Giấy làm việc 274

(Tái) xây dựng các Quốc gia Phát triển:
Từ Lý thuyết đến Thực hành

V. Fritz và A. Rocha Menocal

tháng 9 năm 2006

Viện phát triển hải ngoại

111 Đường Cầu Westminster
Luân Đôn
SE1 7JD
Vương Quốc Anh

ISBN 0 85003 822 7

© Viện Phát triển Hải ngoại 2006

Đã đăng ký Bản quyền. Không phần nào của ấn phẩm này có thể được sao chép, lưu trữ trong hệ thống truy xuất hoặc truyền dưới bất kỳ hình thức nào hoặc bằng bất kỳ phương tiện nào, điện tử, cơ khí, sao chụp, ghi âm hoặc cách khác mà không có sự cho phép trước bằng văn bản của nhà xuất bản.

nội dung

từ viết tắt       iv

Tóm tắt điều hành       v

1 Giới thiệu       1

2 Lược sử cuộc tranh luận xung quanh 'Các quốc gia đang phát triển'       2

3 Các quốc gia phát triển và quản trị tốt (đủ)       5

4 Tìm kiếm sự phát triển do Nhà nước lãnh đạo: Thành công và Thất bại       8

4.1 Các quốc gia phát triển: làm thế nào mà những con hổ châu Á đến đó?       số 8

4.2 Những nỗ lực thất bại trong phát triển do nhà nước lãnh đạo       10

4.3 Vai trò của lãnh đạo chính trị và giới tinh hoa       11

5 Vai trò ngày càng tăng của Nhà nước và của các quy tắc chính trị ở các nước đang phát triển       14

5.1 Hiệu quả của chính phủ và vai trò ngày càng tăng của nhà nước trong nền kinh tế       14

5.2 Khía cạnh chính trị 17

6 Viện trợ và các quốc gia: Hạn chế nhúng trong hệ thống viện trợ hiện tại       19

6.1       Chẩn đoán Paris về hệ thống viện trợ và cam kết thay đổi mới nổi       20

6.2 Hỗ trợ ngân sách       21

6.3 Trọng tâm đổi mới vào phát triển năng lực       21

6.4 Nắm bắt quyền sở hữu quốc gia trong chương trình nghị sự phát triển       22

6.5 Các giới hạn của chẩn đoán Paris       23

6.6 Hỗ trợ hiện trạng       24

6.7 Giảm nỗ lực trong nước       25

6.8 Lợi ích và giới hạn của tính chọn lọc trong quản trị       25

7 Các nhà tài trợ có thể làm gì? Chương trình nghị sự cho nghiên cứu, chính sách và thực hành       27

7.1       Sự cần thiết của các quốc gia có năng lực mạnh để viện trợ có hiệu quả       27

7.2 Một chương trình nghị sự cho nghiên cứu, chính sách và thực hành phát triển       28

Người giới thiệu

32

Các từ viết tắt

APRM

Cơ chế đánh giá ngang hàng Châu Phi

CPIA DFID ECA ECLA GDP CFATM HIV/AIDS IFMIS IMF INGO ISI LDC LIC LMC MCC MDG NEPAD ODA OECD OECD/DAC PFM PRSP SAP Sida UN

Chính sách Quốc gia và Đánh giá Thể chế (Ngân hàng Thế giới) Bộ Phát triển Quốc tế của Vương quốc Anh Ủy ban Kinh tế Liên Hợp Quốc tại Châu Phi Ủy ban Kinh tế Liên hợp quốc tại Châu Mỹ Latinh Tổng sản phẩm quốc nội Quỹ Toàn cầu để chống lại AIDS, Lao và Sốt rét Hệ thống Thông tin Quản lý Tài chính Tích hợp Vi-rút/Hội chứng Suy giảm Miễn dịch Mắc phải ở Người Quỹ Tiền tệ Quốc tế Tổ chức phi chính phủ quốc tế Công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu Quốc gia kém phát triển nhất Quốc gia có thu nhập thấp Thu nhập trung bình thấp Công ty Thách thức Thiên niên kỷ Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ Quan hệ đối tác mới cho sự phát triển của Châu Phi Hỗ trợ phát triển chính thức Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế Ủy ban Hỗ trợ Phát triển OECD Quản lý tài chính công Chiến lược Giảm nghèo Bài báo Chương trình điều chỉnh kết cấu Cơ quan Hợp tác Phát triển Quốc tế Thụy Điển Liên hợp quốc

Tóm tắt điều hành

Các quốc gia như một khái niệm đã trở lại trung tâm của cuộc tranh luận chính sách quốc tế. Như Ủy ban châu Phi đã thừa nhận vào năm 2005, những điểm yếu trong cách thức hoạt động của các quốc gia tạo thành một rào cản lớn đối với sự phát triển của các nước nghèo. Tuyên bố Paris về Hiệu quả Viện trợ, được ký kết bởi 61 cơ quan tài trợ song phương và đa phương và 56 quốc gia nhận viện trợ, thừa nhận quyền sở hữu của quốc gia đối với các chính sách phát triển là chìa khóa để đạt được hiệu quả viện trợ. Tuy nhiên, quyền sở hữu vẫn chỉ là một mặt tiền khi nhà nước không có hiệu quả tối thiểu, hợp pháp và định hướng phát triển. Hơn nữa, các quốc gia sụp đổ và mong manh sẽ gây nguy hiểm cho hòa bình và an ninh quốc tế, đồng thời đặt ra những thách thức to lớn đối với các mô hình hợp tác phát triển hiện nay.

Trong bối cảnh đó, các cơ quan phát triển và các chủ thể chính sách khác đang ngày càng tập trung vào những gì tài liệu dựa trên nghiên cứu nói về xây dựng nhà nước, cải cách thể chế, vai trò của nhà nước trong phát triển và tương tác giữa nhà nước và xã hội. Tài liệu rộng rãi này nói chung không hướng tới việc định hình lại các chính sách và thông lệ quốc tế, mà hướng tới các chuyên gia học thuật trong các ngành và lĩnh vực cụ thể trên thế giới.

Bài viết này nhằm mục đích đóng góp cho cuộc đối thoại về vai trò của nhà nước trong việc thúc đẩy phát triển và về những gì cộng đồng viện trợ quốc tế có thể (và không thể) làm để giúp xây dựng các quốc gia mạnh hơn, hiệu quả hơn và được quản lý tốt hơn ở các nước đang phát triển. Nó tập hợp các nghiên cứu học thuật và bằng chứng gần đây về vai trò của nhà nước ở các nước đang phát triển và xem xét cách hệ thống viện trợ hiện tại tương tác với các quốc gia. Nó phân tích các vấn đề chính được nêu ra trong Tuyên bố Paris, nhưng cũng chỉ ra các vấn đề trong hệ thống viện trợ nằm ngoài phạm vi của Tuyên bố. Trên cơ sở đó, nó đưa ra một số hàm ý chính sách đối với hỗ trợ quốc tế.

Tiền đề chính của bài báo là các quốc gia - và nền kinh tế chính trị của họ - quan trọng đối với sự phát triển kinh tế và xã hội. Thay vì tập trung vào vai trò 'đúng đắn' của nhà nước là gì hoặc phải là một vấn đề mang tính quy luật, chúng tôi quan tâm đến lý do tại sao một số quốc gia lại có khả năng hơn và hỗ trợ nhiều hơn cho sự phát triển so với các quốc gia khác. Bài báo này cũng tìm cách hiểu viện trợ có thể và không thể làm gì để hỗ trợ quá trình xây dựng các quốc gia 'phát triển' hơn. Chúng tôi gợi ý rằng các yếu tố kinh tế chính trị và nền tảng xã hội của chúng nằm ở trung tâm của lý do tại sao một số quốc gia hoạt động tốt hơn những quốc gia khác. Các động lực sinh ra từ sự tương tác của các cấu trúc xã hội và chính trị nhất định trong nhiều môi trường đang phát triển không thuận lợi cho sự phát triển. Những cấu trúc như vậy - chủ nghĩa bảo trợ, chủ nghĩa bảo trợ và chủ nghĩa dân túy, cũng như 'chủ nghĩa quân phiệt mới' và sự thâu tóm nhà nước - không phải là bất biến, nhưng chúng có thể ăn sâu bám rễ. Thách thức đối với cộng đồng quốc tế là xác định cách thức có thể hỗ trợ tốt nhất cho các nỗ lực cải cách tham gia cả trực tiếp và gián tiếp vào các cấu trúc như vậy nhằm hướng tới mục tiêu tạo ra các quốc gia hiện đại hơn.

Bài viết này được tổ chức trong bảy phần. Phần 1 giới thiệu, và sau đó là Phần 2 phác thảo sự phát triển của tư duy quốc tế về vai trò của nhà nước trong phát triển trong những thập kỷ qua. Chúng tôi xác định bốn giai đoạn riêng biệt, gợi ý rằng mỗi giai đoạn này đã phản ánh những bài học rút ra từ (những) giai đoạn trước. Những điều này được đánh dấu bằng niềm tin quá mạnh mẽ vào sự phát triển do nhà nước lãnh đạo trong những năm 1950 và 1960, sau đó là giai đoạn gia tăng chỉ trích và cuối cùng là 'đẩy lùi' nhà nước trong những năm 1980 và 1990 trong bối cảnh Đồng thuận Washington. Hiện nay dường như có một cơ hội để phát triển một cách tiếp cận cân bằng hơn đối với nhà nước và vai trò của nó trong sự phát triển.

Chúng tôi liên kết cuộc thảo luận về nhà nước với sự xuất hiện của chương trình nghị sự 'quản trị tốt' vào những năm 1990 trong Phần 3. Điều này xuất phát từ mối lo ngại xung quanh tác động bất lợi của việc nhà nước nắm giữ và các hình thức can thiệp (méo mó) khác của nhà nước đối với năng lực và hoạt động của nhà nước. hiệu quả phát triển. Tuy nhiên, trái ngược với Đồng thuận Washington, nó nhấn mạnh vào việc cải thiện hơn là giảm thiểu vai trò của nhà nước. Đây là một cách tiếp cận quan trọng trong việc giải quyết một số vấn đề cơ bản gây ra sự can thiệp yếu kém của nhà nước. Tuy nhiên, chương trình quản trị tốt cũng bị chỉ trích là quá chuẩn mực và đặt ra những yêu cầu đối với các nước nghèo mà họ không thể hoặc không cần phải đáp ứng để đạt được sự phát triển ban đầu. Chính trong bối cảnh này, Merilee Grindle đã phát triển khái niệm quản trị 'đủ tốt', tìm cách thúc đẩy cải cách quản trị theo cách thực tế hơn và tập trung vào cải thiện quản trị ở những lĩnh vực quan trọng nhất đối với quá trình phát triển chung.

Phần 4 xem xét những kinh nghiệm đối chiếu với sự phát triển do nhà nước lãnh đạo, ở một bên là Đông Á và bên kia là Mỹ Latinh và đặc biệt là vùng cận Saharan châu Phi. Chúng tôi lập luận rằng những lý do cơ bản cho sự thành công của sự can thiệp của nhà nước trong một số trường hợp và sự thất bại của nó trong những trường hợp khác là sự kết hợp của các yếu tố chính trị và xã hội tác động trong một cơ cấu cơ hội kinh tế nhất định. Ngược lại với những kinh nghiệm ở Đông Á, ở nhiều quốc gia ở cả Châu Phi và Châu Mỹ Latinh, những lợi ích do sự phát triển do nhà nước lãnh đạo mang lại đã bị chiếm đoạt bởi những lợi ích hẹp hòi quan tâm đến việc xây dựng các mạng lưới bảo trợ hơn là thúc đẩy sự chuyển đổi nền kinh tế của đất nước. Điều dường như còn thiếu trong các trường hợp can thiệp của nhà nước thất bại là một nền công vụ cốt lõi có năng lực và trọng dụng nhân tài, độc lập với các mạng lưới bảo trợ và đồng thời đáp ứng xã hội, cũng như các cấu trúc lãnh đạo chính trị được thể chế hóa thay vì phụ thuộc vào nền chính trị được cá nhân hóa cao độ .

Phần 5 phân tích vai trò ngày càng tăng của nhà nước và của các quy tắc chính trị ở các nước đang phát triển. Chúng tôi tìm cách đánh giá - mặc dù chỉ là sơ đồ - hiện tại các bang này đang đứng ở đâu, bằng cách xem xét các dữ liệu so sánh được lựa chọn về hiệu quả của chính phủ. Chúng tôi cũng xem xét kỹ những thách thức đang đặt ra cái gọi là 'các chế độ hỗn hợp' - các chế độ mà quá trình chuyển đổi chính thức sang chế độ dân chủ đã diễn ra nhưng các cấu trúc dân chủ không được củng cố. Các chế độ hỗn hợp có xu hướng được đặc trưng bởi chính trị dân túy, thường là do lãnh đạo mạnh mẽ nhưng đồng thời cũng có sự bất ổn tiềm tàng hoặc thực sự, cảm giác thất vọng tập thể của người dân về sự thất bại của nền dân chủ trong việc mang lại lợi ích kinh tế hữu hình và sự vỡ mộng về những gì có thể. đạt được thông qua các thể chế chính trị chính thức. Hơn nữa, cấu trúc bảo kê và mức độ tham nhũng cao thường tồn tại hoặc thậm chí gia tăng, khi cạnh tranh chính trị được mở ra nhưng cơ chế trách nhiệm giải trình vẫn còn yếu.

Làm thế nào để viện trợ quốc tế liên quan đến các quốc gia và nền tảng chính trị của họ? Làm thế nào để các vấn đề được chẩn đoán rộng rãi về phân mảnh viện trợ ảnh hưởng đến tiềm năng xây dựng các quốc gia định hướng phát triển hơn? Phần 6 và 7 của bài viết này tập trung vào các động lực của hỗ trợ quốc tế và cách chúng ảnh hưởng đến các quốc gia và chính trị ở các quốc gia nhận viện trợ. Phần 6 xem xét một số vấn đề chính tiềm ẩn trong hệ thống viện trợ hiện tại làm giảm tiềm năng viện trợ để hỗ trợ sự xuất hiện của các quốc gia hiệu quả hơn, có trách nhiệm giải trình và phát triển hơn theo định hướng của họ. Nó coi những nỗ lực phân tích và giải quyết một số vấn đề này có liên quan đến Tuyên bố Paris năm 2005, nhưng cũng chỉ ra những hạn chế của những nỗ lực này. Đặc biệt, Tuyên bố áp dụng một cách tiếp cận hẹp đối với quyền sở hữu và quản trị quốc gia ở các nước nhận viện trợ, đồng thời loại bỏ những thách thức liên quan đến các cấu trúc chính trị và xã hội cơ bản, bất chấp những rủi ro mà viện trợ có thể củng cố hơn là giúp chuyển đổi chúng.

Phần 7 bắt đầu bằng việc nhấn mạnh lại bài học quan trọng rằng các quốc gia có năng lực là trung tâm của sự phát triển và của năng lực sử dụng viện trợ một cách hiệu quả. Dựa trên phân tích được trình bày trong bài báo này, sau đó chúng tôi phát triển một loạt các hàm ý liên quan đến cách tiến tới hỗ trợ các quốc gia hiệu quả và có trách nhiệm hơn. Đây là một chương trình nghị sự gồm ba hướng: i) đưa chính trị trở lại và biến điều này thành các chính sách và thực tiễn cụ thể; ii) nghiêm túc khắc phục những hạn chế về phát triển năng lực cho đến nay; và iii) xây dựng thêm các biện pháp khuyến khích vào hệ thống viện trợ để nâng cao chất lượng và năng lực của các chính phủ. Chúng tôi kết luận với một lời thận trọng và lạc quan. Viện trợ quốc tế luôn chỉ là một trong nhiều ảnh hưởng ảnh hưởng đến chính trị và nhà nước ở các nước nhận viện trợ. Tuy nhiên, trong một thế giới ngày càng phụ thuộc lẫn nhau, ngày càng có nhiều cam kết giải quyết các vấn đề phát triển khó giải quyết trong quá khứ. Một cách tiếp cận cân bằng hơn và được phân tích đầy đủ thông tin đối với nhà nước và tầm quan trọng của lĩnh vực chính trị đang xuất hiện - cũng được cung cấp bởi các bài học từ quá khứ - có thể giúp biến cam kết này thành sự hỗ trợ hiệu quả hơn.

1 Giới thiệu

Các quốc gia như một khái niệm đã trở lại trung tâm của cuộc tranh luận chính sách quốc tế. Năm 2005, Ủy ban Châu Phi do Thủ tướng Vương quốc Anh Tony Blair làm Chủ tịch đã thừa nhận rằng những điểm yếu trong cách thức hoạt động của các quốc gia đã tạo thành một rào cản lớn đối với sự phát triển của các nước nghèo. Tuyên bố Paris về Hiệu quả Viện trợ, được ký kết bởi 61 cơ quan tài trợ song phương và đa phương và 56 quốc gia nhận viện trợ, thừa nhận quyền sở hữu của quốc gia đối với các chính sách phát triển là chìa khóa để đạt được hiệu quả viện trợ. Tuy nhiên, quyền sở hữu vẫn chỉ là một mặt tiền khi nhà nước không có hiệu quả tối thiểu, hợp pháp và định hướng phát triển. Hơn nữa, các quốc gia sụp đổ và mong manh đều gây nguy hiểm cho hòa bình và an ninh quốc tế, đồng thời đặt ra những thách thức to lớn đối với các mô hình hợp tác phát triển hiện nay. Trong bối cảnh đó, các cơ quan phát triển và các chủ thể chính sách khác đang ngày càng tập trung vào những gì mà tài liệu dựa trên nghiên cứu nói về xây dựng nhà nước, cải cách thể chế, vai trò của nhà nước trong phát triển và tương tác giữa nhà nước và xã hội. Tài liệu rộng rãi này nói chung không hướng tới việc định hình lại các chính sách và thông lệ quốc tế, mà hướng tới các chuyên gia học thuật trong các ngành và lĩnh vực cụ thể trên thế giới.

Bài viết này nhằm mục đích đóng góp cho cuộc đối thoại về vai trò của nhà nước trong việc thúc đẩy phát triển và về những gì cộng đồng viện trợ quốc tế có thể (và không thể) làm để giúp xây dựng các quốc gia mạnh hơn, hiệu quả hơn và được quản lý tốt hơn ở các nước đang phát triển. Tập hợp các nghiên cứu học thuật và bằng chứng gần đây về vai trò của nhà nước ở các nước đang phát triển, nó đưa ra một số hàm ý chính sách đối với hỗ trợ quốc tế. Đặc biệt, bài báo cung cấp:

• Điểm lại cuộc tranh luận về 'các quốc gia phát triển': chúng là gì và chúng đã xuất hiện như thế nào trong thế giới đang phát triển;

• Một cuộc thảo luận về những điểm tương đồng và khác biệt giữa việc hỗ trợ hình thành các quốc gia phát triển và chương trình nghị sự 'quản trị tốt';

• Phân tích lý do tại sao những nỗ lực phát triển do nhà nước lãnh đạo đã thành công ở một số quốc gia và khu vực và thất bại ở những quốc gia và khu vực khác, tập trung vào Châu Phi và ở một mức độ hạn chế hơn là Châu Mỹ Latinh;

• Một phân tích về những gì chúng ta biết và không biết về tác động của viện trợ đối với các khuyến khích quan trọng đối với việc hình thành và xây dựng năng lực nhà nước.

• Một chương trình nghị sự cho tư duy khái niệm và nghiên cứu và khuyến nghị cho hành động chính sách.

Điều quan trọng là, trong khi các nhà tài trợ ngày càng tham gia nhiều hơn vào các nỗ lực dân chủ hóa và xây dựng nhà nước ở những nơi được định nghĩa là 'các quốc gia mong manh', bài viết này tập trung vào các quốc gia ở các nước đang phát triển nói chung hơn, và do đó không cung cấp hướng dẫn cụ thể cho các quốc gia 'cực đoan' hơn này. ' môi trường (mặc dù chúng tôi tin rằng một số bài học tổng quát hơn được nêu ra trong bài báo này cũng sẽ áp dụng trong những bối cảnh như vậy).¹

Tiền đề chính của bài báo là các quốc gia - và nền kinh tế chính trị của họ - quan trọng đối với sự phát triển kinh tế và xã hội. Thay vì tập trung vào vai trò 'đúng đắn' của nhà nước là gì hoặc phải là một vấn đề mang tính quy luật, chúng tôi quan tâm đến lý do tại sao một số quốc gia lại có nhiều khả năng hơn và hỗ trợ nhiều hơn cho sự phát triển so với các quốc gia khác. Bài báo này cũng tìm cách hiểu viện trợ có thể và không thể làm gì để hỗ trợ quá trình xây dựng các quốc gia 'phát triển' hơn. Chúng tôi gợi ý rằng các yếu tố kinh tế chính trị và nền tảng xã hội của chúng nằm ở trung tâm của lý do tại sao một số quốc gia hoạt động tốt hơn những quốc gia khác. Các động lực sinh ra từ sự tương tác của các cấu trúc xã hội và chính trị nhất định trong nhiều môi trường đang phát triển không thuận lợi cho sự phát triển. Những cấu trúc như vậy - có thể ở dạng chủ nghĩa bảo trợ, bảo trợ và chủ nghĩa dân túy trong một số trường hợp, hoặc 'chủ nghĩa gia đình mới' hoặc 'chủ nghĩa tiền uốn cong' ở những trường hợp khác - không phải là bất biến nhưng chúng có thể ăn sâu bám rễ (van de Walle, 2001; Chabal và Daloz, 1999 ; Kim cương, 1988; Joseph, 1983). ²Thách thức đối với cộng đồng quốc tế là xác định cách thức có thể hỗ trợ tốt nhất cho các nỗ lực cải cách tham gia cả trực tiếp và gián tiếp vào các cấu trúc như vậy.

2 Lược sử cuộc tranh luận xung quanh 'Các quốc gia đang phát triển'

Tóm lại ...

Tư duy quốc tế về vai trò của nhà nước trong phát triển đã trải qua một số hoán vị trong 50 năm qua. Phần này thảo luận về bốn giai đoạn sau:

• Sự phát triển do nhà nước lãnh đạo được khuyến khích và hỗ trợ bởi cộng đồng quốc tế (những năm 1950 và 1960);

• Sự phát triển do nhà nước lãnh đạo bị chỉ trích là không hiệu quả và méo mó do nợ ngày càng tăng và bất ổn kinh tế vĩ mô, đặc biệt là ở Châu Phi và Châu Mỹ Latinh (những năm 1970 và đầu những năm 1980);

• Việc thực hiện điều chỉnh cơ cấu và cải cách theo định hướng thị trường được đưa vào thực hiện như một phần của Đồng thuận Washington;

• Vai trò của nhà nước trong phát triển được đánh giá lại dựa trên những kinh nghiệm thành công về phát triển do nhà nước lãnh đạo ở một số nước châu Á nổi lên từ giữa những năm 1990; PRSP nổi lên như một quy trình mới do quốc gia sở hữu và có sự tham gia nhiều hơn để xây dựng các kế hoạch phát triển quốc gia.

Mỗi giai đoạn này theo một nghĩa nào đó đã phản ánh những bài học rút ra từ (những) giai đoạn trước. Trong khi dường như có quá nhiều niềm tin được đặt vào sự phát triển do nhà nước lãnh đạo trong những năm 1950 và 1960, những nỗ lực hạn chế nhà nước trong những năm 1980 và 1990 có lẽ là quá mạnh mẽ và giáo điều. Bây giờ dường như có một cơ hội để phát triển một cách tiếp cận cân bằng hơn đối với nhà nước và vai trò của nó trong sự phát triển.

Vai trò của nhà nước trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tiến bộ xã hội ở các nước đang phát triển là một chủ đề gây tranh cãi giữa các chuyên gia phát triển quốc tế và các nhà phân tích chính sách trong 50 năm qua. Sau khi Chiến tranh thế giới thứ hai kết thúc, với sự xuất hiện của các quốc gia mới độc lập ở châu Phi và châu Á, cộng đồng quốc tế đã chấp nhận mô hình phát triển do nhà nước lãnh đạo nhằm mang lại công nghiệp hóa và tinh thần kinh doanh thông qua nỗ lực chuyên sâu và có chủ ý cũng như sự can thiệp của nhà nước. Ủy ban Kinh tế Châu Mỹ Latinh (ECLA) và Ủy ban Kinh tế Châu Phi (ECA), lần lượt được thành lập vào năm 1948 và 1958 với tư cách là các cơ quan khu vực dưới sự ủy quyền của Liên Hợp Quốc, đã trở thành những ví dụ hàng đầu về các tổ chức quốc tế tán thành cách tiếp cận như vậy.

Tuy nhiên, đến cuối những năm 1970, mô hình phát triển do nhà nước lãnh đạo đã trở nên căng thẳng ở Châu Phi, cũng như ở Đông Âu và Mỹ Latinh. Sự can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế ở nhiều nước trong số này thường là lãng phí (ví dụ điển hình là các doanh nghiệp nhà nước hoặc các cơ quan bán nhà nước hoạt động kém hiệu quả), dẫn đến tình trạng các nhà nước cồng kềnh không có khả năng mang lại kết quả phát triển một cách bền vững. Một loạt các cuộc khủng hoảng kinh tế quốc gia là kết quả.

Nhiều vấn đề liên quan đến những can thiệp 'thất bại' này của nhà nước bắt nguồn từ việc 'bắt giữ nhà nước': các nhóm lợi ích có ảnh hưởng đã sử dụng nhà nước để thúc đẩy lợi ích của chính họ và bòn rút tiền thuê hơn là để thúc đẩy một tầm nhìn phát triển. Ví dụ, ở Mỹ Latinh, sự can thiệp của nhà nước đã nuôi dưỡng - và trở nên phụ thuộc vào - một loại hình chính trị dân túy cụ thể (Malloy, 1977). Rất thường xuyên, các động lực xấu được tạo ra bởi sự can dự lớn của nhà nước vào nền kinh tế đã tạo điều kiện cho các chính trị gia và quan chức xây dựng cơ sở hỗ trợ chính trị bằng cách thao túng thị trường (Bates, 1981). Kết quả thường là phản đề của sự phát triển. Đồng thời, các chính sách bảo hộ tước đoạt hàng nhập khẩu của các quốc gia - thường không kích thích sản xuất trong nước đủ số lượng và chất lượng (Lockwood, 2005).

