao giờ thành hiện thực, trong khi những vấn đề thực sự nổi lên đôi khi không lường trước được.

ghi chú

Sự độc quyền không bao gồm các bưu kiện, các mặt hàng không có địa chỉ hoặc phân phối báo hàng ngày, ba thị trường có liên quan đến, nhưng khác biệt với thị trường thư tín. Nó cũng không bao gồm tài liệu “in” (sao chép hàng loạt), trái ngược với tài liệu “viết”. Xem Andersson et al . (2006b:1-2) để biết chi tiết.

               OECD (1995).

Đến năm 1970, GDP bình quân đầu người bằng khoảng 90% mức của Hoa Kỳ, trước khi bắt đầu có một sự suy giảm tương đối kéo dài. Xem OECD (2008) để biết thêm về thành tích tăng trưởng dài hạn của Thụy Điển.

Tầm quan trọng của bối cảnh kinh tế tổng thể được nhấn mạnh trong nhiều phân tích của Thụy Điển về cải cách, bao gồm cả Andersson (2001); Andersson và Thornqvist (2006); và Brandt (2007).

               Để biết tổng quan về mô hình của Thụy Điển, xem OECD (2008:20-23).

               Anderson và Immergut (2007).

Mặc dù e-mail vẫn còn sơ khai, Postverket ước tính rằng đến đầu những năm 1990, fax đã chiếm hơn 35% khối lượng thư.

Đặc biệt, sản xuất được vi tính hóa và phân loại tự động làm tăng khả năng tan rã của các hoạt động bưu chính, đặt ra câu hỏi về mức độ mà nó vẫn (nếu nó từng là) độc quyền tự nhiên.

Thư riêng do các hộ gia đình gửi chỉ chiếm 12% thị trường thư có địa chỉ; xem Bladh (2001).

Thư lại là thư từ một quốc gia được gửi ở một quốc gia khác bởi một nhà khai thác tư nhân hoặc cơ quan bưu chính nước ngoài thay vì cơ quan bưu chính của quốc gia gốc. Những người hưởng lợi chính của dịch vụ gửi lại thư có xu hướng là những người dùng số lượng lớn như các tổ chức tài chính, công ty danh mục, nhà quảng cáo và nhà xuất bản. Cơ hội gửi lại thư có thể phát sinh do sự khác biệt trong thỏa thuận bồi thường giữa các cơ quan bưu chính trong việc chuyển thư quốc tế đến. Năm 1986, một sự thay đổi trong chính sách của Hoa Kỳ đã chấm dứt hiệu quả hàng thập kỷ nỗ lực chặn việc gửi lại thư theo Công ước Bưu chính Thế giới, công ước đã nhiều lần cho phép chặn và/hoặc tính phí gửi lại thư. Xem Ghosal (1999); và Boeri et al . (2007).

           Nhãn hiệu (2007).

Anderson (2006b). Trước khi tự do hóa, Cục Bưu chính đã xem xét sáp nhập với một ngân hàng Thụy Điển; trong trường hợp này, vào năm 1999, Posten AB đã quyết định giảm thiểu các hoạt động dịch vụ tài chính và tập trung vào thông điệp và hậu cần; vào năm 2001, nó đã bán Postgirot Bank AB (dịch vụ thanh toán giro) và tách dịch vụ thu ngân của mình thành một công ty con thuộc sở hữu hoàn toàn như một bước mở đầu cho việc rút hoàn toàn khỏi dịch vụ thu ngân.

           Bladh (2001).

           Andersson (2001:115-16).

Các lĩnh vực khác, như ngân hàng, chiếm tỷ trọng lớn trong nhu cầu về dịch vụ bưu chính nhưng không huy động được vì vấn đề này, bởi vì các dịch vụ này chiếm một phần tương đối nhỏ trong chi phí của họ.

Lên đến 80% “chỉ số giá ròng” ( tức là CPI không bao gồm những thay đổi về giá phát sinh từ những thay đổi về thuế gián thu và trợ cấp).

           Anderson (2001:119).

           Anderson (2006b).

           Bladh (2001:13-14).

           Andersson (2001:115); Ambrosini và cộng sự . (2006).

Không thể chính xác, bởi vì định nghĩa về “thư gửi hàng loạt” chưa bao giờ được chỉ định chính xác và vì có rất ít động cơ để theo dõi các xu hướng cụ thể liên quan đến các mặt hàng riêng lẻ, thư gửi hàng loạt có địa chỉ, thư gửi hàng loạt không có địa chỉ, v.v., miễn là Postverket không gặp phải vấn đề gì . cuộc thi. Xem Andersson (2001), chương 3.

Nếu luật được hiểu càng hẹp càng tốt, không chỉ loại trừ thư hàng loạt mà còn tất cả các thư từ in.