Vào đầu những năm 1980, một liên minh ngày càng tăng gồm các học giả có tư tưởng cải cách, các nhà hoạch định chính sách và giới tinh hoa chính trị đang kêu gọi từ bỏ mô hình phát triển do nhà nước lãnh đạo và quay trở lại nền kinh tế dựa trên thị trường. Cộng đồng hỗ trợ quốc tế, đứng đầu là IMF và Ngân hàng Thế giới, đã chấp nhận một tập hợp các chính sách kinh tế tân tự do hội tụ trong cái được gọi là Đồng thuận Washington (Williamson, 1990). Cốt lõi của lối suy nghĩ này là sự nhấn mạnh rằng các quốc gia nhận viện trợ phải áp dụng các chương trình điều chỉnh cơ cấu được thiết kế để giảm quy mô và tầm với của nhà nước. Thay vào đó, các quốc gia này nên dựa vào thị trường như một cơ chế hiệu quả nhất để phân bổ nguồn lực và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Các khuyến nghị chính bao gồm loại bỏ sự kiểm soát của chính phủ, thúc đẩy tự do hóa thương mại và thúc đẩy vai trò lớn hơn của khu vực tư nhân trong nền kinh tế. Như Ngân hàng Thế giới đưa ra vào năm 1991 trong Báo cáo Phát triển Thế giới (1991: 9), sự can thiệp của chính phủ nên được sử dụng một cách tiết kiệm và chỉ ở những nơi cần thiết nhất. 'Nói một cách đơn giản,'

báo cáo lập luận, 'các chính phủ cần phải làm ít hơn trong những lĩnh vực mà thị trường hoạt động, hoặc có thể được thực hiện để hoạt động, một cách hợp lý'.

Mặc dù các chính sách điều chỉnh cơ cấu trong nhiều trường hợp đã giúp khôi phục ổn định kinh tế vĩ mô, nhưng chúng cũng thường có tác động bất lợi đối với năng lực nhà nước. Các lĩnh vực đặc biệt bị ảnh hưởng bao gồm việc cung cấp và cung cấp các dịch vụ xã hội cơ bản (nơi tư duy tân tự do đưa ra ít hướng dẫn thực tế ngoài việc thuê ngoài các nhiệm vụ được lựa chọn cho các tổ chức phi chính phủ hoặc liên doanh công-tư), duy trì và hiện đại hóa dịch vụ dân sự, và tài trợ cho nhà nước (ví dụ, trong nhiều trường hợp, quá trình tư nhân hóa các ngành kinh tế then chốt như viễn thông, năng lượng và khai khoáng được thực hiện một cách vội vàng mà không có quy trình đấu thầu minh bạch, dẫn đến hậu quả thường là tạo ra các công ty độc quyền tư nhân kém hiệu quả hơn là tăng cường thị trường năng lực cạnh tranh). Ở nhiều quốc gia kém phát triển nhất (LDCs), cả khu vực tư nhân và các tổ chức phi chính phủ địa phương đều không có khả năng cung cấp dịch vụ mà không dựa vào nhà nước để đóng vai trò điều phối và điều phối hợp lý. Kết quả là, các dịch vụ mất hiệu lực, đặc biệt ảnh hưởng đến phúc lợi của người nghèo.

Tuy nhiên, kể từ giữa những năm 1990, một sự thay đổi khác trong nhận thức về vai trò của nhà nước trong phát triển đã trở nên dễ nhận thấy. Tư duy mới này phần lớn dựa trên sự thừa nhận rằng đã có một trải nghiệm rất khác về sự phát triển do nhà nước lãnh đạo ở một số nước châu Á, đặc biệt là ở Đông Á (xem Deyo, 1987; Haggard, 1990; Johnson, 1982; và Wade, 1990, trong số những người khác). Trong khoảng thời gian 30 năm, cái gọi là 'những con hổ châu Á', bao gồm Hồng Kông, Singapore, Hàn Quốc và Đài Loan, đã trải qua quá trình tăng trưởng kinh tế nhanh chóng và chuyển đổi kinh tế xã hội triệt để, chuyển từ các xã hội nông nghiệp nghèo hoặc các quốc gia thành phố vào những năm 1960 cho các nhà sản xuất công nghệ cao, hàng hóa có giá trị gia tăng cao vào những năm 1990.³

Kể từ cuối những năm 1990, sự phát triển nhanh chóng đã lan rộng hơn nữa ở châu Á và ngày càng bao gồm cả tiểu lục địa Ấn Độ cùng với Trung Quốc và Việt Nam. Do đó, Báo cáo Phát triển Thế giới năm 1997 đã dành riêng cho việc 'tư duy lại về nhà nước', và tái khẳng định quan điểm rằng 'nhà nước là trung tâm của sự phát triển kinh tế và xã hội'. Kể từ đó, các nhà thực hành phát triển cũng như các học giả ngày càng nâng cao nhận thức về ý nghĩa của điều này - cụ thể là, định hướng và hiệu quả của nhà nước là biến số quan trọng giải thích tại sao một số quốc gia thành công trong khi những quốc gia khác thất bại trong việc đạt được các mục tiêu phát triển. Năm 2005, Báo cáo của Ủy ban về Châu Phi đã phản ánh suy nghĩ này, công nhận năng lực và hiệu quả của nhà nước là nút thắt chính trong khả năng của Châu Phi trong việc đáp ứng các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ (MDGs).

Việc công nhận thành công phát triển của Đông Á đã dẫn đến tư duy mới về những gì các quốc gia nên đạt được. Kinh nghiệm của họ (và gần đây hơn là kinh nghiệm của các quốc gia đang chuyển đổi ở Đông Âu - xem Amsden et al., 1994) đã làm nổi bật thực tế rằng ngay cả các nền kinh tế dựa trên thị trường cũng cần có các nhà nước hoạt động hiệu quả và có năng lực để hoạt động và phát triển. Hơn nữa, các bang được kỳ vọng (một lần nữa) sẽ đáp ứng các nhu cầu cơ bản của người dân và cung cấp các dịch vụ xã hội thiết yếu. Báo cáo Phát triển Thế giới năm 1997 đã mô tả ngay cả 'các chức năng tối thiểu của nhà nước' cũng bao gồm các chương trình y tế công cộng và chống đói nghèo (Ngân hàng Thế giới, 1997: 27). Sự xuất hiện của các Tài liệu về Chiến lược Giảm nghèo (PRSP) và các MDG từ năm 2000 đã hàm ý trên thực tế rằng các quốc gia phải đảm bảo các dịch vụ giáo dục và y tế cơ bản phổ cập, ngay cả khi nhà nước không được coi là nhà cung cấp duy nhất hoặc bên liên quan duy nhất trong quá trình soạn thảo một chiến lược phát triển quốc gia. Hơn nữa, PRSP đã giới thiệu lại một cách hiệu quả các quy trình lập kế hoạch do nhà nước điều phối.

Quá trình thừa nhận lại vai trò của nhà nước này đi đôi với việc tái khám phá vai trò của các thể chế trong lĩnh vực kinh tế. Cuốn sách nổi tiếng năm 1990 của Douglass North, Thể chế, Thay đổi thể chế và Hiệu quả kinh tế , đã thách thức giả định rằng các thể chế phát sinh gần như dễ dàng như một sản phẩm phụ của tăng trưởng kinh tế, và lập luận rằng thay vào đó, những cải thiện trong thể chế là điều kiện tiên quyết thiết yếu và là yếu tố quyết định của tăng trưởng. Gần đây hơn, Rodrik et al. (2002), Acemoglu và cộng sự. (2001) và những người khác đã lập luận rằng các thể chế là biến giải thích chính cho lý do tại sao một số quốc gia trở nên giàu có hơn những quốc gia khác - và quan trọng hơn cả yếu tố địa lý hay mức độ mở cửa thương mại. Mặc dù Rodrik et al. đồng ý rằng địa lý có thể quan trọng một cách gián tiếp vì nó ảnh hưởng đến các mô hình sản xuất kinh tế và các thể chế phát triển dựa trên những điều này, theo quan điểm của họ, chất lượng của các thể chế là quan trọng nhất: 'Các thể chế cung cấp các quyền sở hữu đáng tin cậy, quản lý xung đột, duy trì luật pháp và trật tự, và gắn kết các ưu đãi kinh tế với chi phí và lợi ích xã hội là nền tảng của tăng trưởng dài hạn. Đây là thông điệp rõ ràng nhất xuất hiện từ... các trường hợp [như] Trung Quốc, Botswana, Mauritius và Úc' (Rodrik, 2002: 11).

Việc thừa nhận tầm quan trọng của các thể chế cũng dẫn đến việc đánh giá lại vai trò của nhà nước từ góc độ kinh tế. Acemoglu (2005) lập luận rằng cả quốc gia quá yếu và quá mạnh đều có thể bóp nghẹt đầu tư, và thành tựu mà các nước OECD đạt được là phát triển được sự kết hợp giữa các quốc gia yếu về chính trị nhưng mạnh về kinh tế (nghĩa là thuế cao). Điều này gợi nhớ đến sự khác biệt của Michael Mann (1993) giữa quyền lực chuyên chế và quyền lực cơ sở hạ tầng của nhà nước, trong đó quyền lực chuyên chế đề cập đến khả năng sử dụng vũ lực và quyền lực cơ sở hạ tầng được định nghĩa là "năng lực của nhà nước để thực sự thâm nhập vào xã hội dân sự, và thực hiện các quyết định chính trị hậu cần trong toàn cõi'. Việc khai thác tài nguyên (con người hoặc vật chất) từ xã hội là một yếu tố chính của sức mạnh cơ sở hạ tầng như vậy. Trong Phần 4, chúng tôi giải quyết câu hỏi rằng các đề xuất này nêu lên lý do tại sao một số quốc gia đi vào con đường xây dựng các quốc gia 'hiệu quả' trong khi các quốc gia khác thì không.

Các bài viết gần đây về các quốc gia phát triển đã nhấn mạnh tầm quan trọng của cả sức mạnh cơ sở hạ tầng và cam kết chính trị. Theo Ghani et al. (2005), một dự án nhà nước 'phát triển' phải có ít nhất hai thuộc tính cơ bản. Đầu tiên, nhà nước phải có khả năng kiểm soát phần lớn lãnh thổ của mình và sở hữu một tập hợp các năng lực cốt lõi cho phép nhà nước thiết kế và đưa ra các chính sách; thứ hai, dự án phải liên quan đến một số mức độ tiếp cận và hòa nhập, đồng thời có tầm nhìn dài hạn, mang tính thể chế vượt lên trên bất kỳ nhân vật chính trị hoặc nhà lãnh đạo cụ thể nào. ⁴Leftwich nhấn mạnh cam kết; theo quan điểm của ông, một nhà nước phát triển kiểu lý tưởng là một nhà nước thể hiện 'quyết tâm và khả năng kích thích, định hướng, định hình và hợp tác với khu vực tư nhân trong nước và sắp xếp hoặc giám sát các thỏa thuận có thể chấp nhận được với các bên nước ngoài' (Leftwich, 2000: 167-8 ). Do đó, một nhà nước phát triển được hiểu một cách rộng rãi là một nhà nước thể hiện cam kết rõ ràng đối với chương trình nghị sự phát triển quốc gia, có năng lực và tầm với vững chắc, đồng thời tìm cách mang lại tăng trưởng cũng như xóa đói giảm nghèo và cung cấp các dịch vụ công.

Đồng thời, kể từ giữa những năm 1990, cuộc tranh luận về các quốc gia và vai trò của họ trong sự phát triển ngày càng bị ảnh hưởng bởi mô hình quản trị tốt đang lên (Kjaer, 2004). Mô hình này đã đặt ra những yêu cầu mới - tập trung chủ yếu vào cách các quốc gia nên quản lý hơn là vào những gì họ nên làm - và nó đã có tác động mạnh mẽ đến các hoạt động của nhà tài trợ. Do chương trình nghị sự về quản trị tốt đã có sức mạnh rất lớn nên phần sau đây được dành để truy tìm mối quan hệ của nó, bao gồm cả những điểm tương đồng và khác biệt, với chương trình nghị sự của các quốc gia phát triển.

3 Các quốc gia phát triển và quản trị tốt (đủ)

Tóm lại ...

Chương trình quản trị tốt xuất hiện vào những năm 1990 do mối lo ngại ngày càng tăng về tác động bất lợi của việc nhà nước nắm giữ và các hình thức can thiệp (méo mó) khác của nhà nước đối với năng lực và hiệu quả phát triển của nhà nước. Tuy nhiên, đáng chú ý là nó nhấn mạnh vào việc cải thiện hơn là giảm thiểu vai trò của nhà nước. Đây là một cách tiếp cận quan trọng trong việc giải quyết một số vấn đề cơ bản gây ra sự can thiệp yếu kém của nhà nước, như đã thảo luận chi tiết hơn trong Phần 4. Tuy nhiên, chương trình quản trị tốt cũng bị chỉ trích là quá chuẩn mực và đặt ra những yêu cầu đối với các nước nghèo mà họ cũng không thể làm được. cũng không cần phải hoàn thành để đạt được sự phát triển ban đầu (Grindle, 2004; Khan, 2005). Phần này bao gồm các vấn đề sau:

• Nguồn gốc của chương trình quản trị tốt;

• Các thành phần chính của chương trình quản trị tốt;

• Những điểm tương đồng và khác biệt giữa nhà nước kiến tạo và chương trình quản trị tốt (được tóm tắt trong Bảng 1), cũng xem xét đề xuất về quản trị 'đủ tốt'.

Xuất phát từ mối lo ngại ngày càng tăng về tác động bất lợi của việc nhà nước chiếm đoạt, trục lợi và các thể chế nhà nước vô trách nhiệm đối với năng lực nhà nước, các thể chế chính phủ và hiệu quả phát triển, trong những năm 1990, các nhà tài trợ bắt đầu nhấn mạnh tầm quan trọng của 'quản trị' - hoặc cách thức mà chính phủ thực hiện . và quyền lực được thực thi. Từ góc độ kinh tế, nếu trục lợi được coi là một vấn đề chính dẫn đến thất bại trong các can thiệp của nhà nước, thì nền tảng và động lực của chính phủ cũng quan trọng ít nhất cũng như các chính sách mà họ áp dụng. Ngoài ra, với làn sóng dân chủ hóa bắt đầu từ những năm 1980 khi Chiến tranh Lạnh kết thúc, cộng đồng quốc tế ngày càng lo lắng về việc liệu các chính phủ có tính hợp pháp dân chủ và tôn trọng nhân quyền hay không.

Kể từ những năm 1990, thuật ngữ 'quản trị tốt' ngày càng trở nên phổ biến trong giới học thuật cũng như giới chính sách. Khái niệm này vẫn còn khá rộng và không rõ ràng và nó có ý nghĩa khác nhau đối với những người khác nhau. Tuy nhiên, cốt lõi của chương trình quản trị tốt nằm ở mối quan tâm về các quy tắc và thông lệ theo đó các chính phủ được lựa chọn và quyền lực và thẩm quyền của nhà nước được thực thi (Kjaer, 2004). Các chương trình tài trợ dưới tiêu đề 'quản trị tốt' bao gồm một loạt các hoạt động có thể được liệt kê dưới ba loại chính (Ngân hàng Thế giới và IMF, 2006):

i) Năng lực nhà nước/cơ quan hành chính: điều này bao gồm các vấn đề liên quan đến quản lý tài chính và hành chính công, trong số những vấn đề khác.

ii) Các thể chế giám sát và trách nhiệm giải trình nhằm cung cấp các biện pháp kiểm tra và cân bằng: điều này bao gồm các vấn đề liên quan đến tiếng nói và trách nhiệm giải trình, tính minh bạch, vai trò của truyền thông và xã hội dân sự, pháp quyền, các ràng buộc hành pháp, đại diện dân chủ và sự tham gia, cùng các vấn đề khác.

iii) Hiệu suất tổng thể: điều này bao gồm kiểm soát tham nhũng, cung cấp dịch vụ và kết quả chính sách, trong số những thứ khác.

Các chương trình nghị sự về nhà nước phát triển và quản trị tốt chồng chéo ở một mức độ nào đó nhưng cũng kéo theo những khác biệt quan trọng, có ý nghĩa đối với các ưu tiên trong chính sách viện trợ. Về cơ bản, trong khi ý tưởng 'nhà nước phát triển' nhấn mạnh tính hiệu quả của nhà nước, thì khái niệm 'quản trị tốt' lại nhấn mạnh nhu cầu kiểm soát nhà nước. Tuy nhiên, trên thực tế, đây là hai mặt của cùng một đồng tiền - và cả hai đều cần thiết trong việc khiến các chính phủ hoạt động. Theo lời của nhà xây dựng nhà nước thế kỷ 18 James Madison (1788): 'Nếu đàn ông là thiên thần, thì không cần chính phủ. Nếu các thiên thần cai quản loài người thì không cần phải kiểm soát chính phủ. Trong việc định hình một chính phủ của con người hơn con người, khó khăn lớn nằm ở chỗ: Trước tiên, bạn phải cho phép chính phủ kiểm soát những người bị trị, và tiếp theo là buộc chính phủ phải tự kiểm soát mình.'

Tuy nhiên, theo cách mà nó đã phát triển từ những năm 1990, chương trình quản trị tốt có xu hướng tán thành một quan điểm chính trị có thể quá lý tưởng, và đặt ra những yêu cầu liên quan đến chất lượng quản trị vượt xa những gì cần thiết (hoặc thậm chí có thể) ở mức độ phát triển (rất) thấp (Khan, 2005). Phản ứng với một danh sách dài các yêu cầu mà các nhà tài trợ đang yêu cầu các chính phủ nhận thực hiện, Grindle (2004) đã đề xuất một chương trình quản trị 'đủ tốt', trong đó tìm kiếm

thúc đẩy cải cách quản trị theo hướng thực chất hơn và tập trung cải thiện quản trị ở những lĩnh vực quan trọng nhất đối với quá trình phát triển chung. Bảng 1 nêu bật một số yếu tố chính của ba chương trình nghị sự khác nhau này.

Bảng 1: Nhà nước kiến tạo, quản trị tốt và các chương trình nghị sự về quản trị đủ tốt

Trạng thái phát triển (Evans và những người khác)

Quản trị tốt (Ngân hàng Thế giới và các tổ chức khác)

Quản trị đủ tốt

(Xay)

Khía cạnh cốt lõi

Nhấn mạnh vào năng lực nhà nước và 'quyền tự chủ tích hợp'.

Nhấn mạnh vào tính minh bạch và trách nhiệm giải trình

Nhấn mạnh vào các điều kiện quản trị tối thiểu cần thiết để cho phép phát triển kinh tế và chính trị.

Chế độ chính trị

Không có cam kết chuẩn mực nào đối với bất kỳ loại chế độ chính trị cụ thể nào, mặc dù nhiều ví dụ về các quốc gia phát triển 'thành công' là độc đoán.

Cam kết chuẩn tắc đối với dân chủ. Tăng cường quy tắc dân chủ là một mối quan tâm chính.

Không có cam kết chuẩn tắc đối với bất kỳ chế độ chính trị cụ thể nào. Các yếu tố của các chế độ khác nhau có thể hoạt động vì những lý do khác nhau; những khía cạnh mà làm việc nên được khuyến khích.

tính hợp pháp của nhà nước

Xuất phát từ thành tích và hiệu quả hoạt động của nhà nước.

Xuất phát từ sự đại diện dân chủ cho lợi ích của đa số và bảo vệ quyền lợi của thiểu số dựa trên nguyên tắc và thủ tục.

Các quốc gia khác nhau được hưởng các mức độ hợp pháp khác nhau, tùy thuộc vào mức độ thể chế hóa và khả năng của họ. Tính hợp pháp không nên được nhìn nhận một cách tuyệt đối và thay đổi đáng kể ngay cả trong một quốc gia nhất định.

Ý chí chính trị

Quan tâm đến các mục tiêu quốc gia; cam kết của lãnh đạo cốt lõi là điều cần thiết.

Quan tâm đến các ràng buộc hiệu quả, định hướng quy phạm (chính danh, nhân quyền, dân chủ, cân đối kinh tế vĩ mô).

Mối quan tâm về sự thay đổi từng bước, dần dần và cách thức các nhà cải cách có thể tạo ra sự thay đổi - những liên minh nào cần được xây dựng và những sự đánh đổi nào cần được thực hiện.

Vai trò của nhà nước

Nhà nước nên (tích cực) thúc đẩy phát triển kinh tế nhưng tránh bị các nhóm cụ thể nắm bắt.

Không có thỏa thuận rõ ràng giữa những người đề xuất khác nhau; nhà nước nên thiết lập một khuôn khổ (pháp quyền) cho thị trường/các chủ thể tư nhân.

Nhà nước nên can thiệp để tạo ra hàng hóa công cốt lõi, và ở những nơi nó có thể hoạt động tốt, nhưng không nên giải quyết nhiều vấn đề, cải cách, v.v. cùng một lúc. Các ưu tiên cho sự can thiệp/tham gia của nhà nước là rất quan trọng. Một số mức độ nắm bắt trạng thái có thể cần được chấp nhận để đạt được các mục tiêu khác.

Mô hình đại diện xã hội

Loại trừ, chủ yếu dựa trên quan hệ chặt chẽ giữa nhà nước và một số nhóm doanh nghiệp được lựa chọn. Lao động được kiểm soát.

Bao hàm, nhấn mạnh sự tham gia rộng rãi của xã hội vào quá trình ra quyết định (ví dụ: PRSPs).

Có khả năng là loang lổ và không đồng đều. Một số lĩnh vực có thể bao gồm nhiều hơn trong khi những lĩnh vực khác ít hơn đáng kể. Một lần nữa, không có sự tuyệt đối về mặt đạo đức.

Làm gì vào sáng thứ Hai?

Xây dựng nền công vụ trọng dụng nhân tài trong các lĩnh vực quan trọng, thấm nhuần tinh thần đồng đội mạnh mẽ và quan tâm đến các mục tiêu quốc gia.

Chương trình nghị sự rộng lớn và đầy tham vọng nhấn mạnh nhiều mục tiêu cần đạt được để hỗ trợ phát triển: chống tham nhũng, tăng cường dân chủ, cải thiện hệ thống tư pháp và quản lý tài chính công.

Hãy rõ ràng về sự đánh đổi và ưu tiên trong một thế giới mà không thể theo đuổi tất cả những điều tốt đẹp cùng một lúc; hiểu những gì đang hoạt động thay vì tập trung chủ yếu vào các lỗ hổng quản trị; hành động cơ bản trong bối cảnh thực tế của mỗi quốc gia.

Như có thể thấy từ Bảng 1, chương trình quản trị đủ tốt dễ dàng hòa hợp với ý tưởng nhà nước phát triển hơn là chương trình quản trị tốt thuần túy. Điều này là như vậy bởi vì cả khái niệm nhà nước phát triển và chương trình nghị sự về quản trị đủ tốt đều có chung một cách hiểu mang tính công cụ và chọn lọc hơn về quản trị như một công cụ để đạt được sự phát triển. Chương trình nghị sự về quản trị tốt mang tính chuẩn tắc hơn trong cách tiếp cận và toàn diện hơn, ngầm giả định rằng 'tất cả những điều tốt đẹp đều đi cùng nhau'. Ngược lại, cách tiếp cận quản trị đủ tốt hiểu quản trị là một khái niệm đa chiều có thể được phân tách thành các thách thức riêng biệt có thể được giải quyết một cách riêng biệt và vào các thời điểm khác nhau. Điều này được lặp lại trong các tài liệu kinh tế học về tăng trưởng và thể chế, trong đó Rodrik (2004a) đã nhấn mạnh rằng ban đầu các nước đang phát triển có thể chỉ cần một số cải thiện trong môi trường thể chế của họ để 'bắt đầu tăng trưởng'.

Tuy nhiên, trong khi cách tiếp cận công cụ đối với quản trị và phát triển có thể hữu ích (vì nó tránh đặt ra những yêu cầu quá mức hoặc không thực tế đối với nhà nước và thừa nhận rằng không có con đường duy nhất nào dẫn đến 'quản trị tốt'), nó đặt ra một vấn đề khó khăn là liệu có nên một tập hợp các tiêu chuẩn tối thiểu mà các quốc gia nên duy trì. Hơn nữa, chúng ta vẫn thiếu hiểu biết chính xác hơn về những loại cải tiến thể chế nào là cần thiết ở những giai đoạn phát triển nào (Rodrik, 2004b). Sau đó, câu hỏi trở thành những gì cần phải "đủ tốt" và trình tự tiềm năng là gì.

Ví dụ về tham nhũng là minh họa. Trong khi chương trình quản trị tốt cam kết loại bỏ tận gốc mọi hình thức tham nhũng do tác động bất lợi của nó đối với sự phát triển (Court và Hyden, 2005), kinh nghiệm cho thấy tham nhũng như vậy không phải là trở ngại không thể vượt qua đối với sự phát triển. Một số quốc gia đã đạt được thành công phát triển đáng kể mặc dù có những vấn đề nghiêm trọng về tham nhũng. Các ví dụ bao gồm Trung Quốc và Việt Nam, lần lượt được xếp ở vị trí 78 và 107 trong số 158 quốc gia được xếp hạng trên Chỉ số Nhận thức Tham nhũng năm 2005 của Tổ chức Minh bạch Quốc tế. ⁵Băng-la-đét liên tục đứng cuối bảng xếp hạng tham nhũng nhưng vẫn phát triển với tốc độ ổn định và thực hiện tốt các kết quả chính sách. Tương tự như vậy, các quốc gia như Brazil và Ấn Độ đã đạt được thành công với chế độ trọng dụng nhân tài ở một mức độ nào đó trong hệ thống công vụ, ngay cả khi mạng lưới bảo trợ thường tiếp tục đóng một vai trò quan trọng (Khan và Sundram, 2000; Tendler, 1998).⁶

Cũng không phải lúc nào các quốc gia cũng có thể kiểm soát được tham nhũng, hiệu suất tương đối và kết quả chính sách của họ sẽ được cải thiện - như trường hợp của Ghana và El Salvador là minh chứng (Ngân hàng Thế giới và IMF, 2006). ⁷Đồng thời, có nhiều bằng chứng cho thấy tham nhũng gây ra khó khăn không tương xứng cho các nhóm nghèo hơn (vì gánh nặng hối lộ khiến dịch vụ không thể chi trả được hoặc chiếm phần lớn thu nhập), gây ra sự không chắc chắn và góp phần làm suy yếu và mất tính hợp pháp của nhà nước . Rõ ràng là một số hình thức tham nhũng nguy hiểm hơn những hình thức khác, và khi tham nhũng trở nên 'ăn thịt' và tràn lan, nó không chỉ gây tổn hại mà còn làm chệch hướng các nỗ lực phát triển (Jain, 2001). Như Khan và Gray (2006) đã đề xuất, do đó, câu hỏi dường như là phân biệt các loại tham nhũng khác nhau. Điều này đưa chúng ta trở lại câu hỏi tại sao một số bang đạt được hiệu suất tốt hơn những bang khác và các cấu trúc cơ bản. Điều này được thảo luận trong phần sau.

4 Tìm kiếm sự phát triển do Nhà nước lãnh đạo: Thành công và Thất bại

Tóm lại ...

Phần này điểm lại những kinh nghiệm về phát triển do nhà nước lãnh đạo, ở một bên là Đông Á và một bên là Châu Mỹ Latinh và đặc biệt là Châu Phi. Các quốc gia phát triển đã thành công ngoạn mục trong việc thúc đẩy tăng trưởng và phát triển ở một số quốc gia châu Á trong những thập kỷ gần đây. Ngược lại, họ đã thất bại phần lớn ở châu Phi - mặc dù có một số khởi đầu đầy hy vọng trong thời kỳ hậu thuộc địa (Lockwood, 2005; Mkandawire, 1998); bằng chứng ở Mỹ Latinh (cũng như Đông Âu) là hỗn hợp.

Mục đích là để xem xét kinh nghiệm của các vùng khác nhau, thường được xem xét riêng biệt nhất và xem xét một số đặc điểm chính của các con đường khác nhau của chúng. Các điều kiện tiên quyết cho sự phát triển do nhà nước lãnh đạo thành công ở châu Phi, bắt nguồn từ thời kỳ tiền thuộc địa và thuộc địa, rõ ràng là kém thuận lợi hơn so với nhiều nước châu Á. Ở đây, chúng tôi tập trung chủ yếu vào các tính năng chính đánh dấu các trạng thái khác nhau trong giai đoạn kể từ những năm 1950 và tìm cách:

• Xác định các yếu tố thành công trong phát triển do nhà nước lãnh đạo ở Đông Á;

• Hiểu những nỗ lực thất bại trong phát triển do nhà nước lãnh đạo ở Châu Phi (cũng có liên quan đến Châu Mỹ Latinh và hơn thế nữa); Và

• Phác thảo các cấu trúc chính trị xã hội cơ bản góp phần vào sự thất bại của sự phát triển (do nhà nước lãnh đạo).

Mục đích của chúng tôi là tìm hiểu những động lực cụ thể dẫn đến thành công hay thất bại, mà chúng tôi nhận thấy gắn liền với cách thức cấu trúc và phân bổ quyền lực chính trị, những động cơ khuyến khích và ràng buộc mà những người nắm giữ quyền lực phải đối mặt, và các cơ quan hành chính công mà họ tìm cách tạo ra ( tức là hợp lý và có khả năng hơn, hoặc khách hàng và phụ thuộc hơn).

4.1 Các quốc gia phát triển: làm thế nào mà những con hổ châu Á đến đó?

Như đã được nhấn mạnh trong Phần 2 ở trên, suy nghĩ hiện tại về tình trạng phát triển đã được định hình mạnh mẽ nhờ nghiên cứu về kinh nghiệm của những con hổ Đông Á. ⁸Mặc dù có một số bất đồng trong các tài liệu liên quan đến tập hợp chính sách cốt lõi giúp những con hổ châu Á ban đầu (và bây giờ là những con hổ khác) đạt được mức độ phát triển và tăng trưởng kinh tế cao, vẫn có sự đồng thuận chung về các đặc điểm cơ bản đặc trưng cho các quốc gia phát triển thành công này. Trên hết, cốt lõi mạnh mẽ của các thể chế nhà nước với khả năng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế mà không bị 'bắt giữ' bởi các lợi ích cá biệt được coi là cần thiết. Đây là điều mà Peter Evans (1995) đã gọi là 'quyền tự chủ tích hợp'. Nhà nước phát triển thiết lập quyền tự chủ của mình thông qua việc tạo ra một bộ máy quan liêu (cốt lõi) được hợp lý hóa, đặc trưng bởi chế độ trọng dụng nhân tài và triển vọng nghề nghiệp dài hạn. Những đặc điểm này làm cho các công chức trở nên chuyên nghiệp hơn và tách biệt hơn khỏi các nhóm đòi đặc lợi quyền lực đang cố gắng gây ảnh hưởng đến họ. Đồng thời, nhà nước không thể quá tách biệt khỏi xã hội vì khi đó nó sẽ có nguy cơ trở nên tự phục vụ hơn là đáp ứng các yêu cầu và nhu cầu cho sự phát triển hơn nữa. Vì vậy, nó cũng phải được nhúng vào trong xã hội, nghĩa là, '[được kết nối với] một tập hợp cụ thể các mối quan hệ xã hội ràng buộc nhà nước với xã hội và cung cấp các kênh được thể chế hóa để tiếp tục đàm phán và đàm phán lại các mục tiêu và chính sách' (ibid.)

Hai yếu tố được giả định là đã cho phép một bộ máy quan liêu như vậy thể hiện quyền tự chủ gắn liền và định hướng phát triển của nhà nước nảy sinh trong các trường hợp Đông Á: một ban lãnh đạo chính trị cam kết phát triển và, trong hầu hết các trường hợp, là sự nhổ tận gốc của giới tinh hoa truyền thống. Ở châu Á, các nhà lãnh đạo chính trị cam kết phát triển thường được thúc đẩy bởi cạnh tranh khu vực, chủ nghĩa dân tộc và mong muốn 'bắt kịp' phương Tây. Kết quả là, sự phát triển được coi là một "dự án quốc gia" ưu tiên hàng đầu. Giới tinh hoa chính trị cương quyết như vậy hoặc tương đối không bị tham nhũng hoặc lợi ích cá nhân bị hạn chế đối với tham nhũng không mang tính săn mồi, vốn không cản trở đầu tư và mở rộng năng suất quốc gia.

Sự nhổ tận gốc của giới tinh hoa truyền thống xảy ra do hậu quả của sự đô hộ của Nhật Bản, cuộc xâm lược Đài Loan của Quốc dân đảng, chiến tranh Việt-Mỹ, cách mạng Trung Quốc và những cú sốc tương tự. Điều này dẫn đến mức độ bình đẳng ban đầu tương đối cao và giới tinh hoa truyền thống tương đối yếu bị ràng buộc vào các mô hình sản xuất kinh tế hiện có. Cả hai yếu tố này được coi là đã tạo điều kiện cho sự trỗi dậy của một nhà nước phát triển. Sự suy yếu của giới tinh hoa địa chủ đã bảo vệ nhà nước khỏi bị chiếm giữ bởi các nhóm lợi ích truyền thống mạnh mẽ ngay từ đầu quá trình phát triển - trái ngược hoàn toàn với hầu hết các quốc gia Mỹ Latinh, nơi các quốc gia liên tục bị chi phối bởi một nhóm hạn chế các địa chủ hùng mạnh và/hoặc giới tinh hoa công nghiệp ( Ngân hàng Thế giới, 2006). Trong khi việc loại bỏ giới tinh hoa truyền thống đóng một vai trò quan trọng trong cả câu chuyện thành công của châu Á tư bản chủ nghĩa và cộng sản, thì các liên minh thay thế họ lại khác nhau: giới tinh hoa nhà nước và giới tinh hoa kinh doanh trong trường hợp của Hàn Quốc và Đài Loan; tầng lớp tinh hoa của nhà nước và những người nông dân kém may mắn trong trường hợp của Trung Quốc và Việt Nam (Khan, 2005). Hơn nữa, cần phải nhấn mạnh rằng việc nhổ bật gốc rễ của giới tinh hoa truyền thống thường gây ra tổn thất lớn về con người, với những hậu quả trong một số năm.

Bên ngoài bối cảnh châu Á, cả Botswana và Nam Phi và, ở một mức độ hạn chế hơn, có lẽ cả Brazil, đã đạt được những đặc điểm chính của một nhà nước phát triển bất chấp mức độ bất bình đẳng khá rõ rệt (nhưng với một số thời điểm quyết định của những thay đổi của giới tinh hoa ủng hộ sự hòa nhập nhiều hơn ở Nam Phi Châu Phi - 1994 - và ở Brazil - 2003). ⁹Điều này có thể chỉ ra một thực tế rằng, mặc dù chắc chắn là một điều kiện thuận lợi, nhưng bình đẳng không phải là yếu tố cần thiết trong quá trình chuyển đổi sang một quốc gia phát triển, chừng nào còn có cam kết mạnh mẽ giữa những người nắm giữ quyền lực chính trị theo một cách nào đó. Ví dụ, trong trường hợp của Botswana, thực tế là giới tinh hoa kinh tế (chủ sở hữu gia súc) chấp nhận chương trình nghị sự phát triển dường như đã tạo ra sự khác biệt.

Hầu hết các quốc gia phát triển ở Đông Á ban đầu đều độc tài. Điều này không ngụ ý rằng tất cả các chế độ độc tài đều mang tính phát triển và nó cũng không có nghĩa là các quốc gia cần phải độc tài để có thể phát triển. Như sẽ được thảo luận dưới đây, đã có nhiều ví dụ về các quốc gia độc tài 'chống lại' sự phát triển hoặc không phát triển ở Châu Phi và Châu Mỹ Latinh. Brazil và Nam Phi chỉ ra rằng dân chủ hóa và định hướng phát triển lớn hơn của nhà nước có thể diễn ra song song. ¹⁰Tuy nhiên, việc xây dựng các quốc gia phát triển trong bối cảnh dân chủ mang lại những thách thức đặc biệt, điều mà phần lớn các câu chuyện thành công của châu Á không gặp phải. Vấn đề này đã bị bỏ quên trong nhiều tài liệu về các quốc gia phát triển. Ví dụ, Brazil, Ấn Độ và Nam Phi đã phải đối mặt với những trở ngại đáng kể trong việc quản lý nền kinh tế chính trị của họ với điều mà Herring (1999) mô tả là 'một cánh tay bị trói sau lưng [của họ] bởi cam kết của [họ] đối với nền dân chủ tự do'.

Kinh nghiệm đa dạng về các trường hợp tương đối thành công cho thấy rằng không có một mô hình duy nhất nào về trạng thái phát triển. Trong những bối cảnh khác nhau, các nhóm khác nhau bị loại trừ theo những cách khác nhau trong những khoảng thời gian đáng kể (Evans, 1995). Tuy nhiên, các đặc điểm ràng buộc là các quốc gia tương đối hiệu quả và, ở cấp độ chính trị, một cam kết chắc chắn để chuyển đổi đất nước (dù là do chủ nghĩa dân tộc, cạnh tranh khu vực, ý thức hệ cộng sản hay sự kết hợp của tất cả những yếu tố này), thay vì cai trị vì lợi ích kinh tế. lợi ích của một vài cá nhân hoặc nhóm hẹp.

Cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997 ở một mức độ nào đó đã làm mất uy tín ý tưởng về một nhà nước phát triển thành công ở Đông Á (xem Stiglitz và Yusuf, 2001). Tuy nhiên, như Stiglitz và Yusuf đã chỉ ra (2001: 517), 'Những người đặt niềm tin vào thị trường có xu hướng hạ thấp vai trò của chính phủ trong thời kỳ thần kỳ... nhưng họ có thể... nâng cao vai trò của nó khi nói đến cuộc khủng hoảng 1997-8'. Cuộc khủng hoảng sẽ phục vụ nhiều hơn như một lời nhắc nhở rằng bất kỳ hệ thống nào cũng phát triển những rối loạn chức năng theo thời gian, sau đó có thể dẫn đến khủng hoảng và điều chỉnh (như đã xảy ra ở các nước OECD trong những năm 1970). Do đó, điều cần thiết là phải hiểu rằng xây dựng nhà nước là một quá trình năng động vốn có: trong khi các trạng thái phát triển có thể phát triển theo thời gian (tuy nhiên nhiệm vụ đó có thể khó khăn), không có quỹ đạo tuyến tính với điểm cuối có thể xác định được và các hệ thống thành công có thể phát triển các bệnh lý gây ra một số thất bại. Về Đông Á, thực tế đáng ngạc nhiên là sự phục hồi nói chung nhanh chóng sau cuộc khủng hoảng năm 1997, điều này nói lên sức mạnh nền tảng của các quốc gia này, làm nền tảng cho các hệ thống và thể chế chính trị - xã hội.

4.2 Những nỗ lực thất bại trong phát triển do nhà nước lãnh đạo

Ở Châu Phi và Châu Mỹ Latinh, những nỗ lực phát triển do nhà nước lãnh đạo đã được thực hiện rộng rãi từ những năm 1950. Những điều này phần lớn không thành công; nhiều lợi ích một phần (ví dụ trong việc mở rộng các dịch vụ công cộng hoặc kích thích tăng trưởng) đã bị đảo ngược trong cuộc khủng hoảng tiếp theo của những năm 1980 và 1990. Trong khi câu chuyện của Mỹ Latinh là một trong những nước tụt hậu so với châu Á, và đặc biệt là thất bại trong việc giảm nghèo đói, thì kinh nghiệm của châu Phi là một thất bại sâu sắc hơn trong việc đạt được một sự chuyển đổi kinh tế và xã hội tiến bộ. Trong một số trường hợp, khủng hoảng nợ và suy thoái kinh tế sau đó tạo ra các quốc gia hoàn toàn thất bại (ví dụ Congo-Zaire).

Phân tích dưới đây cố gắng giải thích tại sao các quốc gia ở các khu vực đang phát triển này vẫn tương đối kém hiệu quả, đặc biệt tập trung vào trường hợp của Châu Phi. Phân tích nhấn mạnh tầm quan trọng của các biến số chính trị trong việc xác định các kết quả phát triển. Nó đồng ý với những người lập luận rằng bản chất của các hệ thống chính trị này, dựa trên các mối quan hệ gia trưởng mới ở Châu Phi và các mô hình khách hàng/tập đoàn/chủ nghĩa dân túy ở Mỹ Latinh, đã làm suy yếu năng lực và tiềm năng phát triển của nhà nước (Levy và Kpundeh, 2004; Lockwood, 2005; Collier và Collier, 2002; Malloy 1977). Như đã nhấn mạnh trong phần giới thiệu của phần này, có những lý do lịch sử sâu xa, liên quan đến thời kỳ tiền thuộc địa và thuộc địa, về sự khác biệt trong phát triển nhà nước, đặc biệt là giữa châu Phi và châu Á; ở đây chúng tôi tập trung chủ yếu vào cách điều này diễn ra trong những năm 1950 và hơn thế nữa.

Một số quốc gia ở Châu Phi và Châu Mỹ Latinh đã áp dụng cách tiếp cận do nhà nước lãnh đạo để phát triển. As Young (2004) đã thảo luận về châu Phi, 'thời điểm độc lập của châu Phi [vào những năm 1960] trùng hợp với đỉnh cao của niềm tin vào sự phát triển do nhà nước lãnh đạo'. Trong nhiều trường hợp, chiến lược này tỏ ra khá thành công - ít nhất là ở giai đoạn đầu. Ví dụ, châu Phi đã trải qua một sự mở rộng đáng kể trong các lĩnh vực giáo dục và y tế; các quốc gia như Ghana và Kenya đã ghi nhận tốc độ tăng trưởng kinh tế đáng nể (Nugent, 2004; van de Walle, 2001). Ở Mỹ Latinh, các xu hướng tương tự cũng được thể hiện rõ ràng. Ở các quốc gia như Argentina, Brazil và Mexico, nhà nước đóng vai trò chủ đạo trong các ngành và lĩnh vực then chốt (như năng lượng, công nghiệp ô tô, v.v.) và đầu tư mạnh vào cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ xã hội. Nhiều quốc gia trong số này cũng tăng trưởng với tốc độ đáng kể.

Tuy nhiên, vào cuối những năm 1970, những hạn chế nghiêm trọng trong mô hình phát triển do nhà nước lãnh đạo đã trở nên rõ ràng ở khắp Châu Phi và Châu Mỹ Latinh. Mặc dù hoàn cảnh cụ thể khác nhau giữa các quốc gia, các vấn đề chính liên quan đến cách tiếp cận này có thể được quan sát giữa các quốc gia và khu vực. Nhiều khoản đầu tư vào các lĩnh vực sản xuất không hiệu quả; các chính phủ phải chịu mức nợ ngày càng tăng để tài trợ cho sự phát triển hơn nữa. Cú sốc giá dầu vào cuối những năm 1970, sự bất mãn xã hội gia tăng và sự can thiệp từ bên ngoài của các siêu cường thế giới dựa trên mệnh lệnh của Chiến tranh Lạnh đã bộc lộ những điểm yếu tiềm ẩn này. Trong những năm 1980 và 1990, nhiều thành tựu trước đó đã bị đảo ngược. Sau khi Mexico vỡ nợ vào năm 1982 và gây ra một cuộc khủng hoảng nợ với những tác động nghiêm trọng trên toàn thế giới đang phát triển, điều này được gọi là 'thập kỷ mất mát' của sự phát triển.

Những lý do trực tiếp dẫn đến sự thất bại trong phát triển do nhà nước lãnh đạo ở rất nhiều quốc gia ở Châu Phi và Châu Mỹ Latinh có thể được coi là phần lớn do kinh tế: các doanh nghiệp nhà nước trở nên kém hiệu quả, sử dụng nhiều nhân viên hơn nhiều so với các doanh nghiệp tương đương trong khi không cung cấp sản phẩm và dịch vụ ở mức độ phù hợp. giá cả hợp lý và kịp thời; một nền công vụ lớn và thường không hiệu quả đã trở nên không thể chi trả được về mặt tài chính; tích lũy nợ nước ngoài đến mức không bền vững, nhất là do hậu quả của các doanh nghiệp công làm ăn thua lỗ; cơ sở hạ tầng nghèo nàn mặc dù được đầu tư công; phụ thuộc rất nhiều vào nguồn thu từ thương mại (đặc biệt là thuế xuất nhập khẩu) và mức doanh thu nội địa thấp; và các chính sách bảo hộ tước đoạt hàng hóa của nền kinh tế trong nước mà không có hiệu quả

kích thích sản xuất trong nước. Hơn nữa, hầu hết các nước châu Phi và châu Mỹ Latinh tiếp tục dựa vào sự thay thế nhập khẩu, vốn ngày càng trở nên kém hiệu quả và tốn kém (O'Donnell, 1979), trong khi các quốc gia phát triển thành công ở Đông Á đã chuyển sang tăng trưởng dựa vào xuất khẩu sau một giai đoạn phát triển ban đầu tương đối ngắn. ISI. Nhìn chung, ở các quốc gia phát triển thành công, chính phủ có thể huy động vốn và đầu tư, hướng chúng vào các lĩnh vực sản xuất và thực thi các biện pháp khuyến khích để chúng trở nên hiệu quả; trong những trường hợp không thành công, sự thiếu hiệu quả được phép diễn ra và lan rộng (Ngân hàng Thế giới, 1993; Stiglitz và Yusuf, 2001).

Tuy nhiên, nếu nguyên nhân trực tiếp là kinh tế, thì những lý do sâu xa dẫn đến sự thành công của sự can thiệp của nhà nước trong một số trường hợp và sự thất bại trong những trường hợp khác là sự kết hợp của các yếu tố chính trị và xã hội (Kohli, 2004). Ở nhiều nước châu Phi, và ở các nước nghèo ở những nơi khác, lợi ích được tạo ra bởi sự phát triển do nhà nước chỉ đạo đã bị biến thành đặc lợi cho nhóm nhỏ tinh hoa và mạng lưới khách hàng, những người nắm giữ nhà nước - khiến cho các khoản đầu tư lần lượt trở nên kém hiệu quả hơn (van de Walle, 2001; Chabal và Daloz, 1999 ; Bayart, 1993). Cấu trúc hiện tại của các cơ hội kinh tế - ở nhiều quốc gia tập trung vào tài nguyên khoáng sản và/hoặc phân phối đất đai - và các di sản lịch sử của thời kỳ thuộc địa đã giúp tạo ra các vòng luẩn quẩn hơn là tích cực. Các nhóm quyền lực chính trị đã thúc đẩy sự lựa chọn và thay đổi thể chế, như Acemoglu et al. (2004) đã nhấn mạnh: '[b]vì các nhóm và cá nhân khác nhau thường được hưởng lợi từ các thể chế kinh tế khác nhau, thường có xung đột về những lựa chọn xã hội này, cuối cùng được giải quyết theo hướng có lợi cho các nhóm có quyền lực chính trị lớn hơn.'

Như Khan và những người khác đã nhấn mạnh, sự khác biệt giữa những nỗ lực thành công và thất bại trong quá trình phát triển do nhà nước lãnh đạo dường như không phải chủ yếu là do tham nhũng - vốn thường xuất hiện ở cả hai - mà là do vấn đề 'nhà nước nắm quyền' (Hellman et al. ., 2000; Khan, 2005). Sự nắm bắt của nhà nước ngụ ý không chỉ rằng lợi ích từ chủ nghĩa can thiệp của nhà nước được chuyển vào túi tư nhân, mà quan trọng hơn là bản thân các chính sách không còn được thúc đẩy bởi logic để mang lại sự phát triển mà thay vào đó nhằm mang lại lợi ích cho các nhóm hạn chế.

Như đã thảo luận, một thành phần quan trọng trong việc tránh nắm bắt của nhà nước và các hình thức hành vi trục lợi khác là một hệ thống quan liêu cốt lõi có thẩm quyền, trọng dụng nhân tài và 'hướng đến kết quả'. Việc thiết lập một hệ thống như vậy là một thách thức. Ở Đông Á, các bộ máy quan liêu có thẩm quyền không phát triển một cách tự động hoặc trong một sớm một chiều, mà là kết quả của một cuộc đấu tranh kéo dài được dẫn dắt bởi động cơ chính trị mạnh mẽ nhằm đạt được sự phát triển quốc gia. Ở phần lớn các quốc gia ở Châu Phi và nhiều nước ở Châu Mỹ Latinh, một nền công vụ tận tụy và có năng lực đã không xuất hiện hoặc bị xói mòn (thường mặc dù đã nhiều lần cố gắng phát triển nó) (Rocha Menocal, 2004). Các cấu trúc dịch vụ dân sự và các lợi ích khác được tạo ra bởi sự phát triển do nhà nước lãnh đạo thường xuyên bị bộ máy chính phủ và giới tinh hoa cầm quyền thao túng như một nguồn bảo trợ. Nhà nước bị nắm giữ bởi những nhóm lợi ích hẹp hòi quan tâm đến việc xây dựng các mạng lưới bảo trợ hơn là thúc đẩy sự chuyển đổi nền kinh tế đất nước (van de Walle, 2001; Bayart, 1993).

4.3 Vai trò của lãnh đạo chính trị và giới tinh hoa

Khi xem xét các quốc gia phát triển, lãnh đạo chính trị là rất quan trọng vì cách nó ảnh hưởng đến chất lượng và quyền tự chủ của bộ máy hành chính. Đổi lại, kiểu lãnh đạo nổi lên được hình thành bởi bản chất của tầng lớp thượng lưu và các cấu trúc xã hội rộng lớn hơn, và cũng có thể bị ảnh hưởng bởi các yếu tố bên ngoài. Điều quan trọng là giới lãnh đạo chính trị ở châu Phi không hề kém cỏi kể từ khi giành được độc lập. Tuy nhiên, ngay cả các nhà lãnh đạo hậu độc lập có định hướng phát triển cũng thất bại trong việc xây dựng một 'quyền tự chủ nội tại' bền vững của nhà nước, và nền chính trị cường quyền thời Chiến tranh Lạnh thường củng cố các mô hình lãnh đạo tồi tệ nhất.

Trong những năm sau khi giành được độc lập, một số quốc gia châu Phi có những nhà lãnh đạo vừa có sức lôi cuốn cá nhân vừa thực sự cam kết phát triển. Julius Nyerere của Tanzania là một ví dụ điển hình. Tỷ lệ biết chữ tăng hơn 25% dân số dưới sự lãnh đạo của ông từ năm 1964 đến năm 1985; tuy nhiên, mức thu nhập không tăng. Ở Côte d'Ivoire dưới sự lãnh đạo của Felix Houphouet-Boigny, thu nhập bình quân đầu người đã tăng gấp đôi từ năm 1960 đến 1980; chúng lại bắt đầu suy giảm, đặc biệt là sau khi ông qua đời vào năm 1993, khi đất nước rơi vào nội chiến. Kwame Nkrumah đã tìm cách biến Ghana thành một quốc gia công nghiệp hóa hiện đại, nhưng lại phá hỏng ngành trồng trọt, thiết lập một chế độ chuyên chế cá nhân, phi lý và bị lật đổ.

Hơn nữa, đặc biệt trong những năm 1970 và 1980, một số quốc gia châu Phi phải chịu chế độ độc tài cực đoan (ví dụ như Mobutu ở Congo-Zaire hoặc Mengistu ở Ethiopia), và/hoặc chế độ quân sự không ổn định và các cuộc đảo chính lặp đi lặp lại. Trong những tình huống như vậy, không có cơ quan công quyền có đủ năng lực nào có thể xuất hiện để hướng dẫn sự phát triển. Các vấn đề chính được xác định xung quanh vấn đề lãnh đạo kém là như sau:

• Sự yếu kém của các khuyến khích trong nước cũng như quốc tế đối với việc xây dựng nhà nước. Lãnh đạo hướng tới một chương trình nghị sự phát triển dường như thường dựa trên sự kết hợp giữa động lực nội tại và các khuyến khích/ràng buộc - bao gồm cạnh tranh khu vực và nhu cầu phát triển hiệu quả từ các nhóm rộng lớn hơn trong xã hội. Tuy nhiên, cả các yếu tố bên trong và bên ngoài dường như không hoạt động theo cách mạnh mẽ để khen thưởng cho sự phát triển và trừng phạt sự lãnh đạo mang tính trục lợi hoặc kém hiệu quả ở một số nước đang phát triển (xem thêm Phần 6 và 7).