Sự thay đổi này một phần phản ánh những cách hiểu khác nhau về luật, nhưng nó cũng phản ánh việc thiếu dữ liệu tốt về cấu trúc của thị trường trước khi cải cách.

Các nghiên cứu được ủy quyền bởi Riksdag (nghị viện), Hội đồng Giá cả và Cạnh tranh, Ủy ban Bưu chính Viễn thông, Bộ Tài chính và Bộ Truyền thông.

Xem Falkenhall và Kolmodin (2005:6-7) hoặc Andersson (2001:121-3) để biết tổng quan ngắn gọn về những nghiên cứu này.

Jonsson và Selander (2006); UBND xã (2008). Vào thời điểm đó, USO được gọi là “trách nhiệm xã hội và khu vực”.

Sự mâu thuẫn rõ ràng đã không được giải thích. Andersson (2006b:19) nhận xét rằng lập luận không thể dựa trên đặc tính độc quyền tự nhiên của ngành bưu chính; nếu không, một công ty mới tham gia, đối mặt với cơ cấu chi phí tương tự như Bưu điện nhưng không có “trách nhiệm xã hội và khu vực” sẽ nhanh chóng chiếm lĩnh thị trường. Lập luận dựa trên chi phí đầu vào cao.

Postverket được cho là tụt hậu về mặt này: các dịch vụ bưu chính ở nhiều quốc gia khác đã cung cấp các khoản giảm giá đáng kể cho gửi thư hàng loạt và chia sẻ công việc trong nhiều thập kỷ.

Nhân viên của CityMail thuộc cùng một công đoàn với nhân viên Bưu điện và được trả lương và phúc lợi tương đương, nhưng quy tắc làm việc của họ ít hạn chế hơn. Xem Cohen et al . (2007).

Như đã lưu ý ở trên, Postverket đã có lúc tranh luận rằng độc quyền theo luật định là vô ích. Tuy nhiên, nó lập luận rằng, với tư cách là một cơ quan nhà nước, nó có nghĩa vụ pháp lý phải báo cáo vi phạm và việc làm rõ về độc quyền là cần thiết trong mọi trường hợp.

Liên minh bao gồm bốn đảng - Đảng Ôn hòa, Đảng Tự do, Đảng Trung tâm và Đảng Dân chủ Cơ đốc giáo (theo thứ tự quy mô) - và dựa vào đảng thứ năm, Đảng Dân chủ Mới, để giành đa số trong nghị viện.

Chủ yếu là các quần đảo bị đóng băng trong mùa đông và các cộng đồng miền núi bị cô lập dọc biên giới Na Uy.

Để có cái nhìn chi tiết về mô hình “xoắn ốc nghĩa địa”, xem Crew và Kleindorfer (2005) và Jonsson và Selander (2006).

Thông qua việc bãi bỏ độc quyền hoặc một phán quyết xác nhận rằng các hoạt động của CityMail nằm ngoài nó.

Điều này đặc biệt có liên quan trong trường hợp gửi thư hàng loạt có ý nghĩa pháp lý, chẳng hạn như báo cáo ngân hàng và hóa đơn.

           Bladh (2001).

           “Chính phủ hoặc cơ quan do chính phủ chỉ định.”

Đạo luật dịch vụ truy cập cơ bản áp đặt yêu cầu này đối với nhà cung cấp dịch vụ toàn cầu.

Ambrosini và cộng sự. (2006); Andersson (2001:126). Về lý thuyết, những dịch vụ này có thể được cung cấp bởi một công ty khác: họ không phải là một phần của USO và PTS đã ký hợp đồng với Posten theo thủ tục mua sắm công bình thường.

Các công đoàn là bên duy nhất tham gia tư vấn ủy thác và đệ trình một báo cáo học thuật trong đó cải cách được phân tích theo các lý thuyết về độc quyền tự nhiên và các lập luận ủng hộ và chống lại hiệu quả cao hơn của ngành bưu chính được tự do hóa đã được phân tích; Andersson (2001:128).

Có lẽ thay đổi đáng kể nhất về mặt này là yêu cầu nhân viên của Posten phải làm việc theo số giờ mà họ được trả lương; trước đây, nếu một người vận chuyển hoàn thành tuyến đường của mình trước thời hạn, anh ta có thể nghỉ nốt phần còn lại của ngày. Sau khi tự do hóa, thông lệ này đã chấm dứt, một động thái đã giúp Posten hợp lý hóa các lộ trình và việc sử dụng nhân viên của mình trong những năm sau đó.

Liên đoàn các nhà sưu tập tem Thụy Điển (SFF) phản đối việc tự do hóa quyền phát hành tem, điều mà Postverket không phản đối. Vì thư có dán tem là một công việc tốn kém và có thể không sinh lời đối với một người mới tham gia, nên động cơ nhập cảnh rất có thể sẽ là sưu tập tem và SFF lo sợ rằng sự quan tâm và giá trị của tem Thụy Điển sẽ giảm trong trường hợp nhập cảnh không hạn chế.

Hầu hết trong số này đã phát hành tem của riêng họ lúc này hay lúc khác, trước sự kinh ngạc của SFF.

Có thêm 260-70 công ty nhỏ không có giấy phép trên thị trường chuyển phát nhanh, chuyển phát nhanh và bưu kiện. Xem Brandt (2007).

           Xem dữ liệu trong PTS (2008).

Ở nhiều khu vực đô thị, các yếu tố như xử lý mã và chìa khóa tòa nhà phức tạp, điều kiện giao thông và bãi đậu xe khó khăn đã làm tăng chi phí giao hàng. Ngoài ra, tỷ lệ thay thế nhân viên bưu điện cao hơn nhiều ở các khu vực thành thị, cũng như tính di động của cư dân, dẫn đến sai sót địa chỉ thường xuyên hơn. Xem Jonsson và Selander (2006).

Tuyên bố này hoàn toàn hợp lý: chi phí của USO gần đây được ước tính chỉ khoảng 100 triệu SEK mỗi năm (Cohen et al ., 2007).

Posten đã nhận được viện trợ của nhà nước cho đến năm 2007 cho các dịch vụ truy cập. Điều này được thiết lập khi Posten rút lui khỏi hoạt động kinh doanh giro của mình và liên quan nhiều đến cải cách tài chính hơn là cải cách bưu chính.

Thật kỳ lạ, trước khi phá sản lần thứ hai vào năm 1997, chính Posten, dưới áp lực của PTS, đã mua và vận hành CityMail trong một thời gian.

Xem Cohen et al . (2005) về những thách thức mà những người mới tham gia phải đối mặt. CityMail chỉ bắt đầu có lãi vào năm 2004.

Một số khách hàng không muốn chấp nhận sự chậm trễ của dịch vụ ngụ ý bởi việc giao hàng vào ngày thứ ba và nhiều thư gửi hàng loạt không đủ dày đặc trong phạm vi phủ sóng của chúng để làm cho việc sắp xếp trước theo tuyến vận chuyển trở nên hấp dẫn.

Luật pháp của cả Châu Âu và Thụy Điển nhìn chung đều cấm những người chơi có ưu thế trên thị trường sử dụng những công cụ như vậy.

Con số này bao gồm cả các đơn xin thông quan tiêu cực của chính Posten cũng như các khiếu nại do các cá nhân và công ty đưa ra.

Tòa án Thị trường ( Marknadsdomstolen ) là một tòa án chuyên trách xét xử các vụ việc liên quan đến Đạo luật Cạnh tranh, Đạo luật Tiếp thị và các luật tiếp thị và tiêu dùng khác.

Về bản chất, tòa án nhận thấy rằng Posten muốn giảm giá ở những khu vực mà nó phải đối mặt với sự cạnh tranh từ CityMail, trong khi vẫn duy trì mức giá cao hơn cho các dịch vụ tương tự ở những nơi khác.

Không phải tất cả các khu vực được giảm giá đều được CityMail phục vụ. Mức chiết khấu được cố định ở mức 0,40 SEK.

Tuy nhiên, PTS đã ra phán quyết chống lại một số chế độ chiết khấu của Posten; xem PTS (2000:8-9); và Cohen et al . (2007).

Cohen và cộng sự . (2007).

Lạm phát tích lũy trong giai đoạn này chỉ ở mức 14%. Việc áp thuế VAT 25% đối với các dịch vụ bưu chính chỉ chiếm một phần nguyên nhân khiến giá cước bưu chính tăng nhanh hơn.

           PTS (2000:4).

Jonsson và Selander (2006) báo cáo rằng giá của một bức thư 20 g gửi đến một quốc gia Bắc Âu khác đã tăng 129% trong thập kỷ đầu tiên sau tự do hóa, trong khi giá cước đối với một số bưu kiện trong nước tăng tới 189%.

Cả ba gói sửa đổi bao gồm nhiều thay đổi về kỹ thuật và định nghĩa sẽ không được thảo luận ở đây; để biết chi tiết, xem Andersson (2001), chương 6.

Yêu cầu cấp phép áp dụng cho các công ty chuyển phát thư và bưu kiện có địa chỉ một cách thường xuyên theo lịch trình phân phối cố định.

Những sửa đổi này cũng đưa luật pháp của Thụy Điển phù hợp với chỉ thị dịch vụ bưu chính của EU.

Posten tuyên bố rằng nhân công chiếm khoảng 60% tổng chi phí và vận chuyển chiếm 20%. Lời phàn nàn không phải là không có cơ sở: Cohen et al . (2007) ước tính độc lập rằng tổng chi phí của tất cả các yếu tố đầu vào được sử dụng để giảm giá thư đã tăng 59% trong giai đoạn 1990-2004, trong khi CPI chỉ tăng 34%.