• Vấn đề chính trị 'kẻ mạnh' cố thủ. Những nhà lãnh đạo nắm quyền quá lâu có xu hướng ngày càng trở nên thất thường và kém hiệu quả. Đây là một vấn đề ở các nước phát triển cũng như đang phát triển, nhưng nhiều nước trước đây có cơ chế hiệu quả để thay đổi các nhà lãnh đạo theo định kỳ. Sự lãnh đạo vô thời hạn ngày càng được coi là một trở ngại đối với cả quá trình dân chủ hóa chính trị lẫn sự phát triển kinh tế và xã hội (van de Walle, 2001; Grindle, 2004, Birdsall, 2006). Trong bối cảnh dân chủ hóa từ những năm 1980, ngày càng nhiều quốc gia quy định giới hạn nhiệm kỳ đối với các nhà lãnh đạo. Tuy nhiên, nhiều tổng thống ở Châu Phi và Châu Mỹ Latinh đã tìm cách thay đổi hiến pháp của các quốc gia tương ứng để có thể tại vị lâu hơn và mở rộng quyền lực của mình một cách tổng quát hơn (chẳng hạn như Hugo Chávez ở Venezuela và Museveni ở Uganda ; một nỗ lực của Obasanjo ở Nigeria đã bị Quốc hội bác bỏ vào tháng 5 năm 2006).

• Vấn đề lãnh đạo không chắc chắn. Các nhà lãnh đạo phải đối mặt với những thách thức liên tục đối với sự cai trị của họ hoặc những người phụ thuộc nhiều vào một đầu sỏ chính trị mà họ nắm quyền hiếm khi điều hành tốt, vì họ phải đối mặt với các động lực mạnh mẽ để phân phối đặc lợi cho các nhóm quyền lực xung quanh ('đầu sỏ', các nhà lãnh đạo quân sự, hoặc tương tự) (Ames , 1987).

• Sự vắng mặt của các lối thoát được thể chế hóa. Thay đổi lãnh đạo phải được thể chế hóa và thường xuyên hóa để tránh rủi ro mất ổn định. Để đạt được điều này, các nhà lãnh đạo cần một số đảm bảo về an ninh thể chất và vật chất sau khi rời nhiệm sở.

Các xu hướng chống lại sự phát triển thành công do nhà nước lãnh đạo - lãnh đạo thiếu động cơ ưu tiên phát triển và thiếu một nền công vụ có năng lực và hiệu quả - có lẽ là rõ ràng và sai lầm nhất ở các quốc gia châu Phi cận Sahara. Trong khi các yếu tố địa lý và kinh tế không thuận lợi ¹¹chắc chắn đã có tác động bất lợi đối với triển vọng phát triển (Sachs, 2005), các động lực gắn liền với một hệ thống chính trị bắt nguồn từ chủ nghĩa tân gia trưởng đã đóng một vai trò trung tâm trong việc gây ra và tái tạo tình trạng kém phát triển. Không một quốc gia châu Phi nào - với Nam Phi, Botswana và Mauritius là những ngoại lệ (một phần) ¹²- đã thực sự đạt được một định hướng phát triển toàn diện và bền vững; lý do cơ bản ngày càng được các học giả hàn lâm và các nhà quan sát khác xác định là đặc tính gia trưởng mới của nhiều quốc gia châu Phi (Chabal và Daloz, 1999; van de Walle, 2001).

Hình 1: Vòng luẩn quẩn của các cấu trúc nhà nước và xã hội tân phụ hệ

Nhiều quốc gia được cai trị bởi các đầu sỏ chính trị nhỏ, được cá nhân hóa kiểm soát nhà nước và hầu hết các nguồn lực của nó và sử dụng chúng để bòn rút tiền thuê (từ tài nguyên thiên nhiên, từ quy định bảo hộ, từ viện trợ và các nguồn khác). Ví dụ, ở Nigeria, 80% doanh thu từ dầu mỏ được cho là thuộc về 1% dân số. Nắm trong tay đòn bẩy quyền lực, giới tinh hoa ở các nước đang phát triển cai trị những nhóm dân cư rất nghèo với rất ít công cụ mà họ có để buộc các nhà lãnh đạo phải chịu trách nhiệm - ngoài việc 'bỏ phiếu bằng chân' (Acemoglu et al., 2004; Bates, 1981). Như Kohli (2004) đã lập luận trong trường hợp của Nigeria, các xã hội và giới tinh hoa đã bị chi phối bởi một logic đặc thù đã tạo ra một cảm giác rất yếu ớt về lĩnh vực công cộng và thay vào đó đã ủng hộ việc phân bổ lợi ích cho các nhóm được chọn (những nhóm có nhu cầu có thể khá mạnh). Đồng thời, do có thể tiếp cận các trường đại học và bệnh viện ở các nước phát triển, đồng thời tận hưởng sự giàu có và địa vị cá nhân, giới tinh hoa thiếu động lực để tham gia vào sự phát triển trên diện rộng, đặc biệt là ở những nơi ý thức về tinh thần dân tộc chung còn yếu.

Vì vậy, trong trường hợp của Châu Phi, thách thức của sự phát triển cơ bản hơn là thách thức 'cải cách' hành vi trục lợi của các quan chức tự đề cao bản thân hoặc cải thiện chất lượng của các chính sách. Thách thức liên quan đến sự biến đổi cơ bản của các cấu trúc xã hội và quan hệ quyền lực hiện có, khi chúng đã phát triển trong thời kỳ thuộc địa và kể từ đó. Điều này đưa chúng ta trở lại ý tưởng về một vòng luẩn quẩn. Các nhà nước kém hiệu quả và kém phát triển có nghĩa là mọi người phải dựa vào các cấu trúc xã hội bảo trợ - để tìm kiếm thu nhập và bảo đảm bản thân trước các sự kiện bất lợi; đến lượt mình, những cấu trúc này có xu hướng củng cố các mô hình lãnh đạo yếu kém và một nhà nước không đủ tự chủ.

Sự phát triển khác nhau liên quan đến các nhóm quyền lực về kinh tế và chính trị, và sự khác biệt trong bộ máy nhà nước xuất hiện như một hệ quả, dường như là những yếu tố chính phân biệt thành công với thất bại xét về các nỗ lực phát triển do nhà nước lãnh đạo. Tuy nhiên, vòng luẩn quẩn được mô tả ở trên không phải là bất biến: các quy trình hỗ trợ thoát khỏi các vòng luẩn quẩn đó vẫn tồn tại và có thể đang bén rễ. Các chủ thể viện trợ bên ngoài có thể hỗ trợ các quá trình này với một số hy vọng thành công. Các yêu cầu bên trong và bên ngoài về quản trị tốt hơn kể từ khi Chiến tranh Lạnh kết thúc đã tạo ra áp lực đối với một kiểu lãnh đạo ít nhất là cam kết về phát triển, xóa đói giảm nghèo và quản trị tốt hơn. Đồng thời, có những dấu hiệu cho thấy sự chuyển đổi xã hội đang 'tăng tốc': tỷ lệ biết chữ đang tăng trở lại - ngay cả khi vẫn còn nhiều vấn đề liên quan đến độ bao phủ và chất lượng - điều này có khả năng thay đổi xã hội theo thời gian. Do đó, các điều kiện khởi đầu cho các quốc gia định hướng phát triển hơn đã và đang được cải thiện, ít nhất là ở một số nước nghèo. Phần sau đây xem xét ngắn gọn hai khía cạnh liên quan đến 'tình trạng của nhà nước' hiện nay: i) những đánh giá hiện tại về tính hiệu quả của nhà nước và xu hướng định hình lại vai trò của nhà nước; và ii) xu hướng dân chủ hóa và tác động của chúng đối với quản trị và phát triển trong thập kỷ qua.

5 Vai trò ngày càng tăng của Nhà nước và của các quy tắc chính trị ở
các nước đang phát triển

Tóm lại ...

Các quốc gia và chế độ chính trị ở các nước đang phát triển đã phát triển đáng kể kể từ cuối những năm 1980. Đặc biệt, vai trò của nhà nước bị hạn chế ở nhiều nơi mà nỗ lực phát triển do nhà nước lãnh đạo đã không thành công. Đồng thời, tính hiệu quả của nhà nước vẫn là một yếu tố còn thiếu ở hầu hết các nơi. Ở đây, chúng tôi tìm cách đánh giá - mặc dù chỉ là sơ đồ - hiện tại các quốc gia đang đứng ở đâu và các quốc gia cũng như chế độ chính trị nào ở các nước đang phát triển trông như thế nào trong một cái nhìn bao quát và có tính so sánh, trước khi Phần 6 phân tích cách hệ thống viện trợ hiện tại tương tác với họ.

Đặc biệt, chúng tôi:

• Xem xét các dữ liệu so sánh được lựa chọn về hiệu quả của chính phủ và vai trò ngày càng tăng của nhà nước trong nền kinh tế; Và

• Phân tích những thay đổi trong luật chơi chính trị, lập luận rằng quá trình chuyển đổi chế độ cho đến nay vẫn chưa hoàn thiện, do đó ảnh hưởng đến cách thức mà các chế độ này tác động đến sự phát triển của nhà nước.

5.1 Hiệu quả của chính phủ và vai trò ngày càng tăng của nhà nước trong nền kinh tế

Chất lượng và năng lực của các quốc gia rất khó đo lường bằng thực nghiệm trên cơ sở so sánh. Một nỗ lực như vậy là loạt chỉ số quản trị do Ngân hàng Thế giới biên soạn. Những điều này phản ánh các xu hướng hiện tại trong quản trị kể từ giữa những năm 1990. ¹³Thật không may, chúng ta không có các chỉ số tương tự từ những năm 1960 - thời kỳ ban đầu của sự khác biệt giữa những nỗ lực thành công nhiều hơn và ít thành công hơn đối với sự phát triển do nhà nước lãnh đạo. Nói chung, có một mối quan hệ rõ ràng giữa hiệu quả của chính phủ và mức độ phát triển; do đó, LDCs có xu hướng được đánh giá là có mức độ hiệu quả của chính phủ thấp. Điều quan trọng là, các chỉ số quản trị này cuối cùng đều dựa trên các đánh giá chủ quan (sau đó được sắp xếp theo nhiều cách khác nhau) và chúng có biên độ sai số lớn, điều đó có nghĩa là có sự không chắc chắn đáng kể về từng đánh giá riêng lẻ (Court, 2006). Do đó, tốt nhất là coi chúng như những điểm khác biệt lớn và coi các xu hướng là dự kiến.

Trung bình, các quốc gia châu Phi cận Sahara được đánh giá là có hiệu quả chính phủ thấp, với các nước xuất khẩu dầu mỏ ¹⁴trong khu vực và các quốc gia mong manh như Cộng hòa Trung Phi, Côte d'Ivoire và Somalia được đánh giá là có chính phủ đặc biệt kém hiệu quả. Sự tương phản đặc biệt rõ rệt giữa hiệu quả của chính phủ ở nước kém phát triển nhất châu Phi và Botswana, trường hợp đặc biệt nhất ở châu Phi cận Sahara. Ngoài ra còn có một khoảng cách rõ ràng về hiệu quả của chính phủ giữa Brazil và quốc gia Mỹ Latinh có thu nhập trung bình thấp và trung bình thấp. Ở châu Á, Trung Quốc dẫn đầu về hiệu quả của chính phủ, nhưng khoảng cách của Việt Nam so với các nước LDC trung bình trong khu vực đó ít rõ ràng hơn.

Các xu hướng về tính hiệu quả của chính phủ trong 8 năm được bao gồm trong các dữ liệu này không đáng khích lệ: tính hiệu quả dường như đã giảm trung bình kể từ cuối những năm 1990 ở các nước kém phát triển nhất châu Phi và kể từ đầu những năm 2000 ở các nước kém phát triển nhất châu Á. Tuy nhiên, đằng sau dữ liệu tổng hợp là nhiều trường hợp khác nhau. Như vậy, Senegal, Tanzania, Mali và Ghana được đánh giá là có năng lực hợp lý; đồng thời, chính các quốc gia giàu tài nguyên và đặc biệt là nhóm các quốc gia mong manh đã góp phần vào mức trung bình khu vực rất thấp của châu Phi cận Sahara.

Bảng 2: Các chỉ số đánh giá hiệu quả của chính phủ ¹⁵

1996

1998

2000

2002

2004

Trung bình cho tất cả các LDC

27,4

31,5

30.6

26,5

22.7

Các nước kém phát triển nhất châu Á*

43,0

35.1

43.2

40,8

26.7

Việt Nam

57

49.2

43

47.3

44.2

Trung Quốc

66,5

64,5

6 4

65.2

60.1

Trung bình tất cả các LDC châu Phi

24.3

31,7

27,9

22,9

22,0

Các nước kém phát triển nói tiếng Pháp trung bình ở SSA

30.1

37,8

31,7

28,4

31.1

Trung bình cho chín quốc gia xuất khẩu dầu**

14.3

17,0

16,8

18,0

14.7

Botswana

70,4

75,4

81.2

81.1

76,9

Châu Mỹ Latinh và Caribê, LMC và LIC

30.3

39.3

36,9

34,7

33,7

Brazil

54,7

557

47.3

537

58.2

Nguồn : http://info.worldbank.org/governance/

kz2004/ .

Thang điểm: 1-100, với phần trăm cao hơn cho thấy hiệu quả của chính phủ cao hơn.

* Afghanistan, Bangladesh, Bhutan, Maldives, Nepal, Campuchia, Kiribati, Lào, Solomon, Tuvalu và Vanuatu. ** Xem Chú thích 14.

Do sự can thiệp của nhà nước không hiệu quả ở các quốc gia phát triển không thành công và vai trò của các doanh nghiệp nhà nước trong vấn đề này, đã có một xu hướng tư nhân hóa mạnh mẽ ở Châu Phi và các nơi khác trong số các nước đang phát triển. Cơ sở dữ liệu về tư nhân hóa của Ngân hàng Thế giới liệt kê 979 vụ tư nhân hóa ở châu Phi cận Sahara từ năm 1988 đến 2003, với tổng giá trị là 11,7 tỷ đô la Mỹ. Hơn hai phần ba trong số này (673) liên quan đến tư nhân hóa các doanh nghiệp sản xuất và dịch vụ - từ nhà máy chế biến đường và dệt may đến khách sạn và các công ty sản xuất và chế biến bông. Nam Á - Ấn Độ, Bangladesh, Pakistan, Sri Lanka và Nepal - chứng kiến tổng cộng 399 vụ tư nhân hóa từ năm 1988 đến 2003, với giá trị cao hơn là 15,4 tỷ USD. Tuy nhiên, cho đến nay làn sóng tư nhân hóa lớn nhất trong giai đoạn này diễn ra ở Mỹ Latinh và ở các nước chuyển đổi hậu cộng sản. Ở Mỹ Latinh, số tiền thu được từ tư nhân hóa trong giai đoạn này lên tới 195 tỷ đô la Mỹ đáng kinh ngạc (Nellis, 2006).

Do các vấn đề về quản trị phổ biến ở nhiều nước nghèo, như đã xác định ở trên - nguy cơ bị nhà nước nắm quyền kiểm soát và thỏa mãn những người theo chủ nghĩa cá biệt hơn là lợi ích chung rộng lớn hơn, sở hữu nhà nước đối với các doanh nghiệp có thể mang lại kết quả kém. Tuy nhiên, các quốc gia yếu và bị chiếm đóng, được cai trị vì lợi ích của các nhóm đặc biệt, cũng không có nhiều khả năng trở thành những nhà quản lý tốt. Như được phản ánh trong Bảng 3, một số quốc gia yếu cũng như mạnh hơn một chút ở Châu Phi đặc biệt ngột ngạt đối với hoạt động kinh doanh. Nhà nước áp đặt các chi phí rất cao đối với doanh nghiệp - ngay cả khi chỉ tính đến chi phí chính thức. Ở Tanzania, Uganda, Burundi và Burkina Faso, việc bắt đầu và vận hành một doanh nghiệp là vô cùng tốn kém; nếu một doanh nghiệp hoạt động trong khu vực chính thức, gánh nặng thuế cao. Chi phí kinh doanh cũng rất cao ở các quốc gia mong manh, chẳng hạn như Congo. Gánh nặng từ trung bình đến nhẹ hơn đối với doanh nghiệp được tìm thấy ở Ethiopia và Kenya, cũng như ở Botswana và Mauritius.¹⁵

Bảng 3: Chi phí Nhà nước áp đặt lên doanh nghiệp

Chi phí khởi sự kinh doanh (% thu nhập bình quân đầu người)

Thời gian xin giấy phép

Chi phí xin giấy phép (% thu nhập bình quân đầu người)

Số lần nộp thuế mỗi năm

Tổng số thuế phải nộp (% trên lợi nhuận gộp)

Bénin

190,8

335

287,9

75

53.1

Burkina Faso

149,9

241

5002.3

40

48.3

Burundi

200,7

302

10740,5

41

173,5

Madagascar

54.3

356

447.8

29

58,9

ma-li

190,7

260

4903

60

44

Ni-giê-ri-a

465,4

165

2920.3

44

49,4

Sénégal

108,7

185

175,9

59

45

Đại diện dân chủ Congo

503.3

306

6516.3

34

134,7

Ê-ti-ô-pi-a

6.2

116

41,4

20

43,6

Kê-ni-a

48.2

170

40

17

68.2

Lesotho

56.1

254

134.2

19

37,7

Ma-lai-xi-a

139,6

205

244.7

33

56,5

Mozambique

95

212

148,6

35

50,9

Rwanda

280.2

252

510.9

42

53,9

Tanzania

161.3

313

4110.2

48

51.3

Uganda

117,8

155

861.8

31

42,9

Botswana

10.9

160

298,8

24

52,9

Mauritius

8,8

132

16.7

7

38.2

nước Thái Lan

6.1

147

17.3

44

29.2

Malaysia

20.9

226

82,7

28

11.6

Việt Nam

50,6

143

64.1

44

31,5

Trung Quốc

13.6

363

126

34

46,9

Nguồn. IFC/WB Môi trường kinh doanh 2006, http://www.doingbusiness.org/ , các chỉ số được lựa chọn. giấy phép là

được giả định là dành cho một dự án nhà kho tiêu chuẩn, theo yêu cầu của một công ty xây dựng.

Từ cuộc khảo sát ngắn gọn về dữ liệu so sánh này, chúng ta có thể rút ra một số điểm. Những so sánh giữa mức trung bình của khu vực và 'những người dẫn đầu' khu vực trong Bảng 2 chứng thực cho giả định của chúng tôi rằng hiệu quả của chính phủ đóng vai trò quan trọng đối với sự phát triển thành công; tuy nhiên, trường hợp của Việt Nam chỉ ra rằng năng lực của các quốc gia tầm trung có thể đủ để hỗ trợ phát triển - điều này phù hợp với đề xuất của Grindle về quản trị 'đủ tốt' như đã thảo luận trong Phần 3.

Hơn nữa, một số tình trạng kém hiệu quả phát sinh từ những nỗ lực thất bại trong quá trình phát triển do nhà nước lãnh đạo đã bị đảo ngược, như được phản ánh trong các làn sóng tư nhân hóa. Bên cạnh đó, sự ổn định kinh tế vĩ mô đã được phục hồi ở hầu hết các quốc gia nhờ quá trình điều chỉnh cơ cấu, như đã thảo luận trong Phần 2. Tuy nhiên, một số lĩnh vực quan trọng xét về mặt can thiệp của nhà nước vẫn còn thiếu hiệu quả, như chi phí kinh doanh phản ánh. Điều này chỉ ra thực tế rằng việc hạn chế vai trò của nhà nước có thể là cần thiết khi sự can thiệp của nhà nước trở nên kém hiệu quả (rất) nhưng điều đó là chưa đủ, vì các quốc gia bị chiếm đóng cuối cùng cũng là những cơ quan quản lý kém.¹⁶

Trong phần tiếp theo, chúng ta xem xét sự thay đổi chế độ chính trị - một chuỗi thay đổi quan trọng khác đã xảy ra ở nhiều nước đang phát triển trong khoảng một thập kỷ qua và điều đó về cơ bản định hình cách thức vận hành của các quốc gia. Tuy nhiên, ở nhiều nơi, dân chủ hóa đã không mang lại đầy đủ những lợi ích như kỳ vọng về các quốc gia có trách nhiệm hơn, phản ứng nhanh hơn. Chúng tôi cho rằng điều này là do thực tế là ở nhiều nơi, sự thay đổi chế độ đã không dẫn đến các chế độ dân chủ ổn định mà đúng hơn là dẫn đến các tình huống hỗn hợp. Đây không phải là một cơ sở tốt để xây dựng các trạng thái phát triển hơn.

5.2 Khía cạnh chính trị: chuyển đổi từ chế độ độc đoán sang chế độ hỗn hợp và sự tồn tại của các cấu trúc khách hàng

Vào cuối những năm 1990, phần lớn các quốc gia ở các nước đang phát triển đã thực hiện quá trình chuyển đổi sang nền dân chủ tự do chính thức (Freedom House, 1999), ngay cả khi các chế độ chuyên quyền hợp nhất vẫn tồn tại ở một số quốc gia ở Châu Phi, Trung Đông và một phần Châu Á. Tuy nhiên, các cấu trúc dân chủ đã nổi lên vẫn còn mong manh ở nhiều nơi. Đặc biệt, sự chuyển đổi chế độ ở nhiều nơi đã dẫn đến sự xuất hiện của các chế độ hỗn hợp hơn là các nền dân chủ toàn diện. Các chế độ hỗn hợp có thể được mô tả là sự pha trộn giữa dân chủ và độc đoán - chúng đã trải qua quá trình chuyển đổi chính thức sang dân chủ nhưng không hoàn toàn cố gắng củng cố các thể chế dân chủ của mình - và thành tích phát triển của chúng không (chưa) mạnh lắm trong hầu hết các trường hợp.

Bảng cân đối dân chủ có hai mặt. Về mặt tích cực, thực tế là ngay cả quá trình dân chủ hóa 'dở dang' cũng đã mở ra những cơ hội mới cho sự tham gia và cho sự luân phiên quyền lực thông qua các thể chế chính thức hơn là các phương tiện độc đoán và/hoặc quân sự. Về khía cạnh có vấn đề, quan sát cho rằng các chế độ hỗn hợp mất đi một số lợi thế tiềm năng của chủ nghĩa độc tài (ví dụ: tập trung quyền ra quyết định; cấu trúc thứ bậc rõ ràng), mà không có được đầy đủ các điểm mạnh của chế độ dân chủ, chẳng hạn như trách nhiệm giải trình và kiểm tra và cân bằng hiệu quả.

Bảng 4: Các chế độ ở Châu Phi cận Sahara và Châu Mỹ Latinh, 1972 và 2005

1972

2004

chế độ chuyên quyền

Hỗn hợp

các nền dân chủ

chế độ chuyên quyền

Hỗn hợp

các nền dân chủ

Châu Phi cận Sahara

25

9

2

15

17

10

Mỹ Latinh và Caribê

4

9

7

2

số 8

10

Nguồn: Freedom House, Country Ratings, http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=15&year=2006 .

Các chế độ hỗn hợp đã thu hút được sự chú ý ngày càng tăng từ các học giả cũng như các nhà hoạch định chính sách vì chúng được coi là đặc biệt không ổn định (Levitsky và Way, 2003). Các nhà phân tích đã dần dần nhận ra rằng chỉ riêng việc tổ chức bầu cử thôi thì không thể giải quyết được những vấn đề chính trị và xã hội sâu sắc hơn đang bủa vây các quốc gia ở nhiều nước đang phát triển. Quá trình dân chủ hóa không hoàn chỉnh có thể gây ra những tác động gây mất ổn định, bao gồm tham nhũng gia tăng và giảm tiềm năng đầu tư và tăng trưởng (Persson và Tabellini, 2006). Khả năng của nhà nước vẫn còn hạn chế và các quy tắc của trò chơi đang bị tranh cãi hoặc cần được xác định lại. Đồng thời, nhiều chủ thể hơn yêu cầu được tham gia vào quá trình ra quyết định và mong đợi các dịch vụ tốt hơn cũng như trách nhiệm giải trình của nhà nước được nâng cao.

Động lực kép này củng cố triển vọng cho sự bất ổn. Nhà nước có thể bị choáng ngợp bởi những yêu cầu mới do áp lực dân chủ mang lại và không thể đáp ứng thỏa đáng vì thiếu năng lực hành chính và thể chế cần thiết. Ví dụ, ở Ethiopia, cuộc bầu cử vào tháng 5 năm 2005 đã gây ra tình trạng bất ổn dân sự hơn một năm liên quan đến kết quả. Điều này phản ánh sự bất mãn rộng rãi hơn đối với đảng cầm quyền và theo sau đó là cuộc đàn áp đẫm máu vào tháng 11 năm đó (de Renzio, 2006). Nhiều cuộc bầu cử diễn ra trên khắp châu Mỹ Latinh năm 2006 cũng phản ánh sự vỡ mộng ngày càng tăng đối với nền dân chủ (không đầy đủ) này và chỉ ra sự trỗi dậy của các ứng cử viên dân túy trong khu vực (Rocha Menocal, 2006).

Điều quan trọng là có sự khác biệt đáng kể giữa chính các chế độ lai. Tuy nhiên, một số đặc điểm chung có thể được quan sát. Các chế độ hỗn hợp có xu hướng được đặc trưng bởi chính trị dân túy, quy trình ra quyết định và lãnh đạo 'ủy nhiệm'/quyền lực, cảm giác thất vọng tập thể của người dân về sự thất bại của nền dân chủ trong việc mang lại lợi ích kinh tế hữu hình và sự vỡ mộng về những gì có thể đạt được thông qua thể chế chính trị chính thức (ví dụ như Bolivia và Peru). Hơn nữa, trong các chế độ này, pháp quyền tốt nhất là không đồng đều. Cấu trúc khách hàng và mức độ tham nhũng cao thường tồn tại, đặc biệt là khi người dân có ít phương tiện để buộc giới tinh hoa phải chịu trách nhiệm, ngoại trừ trong thời gian bầu cử.

Bản thân các cuộc bầu cử cũng có thể là một nguồn gốc của tham nhũng, vì chiến dịch vận động bầu cử rất tốn kém và các chính trị gia thường tìm cách gây quỹ hoặc giành phiếu theo nhiều cách bất hợp pháp (ví dụ thông qua các quy trình mua sắm do chính phủ kiểm soát) (Whitehead, 2002). Nền công vụ thường tiếp tục chịu đựng sự pha trộn giữa chủ nghĩa bảo trợ dân tộc/khu vực và chính trị - từ việc thành lập thêm các bộ để hỗ trợ các nhóm hỗ trợ quan trọng đến việc lạm dụng công chức để tập hợp sự ủng hộ cho những người đương nhiệm trong giai đoạn trước bầu cử. Trong trường hợp của Châu Phi nói riêng, các chế độ hỗn hợp cho đến nay vẫn chưa thể giải quyết các cấu trúc quyền lực cơ bản được thảo luận trong phần trên theo bất kỳ cách nào có ý nghĩa. Như Booth et al. (2006) đã lưu ý khi đề cập đến Malawi, nơi dân chủ hóa bắt đầu vào đầu những năm 1990, 'Malawi có một nhà nước lai ghép, “tân trị”, nơi có một khuôn khổ luật pháp và hành chính chính thức nhưng nhà nước được nắm giữ một cách không chính thức bởi các mạng lưới bảo trợ. Việc phân phối chiến lợi phẩm của chức vụ được ưu tiên hơn các chức năng chính thức của nhà nước, hạn chế nghiêm trọng khả năng hoạch định chính sách vì lợi ích chung của các quan chức nhà nước.'