Xem PTS (1999) để biết mô tả chính xác về giới hạn giá mới.

Một phần, những tranh chấp như vậy nảy sinh do PTS miễn cưỡng đưa ra bất kỳ định nghĩa chính xác nào về thư hàng loạt. Độ chính xác về điểm này rất khó, bởi vì một số yếu tố bên cạnh số lượng vật phẩm có thể phát huy tác dụng (định dạng, trọng lượng, v.v. ) và bởi vì thay đổi kỹ thuật có thể khiến phán quyết về các vấn đề định nghĩa trở nên lỗi thời.

           Xem PTS (2000:8-9).

           Xem Andersson (2001), chương 6 để biết chi tiết.

Về bản chất, điều này được quy định trong các tiêu chí được đưa ra trong phán quyết tháng 10 năm 1997 của Cơ quan quản lý cạnh tranh.

Anderson (2006b). Luật pháp không đề cập đến tương lai của SvAAB hoặc các thỏa thuận chuyển tiếp: những điều này đã được giải quyết bằng các cuộc đàm phán giữa các nhà khai thác bưu chính, với PTS làm trung gian.

           Anderson (2006a).

           Anderson (2006a); Nhãn hiệu (2007).

Xem Postcomm (2005) để biết dữ liệu về sự phát triển của mạng Posten. Vào đầu những năm 2000, Posten đã có nhiều cửa hàng hơn so với trước khi tự do hóa, nhưng chỉ 15% trong số này là do nhân viên của Posten phụ trách. Cohen và cộng sự . (2007).

           Xem KKV (2004) để biết chi tiết.

           Cohen và cộng sự . (2007).

Cohen và cộng sự . (2007). Đây là một phép đo năng suất hơi đơn giản, nhưng các phép đo thông thường hơn sẽ khó ước tính do việc tổ chức lại Posten, tự do hóa thị trường và thực tế là các bảng giá đưa ra một bức tranh sai lệch về những thay đổi trên thị trường, bởi vì hầu hết thư từ kể từ khi cải cách đã được định giá thông qua các thỏa thuận với khách hàng cá nhân thường liên quan đến giảm giá đáng kể.

Theo PTS (2007), Posten AB năm 2006 sử dụng ít nhân viên hơn khoảng 33% so với năm 1993. Geddes (2003, 2005) báo cáo rằng điều này được thực hiện chủ yếu thông qua sự tiêu hao.

Năm 2006, Posten đã mua công ty thượng nguồn lớn nhất ở Thụy Điển, Stralfors, chuyên in và phong bì thư số lượng lớn được phân loại trước. Kể từ đó, giao dịch này đã dẫn đến xích mích với Cơ quan cạnh tranh, cơ quan đã cáo buộc nhà độc quyền không tuân thủ các điều kiện theo đó việc bán hàng được phép tiến hành.

Từ năm 1991 đến năm 2006, giá của hầu hết các dạng thư hàng loạt tăng nhẹ tính theo SEK không đổi, và giá của nhiều loại thực sự giảm theo giá trị thực, đặc biệt là thư hàng loạt được sắp xếp trước gửi đến các thị trấn lớn. Do đó, cuộc cải cách đã nhấn mạnh, cũng như phản ánh, xu hướng đã tồn tại từ trước đối với việc sử dụng bưu điện để liên lạc đại chúng thay vì thư từ. Xem Andersson (2006b:40); và Cohen et al. (2007).

Thư mục

Ambrosini, X., F. Boldron và B. Roy (2006), “Nghĩa vụ dịch vụ phổ cập trong lĩnh vực bưu chính: Bài học kinh tế từ so sánh xuyên quốc gia”, trong M. Crew và P. Kleindorfer (eds), Tiến tới tự do hóa bưu chính Lĩnh vực Bưu chính và Chuyển phát , Springer, New York.

Anderson, K. và E. Immergut (2007), “Thụy Điển: Hậu bá quyền Dân chủ Xã hội”, trong: E. Immergut, K. Anderson và I. Schulze (eds), Sổ tay Chính trị Hưu trí Tây Âu , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Andersson, M. và C. Thornqvist (2006), “Tự do hóa, tư nhân hóa và quy định trong lĩnh vực dịch vụ bưu chính của Thụy Điển”, Báo cáo quốc gia về quá trình tự do hóa và tư nhân hóa và các hình thức quy định, Khoa Khoa học công việc, Đại học Goteborgs, Goteborg, tháng 11, http://pique.at/reports/pubs/PIQUE_ CountryReports_Post_Sweden_April2007.pdf.

Andersson, P. (2001), Bãi bỏ quy định và Internet: Những thách thức mới đối với Dịch vụ Bưu chính ở Thụy Điển , Nghiên cứu Linkoping về Nghệ thuật và Khoa học, Linkoping.

Andersson, P. (2006a), “Liberalisation of Postal Services”, Presentation to the PostComm London Forum, 17 May, www.psc.gov.uk/postcomm/live/news-and-events/speeches-and-presentations/2006 /the-london-forum--putting-the-customer-first/Presentation_3_ -_Prof_Peter_Andersson.pdf .

Andersson, P. (2006b), “Tự do hóa Dịch vụ Bưu chính ở Thụy Điển - Mục tiêu, Kết quả và Bài học cho các Quốc gia khác”, Đại học Linkoping, Linkoping, Tháng 11, www.suche.admin.ch/search.do?resultView=normal&clusterField =domain&sselected Pools=internet&searchType=advanced&queryString=solvency&displayLang=de&di splayLang=de&field(site)=www.seco.admin.ch#resultStart .

Bladh, M. (2001), “Kinh tế chính trị và độc quyền tự nhiên của dịch vụ bưu chính: Trường hợp Thụy Điển”, Tạp chí Kinh tế học liên ngành 12:3.

Boeri, T., M. Castanheira, R. Faini và V. Galasso (2007), Cải cách cơ cấu không định kiến , Nhà xuất bản Đại học Oxford, Oxford.

Brandt, T. (2007), “Tự do hóa, tư nhân hóa và điều tiết dịch vụ bưu chính ở châu Âu - Những kinh nghiệm quốc tế đầu tiên trong quá trình chuẩn bị cho các quy định mới của châu Âu”, Báo cáo tổng hợp về quá trình tự do hóa và tư nhân hóa và các hình thức điều tiết, Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut, Dusseldorf, tháng 3, www.postinsight.com/files/wsi_pj_piq_post_europe.pdf .

Cohen, R., M. Robinson, R. Sheely, J. Waller và S. Xenakis (2005), “Liệu những người tham gia thị trường giao hàng tự do có thu hút các nhà đầu tư không?”, trong M. Crew và P. Kleindorfer (biên tập), Quy định và những thách thức kinh tế trong lĩnh vực bưu chính và chuyển phát , Kluwer Academy, Boston.

Cohen, R., P. Jonsson, M. Robinson, S. Selander, J. Waller và S. Xenakis (2007), “Tác động của việc cạnh tranh gia nhập thị trường bưu chính Thụy Điển”, Bài trình bày tại Hội thảo Konigswinter lần thứ 10 về “Thị trường bưu chính giữa độc quyền và cạnh tranh”, Wissenschaftliches Institut fur Infrastruktur und Kommunikationsdienste, 12-14 tháng 2, www.wik.org/content/10th_koenigswinter/11_cohen_wik_koenigswin ter2007.pdf.

CPC (2008), “Thụy Điển - Posten: Chỉ số Tự do Bưu chính”, Hội đồng Bưu chính Người tiêu dùng, Washington, DC, www.postalconsumers.org/uploads/1/Sweden_02_RS.pdf .

Crew, M. và P. Kleindorfer (2005), “Competition, Universal Service and the Graveyard Spiral”, trong M. Crew và P. Kleindorfer (eds), Những thách thức về quy định và kinh tế trong lĩnh vực Bưu chính và Chuyển phát , Kluwer Academic, Boston .

Falkenhall, B. và A. Kolmodin (2005), “Phân tích kinh tế tổng thể về tác động của việc tự do hóa thị trường bưu chính: Tài liệu và cân nhắc đối với Ủy ban Dịch vụ Bưu chính và Thu ngân Thụy Điển”, Viện Nghiên cứu Chính sách Tăng trưởng Thụy Điển, Stockholm, www . itps.se/Archive/Documents/English/Publikationer/Rappo rter/Allmanna/A2005/A2005_013.pdf.

Geddes, R. (2003), “The Structure and Effect of International Postal Reform”, AEI Postal Reform Paper No. 2, American Enterprise Institute, Washington, DC, 1 May, www.aei.org/publications/pubID.17066/ pub_detail.asp .

Geddes, R. (2005), “Theo dõi chính sách: Cải cách Dịch vụ Bưu chính Hoa Kỳ”, Tạp chí Quan điểm Kinh tế 19:3, Summer.

Ghosal, V. (1999), “Cạnh tranh trên thị trường bưu chính quốc tế: Có nên bãi bỏ các điều khoản chống gửi thư của Liên minh Bưu chính Thế giới?”, Mimeo, Bộ phận Chống độc quyền của Bộ Tư pháp Hoa Kỳ, Tháng 11, http://papers.ssrn.com/ sol3/papers.cfm ? trừu tượng_id=236681 .

Jonsson, P. và S. Selander (2006), “'Vòng xoáy nghĩa địa' thực sự: Kinh nghiệm từ thị trường bưu chính Thụy Điển được tự do hóa", trong M. Crew và P. Kleindorfer (eds), Tiến trình hướng tới tự do hóa lĩnh vực bưu chính và chuyển phát , Mùa xuân, New York.