Xu hướng tổng thể hướng tới dân chủ hóa mang lại một số lợi thế quan trọng so với các cấu hình chính trị đó - chế độ độc tài phi lý kéo dài cũng như chế độ quân sự không ổn định - đã có trước chúng ở nhiều nước nghèo. Quan trọng nhất, nó có thể giúp thể chế hóa những thay đổi về lãnh đạo đã được xác định là một vấn đề quan trọng (xem Phần 4 ở trên). Tuy nhiên, dân chủ hóa trước khi kinh tế cất cánh, và dân chủ hóa không hoàn chỉnh, cũng kéo theo những rủi ro quan trọng. Đặc biệt, những kỳ vọng được nâng lên mà không thể thỏa mãn, và các hệ thống bảo trợ tiếp tục hoặc thậm chí tăng cường khi khả năng kiểm soát độc đoán từ trên xuống không được thay thế bằng trách nhiệm giải trình hiệu quả đối với công dân.

Hai phần sau đây chuyển sang vai trò của hệ thống viện trợ hiện tại và cách nó tương tác với nhà nước và hệ thống chính trị của các nước đang phát triển, quá trình phát triển mà chúng tôi đã vạch ra trong các phần trước của bài viết này. Đặc biệt, nó lập luận rằng những nỗ lực hiện tại nhằm hài hòa hóa và liên kết viện trợ là tích cực nhưng không đủ trước những thách thức về hiệu quả của nhà nước vẫn còn yếu và các quá trình chuyển đổi chính trị chưa hoàn thành. Đặc biệt, cần xem xét lại cách thức viện trợ có thể tham gia vào các cấu trúc chính trị và xã hội cơ bản ở các nước nhận viện trợ, cũng như xem xét lại các nỗ lực phát triển năng lực và khuyến khích nhiều hơn trong hệ thống viện trợ cho những nỗ lực trong nước lớn hơn và chính phủ tốt hơn.

6 Viện trợ và các quốc gia: Hạn chế nhúng trong hệ thống viện trợ hiện tại

Tóm lại ...

Viện trợ đã góp phần thúc đẩy các quốc gia có năng lực phát triển ở một số quốc gia, nhưng nhìn chung, thành tích này khá đáng thất vọng. Phần này xem xét các vấn đề tiềm ẩn trong hệ thống viện trợ hiện tại làm hạn chế hiệu quả của hỗ trợ bên ngoài trong việc hỗ trợ các quốc gia phát triển hơn. Chúng tôi chẩn đoán ba vấn đề cơ bản:

• Sự phân mảnh của hệ thống viện trợ. Điều này được giải quyết trong Tuyên bố Paris và trong cuộc tranh luận quốc tế rộng lớn hơn về viện trợ; nhưng vẫn còn một chặng đường dài để đạt được sự gắn kết hơn.

• Một cách tiếp cận viện trợ phần lớn vẫn mang tính kỹ trị độc quyền, điều này đã góp phần làm cho nhiều biện pháp can thiệp trở nên kém hiệu quả (trong khi chính sách đối ngoại của các nhà tài trợ lớn thường can dự vào chính trị theo cách mâu thuẫn với mục tiêu hỗ trợ các quốc gia phát triển hơn) .

• Tương đối thiếu các khuyến khích tích cực trong hệ thống viện trợ để nỗ lực nhiều hơn và chính phủ tốt hơn ở các nước nhận viện trợ.

Phần này tập trung vào một số vấn đề chính tiềm ẩn trong hệ thống viện trợ hiện tại làm giảm tiềm năng hỗ trợ quốc tế để hỗ trợ sự xuất hiện của các quốc gia hiệu quả hơn, có trách nhiệm giải trình và phát triển hơn theo định hướng của họ. Chúng tôi bắt đầu từ 'chẩn đoán Paris', tức là những vấn đề trong hệ thống viện trợ hiện tại được xác định và giải quyết trong Tuyên bố Paris năm 2005 (viện trợ phân tán và khó dự đoán, dẫn đến động cơ kém và chi phí giao dịch cao; nỗ lực xây dựng năng lực không hiệu quả, v.v.); và chỉ ra một số thách thức trong việc thực hiện các cam kết trong tuyên bố. Sau đó, chúng tôi chuyển sang các vấn đề phần lớn không được đưa ra trong chẩn đoán Paris, tập trung vào cách viện trợ tương tác với các thách thức chính trị và quản trị hiện có ở các nước đang phát triển như đã phân tích trong các phần trước. Chúng tôi chỉ ra những hạn chế của cách tiếp cận kỹ trị độc quyền để hỗ trợ và thảo luận về việc thiếu các khuyến khích tích cực, bao gồm cả những lợi ích và hạn chế của tính chọn lọc trong quản trị như một cách để giải quyết các thách thức chính trị và quản trị.

Các vấn đề nêu ra trong phần này không nên được hiểu là sự bác bỏ thẳng thừng viện trợ như một nhân tố tích cực trong việc xây dựng nhà nước. Viện trợ đã góp phần phát triển năng lực trong một số lĩnh vực nhất định ở một số quốc gia, và nó đã làm được như vậy trong những môi trường đầy thách thức (Ngân hàng Thế giới, 2005). Đối với Đông Á, rõ ràng là trong khi phần lớn động lực để chuyển đổi thành công đến từ bên trong, viện trợ đóng một vai trò quan trọng. ¹⁷Đặc biệt, cả Hàn Quốc và Đài Loan đều nhận được một lượng viện trợ đáng kể từ những năm 1950 đến những năm 1970. Trong cả hai trường hợp, Hoa Kỳ cho đến nay là nhà tài trợ lớn nhất, coi khu vực này có tầm quan trọng chiến lược cao nhất trong cuộc chiến chống chủ nghĩa cộng sản. Như Temple (1999: 152) đã lập luận 'Viện trợ nước ngoài của Hoa Kỳ là một thành phần quan trọng trong việc củng cố cả bộ máy quan liêu nhà nước và nền kinh tế quốc gia [y]'. ¹⁸Việt Nam đã có thể xây dựng lại nền kinh tế của mình với những khoản viện trợ lớn và các hiệp định thương mại thuận lợi từ Liên Xô và các nước cộng sản khác.

Tuy nhiên, hồ sơ của nhiều quốc gia ở Châu Mỹ Latinh và đặc biệt là Châu Phi cho thấy hỗ trợ quốc tế không phải lúc nào cũng giúp thúc đẩy phát triển ở các nước nhận viện trợ. ¹⁹Viện trợ, và các phương thức khác nhau mà nó được cung cấp, có thể tạo ra những động cơ tiêu cực hoặc sai trái và những hậu quả không lường trước được đối với sự phát triển của các quốc gia có năng lực, được quản lý tốt, hiệu quả và có trách nhiệm giải trình. Lockwood (2005) đã chỉ ra rằng cả nhà tài trợ và những người chỉ trích họ đôi khi phóng đại những gì viện trợ có thể đạt được (tích cực hoặc tiêu cực); tuy nhiên, về tổng thể, viện trợ cũng có tác động đáng kể đến nhà nước.

Những vấn đề này đòi hỏi sự chú ý, đặc biệt trong bối cảnh khối lượng viện trợ dự kiến sẽ tăng lên đáng kể. Hơn nữa, như các phần sau muốn nhấn mạnh, trong khi chương trình nghị sự Paris thể hiện một bước tích cực, nó không giải quyết các vấn đề cơ bản và bắt nguồn từ chính trị đang tồn tại ở phần lớn các quốc gia nhận viện trợ. Do đó, tự nó sẽ không đủ để làm cho viện trợ hiệu quả hơn ở nhiều quốc gia.

6.1 Chẩn đoán của Paris về hệ thống viện trợ và cam kết thay đổi đang nổi lên

Hệ thống viện trợ đã thay đổi đáng kể trong những thập kỷ qua. Một trong những chuyển đổi rõ ràng nhất là sự gia tăng số lượng các cơ quan tài trợ. Cho đến những năm 1970, viện trợ từ Hoa Kỳ chiếm gần 90% tổng số viện trợ trong khối phương Tây. Ngày nay, Hoa Kỳ vẫn là nhà tài trợ lớn nhất, nhưng chỉ cung cấp dưới 10% tổng số dòng viện trợ (Birdsall, 2006). Hệ thống viện trợ quốc tế hiện nay bao gồm một tập hợp lỏng lẻo của hơn 90 cơ quan viện trợ và nó tiếp tục mở rộng.²⁰

Sự gia tăng số lượng các bên tham gia này đã tạo ra những vấn đề quan trọng, bao gồm sự đa dạng về chương trình nghị sự và mục đích, sự phối hợp kém và chi phí giao dịch cao cho các chính phủ nhận. Sự phân tán cũng tạo ra các vấn đề về hành động tập thể giữa các nhà tài trợ và góp phần tạo nên sự vô trách nhiệm ở một mức độ nào đó, vì không một nhà tài trợ cá nhân nào thực sự có thể bị đổ lỗi hoặc ghi công cho sự phát triển chung của một quốc gia hoặc thậm chí một ngành (Knack và Rahman, 2004). Một vấn đề liên quan là viện trợ thường không thể đoán trước và thay đổi từ năm này sang năm khác, và các cam kết viện trợ và giải ngân viện trợ thực tế thường khác nhau đáng kể.²¹

Các yếu tố khác của chẩn đoán bao gồm - để đối phó với vấn đề các quốc gia 'bị bắt giữ' và không hiệu quả - các nhà tài trợ đã tìm cách phá vỡ nhà nước ở nhiều nước đang phát triển bằng cách làm việc thông qua các tổ chức phi chính phủ và bằng cách bao vây các dự án của họ. Từ những năm 1980, trong bối cảnh tìm cách hạn chế vai trò của nhà nước, và do tâm lý mất lòng tin vào bộ máy nhà nước ở nhiều nước, các nhà tài trợ đã tìm cách chuyển các khoản viện trợ đáng kể thông qua các tổ chức phi chính phủ. Tuy nhiên, không thể mong đợi các tổ chức phi chính phủ thay thế các hệ thống của chính phủ và/hoặc thay thế cho nhà nước. Trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ, các NGO không thể đảm bảo cung cấp dịch vụ cho hàng triệu học sinh và bệnh nhân. Thay vào đó, lý tưởng nhất là các tổ chức phi chính phủ tham gia vào việc cung cấp dịch vụ phối hợp với khu vực công - ví dụ như các dịch vụ họ cung cấp là một phần của hệ thống chuyển tuyến ngành y tế, và để đảm bảo tính bền vững của các dịch vụ họ tạo ra (Tendler, 1998, cung cấp một ví dụ tốt về điều này). ²²Hơn nữa, trong khi làm việc thông qua các tổ chức phi chính phủ và hàng rào bao vây đã giúp thực hiện các dự án riêng lẻ, thì vấn đề tổng thể về các quốc gia yếu kém và kém hiệu quả vẫn chưa được giải quyết.

Để đối phó với những vấn đề về sự phân mảnh của các nhà tài trợ và thất bại trong việc xây dựng các thể chế lâu bền, một sự đồng thuận ngày càng tăng đã xuất hiện về sự cần thiết phải hợp lý hóa hệ thống viện trợ quốc tế và tái tập trung viện trợ vào việc xây dựng năng lực nhà nước. Cải thiện sự phối hợp và khả năng đáp ứng của các nhà tài trợ là cốt lõi của chương trình hài hòa và liên kết đã được các nhà tài trợ chấp nhận, ít nhất là về nguyên tắc, trong Tuyên bố Paris về Hiệu quả Viện trợ, được hơn 100 nhà tài trợ và các nước đang phát triển ký vào tháng 3 năm 2005. ²³Tuyên bố bao gồm một loạt các cam kết từ cả nước tài trợ và nước nhận nhằm nâng cao chất lượng hỗ trợ phát triển quốc tế thông qua quyền sở hữu quốc gia, quan hệ đối tác và trách nhiệm chung; 12 chỉ tiêu đã được xác định để giám sát việc thực hiện.²⁴

6.2 Hỗ trợ ngân sách

Một yếu tố quan trọng của chương trình nghị sự này là cung cấp một tỷ lệ viện trợ cao hơn dưới hình thức hỗ trợ ngân sách (Koeberle, 2006). Cung cấp (một phần) viện trợ dưới dạng hỗ trợ ngân sách đặc biệt phù hợp ở các quốc gia phụ thuộc nhiều vào viện trợ vì nó làm giảm chi phí giao dịch cao liên quan đến dự án và các hình thức viện trợ 'từng phần' hơn, có xu hướng tạo ra gánh nặng lớn cho các cơ quan hành chính công vốn đã quá căng thẳng . Nó cũng có thể giúp cải thiện sự gắn kết của chính phủ: quy trình ngân sách trở nên tập trung hơn, do các cơ hội để các bộ riêng lẻ thu hút tài trợ trực tiếp từ các nhà tài trợ bị giảm đi. Đồng thời, viện trợ dưới dạng hỗ trợ ngân sách hướng sự chú ý của các nhà tài trợ đến những lĩnh vực cần thiết nhất của nhà nước để điều hành chính phủ - và đặc biệt là hướng tới cải thiện quản lý tài chính công.

Tuy nhiên, trong khi tác động tích cực đến chi phí giao dịch là khá rõ ràng, những lợi ích được cho là rộng hơn của hỗ trợ ngân sách không tự động xảy ra. Đánh giá ban đầu về kinh nghiệm không quan sát thấy sự cải thiện đáng kể về hiệu quả hoặc trách nhiệm giải trình của chính phủ sau khi có thêm viện trợ dưới dạng hỗ trợ ngân sách (Lawson và cộng sự, 2005; Lister và cộng sự, 2006). Hơn nữa, vì hỗ trợ ngân sách cho phép chính phủ kiểm soát tốt hơn cách thức phân bổ và sử dụng ngân sách, nó có thể làm tăng khả năng tham nhũng ở những quốc gia mà cam kết của chính phủ đối với sự phát triển và trách nhiệm giải trình của chính phủ đối với người dân yếu hoặc đang giảm sút (CMI, 2006). Vì những lý do này, mặc dù nó vẫn chưa phải là phương thức viện trợ chiếm ưu thế, nhưng hỗ trợ ngân sách đã đặc biệt thu hút sự phẫn nộ của các cử tri trong nước ở các nước tài trợ khi mọi việc diễn ra không như ý muốn, như trường hợp gần đây ở Uganda và Ethiopia (de Renzio, 2006) .

6.3 Trọng tâm đổi mới về phát triển năng lực

Yếu tố quan trọng thứ hai của chẩn đoán Paris là sự tập trung đổi mới vào phát triển năng lực. Phát triển năng lực chuyển giao kiến thức và nguồn lực cho các quốc gia tiếp nhận và do đó sẽ giúp nâng cao năng lực của khu vực công của họ theo thời gian. Tổng cộng, 20,8 tỷ đô la Mỹ, hay hơn một phần tư tổng số vốn ODA, đã được chi cho các nỗ lực hợp tác kỹ thuật trong năm 2004 (OECD, 2006: 7). Tuy nhiên, năng lực vẫn còn hạn chế ở nhiều quốc gia bất chấp những nỗ lực trong hơn bốn thập kỷ.

Hiệu quả hạn chế của viện trợ nhằm phát triển năng lực được phản ánh trong các chỉ số về hiệu quả của chính phủ được thảo luận trong Phần 5. Đặc biệt, kết quả không đáng khích lệ ngay cả đối với những quốc gia nhận được số lượng hỗ trợ kỹ thuật đặc biệt lớn. Ví dụ, Ghana và Uganda là một trong những quốc gia nhận được nhiều hỗ trợ nhất nhằm cải thiện quản lý của chính phủ trong những năm gần đây. ²⁵Mặc dù hai quốc gia có chính phủ tương đối có năng lực, nhưng chỉ số về hiệu quả của chính phủ ở cả hai nước đều giảm từ năm 1996 đến 2004. Điều này ngụ ý rằng nếu các chỉ số đều hợp lệ, thì việc tăng chi tiêu đã không duy trì hoặc đẩy nhanh tiến độ về hiệu quả của chính phủ. ²⁶Hai báo cáo quốc tế gần đây chỉ ra một số vấn đề chính liên quan đến hỗ trợ phát triển năng lực (Ngân hàng Thế giới, 2005; OECD, 2006). Những điều này có thể được tóm tắt như sau:

• Việc chuyển giao các nguồn lực trên thực tế bị hạn chế, vì một phần đáng kể được chi cho tiền lương và phí của các cố vấn nước ngoài. Trong khi phần lớn điều này là hợp lý, rõ ràng không phải là tất cả.

• Các nhà tài trợ và các tổ chức phi chính phủ, cả hai đều ngày càng nhiều ở các nước đang phát triển, thường xuyên thu hút những nhân viên giỏi từ khu vực công đến văn phòng dự án của họ. Ngay cả khi tiền lương của khu vực công đã được tăng lên, thì mức lương đó thường vẫn thấp hơn đáng kể so với mức lương do các nhà tài trợ đưa ra. Sự hiện diện của nhiều nhà tài trợ chính thức cũng như các tổ chức phi chính phủ quốc tế ở một nước đang phát triển dẫn đến tình trạng cạnh tranh 'săn trộm' nhân viên có trình độ từ chính phủ, điều này lại góp phần làm suy yếu chất lượng bộ máy quan liêu (Knack và Rahman, 2004). Điều này đặc biệt tai hại xét theo những gì chúng ta biết về các quốc gia phát triển thành công và tầm quan trọng của việc xây dựng các bộ máy quan liêu cốt lõi tốt, như đã thảo luận trong Phần 2 và 4 ở trên.

• Các nỗ lực phát triển năng lực có xu hướng tập trung vào việc chuyển giao các mô hình và giải pháp kỹ thuật không phù hợp với hoàn cảnh của quốc gia (ví dụ: các giải pháp hoặc cải cách CNTT tinh vi ban đầu được thiết kế cho các nước phát triển). Các chính phủ nhận cũng có liên quan, vì họ thường bị thu hút bởi các giải pháp phức tạp hơn là khăng khăng đòi các giải pháp công nghệ thấp hơn nhưng mạnh mẽ. Ví dụ, từ những năm 1990 đến năm 2003, Ngân hàng Thế giới đã cung cấp hơn 1 tỷ đô la Mỹ để phát triển Hệ thống Thông tin Quản lý Tài chính Tích hợp (IFMIS) ở các nước đang phát triển. Theo nhân viên Ngân hàng Thế giới, dưới 6% các dự án này được coi là bền vững theo thời gian (Dorotinsky, 2003; Wynne, 2005).

• Phát triển năng lực được cung cấp một cách rời rạc cả giữa các nhà tài trợ và theo thời gian. Có quá ít sự cung cấp hỗ trợ dài hạn tổng hợp có khả năng hỗ trợ các nỗ lực quy mô lớn hơn và cơ bản hơn, chẳng hạn như mở rộng nghiêm túc các cơ sở đào tạo khu vực (Ủy ban châu Phi, 2005).

Tuyên bố Paris đưa ra một số nguyên tắc chính nhằm tìm cách giải quyết những vấn đề như vậy. Các chính phủ nhận viện trợ đã cam kết xây dựng các chiến lược phát triển năng lực như một phần của kế hoạch phát triển quốc gia tổng thể của họ. Mặt khác, các nhà tài trợ đã cam kết điều chỉnh sự hỗ trợ của họ với các chiến lược như vậy và hài hòa các phương thức hỗ trợ phát triển năng lực được cung cấp. Hơn nữa, các nhà tài trợ được khuyến khích sử dụng ít đơn vị thực hiện dự án chuyên dụng hơn, để thu hút ít nhân viên hơn từ khu vực công; họ đã cam kết thực hiện nhiều sứ mệnh chung hơn và chia sẻ phân tích để giảm bớt gánh nặng cho năng lực nhà nước.

Nói rộng hơn, có một số sáng kiến và đề xuất quốc tế hiện nay nhằm làm cho việc phát triển năng lực khu vực công ở các nước có thu nhập thấp hiệu quả hơn. Ngoài đánh giá của Ngân hàng Thế giới về các nỗ lực xây dựng năng lực ở Châu Phi (2005), IMF đã thành lập các trung tâm xây dựng năng lực khu vực trong những năm gần đây và nhìn chung đã được đón nhận nồng nhiệt. ²⁷OECD/DAC đang cung cấp một nền tảng cho các cuộc tranh luận gay gắt hơn về 'phát triển năng lực'. Ủy ban Châu Phi đã đề xuất một loạt các biện pháp nhằm thúc đẩy mạnh mẽ việc phát triển năng lực, bao gồm cả việc nâng cấp các tổ chức giáo dục đại học của Châu Phi. Với kinh nghiệm của các quốc gia 'phát triển' trước đây (ở trên), đây là một lĩnh vực quan trọng - vì giáo dục đại học có thể sẽ đóng một vai trò quan trọng trong việc giúp tạo ra một nền công vụ cấp cao cạnh tranh và hiệu quả - ngay cả khi bản thân giáo dục đại học không thể phá bỏ chủ nghĩa khách hàng và các cấu trúc gia trưởng mới là gốc rễ của các trạng thái không (hoặc chống) phát triển.

Tuy nhiên, khi các nhà tài trợ bắt đầu thực hiện chương trình nghị sự Paris, vẫn còn nhiều thách thức cần được giải quyết để việc phát triển năng lực hiệu quả hơn. Đặc biệt, các nhà tài trợ sẽ phải sẵn sàng cơ cấu lại đáng kể các nỗ lực hỗ trợ kỹ thuật của họ để đảm bảo rằng nguồn tài trợ tăng thêm có thể trở nên hiệu quả hơn.

6.4 Nắm bắt quyền sở hữu quốc gia trong chương trình nghị sự phát triển

Trụ cột thứ ba của Tuyên bố Paris là cam kết của các nhà tài trợ hỗ trợ các chương trình nghị sự chính sách của quốc gia. Trong quá khứ, các nhà tài trợ đã có ảnh hưởng mạnh mẽ đến các chiến lược phát triển quốc gia. Như đã thảo luận trong Phần 2, điều này bao gồm việc chuyển từ ủng hộ các phương pháp tiếp cận do nhà nước lãnh đạo trong những năm 1950 và 60 sang lập trường chống nhà nước thể hiện trong các chính sách tân tự do của Đồng thuận Washington vào những năm 1980. Trong khi các quốc gia nhận tài trợ tuân theo các quy định đó một cách không đồng đều, các chương trình điều chỉnh cơ cấu (SAP) đã dẫn đến việc tái cấu trúc và giảm quy mô đáng kể của nhà nước, và các điều kiện được các nhà tài trợ sử dụng rộng rãi để khơi gợi một số chính sách nhất định từ các quốc gia nhận tài trợ, chẳng hạn như tự do hóa thương mại, phi tập trung hóa, v.v.

Là một phần của diễn ngôn viện trợ mới về quyền sở hữu quốc gia, quan hệ đối tác và trách nhiệm chung, các chính phủ hiện được coi là thiết yếu trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế và phúc lợi xã hội; có sự đồng thuận rằng các chính sách phát triển nên do quốc gia làm chủ. Các MDG và PRSP ²⁸đã mang lại sự nhấn mạnh hơn nữa cho việc lập kế hoạch quốc gia, cũng như sự tham gia của xã hội. Theo Tuyên bố Paris, các chính phủ nhận đồng ý xây dựng các kế hoạch phát triển quốc gia đang hoạt động (chỉ số 1); ngược lại, các nhà tài trợ cam kết sắp xếp viện trợ cho các ưu tiên quốc gia (chỉ số 3).

Tuy nhiên - với các biến thể - các cách tiếp cận gần đây hơn vẫn chứa đựng những yếu tố mạnh mẽ của định hướng chính sách do bên ngoài thúc đẩy. Các nhà tài trợ đã tuyên bố y tế và giáo dục là những lĩnh vực ưu tiên và đã hướng các bang tới việc cung cấp các dịch vụ xã hội cơ bản. Các nhà tài trợ cũng yêu cầu các chính phủ định hướng tài trợ nhiều hơn cho 'xóa đói giảm nghèo' (ví dụ: tài trợ cho giáo dục tiểu học thay vì giáo dục trung học và đại học, hoặc tập trung đặc biệt vào các vùng nghèo, v.v.). Điều quan trọng cần lưu ý là trong khi các quốc gia phát triển Đông Á thành công - cả nhãn hiệu tư bản và cộng sản - đã làm một số điều này (đặc biệt là mở rộng y tế và giáo dục), họ còn vượt xa điều này và can thiệp mạnh mẽ hơn vào nền kinh tế để thúc đẩy tăng trưởng và phát triển. Ngoài ra, họ ít cam kết với hoạt động chủ yếu là vì người nghèo của nhà nước. Vì vậy, trong khi các nhà tài trợ một lần nữa chấp nhận tầm quan trọng của nhà nước trong phát triển, họ cũng ủng hộ tầm nhìn về một nhà nước có thể mang lại nhiều phúc lợi hơn là định hướng phát triển. ²⁹Hơn nữa, như sẽ được thảo luận chi tiết hơn dưới đây, quyền sở hữu của quốc gia đối với chương trình nghị sự phát triển giả định sự hiện diện của cam kết của chính phủ đối với phát triển - điều vẫn còn thiếu hoặc mong manh ở nhiều quốc gia.

Nhìn chung, mặc dù chương trình nghị sự về hiệu quả viện trợ và tuyên bố Paris, dựa trên chương trình này, tạo nên tiến bộ trong việc giải quyết một số vấn đề do sự phân tán của các nhà tài trợ và các vấn đề liên quan như đã thảo luận ở trên, vẫn còn những thách thức quan trọng. Quan trọng nhất, chương trình nghị sự về hiệu quả viện trợ tiếp tục với cách tiếp cận ít nhiều mang tính kỹ trị đối với phát triển; tự nó, nó có thể đạt được mức giảm tốt nhất ở mức hạn chế các tác động có vấn đề của sự phân mảnh của nhà tài trợ.