KKV (2004), Monop olmarknader i forandring, Konkurrensverket rapportserie 3, Stockholm, tháng 7.

OECD (1995), Khảo sát kinh tế của OECD: Thụy Điển , OECD, Paris.

OECD (2008), Khảo sát kinh tế của OECD: Thụy Điển , OECD, Paris.

Panzar, J. (1991), “Dịch vụ Bưu chính có phải là Độc quyền Tự nhiên không?”, trong M. Crew và P. Kleindorfer (eds), Cạnh tranh và Đổi mới trong Dịch vụ Bưu chính , Học viện Kluwer, London.

Panzar, J. (1993), “Cạnh tranh, Hiệu quả và Cấu trúc Dọc của Dịch vụ Bưu chính”, trong M. Crew và P. Kleindorfer (eds), Quy định và Bản chất của Dịch vụ Bưu chính và Chuyển phát , Kluwer Academic, London.

Postcomm (2005), “Tóm lược về sự phát triển của Postcomm ở các nước đang tự do hóa: Thụy Điển, Đức, Hà Lan, Đan Mạch và Na Uy”, Ủy ban Dịch vụ Bưu chính, London, tháng 8, www.psc.gov.uk/postcomm/live/about-the-mail -market/international-market-reviews/Postcomms_brief_on_leading_Member_States_Aug_2005.pdf .

PTS (1999), “Thực hiện quy định về giá trong thị trường thư tín được bãi bỏ quy định: Tóm tắt kinh nghiệm của Thụy Điển”, Cơ quan Bưu chính và Viễn thông Quốc gia, Stockholm, tháng 8, http://pts.se/upload/Documents/SE/Implementing% 20a%20price%20quy định về%20in%20a%20deregulated%20letter%20market%201999.pdf .

PTS (2000), “Mức thuế và giá thống nhất hướng đến chi phí? Kinh nghiệm của Thụy Điển về các yêu cầu không phù hợp của Chỉ thị Bưu chính Châu Âu”, Cơ quan Bưu chính và Viễn thông Quốc gia, Stockholm, tháng 7, http://pts.se/upload/Documents/SE/Uniform%20Tariffs %20and%20Prices%20Geared%20to%20Costs %202000.pdf .

PTS (2007), “Thị trường bưu chính Thụy Điển tự do hóa: Tình hình 14 năm sau khi bãi bỏ độc quyền”, Cơ quan Bưu chính và Viễn thông Quốc gia, Stockholm, www.pts.se/en-gb/Documents/Reports/Post/2007/ %20Tự do hóa%20Thụy Điển% 20Bưu điện%20Thị trường%20-%20the%20tình huống%2014%20năm%20sau%20the%20 bãi bỏ%20of%20the%20độc quyền%20-%20tháng 3%202007/ .

PTS (2008), “Dịch vụ và Cạnh tranh 2008”, Cơ quan Bưu chính Viễn thông Quốc gia, Stockholm, 15 tháng 4, www.pts.se/upload/Rapporter/Post/service-competition-2008-10.pdf .

NHÀ XUẤT BẢN OECD, 2, rue André-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16
IN FRANCE

(11 2009 01 1 P) ISBN 978-92-64-07306-7 - Số 56929 2009

Kinh tế chính trị của cải cách BÀI HỌC TỪ LƯƠNG HƯU, THỊ TRƯỜNG SẢN PHẨM VÀ THỊ TRƯỜNG LAO ĐỘNG Ở MƯỜI NƯỚC OECD

Tại sao một số cải cách chính sách được thực hiện trong khi những cải cách khác thì yếu ớt? Báo cáo này nhằm trả lời

câu hỏi quan trọng này bằng cách nhìn ngược lại - 20 nỗ lực cải cách cơ cấu ở 10 quốc gia OECD, trong hai thập kỷ qua. Các nghiên cứu điển hình đề cập đến nhiều nỗ lực cải cách khác nhau trong ba lĩnh vực chính: lương hưu, lao động và điều tiết thị trường sản phẩm. Các yếu tố chính trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế và cải cách cụ thể được xác định là hỗ trợ hoặc cản trở cải cách và những phát hiện này được kiểm tra chéo bằng cách sử dụng một tập hợp các tương quan xếp hạng Spearman tương đối đơn giản. Cách tiếp cận phân tích theo hai hướng của báo cáo - định lượng và định tính - mang lại những hiểu biết độc đáo cho các nhà hoạch định chính sách khi thiết kế, áp dụng và thực hiện các cải cách chính sách cơ cấu.

đọc thêm

Cải cách chính sách kinh tế 2009: Hướng tới tăng trưởng

Toàn bộ nội dung của cuốn sách này có sẵn trực tuyến qua liên kết sau: www.sourceoecd.org/Generaleconomics/9789264073067

Những người có quyền truy cập trực tuyến vào tất cả sách của OECD nên sử dụng liên kết này: www.sourceoecd.org/9789264073067

SourceOECD là thư viện sách, tạp chí định kỳ và cơ sở dữ liệu thống kê trực tuyến của OECD.

Để biết thêm thông tin về dịch vụ từng đoạt giải thưởng này và các bản dùng thử miễn phí, hãy hỏi thủ thư của bạn hoặc viết thư cho chúng tôi tại SourceOECD@oecd.org .

xuất bản OE

www.oecd.org/publishing

[1] Thứ hạng thứ tự phức tạp hơn sẽ đòi hỏi những đánh giá tốt hơn. Trong trường hợp không có tiêu chí rõ ràng, thống nhất để đưa ra những đánh giá chi tiết như vậy, điều này sẽ làm tăng phạm vi cho sự thiên vị chủ quan.

[2] Các chỉ số chính sách được mã hóa theo cách để nắm bắt cường độ của các cải cách chính sách đang diễn ra trong ba lĩnh vực tại thời điểm bất kỳ cải cách cụ thể nào được thông qua. Các chỉ số được sử dụng như sau: i ) chỉ số cải cách thị trường sản phẩm tổng hợp của OECD bao gồm việc bãi bỏ quy định trong bảy lĩnh vực phi sản xuất; ii ) một chỉ số trung bình cho cải cách thị trường lao động bao gồm cải cách hệ thống trợ cấp thất nghiệp và luật bảo vệ việc làm; và iii ) thước đo cường độ cải cách lương hưu dựa trên những thay đổi về thuế suất ngầm đối với người lao động lớn tuổi.

[3]có ý nghĩa thống kê ở mức độ tin cậy 10%; ** có ý nghĩa thống kê ở mức độ tin cậy 5%.

1. Bội chi vãng lai giảm ít nhất 1% GDP so với năm trước. Nguồn : Tính toán của OECD, dựa trên các nghiên cứu điển hình, dữ liệu của OECD và Ngân hàng Thế giới.

Nguồn : Tính toán của OECD, dựa trên các nghiên cứu điển hình; OECD (2008a), Triển vọng kinh tế của OECD , Tập. 2008/2, Số 84, OECD, Paris; và Ngân hàng Thế giới (2007), Cơ sở dữ liệu về các thể chế chính trị , Ngân hàng Thế giới, Washington, DC.

[6]Có ý nghĩa ở mức độ tin cậy 10%; ** có ý nghĩa thống kê ở mức độ tin cậy 5%.

[7] Trên thực tế, có hai chế độ chung được quản lý bởi hai cơ quan khác nhau - một dành cho người lao động trong ngành công nghiệp và thương mại, và một dành cho người lao động nông nghiệp - nhưng hiện nay chúng phần lớn được liên kết với nhau. Những khoản này bao gồm trợ cấp hưu trí cơ bản được trả cho hầu hết người lao động. Tuy nhiên, các chế độ bổ sung bắt buộc được tổ chức theo ngành rộng.

[8] Về mặt lịch sử, sự phân mảnh này đã cho phép nhiều nhóm xã hội-nghề nghiệp bảo vệ lợi ích cụ thể của riêng họ; xem Palier (2007).

[9] Nghỉ hưu sớm thuộc một chương trình riêng biệt do quỹ việc làm quốc gia quản lý và có thể ở tuổi 57 hoặc thậm chí 56 trong một số trường hợp. Tỷ lệ thay thế là khoảng 80% và cá nhân chuyển sang lương hưu công bình thường khi đến tuổi nghỉ hưu. Các bước gần đây đã được thực hiện để hạn chế nghỉ hưu sớm và thưởng cho sự nghiệp lâu dài hơn; xem OECD (2007:124) để biết chi tiết.

[10] Các biện pháp theo tiêu chí đánh giá này bao gồm cắt giảm việc làm, thanh lý hoặc hợp nhất các cơ quan nhà nước và quản lý tốt hơn các quỹ ngoài ngân sách và các cơ quan nhà nước.

[11] Kế hoạch bao gồm các đề xuất tăng cơ sở đóng góp cho những người có thu nhập cao tự làm chủ; và các khoản đóng góp an sinh xã hội của người hưu trí khuyết tật và người lao động tự do.

[12] Chẳng hạn như những người chăn nuôi cá cảnh và các vật nuôi khác.

[13] Đến lượt mình, điều này sẽ đòi hỏi phải làm rõ một số quy tắc tính toán thu nhập từ trang trại.

[14] Kế hoạch ban đầu của Hausner dự tính cắt giảm chi tiêu xã hội tương ứng với 0,6, 1,0 và 0,8% GDP trong các năm 2005, 2006 và 2007.