Tuyên bố Paris không đề cập đến sự mất kết nối giữa hệ thống viện trợ đang mở rộng với cam kết về thể chế và chính trị cũng như khả năng sử dụng tốt viện trợ theo chiều sâu đầy đủ. Nó giả định rằng quyền sở hữu quốc gia và vai trò lãnh đạo chương trình nghị sự phát triển quốc gia sẽ xuất hiện nếu các nhà tài trợ dành nhiều không gian hơn cho nó. Tuy nhiên, như đã trình bày trong Phần 4, có nhiều quốc gia vì những lý do quan trọng trong nước mà sự lãnh đạo mạnh mẽ và tận tâm cũng như quyền sở hữu đối với chương trình nghị sự phát triển (cả trong và ngoài chính phủ) bị thiếu. Hơn nữa, trong khi các nhà tài trợ đồng ý tập hợp viện trợ của họ ở mức độ lớn hơn, thì một số lượng lớn các nhà tài trợ vẫn tiếp tục tồn tại và tham gia vào mỗi quốc gia, vẫn để lại nhiều tiếng nói, lợi ích và quan điểm của các nhà tài trợ, do đó vẫn còn sự cản trở đối với sự tham gia toàn diện.

6.5 Các giới hạn của chẩn đoán Paris: quản trị và kinh tế chính trị thách thức để hỗ trợ hiệu quả

Mặc dù sự phân chia quyền lực chính trị là gốc rễ của nhiều vấn đề không phát triển, cộng đồng viện trợ quốc tế trong một thời gian dài đã miễn cưỡng chấp nhận điều này một cách rõ ràng và cũng thừa nhận tác động của chính họ đối với bối cảnh chính trị của các quốc gia. Các nhà tài trợ ưa thích cách tiếp cận kỹ trị hơn để hỗ trợ: cung cấp những gì họ cho là hợp lý, tư vấn kỹ thuật và chủ yếu tham gia với các nhà kỹ trị trong các cơ quan chính phủ và trong các tổ chức phi chính phủ. Tuy nhiên, như Acemoglu (2005) và những người khác đã chỉ ra, các thể chế và chính sách xuất hiện thông qua các lựa chọn mà xã hội đưa ra; làm thế nào những lựa chọn này được thực hiện được thúc đẩy bởi sự phân bổ quyền lực kinh tế và chính trị. Tuyên bố Paris phần lớn tuân theo cách tiếp cận kỹ trị nhằm tìm cách cải thiện hiệu quả viện trợ: ngay cả những nội dung đề cập đến 'quản trị tốt' cũng không mạnh lắm và hầu như chỉ tập trung vào quản lý và mua sắm tài chính công (được theo dõi bởi các chỉ số 2a và 2b).

Trong khi cách tiếp cận kỹ trị để viện trợ có những lợi ích của nó, nó cũng có những hạn chế nghiêm trọng. Tập trung vào các phương pháp tiếp cận kỹ thuật đối với những vấn đề chính trị cố hữu thường có nghĩa là các dự án và chương trình được các nhà tài trợ áp dụng sẽ không cung cấp các giải pháp giải quyết tận gốc nguyên nhân của tình trạng kém phát triển hoặc không bền vững theo thời gian. Có một yếu tố vô lý khi các nhà tài trợ tìm cách trao quyền cho người nghèo nhưng lại làm như vậy mà không đề cập đến nhiều vấn đề gai góc về ý nghĩa thực sự của điều này và không tính đến các tổ chức như công đoàn và các đảng dân chủ xã hội, những tổ chức có lịch sử phục vụ để trao quyền cho người nghèo ở các nước phương Tây và phương Bắc giàu có. Đồng thời, chính sách đối ngoại của các quốc gia tài trợ lớn thường mâu thuẫn với định hướng phát triển hơn của các quốc gia bằng cách ủng hộ các chế độ và nhà lãnh đạo không phát triển hoặc phản phát triển ngoài lợi ích chiến lược và cạnh tranh địa chính trị.

Trong vài năm qua, một số nhà tài trợ đã bắt đầu tham gia chính trị một cách rõ ràng hơn, chủ yếu bằng cách thực hiện các nghiên cứu, chẳng hạn như Động lực thay đổi của DFID và Phân tích quyền lực của Sida, xem xét các động lực thể chế và chính trị cản trở tiến trình phát triển ở nhiều quốc gia . Tuy nhiên, các nhà tài trợ vẫn không chắc chắn về cách đưa chương trình này về phía trước: chúng tôi sẽ thảo luận thêm về vấn đề này trong Phần 7.

Chương trình nghị sự Paris chỉ có thể đạt được tiềm năng của nó ở những quốc gia mà quyền sở hữu quốc gia dựa trên đủ năng lực, cũng như cam kết thực sự và lâu dài đối với sự phát triển, và không bị hủy hoại bằng cách vượt qua các mục tiêu cạnh tranh của giới tinh hoa chính trị. Như đã chẩn đoán trong Phần 4 ở trên, các mục tiêu cạnh tranh có thể bao gồm việc làm giàu cho các cá nhân và các nhóm hẹp, nhưng cũng có thể là động lực vô hình hơn của các nhà lãnh đạo nhằm duy trì quyền lực, cũng như tham gia vào các cuộc xung đột trong nước và xuyên biên giới (ví dụ: miền bắc Uganda, Chad-Sudan , v.v.) Hơn nữa, trong các tình huống 'nhà nước nắm quyền', khi một nhóm tinh hoa hẹp hòi, ích kỷ và theo định hướng hiện trạng có quyền định hình các chính sách của chính phủ vì lợi ích của chính họ, quyền sở hữu của chính phủ đối với chương trình nghị sự phát triển có thể trở thành một cơ sở rất sai lệch cho quan hệ viện trợ.

Hơn nữa, ở các quốc gia phụ thuộc nhiều vào viện trợ, viện trợ có thể tạo ra những động cơ có vấn đề đối với lĩnh vực chính trị và xây dựng nhà nước: nó có thể có xu hướng củng cố hiện trạng và có thể làm giảm nỗ lực trong nước nhằm xây dựng nhà nước hiệu quả, đặc biệt là vì nó làm giảm nhu cầu khai thác trong nước của thuế.

6.6 Hỗ trợ hiện trạng

Một thách thức chính trị chung của mối quan hệ viện trợ là xu hướng viện trợ hỗ trợ hiện trạng . Khi một chương trình viện trợ chính thức được thiết lập, nó có xu hướng được giữ nguyên. Ngay cả khi có sự đình chỉ tạm thời (ví dụ: Malawi, Ethiopia), thì vẫn có kỳ vọng mạnh mẽ rằng hỗ trợ sẽ được gia hạn trong thời gian tới. Kết quả là, viện trợ có xu hướng hỗ trợ/củng cố các chính phủ đang nắm quyền và bảo đảm các chính sách của họ. Điều này có thể tích cực nếu chính phủ được đề cập cam kết phát triển và nó có thể là một yếu tố đặc biệt quan trọng trong việc thúc đẩy ổn định chính trị sau một thời kỳ hỗn loạn (ví dụ như Uganda, Mozambique hoặc Sierra Leone). Tuy nhiên, 'độ kết dính' của các chương trình viện trợ có vấn đề khi cam kết của chính phủ đối với sự phát triển đang suy yếu. Viện trợ có thể - trực tiếp hoặc gián tiếp - hỗ trợ các nhà lãnh đạo chính trị đương nhiệm và cung cấp các nguồn lực để củng cố hiện trạng chính trị và kinh tế . Những người chỉ trích đã lập luận rằng viện trợ đã giúp duy trì sự lãnh đạo tồi tệ trong quyền lực và theo cách này, đã làm suy yếu cam kết phát triển. ³⁰Áp lực mà các nhà tài trợ phải chịu để chi tiêu một lượng lớn viện trợ khiến họ đặc biệt khó khăn trong việc ứng phó khi môi trường kinh tế chính trị ở một quốc gia (dần dần) xấu đi - điều này thường xảy ra trong một thời gian dài trước khi gây ra các tiêu đề quốc tế.

Trong điều kiện phân tán của các nhà tài trợ, các nhà tài trợ đặc biệt khó khăn trong việc cân bằng hỗ trợ cho sự ổn định và cải cách dần dần với việc tập trung trực tiếp hơn vào việc chuyển đổi xã hội và các mối quan hệ quyền lực. Như đã thảo luận, Mỹ có lịch sử hỗ trợ những chuyển đổi như vậy ở Đông Á khi nước này là tác nhân bên ngoài quan trọng nhất; cách tiếp cận hiện tại của Hoa Kỳ trong việc tìm kiếm sự chuyển đổi ở thế giới đang phát triển được nhiều người coi là quá hiếu chiến và đơn phương. Một ví dụ gần đây hơn về một tác nhân bên ngoài chiếm ưu thế đang tìm cách thu hút sự chuyển đổi là sự can dự của EU vào Trung và Đông Âu, đặc biệt là ở Tây Balkan. Kinh nghiệm lịch sử của Đông Á và Đông Âu ngụ ý rằng các chủ thể bên ngoài chiếm ưu thế có thể tạo ra ảnh hưởng có lợi đối với các xã hội đang chuyển đổi khi các mục tiêu chính sách đối ngoại và phát triển phù hợp với nhau - tức là khi có động lực mạnh mẽ để thúc đẩy sự thịnh vượng của một quốc gia hoặc khu vực khác. Ngược lại, kinh nghiệm của Mỹ Latinh và Trung Đông cho thấy rằng các tác nhân bên ngoài chiếm ưu thế cũng có thể đóng một vai trò khó giải quyết hơn nhiều.

Nhìn chung, dòng viện trợ lớn từ nhiều nguồn có xu hướng hỗ trợ hiện trạng về mặt phân phối quyền lực. Các nhà tài trợ khó có thể cân bằng giữa hỗ trợ củng cố các cấu trúc hiện có và mục tiêu đạt được kết quả trong ngắn hạn và trung hạn, với hỗ trợ nhằm chuyển đổi cơ bản hơn. Đây là trường hợp đặc biệt do sự tham gia của nhiều nhà cung cấp viện trợ có khả năng không đồng ý về sự cân bằng phù hợp và về các yếu tố chính của chuyển đổi. Tuy nhiên, chúng tôi tin rằng đây là một lĩnh vực cần được quan tâm rõ ràng hơn, nếu thực sự sử dụng nhiều viện trợ hơn một cách hiệu quả hơn.

6.7 Giảm nỗ lực trong nước

Thách thức thứ hai chắc chắn liên quan đến sự phụ thuộc vào viện trợ là dòng viện trợ lớn có thể làm giảm nỗ lực trong nước, đặc biệt là nỗ lực thu thuế nội địa từ một cơ sở rộng lớn. Một vấn đề dai dẳng ở các nước đang phát triển là năng lực yếu kém của nhà nước trong việc thu đủ ngân sách. ³¹Một số nước nghèo với mức khai thác thuế thấp sau đó nhận được một lượng lớn viện trợ để có thể vận hành các dịch vụ xã hội và xây dựng hoặc ít nhất là duy trì một số cơ sở hạ tầng công cộng. Khi các nhà tài trợ đang nỗ lực để đạt được các Mục tiêu Thiên niên kỷ, việc tài trợ cho các dịch vụ xã hội cơ bản của họ trở nên quan trọng hơn bao giờ hết trong các môi trường phụ thuộc nhiều vào viện trợ. Ở một số quốc gia (ví dụ Mozambique, Uganda), ODA chiếm tới một nửa tổng ngân sách.

Tuy nhiên, như Ostrom et al. (2001) đã lập luận, mức viện trợ cao như vậy có thể làm giảm nỗ lực của chính phủ trong việc huy động và thu ngân sách của chính họ cũng như kích thích phát triển. Họ gọi đây là 'thế tiến thoái lưỡng nan của người Samari', theo đó (trong mô hình lý thuyết trò chơi) tốt hơn hết là người nhận sự trợ giúp không thay đổi hoặc thậm chí giảm bớt nỗ lực của chính mình miễn là người Samari còn sẵn sàng giúp đỡ. Điều này đặc biệt có vấn đề vì tạo nguồn thu nội địa được cho là có những lợi ích phụ quan trọng: nó có thể giúp tập trung nỗ lực của chính phủ vào việc mở rộng cơ sở kinh tế để có thể khai thác nhiều hơn trong tương lai và nó có thể tăng cường trách nhiệm giải trình trong nước, như nó làm tăng sự quan tâm và khả năng của công dân trong việc đưa ra yêu cầu đối với nhà nước (Moore, 2004). Vì vậy, đặc biệt trong bối cảnh mở rộng quy mô viện trợ, một vấn đề quan trọng là làm thế nào để điều chỉnh cách thức viện trợ được cung cấp sao cho tạo động lực cho việc tăng chứ không phải giảm bớt nỗ lực - hướng tới thu ngân sách và phát triển rộng hơn - từ phía người nhận.

6.8 Lợi ích và giới hạn của tính chọn lọc trong quản trị

Một số nhà tài trợ đã cố gắng chuyển nhiều viện trợ hơn cho các chính phủ được coi là hoạt động tốt hơn và viện trợ ít hơn cho những chính phủ bị coi là trục lợi, tham nhũng và/hoặc phản phát triển. Ví dụ nổi bật gần đây nhất về 'tính chọn lọc' như vậy là MCA, do chính quyền Bush đưa ra vào tháng 3 năm 2002. ³²Khái niệm đằng sau MCA là khen thưởng các quốc gia đã đạt được cam kết cải cách chính sách và quản trị tốt, đồng thời tạo động lực cho những người có thể hội đủ điều kiện nếu họ thực hiện một nỗ lực nghiêm túc.

Một vấn đề là các tiêu chí chọn lọc mạnh mẽ dựa trên hiệu quả và quản trị tốt có thể mâu thuẫn với các mục tiêu quan trọng khác, chẳng hạn như chuyển viện trợ cho các nước nghèo nhất (đặc biệt nổi bật trong DFID) - những nước có xu hướng được quản lý tương đối kém hơn. Căng thẳng có thể xảy ra giữa quản trị tốt và chương trình nghị sự chống đói nghèo đã được nhấn mạnh bởi các cuộc xung đột gần đây ở Ethiopia (de Renzio, 2006). Cắt giảm mạnh viện trợ khi xung đột chính trị dẫn đến vi phạm nhân quyền có thể gây nguy hiểm cho những thành quả đạt được trong việc mở rộng dịch vụ và xóa đói giảm nghèo. Tuy nhiên, việc tiếp tục tài trợ cho các chính phủ trong tình huống như vậy cũng phải trả giá về độ tin cậy và việc cung cấp các khuyến khích thực tế cho giới lãnh đạo chính trị của các quốc gia.

Thách thức thứ hai là, trái ngược với các quan niệm trong Báo cáo Sachs (2005), đại đa số các nước nghèo đang phát triển có nền quản trị từ trung bình đến kém, và do đó không có nhiều 'thành tích tốt' để các nhà tài trợ có thể phân bổ nhiều viện trợ hơn; mở rộng quy mô nhanh chóng tới (một vài) người được coi là hoạt động tốt có thể có nguy cơ làm suy yếu hoạt động quản trị của họ, vì nó làm tăng viện trợ như một nguồn đặc lợi tiềm năng (và có thể làm giảm nỗ lực trong nước). Vì vậy, mặc dù tính chọn lọc trong quản trị có thể hữu ích, nhưng đó không phải là một giải pháp dễ dàng đối với thách thức đạt được các MDG.

Hơn nữa, tính chọn lọc gặp phải các vấn đề về phán đoán - khi xác định nước nghèo nào được quản lý tốt hơn. Cho đến nay, không có phương pháp nào được chấp nhận rộng rãi để đo lường quản trị tốt, mặc dù có nhiều chỉ số khác nhau. Một số nhà tài trợ dựa vào các chỉ số Đánh giá Thể chế và Chính sách Quốc gia (CPIA) của Ngân hàng Thế giới. Được phát triển lần đầu tiên vào những năm 1970, phương pháp này đã được củng cố vào năm 2004 và lần đầu tiên, các xếp hạng cho năm 2005 được công khai (Tòa án, 2006).³³

Tuy nhiên, về nguyên tắc, tính chọn lọc trong quản trị là một ý tưởng hay và có thể tạo động lực cho 'những người hoạt động ở mức trung bình' cải thiện. MCA đã bị chỉ trích vì cách tiếp cận đơn phương, làm suy yếu các nỗ lực hài hòa hóa viện trợ, cũng như gây ra những thành kiến tiềm ẩn khác. Một sáng kiến dựa trên khái niệm này từ góc độ đa phương hơn, và hoàn thiện hơn nữa các tiêu chí liên quan, có lẽ sẽ được hoan nghênh.

Nhìn chung, có một số vấn đề quan trọng gắn liền với cách thức hoạt động của hệ thống viện trợ hiện tại làm giảm tiềm năng của viện trợ để hỗ trợ các quốc gia phát triển hơn. Tuyên bố Paris chẩn đoán và giải quyết các vấn đề phân mảnh viện trợ và các hoạt động viện trợ làm giảm hoặc 'tiêu thụ' năng lực không cần thiết ở các nước nhận viện trợ. Tuy nhiên, nó không giải quyết được những thách thức kinh tế chính trị hiện có ở nhiều nước đang phát triển, làm suy yếu hoặc làm suy yếu năng lực và định hướng phát triển của các quốc gia của họ.

Tuy nhiên, hàng loạt các vấn đề nêu ra ở đây không nên là lý do để từ chức. Trong ngắn hạn, không có khả năng chuyển đổi hệ thống viện trợ. Tuy nhiên, giải quyết một số vấn đề rộng lớn hơn và bắt đầu tìm kiếm các giải pháp tiềm năng có thể giúp cải thiện viện trợ; điều này sẽ rất quan trọng để đảm bảo rằng nhiều viện trợ hơn sẽ đạt được những lợi ích hữu hình ở một số quốc gia đang phát triển.

7 Các nhà tài trợ có thể làm gì? Một chương trình nghị sự cho nghiên cứu, chính sách và
thực hành

Như phần thảo luận trong Phần 6 ở trên đã nhấn mạnh, hệ thống viện trợ hiện tại bao gồm nhiều tính năng, thực tiễn và khuyến khích làm giảm tác động của viện trợ đối với việc củng cố các quốc gia hiệu quả và định hướng phát triển hoặc thậm chí có thể gây ra những trở ngại nghiêm trọng cho việc thúc đẩy chúng. Phần này bắt đầu bằng việc củng cố một bài học quan trọng cho cộng đồng viện trợ quốc tế, đó là trung tâm của các quốc gia có năng lực về hiệu quả phát triển. Tiếp theo, nó phác thảo một chương trình nghị sự cho nghiên cứu và hành động. Dựa trên phân tích của chúng tôi trong Phần 6 về các vấn đề tiềm ẩn trong hệ thống viện trợ hiện tại, các khuyến nghị của chúng tôi tập trung vào ba lĩnh vực chính:

i) Đưa chính trị trở lại chính sách và thực tiễn phát triển - đồng thời nhận thức được những rủi ro và cạm bẫy liên quan; chính trị tốt hơn là chìa khóa cho sự phát triển của các quốc gia phát triển hơn.

ii) Hãy nghiêm túc hơn trong việc phát triển năng lực và học hỏi những gì hiệu quả.

iii) Xây dựng thêm các biện pháp khuyến khích vào hệ thống viện trợ để nâng cao năng lực và chất lượng của chính phủ.

7.1 Sự cần thiết của các quốc gia có năng lực mạnh để viện trợ có hiệu quả

Nếu có một bài học quan trọng mà các nhà tài trợ đã học được trong vài năm qua, thì đó là nhà nước phải trở nên hiệu quả hơn để viện trợ hiệu quả hơn và ngược lại. Trong bối cảnh của Tuyên bố Paris, có một sự nhấn mạnh mạnh mẽ vào việc nâng cao hiệu quả viện trợ như là điểm khởi đầu, điều mà các nhà tài trợ có 'lực kéo' ngay lập tức nhất. Tuy nhiên, như được nhấn mạnh trong Phần 6, không nên giả định, như trong Tuyên bố Paris, rằng việc giải quyết một số vấn đề phân tán viện trợ sẽ tự động chuyển thành các quốc gia có năng lực và phản ứng nhanh hơn.

Như bài viết này đã cố gắng nhấn mạnh, các quốc gia có vai trò cơ bản trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế và xã hội quốc gia - dù với tư cách là người tạo ra doanh thu và phân phối, hay với tư cách là nhà cung cấp dịch vụ và cơ sở hạ tầng, hoặc thậm chí (và gây tranh cãi hơn) với tư cách là nhà đầu tư và nhà cung cấp tín dụng. Do đó, cộng đồng viện trợ quốc tế cần tham gia vào việc tìm cách thúc đẩy các quốc gia 'phát triển' hơn, mặc dù đây là một lĩnh vực rất thách thức. Không thể tạo ra sự phát triển bền vững nếu không cải thiện cách thức hoạt động của các quốc gia và làm cho chúng hiệu quả hơn. Như đã lưu ý ở trên, NGO không thể thay thế các chức năng cốt lõi của nhà nước. Ngoài ra, các sáng kiến khu vực như Đối tác mới vì sự phát triển của Châu Phi (NEPAD) hoặc Cơ chế Đánh giá Đồng cấp Châu Phi (APRM), ³⁴cũng như các quỹ dọc, cuối cùng phải dựa vào các thể chế của nhà nước để thực hiện. Tóm lại, hy vọng nâng cao hiệu quả viện trợ thông qua hài hòa hóa và liên kết phụ thuộc vào việc nâng cao năng lực và tính liêm chính của bộ máy hành chính ở các quốc gia nhận viện trợ.

Đồng thời, như bài viết này đã vạch ra, việc nâng cao hiệu quả của nhà nước là một thách thức, vì các nhà nước yếu kém và không phát triển bắt nguồn từ các cấu trúc chính trị và xã hội sâu xa (chủ nghĩa thân hữu và chủ nghĩa tân gia tộc, giới tinh hoa chính trị chủ yếu được thúc đẩy bởi một logic đặc thù hơn là bởi một mối quan tâm hàng đầu về sự phát triển quốc gia, v.v.) Vì vậy, khi tìm cách thúc đẩy các quốc gia phát triển hơn hiện nay, cộng đồng viện trợ quốc tế cần phải thực tế về những thách thức liên quan, ý thức hơn về những rủi ro, cũng như thực dụng và hướng đến kết quả trong việc quản lý những rủi ro đó. rủi ro. Thách thức là tìm ra những cách thức viện trợ có thể hỗ trợ tốt hơn cho sự phát triển của các quốc gia hiệu quả hơn, có khả năng và đáp ứng tốt hơn, khi đối mặt với những hạn chế cơ bản nhưng không phải là bất biến này.

7.2 Một chương trình nghị sự cho nghiên cứu, chính sách và thực hành phát triển

Đưa chính trị trở lại

Các nhà tài trợ có thể làm gì để thực hiện chính trị một cách nghiêm túc hơn, không chỉ trên lý thuyết mà còn trên thực tế? Một chiến lược cho nghiên cứu và hành động của nhà tài trợ nhằm đưa chính trị trở lại bao gồm:

• Trở nên hiểu biết hơn về chính sách phát triển và hiểu rõ hơn về bối cảnh mà viện trợ can thiệp. Việc chú ý đến chính trị tuyệt đối không nên là trọng tâm duy nhất của viện trợ (và nó sẽ chỉ hấp thụ một phần tương đối hạn chế trong tổng nguồn viện trợ), mà là một yếu tố thiết yếu để tạo ra các thành phần hỗ trợ khác - mở rộng dịch vụ, xây dựng cơ sở hạ tầng, v.v. - Hiệu quả hơn. Nó có thể đi đôi với việc thúc đẩy những thay đổi trong cấu trúc xã hội, như mở rộng giáo dục ở tất cả các cấp và đặc biệt là cho trẻ em gái và phụ nữ, điều cần thiết trong việc thúc đẩy thay đổi xã hội trung và dài hạn. Hơn nữa, bất cứ khi nào có thể, điều quan trọng là phải để các nhà cải cách trong nước đi đầu và hỗ trợ những nỗ lực của họ. Các nhà cải cách trong nước nhìn chung hiểu rõ đất nước của họ hơn nhiều so với các nhà tài trợ; họ có lợi ích lâu dài trong sự phát triển của đất nước họ. Trong hầu hết các tình huống, điều quan trọng là khuyến khích các nhà cải cách trong nước xây dựng các liên minh rộng rãi, thay vì củng cố sự chia rẽ chính trị.

• Tiếp tục làm việc để xác định lại mối quan hệ giữa phát triển và chính sách đối ngoại, cả về mặt khái niệm và hoạt động. Điều này đã bắt đầu đặc biệt đối với các quốc gia mong manh; nó cũng cần thiết cho quá trình tham gia rõ ràng hơn vào chính trị ở các quốc gia khác. Với tư cách là các chủ thể phát triển, các nhà tài trợ cần theo đuổi các tầm nhìn và chiến lược cấu trúc tương đối dài hạn khi tham gia chính trị, tập trung vào các thể chế hơn là các chủ thể cá nhân (mặc dù việc tham gia với các chủ thể cụ thể là một phần cần thiết để theo đuổi một chương trình nghị sự như vậy). Đồng thời, điều quan trọng là các động cơ và chiến lược mà chính sách đối ngoại và chính sách phát triển theo đuổi phải phù hợp và bổ sung cho nhau chứ không phải mâu thuẫn. Một chính sách đối ngoại quan tâm đến lợi ích ngắn hạn (của các đồng minh chính trị, quyền tiếp cận căn cứ, v.v.) mà bỏ qua việc xây dựng các thể chế chính trị có thể làm suy yếu lòng tin và sự tín nhiệm.

• Việc nhận ra, như đã được nhấn mạnh trong suốt bài báo này, rằng việc mang lại sự thay đổi nhằm tìm cách thay đổi các cấu trúc hiện có của quyền lực xã hội và chính trị cũng như các mối quan hệ là một quá trình lâu dài chịu ảnh hưởng của một số yếu tố. Do đó, các can thiệp viện trợ nên dựa trên những kỳ vọng thực tế. Sự thay đổi hướng tới một chương trình quản trị 'đủ tốt' ít mang tính quy chuẩn hơn và mang tính tuyệt đối đi đúng hướng (và là một cách tiếp cận mà DFID, chẳng hạn, đã sẵn sàng thực hiện với sự nhấn mạnh vào 'hướng di chuyển'). Tuy nhiên, chiến lược này cũng liên quan đến những thách thức của chính nó. Như đã nhấn mạnh trong Phần 3, việc vận hành khái niệm 'đủ tốt' trong thực tế vẫn là một câu hỏi cần được giải quyết, cũng như định nghĩa về các tiêu chuẩn tối thiểu mà các quốc gia nhận viện trợ phải tuân theo.

• Tính trung tâm của chính trị đặc biệt quan trọng trong bối cảnh các quá trình dân chủ hóa 'dở dang' ở nhiều quốc gia có thu nhập thấp. Như đã chỉ ra trong Phần 5, các nền dân chủ mới và các chế độ hỗn hợp có xu hướng có các hệ thống chính trị kém ổn định hơn và dễ thay đổi hơn và/hoặc 'ồn ào' hơn so với các chế độ chuyên quyền trước đó; hiểu động lực của sự thay đổi trong các cài đặt như vậy là điều cần thiết. Trong những bối cảnh này, các nhà tài trợ nên hỗ trợ củng cố các thể chế chủ chốt để làm cho chế độ dân chủ trở nên hiệu quả - các đảng phái chính trị, quốc hội, hệ thống kiểm toán, cơ quan tư pháp, trung ương, khu vực và địa phương, một xã hội dân sự gắn kết mang tính xây dựng, một phương tiện truyền thông tự do và chuyên nghiệp. và giáo dục công dân.

Giúp biến các nền dân chủ mới và mong manh hoặc các chế độ hỗn hợp thành các nền dân chủ hợp nhất có thể hướng dẫn việc xây dựng các quốc gia hiệu quả và có trách nhiệm, đặc biệt nên liên quan đến một số yếu tố:

• Làm việc hướng tới giảm bớt chính trị 'kẻ mạnh' và cá nhân hóa quyền lực chính trị như đã phân tích trong Phần 4. Điều này có thể được thực hiện, trong số những thứ khác, bằng cách thúc đẩy thể chế hóa và thường xuyên hóa hơn nữa các thay đổi lãnh đạo (phối hợp với các chủ thể khu vực và quốc tế như Liên minh châu Phi, NEPAD và Tổ chức các quốc gia châu Mỹ), đồng thời hỗ trợ phát triển một nhóm rộng lớn hơn các nhà lãnh đạo chính trị tiềm năng thay vì tập trung vào một vài 'nhà vô địch' riêng lẻ. Các nhà tài trợ cũng phải sẵn sàng ngừng cung cấp viện trợ cho các nhà lãnh đạo khăng khăng muốn kéo dài thời gian tại vị vượt quá các quy định của hiến pháp. Các nhà tài trợ cần lưu ý rằng viện trợ có thể hoạt động như một nguồn tiền thuê (Collier, 2005; Djankov, et al. 2005; Moss et al., 2006 ³⁵) và do đó, các nhà lãnh đạo chính trị, đặc biệt là những người đương nhiệm, có thể thao túng nó cho mục đích của họ. lợi ích cá nhân của mình.

• Tham gia với các đảng chính trị và quốc hội đầy đủ và trực tiếp hơn. Trong khi các đảng có danh tiếng kém ở nhiều quốc gia - thường đáng bị như vậy - thì họ vẫn là một thể chế trung gian thiết yếu liên kết công dân với chính phủ trong các nền dân chủ. Theo đó, các đảng, giống như quốc hội, cần khẩn trương mở rộng năng lực đại diện của mình và trở nên nhạy bén và chuyên nghiệp hơn, cũng như phát triển chuyên môn chính sách tốt hơn, cơ cấu tổ chức tốt hơn, cơ chế tài chính minh bạch hơn và các quy tắc để bầu ra các nhà lãnh đạo.

• Thúc đẩy trách nhiệm giải trình cao hơn giữa các chính phủ nhận và công dân của họ. Cộng đồng quốc tế đã chấp nhận 'trách nhiệm chung' giữa các nhà tài trợ và chính phủ nhận, gần đây nhất là trong Tuyên bố Paris năm 2005; trách nhiệm giải trình trong nước đã được công nhận là một mối quan tâm quan trọng. Tuy nhiên, nhiều sự can thiệp của các nhà tài trợ kỹ trị vẫn chỉ tập trung vào việc thay đổi cách thức mà chính phủ làm việc trong nội bộ, hơn là tìm cách cải thiện cơ hội cho người dân để buộc chính phủ phải chịu trách nhiệm. Vẫn còn phạm vi đáng kể để cải thiện sự tham gia của các nhà tài trợ xung quanh việc tăng cường trách nhiệm giải trình - tăng cường vai trò của xã hội dân sự với tư cách là cơ quan giám sát và thúc đẩy sự chuyên nghiệp hóa của các phương tiện truyền thông ³⁶- đồng thời hiểu rằng xã hội dân sự có thể vừa hỗ trợ vừa làm suy yếu việc xây dựng thể chế chính thức. Đồng thời, có khả năng giúp các chính phủ phát triển các biện pháp kiểm tra và cân bằng hiệu quả, cũng như 'đối phó' với các hình thức quản lý minh bạch hơn và cởi mở hơn để giám sát.

• Thúc đẩy các mối quan hệ nhà nước-xã hội có lợi cho việc hỗ trợ một khu vực công hoạt động. Điều này kéo theo sự hồi sinh của quan điểm nhấn mạnh về quan hệ nhà nước-doanh nghiệp và nhà nước-xã hội. Ví dụ, các yếu tố kinh tế chính trị đằng sau môi trường pháp lý yếu kém là gì và có nhu cầu thay đổi không? Ý nghĩa của việc các cá nhân có lợi ích kinh doanh tham gia chính trị ở nhiều nền dân chủ mới là gì? Làm thế nào để các mối quan hệ nhà nước-xã hội dựa trên sự đối kháng và chống đối (hoặc từ chối) nhà nước trở thành những tương tác tích cực hơn có thể mang lại thay đổi tích cực?

• Đầu tư vào sự hiểu biết và tham gia vào sự thay đổi xã hội lâu dài. Nỗ lực hoàn thành các Mục tiêu Thiên niên kỷ không chỉ giảm nghèo mà còn có thể có những tác động quan trọng đối với các cấu trúc xã hội. Đây là trường hợp đặc biệt liên quan đến việc mở rộng giáo dục ở tất cả các cấp, đặc biệt là cho trẻ em gái và phụ nữ, vì đây là một thành phần quan trọng để thúc đẩy thay đổi xã hội trung và dài hạn. Đồng thời, sự thay đổi xã hội cơ bản - bao gồm cả quá trình đô thị hóa và sự mất đi các cấu trúc xã hội truyền thống - có thể dẫn đến khả năng bất mãn và xung đột, đặc biệt là khi những khát vọng được tạo ra và sau đó bị dập tắt.

Nhìn chung, tham gia chính trị một cách nghiêm túc hơn là một hướng đi quan trọng nhưng tế nhị. Sự tham gia của các nhà tài trợ với chính trị cần phải dựa trên cam kết mạnh mẽ để thúc đẩy phát triển, phán đoán đúng đắn và, theo nhiều cách, sự tự kiềm chế. Mục tiêu phải luôn là trao quyền cho các nhóm và liên minh trong nước để tìm kiếm sự thay đổi, đồng thời tạo động lực cho các chính phủ trở nên định hướng phát triển hơn, thay vì để các nhà tài trợ thống trị vũ đài chính trị của các nước đang phát triển.

Ngoài những khuyến nghị này dựa trên trọng tâm là đưa chính trị trở lại quá trình phát triển, cộng đồng viện trợ quốc tế nên tập trung vào hai lĩnh vực: thực hiện cam kết nghiêm túc hơn để cải thiện phát triển năng lực và xem xét vấn đề khuyến khích cho chính phủ tốt hơn và các tổ chức trong nước lớn hơn. nỗ lực ở các nước nhận viện trợ.

Cam kết nghiêm túc hơn trong việc cải thiện phát triển năng lực

Do những hạn chế của hỗ trợ xây dựng năng lực cho đến nay, được nhấn mạnh trong Phần 6, việc cải cách các nỗ lực phát triển năng lực vẫn là một nhiệm vụ cấp bách nếu muốn nuôi dưỡng và củng cố các quốc gia phát triển. Về mặt đại tu hỗ trợ như vậy, các nhà tài trợ có thể tập trung vào những điều sau:

• Đi xa hơn sự tập trung hạn hẹp vào MDGs. Trong khi các nhà tài trợ đã tập trung nhiều sự chú ý của họ vào việc đáp ứng các Mục tiêu Thiên niên kỷ, việc phát triển năng lực đòi hỏi một cam kết vượt ra ngoài việc đáp ứng các nhu cầu cơ bản. Cho đến nay, các nguồn lực để hỗ trợ các trường đại học chất lượng và các trường hành chính công chất lượng hoạt động trong khu vực vẫn còn thiếu (Ủy ban Châu Phi, 2005). Một trong số ít các trung tâm giáo dục đại học lớn được thành lập gần đây với mục đích rõ ràng là tiếp cận các nước đang phát triển và đang chuyển đổi được thành lập bởi một nhà đầu tư tư nhân, George Soros, chứ không phải với sự hỗ trợ của ODA. Các nhà tài trợ cần hỗ trợ phát triển các kỹ năng nâng cao hơn như thống kê, kế toán và quản lý kinh doanh trên quy mô lớn hơn ở các nước đang phát triển. Hàng trăm hội thảo kéo dài ba ngày do các chuyên gia tư vấn nước ngoài đắt tiền tổ chức không thể có tác động có ý nghĩa khi cơ hội đào tạo cơ bản khan hiếm. Nhiều cơ sở đào tạo quan trọng hơn ở các nước đang phát triển và ít nỗ lực xây dựng năng lực rải rác hơn do các nhà tài trợ dẫn đầu sẽ lần lượt làm giảm bớt tác động làm cạn kiệt năng lực mà Knack và những người khác đã chẩn đoán (xem Phần 6).

• Thực hiện nhiều đánh giá tác động ở mức trung bình hơn của các biện pháp can thiệp quản trị. Chương trình quản trị đã được thúc đẩy ở một mức độ đáng kể bởi các mối quan tâm và niềm tin chuẩn mực. Điều cấp thiết cần thiết là sự hiểu biết thực nghiệm tốt hơn về những gì hoạt động - dưới ánh sáng của nhu cầu về các trạng thái hiệu quả được quản lý 'đủ tốt'. Những đánh giá tác động như vậy nên được thực hiện bởi các nhóm nhà tài trợ xem xét một loạt các biện pháp can thiệp và tác động tổng thể của chúng, hơn là tập trung vào các dự án và chương trình cụ thể.

• Suy nghĩ lại về phát triển năng lực và cải cách bộ máy quan liêu. Trong những năm 1990, có một làn sóng ủng hộ mạnh mẽ đối với 'quản lý công mới', nhưng sự hoài nghi về lợi ích của sự hỗ trợ đó đã gia tăng cả ở OECD và các nước đang phát triển. Không dễ dàng và có thể không phải lúc nào cũng đủ để ghép các ưu đãi của khu vực tư nhân vào một khu vực công (nghèo). Trong khi nghiên cứu về nền công vụ có xu hướng bị coi là khá tẻ nhạt, thì xét đến tầm quan trọng trung tâm của nó đối với một quốc gia đang phát triển, nó xứng đáng được quan tâm nhiều hơn. Bộ máy quan liêu của các nước đang phát triển và đặc biệt là của các nước kém phát triển hoạt động như thế nào ở cấp trung ương, khu vực và địa phương? Các động lực của sự thay đổi (cả tích cực và tiêu cực) là gì? Có thể xác định được các nhóm chế độ nhân tài và cam kết phục vụ công chúng không - và làm thế nào để mở rộng những nhóm này? Vai trò của các chuẩn mực và giá trị là gì, và làm thế nào để khuyến khích các chuẩn mực tích cực (tiêu chuẩn đạo đức, định hướng dịch vụ)? Xây dựng quản lý tri thức xung quanh các bài học từ những nỗ lực cải cách khu vực công trong quá khứ và tìm cách thay đổi thực tiễn của nhà tài trợ khi cần thiết (ví dụ: áp dụng 'cách tiếp cận nền tảng' từng bước; học cách nhắm mục tiêu cung cấp CNTT tốt hơn, v.v.) có thể giúp cải thiện hiểu biết và cách tiếp cận của chúng ta.

• Cởi mở hơn trong đổi mới cải cách hành chính; làm bà đỡ cho các sáng kiến của địa phương hơn là đưa các giải pháp có sẵn từ bên ngoài vào. Các nhà tài trợ nên chuẩn bị sẵn sàng cho thất bại trong lĩnh vực khó khăn này, và vì vậy nên chú ý đến các bài học rút ra từ nơi khác trong khi tránh các kế hoạch chi tiết. Họ cần tập trung vào những gì thực sự cần thiết nhất để đưa một quốc gia nhất định tiến lên từng bước một. Các nhà tài trợ nên nhấn mạnh nhu cầu về năng lực nhà nước và cách thức phát triển năng lực đó cũng như ưu tiên năng lực đó hơn là đạt được các cải cách về chính sách và thể chế - ít nhất là ở những nơi cải cách không khẩn cấp. Điều này cũng có thể liên quan đến việc nhấn mạnh hơn vào việc xác định và làm việc với các cơ hội Nam-Nam trong phát triển năng lực để làm cho những nỗ lực đó hiệu quả hơn, bền vững và lâu dài hơn theo thời gian.

Cải thiện các ưu đãi xung quanh việc phân bổ viện trợ

Nhóm vấn đề thứ ba xoay quanh các biện pháp khuyến khích gắn liền với việc phân bổ viện trợ:

• Khám phá xa hơn, cả về mặt khái niệm và thực tế, tiềm năng xây dựng thêm các biện pháp khuyến khích để chính phủ tốt hơn vào hệ thống viện trợ. Tính chọn lọc cẩn thận cung cấp các quỹ bổ sung trên mức tối thiểu cho những nước nghèo thể hiện cam kết và tiến bộ trong việc nâng cao năng lực nhà nước cũng như trách nhiệm giải trình có thể là một công cụ hữu ích về nguyên tắc. Có thể, APRM cuối cùng có thể đưa vào việc lựa chọn quốc gia nào đủ điều kiện nhận thêm viện trợ. Hãy suy nghĩ về việc lập ngân sách viện trợ theo cách khác, để có thể cung cấp các khoản viện trợ lớn hơn vào những thời điểm quan trọng và/hoặc cho các dự án quy mô lớn hơn. Khám phá sự cân bằng giữa việc làm cho viện trợ có thể dự đoán được và xây dựng các biện pháp khuyến khích đáng tin cậy và minh bạch.

• Đặc biệt, khám phá cách 'hiệu ứng Samaritan' có thể được đối trọng bằng các biện pháp khuyến khích lớn hơn để mở rộng khả năng khai thác doanh thu. Hiểu rõ kinh tế chính trị về mở rộng cơ sở thuế và tăng hiệu quả thu ngân sách. Đồng tài trợ và tạo ra sự cạnh tranh trong khu vực để giành được vốn - dọc theo các quỹ cấu trúc của EU, có thể là những cách hữu ích để giúp kích thích nỗ lực trong nước và do đó vượt qua sự phụ thuộc thụ động vào viện trợ.³⁷

• Khám phá các cơ hội đa phương hóa và tổng hợp các ưu đãi đó để làm cho chúng tương thích với các nỗ lực đang diễn ra khác nhằm cải thiện hệ thống viện trợ.

Để kết luận, chúng tôi muốn bày tỏ cả sự thận trọng và sự lạc quan thận trọng. Như nghiên cứu được thảo luận trong bài viết này phản ánh, các trạng thái phát triển không thể xuất hiện trong một sớm một chiều ở nơi chúng chưa từng tồn tại, hoặc nơi mà những khởi đầu đầy hy vọng trước đó đã kết thúc trong thất bại và 'mất hàng thập kỷ' cho sự phát triển. Các yếu tố bên ngoài nói rộng hơn và viện trợ ở phạm vi hẹp hơn chỉ đóng vai trò hạn chế và thường khá kém hiệu quả, đặc biệt ở những quốc gia mà cấu trúc chính trị và xã hội cơ bản không tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển ổn định và trên diện rộng. Hơn nữa, viện trợ ít thành công hơn trong việc thúc đẩy các quốc gia phát triển nơi chính sách đối ngoại không phù hợp với các mục tiêu phát triển.

Cũng có những lý do cho sự lạc quan thận trọng. Trong một thế giới ngày càng phụ thuộc lẫn nhau, ngày càng có nhiều cam kết thực hiện nỗ lực phối hợp nhằm giải quyết các vấn đề phát triển vốn khó giải quyết trong quá khứ. Cam kết đối với MDGs và sự gia tăng gần đây về mức viện trợ báo hiệu một giai đoạn mới của nỗ lực quốc tế. Các nhà tài trợ (một lần nữa) mong đợi rất nhiều từ các quốc gia - và do đó động lực hỗ trợ năng lực của các quốc gia đang tăng lên.

Chúng tôi muốn cảnh báo rằng những nỗ lực để đạt được MDGs và để 'làm cho các quốc gia hoạt động' có thể vẫn không hiệu quả nếu không chú ý nhiều hơn đến những hạn chế cơ bản ngăn cản sự xuất hiện của các chính phủ và quốc gia định hướng phát triển. Tuy nhiên, chúng tôi hy vọng rằng cam kết phát triển lớn hơn cũng sẽ hướng sự chú ý đến các lĩnh vực này. Hơn nữa, có rất nhiều bài học từ quá khứ, điều này đang góp phần tạo nên một cách tiếp cận cân bằng hơn và có phân tích đầy đủ hơn đối với nhà nước và tầm quan trọng của lĩnh vực chính trị. Chúng tôi tin rằng những bài học này có thể giúp biến cam kết phát triển mới thành các hình thức hỗ trợ hiệu quả hơn.

Người giới thiệu

Acemoglu, D. (2005) 'Chính trị và kinh tế ở các quốc gia yếu và mạnh', Tạp chí Kinh tế tiền tệ Ngân hàng Quốc gia Thụy Sĩ 52(7): 1199-226.

Acemoglu, D., S. Johnson và J. Robinson (2001) 'Nguồn gốc thuộc địa của sự phát triển so sánh: một cuộc điều tra thực nghiệm', American Economic Review 91(5): 1369-401

Acemoglu, D., S. Johnson và J. Robinson (2002) Câu chuyện thành công của người châu Phi: Botswana , Loạt tài liệu thảo luận số 3219, London: Trung tâm nghiên cứu chính sách kinh tế.

Acemoglu, D., J. Robinson và T. Verdier (2004) 'Kleptocracy and Divide-and-Rule: a Model of Personal Rule', Tạp chí Hiệp hội Kinh tế Châu Âu 2(2-3): 162-92.

Ames, B. (1987) Sự sống còn về chính trị: Các chính trị gia và chính sách công ở Mỹ Latinh , Berkeley, CA: Nhà xuất bản Đại học California.

Amsden, A. (1989) Người khổng lồ tiếp theo của Châu Á: Hàn Quốc và Công nghiệp hóa muộn , Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Amsden, A., J. Kochanowicz và L. Taylor (1994) Thị trường đáp ứng đối thủ của nó: Tái cấu trúc các nền kinh tế của Đông Âu , Cambridge, MA: Nhà xuất bản Đại học Harvard.

Bates, R. (1981) Thị trường và các quốc gia ở châu Phi nhiệt đới: Cơ sở chính trị của các chính sách nông nghiệp , Berkeley, CA: Nhà xuất bản Đại học California.

Bayart, JF (1993) Nhà nước ở Châu Phi: Chính trị của cái bụng , New York, NY: Longman.

Birdsall, N. (2006) 'Viện trợ và hình thành nhà nước ở châu Phi: Điều mà thế giới giàu có không thể làm', Bài thuyết trình quan trọng được chuẩn bị cho Chuỗi cuộc họp về '(Tái) xây dựng các quốc gia phát triển: Từ lý thuyết đến thực tiễn', ODI, London, 22 tháng 5 .

Gian hàng, D. et al. (2006) Động lực của sự thay đổi và phát triển ở Malawi , ODI Working Paper No. 261, London: ODI.

Bourguignon, F. và C. Morrisson (2002) 'Bất bình đẳng giữa các công dân thế giới: 1820-1992', American Economic Review 92(4): 727-44.

Cammack, D., D. McLeod và A. Rocha Menocal (2006) 'Các nhà tài trợ và Chương trình nghị sự của “Các quốc gia dễ đổ vỡ”: Khảo sát về Tư duy và Thực hành Hiện tại', Báo cáo ODI nộp cho Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản.

Chabal, P. và JP Daloz (1999) Tác phẩm Châu Phi: Rối loạn như một công cụ chính trị , London: James Currey. Chr. Viện Michelsen (CMI) (2006) Các quốc gia tham nhũng có nên nhận hỗ trợ ngân sách không? Bergen: Chr. Viện Michelsen.

Collier, P. (2005) 'Dầu hỗ trợ có phải không? Phân tích về việc liệu Châu Phi có thể hấp thụ nhiều viện trợ hơn hay không', Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế Châu Phi, Đại học Oxford, tháng 6.

Collier, D. và R. Collier (2002) Định hình Đấu trường Chính trị: Các Mối quan hệ Quan trọng, Phong trào Lao động và Động lực của Chế độ ở Châu Mỹ Latinh , Bloomfield, IN: Nhà xuất bản Đại học Notre Dame.

Ủy ban châu Phi (2005) Mối quan tâm chung của chúng ta: Báo cáo của Ủy ban châu Phi , London: Penguin Books.

Court, J. với V. Fritz và E. Gyimah-Boadi (2006) 'Các hạng mục quản trị và hỗ trợ nhân rộng', Tài liệu nháp của ODI.

Court, J. và G. Hyden (2005) Kiến thức về quản trị: Bằng chứng thực nghiệm từ 16 quốc gia đang phát triển , Boulder, CO: Lynne Rienner.

de Renzio, P. (2006) Tính ưu việt của chính trị trong nước và những khó khăn trong viện trợ: Các nhà tài trợ có thể làm gì ở Ethiopia và Uganda? Ý kiến ODI 65, Luân Đôn: ODI.

de Renzio, P., A. Rogerson và A. Rocha Menocal (2005) 'Thúc đẩy trách nhiệm giải trình chung trong các mối quan hệ viện trợ: Các vấn đề và lựa chọn ở cấp độ quốc tế', Tài liệu cơ sở của ODI, tháng 10.

Deyo, F. (1987) Nền kinh tế chính trị của chủ nghĩa công nghiệp châu Á mới , Ithaca, NY: Nhà xuất bản Đại học Cornell.

Diamond, L. (1988) Giai cấp, Dân tộc và Dân chủ ở Nigeria: Sự thất bại của nền Cộng hòa thứ nhất, London: Macmillan.

Djankov, S., J. Montalvo và M. Reynal-Querol (2005) Lời nguyền viện trợ , Washington, DC: Ngân hàng Thế giới.

Dorotinsky, W. (2003) 'Triển khai Hệ thống Thông tin Quản lý Tài chính Tích hợp: Kinh nghiệm của Ngân hàng Thế giới', Bài thuyết trình PowerPoint của Ngân hàng Thế giới.

Evans, P. (1995) Tự chủ nhúng: Các quốc gia và chuyển đổi công nghiệp , Princeton, NJ: Nhà xuất bản Đại học Princeton.

Evans, P. (1998) 'Những bài học có thể chuyển giao? Xem xét lại các điều kiện tiên quyết về thể chế của các chính sách kinh tế Đông Á', Tạp chí Nghiên cứu Phát triển 34(6): 66-86.

Freedom House (1999) Thế kỷ của Dân chủ: Khảo sát về Thay đổi Chính trị Toàn cầu trong Thế kỷ 20 , Washington, DC: Freedom House.

Ghani, A., C. Lockhart và M. Callaghan (2005) Thu hẹp khoảng cách chủ quyền: Làm thế nào để biến những quốc gia thất bại thành những quốc gia có năng lực , ODI Opinion 44, London: ODI.

Gilpin, R. (2000) Thách thức của chủ nghĩa tư bản toàn cầu: Nền kinh tế thế giới trong thế kỷ 21, Princeton, NJ: Nhà xuất bản Đại học Princeton.

Grindle, MS (2004) 'Quản trị đủ tốt: Cải cách và giảm nghèo ở các nước đang phát triển', Quản trị 17(4): 525-48.

Haggard, S. (1990) Con đường từ ngoại vi: Chính trị tăng trưởng ở các nước mới công nghiệp hóa , Ithaca, NY: Nhà xuất bản Đại học Cornell.

Hellman, J., G. Jones và D. Kaufman (2000) Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption and Influence in Transition , Tài liệu Nghiên cứu Chính sách của Ngân hàng Thế giới Số 2444, Washington, DC: Ngân hàng Thế giới.

Herring, R. (1999) 'Chủ nghĩa đặc biệt nhúng: Nhà nước phát triển thất bại của Ấn Độ', trong M. Woo-Cummings ed. Nhà nước Phát triển , Ithaca, NY: Nhà xuất bản Đại học Cornell.

Jain, AK biên soạn. (2001) Nền kinh tế chính trị của tham nhũng , London: Routledge.

Johnson, C. (1982) MITI và Phép màu Nhật Bản: Sự phát triển của Chính sách Công nghiệp , Stanford, CA: Nhà xuất bản Đại học Stanford.

Joseph, R. (1983) 'Chính trị Giai cấp, Nhà nước và Prebendal ở Nigeria', Tạp chí Khối thịnh vượng chung và Chính trị So sánh XXI(3): 21-38.

Khan, M. (2005) 'Đánh giá Tài liệu Chiến lược Mục tiêu Quản trị của DFID', mimeo (dành cho DFID).

Khan, M. và H. Gray (2006) 'Sự yếu kém của Nhà nước ở các nước đang phát triển và các chiến lược cải cách thể chế - Những hàm ý vận hành đối với chính sách chống tham nhũng và một nghiên cứu điển hình về sáng kiến đối thoại chính sách của Tanzania (IDP)', Đại học Columbia.

Khan, M. và JK Sundaram biên tập (2000) Rents, Rent-Seeking and Economic Development: Theory and the Asian Evidence Cambridge, Cambridge University Press.