[15] Trên thực tế, An sinh xã hội được thành lập như một hệ thống được tài trợ trước, nhưng nó đã được chuyển sang cơ sở PAYG chỉ bốn năm sau khi được tạo ra, để đưa ra ngày mà những lợi ích đầu tiên có thể được chi trả.

[16] Trên thực tế, có những cuộc tranh luận về số lượng tái phân phối thực tế đạt được thông qua An sinh xã hội, vì những người về hưu giàu có hơn có xu hướng sống (và do đó được hưởng trợ cấp) lâu hơn và bởi vì các quy tắc quản lý những thứ như trợ cấp cho người còn sống có xu hướng tác động khác nhau đến các nhóm thu nhập khác nhau. Trong bất kỳ trường hợp nào, mặc dù lũy tiến ở mức thu nhập thấp hơn, nhưng hệ thống lũy thoái đối với các mức thu nhập vượt quá ngưỡng thu nhập chịu thuế tối đa (90 000 USD năm 2005). Xem Kho bạc (2007).

[17] Ví dụ, xem Munnell và Blais (1984); Aaron và cộng sự . (1988); Crain và Marlow (1990); Thợ dệt (1990); Cogan (1998); Schieber và Shoven (1999); Thợ rèn (2004); Gokhale (2005); và Becker (2005). Đối với lập luận rằng thặng dư quỹ ủy thác đã làm tăng tiết kiệm quốc gia, xem Diamond và Orszag (2004).

[18] Xem van der Ploeg (2003).

[19] Van der Ploeg (2003) và de Gier et al. (2003:4) cho rằng điều này là duy nhất ở các nước phát triển.

[20] Cả thời hạn không xác định của phúc lợi và việc sử dụng tính toán dựa trên thu nhập (chứ không phải là phúc lợi theo tỷ lệ cố định hoặc tính toán dựa trên đóng góp) đều không bình thường trên phạm vi quốc tế .

[21] Phạm vi và sự hào phóng của các chương trình nạp tiền có xu hướng giảm dần khi một cá nhân được hưởng lợi lâu hơn. Năm 2002, các thỏa thuận tập thể chi trả cho năm đầu tiên khi ốm đau cho hầu hết các ngành, đưa tỷ lệ thay thế lên tới 100%. Trong năm thứ hai, 86% các thỏa thuận tập thể quy định về việc bổ sung, đưa tỷ lệ thay thế trong các ngành bị ảnh hưởng lên trung bình 90%. Tuy nhiên, chỉ có khoảng một phần ba thỏa ước tập thể bao gồm năm thứ ba và chỉ dưới 6% bao gồm năm thứ tư. Xem Brenninkmeijer et al. (2003).

[22] Điều này đã được tăng từ hai tuần lên sáu chỉ hai năm trước đó, vào năm 1994. Người sử dụng lao động không có nghĩa vụ trả lương nếu nhân viên cố tình gây ra bệnh tật, cản trở quá trình hồi phục của anh ta hoặc từ chối chấp nhận một công việc được điều chỉnh hoặc thay thế .

[23] Xem Brenninkmeijer et al . (2003) để biết chi tiết.

[24] Deelen (2005) tìm thấy bằng chứng về sự tự lựa chọn tại nơi làm việc: các công ty có rủi ro cao, nhận được trợ cấp chéo đáng kể từ các khoản đóng góp DI được xếp hạng cố định, có xu hướng ở lại trong hệ thống công, trong khi các công ty có hồ sơ khuyết tật tốt hơn có xu hướng từ chối. Điều này gây áp lực lên phí bảo hiểm công cộng .

[25] Brenninkmeijer và cộng sự. (2003); không rõ những xu hướng này phản ánh những thay đổi về sức khỏe thực tế ở mức độ nào

[26] Nhiều vấn đề được thảo luận ở đây được giải quyết trong Brennan (2001).

[27]Định nghĩa rộng bao gồm lợi ích được cung cấp bởi các chủ nhà xã hội và tư nhân thông qua tiền thuê theo quy định. Nguồn : ter Rele và van Steen (2001), “Trợ cấp nhà ở ở Hà Lan: Đo lường tác động bóp méo và phân phối”, Tài liệu thảo luận CPB số 002, Văn phòng phân tích chính sách kinh tế của CPB Hà Lan, Den Haag, tháng 9.

Quy trình chính sách: xây dựng

Việc xây dựng cải cách

Đến năm 2003, rõ ràng là tình trạng thiếu nhà ở ngày càng trầm trọng. Aedes đang thúc giục nới lỏng một số biện pháp kiểm soát tiền thuê cũng như các biện pháp giảm bớt những hạn chế về nguồn cung, lập luận rằng giá trị hiện tại ròng của các dòng tiền thuê trong tương lai là không đủ để biện minh.