Kjaer, M. (2004) Quản trị , Cambridge: Polity Press.

Knack, S. và A. Rahman (2004) Sự phân tán của các nhà tài trợ và chất lượng quan liêu ở những người nhận viện trợ , Tài liệu Nghiên cứu Chính sách của Ngân hàng Thế giới Số 3186, Washington, DC: Ngân hàng Thế giới.

Koeberle, S. chủ biên. (2006) Hỗ trợ ngân sách là viện trợ hiệu quả hơn? Washington, DC: Ngân hàng Thế giới.

Kohli, A. (2004) Phát triển do Nhà nước chỉ đạo: Quyền lực Chính trị và Công nghiệp hóa ở Ngoại vi Toàn cầu , Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Lawson, A. và cộng sự. (2005) 'Hỗ trợ ngân sách chung có hiệu quả không? Bằng chứng từ Tanzania', London: ODI.

Leftwich, A. (2000) Tình trạng phát triển: Về tính ưu việt của chính trị trong phát triển , Cambridge: Polity Press.

Levitsky, S. và L. Way (2003) 'Chế độ chuyên quyền theo các quy tắc dân chủ: Động lực của chủ nghĩa chuyên chế cạnh tranh trong thời kỳ hậu Chiến tranh Lạnh', Bài báo được trình bày tại Hội nghị về 'Lập bản đồ Vùng xám, Lập bản đồ Vùng lớn: Chủ nghĩa bảo trợ và Ranh giới giữa Dân chủ và Dân chủ hóa', Đại học Columbia, New York, ngày 4-5 tháng Tư.

Levy, B. và S. Kpundeh biên tập. (2004) Xây dựng năng lực nhà nước ở Châu Phi: Phương pháp tiếp cận mới, Bài học mới nổi , Washington, DC: Viện Ngân hàng Thế giới.

Người nghe, S. và cộng sự. (2006) Đánh giá Hỗ trợ Ngân sách Chung: Báo cáo Tổng hợp , Birmingham: Phòng Phát triển Quốc tế và Cộng sự.

Lockwood, M. (2005) The State They Are In: An Agenda for International Action on Poverty in Africa , Warwickshire: ITDG Publishing.

Madison, J. (1788) 'Cơ cấu của Chính phủ phải cung cấp các biện pháp kiểm tra và cân bằng hợp lý giữa các bộ phận khác nhau', Bài báo của Chủ nghĩa Liên bang số 51, từ Gói tin New York ngày 8 tháng 2.

Malloy, J. chủ biên. (1977) Chủ nghĩa độc đoán và chủ nghĩa tập đoàn ở Mỹ Latinh , Pittsburgh, PA: Nhà xuất bản Đại học Pittsburgh.

Mann, M. (1993) Nguồn gốc của quyền lực xã hội, Tập. II , Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Manning, R. (2006) 'Liệu 'Các nhà tài trợ mới nổi' có thay đổi bộ mặt hợp tác quốc tế không?', Đánh giá chính sách phát triển 24(4): 371-85.

Mkandawire, T. (1998) 'Suy nghĩ về các quốc gia phát triển ở Châu Phi', Bài trình bày tại Hội thảo UNU-AERC về 'Thể chế và Phát triển ở Châu Phi', UNU, Tokyo, tháng 10.

Moore, M. (2004) 'Taxation and the Political Agenda, North and South', Diễn đàn Nghiên cứu Phát triển 31(1): 7-32.

Moss, T., G. Pettersson và N. van de Walle (2006) Một Nghịch lý Viện trợ-Các Tổ chức? , CGD Working Paper số 74, Washington, DC: Trung tâm Phát triển Toàn cầu.

Nellis, J. (2006) Tư nhân hóa: Đánh giá tóm tắt , Tài liệu làm việc số 87, Washington, DC: Trung tâm Phát triển Toàn cầu.

North, DC (1990) Các thể chế, Thay đổi thể chế và hiệu quả kinh tế , Nhà xuất bản Đại học Cambridge

Nugent, P. (2004) Châu Phi kể từ khi giành được độc lập , London: Palgrave MacMillan.

O'Donnell, G. (1979) Hiện đại hóa và Chủ nghĩa quan liêu-độc đoán , Berkeley, CA: Nhà xuất bản Đại học California.

OECD DAC (2006) Thách thức của việc phát triển năng lực - Hướng tới thực hành tốt , Paris: OECD DAC.

OECD DAC (2005) 'Tuyên bố Paris về Hiệu quả Viện trợ: Quyền sở hữu, Hài hòa, Liên kết, Kết quả và Trách nhiệm chung', Diễn đàn Cấp cao của OECD, Paris, 28 tháng 2 - 2 tháng 3.

Ostrom, E. et al. (2001) Viện trợ, Khuyến khích và Tính bền vững: Phân tích Thể chế về Hợp tác Phát triển , Stockholm: Sida.

Persson, T. và G. Tabellini (2006) Thủ đô Dân chủ: Mối liên hệ của Thay đổi Chính trị và Kinh tế , Tài liệu làm việc của NBER số 12175, Cambridge, MA: Cục Nghiên cứu Kinh tế Quốc gia.

Piron, LH với A. Evans (2004) Chính trị và Phương pháp tiếp cận PRSP: Tài liệu tổng hợp , Tài liệu làm việc số 237, London: ODI.

Rocha Menocal, A. (2004) 'Và Nếu Không có Nhà nước? Những phản ánh phê phán về Bates, Polanyi và Evans về vai trò của nhà nước trong việc thúc đẩy phát triển', Third World Quarterly 25(4):765-77.

Rocha Menocal, A. (2006) Đang thay đổi hướng đi ở châu Mỹ Latinh: Hòa giải nền dân chủ và thị trường? , ODI Ý kiến 68, Luân Đôn: ODI.

Rodrik, D. chủ biên. (2002) Tìm kiếm sự thịnh vượng: Tường thuật phân tích về tăng trưởng kinh tế , Princeton: Nhà xuất bản Đại học Princeton.

Rodrik, D. (2004a) 'Làm cho các thể chế trở nên đúng đắn', Báo cáo CESifo DICE, tháng Hai.

Rodrik, D. (2004b) 'Suy nghĩ lại về tăng trưởng kinh tế ở các nước đang phát triển', Bài giảng Luca d'Agliano 2004, Torino, Ý, 8 tháng 10.

Sachs, JD (2005) Đầu tư vào Phát triển: Kế hoạch Thực tế để Đạt được các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ , London và New York: Earthscan.

Shanda Tonme, JC (2005) 'All Rock, No Action', Op-Ed, The New York Times, 15 tháng 7.

Stiglitz, J. và S. Yusuf (2001) Suy nghĩ lại về sự thần kỳ của Đông Á , Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Temple, TJ (1999) 'Chế độ phát triển trong nền kinh tế thế giới đang thay đổi', trong M. Woo-Cummings ed. Nhà nước Phát triển , Ithaca, NY: Nhà xuất bản Đại học Cornell.

Tendler, J. (1998) Good Government in the Tropics , Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press.

Van der Walle, N. (2001) Các nền kinh tế châu Phi và chính trị của cuộc khủng hoảng thường trực 1979-1999 , Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.

Wade, R. (1990) Quản lý thị trường: Lý thuyết kinh tế và vai trò của chính phủ trong công nghiệp hóa Đông Á , Princeton, NJ: Nhà xuất bản Đại học Princeton.

Whitehead, L. (2002) Democization: Theory and Experience , Oxford: Oxford University Press.

Williamson, J. chủ biên. (1990) Điều chỉnh ở Mỹ Latinh: Bao nhiêu đã xảy ra? Washington, DC: Viện Kinh tế Quốc tế.

Ngân hàng Thế giới (1991) Thách thức của Phát triển , Báo cáo Phát triển Thế giới, Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Ngân hàng Thế giới (1993) Điều kỳ diệu ở Đông Á: Tăng trưởng Kinh tế và Chính sách Công , Báo cáo Nghiên cứu Chính sách của Ngân hàng Thế giới, Washington, DC: Ngân hàng Thế giới.

Ngân hàng Thế giới (1997) Nhà nước trong một thế giới đang thay đổi , Báo cáo Phát triển Thế giới, Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Ngân hàng Thế giới (2005) 'Xây dựng Nhà nước Hiệu quả, Tạo dựng các Xã hội Gắn kết', Báo cáo của Lực lượng Đặc nhiệm Ngân hàng Thế giới về Phát triển Năng lực ở Châu Phi, Washington, DC.

Ngân hàng Thế giới (2006) Bình đẳng và Phát triển , Báo cáo Phát triển Thế giới, Oxford: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Ngân hàng Thế giới và IBRD (2005) Nâng cao năng lực ở Châu Phi: Đánh giá OED , Washington, DC: Ngân hàng Thế giới và IBRD.

Ngân hàng Thế giới và IMF (2006) Báo cáo Giám sát Toàn cầu: Tăng cường Trách nhiệm Giải trình chung - Viện trợ, Thương mại và Quản trị , Washington, DC: Ngân hàng Thế giới và IMF.

Wynne, A. (2005) Cải cách quản lý tài chính công ở các nước đang phát triển: Bài học kinh nghiệm từ Ghana, Tanzania và Uganda , Tài liệu công tác số 7 của ACBF, Harare: Quỹ xây dựng năng lực châu Phi.

Young, C. (2004) 'Sự kết thúc của Nhà nước hậu thuộc địa ở Châu Phi? Những suy ngẫm về thay đổi động lực chính trị châu Phi', Các vấn đề châu Phi, 103(410): 23-49.

Notes

[←1]

      Để biết đánh giá gần đây về các quốc gia mong manh và cách các nhà tài trợ hàng đầu tương tác với họ, xem Cammack et al. (2006).

[←2]

      Prebendalism ban đầu được giới thiệu như một thuật ngữ có liên quan đến Nigeria bởi Joseph (1983), dựa trên Weber. Nó đề cập đến một hệ thống trong đó các mạng lưới khách hàng hỗ trợ các cá nhân đạt được các vị trí và sau đó được thưởng bằng tiền.

[←3]

      Tính theo đô la Mỹ năm 1990, thu nhập bình quân đầu người ở Hàn Quốc và Đài Loan đã tăng từ dưới 1.000 đô la Mỹ vào những năm 1950 lên hơn 10.000 đô la Mỹ vào năm 1992. Ở Nhật Bản, nó đã tăng từ dưới 2.000 đô la Mỹ lên gần 20.000 đô la Mỹ. Trong cùng thời kỳ (những năm 1950 đến 1992), GDP bình quân đầu người của 46 quốc gia châu Phi hầu như không thay đổi (dao động từ khoảng 750-1.100 USD/người). Xem Bourguignon và Morrisson (2002).

[←4]

      Ghani et al. (2005) xác định tổng cộng 10 chức năng mà một quốc gia phải có khả năng thực hiện/hoàn thành để được coi là hiệu quả hoặc, theo cách gọi của họ, là 'chủ quyền'. Những chức năng này là: độc quyền hợp pháp đối với việc sử dụng bạo lực; kiểm soát hành chính; quản lý tốt tài chính công; đầu tư vào nguồn nhân lực; sự hình thành quyền và nghĩa vụ công dân; việc cung cấp cơ sở hạ tầng; hình thành thị trường; quản lý tài sản của nhà nước; vay nợ công hiệu quả; và duy trì pháp quyền.

[←5]

      Xem http://ww1.transparencv.org/cpi/2005/cpi2005 infocus.html .

[←6]

      Cần lưu ý rằng ngay cả hệ thống quan liêu của các quốc gia dân chủ lâu đời, giàu có ở phương Bắc và phương Tây cũng không phải là chế độ trọng dụng nhân tài 'thuần túy' mà liên quan đến các mức độ bổ nhiệm khác nhau dựa trên mạng lưới 'lão già', đóng góp cho chiến dịch tranh cử và những thứ tương tự (ví dụ: ' chính trị thùng thịt lợn'); họ cũng không tránh khỏi tham nhũng. Tuy nhiên, có một sự khác biệt rõ ràng về quy mô tham nhũng, và các vụ bê bối ở các nước phương Bắc/phương Tây giàu có có xu hướng được điều tra nhanh chóng và có hệ thống hơn nhiều so với các nơi khác, chủ yếu là do áp lực từ xã hội và giới truyền thông.

[←7]

      Ghana: đánh giá 3,5, hạng 65; El Salvador: xếp hạng 4,2, hạng 51 trên CPI năm 2005.

[←8]

      Nghiên cứu về 'phép màu' nguyên thủy Đông Á được thực hiện vào những năm 1980 và đầu những năm 1990 bởi Amsden (1989), Deyo (1987), Haggard (1990) và Johnson (1982), cùng những người khác. Ban đầu, sự chú ý của giới học thuật tập trung vào giá trị của các chính sách kinh tế khác nhau. Sau một thời gian ngắn thử nghiệm với công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu (ISI), mô hình phát triển kinh tế Đông Á đã trở thành dựa trên tăng trưởng dựa vào xuất khẩu. Ngược lại, các chính phủ Mỹ Latinh và châu Phi đã theo đuổi chính sách ISI từ những năm 1980 và đầu những năm 1990. Bài viết này không có ý định đánh giá các chi tiết cụ thể hoặc giá trị của các chính sách này, mà nhằm giải quyết vấn đề tại sao một số chính phủ lại có khả năng hơn các chính phủ khác trong việc thúc đẩy phát triển, bao gồm khả năng đưa ra các lựa chọn chính sách tốt (xem thêm Gilpin, 2000 và O 'Donnell, 1979).

[←9]

      hệ số gini của Botswana là 0,63 (1993); Nam Phi 0,58 (2001); và Brazil 0,59 (2001). Chỉ số gini nằm trong khoảng từ 0 đến 1, với giá trị càng cao cho thấy mức độ bất bình đẳng càng cao. Để so sánh, Vương quốc Anh có hệ số gini là 0,34 (1999) và Hoa Kỳ là 0,38 (2000).

[←10]

      Trong trường hợp của Brazil, quá trình dân chủ hóa kéo theo sự chuyển đổi từ chế độ độc tài quân sự sang chế độ dân chủ, trong khi ở Nam Phi, đó là sự chuyển đổi từ chế độ phân biệt chủng tộc sang chế độ dân chủ toàn diện.

[←11]

      Chúng bao gồm các nguồn lực địa lý (như thực tế là nhiều quốc gia ở Châu Phi không giáp biển), động lực khu vực (các nước láng giềng tham gia vào cuộc nội chiến), lời nguyền của các nguồn tài nguyên như kim cương và dầu mỏ, có xu hướng gây ra xung đột, v.v.

[←12]

      Botswana và Mauritius được coi là những quốc gia phát triển tương đối thành công ở Châu Phi (Acemoglu et al., 2002). Tuy nhiên, Mauritius là một quốc đảo nhỏ nằm giữa châu Phi và châu Á - và do đó đang tận hưởng những cơ hội mà phần lớn các quốc gia châu Phi đều bỏ xa. Ở Botswana, các chỉ số Phát triển Con người đã được cải thiện đáng kể từ những năm 1970 cho đến năm 1990 (từ 0,503 năm 1975 lên 0,681 năm 1990), nhưng sau đó lại bắt đầu giảm (giảm xuống 0,565 năm 2003), phần lớn là do đại dịch HIV/AIDS nghiêm trọng . Tuy nhiên, GDP bình quân đầu người vẫn tiếp tục tăng - lên khoảng 3.500 đô la Mỹ vào năm 2003. Điều thú vị là cả Botswana và Mauritius đều có chế độ chính trị dân chủ chính thức kể từ khi độc lập. Tuy nhiên, Botswana đã được cai trị độc quyền bởi một đảng và ở Mauritius, một đảng duy nhất đã cai trị trong 35 năm (điều này không khác với mô hình dân chủ của Nhật Bản với sự thống trị mạnh mẽ của một đảng).

[←13]

      Để biết các chỉ số và mô tả về phương pháp luận được sử dụng, xem http://info.worldbank.org/governance/kkz2004/ .

[←14]

      Ăng-gô-la, Chad, Nigeria, Sudan, Congo-Brazzaville, Guinea Xích đạo, Gabon, Côte d'Ivoire và Cameroon.

[←15]

15 WBI định nghĩa chỉ số này là Hiệu quả của Chính phủ. Nó kết hợp các câu trả lời về chất lượng cung cấp dịch vụ công, chất lượng của bộ máy quan liêu, năng lực của công chức, sự độc lập của nền công vụ khỏi các áp lực chính trị và độ tin cậy trong cam kết của chính phủ đối với các chính sách. Các chỉ số dựa trên nhiều nguồn khác nhau và cuối cùng là dựa trên nhận thức; do đó, chúng nên được coi là những biểu hiện chung của các xu hướng hơn là những phản ánh chính xác về hiệu quả quản trị của một quốc gia.

[←16]

      Hơn nữa, các quốc gia cũng có thể cần đảm nhận những vai trò quan trọng trong việc khắc phục các điểm nghẽn phát triển như cơ sở hạ tầng yếu kém. Chúng tôi trở lại vấn đề này trong Phần 6 và 7.

[←17]

      Nhật Bản đã nhận được sự hỗ trợ đáng kể của Hoa Kỳ trong thời kỳ chiếm đóng (1945-52); vào những năm 1950, sự phục hồi kinh tế của nó được hưởng lợi từ nhu cầu quân sự mạnh mẽ do Chiến tranh Triều Tiên thúc đẩy.

[←18]

      Trong số những nguyên nhân được xác định cho sự thành công của viện trợ ở Đông Á là: viện trợ thống nhất hơn (với Hoa Kỳ là nhà tài trợ chính) (Knack và Rahman, 2004), sự quan tâm mạnh mẽ của nước viện trợ trong việc tạo ra những thành công (sự liên kết của nước ngoài động cơ chính sách và viện trợ), và một liên minh giữa Hoa Kỳ và các nhà kỹ trị địa phương trong việc theo đuổi một số cải cách cơ bản có lợi (cải cách ruộng đất, chuyển từ ISI sang tăng trưởng dựa vào xuất khẩu) (Haggard 1990).

[←19]

      Trong Chiến tranh Lạnh, viện trợ cho châu Phi thường hỗ trợ các chế độ độc tài có chủ nghĩa cá nhân cao và giúp tài trợ cho các cuộc chiến tranh cục bộ.

[←20]

      Những người mới tham gia mới nhất bao gồm Tập đoàn Thách thức Thiên niên kỷ (MCC), do Hoa Kỳ thành lập và các quỹ dọc đặc biệt như Quỹ Toàn cầu để chống AIDS, Lao và Sốt rét (GFATM). Các nước thành viên mới của EU, các nước Ả Rập giàu dầu mỏ và các nước có thị trường mới nổi như Trung Quốc hoặc Nga đang (tái) nổi lên với tư cách là các nhà tài trợ song phương bổ sung (Manning, 2006). Đồng thời, các nhà tài trợ tư nhân (các quỹ cũng như các INGO) đang có được ảnh hưởng tài chính và chính sách ngày càng tăng.

[←21]

      Xem dữ liệu về các cam kết và giải ngân trong Hệ thống Báo cáo Bên cho vay của OECD tại www.oecd.org/dac/stats . Các vấn đề về khả năng hấp thụ cũng góp phần vào sự khác biệt này.

[←22]

      Có thể có một tình huống cụ thể trong các tình huống hậu xung đột khi không có chính phủ tồn tại và liên quan đến 'chế độ bất hảo' (ví dụ: Bắc Triều Tiên, Zimbabwe), nơi các nhà tài trợ có thể chọn làm việc chủ yếu với các tổ chức phi chính phủ trong một khoảng thời gian.

[←23]

      Tuyên bố Paris không đề cập đến các quỹ dọc (chẳng hạn như GFATM), vốn không phải lúc nào cũng phù hợp với các chiến lược quốc gia và khuôn khổ ngân sách của chính phủ nhận.

[←24]

      Xem thêm de Renzio et al. (2005).

[←25]

      Mức tài trợ để cải thiện quản lý của chính phủ đã tăng hơn 10 lần trong khoảng thời gian từ những năm 1990 đến đầu những năm 2000. Khoảng một nửa số tiền được cung cấp trong danh mục này cho các LIC chỉ đến ba quốc gia trong năm 2003: Uganda (150 triệu đô la Mỹ), Mozambique (58 triệu đô la Mỹ) và Ghana (52 triệu đô la Mỹ). Điều này đồng thời ngụ ý rằng đối với nhiều quốc gia khác, việc tài trợ cho loại hình này là rất khiêm tốn.

[←26]

      Tuy nhiên, cũng có thể có sự chậm trễ về thời gian, vì việc thúc đẩy chi tiêu cao hơn thực sự chỉ bắt đầu vào năm 2000.

[←27]

      Xem http://www.imf.org/external/np/exr/facts/afritac.htm ; trang này cũng chứa các liên kết đến các báo cáo đánh giá.

[←28]

      PRSP dự định là tài liệu do các chính phủ chuẩn bị thông qua quy trình có sự tham gia của xã hội dân sự và các đối tác phát triển, trong nỗ lực của Ngân hàng Thế giới và IMF để đưa ra quyết định dựa trên các chiến lược thuộc sở hữu quốc gia. Tuy nhiên, trong khi một số quy trình PRSP có sự tham gia rộng rãi và có sự tham gia rộng rãi, thì ở những quy trình khác, nỗ lực 'tạo ra' động lực trong nước để giảm nghèo lại thất bại khá nhanh hoặc lụi tàn sau khi 'củ cà rốt lớn' giảm nợ đã được sử dụng hết. Ngoài ra, các ý tưởng về 'sự tham gia' làm cơ sở cho các nỗ lực PRSP thường không phù hợp với thế giới thực về cách các nhóm tham gia vào đời sống chính trị của các quốc gia (ví dụ, người nghèo rất hiếm khi có tiếng nói mạnh mẽ, trừ khi họ được đại diện bởi cánh tả mạnh mẽ của trung tâm hoặc các đảng chính trị dân túy) (Piron, 2004). Hơn nữa, các nguồn lực cho các quá trình có sự tham gia đáng kể, đặc biệt là ở cấp khu vực và địa phương, thường bị thiếu.

[←29]

      Đây là một nhận xét mà Jonathan Hanlon của Đại học Mở đã đưa ra rất mạnh mẽ tại hội nghị bàn tròn ODI về tình trạng phát triển, được tổ chức tại London vào ngày 27 tháng 7 năm 2006. Hiện tại, các ưu tiên của nhà tài trợ có thể đang thay đổi một lần nữa: gần đây nhất, các nhà tài trợ đã trở nên quan tâm hơn đến cơ sở hạ tầng làm cơ sở cho mở rộng kinh tế và có thể đòi hỏi phải định hướng lại chi tiêu công ở các nước tiếp nhận (lần này dưới biểu ngữ 'không gian tài khóa' cho chi tiêu đầu tư, thay vì 'ngân sách vì người nghèo').

[←30]

      Đối với sự phê phán đặc biệt mạnh mẽ đối với hệ thống viện trợ từ góc nhìn của người châu Phi, xem Shanda Tonme (2005).

[←31]

      Các quốc gia thu ngân sách dưới 15% GDP bao gồm Bangladesh, Burkina Faso, Chad, Madagascar, Uganda, Tanzania và nhiều quốc gia khác; doanh thu cao hơn được tìm thấy ở Ghana, Kenya hoặc Việt Nam (khoảng 20% GDP).

[←32]

      Việc các quốc gia có đủ điều kiện nhận hỗ trợ MCA hay không tùy thuộc vào hiệu suất của họ trên một loạt các chỉ số, cả về kinh tế và chính trị, cùng với những nỗ lực được cho là của họ trong 'cuộc chiến chống khủng bố'. Cho đến nay, vòng tài trợ MCA đầu tiên ở Châu Phi mới chỉ dành cho bảy quốc gia có khả năng đáp ứng các tiêu chí khá nghiêm ngặt của tài khoản về quản trị tốt và sẵn sàng phát triển (Lockwood, 2005).

[←33]

      Xếp hạng CPIA 2005 có tại http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/IDA/o,,contentMDK : 20933600~menuPK:2626968~pagePK:51236l75~piPK:437394~theSitePK:73154,00. Html .

[←34]

      Được khởi xướng bởi NEPAD, APRM là một cơ chế tự giám sát của châu Phi được các quốc gia thành viên của Liên minh châu Phi tự nguyện tham gia. Các quốc gia tham gia đồng ý phấn đấu hướng tới các giá trị, quy tắc và tiêu chuẩn chính trị, kinh tế và quản trị doanh nghiệp đã được thống nhất và thúc đẩy ổn định chính trị, tăng trưởng kinh tế, phát triển bền vững và hội nhập kinh tế khu vực. Quá trình giám sát APRM diễn ra thông qua đánh giá ngang hàng định kỳ. Quá trình này cũng đòi hỏi phải chia sẻ kinh nghiệm, xác định và thúc đẩy các thực tiễn tốt. Tính đến tháng 5 năm 2006, 25 quốc gia đã đăng ký.

[←35]

      Djankov et al. đặc biệt xem xét tác động đối với các thể chế chính trị dân chủ và nhận thấy rằng mức viện trợ cao có xu hướng tương quan với kết quả thể chế tồi tệ hơn so với mức tiền thuê tài nguyên thiên nhiên cao. Tương tự, Moss et al. lập luận rằng mức viện trợ cao làm giảm động lực thể chế hóa các cơ chế trách nhiệm giải trình trong nước. Ngược lại, Collier lạc quan hơn về viện trợ: mặc dù viện trợ có rủi ro gây ra các tác động tương tự như tiền thuê tài nguyên thiên nhiên, nhưng cách quản lý viện trợ có thể mang lại lợi ích đáng kể, do đó tác động tổng thể là tích cực.

[←36]

      Sự nguy hiểm của việc tự do hóa các phương tiện truyền thông mà không chuyên nghiệp hóa nó và giữ nó theo những tiêu chuẩn nhất định đã trở nên rõ ràng một cách khủng khiếp ở Rwanda trong cuộc diệt chủng năm 1994.

[←37]

      Một số quốc gia nghèo nhất và kém năng lực nhất có thể sẽ ít thành công hơn trong việc xin tài trợ; do đó, các nguồn viện trợ khác nhau có thể cần được dành riêng cho họ. Tuy nhiên, cạnh tranh có thể đặc biệt có lợi cho việc tài trợ cho các dự án cơ sở hạ tầng lớn, vì chính phủ không thể nộp đơn đăng ký chắc chắn cũng khó có thể đóng vai trò hiệu quả trong phát triển cơ sở hạ tầng.